Elegant Resume - Libertad y Desarrollo

BOLETÍN 3308-07
12 de diciembre de 2003
ISSN 0787-0415
I. DESCRIPCIÓN
REFERENCIA
: Reforma constitucional para cambiar la dependencia de
las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública
INICIATIVA
: Moción de los diputados Sra. Soto y Sres. Burgos, Ascencio,
Luksic, Ceroni, Saffirio, Walker, Pérez (Aníbal) y Mora
MINISTERIOS
: Del Interior y de Defensa Nacional
COMISIÓN
: De Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento
ORIGEN
: Cámara de Diputados
INGRESO
: 6 de agosto de 2003
CALIFICACIÓN
: Sin urgencia
ARTICULADO
: Artículo único, que modifica los artículos 90 y 92 de la
Constitución Política, y agrega una disposición transitoria
cuadragésima primera
OBJETO, SEGÚN LA INICIATIVA
1.- Dependencia.
Establecer que Carabineros e Investigaciones dependerán del Ministerio del
Interior (y no del de Defensa Nacional, como es actualmente).
2.- Integración.
Derogar la posibilidad de integración de Carabineros e Investigaciones con las
FF.AA., para garantizar el orden institucional de la República.
3.- Control
las armas.
Entregar el control de las armas de fuego al Ministerio del Interior (y que
actualmente ejerce el Ministerio de Defensa).
de
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4.- Vigencia.
Otorgar vigencia a este reforma a partir del 1° de enero de año 2005.
5.- Garantes de
la
institucionalidad.
Suprimir, para las FF.AA., la calidad de garantes del orden institucional de la
República1.
CONTENIDO ESPECÍFICO
1.- Dependencia.
1.- Sustitúyase el artículo 90 de la Constitución Política de la República por
el siguiente:
“Artículo 90.- Las Fuerzas dependientes del Ministerio encargado de la
Defensa Nacional están constituidas por las Fuerzas Armadas. Las Fuerzas
de Orden y Seguridad dependen del Ministerio encargado del Gobierno Interior
y de la Seguridad Pública.
Las Fuerzas Armadas están integradas sólo por el Ejército, la Armada y la
Fuerza Aérea, existen para la defensa de la patria y son esenciales para la
seguridad nacional.
Las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública están integradas sólo por
Carabineros e Investigaciones, constituyen la fuerza pública y existen para dar
eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior,
en la forma que lo determinen sus respectivas leyes orgánicas.
Las Fuerzas Armadas y Carabineros, como cuerpos armados, son
esencialmente obedientes y no deliberantes. Las fuerzas dependientes de los
Ministerios encargados del Gobierno Interior y de la Seguridad Pública y la
Defensa Nacional son, además, profesionales, jerarquizadas y disciplinadas.”.
2.- Control
las armas.
3.- Vigencia.
de
2.- Reemplázase en el Artículo 92 la expresión “de la Defensa Nacional” por
“del Gobierno Interior y de la Seguridad Pública”.
3.- Agrégase la siguiente disposición cuadragésima primera transitoria,
nueva:
“Cuadragésima primera. Las modificaciones introducidas a los artículos 90 y
92, relativos a la dependencia de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública,
entrarán en vigor el 1° de enero de 2005, sin perjuicio de la adopción de
aquellas medidas legales y reglamentarias destinadas a materializar dicha
dependencia desde la fecha de publicación de la reforma constitucional que
las adoptó.”
1
Esta reforma ya está aceptada por el Senado en el contexto de las reformas constitucionales de los boletines 2526-07 y
2534-07; imponiéndose, además, la responsabilidad por el orden institucional a todas las autoridades constitucionales (incluidas
las FF.AA, pero no exclusivamente a ellas).
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FUNDAMENTO, SEGÚN LA INICIATIVA
1.- Autoridad
presidencial.
En primer lugar, la autoridad del Presidente de la República se extiende a todo
cuanto tenga por objeto conservar el orden público en el interior y esta función
ha sido asignada, esencialmente, al Ministerio del Interior desde su creación
hace 175 años. La manera en que se ejerce, preferentemente, esta tarea
preventiva es con las policías. Por tanto, se trata de adscribir a la función
natural del Ministerio del Interior la herramienta idónea que tiene el Estado en
la materia.
2.- Combate a la
delincuencia.
En segundo lugar, este traspaso da cuenta de un cambio en las percepciones
públicas sobre la seguridad ciudadana.
