Desarrollo y democracia en el pensamiento de Raúl Prebisch 396
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Com ercio Ex terior, vol. 37, núm. 5, México, mayo de 1987, pp . 396-403 Desarrollo y democracia en ·el pensamiento de Raúl Prebisch Adolfo Gurrieri Octavio Rodríguez* Las ideas iniciales urante el período inicia l de sus reflexion es sobre el desarrollo de América Latina - los años cuarenta y cincuentaPrebisch no se inquieta demasi ado en sus escritos por el tema de la democracia. En efecto, en aquellos años su principal preocupación política con sistió en poner de relieve el decisivo papel que el Estado debía desempeñar en la conducción del proceso económico. La mayor parte de su esfuerzo intelectual se di rigi ó a caracterizar los principales problemas a que se enfrentaba el desarrollo económico de A mérica Latina y sus causas, y a pre- D • El primer autor es Secretario Técnico de la CEPAL. El segundo ha sido funcionario de la CEPAL en varias ocasiones y profesor deiiLPES. Ambos escribieron este ensayo en 1982 para que sirviera de prólogo a un libro que recogería comentarios y análisis de la obra de Prebisch realizados en un seminario organizado por el Programa de Capacita- sentar las líneas genera les de un a po lítica de desarrollo orientada a superarlos . Esta compleja política, que abarcaba múltipl es aspectos del proceso eco nómi co, debía esta r sujeta a una co nducción racional que se debería expresar sobre todo en un a relac ión coherente y eficaz entre los recursos disponibles y las necesi dades y objetivos del desarrollo, y entre los agentes económicos, tanto en el presente como en el futuro, de manera de ordenar el proceso económico en el tiempo y prever sus posibles consecuencias y obstáculos. En pocas pa labras, . la política de desarrollo debía ser co ndu cida por el Estado mediante el instrumento de la· plan ificación. ción para el Desarrollo (Procades) de la Secretaría de Programación y Presupuesto de México. El libro no se publicó y los autores entregaron su ensayo inédito a Comercio Exterior para participar en este número de homenaje. comercio exterior, mayo de 1987 Llegado a este punto, la o ri entac ión pragmátic a d e su pensamiento lo in c lin ó mucho más hacia el desa rrollo de las técnicas de planifi cac ión qu e hacia el exame n de los meandros políticos de la interv ención eco nóm ica del Estado; en relac ión con este últim o tema só lo qui so disipar algu nos malentendidos. Po r un lado, rec hazó toda pretensión tecnocrática, pues a su jui cio el pape l de los planificadores y los técnicos en po lítica económ ica consist e en elaborar y presentar opc iq nes a las autorid ades po líticas, sobre las que reca e la respon sa bilidad de las dec isiones fin ales. Por otro, ·subrayó que su énfasis en la neces id ad de la planificac ió n no impli ca desestim ar el papel qu e la empresa privada debe desempeñar en el desarrollo; su propuesta consiste en una economía mixta en que el Estado, por medio de su programa de inve rsio nes y el manejo de lo s in strum entos conve ncio nales de políti ca económ ica, c ree condiciones, oriente, estimul e, favorezca o desanime a la empresa privada, que es la que reali za el esfuerzo propiamente producti vo . Finalm ente, sostuvo qu e en el desarrollo de la periferia el Estado debe desempeñar un papel más importa nte q ue el recomendado por el modelo libera l clásico; en consec uencia, el mercado por sí so lo no puede orientar e impulsa r satisfacto ri amente aq uel desarrollo. Sin embargo, .también afi rmó que el mercado ti ene una gra n impo rtancia como suste nto de la libertad eco nóm ica y política y por ello debe se r protegido de un a inte rvenció n estata l excesiva. En suma, propuso un ord en in stitu c ion al basado en un eq uili brio entre el Estado y la emp resa privada, y entre el mercado y la planificación , pero n.o elaboró esta idea más allá de sus trazos genera les. La democracia no apa rece, entonces, en sus reflexiones ini ciales, . como requ isito po lítico del desarrollo eco nómico ni como principio organizador del orden político in stitu c ional que deberí;;¡ enm arca r ese proceso. Esa ause ncia puede expli carse, en parte, por su concentració n en los temas económ icos y quizá tam bién porque en aq uellos años suponía que el surgimi ento y la conso lid ación de la democracia requieren el fundamento de un só li do desarrollo eco nómico, que se co nv ierte así en el obj etivo p rim o rdi al de su programa . 1 Prebisch y Germani L as 1interpretac io nes de la relación entre el desarrollo económico y la democracia han va ri ado muc ho desd e la posguerra. En un principio predominó la id ea de que cuanto mayor fuera el nivel de desa rro llo eco nó mico y social de un país, mayor se ría la probabilidad de que tuvi ese o llegase a ten er un sistema político democrático. Dicha id ea se basaba en que la mayoría de los países eco nómica y soc ialm ente más desarrollados era n políticamente democráticos, mientras que los menos desarrollados rara vez lo era n, y en la suposición de qu e los procesos económ icos y políticos que se produjero n en los primeros se manifestarían del mismo modo en los segun dos. l . Sobre esta etapa del pensam iento de Prebisc h se puede consultar la antología titulada La obra de Prebisch en la CEPA L, Fondo de Cu ltura Económica, México, 1982; O. Rodríguez, La teoría de / subdesa rrollo de 11 CEPAL, Siglo XXI Editores, México, 1980, y A. Gurri eri, " La economía política de Raú 1 Prebisch" , publicada como introducción a La obra de Prebisch en la CEPAL , op. cit. 397 H ac ia final es de la década de los cin c uenta se comenza ron a manifestar en América Latin a muchas opiniones contrarias a esa tesis, la que no sólo era a menudo un a extrapo lació n dinámica de co noc imientos obtenid os de manera estáti ca por medio de correlaciones, sino que se basaba en el supuesto de que los países de la región transitaban por los mismos ca minos políticos que los ce ntros industrializados, .tesis que la realidad refutaba de man era sistemática. 