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REVISTA INVI Nº 59
Volumen 22. MAYO de 2007
c
UNIVERSIDAD DE CHILE / Facultad de Arquitectura y Urbanismo / Instituto de la Vivienda
La Revista INVI recibe el apoyo financiero de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile y del Fondo
de Publicaciones de Revistas Científicas de la Comisión Nacional de Investigación y Tecnología (CONICYT).
REPRESENTANTE LEGAL:
CONSEJO DE EVALUADORES:
Rector de la Universidad de Chile, Sr. Victor Luis Pérez Vera.
Las personas destacadas con negrita han evaluado artículos
en el presente número.
Alberto Gúrovich (Chile), Alejandro Suárez (México), Alfonso
Raposo (Chile), Antonio Sahady (Chile), Aurelio Ferrero
(Argentina), Carlos Lange (Chile), Claudio Navarrete (Chile),
Emilio Moyano (Chile), Francisco Ferrando (Chile), Giulietta
Fadda (Chile), Gustavo Carrasco (Chile), Dania González
(Cuba), Orlando Sepúlveda Mellado (Chile), Gustavo Romero
(México), Hugo Romero (Chile), Jeannette Roldán (Chile), Joan
Mac Donald (Chile), Jorge Di Paula (Uruguay), Jorge Ortiz
(Chile), Liliana Martínez (Chile), Luis Ramírez (Bolivia), Marcelo
Salgado (Argentina), Margarita Riffo (Chile), María del
Huerto Delgado (Uruguay), María Isabel Pavez(Chile),
Mariana Enet Argentina), Mario Torres (Chile), Mercedes
Lentini (Argentina), Miguel Ángel Barreto (Argentina), Paola
Jirón (Chile), Peter Kellett (Inglaterra), Reneé Dunowicz
(Argentina), Ricardo Tapia (Chile), Ronaldo Ramírez
(Inglaterra), Rubén Sepúlveda (Chile), Silvia de los Ríos (Perú),
Sofía Letelier (Chile), Teolinda Bolívar (Venezuela), Vïctor Pelli
(Argentina), Morris Testa (Chile), Marcelo Huechuñir (Chile).
DIRECTOR RESPONSABLE:
Decano de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo Sr. Julio Chesta Peigna
DIRECTOR
REEMPLAZANTE:
Director del Instituto de la Vivienda, Sr. Rubén Sepúlveda Ocampo
EDITOR:
Académico Orlando Sepúlveda Mellado
COMITÉ EDITOR:
Gustavo Carrasco Pérez (académico INVI-FAU-UCH, Chile),
Rubén Sepúlveda Ocampo (académico INVI-FAU-UCH, Chile),
Orlando Sepúlveda Mellado (académico INVI-FAU-UCH, Chile),
Joan Mac Donald Maier (Investigadora Corporación de
Promoción Universitaria,CPU, Chile), Emilio Moyano Díaz
(Doctor Investigador Universidad de Talca, Chile), Giulietta
Fadda Cori (Investigadora Universidad de Valparaíso, Chile),
Víctor Saúl Pelli (Universidad Nacional del Nordeste, Argentina),
Jorge Di Paula (Universidad de la República Oriental del Uruguay, Uruguay), Ronaldo Ramírez (University College London,
University of London, Inglaterra).
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
DEFINICIÓN DE LA REVISTA INVI
La Revista del Instituto de la Vivienda fue creada en agosto
de 1986 con el nombre de Boletín INVI y el propósito de
contribuir al conocimiento sobre el hábitat residencial. En
diciembre del año 2003 pasa a llamarse Revista INVI. Es una
publicación periódica con salida regular, impresa en los meses
de mayo, agosto y noviembre de cada año.
La Revista INVI tiene una cobertura internacional y difunde
el tema vivienda y hábitat residencial desde una perspectiva
académica, de acuerdo a la misión del Instituto que le dio
origen, consistente en generar e incrementar el conocimiento
teórico y práctico del hábitat residencial desde una
perspectiva integral, dirigido a los agentes del proceso
habitacional mediante la investigación, docencia, extensión,
asistencia técnica y creación inter y transdisciplinaria.
Sus contenidos se definen por la política editorial que
privilegia las colaboraciones por su temática, sistematización
y rigor científico, especialmente derivadas de investigaciones.
Cada número de la Revista INVI tiene una asignación
temática en función de las motivaciones detectadas en el
ámbito científico y la coyuntura de la vida real.
DEFINITION OF REVISTA INVI
Revista INVI (Instituto de la Vivienda) was created in August
1986 with the name Boletín INVI and the purpose of
contributing to the existing knowledge base on residential
habitat. In December 2003, the name was changed to Revista
INVI (Journal). This is a periodic publication with regular
printed issues on the months of May, August and November
each year.
Revista INVI has an international coverage and disseminates
the subject of housing and residential habitat from an
academic perspective, according to the mission of the
Institute which created it, consisting in "generating and
incrementing theoretical and practical knowledge on
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
residential habitat from an integral perspective, targeted to
agents of the residential process through research, teaching,
extension, technical assistance and interdisciplinary and
transdisciplinary creation".
Its contents are defined according to its editorial policy
which privileges collaborations according to their subject
matter, systematisation and scientific rigour, especially those
derived from research.
Each issue of Revista INVI has a theme assigned to it
according to motivations detected in the scientific field as
well as real life situations.
La Revista INVI está incluida en el Catálogo LATINDEX e
indexada en:
--
Periódica, Índice de Revistas Latinoamericanas en
Ciencias.
-Red de Revistas Científicas de América Latina y El Caribe
(Red ALyC).
Ganó el Primer Premio en la Categoría de Publicaciones
Periódicas de Nivel Internacional, en la XIV Bienal
Panamericana de Arquitectura de Quito, Ecuador, en
noviembre de 2004. El mismo año 2004 fue finalista en el Área
de Publicación, IV Bienal Iberoamericana de Arquitectura
en Lima. Además, ganó el Premio de Publicaciones, en la
categoría de Publicaciones Periódicas de la V Bienal de
Arquitectura y Urbanismo, que tuvo lugar en Montevideo
en diciembre de 2006; oportunidad en que el Jurado valoró
su trayectoria coherente en la difusión de un tema
importante para la realidad contemporánea americana.
Según antecedentes aportados por el Portal "Al Día" del
Sistema de Servicios de Información y Bibliotecas (SISIB) de
la Universidad de Chile, la Revista INVI contó con
3.291Visitas, ocupando el 6º lugar de entre 2.752 títulos de
Revistas Científicas Especializadas.
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
sumario
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Editorial
/Gustavo Carrasco Pérez
7
Artículos
Participación ciudadana y el rescate de la
13
ciudad.
/ Mauricio Hernández Bonilla
35
69
93
Dimensiones urbanas del problema
habitacional. El caso de la ciudad de
Resistencia, Argentina.
/ Laura Alcalá Pallini
¿Una vivienda social incluyente en Liberia?
El caso de una ciudad intermedia de Costa
Rica.
/ Carlos de la Espriella
Integrando la gestión del riesgo,
planificación urbana y vivienda social:
lecciones de El Salvador.
/ Christine Wamsler
REVISTA INVI Nº 59 / MAYO 2007 / VOLUMEN 22 : 5
115
Teleformación y autoconstrucción de
vivienda. Bases para un modelo de ayuda
informatizada.
/ Sergio Alfaro Malatesta
132
Retrospectiva del conjunto habitacional
Remodelación República.
/ Orlando Sepúlveda Mellado
151
Vivienda Progresiva, un programa del sector
público que se potenció en el hábitat rural
chileno.
/ Carlos Muñoz Parra
Informativo
169
Planificación temática años 2007-2008, NOS 60
61 - 62 - 63 - 64.
175
Normas e información a los autores para
enviar colaboraciones a la Revista INVI.
Formulario suscripción.
5
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
editorial
6
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
Gustavo Carrasco Pérez
Académico Instituto de la Vivienda, Facultad de
Arquitectura y Urbanismo, U. de Chile.
El proceso creciente de urbanización que acontece
a nivel mundial, permite estimar que a finales del presente
siglo XXI, más del 70% de la población vivirá en ciudades.
