El proyecto de Constitución Europea de la Convención y la
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El Proyecto de Constitución europea de la Convención y la emergencia del gobierno europeo José María Beneyto Pérez Catedrático de Derecho Internacional Público y Cátedra Jean Monnet de Derecho Comunitario Europeo. Director del Instituto de Estudios Europeos de la Universidad San Pablo-CEU 1. Introducción: La tarea de la Conferencia Intergubernamental El 13 de junio de 2003, el Presidente de la Convención, Valéry Giscard d’Estaing, presentó ante los medios de comunicación el borrador de proyecto constitucional (“Borrador de Tratado estableciendo una constitución para Europa”) que posteriormente trasladaría a los Jefes de Estado y de Gobierno reunidos en el Consejo Europeo de Salónica los días 20 y 21 de junio. Aunque aspectos aparentemente “técnicos”1 del texto requirieron todavía la continuación de las tareas de la Convención durante la primera mitad del mes de julio de 2003, el proyecto de Constitución de la Unión Europea hecho público suponía que los 105 convencionales habían logrado sortear con éxito los obstáculos –sobre todo en el terreno institucional y de política exterior y de defensa- que pocas semanas antes parecía podían llegar a comprometer seriamente el objetivo principal de la Convención y obligar a presentar a Giscard d’Estaing un texto con diferentes alternativas, lo que hubiera diluido la tarea de la Convención y debilitado significativamente su posición ante la Conferencia Intergubernamental. El proyecto de Constitución europea de la Convención es así fruto del peculiar “consenso” de este órgano, sustentado más bien en una especie de “abstención positiva” de sus miembros (la oposición o el rechazo a su articulado no se 1 El Consejo europeo de Salónica otorgó el mandato a la Convención de realizar los cambios técnicos necesarios en la primera y tercera partes del Proyecto de Constitución durante la primera quincena de julio. El problema es que mientras ello no pareció resultar demasiado complejo para la Parte I, más elaborada y discutida por la Convención, resultaba difícil calificar las más de 1600 enmiendas que sí había suscitado la Parte III como de únicamente “técnicas”. Al final los puntos que plantearon mayores debates fueron la extensión de la mayoría cualificada a la política fiscal y la política exterior y de seguridad común, la inclusión de un nuevo artículo sobre los servicios de interés general, el encadramiento institucional del nuevo servicio diplomático de la Unión, la aprobación de una cláusula más flexible de revisión de la Constitución, la inserción de una nueva obligación de transparencia, y el mantenimiento de la unanimidad en el comercio de bienes culturales. El texto final del Proyecto, que fue remitido al Presidente italiano Ciampi el 18 de julio, sólo incluyó definitivamente de entre estas propuestas la unanimidad para regular a nivel comunitario el comercio exterior de productos culturales (frente al anterior borrador que sometía el comercio en materias culturales a la mayoría cualificada), la creación del nuevo servicio diplomático europeo conjuntamente por el Consejo y la Comisión, así como una nueva propuesta sobre los “símbolos europeos”: la bandera, el himno, la moneda y la celebración del día de Europa. expresó en un voto negativo, para el que por otra parte no existió un cauce formal) y en la incuestionable realidad de que son finalmente los representantes de los Gobiernos reunidos en la Conferencia Intergubernamental a partir del otoño de 2003 los que deben negociar el difícil compromiso, teniendo en cuenta que algunos determinados Gobiernos (como el británico, el español o el polaco) han expresado claramente su rechazo a determinadas cuestiones, como, particularmente, el problema de la doble mayoría en el Consejo y el mantenimiento de los acuerdos alcanzados en relación con el voto ponderado en el Tratado de Niza, el cual, por otra parte, no ha entrado en vigor hasta febrero de 2003. Sin embargo, es previsible que la Conferencia intergubernamental, cuya duración está prevista únicamente para los meses de octubre a diciembre de 2003, con el fin de dar paso a un periodo de refinamiento legal y adaptaciones finales del texto, antes de proceder a su aprobación formal en mayo de 2004, se desarrolle en un contexto muy diferente al de otras Conferencias Intergubernamentales anteriores, como las que han dado lugar en poco más de una década a cuatro reformas sustanciales de los Tratados de Roma (Maastricht, en 1992; Ámsterdam, en 1997; Niza, en 2000; y el actual Proyecto de Constitución). Teniendo en cuenta que los Gobiernos han participado a través de sus representantes en la Convención; que una parte significativa de los miembros de la Conferencia Intergubernamental han participado con anterioridad miembros de la Convención; y el grado de transparencia y publicidad con el que se ha desarrollado la Convención, no es fácil que la Conferencia Intergubernamental de Roma pueda mantener el carácter de estricta reunión diplomática a puerta cerrada. Por otra parte, sería deseable que los Estados miembros utilizaran la CIG para poder defender sus posiciones y debatir amplia y abiertamente sobre un Proyecto cuyas repercusiones para los ordenamientos jurídicos nacionales y para el futuro funcionamiento no sólo del sistema institucional de la Unión, sino en particular de las relaciones entre los Estados miembros y la Unión, son de notable envergadura. En este sentido, y antes de analizar más detalladamente el nuevo diseño institucional propuesto por la Convención, vamos a referirnos brevemente a las modificaciones principales de los Tratados vigentes que se proponen en relación con el mandato recibido en Laeken. 2. La estructura constitucional de la Unión Europea y su relación con las Constituciones nacionales El Proyecto crea un modelo constitucional innovador que establece una estructura constitucional compuesta por la Unión y los Estados nacionales, en el sentido de un orden constitucional progresivamente integrado (una “gemeinschaftliche Verfassungsordnung”; “multilevel constitutionalism”2), cuyos tres ejes principales son la doble legitimidad de la Unión; la constitucionalización del Consejo Europeo; y la plena eficacia jurídica otorgada a la Carta de Derechos Fundamentales, orden constitucional común que presenta los siguientes caracteres principales: A. El modelo constitucional se sustenta sobre la determinación de la doble legitimidad de la Unión (“la voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa”), que sirve como fundamento de una acción asimismo dual para alcanzar los objetivos comunes: por una parte, el ejercicio a través del método comunitario de las competencias atribuidas por los Estados a la Unión; por otra parte, la coordinación de las políticas de los Estados miembros en la forma que se establece en el Tratado (art. I-1: Creación de la Unión). 