Antes dominaba la lógica del orden público en donde los bienes públicos que
más se garantizaban eran los relativos a la seguridad del Estado y la
mantención de una paz en el interior que permitiese desarrollar las actividades
nacionales con normalidad. Por de pronto, esa es la función histórica de las
policías. Sin embargo, en el concierto internacional y también en Chile, la
década del ochenta y, sobre todo, de los noventa marcan la irrupción del
fenómeno de la delincuencia como un hecho político que requiere enfrentarse
con políticas públicas integrales y proactivas.
3.- Superioridad
jerárquica
del
Ministerio
del
Interior.
En tercer término, este cambio no supone una disminución de la potencia de
las instituciones policiales y un desmedro de sus atributos organizativos. Todo
lo contrario, el Ministerio del Interior tiene un rango jerárquico superior en el
Estado y permite hacer las coordinaciones necesarias a todo nivel para el
adecuado funcionamiento de las policías. Se trata de policías integradas en el
sistema criminal que involucra a los Ministerios del Interior, Defensa, Justicia y
a los órganos constitucionales del Ministerio Público y el Poder Judicial. Esa
coordinación hoy no se realiza, simplemente porque el Ministerio de Defensa
carece de esas potestades y solo se reserva a lo administrativo. Su limitada
esfera de atribuciones le impide abarcar las necesidades que hoy plantean los
tiempos.
4.- Coordinación
con los municipios.
En cuarto lugar, hay una cuestión de respeto a las competencias jurídicas que
es cada vez más relevante. Se han organizado en los municipios con mayores
recursos sistemas de vigilancia municipal que implican avanzar sobre las
atribuciones policiales. Pues bien, el lugar natural para trabajar este desafío
es el ámbito del Ministerio del Interior, puesto que es el único que puede
desarrollar las coordinaciones básicas que contribuyan a la colaboración en el
nivel local.
5.- Combate
narcotráfico.
Quinto, el Ministerio del Interior posee potestades precisas, a través de sus
Gobernadores, para intervenir en los delitos de tráfico de drogas, según lo
dispone el Código de Procedimiento Penal. Pues bien, esta atribución
refuerza la necesidad pública apuntada.
al
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6.- Las prioridades.
Sexto, los ejercicios presupuestarios de los años 2000, 2001 y 2002
demuestran que todos los proyectos concursables que se financiaron a través
de la Dirección de Presupuestos corresponden a prioridades que puso el
Ministerio del Interior. Una suma superior a $ 12.000 mil millones de pesos ha
ido dirigidos a Carabineros para la lucha antidrogas, para el Plan Cuadrante y
para nuevas dotaciones. De la misma manera, Investigaciones de Chile ha
tenido incrementos de más de $ 8.000 millones de pesos en planes que han
avanzado en la prevención, como es el ejemplo del Plan Antidelincuencial
Selectivo.
7.- Potenciar el
papel
de
las
policías.
Séptimo, el ejemplo anterior puede verse como en un espejo cóncavo. En el
reverso, la cara opuesta de la moneda es que en el Ministerio de Defensa, por
el volumen administrativo, las policías carecen de la prioridad pública debido a
que su énfasis natural es la política de defensa. Dentro de la política de
defensa las policías tienen un papel marginal y excepcional solo en tiempos de
crisis.
8.- Evaluación
por la opinión
pública.
Octavo, es evidente que crece la necesidad de que las instituciones policiales
y todas las estatales se someten al escrutinio público y se permita evaluar su
gestión. Tal circunstancia es más simple de realizar, por cultura institucional,
en el Ministerio del Interior que en el Ministerio de Defensa. En este último
Ministerio, al ser la defensa nacional un bien público puro, son más etéreas o
vaporosas sus maneras de verificar los grados de satisfacción alcanzados por
el Estado. En cambio, la función policial está dentro de las cuestiones que
perfectamente puede ser medida, verificada y controlada.
II. COMENTARIOS DE LIBERTAD Y DESARROLLO
IMPLICANCIAS CONSTITUCIONALES
1.- Quórum.
La modificación propuesta afecta al Capítulo X de la Constitución, que, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 116, inciso segundo, solo puede ser
modificado por un quórum especial de 2/3 de diputados y senadores en
ejercicio.
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COMENTARIOS DE MÉRITO
2.- Los dos aspectos centrales
de
la
proposición.