Lo anterior conlleva algunos retos imperativos a futuro,
a fin de convertir nuestros territorios urbanos en ciudades
sostenibles en el tiempo, absorbiendo de manera
satisfactoria los cambios estructurales del sistema
mundial. Así los retos futuros para la creación de una
"ciudad sostenible" son la conservación del equilibrio
ambiental, la cohesión social interna y la competitividad
del sistema productivo (Ministerio de Fomento de España,
1997).1
En América Latina existe consenso entre los
especialistas, en que hay un grave problema en la
construcción del hábitat en nuestras ciudades,
principalmente asociado a la pobreza y a la inadecuada
gestión del suelo urbano para satisfacer los derechos
ciudadanos con una adecuada equidad y accesibilidad a
equipamientos y servicios a toda la población.
Últimamente ha emergido con gradual fuerza, el
reconocimiento de los impactos que está provocando el
crecimiento desmesurado de las áreas urbanas y su
transformación en centros de poder que trascienden las
fronteras entre regiones y países, al extremo que es en
las ciudades donde -desde hace un tiempo a esta parte- se
está jugando el rumbo y destino de la humanidad. La
preocupación y debate del tema, ha emergido con
inusitada urgencia en el ámbito internacional; y
recientemente está concitando la convocatoria a foros
de intelectuales, políticos, autoridades gubernamentales.
El primero de estos foros se llevó a cabo en Porto Alegre,
Brasil, con el nombre de Primer Foro Social Mundial (2001);
luego en Quito, Ecuador, se realizó el Foro Social de las
Américas (2004) y recientemente, en Vancouver, Canadá,
se desarrolló el Tercer Foro Mundial Urbano (2006). Como
expresión de las inquietudes manifestadas en estos Foros,
surge la Carta Mundial de Derecho a la Ciudad, donde se
registra el anhelo y voluntad de prevenir y controlar las
nuevas condiciones de vida que los grandes centros urbanos
están imponiendo al planeta.
El enfoque general tiende a reconocer que la
calidad de vida del ser humano se realiza en el ejercicio
sistémico de sus derechos, donde la visión aislada,
individual y secuencial de ellos tiende a ser superada y
quedar obsoleta. Así, el acceso a la ciudad, al territorio y
a la vivienda constituye un derecho indivisible.2
En este sentido, no cabe duda que uno de los
aspectos más problemáticos de la actual conformación
del hábitat residencial a nivel latinoamericano es su
1Proyecto deI nvestigación
"Sistematización teóricaconceptual en el marco de un
sistema de información en
vivienda ( SIV). Concurso FAU
2004 INVI FAU UCH 2005, 45.
2Documento Programa de
Magister en Hábitat
Residencial: 2. Marco y
Propósitos Institucionales,
INVI FAU UCH, 2006; 6-7.
REVISTA I N V I N º 59 / Mayo 2007 / V OLU M E N 22: 7 A 10 E D I T O R I A L / GUSTAVO CARRASCO PÉREZ
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Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
directa relación con los bajos niveles de vida que exhiben
gran parte de sus habitantes. De lo anterior, resulta
fundamental vincular la reflexión sobre los procesos de
producción del hábitat residencial con la discusión y el
análisis crítico de los actuales modelos de desarrollo
urbano existentes en gran parte de los países de la región,
y particularmente, las políticas urbano-habitacionales
presentes en ellas.3
En nuestro medio, el debate y la reflexión sobre la
ciudad, "la ciudad que queremos", ha estado presente en
diversas instancias, tanto del ámbito público como
privado, en organizaciones profesionales, entidades
académicas y sociales. Entre los diversos temas que han
aflorado en el tiempo, se encuentran la participación
ciudadana, el rol de los distintos agentes, la segregación
y la exclusión social, las competencias en materia
urbanística y el rol del mercado, las políticas públicas en
vivienda social, en espacios públicos, en transporte público
y vialidad, en medio ambiente.
3Documento Docente
Magister en Hábitat
Residencial: 1.3.
Problemáticas y desafíos
actuales del Hábitat
Residencial en el contexto
latinoamericano. INVI FAU
UCH, 2007.
4Laborde, Miguel: "Gritos
Urbanos". En Diario El
Mercurio de Santiago de
En este conjunto de problemáticas, la participación
ciudadana, es ciertamente uno de los aspectos que
requiere más desarrollo, dado que en la práctica, más
allá de los discursos oficiales sobre el tema, ésta sigue
siendo un componente más bien meramente formal, sin
que la población tenga la capacidad real de incidir en la
toma de decisiones, situación que ha derivado en
crecientes conflictos entre autoridades y vecinos al
considerar éstos que determinadas decisiones les afectan
directamente en sus condiciones de vida.
Al respecto, en una columna de la sección Opinión
del diario El Mercurio de Santiago de Chile del día
sábado 27 de enero de 2007, Miguel Laborde señala
"se multiplican los conflictos en la ciudad activados
por vecinos que ven modificado el ambiente que
escogieron para residir con sus familias. Pero sus éxitos
son escasos ante autoridades que, amparadas en la
legislación, impulsan obras públicas y planos
reguladores que transforman las urbes sin consultar a
quienes las habitan". Más adelante continúa: "el
aparato público y los inversionistas privados
concertados, siembran una campaña del terror que
asocia la participación privada a grupos vocingleros
no dialogantes, a asambleas tumultuosas, a plebiscitos
paralizadores de la ciudad, de la construcción, de la
economía y, finalmente, del desarrollo. Lo vinculan a
un caos empobrecedor".4 Concepción bien lejana a
la que es posible observar en la gestión urbana de
ciudades exitosas, tanto del mundo desarrollado como
en el latinoamericano, en las cuales la comunidad,
como verdadera polis, ejerce ciudadanía, la cual es
apoyada desde la misma instancia pública, esta vez,
no como una mera formalidad, sino que transfiriendo
poder real de decisión a las personas, entendiendo que
sólo en la medida en que la comunidad se sienta
realmente involucrada en la toma de decisiones, es
posible avanzar en el "hacer ciudad" y por ende en
lograr procesos de gestión urbana que, en definitiva
se traducen en mejores vecindarios, mejores barrios,
mejores ciudades, más atractivas, más seguras, más
equilibradas socialmente, y por último,
económicamente más eficientes y competitivas.
El presente número de la Revista INVI, aborda
parte de estas problemáticas, en una serie de artículos,
que si bien desde distintas vertientes y perspectivas y con
un particular énfasis en la vivienda social, se sitúan en un
contexto netamente urbano.
Chile. Sección Opinión,
cuerpo A, página A2. Sábado
27 de enero 2007.
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Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
E D I T O R I A L / GUSTAVO CARRASCO PÉREZ
Así, Mauricio Hernández Bonilla desde México, inicia
la serie, con un artículo referido precisamente al tema de
la participación ciudadana: "Participación ciudadana y
el rescate de la ciudad", en el cual se destaca por ejemplo,
que es cada vez más frecuente la participación de la
ciudadanía como requisito en la toma de decisiones,
participación que resultaría fundamental para un
desarrollo sostenible en el largo plazo. El autor reflexiona
sobre procesos de desarrollo y diseño urbano
específicamente en relación con el rol de los ciudadanos
en la planeación e implementación de estrategias de
renovación y regeneración que conduzcan a la
recuperación de la habitabilidad perdida en los espacios
urbanos.
Laura Inés Alcalá, nos lleva al caso de la ciudad de
Resistencia, en Argentina. El artículo aborda las
dimensiones urbanas del problema habitacional,
variables que en general no forman parte de las
políticas de vivienda. A partir del caso de esa ciudad,
se avanzan algunas pautas metodológicas para abordar
dichas dimensiones, para comprender el modo de como
determinadas cuestiones urbanas inciden directamente
en las situaciones habitacionales.
El tercer artículo, de Carlos de la Espriella, se sitúa
en la temática de la vivienda social en un contexto urbano
específico, cual es el de la ciudad intermedia de Liberia,
en Costa Rica. El autor analiza las características de los
proyectos de vivienda de interés social ejecutados en dicha
ciudad y su relación con la distribución territorial de la
inequidad y la pobreza. De acuerdo a la metodología
empleada para el análisis urbano, se pudo verificar que
dichos proyectos se situaban preferentemente en zonas
urbanas con altos niveles de pobreza.
E D I T O R I A L / GUSTAVO CARRASCO PÉREZ
Christine Wamsler toma como estudio de caso a la
ciudad de San Salvador, analizando el proceso de
integración en dos sectores de desarrollo: la planificación
urbana y la vivienda social. El artículo incorpora al análisis
la gestión del riesgo, de modo de poder reducir la
vulnerabilidad de los pobres que viven en áreas urbanas;
situación particularmente relevante en este caso dadas
las dramáticas situaciones generadas por el Huracán
Mitch y los terremotos de 2001. El artículo propone un
modelo para integrar la gestión de riesgo en la
planificación urbana y en la vivienda social, de manera
que dicho proceso sea más inclusivo y sostenible dentro
del proceso de desarrollo.