2 Del mi smo modo que Prebisch demostró la espec ificidad de la situ ac ión periférica. y, por ende, tanto el falso sentido d e un ive rsa lid ad de la teoría económica elaborada en los centros como la necesidad de una interpretación y un programa de desarrollo ap ropiados a aq uell a situación, G . Germani fue quizá el c rít ico más sagaz de aquella tesis en América Latina, al poner de relieve la peculiaridad de nu estro proceso político, la inap li cabilid ad im itativa de teorías políticas surgidas en los países desarrollados y la necesidad de un esfuerzo autónomo de interp retac ió n . Si se comparasen en detalle los análi sis que Preb isch y Germani realizaro n en los años c incu enta sobre el desarrollo, económico el uno y político el otro, se podrían descubrir algunas analogías interesa ntes. Ambos extraen de la teoría clásica en sus disciplinas los co nceptos y relaciones con los cuales construye n un modelo típico idea l de los procesos que anali za n, orie ntados hacia el desarrollo eco nómico y la democracia. Ambo s tambi én con trasta n ese modelo con los procesos acaecidos en América Latina, procedimiento que les permite destacar la pecu liaridad de los mismos . Finalm ente, sobre esa base, y aunque ambos comparten la creencia de qu e nuestros pafses deben tener como objetivo general la constitu ción de sociedades modernas e industriales, sostienen que para lograrlo deben recor r e~ cam inos distintos de los seguidos por los centros indu stri alizados en su desa rroll o. El centro del análisis político de Germani 3 lo ocupa la noción de movilización soc ial,· qu e define como el proceso psicosocial med iante el cual algunos grupos que se comportaban de acuerdo co n los patrones prescriptivos de la acción ! ~a di c ion a l comienzan a adoptar patrones d e conducta electivos propios de la sociedad mod erna, proponiéndose nivel es de aspiración y participación más elevados que los tradicional es, incluyendo los relativos al ámbito político . La movilización social, en tanto manifestac ió n del proceso de adopción de pautas de comportamiento electivas, constituye un fundamento esencial del proceso de modernización , pero, al mi smo tiempo, es impulsad a por este proceso que por med io de la industrialización, la urbani zac ión y la expa nsión de la ed ucación y los medios de comunicación de masas, co ntribu ye a su surgimiento y difusión . Los nuevos y más elevados niveles de aspirac ió n y participación políticas se pueden expresar en formas diversas, pero Germani presta especial atención a la que denomina " integración ", 2. Una fo rmul ación críti ca de esa tesis aparece en G. O'Don nell, Modernización y autoritarismo , Paidós, Buenos Aires, 1972. 3. Véase en especial su ensayo " De la sociedad tradi ciona l a la participación total en Améri ca Latin a", capítu lo S de su libro Polftica y sociedad en una época de transición, Paidós, Buenos Aires, 1965. 398 pues ésta es dec isiva para la estabilid ad del proceso políti codemocráti co . M ediante la integrac ión , la participación po lítica se rea li za dentro del marco institu cional del sistema po lítico vigent , y tanto aqu éll a com o éste se perciben como legít imos por los gru pos movili zados. Si a largo plazo el núcleo del proceso po lítico occidental se puede ca racteri za r por la crec iente participación de clases y grupos nu evos, la estabi lid ad de ese proceso de democra ti zac ión depend e de que en sus sucesivas fases ex ista co herencia entre la movilización social y la integración po líti ca, es dec ir, qu e la ca pac id ad integradora d el sistema político se produ zca antes o al mi smo ti empo qu e la movi lización socia l. Po r medio de ese esq uema típico idea l del proceso de democra ti zac ión , G ermani cont rasta lo suced ido en los centros industriales y en Am éri ca Latina . En los primeros, especialm ente en In glaterra, el proceso fu e lento, pu es la movi lización y la integrac ión po líti cas de los vario s grupos y cla ses se produjero n a lo largo de va rios siglos. Fu e gradual , ya que esas clases y grupos se fueron movil izando e integrando de manera pau latin a, y, sobre todo, se rea li zó en una secuenc ia que favoreció su estabilid ad, pues las co ndi cion es eco nómicas, sociales y po lític as qu e hi cieron posible la integ rac ión de los grupos previame nte no participa ntes y la emergenc ia de los mecan ismos de integrac ión precedieron a la movilización de esos grupos. El resu ltado fu e un proceso de democrati zación amplio y establ e qu e co nsoli dó la legitimid ad y la so li dez de las in stituc iones democráticas. La situaci ó n es muy distinta en América Latina : el proceso es rá pi do, pu es se pretende inic iar y completar en pocos años; bru sco, pues las demand as repentinas de part icipac ión de los grupos se superponen unas a otras; y se ll eva a cabo med iante una secuencia desfavorab le, pues la movilización precede a menudo la· creac ió n d e la s condi ciones y los mecanismos integradores . Esta situación , a cuya creac ión contri buye decisivamente la ambi valente influencia técn ica y .cultural de los centros desarrollados, produce in estabi li dad política y cont in uas crisis de los regímenes democráti cos, incapaces de manejar y control ar las pres ion es que sobre ellos se ejercen. A to do ello se ag rega que el c lima ideológico en el cual se prod uce la movili zac ió n social rl e los estrato s popul ares en A mérica Latina no es favorable a las in stitu ciones democráticas, entre otras razones por la am plia d ifu sió n de ideologías de co ntenid o autoritario. Así, la incorporació n política de esos estratos suele producirse por medio de movimientos reformistas y popul istas qu e expresan , en sus ti tubeos y co ntradiccion es, los probl emas q ue la misma provoca en el escenario latinoamericano . Los avatares de los regímenes reformistas y populistas uando gracias a este tipo de análisis fue difícil poner en du da los denominados " problem as políticos de la transición" en América Latina, y su diferencia con los ocurridos en los centros en la época pertinente, la atención académica se orientó hacia el examen de las contradicciones a que se enfrentaban los regímenes reformistas y, sobre todo, populistas, quizá porque los mismos expresaban de manera ejemplar aquellos problemas. Por cierto, no se trataba sólo de las dificultades de esos regímenes desarrollo y democracia en prebisch para crear mecan ismos só li dos de real participa ción política integrada, sino también de sus incoheren c ias econó mi cas. En este se ntido se resa ltó co n especi al énfasi s la contradicción entre los requ isitos de ac umulación necesa rios para im pu lsar la indu stri alizac ión y las pres iones redi stributivas qu e deben sati sfacer estos regímenes. 