2 Cfr.PERNICE, I.: “Multilevel Constitutionalism in the European Union”, EL Rev. 27 (2002), 511 ss. No aparece por tanto ninguna referencia a la “Federación de Estados nación” o “federalismo intergubernamental”, que parece subyacer en el esquema seguido en el Proyecto, ni a ninguna otra definición de la Unión. Se mantiene el objetivo final de la Unión como una dinámica abierta de integración cuya finalidad es una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, formulada ahora en el Preámbulo en un sentido algo más restrictivo que anteriormente, “los pueblos de Europa (...) están resueltos (...) cada vez más estrechamente unidos, a forjar un destino común”. B. El reconocimiento de un conjunto de atributos simbólicos y jurídicos de la Unión de fuerte eficacia integradora, tradicionalmente asociados con la forma estatal. bandera, himno, divisa, moneda, día de Europa (art. IV-0); ciudadanía de la Unión, que se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla (art. I-8), y cuyo ámbito de derechos se amplía al introducirse la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión en la Parte II (art. I-8, 2); reconocimiento de una personalidad jurídica a la Unión (art. I-6), que sin embargo no es una personalidad jurídica única, pues determinados órganos de la Unión seguirán teniendo personalidad jurídica propia; cláusula de solidaridad a favor del Estado miembro que sea objeto de un ataque terrorista, o de una catástrofe natural o de origen humano (arts. I-42 y III226); iniciativa ciudadana de propuesta legislativa, por la que al menos un millón de ciudadanos europeos procedentes de un número significativo de Estados miembros (a determinar por ley europea) pueden solicitar de la Comisión la presentación de una propuesta de un acto jurídico de la Unión para la aplicación de la Constitución europea (art. I-46). C. La preservación de la identidad nacional de los Estados miembros, incluyendo la definición de lo que se considera el núcleo “intangible” de la identidad nacional. Ese núcleo intangible de las Constituciones nacionales está formado de acuerdo con el Proyecto por los siguientes elementos: las estructuras políticas y constitucionales fundamentales de los Estados miembros, también en lo que respecta a la autonomía regional y local (art. I-5.1.); las funciones esenciales del Estado, en particular las que tienen por objeto garantizar la integridad territorial del Estado, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad interior (aunque la realización del espacio de libertad, seguridad y justicia permite la aproximación de las legislaciones nacionales en materias próximas a estas áreas, art. I-41, si bien con claros límites a la revisión judicial por el Tribunal de Justicia, art. III-299). D. Relaciones de integración entre la Unión y los Estados miembros basadas en los siguientes principios de naturaleza constitucional. la delimitación de las competencias de la Unión se efectúa en virtud del principio de atribución, y el ejercicio de las competencias (exclusivas; concurrenciales; compartidas; de apoyo; de coordinación de las políticas económicas, sociales y de empleo; en materia de política exterior y de seguridad común) se realiza de acuerdo con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad (art. I-9); sometimiento de los Derechos nacionales al principio de primacía del Derecho Comunitario, que resulta constitucionalizado (frente a su situación anterior, fruto de una construcción pretoriana) y completado con el deber de los Estados miembros de adoptar todas las medidas generales o particulares que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Constitución o resultantes de los actos de las instituciones europeas (art. I- 10), así como por una nueva política común (“Cooperación administrativa”), cuya finalidad es garantizar la aplicación nacional efectiva del Derecho de la Unión por parte de los Estados miembros (art. III-180). E. La inserción de la Carta de Derechos Fundamentales como Parte II del Proyecto y el reconocimiento de plena eficacia jurídica a los derechos reconocidos en la Carta, con las siguientes características: No se crea un recurso judicial específico de protección de los derechos fundamentales europeos (“recurso europeo de amparo”) ante el Tribunal de Justicia o ante los tribunales ordinarios, ni se modifica básicamente tampoco el antiguo art. 230, por lo que su protección deberá realizarse a través de los cauces existentes ante los órganos jurisdiccionales nacionales y comunitarios, aunque se ha establecido la obligación legal de los Estados miembros de asegurar la tutela judicial efectiva en el ámbito del Derecho de la Unión Europea (art. I-28.1), lo que puede ser utilizado como base para promover la creación de recursos nacionales o europeos específicos. La introducción en dos de las cláusulas horizontales, los arts. 51.1. y 51.2. de la Carta (arts. II-51.1. y II-51.2. del Proyecto) de modificaciones a través de las que se pretende asegurar que la Carta no amplía el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión más allá de las competencias y las políticas de la Unión definidas en el Proyecto. Estas modificaciones plantean el problema de que, además de suponer una contradicción con la obligación que se establece en el propio art. 51.1. para los Estados miembros de “promover” la aplicación de los derechos fundamentales, es difícil que estas disposiciones puedan eliminar los efectos que sobre el conjunto de los actores e instituciones del sistema comunitario va a tener la Carta, de la misma manera a como resulta impracticable trazar una línea entre los actos de los Estados miembros que apliquen exclusivamente Derecho de la Unión o Derecho interno, lo que amplía de forma significativa la aplicación potencial de los derechos fundamentales europeos. La incorporación de un nuevo párrafo 5 en el art. II-52.5, por el que se pretende impedir que las disposiciones de la Carta que contengan principios puedan utilizarse como base de derechos sociales o económicos directamente exigibles por los ciudadanos, que por tanto únicamente podrán aplicarse mediante actos legislativos y ejecutivos adoptados por los órganos de la Unión (y únicamente estos actos de habilitación estarán sometidos a revisión judicial). Sin embargo, no se distingue claramente entre principios y derechos (función que en último término realiza el Tribunal de Justicia) y no se considera que en la jurisprudencia europea no existe la tradición de utilizar los principios (lo que sí ha ocurrido y de forma muy significativa en los Estados Unidos) como arietes para provocar sustanciales reformas legislativas; la inserción de una cláusula por la que se insta de forma no vinculante a la Unión (“la Unión procurará...”) a adherirse al Convenio de Estrasburgo, especificándose que la adhesión a dicho Convenio no afectará a las competencias de la Unión (art. I-7.2.); la introducción como un objetivo general transversal a toda la acción comunitaria de “la protección de los derechos humanos”, lo que hace posible una política más proactiva de la Unión en materia de derechos humanos (art. I-3.4.). F. La constitucionalización del Consejo Europeo, que se convierte en una institución de la Unión (hasta la fecha se trataba de un órgano meramente político, que no había sido formalizado en los Tratados) que podrá adoptar decisiones por unanimidad o por mayoría cualificada. G. El establecimiento de un procedimiento formal y un recurso limitado a los aspectos procedimentales ante el Tribunal de Justicia para la defensa de los valores superiores de la Unión (art. III-272), que suponen un paso más en el control por parte de la Unión de la adecuación de los Estados miembros a la constitucionalidad comunitaria y que puede llevar a la suspensión de los derechos de pertenencia a la Unión por la violación (o la existencia de un riesgo claro de violación grave) por parte de un Estado miembro de los valores superiores de la Unión Europea (enunciados en el art. I-2). H. Mantenimiento de las características propias a un Tratado internacional en lo que hace referencia a la revisión constitucional y la entrada en vigor de la Constitución europea. La iniciativa de modificación de la Constitución europea compete a cualquier Estado miembro, a la Comisión y al Parlamento Europeo, quienes podrán presentar al Consejo de Ministros proyectos de revisión que se notificarán a los