"Teleformación y autoconstrucción de vivienda.
Bases para un modelo de ayuda informatizada", es el
quinto artículo, cuyo autor, Sergio Alfaro Malatesta,
se plantea frente a las proyecciones de urbanización a
nivel planetario y los desafíos que esta evolución
representa para la sociedad en su conjunto, en términos
de cómo lograr administrar y proyectar su desarrollo
con equidad e igualdad, teniendo en cuenta, entre
otros factores, que el suelo se convertirá
definitivamente en un bien escaso. Señala el autor que
este debate ya se encuentra instalado globalmente a
través del Foro Social Internacional mediante la Carta
Mundial por el Derecho a la Ciudad, y plantea que para
responder a este desafío, la ciudad debe ser entendida
como un sistema de comunicaciones con base social. Lo
anterior posibilitaría sustentar que los avances
tecnológicos de las Tecnologías de Información y
Comunicación (TICS), pueden ser una herramienta de gran
valor para facilitar las articulaciones necesarias para
lograr una democratización de la ciudad mediante la
integración urbana y cívica.
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Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
El sexto artículo, a cargo del profesor y académico
del Instituto de la Vivienda, Orlando Sepúlveda
Mellado, analiza un proyecto habitacional ejecutado
en la década de los años sesenta, del cual él fue uno de
los autores. Este proyecto de iniciativa pública, inserto
en la línea del denominado Movimiento Moderno,
concitó en su tiempo el interés y también el debate
arquitectónico, el que todavía se mantiene, teniendo
presente, entre otros elementos, que el proyecto se
emplazó y ejecutó en un sector antiguo de la ciudad
de Santiago de Chile, incorporando una nueva
tipología de edificación en altura y una nueva trama
urbana.
Finalmente, y situado en un contexto diferente a
los anteriores, Carlos Muñoz Parra aborda como tema
la "Vivienda Progresiva, un programa del sector público
que se potenció en el hábitat rural chileno". El autor
destaca el desarrollo alcanzado por este programa en
el ámbito rural y por los logros obtenidos desde su
implementación a partir de los años 1990, lo califica
como un "Proyecto Ejemplar".
Esperamos que este conjunto de artículos concite
el interés, la reflexión y el debate, dentro del cual
programamos nuevos aportes en los próximos números
temáticos de la revista.
Gustavo Carrasco Pérez
Académico Instituto de la Vivienda, Facultad de
Arquitectura y Urbanismo, U. de Chile
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artículos
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Participación ciudadana y el rescate de la ciudad
Citizen Involvement and the City's Rescue
Mauricio Hernández Bonilla1
Fecha recepción: 24/07/06
Fecha aceptación: 20/11/06
En la actualidad, en las sociedades democráticas, la participación ciudadana es un elemento esencial en los procesos de
desarrollo urbano. Cada vez es más frecuente, la participación de la ciudadanía como requisito en la toma de decisiones
y se va demostrando ampliamente que la participación de la gente es fundamental para el sostenimiento del desarrollo
en el largo plazo. Sin embargo, los procesos participativos y principalmente la participación de la gente todavía no
adquieren un papel dominante en la gestión de las ciudades. Este artículo reflexiona sobre procesos de desarrollo y
diseño urbano específicamente en relación al papel de los ciudadanos en la planeación e implementación de estrategias
de renovación y regeneración que conduzcan a la recuperación de la habitabilidad perdida en los espacios urbanos.
Este artículo argumenta que, es necesaria una ciudadanía profundamente involucrada en la problemática de su
entorno, en las diversas acciones que conllevan a la solución de problemas, en la satisfacción de necesidades y en
general en la conformación de un desarrollo urbano sostenible.
Palabras clave: Participación ciudadana, participación social, regeneración urbana, desarrollo
urbano, estudio de casos.
In present democratic societies, citizens´ participation is an essential element within urban development processes.
Increasingly, citizen participation represents a requirement in decision making processes and it is widely demonstrated that
people's participation is fundamental to sustain development in the long term. However, participatory processes and mainly
citizen participation still do not acquire a dominant role in city management. This article mainly reflects on processes of
urban development particularly in relation to citizens´ role in the planning and implementation of renewal and
regeneration strategies leading to recover the lost liveability of urban spaces. This paper argues that, it is necessary a
citizenship profoundly involved in the problems of their environment, in the different actions that lead to solutions and the
satisfaction of needs, and in general in the configuration of a sustainable urban development.
Key words: Citizen participation, social participation, urban regeneration, development, study cases.
1 Arquitecto mexicano con
Maestría en Artes del Diseño
Urbano y Doctorado en
Urbanismo por la University of
Newcastle upon Tyne,
Inglaterra. Actualmente
Profesor-Investigador en
Diseño y Planificación Urbana
en la Universidad Veracruzana
en México. E-mail
<[email protected]>
REVISTA INVI Nº 59 / MAYO 2007 / VOLUMEN 22: 13 A 34
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Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
1. INTRODUCCIÓN
Dentro de los procesos de desarrollo urbano,
la participación de la ciudadanía es fundamental
para llevar a cabo procesos verdaderamente sustentados en realidades locales y en congruencia
con la sociedad que habita determinado territorio.
En la actualidad, con mayor frecuencia, los habitantes son invitados para expresar sus opiniones
sobre los planes y propuesta que autoridades preparan con asistencia de los profesionales. Pero más
importante aún, los habitantes son invitados e integrados para participar activamente y con compromiso en la preparación de propuestas, planes y
su implementación (Holmgren y Svensson 2001).
La participación de la ciudadanía ha cobrado gran
relevancia, desde que ha adquirido un reconocimiento como actor fundamental en los procesos
democráticos de desarrollo urbano. A través de la
participación ciudadana se asegura la viabilidad y
factibilidad de planes y propuestas, es decir, se asegura el sustento principal y la razón de las intervenciones en las ciudades; además los involucrados
adquieren una responsabilidad compartida sobre
el éxito de la implementación así como del seguimiento y continuidad de dichas intervenciones a
largo plazo. El rescate urbano al que nos referimos
en este artículo, en su sentido amplio involucra
procesos de mejoramiento, revitalización y regeneración de la ciudad y de sus barrios. En cualquier
caso, no se puede concebir procesos de rescate
urbano sin una legítima participación de la ciudadanía. Esto quiere decir, que para la creación de
oportunidades y condiciones favorables para el
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Revista INVI Nº 59
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desarrollo sostenible de la ciudad y sus habitantes
de forma duradera es indispensable el establecimiento de procesos colaborativos, participativos e
incluyentes en donde actores de diversa índole y
posición contribuyen a la construcción y desarrollo de la ciudad. En la actualidad un desarrollo urbano integral y con visión de sustentabilidad no
tiene lugar si no se planea, diseña e implementa
bajo estas condiciones.
La participación ciudadana es un aspecto que
se entrelaza con los diversos procesos y etapas de
producción urbana. Este texto hace una revisión de
casos de intervención que contribuyen al rescate
de nuestras ciudades, en donde la participación de
la ciudadanía ha jugado un papel fundamental en
la planeación y en la implementación de estrategias y acciones de intervención. Su objetivo es reflexionar sobre los procesos participativos en la
gestión de la ciudad, beneficios e impactos y la
manera en que la ciudadanía se involucra en torno
al rescate de su ciudad. El artículo surge principalmente de fuentes documentales, ya que este es producto de la etapa inicial de una investigación en
progreso sobre procesos de gestión colaborativaparticipativa en relación a acciones de intervención
urbana en el contexto de la ciudad mexicana. En su
etapa inicial, la investigación contempla una revisión bibliográfica y documental de casos de mejoramiento, revitalización y/o regeneración urbana
significativos en diversos contextos, con el fin de
identificar buenas prácticas que puedan
retroalimentar estos procesos para el caso mexicano. De manera complementaria, el artículo también
integra información proveniente de entrevistas que
ARTÍCULO /PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL RESCATE DE LA CIUDAD/ MAURICIO HERNÁNDEZ BONILLA
el autor actualmente realiza a actores (habitantes y
profesionales) involucrados en casos de gestión
urbana participativa en el contexto local. Iniciaremos revisando el concepto de participación ciudadana en la planeación y diseño urbano y posteriormente reflexionamos algunos casos de producción
urbana participativa en diversos contextos del orbe.
2. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
A través de una revisión de la literatura en
torno a esta temática podemos encontrar diversas
definiciones, algunas dirigidas al desarrollo social,
otras al desarrollo urbano y sus diversas escalas, y
en general a la arena política inherente de una
sociedad, sin embargo en esencia similares. Por
ejemplo, Naciones Unidas define la participación
como "el compartir de la gente en los beneficios
del desarrollo, la contribución activa de la gente
para el desarrollo y el involucramiento de la gente
en los procesos de toma de decisión a todos los
niveles de la sociedad" (Desai 2001:119). Esta definición ubica a la gente como beneficiario del desarrollo, como actor activo en la búsqueda del desarrollo, y así también, como actor que toma decisiones para alcanzar dicho desarrollo. Por otro lado,
Arnstein (2000) argumenta que participación significa:
Poder ciudadano, es decir, la redistribución de poder que habilita a los ciudadanos desposeídos, actualmente excluidos de los procesos económicos y políticos,
para ser deliberadamente incluidos en el futuro.
Arnstein integra la idea de redistribución de
poder, es decir hacer valer al ciudadano dentro de
los procesos de desarrollo. Estas definiciones tienen un enfoque amplio de la cual podemos desprender conceptualizaciones relacionadas con el
desarrollo urbano y los proyectos encaminados al
rescate del espacio urbano. Al respecto, Roe (2000:59)
argumenta que la participación de la comunidad
en la construcción de un ambiente urbano más agradable tiene lugar cuando la gente que vive en cierto territorio barrial consigue articular un deseo colectivo para la transformación, para un cambio; a
través de su participación en la planeación e
implementación de ese cambio, y su participación
en el mantenimiento y construcción de ese cambio
en el futuro. Por otro lado, para Borja y Muxí, la
participación de la ciudadanía en los proyectos urbanos significa "un debate político y cultural en el
que han de intervenir muchos actores, residentes
presentes y futuros, usuarios de trabajo, de ocio y
ocasionales o de paso; el debate ciudadano ha de
estar orientado por objetivos políticos explícitos, es
necesario hacer emerger los valores culturales y los
intereses sociales implícitos, todas las personas han
de tener su oportunidad, lo que exige proporcionar
medios a quienes no los tienen, por edad, género, o
marginación social o cultural". Roe hace hincapié
en la asociación colectiva para llevar a cabo las transformaciones urbanas, mientras que Borja y Muxí
enfatizan sobre la arena política en que se debe
debatir y además discuten cómo se debe discutir el
proyecto urbano. Como podemos darnos cuenta,
participación puede representar diversos significados a la diversidad de gente y actores involucrados
en los procesos de planeación y producción urbana.
ARTÍCULO /PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL RESCATE DE LA CIUDAD/ MAURICIO HERNÁNDEZ BONILLA
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Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
Arnstein (2000) identifica las diversas variaciones en
significados atribuidos a este término a través de
su "escalera de participación". El trabajo de Arnstein,
a pesar de los años, todavía resulta ser una herramienta útil y vigente, ya que a pesar de los cambios
democráticos de muchas sociedades, se siguen observando prácticas que evidencian que no ha existido una evolución significativa en los procesos de
participación. La escalera de la participación de
Arnstein identifica desde formas ilusorias de participación, la cual ella conceptualiza como manipulación y terapia, a través de grados de participación
meramente simbólica o "tokenismo": como la información, la consulta y la conciliación; en los peldaños
más altos de la escalera se localizan: la asociación,
delegación de poder, y finalmente el control ciudadano, los tres últimos peldaños significan el otorgamiento de un mayor grado de poder ciudadano, es
decir una redistribución de poder en donde el ciudadano adquiere un poder real para decidir sobre planes y estrategias para su propio desarrollo. Es importante distinguir que los distintos grados y modos de
participación están valorados en relación con el nivel
de control que la gente involucrada tiene sobre las
decisiones y con el nivel de comprensión que existe
sobre las consecuencias de éstas (Romero, G. y Mesías,
R. 2004). De esta manera, Romero y Mesías (2004) explican que la participación como información implica solamente que la gente conozca las decisiones
tomadas previamente por alguien más; la consulta,
en diversas estructuras de planificación democrática
es un asunto obligatorio, pero muchas veces esta se
vuelve un requisito y no garantiza que las opiniones
sean tomadas en cuenta. La delegación sucede cuando
se responsabiliza a una persona o grupo la capaci-
16
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
dad de tomar decisiones. La asociación, significa la
alianza; es un proceso participativo más real y efectivo en donde se establecen mecanismos de decisión
conjunta y colegiada, es decir, co-gestión. Finalmente,
el control ciudadano, lo que va en lo alto de la escalera, significa que la ciudadanía toma sus propias
decisiones, es decir toma el control.
Para algunos otros autores, la identificación de
los distintos niveles de participación, dan luz sobre la
falta de comunicación entre el "planificado" (los habitantes) por un lado, el planificador, el diseñador urbano y el político por el otro. Para el primero la expectativa de planificación significa tener la última palabra
en el proceso de toma de decisiones, mientras que
para el profesional (arquitectos, diseñadores urbanos)
y el político usualmente significa "publicidad y consulta". La frase "más participación", puede significar
para el público una forma más intensiva de participación, es decir alcanzar un nivel más alto en la escalera,
mientras que para el profesional y el político, mayor
participación puede significar un proceso más intensivo de consulta y/o información (Moughtin 1999:14).
Una participación real de acuerdo a Arnstein, los tipos
localizados en lo alto de la escalera, requieren de técnicas que involucran activamente a los individuos en la
creación del plan, diseño, construcción, responsabilidad en la administración e incluyendo participación
en los beneficios económicos que del desarrollo y
mejoramiento urbano puedan emerger.
En la participación continua del usuario con el
hábitat, la participación debe presentarse en varios
niveles desde una escala amplia a nivel urbanoregional, pasando por el uso social del espacio ur-
ARTÍCULO /PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL RESCATE DE LA CIUDAD/ MAURICIO HERNÁNDEZ BONILLA
bano (ciudad), el espacio residencial (barrio), hasta
la escala base como lo es el espacio familiar (vivienda). Dentro de las diversas etapas de desarrollo urbano, Romero y Mesías (2004) argumentan y estamos totalmente de acuerdo que la participación
debe integrarse en la (a) planeación, en la percepción de la situación actual, la definición de objetivos, estrategias y prioridades; (b) en la programación y presupuesto para garantizar una eficaz utilización de los recursos para alcanzar los objetivos; (c)
en el diseño, esto es en la definición de la configuración física de los distintos componentes del espacio urbano; (d) en la construcción, estableciendo responsabilidades para el mantenimiento y gestión/
administración; y finalmente, (e) en la operatividad,
asegurando un mantenimiento y gestión más eficaz y de menor costo (Romero y Mesías 2004). Sin
embargo, los niveles de participación que pueden
otorgársele a la ciudadanía dependen del ámbito
espacial, ya que si hablamos de un ámbito espacial
a un nivel de nación, región, metrópolis o incluso
distrito, un nivel de participación caracterizado por
el control total y la delegación de poder en los ciudadanos es imposible. A este nivel los ciudadanos
delegan el poder a sus representantes electos, de
esta manera la ciudadanía participa en la toma de
decisiones y generación de ideas, solamente a través de la consulta, asambleas públicas, encuestas e
incluso plebiscitos. Por otro lado, es en el ámbito
barrial y habitacional, es decir en unidades espaciales más pequeñas, en donde la descentralización y
delegación de poder y la toma de decisiones puede
ser totalmente transferida a la ciudadanía. Es en el
ámbito barrial, donde es viable una participación
ciudadana en las diversas etapas del desarrollo ur-
bano, ya que es en la calle, el conjunto habitacional
o bloque de viviendas donde la asociación, la delegación de poder y control ciudadano puede responsabilizarse de la planeación, gestión, diseño, construcción, administración y mantenimiento de un
proyecto de transformación. Sin embargo, independientemente de la escala espacial, un proceso urbano participativo tiene lugar cuando, a través de instrumentos sistemáticos y bien definidos, las voces
interesadas son escuchadas y tomadas en cuenta
en las diversas etapas de producción de la ciudad.