4 En sus primeros ttempos éstos habrían podido contro lar esa contrad icción grac ias a las transferencias sectorial y soc ial de los excedentes generados por el sector prima ri o exportador, pero la misma reapareció co n fue rza un a vez que desaparecieron los factores que la mitigaban o surgía n otros que la impulsaban . Por un lado, y debido a facto res inter nos y externos, el secto r prima ri o exportador dejó de cumpli r su papel de generador de excedente. Por otro, la estrategia indu strial, tal como estaba planteada, come nzó a mostrar signos de agotam iento o ri gin ados ya sea en la cri sis de una demanda limitada a mercados nacionales con una inadecuada distribuc ión del ingreso, en la baja productividad y los altos costos de una industria sob rep rotegid a, o en la in capacidad .de alca nzar nive les de indu striali zació n más compl ejos y ex ige ntes . Fin almente, la presión di stributi va se ejerc ió cada ve z con mayor fuerza. En estas condic io nes, como ha seña lado Aníba l Pinto,5 se produjo una disociación creciente entre el lento c rec imiento eco nómico y el rápido proceso de movilizació n socia l y po lítica, que condujo a un manejo de la política económ ica de co rto plazo q ue provocó profundos desequilibrios (monetarios, fiscales y de balanza ·de pagos) que aceleraron la cri sis económica de los regímenes refo rmi stas y populistas. Cuando este estado de cr isis se prolongó en el tiempo -como suced ió en A rgentina, Chile y Uruguay-, se produj ero n una creciente polarizació n de las fuerzas en pugna y un a corre lativa radical izació n ideológica que se expresó en la expa nsió n de movimientos o ideologías extremos de derecha e izq uierd a. Todo ello abo nó el sentimiento de amenaza de las clases y grupo s altos y medios que constituye el componente psicosoc ial que completa las cond ic iones internas qu e impulsan el desmoro nami ento de esos regímenes. A la luz de los prob lemas políticos de la transición puestos de manifiesto con espec ial gravedad en la c ri sis de los regímenes populistas, se fo rmul aron algu nas recomendaciones de po lítica que tuvieron d urante la década de los setenta una gran in fluenc ia. La primera de esas recomendaciones, vinculada habitualmente con el po li tólogo estadounidense S. Huntington, 6 co ntri buyó a reva lorar el autoritarismo ·político. De modo paradójico, sus propuestas se fundamentan en las mismas tesis que en años anteriores habían alimentado las esperanzas en la democrat ización. Por un lado, conc uerda en que el desarrollo económ ico y socia l es una cond ició n necesaria para esta blecer democracias vigorosas y estables . Por otro, sostiene que durante el proceso de transició n que lleva hac ia esos objetivos se producen desaju stes, in es-tabi lidades y c ri sis producidas por el mismo desarrollo, sobre todo el soc ial, que por medio de la expansión de la urban izac ión, la educación y los medios de co municac ión ge nera e impulsa ex4. Esta tesis aparece presentada en F. H. Cardoso y E. Fa letto, Dependencia y desarrollo en América Latina , Siglo XXI Editores, México, 1969, cap. V. 5. " La crisis social chilena: trasfondo, conflictos y consensos para la redem ocratización ", en El modelo económico ortodoxo y la redemocratiz ación , Ediciones Vector, Santiago de Chile, 1981. 6. Véase de este autor, El orden político en las sociedades en cambio, Paidós, Buenos Aires, 1972. 399 comercio ex terior, mayo de 1987 pectativas y presiones que suelen desbordar las posibili dades económi cas y políticas. La desproporción entre las demandas de los grup os soc iales y la ca pacidad del sistema para satisface rl as sería la fu ente prin c ipa l de las frustrac ion es y las crisis, con la co nsigui ente secue la de in estabilidad políti ca. En otras palab ras, la inestabi li dad pol ítica se ría un fenóm eno norm al en los países qu e in tentan mejorar su nivel de desar rollo, pero ell a trae ría apa rejadas consecuencias negativas sobre el ritm o y la estabilidad de ese proceso, qu e por su índol e requiere un a actividad sistemática y prolongada . El co rol ario es evid ente: la secuencia estratégica en qu e habitu almente se coloca n los procesos económicos, soc ial y político se debería reo rd enar a fin de as ignar la máxim a pri orid ad al desa rrollo político, cuyo obj etivo ce ntral debería ser no una mayor democratización si no la con stru cción de órdenes po líticos establ es y eficaces -en sum a, gobierno s " fuertes"- qu e pud ieran ll eva r ade lante de manera co ntinuada la acti vid ad qu e necesita el desarrol lo, sobre todo el económico . La diferencia po líti ca fundamenta l entre los países desa rroll ados y los subd esa rro ll ados no radicaría en la form a de gobierno -autoritario o democráticosino en el "grado" de éste: los primeros tendrían gobiern os fu ertes, eficaces y legítimo s, mientras los de los segundos serían débi les, in eficaces e il egítim os; reduc ir esa " brec ha políti ca" debería constitui r el objetivo prioritario de su desarrol lo po lítico. La segund a recomendación, exp uesta entre otros por A.O. Hirsc hm an/ compl ementa a la primera desde una perspecti va eco nó mica. A juicio de este autor, el desa rroll o eco nómico requiere que se cumpl an dos funciones básicas . Por un lado, la func ió n desequ ili bradora, empresarial o de ac umul ación, qu e en su despli egue im pu lsa el desarro ll o eco nómi co, aunqu e genera desequ ili brios sectorial es y des igualdades regiona les y soc iales. Po r otro, la func ión equ ilibrad ora, di stributiva o de reforma, qu e procura equ ili brar los desajustes provocados por la función anteri or. Su tesis ce ntral es que en América Latin a eh predominio de regímenes reformistas y populistas ha im pedido que la fun ción de acumu lac ión se ll eve a ca bo ap ropi adame nte, ya sea por un a presión reformi sta prematura y excesiva o por un manejo equ ivocado de la política económi ca. En este último se ntido subraya que qu ienes han manejado la política eco nómi ca durante esos regím enes han v uln erado las leyes que gobiern an el "de licado meca ni smo" del sistema económ ico . Por ejemplo, la indu stri ali zac ión sustitutiva se logró con la infl ac ión, la sobreva lu ac ión de la mon eda, el control del co mercio exteri or, etc., y por ell o culminó en una inflac ión desatada, el despe rdi cio de rec ursos, la ca