parlamentos nacionales. Si el Consejo Europeo adopta por mayoría simple una decisión favorable al examen de las modificaciones propuestas, debe convocar, tras la aprobación del Parlamento Europeo, una Convención de revisión, que emite una “recomendación” a la Conferencia Intergubernamental, la que a su vez decide por unanimidad (art. IV-6). Para la entrada en vigor de la Constitución europea se establece que, si las cuatro quintas partes de los Estados miembros la ratifican en el plazo de dos años y uno o varios Estados miembros no lo hicieran, el Consejo Europeo “tomará conocimiento de la cuestión” (art. IV-6.4), sin que se especifique la acción o acciones que el Consejo Europeo deberá llevar a cabo. 3. Un diseño institucional con cinco instituciones centrales El modificado diseño institucional de la Unión presenta los siguientes rasgos definidores: 3.1. La constitucionalización del Consejo Europeo como institución de la Unión 3.1.1. Funciones Se definen por primera vez formalmente las funciones del Consejo Europeo como institución de la Unión: de naturaleza política (dar los impulsos necesarios para el desarrollo de la Unión y definir sus orientaciones y prioridades políticas generales); de control constitucional comunitario (suspensión de derechos por violación de los valores fundamentales); y en materia de política exterior y de seguridad común (determinar los intereses estratégicos y fijar los objetivos de la PESC, adoptando las decisiones europeas que se estimen necesarias) y de la política común de defensa de la Unión (en particular la puesta en marcha de la misma por unanimidad, art. I-40.2.), sin que ejerza función legislativa alguna (art. I-20.1). 3.1.2. Composición Se fija la composición del Consejo Europeo, para el que se prevé tres tipos distintos de participantes: miembros (Jefes de Estado o de Gobierno, Presidente del Consejo Europeo y Presidente de la Comisión); el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, que “participa” en sus trabajos; y la asistencia de un ministro especializado, si así es requerido por su Jefe de Estado o de Gobierno respectivo, o de un Comisario Europeo para el caso del Presidente de la Comisión. 3.1.3. Toma de decisiones En relación con la toma de decisiones, se establece que el Consejo Europeo se pronunciará generalmente por consenso, pero se introducen supuestos en los que el Consejo Europeo adopta decisiones por unanimidad o mayoría cualificada. A. El Consejo Europeo deberá adoptar decisiones europeas por unanimidad para el establecimiento de las demás formaciones del Consejo de Ministros que no sean el Consejo de Asuntos Generales y el Consejo de Asuntos Exteriores y para la fijación de las reglas de rotación en condiciones de igualdad en la presidencia de las formaciones del Consejo, (art. I-23.4). B. El Consejo Europeo “podrá adoptar” decisiones europeas a iniciativa propia y por unanimidad en dos supuestos: el paso del procedimiento legislativo especial para la adopción de leyes o leyes marco europeas al procedimiento legislativo ordinario (art. I-24.4.); la autorización al Consejo de Ministros para pronunciarse por mayoría cualificada en un ámbito reservado a la unanimidad, (art. III-196.3); y C. El Consejo Europeo adoptará por la mayoría cualificada fijada siguiendo las reglas comunes al Consejo (art. I-24): las decisiones necesarias para la elección de su Presidente, la elección del Presidente de la Comisión y la fijación de su reglamento interno. Para la formación de la voluntad del Consejo Europeo cuando decida por unanimidad o por mayoría cualificada, son miembros con derecho a voto únicamente los Jefes de Estado y de Gobierno, con exclusión explícita del Presidente del Consejo Europeo y del Presidente de la Comisión (art. I-24.5) 3. 3.1.4. Presidente del Consejo Europeo El Proyecto crea la figura del Presidente del Consejo Europeo, elegido por mayoría cualificada siguiendo las reglas de la doble mayoría (mayoría simple de Estados y mayoría del 60% de la población,art. I-24), para un mandato de dos años y medio, que podrá renovarse una sola vez. Las funciones del Presidente que se establecen en relación con el Consejo Europeo son: presidir y dinamizar sus trabajos; prepararlos y velar por su continuidad, en colaboración con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales; facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo Europeo; y presentar un informe al Parlamento Europeo, al término de cada reunión. En relación con la política exterior de la Unión, el Presidente debe asegurar la representación exterior de la Unión en los asuntos de la PESC al nivel de Jefes de Estado y de Gobierno, y sin que explícitamente ello pueda suponer un perjuicio de las competencias del Ministro de Asuntos Exteriores y de las competencias propias del Presidente de la Comisión. 3 No existe una remisión expresa a la posibilidad de que los actos adoptados por unanimidad o mayoría cualificada por el Consejo Europeo estén sometidos a la revisión jurisdiccional, aunque el principio de tutela jurisdiccional efectiva así lo exigiría; sin embargo, el antiguo art. 234 (cuestión prejudicial) no ha sido modificado, muy posiblemente por error, lo que haría que sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las “instituciones de la Unión” (incluyendo, por tanto, el Consejo Europeo) existiera la posibilidad –sin duda, exhorbitante- de que los órganos jurisdiccionales nacionales plantearan cuestiones prejudiciales. 3.2. La concentración del Consejo de Ministros en el Consejo de Asuntos Generales y Legislativo 3.2.1. Funciones Ejerce juntamente con el Parlamento Europeo la función legislativa y la función presupuestaria y, en colaboración con el Consejo Europeo y la Comisión, funciones de formulación de políticas y de coordinación, según las condiciones fijadas para cada órgano por la Constitución. Por mayoría simple, puede solicitar de la Comisión la presentación de propuestas y la realización de los estudios que considere oportunos para la consecución de los objetivos de la Unión (art. III-243). El Consejo de Asuntos Generales tiene específicamente asignada como función propia la preparación de las reuniones del Consejo Europeo y la supervisión de las actuaciones consecutivas a las reuniones del mismo, en contacto con la Comisión. 3.2.2. Composición Se establece la distinción entre el Consejo de Ministros en función legislativa y el Consejo de Ministros de Asuntos Generales, aunque en cuanto órgano unitario es el “Consejo Legislativo y de Asuntos Generales” el que debe velar por la coherencia de los trabajos del conjunto del Consejo de Ministros. Cuando actúe en su función legislativa, el Consejo de Ministros deberá deliberar y pronunciarse, conjuntamente con el Parlamento Europeo, sobre las leyes europeas y las leyes marco europeas. La composición del Consejo es distinta según lleva a cabo una u otra función. En el Consejo de Asuntos Generales y en las otras formaciones del Consejo participa un representante de rango ministerial nombrado por cada Estado miembro y con derecho a voto, mientras que cuando el Consejo actúa en su función legislativa, la representación de cada Estado miembro deberá ser ejercida “por uno o dos representantes más” de rango ministerial cuyas competencias correspondan al orden del día del Consejo (art. I-23.1). No se especifica quién (o quiénes) de estos representantes ministeriales tendrán derecho de voto, ni tampoco, como parece presumirse del texto, si el Consejo Legislativo es la única formación del Consejo en la que éste realiza funciones legislativas (con exclusión del Consejo de Asuntos Exteriores, que cuenta con sus propias competencias legislativas). Junto al Consejo de Asuntos Generales y al Consejo legislativo, se establece una tercera formación de rango constitucional del Consejo de Ministros: el Consejo de Asuntos Exteriores, cuya función es elaborar “las políticas exteriores” de la Unión, atendiendo a las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo; y velar por la coherencia de su actuación en esta materia. El número y la composición de otras posibles formaciones del Consejo se hacen depender de una ley europea del Consejo Europeo adoptada por unanimidad. La presidencia del Consejo de Asuntos Exteriores será ejercida por el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión. Las presidencias de las demás formaciones del Consejo (incluyendo la del Consejo de Asuntos Generales y la del Consejo Legislativo) serán desempeñadas por los representantes de los Estados miembros en el Consejo de Ministros, durante periodos de un año, por rotación en condiciones de igualdad, atendiendo a los equilibrios políticos y geográficos europeos y a la diversidad de los Estados miembros, que se fijarán en una ley europea a adoptar por unanimidad por el Consejo Europeo. 