Además, el usuario de la ciudad, el habitante común
y corriente de la calle, el barrio y la ciudad es actor
activo y no pasivo, de las transformaciones que suceden en el ambiente que vive, que le pertenece, y
del cual es parte. Una participación ciudadana real,
contribuye a un desarrollo más sostenible y
coadyuva a un desarrollo urbano de largo plazo.
Los procesos y resultados psico-sociales que se derivan del involucramiento ciudadano en la transformación del territorio como lo son la identidad, la
apropiación, el sentido de pertenencia y comunidad conllevan al cuidado, compromiso y responsabilidad colectiva por la conservación, cuidado y
mejoramiento permanente y durable del entorno
urbano a sus distintas escalas.
En procesos efectivamente participativos, los
profesionales, es decir el planificador, el urbanista, el
diseñador urbano y el arquitecto pierden mucho
de su habilidad para decidir el resultado del proceso de desarrollo urbano (Moughtin 1999). Es decir
se lleva el proceso de decisión a un ámbito político,
en donde la negociación, el consenso y la colaboración
entre actores entran en juego y donde las decisiones
ARTÍCULO /PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL RESCATE DE LA CIUDAD/ MAURICIO HERNÁNDEZ BONILLA
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de planificación evidencian su naturaleza política, sobre su carácter meramente técnico. La interacción político-social de un proceso participativo se da entre los
pobladores, con sus diferencias intrínsecas de edades,
género, intereses, necesidades, ocupaciones, habilidades, enfoques, etcétera, y entre el conjunto de instituciones y organizaciones, además de otros actores que
también poseen su propia manera de percibir la realidad, así como distintas capacidades para realizar aportaciones durante el análisis y en la ejecución de las
transformaciones urbanas (Romero y Mesías 2004).
Por otro lado, hay que tener en cuenta lo que
Moughtin (1999:14) afirma: "la gente debe estar
involucrada voluntariamente, la participación tampoco
debe ser impuesta: debe de emerger de la comunidad".
Idealmente, de la comunidad deben emerger ideas, proyectos para atender necesidades; de una comunidad
informada, organizada e identificada con su territorio
emergerá la participación. Por otro lado, en una sociedad donde domina la inequidad, la fragmentación y el
individualismo, se presentará el nulo o menor grado de
identificación colectiva y territorial, así difícilmente tendrá lugar la participación. La participación ciudadana
evoluciona lentamente, en muchos casos no se establecen reglas claras y frecuentemente se minimiza y desgasta su importancia en la retórica política.
A pesar de la expedición de leyes y reglamentos en los diferentes niveles de gobierno, su eficacia
es limitada y encontramos aún rezagos importantes que impiden que los ciudadanos se involucren
efectivamente con su ciudad, en algo más que consultas o comités para obras y servicios públicos
(Rodríguez Villafuerte 2004:55).
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Por otro lado en muchos contextos urbanos
existe una carencia de políticas encaminadas al fortalecimiento de la participación ciudadana. Borja y
Castells (1998) argumentan que la alternativa para atender las emergentes e inciertas demandas urbanas, en
un marco de crisis estructural contemporánea de los
Estados nacionales, es el desarrollo de políticas
citadinas locales destinadas a fortalecer la participación ciudadana, su legítima representatividad y la equidad social, aspectos totalmente ausentes en las anticuadas políticas urbanas que actualmente se aplican
-salvo algunas excepciones- en la mayoría de las grandes regiones metropolitanas del mundo (Ramos 1998)
Frecuentemente no se logran conformar procesos
participativos reales, congruentes con los avances democráticos de la sociedad; en muchos otros contextos,
el desencanto de la ciudadanía, en cuanto a la atención de los problemas por parte de las autoridades, ha
conducido a una desconfianza y apatía por la asociación barrial y la movilización social en torno a los problemas urbanos. Para que la participación emerja verdaderamente de la comunidad se requiere la existencia de
individuos interesados y preocupados por su propio
desarrollo y el de la colectividad, de igual manera se
hace necesaria la existencia de estructuras y reglas bien
establecidas que motiven una legítima participación.
3. EL RESCATE DE LA CIUDAD Y EL PAPEL DE LA
CIUDADANÍA
¿Por qué el rescate de la ciudad? El rescate de
la ciudad involucra los procesos de mejoramiento, revitalización, rehabilitación y/o regeneración
ARTÍCULO /PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL RESCATE DE LA CIUDAD/ MAURICIO HERNÁNDEZ BONILLA
de la ciudad y sus barrios. Estos procesos implican diferentes situaciones de intervención e impactos, dependiendo del contexto en el que se
lleven a cabo (periferia, barrios centrales y/o centros históricos) y de los alcances establecidos
(desde mejoramiento físico hasta estrategias integrales de desarrollo social y económico). Sin
embargo, aunque los alcances de intervención
sean limitados, estos procesos deben contribuir
a un rescate urbano, a un incremento en la calidad de vida urbana a través de intervenciones
físico-ambientales, acompañadas de un impacto
social y económico, reintegrando una mayor
habitabilidad a los espacios que habitamos. ¿El
rescate por quién? ¿Por sus habitantes? En los
albores del siglo veintiuno, vivimos momentos
cruciales en la transformación y desarrollo de
nuestras ciudades. El siglo pasado fue testigo de
la modernización, los cambios económicos, los
progresos tecnológicos; así las ciudades, siendo
por naturaleza polos de desarrollo social y económico, se convirtieron en nodos de urbanización y crecimiento masivo. Afortunadamente, es
un hecho el reconocimiento a la crisis urbana
que impera en muchos contextos, resultado de
la poca o nula conciencia ecológica y aptitud
social reflexiva. En general, todos los "urbanitas"
hemos contribuido a la existencia de un permanente proceso de deterioro urbano, a través del
desgaste de la calidad de vida, la creación de
suburbios y periferias insostenibles, y el desgaste del patrimonio natural y edificado. Estos hechos nos conducen a repensar la relación del
habitante y el espacio urbano y a reflexionar en
torno al papel de los habitantes y demás actores
involucrados (ej. instituciones, inversores, etc.) en
la tarea de recuperar la habitabilidad perdida en
las ciudades.
La temática de la sustentabilidad ha evolucionado de su estricto enfoque, reducido a la
protección de los recursos naturales a una visión más amplia e integral en donde los procesos políticos-sociales y económicos en torno al
desarrollo integral son también parte fundamental. En esta evolución los temas referentes al desarrollo del capital social, el empoderamiento
o "empowerment" (en inglés) de la comunidad y
la participación de la gente común a los procesos de desarrollo han ganado gran terreno. Ahora se considera la participación de la comunidad
como un elemento fundamental para el desarrollo urbano y la gestión local sostenible. Sin la
existencia de una comunidad informada, activa
e involucrada en la solución de los problemas
locales, un desarrollo y mejoramiento urbano real
y efectivo surge difícilmente. Además, el Estado
y la economía han demostrado su ineficacia en
la creación de ciudades socialmente unificadas
y económicamente exitosas -y ambientalmente
sostenibles-, los roles del Estado y el mercado
necesitan ser complementados (Docherty 2001);
es en este escenario en donde la esfera política
reconoce que la participación de la ciudadanía
es imprescindible para la construcción y el desarrollo de la ciudad. En el ámbito urbano latinoamericano, y específicamente en los barrios más
marginados, la comunidad se "empodera", es
decir, aprovecha al máximo sus propias capacidades y recursos para resolver sus problemas
ARTÍCULO /PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL RESCATE DE LA CIUDAD/ MAURICIO HERNÁNDEZ BONILLA
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urbanos cotidianos, organizándose para llevar a
cabo el mejoramiento de su entorno. La ciudadanía ha demostrado una gran capacidad para
emprender iniciativas en torno a la creación de
una ciudad más amable. Ahora, los gobiernos
locales deben asociarse con la ciudadanía para
emprender el desarrollo urbano; desafortunadamente, en muchos casos los encargados de la
gestión urbana no poseen una convicción de los
procesos participativos o colaborativos como elemento fundamental de un desarrollo sostenible,
y en general poco se permite a la ciudadanía
involucrarse en el sentido amplio en las diversas
etapas de desarrollo urbano. A continuación reflexionaremos sobre algunos casos de estudio en
donde se han presentado distintos niveles y situaciones de procesos participativos en el desarrollo urbano, si bien estos casos no resultan ser
casos perfectos sobre cómo se debe integrar la
participación ciudadana en la construcción de la
ciudad sostenible, indudablemente estos casos
arrojan luz sobre la evolución de la participación
y nos dejan diversas enseñanzas hacia la búsqueda de ciudades más habitables.