rencia de cap ita l externo, la di sminu ción de las ex portac io nes trad iciona les, en sum a, el caos y el estan camiento eco nómi cos. En consecuencia ,' justifi ca la ex istencia de los gobiernos autoritarios sí éstos so n capaces de im pu lsa r la función de acumul ac ión y esta blecer el co njunto de medidas de po lítica económ ica ortodoxa qu e respete las leyes qu e rigen la estructura y fun cionamiento del sistema económico y perm ita ap rovec har las nu evas oportunidades de inversió n. Estas recomendaciones, ejemplifica das aq uí med iante dos destacados académicos estadouni denses, contribuyeron a enriqu ece r el caldo de cultivo ideo lógico qu e favorec ió el reflorecimi en7. " Th e Turn to Authoritari anism in Latin America and the Search for lts Eco nomic Determinants" en David Collier (comp.), Th e New Authoritarianism in Latín America, Princeton University Press, Nueva Jersey, 1979. to de la combinación entre autoritari smo político y neoli berali smo ecor.ómi co. 8 Autoritarismo y neoliberalismo P or cierto no todo s los regím enes au t o ri tarios qu e han su rgido en América Latina como un a reacc ió n al peli gro poten c ial o rea l represe ntado por mov imi entos o go bi ern os reformista s o popu li stas han apli ca do un a po lítica eco nómica neo li beral. Ejemplos a la mano los brin da n los estab lec id os en Ecu ador y Pe rú entre fin es de los sese nta y principios de los setenta. Asim ismo, la reo ri entac ión de la po líti ca económica hac ia un d errotero neolibera l, como co nsec uencia de los " desac ierto s" po puli stas y reformistas, no ha requerid o siempre el sustento de reg ím enes autorit arios; así lo indi ca la po lítica seguid a por va rio s gob iernos recientes en la reg ión . En co nsecue ncia, las comp lejas comb inaciones que se advierten entre regímene s autoritar ios y políticas eco nóm icas neol iberales debe rían ap li carse tomando en con siderac ió n las co ndi cio nes co ncretas de cada situ ac ió n nac io nal. Si el aná li sis se orientase entonces hac ia el es tudi o de la s experienc ias nac iona les de apl icac ió n de po líti cas neo libera les, la primera impresió n que se obtendría sería la de qu e existe una gran variedad tanto entre los países co mo en un m ismo país en di ferentes momentos. Esa variedad se manifiest a tanto en las políticas apli ca das como en los in strum entos util izados, la secuenci a de su apli cac ió n, sus interrelaciones e, inc lu so, las j ustificac io nes teóri cas. Por este motivo, con razó n, David Féli x ha sosteni do qu e el mon etari smo es un concepto " prote ico" 9 ' Sin embargo, es posibl e estab lecer cierto ord en de ntro de esa va ri edad . En principi o, las po líti cas se diferencian entre sí po r la mayor o menor profundi dad y amp li tud co n qu e se aplican;· mi ra nd o la cuest ió n desde esta perspectiva, .se pod ría sugerir qu e ex isten dos tip os principales de ap licac ion es rec ientes ele po líti cas eco nóm icas neo li bera les . Por un lado, las que se podrían ll amar coyuntu rales, pu es qui enes las imponen argum entan qu e su finalidad es corregir desequilibrios - fisca les, moneta rios y de balanza de pagos- , favo rece r la ac umul ac ió n de cap ital o intr.odu c ir algunos ca mbios q ue, respetando en bu ena medid a la estru ctura eco nóm ica heredada , perm itan mejorar la efici enci a produ cti va y ap rovec har algun as oportunidad es deri vada s de los' ca mbios en la eco nomía in ternaciona l (expansió n del com erc io, liquid ez fir¡a nciera, etc.). Por otro, las po líticas estru cturales, cu ya fina li dad no se limita a lo correc ti vo O'acl aptati vo, sino que proc uran co nstituir a la política econó mi ca neo li beral en u no el e los in stru mentos prin cipales de un a estrategia o ri entada a transfo rm ar la soc iedad donde se apli ca n, para so lu cion ar sus probl emas de man era rad ica l. Por esa mi sma pretensión estru ctu ra l, estas ap li cacio nes de la po líti ca o rtodoxa son más profu nd as qu e las coyunturales y se rea li za n durante lapsos basta nte más prolo ngados, razones por las cua les req ui eren el fundam ent o de regímenes militares de tipo autoritario.· 8. Los párrafos que siguen se basa n en A. Gurrieri, " Democrac1a y políticas neoliberales" , ensayo presentado al seminari o " Las política s económicas y las perspecti vas democráticas de América Latin a· en los años 80", ILDIS, Quito, abril de 1982 . 9. David Félix, " Latin America n Monetarism in Cri sis" , Bulletin ofthe l nstitute of D eve/opment Studies, Sussex, vo l. 13, núm . 1, diciem bre de 1981. 400 Pero toda s las aplicac ion es de políticas neoliberales tienen en última in stanc ia un fundamento teórico común , un conjunto de supuestos analíticos y normativos sobre la naturaleza y el funcionamiento de la economía , la soc iedad y la po líti ca -sobre cómo son y cómo deberían ser- que justifica que se las pueda co nsidera r, en un nivel superior de abstracción y genera lidad , como un agregado re lativamente homogéneo. En efecto, a partir de ciertos supuestos sobre la naturaleza del hom bre y sus tendenc ias fund amentales de comportam iento (en especial, sus derechos naturales, la procura de su interés personal y su rac ion alid ad económ"ica) , el li bera li smo propone organizar la econom ía, la so, ciedad y la política sobre ciertos principios (englobables genéricamente en el co ncepto de "soc iedad capita lista de mercado") con objeto de alcanzar c iertos fines, en tre los que destacan la libertad económica, la asignación eficiente de los recursos producti vos, la distribuc ión equ itativa de los frutos generados y la formación de si stemas políticos liberal-democ ráticos. Las recientes ap licac ion es estru cturales de políticas neoliberal es en ~ 1 Cono Sur de América Latina han demostrado una gran preocupación por solucio nar los desequilibrios monetarios, fiscales y de balanza de pagos pero, junto a esta preocupación, también han procurado restablecer las condicion es institu cionales básicas para el funcionam iento de una eco nomía capita lista de mercado, alentadas por las beneficiosas consec uencias que de ellas resultaría. Estas condiciones se pueden subd ividir en dos tipos estrec hamente vincu lados: por un lado, las relacionadas eón el aspecto cap italista del co ncepto, como los derechos relativos a la propiedad privada del capita l, la gestión