3.2.3. Toma de decisiones La regla general para las votaciones en el Consejo de Ministros pasa a ser la mayoría cualificada, que, a partir del 1 de noviembre de 2009, se definirá como la mayoría absoluta de Estados miembros que represente al menos las tres quintas partes (el 60%) de la población de la Unión. Si la iniciativa legislativa no parte de la Comisión o del Ministro de Asuntos Exteriores, la mayoría cualificada se define como dos tercios de los Estados miembros que representen también al menos las tres quintas partes de la población de la Unión. El Proyecto sigue previendo un número significativo de casos en los que el Consejo deberá decidir por unanimidad y un número reducido de situaciones en las que decidirá por mayoría simple. El paso de materias sometidas a la unanimidad a una decisión por mayoría cualificada es posible a partir de una decisión europea del Consejo Europeo adoptada por unanimidad y tras haber transmitido esa iniciativa a los parlamentos nacionales al menos cuatro meses antes de que se tome la decisión. 3.3. El reforzamiento del Parlamento Europeo como órgano colegislador y presupuestario 3.3.1. Funciones Se especifican las funciones del Parlamento Europeo del siguiente modo: A. Función legislativa y función presupuestaria, conjuntamente con el Consejo de Ministros. En cuanto órgano colegislador pleno junto con el Consejo, el Parlamento participa en la elaboración de los actos jurídicamente obligatorios de la Unión de naturaleza legislativa (leyes y leyes marco europeas), conforme a las reglas del procedimiento legislativo ordinario (art. III-298, anterior procedimiento de codecisión). En casos específicos, la adopción de los actos legislativos corresponde al Parlamento Europeo con la participación del Consejo de Ministros, o al Consejo de Ministros con la participación del Parlamento Europeo (procedimientos legislativos especiales). En cuanto órgano presupuestario pleno con el Consejo, el Parlamento Europeo debe aprobar previamente por mayoría absoluta la ley europea del Consejo por la que se establece el marco financiero quinquenal en relación con el proyecto anual de presupuesto presentado por la Comisión. El Parlamento puede aprobar la posición del Consejo, introducir enmiendas a la misma o rechazarla, sin distinción entre gastos obligatorios y no obligatorios (art. III-306). El Parlamento es asimismo quien, sobre la base de una recomendación del Consejo, aprueba y finaliza la gestión de la Comisión en la ejecución del presupuesto (art. III-311), aunque la ley europea por la que se adopten las modalidades de adopción y ejecución del presupuesto sea competencia del Consejo de Ministros, quien en estas materias decidirá por unanimidad hasta el 1 de enero de 2007 (art. III-314). B. Funciones de control político y funciones consultivas, entre ellas: participación en la elección del Presidente de la Comisión Europea, junto con el Consejo Europeo, y facultad de aprobar la moción de censura contra el conjunto de la Comisión; funciones de investigación y control: creación de Comisiones temporales de investigación y nombramiento del Defensor del Pueblo Europeo y derecho de petición de los ciudadanos europeos; derecho a ser oído por el Consejo Europeo y el Consejo de Ministros en las condiciones fijadas por sus reglamentos internos. 3.3.2. Composición A partir de las elecciones al Parlamento Europeo de 2009, el número de diputados europeos será de 736, con una representación por Estado decrecientemente proporcional según la población, y con un umbral mínimo de 4 eurodiputados por Estado miembro. 3.4. La Comisión Europea como órgano de naturaleza plural 3.4.1. Naturaleza y funciones Se redefinen las funciones de la Comisión, que aparece estructurada con una naturaleza plural: A. Funciones de iniciativa política y ejecución: promover el interés general europeo; derecho general de iniciativa legislativa (compartido con los Estados miembros en el espacio de justicia, libertad y seguridad; excluido para la Comisión en la política exterior y de seguridad común y en la política común de defensa; una tercera restricción resulta de la capacidad del Parlamento Europeo de solicitar de la Comisión la presentación de una propuesta legislativa); funciones de coordinación, ejecución y gestión, en particular la adopción de las iniciativas de la programación anual y plurianual con vistas a lograr acuerdos interinstitucionales, la ejecución del presupuesto y la gestión de los programas de la Unión; asumir la representación exterior en los ámbitos de su competencia, con exclusión de la política exterior y de seguridad común. B. Funciones de supervisión y control: velar por la aplicación de las disposiciones de la Constitución, así como de las disposiciones adoptadas por las instituciones; supervisar la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia; 3.4.2. Composición Se establecen cuatro tipos de miembros: el Presidente; el Ministro de Asuntos Exteriores y Vicepresidente; trece comisarios europeos (a partir del 1 de noviembre de 2009, hasta entonces rige Niza) seleccionados por un sistema de rotación en condiciones de igualdad entre los Estados miembros; y un número de Comisarios sin derecho a voto, que procederán de cada uno de los restantes Estados miembros. Tanto los Comisarios europeos como los Comisarios sin derecho a voto son elegidos por el Presidente de la Comisión, de entre una terna propuesta por cada Estado miembro (con representación de ambos sexos), y tras su sometimiento, junto con los restantes miembros de la Comisión, al voto de aprobación del Parlamento Europeo. Se refuerza asimismo la figura del Presidente de la Comisión, que ejerce las siguientes competencias específicas: nombrar Vicepresidentes; determinar la organización interna; definir las orientaciones generales para la realización de las funciones asignadas a la Comisión; capacidad del Presidente de cesar individualmente a los Comisarios (excluyendo al Ministro de Asuntos Exteriores), unida a la responsabilidad solidaria del Presidente ante el Parlamento por las actividades de los Comisarios; se mantiene la responsabilidad colegiada de la Comisión ante el Parlamento Europeo, quien puede adoptar la moción de censura contra el conjunto de los Comisarios (siguiendo el procedimiento del art. III-238). El Presidente de la Comisión es seleccionado por el Consejo Europeo por mayoría cualificada, teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo y tras mantener las consultas apropiadas; seguidamente es propuesto al