Una reforma como la propuesta debe mirarse desde las siguientes dos
perspectivas. Una de ellas, que constituye el eje central de la proposición y se
relaciona con las funciones del Ministerio del Interior, la comentaremos más
adelante. La otra, es el peligro de politización, que también merece algunas
observaciones.
Es cierto, como se ha sostenido, que ya sea que Carabineros dependa del
Ministerio de Defensa, como hoy día, o bien del de Interior, como se propone,
resulta en ambos casos politizable si así se lo proponen las autoridades del
gobierno de turno.
Pero ello no es igual en uno o en otro caso, porque el costo de politizar una
institución dependiente del Ministerio de Defensa es mayor que si depende del
Ministerio del Interior.
En efecto, el perfil profesional de las FF.AA. y Carabineros es consistente con
un Ministerio como el de Defensa, que constituye la cúspide de instituciones
esencialmente profesionales, además de no deliberantes y disciplinadas.
No así el Ministerio del Interior que por definición es esencialmente político. De
aquí resulta que la actual dependencia de Carabineros no facilita su utilización
política, pues el costo de hacerlo es muy alto: están de por medio las otras
instituciones de la defensa nacional y la instrumentalización de una de ellas
sería fácilmente detectable y visible para la opinión pública y para la clase
política.
En cambio, en el Ministerio del Interior la situación sería diversa. Ello resulta
más evidente si se tiene presente el sistema de nombramientos. Actualmente
ellos son cursados y, en lo que corresponde, resueltos, dentro del esquema
del Ministerio de Defensa; si los nombramientos pasaran a depender del
Ministerio del Interior (consecuencia inevitable de la modificación
constitucional propuesta), la posibilidad de presionar políticamente a la
Institución sería mayor que hoy día y no tendría contrapeso alguno.
3.- El sistema vigente.
Como se sabe, del Ministerio de Defensa dependen actualmente dos órdenes
de instituciones: las de las FF.AA. (Ejército, Armada y Fuerza Aérea) y las de
Orden y Seguridad Pública (Carabineros e Investigaciones).
La iniciativa no pretende alterar la estructura institucional en cuanto a que
Carabineros seguirá siendo una institución profesional, jerarquizada y
disciplinada, como actualmente establece la norma constitucional.
Tampoco afecta la reforma a la inamovilidad del General Director de
Carabineros, que dura 4 años en el cargo; pero debe tenerse presente que si
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esta circunstancia se alterara, jugaría en contra de la institucionalidad vigente.
Igual peligro existirá si la forma de designación (dentro de las cinco primeras
antigüedades) se alterara, y el Presidente de la República pudiera nombrar
como General Director a otro cualquiera de los oficiales generales.
Sólo Carabineros y no Investigaciones están afectos a este sistema. Ello se
relaciona con el hecho de que el sistema se estructuró cuando los
Comandantes en Jefe de las ramas de las FF.AA. y el General Director
integraban la Junta de Gobierno.
No así el Director de Policía de
Investigaciones, cuyo sistema de nombramiento y demás modalidades de
organización institucional quedaron entregadas a la respectiva ley orgánica
constitucional.
4.- Posible “militarización”.
Para garantizar el orden institucional de la República Carabineros se integrará
con las FF.AA. (artículo 90 de la Constitución y 1º de la ley orgánica
constitucional de Carabineros).
Aparte de este caso, que el proyecto lo propone eliminar, la función de
Carabineros está al margen del concepto de Fuerzas Armadas. Ese caso
específico en que se integra con ellas viene a mostrar más nítidamente que
se trata de una institución de diversa naturaleza, como se desprende también
en forma expresa del texto Constitucional.
Sin embargo, la dependencia del Ministerio de Defensa es un elemento que
podría motivar una cierta militarización de Carabineros, lo que contrariaría su
naturaleza y podría interferir en otras de sus funciones que son
inconfundiblemente distintas de las de las Fuerzas Armadas.
Un caso particular de estas funciones propias de Carabineros, es la que se
refiere a la vigilancia policial de las fronteras (artículo 3º de la ley Nº
18.961 orgánica constitucional de Carabineros). Esta función no puede ser
ejercida en la misma forma por las FF.AA., porque éstas actúan en caso de
peligro para la seguridad exterior del país; en cambio Carabineros actúa en
régimen de normalidad. Ello tiene relación con tratados que Chile ha
celebrado con Argentina, en cuya virtud se ha convenido expresamente que la
frontera no quede vigilada por fuerzas militares, toda vez que esos tratados
permiten en ciertos casos que la policía de frontera ingrese a territorio
argentino y viceversa. Pero esa autorización está claramente negada para las
FF.AA.2
Un perfil militarizado de Carabineros no corresponde a su fisonomía ni a la
naturaleza de las funciones que está llamado a cumplir.