privada de las empresas y la apropiació n privada de los beneficios generados y, por otro, las vincu ladas al mercado, como la competenc ia, el sistema de precios y la li bre disponibilidad de los factores productivos. En muchas de las acciones surgidas de aq uell as políticas se advierte el interés por conso lid ar estas cond iciones: las del primer tipo, por ejemp lo, mediante la redu cc ión de la función productiva y reguladora del Estado ("desestatización"), y las del segundo tipo por la " liberación" de los mercados de bienes (especialmente, por medio de la "apertu ra comercia l") y de factores (tanto de capitales como de trabajo). La lucha por imponer estas condiciones ha sido una de las fuerzas más importantes en la historia universal de los últimos siglos; a tal punto que algunos la consideran el núcleo centra l de la m isma. Lejos de ser un orden socia l " natu ral" -como creían los economistas clásicos- se trata de una doctrina bumana impulsada por fu erzas sociales muy poderosas co n el estím ulo de promesas que, en el plano económ ico, aseguran lograr una asignación efic iente de los recursos y una distribución equ itativa de los beneficios y, en el plano po lítico, estab lecer sistemas libera l-democráticos . El Prebisch m aduro: c ríticas y propuestas as ideas que se acaba n de esbozar aparecen a m enudo en la mente de muchos formando un conjunto co herente. Dando por supuesto que el objetivo principal debiera consistir en convertir a nuestras sociedades en desarrolladas y modernas, se sostiene que en el proceso de transición hacia ese o bjetivo, y debido al esfuerzo mismo por alcanzarlo, se producen desajustes y contradicciones, en especial los provocados por las demandas pre- desarrollo y democracia en prebisch maturas y excesivas de las masas movi lizada s, que las in stituciones económicas y polít icas existentes no pu eden absorber e integrar. En estas c ircun ~tanc i as , por su incapacidad para satisfacer esas múltiples demandas contrapuestas, los regímen es democráticos terminan siendo débi les, ineficaces, ilegítimos e inestabl es. Sin embargo, como la firm e conduc ción de los procesos de desarrollo y .mod erni zación requi ere el fund amento de sistemas políticos eficaces y estables, resulta im presc indibl e establecer regímenes políticos autoritarios que, aunque renuncien a la democrac ia, sean capaces de conducir aque ll os procesos. Fin almente, si a estas ideas se une la convicción de que, im pu lsados por sus contrad icc iones intrínsecas, los gobiernos reformi sta s y popu li stas desembocaron en la crisis al vulnerar las leyes económicas con su política demagógicamente heterodoxa, se completa el conjunto de ellas sugiriendo que los inevitables regímenes autoritarios deberían restablecer las condiciones econom icas para el func ionamiento de sistemas capitalistas de mercado, que constituirían además el más sólido fundamehto de futuros sistemas políticos li bera l-democráticos. Sumariamente presentadas, éstas son las ideas que Prebisch pone en tela de jui cio en sus escritos más recientes pues, a su juicio, interpretan equivocadamente los problemas de la democracia en América Latina y proponen un camino errado para alcanza rl a. Es en contraste con ellas que el sentido político de los nuevos planteamientos de Prebisch se debe presentar y eva lu ar. Elaborados a partir de 1976, dichos planteam ientos fueron apareciendo fragmentariamente en la Revista de la CEPA L. En su libro Capita lismo periférico: crisis y transformación, 10 y en ensayos posteriores, Prebisch los revisa, los rearticu la y los complementa. En su tesis política centra l Prebisch afirm a que los problemas de la democracia en la región no se pueden comprender si no se los vincula estrec hamente con los mecanismos fundamentales que rigen la estru ctura y el funcionamiento del cap itali smo periférico y sus consec uenc ias, y que la so lu ción de esos problemas requiere ineludibl emente la transformación de esos mecanismos. Los párrafos siguientes se destinan a aclarar esta tesis central. El núcleo esencial del desarrollo económ ico consiste en la elevación del nivel de productividad de la fuerza de trabajo. Por medio de ese proceso la fuerza de trabajo se traslada desde capas técnicas de menor productividad hasta otras de mayor productividad. Teóricamente, se podría n determinar los ritmos sectoriales y global de acumulac ión de cap ital requeridos para que, a medida que el progreso técnico penetra en la producción, la fue rza de trabajo se vaya desplazando hacia capas técn icas que requieren mayor nivel de capacitación y brindan sa lari os más altos. Sin embargo, en las economías perifé,ricas no se cumplen esos ritmos de acumulación, sino que preva lecen otros que conducen a una situació n de "insuficienc ia dinámica" . Es cierto que la expansión de los secto res modernos genera fuentes de trabajo para mano de obra de distintos niveles de capacitación, y también para la no ca lificada, pero el ritmo a que crece la demanda de esta última resulta inferior al de su oferta, razón fundamental de la subsistencia de l subempleo. 1O. Raúl Prebisch, Capitalismo periférico : crisis y transformación, Fondo de Cultura Económica, México, 1981 . comercio exterior, mayo de 1987 40 1 Este gran co ntin gente de fuerza de trabajo oc upado en condicio nes de prod uctivid ad y remuneración muy bajas, presiona sobre los sa larios de la mano de obra no espec iali zada. Ello, a su vez, ti ende a dep rimir los sa lari os del co njunto de la escala de ca lificaciones. A medida que los secto res modernos van absorbiendo mano de obra, tanto en las tareas más si mpl es como en las sucesivas capas téc ni cas que ex igen ca lificaciones creci entes, los sa lari os no se elevan en proporción con los respectivos aumentos de prod uctiv id ad, sin o a una tasa menor. En co nsec uenc ia, los mayores ingresos rea les que los aumentos de la produ ctividad permiten y generan, só lo en escasa medida benefician a los asalari ados, tendiendo a concentrarse en manos de los propi etarios de los medios de producción en forma de excedente. En palabras de Prebisch, " la parte del fruto de la creciente productividad que se transfiere (a la fuerza de trabajo) co nstituye el excedente, el que es aprop iado principalm ente por los estratos soc iales supe ri ores, quie nes conce ntran la mayor parte del cap ital en bienes físicos , así como la