Parlamento, quien elige al candidato por mayoría absoluta, pudiendo proponerse por el Consejo Europeo un nuevo candidato si aquel no es elegido en el plazo de un mes. 3.4.3. Poder reglamentario y de ejecución La Comisión asume formalmente el poder reglamentario general, sometido a las siguientes condiciones: delimitación de forma expresa en las leyes y leyes marco europeas de los objetivos, contenido, alcance y duración de la delegación; prohibición de delegación de los elementos esenciales de una materia o ámbitos; capacidad del Parlamento Europeo o del Consejo de Ministros para revocar la delegación, o, alternativamente para someter la entrada en vigor del reglamento delegado a un plazo fijado en la ley o ley marco durante el que cualquiera de los dos órganos co-legisladores podrá formular objeciones. La Comisión es órgano de ejecución, subsidiariamente respecto a los Estados miembros, que son los obligados primeramente a adoptar todas las medidas de Derecho interno necesarias para la ejecución de los actos jurídicamente obligatorios de la Unión. Posee por tanto competencia de ejecución indirecta para adoptar reglamentos o decisiones de ejecución de aquellos actos obligatorios (leyes, leyes marco, reglamento y decisiones europeas) que requieran condiciones uniformes de ejecución en toda la Unión y en los que se establezca de forma explícita la competencia de ejecución de la Unión. La competencia de ejecución también puede ser atribuida para casos concretos debidamente justificados o, en ejecución de la PESC, al Consejo de Ministros. Todos los actos de ejecución de la Unión llevados a cabo por los Estados miembros, la Comisión o el Consejo de Ministros, estarán sometidos a regímenes de control por parte de los Estados miembros (art. I-36.3). 3.5. El Ministro de Asuntos Exteriores como vínculo de unión entre la Comisión y el Consejo Se crea la figura del Ministro de Asuntos Exteriores, con una naturaleza doble: por una parte, como mandatario del Consejo de Ministros, dirige la política exterior y de seguridad común, así como la política común de seguridad y defensa, preside el Consejo de Asuntos Exteriores y participa en los trabajos del Consejo Europeo, además de contar con el derecho de iniciativa para la formulación de ambas políticas; por otra parte, como Vicepresidente de la Comisión Europea se encargará en el seno de la Comisión de las relaciones exteriores y de la coordinación de los demás aspectos de la acción exterior de la Unión, competencias para las que estará sujeto a los procedimientos por los que se rige el funcionamiento de la Comisión. 3.6. El Tribunal de Justicia 3.6.1. Comisión y miembros Se introduce la posibilidad de crear, junto al Tribunal de Justicia Europeo y el Tribunal General de Instancia (el antiguo Tribunal de Primera Instancia), tribunales especializados para materias determinadas. La composición del Tribunal de Justicia Europeo se fija en un juez por Estado miembro, y la del Tribunal General de Instancia en al menos un juez por Estado miembro (el número de los jueces se deberá fijar en el nuevo Estatuto del Tribunal de Justicia). Para el nombramiento de jueces y abogados generales se crea un nuevo órgano, el comité de idoneidad (compuesto por siete personalidades elegidas entre antiguos miembros del Tribunal de Justicia Europeo y del Tribunal de Gran Instancia, miembros de los órganos jurisdiccionales nacionales superiores y juristas de reconocida competencia) que deberá dictaminar (consultivamente) sobre los candidatos propuestos antes de ser designados de común acuerdo por los gobiernos de los Estados miembros. Se establece la obligación para los Estados miembros de crear las vías (internas) de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en el ámbito del Derecho de la Unión. 3.6.2. Recursos Junto a los recursos jurisdiccionales ya existentes anteriormente (control de legalidad, incumplimiento, omisión, cuestión prejudicial, responsabilidad extracontractual, funcionarios, incumplimiento de obligaciones derivadas de la política monetaria única), se añaden las siguientes nuevas vías de intervención del Tribunal de Justicia: competencia para resolver litigios relativos a la aplicación de los actos (adoptados sobre la base de la Constitución) por los que se crean títulos europeos de propiedad intelectual (art. III-265); recurso sobre los aspectos formales en relación con el procedimiento de constatación (por el Consejo Europeo o el Consejo de Ministros) de la violación por un Estado miembro de los valores fundamentales de la Constitución Europea (art. III-272); recursos relativos al control de la legalidad de las medidas restrictivas frente a personas físicas o jurídicas derivadas de acciones operativas o de la Unión en materia de política exterior y de seguridad común (art. III-278). 4. La emergencia de un gobierno europeo ¿Puede decirse que el nuevo diseño institucional, dentro del marco constitucional descrito, puede caracterizarse como un “Gobierno europeo” capaz de solventar eficazmente los conflictos que han acompañado a la construcción europea durante cincuenta años, y de afrontar con éxito las inmediatas ampliaciones de la Unión? Aunque es evidente que la complejidad del sistema político de la Unión obligará a una permanente evolución y ajuste de sus instituciones y que, por otra parte, los criterios de evaluación de una determinada estructura institucional y los propios mecanismos de acción institucional son necesariamente muy variados, puede ser útil analizar no sólo en términos de Gobierno, sino también de “Gobernanza”, el esquema institucional propuesto en el Proyecto. En el primer caso, el análisis se orienta en torno a las relaciones de poder de las instituciones entre sí (“equilibrio institucional”), entre éstas y los Estados miembros (distribución competencial; grado de intervención de las políticas comunes, etc.) y entre los Estados miembros en relación con las instituciones y el sistema de la Unión en su conjunto. En términos de legitimidad, la perspectiva del “Gobierno europeo” puede ser descrita como “input legitimacy”: la legitimidad del sistema que se basa en una correcta representación de los intereses, objetivos, medios y necesidades de los diferentes actores en juego. En este sentido, el diseño institucional propuesto en el Proyecto habría alcanzado sus fines si consigue alcanzar un equilibrio entre instituciones y Estados miembros que funcione de manera estable, no genere nuevos o innecesarios conflictos y cree un marco formal suficiente para que la Unión pueda responder a las expectativas de sus diferentes actores4. En el segundo caso, el de la mejora de la Gobernanza europea, la perspectiva depende menos de la reforma institucional en sí, del marco legal establecido, y se orienta en torno a los cambios prácticos en términos de eficacia y de gestión, de respuesta a los objetivos generales y a través de la acción cotidiana de la Unión. Un diseño institucional equilibrado y que responda a los intereses de sus actores, no por ello redunda prescriptivamente en un mejor “management”, en unos mejores resultados –en términos de bienestar económico, gestión coordinada, presencia exterior, etc.- a medio y largo plazo, de la Unión (“output legitimacy”). 