2
Véanse el “Convenio sobre Policía Fronteriza”, firmado en Buenos Aires el 13 de octubre de 1919 y sus notas
complementarias de 24 y 30 de abril de 1920; y el “Acuerdo para la Cooperación entre Carabineros de Chile y la Gendarmería
Nacional Argentina”, de 2 de agosto de 1991 (Diario Oficial de 29 de noviembre de 1993).
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No obstante ello, algunos elementos que son propios de un perfil militarizado
como el hecho de ser una institución eminentemente jerárquica y disciplinada,
son útiles para el cumplimiento de las funciones de Carabineros.
5.- Mantenimiento
del orden público.
El aspecto que debe reconocerse como válido, y que motiva la moción, es que
el mantenimiento del orden público -que es una tarea que el Presidente de la
República cumple a través del Ministerio del Interior- requiere para su correcto
ejercicio, de la fuerza policial.
Desde este punto de vista, resulta incontrovertible que quien tiene la
responsabilidad de mantener el orden público no tenga necesariamente uno
de sus brazos inserto en la esfera de responsabilidad de otro órgano del
Estado.
Esta situación constituye el centro del proyecto y parece consistente con una
racionalidad en la disposición de los recursos con que cuenta el país para
lograr los fines que la Constitución señala.
Por otra parte, si bien el Ministerio del Interior puede y debe coordinar a las
instituciones encargadas de mantener el orden público, debe también tenerse
presente que el problema de la seguridad ciudadana excede con mucho la
sola consideración sobre la dependencia de Carabineros, aspecto a este
último al que no se le puede otorgar una trascendencia mayor de la que
realmente tiene en el contexto general del combate a la delincuencia y al
mantenimiento del orden público y seguridad de las personas.
6.- El caso de
las drogas.
El combate a las drogas y al narcotráfico tiene especial relevancia hoy día, no
solo por el daño social y económico que ellas significan, sino porque en el
ámbito mundial se ha adoptado una política represiva para tratar de impedir
esas consecuencias, y ningún país puede hoy día sustraerse individualmente
a participar en la lucha contra el narcotráfico.
En algunos países han intervenido en esta misión las FF.AA., con resultados
que no han sido satisfactorios, especialmente, por el peligro de corrupción que
ello encierra.
Ciertamente, no existen organismos absolutamente inmunes a la corrupción;
pero es conveniente alejar del peligro a las instituciones dependientes del
Ministerio de Defensa.
La corrupción tampoco es menos grave en instituciones dependientes de otro
ministerio; pero en lo concreto, la lucha contra el narcotráfico no es
competencia de las Fuerzas dependientes del Ministerio de Defensa; en
cambio, la seguridad interior se ve directamente afectada por la acción de
narcotraficantes y por la eventual actividad delictual de personas que actúan
bajo la influencia de drogas psicotrópicas.
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Un cuerpo dependiente del Ministerio del Interior parece mejor perfilado para
cumplir esa importante función que fuerzas militares o que dependen del
Ministerio encargado de la Defensa Nacional.
7.- El escrutinio
público.
Un argumento interesante contenido en los fundamentos de la moción es el
que dice relación con la necesidad de que la ciudadanía pueda evaluar la
acción de Carabineros. Al efecto se señala, textualmente que “es evidente
que crece la necesidad de que las instituciones policiales y todas las estatales
se someten al escrutinio público y se permita evaluar su gestión. Tal
circunstancia es más simple de realizar, por cultura institucional, en el
Ministerio del Interior que en el Ministerio de Defensa. En este último
Ministerio, al ser la defensa nacional un bien público puro, son más etéreas o
vaporosas sus maneras de verificar los grados de satisfacción alcanzados por
el Estado. En cambio, la función policial está dentro de las cuestiones que
perfectamente pueden ser medidos, verificados y controladas la intervención
policial”.
Sin embargo, la función de evaluar la gestión policial no se cumple con solo
cambiar de dependencia. De hecho, si en Carabineros existe en algún grado
una cierta propensión a la burocracia y a considerarse en cierto modo inmune
a la crítica ciudadana, ello se debe a que su gestión es evaluada por el nivel
central, cuando se analiza el presupuesto de cada año. Entonces, la
negociación por los niveles remuneratorios de Carabineros se juega una sola
vez, ante una sola autoridad y mediante un solo “representante” de la
Institución. La ciudadanía nada tiene que decir frente a esa situación, y la
mayor o menor eficacia con que se cumple la función policial no se refleja en
el premio o castigo expresado en aumentos mayores o menores del sistema
de remuneración.