propiedad de la tierra" .11 Si en los centros p uede hab larse de una tend encia a la ge neralización de cierta s pautas de consumo, ell a contra sta con ·la fo rmación, en la periferia, de.la soc iedad privilegiada de consumo. También en las eco nomías latinoamericanas se va inc rementando el ingreso y la dema nd a, y ésta también se diversifica y cana liza hacia los mismos tipos de bienes que en los ce ntros; pero ell o requiere la conce ntración del ingreso, de modo restrin gido, en los estratos superiores e intermed ios. En la periferi a, las fo rm as técnicas y de consum o de los centros penetran prematuramente, o con más propiedad, se adoptan en c ircunstancias en que el ingreso medio es mucho más bajo y aú n subsisten grandes contin. gentes de m ano de obra c uyos niveles de produ ctivid ad y rem unerac ió n so n muy reducidos. Tales condiciones co ntribuye n a exp lica r la especificidad del desenvolvimiento de la periferia: la expa nsió n del cap itali smo se produce en el ámbito de la sociedad privilegiada de consumo, y sus resultados, en térmi~os de in greso y bienestar, no se extienden a vastos sectores de la población, tanto urbanos como rurales. Un primer aspecto de la distribución del ingreso es esa tendencia a la co ncentración func ional: el excedente crece ría más q ue la masa de sa larios. Del co njun~o de los argu mentos anterio res se puede infer ir también una tendencia a la conr;:entración perso nal: un a grad ual co nce ntració n de la renta en los deciles más altos debid a, po r una parte, a la dispar evo lució n 9e los ingresos de la propiedad y de los sa larios, en el sector moderno y, por otra, a la exigua rem un erac ión de la mano de obra oc upada en los sectores at rasados . La estru ctura productiva se transforma en consonancia con las pautas de consumo imitativo que se acaban de mencionar . Es decir, co nstitu ye n ramas de punta las que se destinan a satisfacer las necesidades de los estratos privilegiados, particularmente las prod ucto ras de bienes d uraderos de consum o, y también se expanden co n intensid ad otras ramas li gadas a éstas, productoras de insumas de uso difundido, de otros bienes interm ed ios y de una ga ma más o menos ampli a de bienes de capital. Sin embargo, Prebisch niega la existe ncia de un a ley reguladora de la distribución del ingreso, al estil o de las qu e aparecen enun ciadas en la eco nomía c lásica o neoc lásica. Según sus puntos de vista, la distribución no se resuelve só lo al nivel del funcionamiento de la eco nom ía: es dec isivamente influida por fenómenos que ocurren en otros niveles del sistema sociopolítico global. Paralelamente se desarrollan los servicios de alta productividad que la transformación prod uctiva va requiriendo : se amplían y modernizan las actividades financieras, así corno buena parte del co mercio ; c recen y se readecuan los transportes y las co muni cacion es; en áreas corno la propaga nda, la adm ini stración y los servicios técnico-ingenieriles aumenta la dim ensión y el grado de especializac ión de las empresas. Esa desigual distribución del in greso influye de manera decisiva sobre la estructura del consum o. En las eco nomías latinoamericanas ex iste n grupos soc iales - los ll amados estrato s superiores e intermedios- que imitan los patrones de consumo prevaleéientes en los grandes ce ntros indu striales, acced iendo a una vasta y compl eja ga ma de bienes, particularmente a los bienes duraderos de consu mo en continu a d iversificació n. Coex isten con ellos los estratos inferio res, cuyos niveles de ingreso les imp.iden adq uirir los bienes de alto va lo r unitario que tipifican al consumo imitativo, y q ue en parte permanecen, ade más, en co ndicio nes de infracons um o . Aunque transformándose, subsiste junto a este vasto sector moderno un sector atrasado, también de grandes dimensiones, constituido por actividades en las cuales la productividad del trabajo es ex igua, varias veces inferior a la que prevalece en el primero. La heterogeneidad está presente inclu so en ramas muy dinámicas, como la manufactura, la construcc ión o los transportes. Sin embargo, tanto en térrn.inos absolutos co mo relativos, el atraso se concentra en las actividades primarias y terciarias : la agricultura emp resa ri al coex iste con ampli os sectores de economía campesina y proliferan en las c iud ades se rvi cios de escasísirna productividad. La expa nsió n del co nsum o imitativo se realiza con ca racterísticas distintas a las de la expansió n del consumo de los centros. En éstos, los aumentos de la prod uctivid ad co nsecuentes del progreso técnico permiten la soste nida elevación del ingreso med io, que ya es muy a.lto en el punto de partid a. Este au mento gradu al del ingreso se extie nd e al conjunto de la población y la demanda por diversos tipos de bienes ti ende a saturarse. Sin emba rgo, la innovación tecnológica permite lanzar al mercado bienes nuevos o de mejor ca lid ad que los preexistentes, hacia los cuales se cana li za n las sucesivas ampl iac iones de la demanda. A la luz de estas características procura explicar el subernpleo estructural, rasgo específico del capitalismo periférico y "o rigen estru ctural" del excedente. Desde la perspectiva de la oferta, señala el rápido c reci miento de la población y la fuerza de trabajo, y la existencia -en el mismo punto de origen del proceso de industrialización- de vastos contin gentes de fuerza de trabajo oc upados en condiciones de baja productividad. Desde la perspectiva de la demanda, subraya la alta propensión a consum ir de los estratos de ingreso con posib ilidad de ahorrar, y la inadecuació n de la tecnología generada en los centros, de elevada densidad de capital. Estos dos últimos factores se asocian, además, a las pautas de consumo imitativo de esos estratos. Por un lado, la producción que ell as inducen se realiza co n las técnicas más 11. /bid. , p. 40. 