4.1. ¿Hacia un nuevo equilibrio institucional? Medido desde el punto de vista de las relaciones de poder entre los Estados miembros o del modificado diseño institucional que propone, quizá resultaría tentador analizar el texto en términos de vencedores y vencidos. Y esa fue también la reacción inmediata de los Gobiernos y de parte de la opinión pública. Si se realiza esa primera mirada, se constata que el Gobierno de la Unión parece desplazarse hacia el Consejo, en su doble vertiente, de Consejo Europeo y Consejo de Ministros, y que las expectativas de poder desarrollar la Comisión hacia un poder ejecutivo de corte federal quedarían aparentemente frustradas. Ello se deriva en particular de que el presidente de la Comisión deberá contar con la doble confianza del Consejo Europeo y el Parlamento, no se amplían las competencias de la Comisión en política económica y en asuntos de exterior y de defensa, como ésta había deseado, y aunque mantiene básicamente su monopolio de iniciativa legislativa (con las excepciones de la política exterior y de seguridad común y el espacio de libertad, seguridad y justicia), la irrupción del nuevo Ministro europeo de Asuntos Exteriores como Vicepresidente 4 Cfr. WALLACE, H.: “Designing Institutions for an Enlarging European Union”, en: Ten Reflections on the Constitutional Treaty for Europe, ed. por Bruno de Witte, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute, Florencia 2003, págs.85 y ss. dotado de un estatus especial en el seno del Colegio de Comisarios y, sobre todo, la creación de la figura del Presidente estable del Consejo Europeo, con capacidad de coordinar las tareas de unas Cumbres transformadas ahora en una institución nítidamente más ejecutiva, no dejan de plantear justificadas dudas sobre la futura evolución del equilibrio Consejo Europeo-Comisión y sobre cuál de estas dos instituciones vaya a ejercer en el futuro las funciones ejecutivas principales. También en principio resultaría inmediato afirmar el triunfo de los países con mayor población y, en particular, Alemania, al haber conseguido que el voto ponderado en el Consejo de Ministros se vea sustituido por un sistema doble de mayoría absoluta de países miembros cuya población represente al menos el 60% del conjunto de los ciudadanos comunitarios. También, y aunque no se produzca en todos los casos (por ejemplo, no se admite la elección por el Parlamento Europeo del presidente de la Comisión, lo que constituía uno de los objetivos principales en el diseño alemán de progresiva parlamentarización federal del sistema, ni tampoco un catálogo de competencias estricto) es cierto que el modelo final se aproxima en no pocos trazos a las propuestas alemanas. Ello ocurre en particular con el Consejo legislativo de Asuntos Generales, que responde a la idea de una segunda Cámara federal, así como la reducción formal del número de Comisarios. Pero la realidad es sin duda bastante más compleja y el proyecto no puede ocultar los múltiples compromisos que están en su base. Compromisos fueron ya los que Alemania tuvo que aceptar para llegar a adoptar conjuntamente la propuesta francoalemana 5 (verdadera “hoja de ruta” en sus puntos principales del borrador de Giscard), y que ha hecho posible que la inicial propuesta “ABC” (Aznar, Blair, Chirac) de presidencia permanente del Consejo Europeo constituya también uno de los ejes del nuevo sistema institucional, o que ha confirmado al Ministro Europeo de Asuntos Exteriores (siguiendo el inicial proyecto francés) como una figura extremadamente compleja, a la vez presidente del Consejo de Asuntos Exteriores (y de Defensa), Vicepresidente de la Comisión y representante exterior de la Unión y en los organismos internacionales. Compromiso es también el que la Comisión mantenga junto a sus quince miembros, que serán seleccionados siguiendo un sistema de rotación igualitaria entre los Estados miembros otros comisarios sin derecho a voto, que procederán de todos los demás Estados miembros, respondiendo así a las demandas de los países medianos y pequeños. Junto a las propuestas franco-alemanas, hay que resaltar la influencia de otros países, como Gran Bretaña, en el desarrollo de la Convención (que ha conseguido mantener la unanimidad en la fiscalidad, la seguridad social, y la política exterior y de defensa), y, en particular, España, que ha conseguido introducir en el texto cuestiones tan relevantes como la inviolabilidad de las fronteras nacionales, la cláusula de solidaridad frente a atentados terroristas, o la extensa comunitarización de las materias de justicia e interior. Los equilibrios de poder entre los Estados miembros que se encuentran en la base del Proyecto son por tanto bastante más complejos de lo que a primera vista podría parecer, de la misma manera que también lo son las importantes modificaciones que se han introducido en el equilibrio institucional tradicional. En qué medida, por ejemplo, la acción del Ministro de Asuntos Exteriores como máximo órgano ejecutivo de la política exterior puede llevar consigo un efecto de atracción sobre el conjunto de las relaciones externas, en particular sobre las competencias gestionadas en este terreno por la Comisión, y si ese proceso de concentración va a jugar a favor de su comunitarización o de una mayor 5 “Contribution franco-allemande a la Convention européeune sun l’architecture institutionelle de l’Union”, París y Berlín, 15 de enero de 2003. intergubernamentalidad del conjunto de las relaciones exteriores de la Unión, es una de las grandes incógnitas abiertas para el futuro en la aplicación del nuevo diseño institucional. Algo similar ocurre, aunque en mucha menor medida, con la formalización del Eurogrupo como Consejo de Finanzas de la zona euro, con un presidente elegido entre los ministros por un mandato de dos años y con capacidad de representación exterior, abriendo así la puerta a “Mister Euro”. La relativa ausencia de la Comisión en la nueva conformación institucional de la política exterior y de la Unión Económica y Monetaria sólo se ve compensada con la comunitarización plena de los asuntos de justicia e interior, incluyendo la gestión de los flujos migratorios y la lucha contra la inmigración ilegal, así como la cooperación judicial en materia penal y el futuro derecho penal común. Junto al Consejo Europeo es, por otra parte, sin duda también el Parlamento Europeo quien se ve reforzado a través de la ampliación de las materias sometidas a la nueva mayoría cualificada y al procedimiento de codecisión, que se convierte ahora en el procedimiento legislativo ordinario. Además de la extensión del procedimiento de codecisión, el mayor avance para el Parlamento se produce en el terreno presupuestario. El Parlamento y el Consejo de Ministros, a propuesta de la Comisión, aprueban la ley europea por la que se fija el presupuesto anual de la Unión en su conjunto, superando así la distinción entre gastos obligatorios y no obligatorios. También para la fijación del marco financiero plurianual, el Consejo decide previa aprobación por la mayoría absoluta del Parlamento. Sin embargo, si en el futuro se establecen nuevas categorías de ingresos de la Unión, o se suprime alguna de las categorías de ingresos existentes, el Parlamento únicamente será consultado para la aprobación de una ley que el Consejo deberá adoptar en todo caso por unanimidad. De forma algo confusa, el Proyecto establece que una ley europea “del Consejo” fijará las modalidades de los recursos de la Unión, decidiendo previa aprobación del Parlamento Europeo. Los límites establecidos a la capacidad del Parlamento Europeo para crear futuros recursos adicionales refleja el consenso de mínimos de la propuesta franco-alemana, en la que ya se había manifestado el rechazo alemán a cualquier aumento del gasto comunitario. En este sentido, la posibilidad de establecer un impuesto común europeo se desvanece si tenemos en cuenta que cualquier ley europea se somete al veto de los Estados miembros, quienes deberán aprobarla previamente de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. Esta férrea negativa contrasta con