Cosa distinta sería si las remuneraciones se acercaran al nivel municipal,
donde la ciudadanía pudiera expresar, a través del sufragio, su conformidad o
disconformidad con la labor de las autoridades locales, incluida la lucha contra
la delincuencia. En ese caso existiría un incentivo mucho más directo para
que una autoridad exigiera a Carabineros el cumplimiento de ciertas metas
que fuera perceptible por el vecindario.
Es insuficiente, entonces, entregar al Ministerio del Interior la responsabilidad
de conducir a Carabineros; pues para ello se requeriría un mayor grado de
injerencia comunal en la evaluación del servicio policial.
8.- Carabineros e
Investigaciones.
La reforma propuesta afecta tanto a Carabineros de Chile como a Policía de
Investigaciones, pues ambas instituciones dependen actualmente del
Ministerio de Defensa y pasarían a depender del Ministerio del Interior.
Sin embargo, no puede tratarse dentro de una misma perspectiva a ambas
instituciones.
Respecto del combate a la delincuencia, por ejemplo, Carabineros tiene una
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función eminentemente preventiva, mientras que la Policía de Investigaciones
representa una acción represiva, es decir, actúa sobre quien ha cometido un
delito y debe responder ante los tribunales.
Aunque parezca un elemento secundario o accidental, el uso o no uso de
uniforme tiene especial relevancia en el cumplimiento de sus respectivas
labores habituales. Ingresar de uniforme a una población marginal con alta
tasa de delincuencia puede tener un conveniente efecto disuasorio; pero la
investigación y especialmente la infiltración para obtener antecedentes sobre
acciones delictuales solo puede efectuarse de civil y con un ropaje adecuado.
La dependencia que institucionalmente le correspondería a Investigaciones, en
verdad, no es ni del Ministerio de Defensa ni del de Interior, sino del Ministerio
Público cuya cabeza es el Fiscal Nacional (nuevo Capítulo VI-A de la
Constitución). Dicho Fiscal es el órgano investigador de las conductas que
revisten la apariencia de delito, y con los resguardos del caso, a él debería
responder la Policía de Investigaciones.
Esta materia no está tratada en el proyecto no obstante que se relaciona
directamente con él.
9.- Control
las armas.
de
Traspasar el control de las armas que están en poder de los particulares,
desde el Ministerio de Defensa al de Interior, presenta al menos dos órdenes
de problemas.
En principio, podría discutirse que las armas deban estar registradas y
controladas; lo sancionable no es poseerlas, sino hacer uso de ellas para
delinquir; porque usar las armas para defenderse de la delincuencia debería
ser considerado legítimo. El registro y control de las armas de fuego es tanto
más cuestionable, cuanto que los delincuentes no inscriben sus armas y la
autoridad no tiene como controlarlas; y quienes ocupan las armas para agredir
y desconocer los derechos de terceros son precisamente los delincuentes; de
hecho una persona puede ser considerada delincuente desde que atenta, en
forma significativa, contra derechos ajenos, usando para ello armas o no.
Con todo, puede aceptarse que quienes registran sus armas manifiestan una
cierta buena fe o presunción de que no van a delinquir, por lo que desde este
punto de vista, y dado que el registro de armas de fuego existe desde 1972, no
se ve la razón para objetar su funcionamiento a cargo de un organismo militar.
Luego, hay que reconocer que si algún organismo tiene competencia, por su
naturaleza, para estar a cargo de ese registro, es la Dirección de Movilización
Nacional dependiente del Ministerio de Defensa. No existen argumentos para
alterar esa situación, ni tampoco los presenta la moción, cuyos fundamentos
se transcribieron en el acápite correspondiente.
No existen antecedentes que permitan señalar defectos o malas prácticas en
el funcionamiento del registro de armas de fuego. Tampoco existen
argumentos para alterar esa situación.
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Conclusión.
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El proyecto tiene el mérito de poner en debate una materia que lo amerita,
sobre todo porque se apoya en al menos una consideración válida, pero
relevante, como es la función de mantener el orden público. Otros aspectos
del proyecto merecerían un mayor examen y estudio que, como se ha dicho,
resulta plenamente necesario y justificado.
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