402 mod ern as, c uya densidad de capita l es particularm ente elevada; por otro, la propia expansión industrial depende, como en los centro s, de una continua diversificación y exacerbación del consumo en circun stancias en que el ingreso medio y la capacidad de ahorro so n mu cho más reducidos. Estos factores de demanda se expresan en un patrón de acumulación insatisfactorio; su ritmo resulta menor que el potenc ialmente alcanzable y su composició n gene ra menos fuentes de trabajo qu e las que se lograrían con un patrón alternativo. Ambas cosas en menoscabo de la capacidad dinámica del sistema para ir tran sformando el subempleo en emp leo productivo, para absorber gradualmente a toda la población activa en condic ion es de productividad normal. Pese a que el dinamismo económico en el capita lismo periférico es in sufic iente y, en co nsecuencia, exc luye de sus beneficios a una proporc ión cons iderable de la población, introduce cambios en la estructura socia l, sobre todo al aumentar la importanci a relativa de los estratos intermedios e inferiores. Surgen también f!lUtac iones en la estructura de poder, pues aumenta el poder sindi ca l y político de estos estratos, y con él la aptitud para contrap esa r el poder económi co que detentan los estratos superiores. La industria lización y el desarrollo traen consigo, pues, una presión creciente de los estratos intermedios e inferiores para compartir los frutos de l progreso técnico, principalmente a través del c~ um en to de sueldos y salarios. Las 'relaciones de poder no se establecen sólo en la órb ita del mercado, siQo también al interior del aparato estata l: La capacidad de presión de los estratos intermedios e inferiores favorece el despliegue de actividades estatales y la absorc ión de fuerza de trabajo más all á de consideracio nes de economicidad y eficac ia. Por el lo , afirma que la distribución del fruto de la creciente product ividad del sistema es fundamentalmente el resu ltado del ju ego cambiante de las relaciones de poder, que se expresa en una aguda pugna distributiva, condiciona el proceso de acum ulac ión y co nduce, en último térm ino, a la cri sis del sistema. En diversos escritos Prebisch formula la idea de q ue la continuidad de la acumulación de capital -y con ella, la expansi ó n osten ida y re lativamente equi li brada de la economía- exige qu e se cumplan ci ertas condici ones de proporc io nalidad entre lastasas de aumento de la producti vidad de l trabajo, del exced ente y de los salarios reales. Cuando los salarios se elevan más que la productividad, el excedente disminuye o bien crece menos de lo requ erido para que la acu mulació n no se desacelere. Cuando las empresa s, a través del aumento de los precios, logran restablecer un ritmo satisfactorio de aumento del excedente, la acu mulación recobra su dinamismo. La tasa de acumulación tiende, pues, a oscilar debido a la pugna distributiva. Esto se produce en una etapa ava nzada del desarrollo periférico, en la que el poder sindical y político de los estratos intermedios ha logrado desenvolverse tanto en la órbita del mercado como en la del Estado, y a tal punto q ue la elevación de los gastos de este últ1mo depende en gran medida de su propia dinámica. Asimismo, co ncibe que en esa etapa se han llegado a establecer instituciones democráticas, por medio de las cuales la presión de estratos intermedios se puede expresar y hacer efectiva . desarrollo y democracia en prebisch Es entonces que la pugna distributiva se manifi esta en sucesivos aumentos de precios y sa larios qu e traen co nsigo la consab ida espira l inflacion aria . Ésta se hace inherente al funcionamiento de las economías de tipo periférico e indu stri alizac ión tardía. Las regla s convenc iona les de regulación monetaria son incapaces de detenerla o atenuarla, debido a las fuerzas soc iales que obran en su trasfondo y que impregnan al propio.aparato estatal, condicionando in cluso el nivel del gasto público. En consecuenc ia, afirma que no ex isten mecanismos de mercado -ni espontáneos, ni corregidos por la política económicacapaces de hacer cumplir las cond iciones de proporcionalidad mencionadas y asegurar la continuid ad de la acumu lación. La razó n fundamental es que el sistema no sólo es económico, sino a la vez soc ial y político, e incluye al propio Estado y sus modos de participación en esos distintos campos. ·Es en el ámbito de ese sistema globa l que la pugna distributiva se exace rba hasta conducir a su crisis. Ésta emerge cuando la aceleración del proceso infl acionario ll ega a desquiciar el funcionamiento de la economía y amenaza con la desintegración social. En tales circunstancias, irrumpe el poder económ ico y político de los estratos superiores, mediante el empleo de la fuerza y el quiebre de las instituciones democráticas. Concibe entonces que la crisis es inh erente a la lógica interna del sistema, globalmente considerado, pues no hay forma perdurable de imped ir que la pugna distributiva ll eve a la espira l inflacionaria y ésta, a su vez, entorpezca la acumul ación de cap ital , y a la larga termine por trabarla . 1 Quienes ejercen la fuerza directamente, la usan en beneficio de los estratos superiores . Ello depende de un ju ego comp lejo de factores, variable de un caso a otro; sin embargo, subyace en todos una razon similar: como dichos estratos poseen la capacidad de acumu lar, se busca asegurarles condiciones para que restablezcan el d inamismo y la regularidad del desa rroll o . El restablecimiento de la dinámica del sistema co n base en re gímenes no democráticos se puede realiza r con mayor o menor éxito, depend iendo del grado en que las condiciones externas resulten favorables y de la destreza en el manejo de la política económica. Pero aun cu ando se logren tasas razonables de acum ulación y desarro llo, la prosperidad alcanza primordialmente a los estratos superi o res, mientras los intermedios e inferi ores soportan altos costos económ icos, sociales y políticos. En los casos de éxito, tras esa apa riencia se esconde la imposibilidad de corregir a fondo la índole excluyente y confli cti va del sistema, de tal modo que " al reanudarse tarde o temprano el proceso de democ ratización , la presión de compartimiento ... (tenderá) . . . a llevar al sistema a un nuevo ciclo político, agravado por la deformación que habrá sufrido la estructura productiva para responder a la exaltación de la sociedad privilegiada de consumo" .12 12. !bid., p. S. comercio exterior, mayo de 1987 En síntes is, el capita lismo periférico es un sistema basado en la desigualdad soc ial e incapaz de supera r esa desigualdad debido 'e n parte a su carácte r periférico, pero sobre todo a las p_autas de consumo imitativo de los estratos superi ores, a la influ encia de ellas sob re la estru ctu ra productiva y a las consecuencias de todo ell o sobre el ritmo y la orientación