el paso de la política agrícola común al terreno de la mayoría cualificada, uno de los tradicionales obstáculos inexpugnables de la posición francesa. Más matizada desde el punto de vista de la parlamentarización del sistema aparece la función política principal del Parlamento, la elección del Presidente de la Comisión Europea, que no difiere básicamente de la fórmula de Niza: es el Consejo Europeo, quien teniendo en cuenta los resultados de las elecciones al Parlamento Europeo y tras mantener las consultas apropiadas, propone por mayoría cualificada un candidato al Parlamento, quien puede aprobarlo por mayoría de sus miembros. La diferencia más significativa respecto a la situación anterior estriba en la mayor capacidad del presidente electo de la Comisión para formar su equipo de Comisarios, pues los Comisarios con derecho a voto en el Colegio –los trece comisarios europeos- serán seleccionados por el Presidente de la Comisión de entre las respectivas ternas presentadas por los Estados miembros. No ocurre lo mismo con los Comisarios sin derecho a voto, que son nombrados directamente por el Presidente. En un esfuerzo por mantener la colegialidad, todo el Colegio, incluido su Presidente y el Ministro de Asuntos Exteriores, se someten colegiadamente al voto de aprobación del Parlamento, quien puede asimismo ejercer la moción de censura sobre el conjunto de la Comisión y no sobre Comisarios individuales (prerrogativa exclusiva del Presidente) de acuerdo con un procedimiento más formalizado del que existía hasta ahora. Es sin duda la vinculación que se establece entre gran parte de las materias que se someten a la mayoría cualificada en el Consejo y el procedimiento de codecisión con el Parlamento Europeo donde los avances en la parlamentarización del sistema son más visibles. Aunque siga existiendo un número significativo de materias en las que el Consejo podrá seguir decidiendo por mayoría cualificada sin codecisión del Parlamento y, por tanto, se esté todavía lejos de la plena parlamentarización defendida reiteradamente por Alemania, la fórmula final recoge básicamente la propuesta francoalemana y supone un avance sustantivo, aunque la política exterior y de defensa siga sometida a la regla de la unanimidad. La otra gran novedad es la irrupción de los parlamentos nacionales en el procedimiento legislativo comunitario a través de dos vías: por una parte, el mecanismo de alerta rápida y las obligaciones reforzadas de transmisión de información y documentación a los parlamentos nacionales; y, de otra, la participación de los parlamentos nacionales en los mecanismos de evaluación de las políticas tendentes al establecimiento del espacio de libertad, seguridad y justicia, así como en el control político de Europol y en la evaluación de la actividad de Eurojust. 4.2. Los objetivos de la Gobernanza: eficacia, legitimidad, liderazgo europeo Ahora bien, más allá del cálculo de ganancias o pérdidas para las instituciones y los Estados miembros, la pregunta principal a la que debe responder el proyecto de Constitución es si cumple los objetivos principales que, de modo generalizado, se le habían asignado: crear una mayor identidad democrática para la Unión, establecer más claramente sus funciones, garantizar de forma más eficaz su liderazgo, asegurar su capacidad de acción, e introducir mayor flexibilidad para su desarrollo futuro. Desde la perspectiva de estos objetivos, el Proyecto consigue avances significativos con la consolidación de los textos en un único documento y el reconocimiento de una personalidad única de la Unión; con la inclusión de la Carta de Derechos Fundamentales en un lugar relevante y con plena eficacia jurídica; también con la creación de un Presidente del Consejo Europeo, elegido por los Jefes de Estado y de Gobierno, que debe facilitar la visibilidad, continuidad y coherencia en la representación de la Unión hacia fuera y hacia dentro; con la reducción asimismo en un futuro no excesivamente lejano del número de Comisarios, haciendo posible que la Comisión continúe siendo un órgano con capacidad de actuación eficaz más allá de la ampliación a 25 o más Estados miembros; y, en fin, gracias a la generalización de la mayoría cualificada en el Consejo y de la codecisión con el Parlamento Europeo como procedimiento legislativo común. El Proyecto presenta sin embargo limitaciones innegables, entre las que cabe destacar: la longitud y la complejidad del texto, así como las numerosas repeticiones y solapamientos entre la parte primera y las partes segunda y tercera, lo que puede dificultar la lectura de la Constitución; la escasa separación entre las cláusulas de carácter constitucional y las normas de ejecución; la insuficiente clarificación sobre la delimitación de las competencias; la falta de una estricta definición de las funciones del Ministro de Asuntos Exteriores y de sus relaciones con el Presidente del Consejo Europeo y el Presidente de la Comisión, y de estos últimos entre sí, con el potencial marco de conflictos que se abre; la indefinición sobre el futuro del Proyecto en el caso de que no sea ratificado por tres quintos de los Estados miembros, y las consecuencias para los Estados miembros que no ratifiquen la Constitución. Desde la perspectiva de la creación de una mayor transparencia y cercanía a los ciudadanos, y de un mayor sentimiento de pertenencia y de identidad entre la Unión, los Estados y sus ciudadanos, el Proyecto consigue el gran logro de la inclusión de la Carta de Derechos Fundamentales, a pesar de que las repeticiones con otras partes del Proyecto, como el Título VI de la Primera Parte, “De la vida democrática de la Unión”, son frecuentes. Ello produce no solo confusiones en la lectura del texto, sino creará también dificultades a la hora de la interpretación y de las decisiones jurisprudenciales. Sobre la complejidad constitucional que la aplicación de la Carta va a producir en las relaciones con las Constituciones y los Tribunales constitucionales nacionales no dan respuesta definitiva las cláusulas horizontales ni las modificaciones introducidas respecto al texto inicial de la Carta. Este hecho, unido a la aprobación de nuevos artículos por los que se incorporan al texto constitucional los símbolos de la Unión, es previsible que genere no pocas críticas por parte de aquellos Estados que ven en el Proyecto una configuración estatal de la Unión. La lectura para los ciudadanos de una Constitución de 460 artículos tampoco se simplifica con el mantenimiento de la técnica de los Protocolos sobre temas de tal relevancia para la transparencia democrática como la subsidiariedad, la proporcionalidad y el papel de los Parlamentos nacionales. Además, se abre con ello la posibilidad de que la Conferencia Intergubernamental introduzca por la vía de los Protocolos un mayor número de limitaciones y especificaciones, con lo que se reduciría la transparencia y claridad del texto. En cuanto a una mayor clarificación de las funciones de la Unión, cuyo objetivo tiene que ser crear un equilibrio entre las fuerzas centrífugas y centrípetas en el interior de las relaciones entre la Unión y los Estados miembros, a la vez que se mantiene la necesaria flexibilidad para que la Unión siga siendo una entidad dinámica, se ha conseguido sin duda un cierto progreso en la medida en que se ha logrado una ordenación más explícita de las competencias. Se ha definido lo que son competencias exclusivas, en qué áreas la Unión y los Estados miembros ejercen competencias compartidas, y en qué materias la Unión debe actuar de forma únicamente complementaria. Se han introducido sin embargo nuevas categorías específicas para la coordinación