Temple Bar: la recuperación de la centralidad
El caso del Barrio de Temple Bar en Dublín
(República de Irlanda) representa un caso interesante de regeneración urbana en el distrito central en donde la participación de la ciudadanía
fue crucial para iniciar un ambicioso proyecto
de rescate. Aunque un proceso participativo no
tuvo lugar a lo largo y ancho del proceso de
regeneración, este caso es interesante ya que nos
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muestra cómo a partir del interés y la participación de la gente local emerge un proyecto de
rescate de gran relevancia para la ciudad. Así también, muestra cómo a pesar de los intereses de
los distintos actores involucrados, el rol ciudadano fue decisivo para el fortalecimiento y
redirección de ideas. Este rescate urbano se
enmarca dentro de una estrategia integral de
regeneración, que incluyó la renovación de monumentos, el mejoramiento ambiental, la reintegración del barrio central a las tendencias contemporáneas de vida urbana, mejoramiento en
la gestión del transporte, la promoción de actividades culturales, oportunidades de turismo y
el incremento de la actividad empresarial local.
Hasta finales de los 80, Temple Bar era un lugar
atractivo pero muy deteriorado, formado por
una red de espacios públicos y edificios que
datan de los siglos dieciséis y dieciocho (Roberts
1998). La zona se encontraba en gran abandono
y fue adquirida por la compañía Nacional de
Transporte para construir una central de autobuses en el centro de la ciudad, por lo que se
tenían planes de demoler el área y construir el
equipamiento requerido. Mientras se realizaban
las gestiones para la realización de este proyecto, el área era habitada por grupos de bajos ingresos, también por artistas y pequeños comerciantes, aprovechando las bajas rentas inmobiliarias de la zona. Así de esta manera, fueron predominando en el área las galerías de artistas,
estudios de grabación y ensayos, restaurantes,
bares, clubes, librerías entre otras actividades culturales y de comunicación ( Tavernor 2000). Para
1990, Temple Bar tenía una reputación como un
ARTÍCULO /PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL RESCATE DE LA CIUDAD/ MAURICIO HERNÁNDEZ BONILLA
lugar de descubrimiento, vitalidad y una gran
diversidad de intercambio social y económico
(Montgomery 1995). En este caso, los habitantes
fueron los que iniciaron el proceso de rescate
urbano de Temple Bar, logrando cambiar las ideas
iniciales de las autoridades municipales y la compañía de transporte, eliminando la idea de la central de autobuses. En consecuencia evitaron la
demolición de lugar, y fomentaron la renovación
y promoción urbana para la creación de un distrito cultural. Lo relevante es que, sin
financiamiento y solo con el apoyo de contactos
personales, los comerciantes y artistas trabajando y viviendo en la zona, establecieron el Consejo de Desarrollo de Temple Bar ( TBDC: Temple
Bar Development Council), una organización de
residentes con tal fuerza y convicción, logrando
persuadir que la compañía de transporte desistiera de la propiedad y finalmente esta fuese
transferida al gobierno de la ciudad. Posteriormente, el TBDC gestionó que el área de Temple
Bar se incluyera en el Plan de Desarrollo de
Dublín. También gestionó en conjunto con las
autoridades el financiamiento para la regeneración urbana, obteniendo recursos de la Unión
Europea. En consecuencia se crearon dos empresas para la implementación y desarrollo del proyecto: "Temple Bar Proper ties" y "Temple Bar
Renewal Limited" ( TBRL) en las cuales se
involucraron como socios a miembros del TBDC.
Finalmente a través de la asociación y el consenso de los distintos actores involucrados:
desarrolladores, inversores, comunidad y gobierno, alcanzaron a realizar una de las regeneraciones urbanas más exitosas en Europa.
El mejoramiento de este barrio nos muestra
una participación activa de sus residentes en la toma
de decisiones en torno al futuro de su espacio urbano, lo que conllevó a la creación de un distrito
cultural en pleno centro de Dublín. Temple Bar es un
caso significativo respecto a la participación de la
ciudadanía como gestora del rescate de su entorno,
ya que el rescate emerge de los intereses de la comunidad, a través de una participación espontánea
para la renovación del barrio, iniciando con el mejoramiento de sus edificios, todo esto en oposición a
los intereses de la compañía de transporte, la cual
ARTÍCULO /PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL RESCATE DE LA CIUDAD/ MAURICIO HERNÁNDEZ BONILLA
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no deseaba invertir en lo existente, más bien sus intereses estaban relacionados con la demolición. Así,
los intereses comunitarios dirigieron el futuro de Temple Bar a su revitalización y regeneración en lugar de
la desaparición. La cultura y actividades que los habitantes espontáneamente desarrollaban en el lugar
fueron el detonante principal. Los habitantes representados por el TBDC fueron un actor focal en el
proceso de gestión para alcanzar la regeneración de
la zona, ya que fueron el actor-detonador de los procesos de gestión para el financiamiento y también
participar en la generación de ideas sobre qué es lo
que se debería hacer. Así TBDC produjo un documento con una buena cantidad de propuestas para el
desarrollo de Temple Bar, las cuales fueron presentadas a los distintos niveles de gobierno, desde el local
hasta el nacional. Aquí se presenta una combinación
de propuestas que surgen de la gente local; además
con la ayuda y facilitación del sector público se incluyen proyectos culturales, residenciales y comerciales
de gran impacto.
La gobernanza en torno a la regeneración de
Dublín ha evolucionado caracterizándose por una
implementación basada principalmente en una democracia participativa, involucrando las asociaciones
a distintos niveles y de acuerdo a la situaciones y condiciones de los proyectos, entre el centralizado gobierno Irlandés con actores muy locales a nivel de comunidad y con organizaciones sociales, de esta manera sobrepasando las formas tradicionales de los gobiernos
locales y regionales (Payne y Stafford, 2004).
John Montgomery (1995) diseñador y planificador participante en la definición del programa
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regeneración de Temple Bar, describe el proceso urbano como uno de ayuda, un proceso de respeto y
cuidado del lugar, facilitando que el lugar se desarrolle y rescate a sí mismo sin ser sometido a los
designios puros del sistema de planificación desde
arriba. Aunque podemos concluir que la participación ciudadana fue un actor importante al inicio del
proyecto, y que los intereses de la ciudadanía fueron tomados en cuenta en la gestión y en la definición inicial de las estrategias, debemos reconocer
que en las etapas de diseño e implementación, la
gente de la zona, la participación de la ciudadanía
se redujo considerablemente. Montgomery argumenta que una buena consulta fue llevada a cabo
con los artistas, otros grupos y dueños de las propiedades, además de agencias locales de planeación.
Sin embargo una participación ciudadana de manera más amplia no ocurrió. El diseño de las intervenciones corrió a cargo de firmas locales, de
diseñadores jóvenes principalmente. Una maqueta
de la zona fue construida y aquí participaron una
gran mayoría de Arquitectos y Diseñadores Urbanos jóvenes de Dublín en las diversas etapas para la
discusión de ideas; este ejercicio fue incluyente del
gremio profesional de la ciudad. Sin embargo, por
otro lado, un aspecto negativo es que esto estuvo
muy poco abierto al público. También tuvieron lugar exhibiciones, eventos culturales, principalmente para mantener a la gente informada; además, el
proyecto también fue altamente discutido en la radio, sin embargo procesos participativos en donde
la ciudadanía participara en torno a la creación de
ideas de diseño no sucedieron realmente. La participación de los habitantes se incluyó de manera
representativa en la fase de implementación ya que
ARTÍCULO /PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL RESCATE DE LA CIUDAD/ MAURICIO HERNÁNDEZ BONILLA
el organismo creado para monitorear la
implementación del proyecto ( TBRL: Temple Bar
Renewal Limited) estuvo integrado por un número
de miembros del TBDC (empresarios, habitantes) así
como por otros actores (autoridades y oficiales) para
asegurar que todos los interesados fueran escuchados en los diversas etapas de desarrollo. Sin
embargo, existieron momentos donde la información no fluía de manera que el público en general
se mantuviera debidamente informado, esto a pesar de que a lo largo del proyecto se llevó a cabo la
publicación de un boletín regular donde se informaba cómo iban sucediendo los cambios.