de la inversión y, por ende, sobre la capac id ad de la economía para absorber productivamente a la fu erza de trabajo. Esta tendencia excl uye nte del capita lismo periférico procura ser contrarrestada por el proceso de democratización, que en buena medida es producto de los cambios que el propio desarrollo introdu ce en la estru ctura socia l, aunque también es impul sado por su propio dinamismo hi stó ri co. Por lo tanto, la presión redistributiva de esos estratos es, a juicio de Prebisc h, totalmente legíti ma, pues intenta reducir aq uella tendencia excl uyente. Si esa presión resulta disruptora, lo es de principios o mecanismos qu e fundamentan la desigualdad socia l. La verdadera cri sis de la democracia -o de los movimientos y regímenes democratizantes- co nsiste en que sólo han ejercido una presión redistributiva; ll egada ésta a un punto límite, económico y político, sólo produce el caos, la desintegració n social y el resurgimi ento de las fuerzas que procuran restablecer los principios del capitalismo periférico para superarlo s. Por <;:ierto, para Prebisch éste es el verdadero sentido histó ri co de la combin ac ión reciente entre autoritarismo y políti ca neoliberal, y su resultado no puede ser otro que la reiteració n de la excl usión y el conflicto. La presión redistributiva es legítim a, pero por sus limitaciones no alca nza a transformar al cap itali smo periférico: tard e o temprano se devora a sí misma, junto co n los regímenes y movimientos democráticos que la impulsaro n. Por ello, si se quiere construir una sociedad dinámica, eq uitativa y democrática, la única solución consiste en modificar los principios sobre los que se asienta el capitali smo periférico, ~obre todo los relativos a la apropiació n y el uso del excedente. En su teoría de la transformación, Prebisch no trata de proponer un modelo, una fórmula gené ri ca que se pueda ap licar co n las debidas adaptaciones a distintos casos conc retos . Su objetivo es ofrecer a la discusión los grandes lineami entos de una tran sformación posible del sistema en un momento en que es necesario revitalizar el debate sobre las opciones de ca mbio social a nte los visibles desaju stes e in suficiencias del desarrollo latinoamericano y el curso in satisfactorio de los acontecimientos políticos. El punto de partida de su teoría de la transformació n lo consti tuyen los análi sis resumidos con anteriorid ad. De acuerdo con · los mismos, el sistema resulta excluyente y conflictivo por su tendencia a la concentración del ingreso y a la pugna co n que se intenta contrarrestarl a. Estos rasgos fundamentales dependen, en última instanc ia, del modo de apropiaci ón y utili zac ión del excedente, que limita el dinamismo de la acu mulación de capi tal, im pide la plena absorción de la mano de obra y restringe a ciertos estratos la difusión de los frutos del progreso técnico. H acia el anverso de estos resultados debiera orientarse la transformació n del sistema. Se trataría de asegurar, med iante la acción del Esta- 403 do, el uso soc ial del excede nte q ue permitiría ace lerar el ritm o de acumu lac ión, lograr q ue la oc upac ió n de la fuerza de trabajo se rea li ce en co ndi ciones de productividad crec iente y corregir progresivamente las disparidades di stributivas. Destaca dos formas en que el Estado puede ejercer su acc ión: concentrand o en sus manos la propiedad y la gestión de los medios productivos u orientando el uso del excede nte hac ia los intereses co lectivos y con c riteri os de racion alidad soc ial, pero si n recu rrir a aq uell a co ncentración de la propiedad. Prebisch se in cl in a por la segund a alternativa. De ac uerdo con sus puntos de vista, la libertad eco nóm ica no se ría posible si el Estado conce ntrase en sus manos todo .el poder eco nómico; es necesario sa lvaguardar el ámbito del mercado, ya que es co ndi ción necesaria de la libertad política. Esta libertad, a su vez, co nstituye uno de los co mponentes principales del concepto de democracia y del conjunto de va lo res que le es inh erente. Además de este significado político, reconoce al mercado un papel im po rtante en lo que atañe a la as ignac ió n de recursos y, en especial, a la adecuac ión entre producción y co nsu mo. Pero el mercado es incapaz de lograr por sí so lo los grand es objetivos de la transformación antes seña lados, por lo que es necesario enmarcar su f un cionam iento en la acc ión del Estado. Co nsid era la planificación como un in strum ento im p resc indi ble para que dicha acció n estata l logre imprimir eficac ia a los mecan ismos de mercado, pero se trata de una planificación democrática, pues los criterios y las grandes decisiones que orienten la regulación planificada del sistema han de esta r subo rdin ados a decisiones políticas tomadas democráticamente. Ello exige un reordenamiento jurídico que precise los ámbitos y los in strum entos en la intervención estatal, concebid a de modo que asegure continuidad y flexibilidad en el uso soc ial del excedente. En este sentido Prebisch fo rmul a algunas sugerenc ias sob re un aspecto clave de esta nu eva in stituc iona lid ad : la propiedad y la gestió n de las empresas. Muy resumidamente, la idea básica consiste en combin ar formas de propiedad privada, social y estata l. La propiedad privada prevalecería en las emp resas pequeñas y medianas, mientras su c recimi ento no sobrepase determinadas dimensiones. En las grand es empresas, que concentran la mayor parte de los medios productivos, la propiedad se iría traspasando paulatinamente a la fuerza de trabajo, tendiéndose en el largo plazo a su gestión autó nom a. Segú n los casos, un número m ayor o menor de activid ades econó micas se desarrollaría bajo propiedad del Estado, sin desmedro de la posibilidad , de ap li car, también en ellas, algunos de los principios de este tipo de gestión. En síntesis, su opción transforma'd ora representa una síntesis entre socia li smo y liberali smo. Sociali smo en cuanto que serían materia de decisión colectiva el ritmo de acumul ac ió n y la corrección de las disparidades estructurales en la distribución del ingreso; y li berali smo, en cua nto la asignació n de capita l para responder a la demanda se realizaría libremente en el mercado ~e­ gún decisiones individuales . Li l?ertad eco nóm ica, unida estrec hamente a la li bertad políti ca en su versión fi losófica primigenia . O