de la política económica y de empleo, las competencias en materia de política exterior y de seguridad, y las competencias en relación con la creación del espacio de libertad, seguridad y justicia. De la categorización llevada a cabo se podría derivar una prolongación implícita de la estructura de pilares, que se vería ahora ampliada en un pilar de coordinación abierta para la política económica y de empleo. La Convención no ha caído en el peligro que planteaba establecer un rígido catálogo de competencias horizontales, lo que hubiera hecho muy difícil cualquier evolución dinámica, además de resultar difícilmente practicable. Pero el texto final tampoco está exento de ambigüedades en este tema. En realidad es en la tercera parte en donde se establece en qué ámbitos de las políticas y con qué tipo de medios la Unión puede actuar, de manera que la primera parte del Proyecto no deja de ser una declaración algo retórica y de difícil control jurisdiccional, sin que se hayan establecido reglas que establezcan para las diferentes categorías de competencias el ámbito y los límites estrictos de la acción de la Unión. Para lograr un fortalecimiento del liderazgo de la Unión, el instrumento principal que se ha introducido es el de la creación de una presidencia estable del Consejo Europeo. Es indudable que en una Unión de veinticinco y más Estados, la capacidad de acción de la Unión en el interior y hacia el exterior dependerá de la capacidad de los líderes políticos de definir objetivos estratégicos y de su transformación en políticas concretas. Para lograr estos fines la Unión Europea debe conseguir una relación de ósmosis entre los elementos intergubernamentales y los comunitarios que la componen, en cuanto unión efectiva de Estados y ciudadanos que responda a esa doble legitimidad. Desde la perspectiva de la Convención, la consecución de estos fines exigía el fortalecimiento de las tres instituciones principales que componen el equilibrio institucional de la Unión, el Consejo, la Comisión y el Parlamento. Con la elección de un Presidente del Consejo Europeo por parte de los Jefes de Estado y de Gobierno, es previsible que se consiga una mayor continuidad, visibilidad y coherencia en la dirección interna de la Unión y en su representación hacia fuera. Ahora bien, de la misma manera que un Presidente del Consejo demasiado débil no sería capaz de generar el necesario consenso entre los miembros del Consejo Europeo, no es menos cierto que un Presidente del Consejo Europeo excesivamente ejecutivo y con poca habilidad diplomática, tiene servido el potencial de conflicto con el Presidente de la Comisión y el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión. El hecho de que se haya conseguido reducir el número de Comisarios, aunque esta reforma únicamente entre en vigor a partir de 2009; y que el Presidente de la Comisión vea reforzada su capacidad de dirección de la Comisión, siendo él quien elige y puede cesar individualmente a los Comisarios, significa una no desdeñable consolidación del papel del Presidente de la Comisión. Sin embargo el hecho de que el Ministro de Asuntos Exteriores juegue un doble papel en la Comisión y en el Consejo, siendo elegido por el Consejo Europeo, pero estando sometido a la vez a la colegialidad de la Comisión, plantea interrogantes sobre la capacidad de la Comisión de poder participar en el establecimiento de las líneas de acción de la política exterior, teniendo a la vez que suministrar los principales recursos humanos y financieros. No hay que olvidar que, en último término, y a pesar de que se precise la ratificación del Presidente de la Comisión por mayoría absoluta de los miembros del Parlamento Europeo, es el Consejo Europeo quien designa tanto al Presidente de la Comisión como al Presidente del Consejo Europeo. La ejecutividad se ve también reforzada por la nueva estructura de formaciones del Consejo. En realidad el proyecto crea tres o, incluso, cuatro tipos de Consejos distintos. En primer lugar, el Consejo de Asuntos Generales, que actuará también de manera generalizada como el Consejo legislativo por excelencia; en segundo término, el Consejo de Asuntos Exteriores y Defensa; en tercer lugar, el Consejo Ecofín (y la formalización del Eurogrupo); y por último, el resto de los Consejos que no ejercerán funciones legislativas. El avance en el gran número de materias que pasan a la mayoría cualificada (80 materias) exigirá a partir de ahora que las decisiones que el Consejo adopte por unanimidad, requerirán de una explicación específica, aunque no sea desdeñable el número todavía importante de áreas en donde sigue rigiendo la posibilidad del veto. El problema principal en relación al Consejo de Ministros es el peligro de que el Consejo de Asuntos Generales evolucione hacia un órgano meramente ejecutor de las estrategias y de los objetivos políticos señalados por el Consejo Europeo. Al situar a los Jefes de Gobierno en una situación central del sistema institucional comunitario es previsible un efecto desplazamiento hacia el Consejo Europeo de los trabajos del Consejo de Ministros, lo que no haría sino magnificar los problemas de funcionamiento del Consejo actualmente existentes. Por último, para ser eficaz a medio plazo, el Proyecto debería encarnar un compromiso entre la estabilidad de un texto de rango constitucional y la necesaria apertura a la dinámica del proceso de integración europea. Desde el punto de vista de una mayor flexibilidad en la integración, se ha simplificado la posibilidad de que se desarrollen cooperaciones reforzadas, que además, podrán aplicarse ahora al conjunto de las políticas de la Unión. En el ámbito de la política de defensa se establece, junto a la posibilidad de las cooperaciones reforzadas, un mecanismo específico de cooperación estructurada para aquellos Estados que deseen desarrollar una integración más amplia de sus efectivos militares. El otro elemento que se corresponde con la dinámica de la integración es el mantenimiento del antiguo artículo 305, que, aunque con mayor rigor y límites a su capacidad expansiva, continuará siendo una base competencial sometida a la unanimidad de los Estados miembros. Un aspecto esencial es que el Proyecto de Constitución, tras su aprobación por la Convención, pueda ser adoptado en sus líneas esenciales por la Conferencia Intergubernamental, y pueda finalmente entrar en vigor. El mecanismo que se ha previsto para la entrada en vigor no deja sin embargo de plantear serias dudas. No parece que sea coherente el que la Constitución no pueda aplicarse para aquellos Estados que lo hayan ratificado tras dos años de su aprobación, aunque hubiera conseguido la ratificación por parte de los cuatro quintos de los Estados miembros que ahora prevé el Proyecto. Hubiera parecido más congruente que la Constitución entrara en vigor después de la ratificación por un número de Estados que representen un número mínimo de ciudadanos de la Unión. En el caso de que determinados Estados miembros o sus ciudadanos, que hubieran expresado su opinión a través de un referéndum, rechazaran la Constitución de forma continuada, en una o varias ocasiones, lo lógico sería que dicho Estado pusiera su pertenencia a la Unión a disposición de la misma. Tampoco el mecanismo de revisión constitucional, sometido a la unanimidad de los Estados miembros, - y a pesar de que, en todo caso, se prevé la convocatoria de una convención previa- es un resultado satisfactorio. Parece más lógico que se hubiera facilitado la posibilidad de modificar la parte tercera del Tratado y, en particular, todas aquellas normas que son de ejecución y no de necesaria naturaleza constitucional.