El caso de Temple Bar nos muestra diferentes
matices de participación ciudadana. Es interesante
ver cómo la participación de los actores interesados
se presenta a distintos niveles. En algunos momentos se percibe una participación ciudadana activa,
con un gran impacto en la gestión y planeación del
proyecto, y en algunos momentos se observa una
participación pasiva, que en las palabras de Arnstein
significa un grado de "tokenismo" en la comunicación e información, siendo poco efectiva. A pesar de
que se observan cambios en los procesos de gestión y de implementación de maneras tradicionales
a procesos más democráticos, todavía se observan
prácticas tradicionales en los diversos eventos dentro del proceso de regeneración.
Iniciativas de rescate en Latinoamérica
En el contexto de Latinoamérica también se
registra una evolución en torno a la participación
de la ciudadanía y el desarrollo urbano. Cabe recor-
dar que la población en nuestra región ha sido
un productor activo del entorno urbano, a través
de su participación en el mejoramiento urbano,
la obtención de servicios, vivienda y
equipamientos. Por otro lado, la evolución de la
democracia en la región también se ha manifestado en las maneras de hacer ciudad. Asimismo,
se presentan procesos participativos en donde
actores clave como la ciudadanía, las organizaciones, asociaciones civiles, entre otros, se
involucran en la gestión de servicios, protección
del patrimonio, mejoramiento urbano en general.
En muchos casos, la participación de la ciudadanía ha evolucionado de su modalidad como mano
de obra en el mejoramiento de barrios o cooperación económica, a ser un actor activo más, que
participa en la planeación, implementación y/o
gestión del espacio urbano, alcanzando en momentos importantes el "control ciudadano" y también la "asociación" en palabras de Arnstein. Un
caso significativo es la planeación participativa
que surge en Porto Alegre (Brasil), en donde a
principio de los 1990 se presenta un cambio en la
gestión local; a través de la implementación de
procesos participativos de gestión municipal evolucionando de procesos democráticos representativos a procesos democráticos participativos
(Lucía Meira 2000). Esto se manifiesta con la iniciativa de presupuesto participativo, en donde a
través de por lo menos tres grandes reuniones
plenarias temáticas e innumerables reuniones ciudadanas, sistemáticamente planeadas por temas,
regiones, barrios y proyectos, la ciudadanía toma
el control para decidir cómo se gastarán los recursos de la municipalidad. Todo esto a través de
ARTÍCULO /PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL RESCATE DE LA CIUDAD/ MAURICIO HERNÁNDEZ BONILLA
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la organización de la ciudad en 16 zonas según
criterios geográficos, sociales y de organización
de la comunidad y de 5 organizaciones de participación dedicadas a temáticas específicas (1. organización y desarrollo urbano de la ciudad, 2.
transporte y circulación, 3. asistencia sanitaria y
social, 4. educación, cultura, actividades recreativas, 5. desarrollo financiero y previsión fiscal). Dentro de las reuniones plenarias las autoridades informan a la ciudadanía el gasto anual y su congruencia con las obras realizadas en la municipalidad. Posteriormente también, en una segunda
reunión, los habitantes priorizan sus necesidades,
esto resultado de un gran trabajo a nivel calle,
barrio u organización temática y/o comunitaria, a
través de la realización de innumerables pequeñas reuniones para establecer prioridades sobre
el entorno más inmediato. También se eligen representantes ciudadanos para gestionar el presupuesto participativo en sus siguientes fases y
forman el "Consejo Municipal del Plan de Gobierno y del Presupuesto", formado por un numeroso
grupo de ciudadanos de todas las 16 zonas y de
las organizaciones temáticas, y son quienes finalmente aprueban en qué se va a invertir y gastar
el presupuesto anual disponible. El presupuesto
participativo se somete a discusión dentro de la
municipalidad para determinar la viabilidad técnica y económica de las propuestas, siempre en
continua comunicación con la ciudadanía. Finalmente el presupuesto es presentado por las autoridades al Consejo Municipal del Plan de Gobierno y del Presupuesto (formado por la ciudadanía), quien sin duda aprueba la propuesta, ya
que existe un conocimiento totalmente claro, de
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que este emerge claramente de un proceso
participativo (Ciudades para un futuro más sostenible). A través de este mecanismo se han materializado iniciativas importantes de rescate urbano, se ha fortalecido el sentido de ciudadanía y
responsabilidad por la ciudad, la identidad histórica, barrial y cultural. Como resultado se han
implementado estrategias y proyectos de desarrollo y regeneración urbana. Un ejemplo interesante es el proyecto "Porto Alegre-Ciudad Constituyente", en donde a través de seminarios, conferencias, debates, reuniones de trabajo y congresos, se abrió un espacio político para el ejercicio
de la ciudadanía, alcanzándose consensos en torno a la reformulación del Plan Director de Desarrollo Urbano, Plan de Desarrollo Económico, temáticas del Presupuesto Participativo y la creación del programa de Corredor Cultural en el área
central de la ciudad. Este último ha conducido a
la renovación urbana de áreas industriales y
equipamientos urbanos (Lucía Meira 2000). El Consejo Municipal del Presupuesto Participativo se
reúne semanalmente, discute, monitorea y vigila
que las obras y las intervenciones en la ciudad se
lleven a cabo de acuerdo a lo planeado. El caso de
Porto Alegre es un caso ejemplar en Latinoamérica
y el mundo ya que es pionero de una planificación realmente participativa y en donde a través
de formas y canales bien establecidos y sistemáticos, la voz de la ciudadanía es escuchada y tomada en cuenta para la programación e
implementación de las obras, todo esto teniendo
gran impacto en la democratización de la gestión
urbana, y en el mejoramiento de la calidad de
vida de la ciudad.
ARTÍCULO /PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL RESCATE DE LA CIUDAD/ MAURICIO HERNÁNDEZ BONILLA
Otro ejemplo interesante es el que se presenta
en Curitiba (Brasil) en la revitalización de su centro
histórico, a través de la iniciativa de Centro Vivo. A
pesar de que en Curitiba se han realizado importantes intervenciones de rescate urbano en las últimas décadas; más allá de la conversión de la Calle
de las Flores y la Calle 15 de noviembre en centros
comerciales peatonales por Jaime Lerner en los 1980,
en la actualidad poco se ha hecho en torno a la
revitalización de su centro histórico. El corazón de
Curitiba es un área que concentra un alto porcentaje de la población de la ciudad con ingresos de
nivel medio, conserva densidades altas de ocupación, teniendo una población de más de 33.000 habitantes (Macedo 2006). Sin embargo su centro histórico, al igual que otros, también ha experimentado pérdida de población y deterioro en la calidad
de la infraestructura, espacios públicos y la vivienda. Hasta antes de 2003 no existía ningún plan o
programa para esta área, sin embargo, de los comerciantes de la zona emerge la iniciativa de
revitalización del centro, llamándola Centro Vivo.
Similarmente al caso de Temple Bar, en donde los
empresarios iniciaron el proceso de revitalización,
el proyecto de Centro Vivo emerge de la iniciativa
de un grupo de 20 empresarios, quienes detonan la
iniciativa de rescate a través de la Asociación comercial de Paraná y un Consejo de Gestión encargado de dirigir la gestión e implementación de Centro Vivo. Así se inicia una gestión compartida, entre
empresarios, sector público y habitantes. El proyecto de Centro Vivo es una iniciativa que tiene como
objetivo principal la reactivación económica, cultural y turística de la zona, se encuentra en proceso de
implementación y el proceso participativo se ha llevado a cabo a través de la consulta, cuestionarios, la
realización de reuniones y talleres comunitarios para
la presentación de propuestas de escenarios de
desarrollo social, económico, habitacional, y mejoramiento urbano, estos últimos iniciándose en septiembre del 2005. A través de talleres comunitarios
los habitantes y usuarios de Centro Vivo discuten
sus necesidades, prioridades de desarrollo y crean
estrategias a seguir. Se han implementado programas interesantes, basados en la participación de la
comunidad y en asociación con empresas, bancos y
gobierno, como por ejemplo el programa de seguridad comunitaria, el de teatro al aire libre, o el programa adopta una plaza. Este último consiste en
adoptar una plaza por algún ciudadano (empresarios principalmente), para conservarla, darle mantenimiento y mantenerla atractiva para fomentar su
uso, todo esto en cooperación con las autoridades,
quienes realizan trabajos de mejoramiento de iluminación, piso y mobiliario. La iniciativa de Centro
Vivo surge del interés de los habitantes y los comerciantes de la zona, es un ejemplo más en donde
ARTÍCULO /PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL RESCATE DE LA CIUDAD/ MAURICIO HERNÁNDEZ BONILLA
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la participación de la ciudadanía ha sido crucial en
el surgimiento, planeación e implementación de
estrategias de regeneración urbana. Es interesante
ver que en este caso se presentan programas en
donde la ciudadanía es un actor activo no solo en la
planeación o gestión de intervenciones, como sucedió en Temple Bar; en Centro Vivo la gente se
involucra activamente para darle continuidad a las
intervenciones a través de su participación contribuyendo a la sostenibilidad de las estrategias del
proyecto y, más importante aún, involucrándose en
la administración y mantenimiento de su espacio
inmediato. Es importante reiterar que este tipo de
acciones se presentan en menor medida en países
más ricos en donde el usuario poco se involucra en
las etapas de mantenimiento o gestión del espacio
público. Este involucramiento contribuye a la creación de vínculos más estrechos entre la gente y su
espacio urbano, conformando el sentido de comunidad y responsabilidad por el cuidado y mantenimiento del entorno.
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Procesos participativos en Córdoba, México
En el contexto mexicano también encontramos experiencias de planeación participativa
con el objeto de recuperar la ciudad para y por
los habitantes, promover el desarrollo sostenible, la equidad social, el espacio público del peatón, y la conservación del patrimonio histórico y
ambiental. Aunque cada vez es más frecuente la
participación de la ciudadanía en la elaboración
de planes, programas y proyectos específicos de
desarrollo y mejoramiento urbano, es necesaria
una mayor convicción para la inclusión de procesos verdaderamente participativos en la agenda local en México. Afortunadamente, cada vez
es más frecuente la inclusión de técnicas de diseño y planeación participativa, en donde la ciudadanía propone iniciativas, estrategias y acciones por el bien de su ciudad. Por ejemplo en la
ciudad de Córdoba, Veracruz, han surgido procesos participativos importantes encaminados al
rescate de la ciudad; los habitantes se han
involucrado en mayor grado en el establecimien-
ARTÍCULO /PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL RESCATE DE LA CIUDAD/ MAURICIO HERNÁNDEZ BONILLA
to de estrategias de mejoramiento y desarrollo.
La planeación de acciones de renovación de dos
barrios del centro histórico que se llevó a cabo
en los años 2003 y 2004 fue a través de procesos
participativos. La ciudadanía determinó las áreas
de actuación en relación al mejoramiento de infraestructura, espacios públicos, áreas verdes,
conservación de edificios históricos e imagen urbana. Los habitantes de los barrios trabajaron
en conjunto con autoridades y profesionales (arquitectos, diseñadores y gestores urbanos) en
talleres de planificación participativa, foros, consultas, y reuniones regulares, en donde surgieron ideas y opiniones para el futuro de la ciudad. Dentro del proceso se determinaron problemas, y se propusieron soluciones. También se
identificaron oportunidades, comentando ejemplos en otras ciudades, y de manera grupal se
presentaban propuestas de acción a través de
exposiciones con láminas, dibujos y gráficos. La
ciudadanía aprendió a interpretar planos de sus
barrios, y a leer e interpretar la ciudad de una
manera diferente, finalmente, discutiendo las
amenazas y oportunidades para el desarrollo.
Cabe mencionar que en este caso y en otros similares en México, el ámbito académico ha jugado un papel muy importante en la integración
de metodologías participativas a la planeación
urbana. En el caso veracruzano, la universidad
estatal (Universidad Veracruzana), a través de sus
alumnos y académicos, ha participado como un
agente activo para el alcance de consensos entre los diversos actores, aminorando principalmente la desconfianza entre la ciudadanía y las
autoridades.
Las técnicas democratizadoras en las decisiones de revitalización urbana, en el caso Cordobés,
también han contribuido al reforzamiento de la
identidad del habitante con su territorio, al sentido
de ciudadanía y responsabilidad en el mejoramiento de su entorno y así participar en las decisiones
para la recuperación de calles y espacios perdidos
de sus barrios. En los barrios de las Pitayitas y San
Antonio los habitantes se involucraron a los procesos de decisión desde que surgió la idea de
revitalización y recuperación. El interés de la autoridad local era el de recuperar la calidad de vida de la
ciudad para el disfrute de los habitantes y rescatar
lo perdido a lo largo de décadas de degradación
continua, manifestada por la contaminación visual
y ambiental de la zona, la destrucción de edificios
históricos, y deficiente infraestructura. En general,
como en muchas ciudades, el abandono del espacio urbano ya era una característica permanente en
la fisonomía de la ciudad. Uno de los aspectos importantes dentro del enfoque de renovación urbana considerado por las autoridades de Córdoba era
ARTÍCULO /PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL RESCATE DE LA CIUDAD/ MAURICIO HERNÁNDEZ BONILLA
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la realización de la recuperación del centro de la
ciudad a través de procesos diferentes, en donde se
hicieran evidentes nuevas formas de hacer ciudad,
nuevas formas de gestión urbana; que la evolución
democrática de gobierno se manifestara a través de
procesos participativos de intervención, de manera
que la ciudadanía fuese partícipe en la toma de
decisiones de los asuntos que le afectan o benefician. Estos procesos marcan una evolución, un ascenso más en los escalones de la escalera de participación, de la simple información, a una participación en la planeación de acciones. Para el caso mexicano, es importante advertir que todavía existen
aspectos que limitan el avance de los procesos
participativos en el mejoramiento y desarrollo urbano (más allá de la solicitud de servicios, la participación económica, o la participación con mano de
obra): la discontinuidad de planes y programas, las
limitantes presupuestales, los intereses particulares
de los actores dentro de la gestión municipal, la falta
de profesionalización de los encargados de la gestión urbana y en muchos casos la permanencia de
estrategias y costumbres "tradicionales" (manipulación y terapia, en palabras de Arnstein) de gobernar y
hacer ciudad siguen presentes en las formas de gestión de la ciudad. El caso de Córdoba es interesante
ya que se mostraron intereses legítimos por la
implementación de procesos participativos en el rescate de la ciudad, sin embargo también representa
un caso de discontinuidad en la participación ciudadana. Lo que emerge como un proceso participativo
muy dinámico en la actualidad pierde ímpetu, el
nuevo gobierno no promueve la organización de
los habitantes en torno a actividades que promuevan la participación y la congregación vecinal con
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impacto en la mejora de la habitabilidad del sector.
Los vecinos se congregan en torno a las festividades religiosas, pero más allá, la reactivación de comités vecinales y la promoción de actividades culturales, sociales y/o deportivas es nula. Es importante el sostenimiento de políticas y estrategias que
conlleven a la consolidación de procesos
participativos permanentes en todas las etapas de
desarrollo urbano, la planeación y diseño, construcción, mantenimiento y finalmente en el sostenimiento de la vitalidad de las iniciativas, todo esto a través de la conformación de ciudadanos bien informados, interesados, e involucrados en la recuperación de la vitalidad del espacio urbano público.
4. PARTICIPACIÓN: ASOCIACIÓN, ACTORES E
INTERESES
A continuación reflexionaremos sobre algunos aspectos importantes que se derivan de nuestros casos de estudio, como es lo referente a la existencia de entidades gestoras como un componente
importante. Estas representan las figuras de asociación para la gestión en los procesos de desarrollo y/
o recuperación urbana y conllevan a la movilización
de los actores involucrados, formando una unidad
integradora para la planeación, implementación y
vigilancia de las intervenciones. Así, de esta manera,
los actores clave (sector público, privado, sociedadciudadanía) se entrelazan en asociaciones (comités,
consejos, patronatos) para la gestión de las acciones.
En el Caso de Curitiba, los actores interesados para
la recuperación del centro se asocian en una enti-
ARTÍCULO /PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL RESCATE DE LA CIUDAD/ MAURICIO HERNÁNDEZ BONILLA
dad que conocemos como Centro Vivo; similarmente
en Temple Bar, con la creación del Consejo para el
desarrollo de Temple Bar y otras entidades de
implementación, como el "Temple Bar Renewal
Limited" o el "Temple Bar Properties", y es así, a través de estas entidades, como se controlan procesos,
se dirigen acciones y se provee coherencia a las
diversas etapas de los proyectos, de ahí su importancia. La existencia de las asociaciones y alianzas
enmarcadas en una figura jurídica de acción que
construya los acuerdos de ejecución y facilite la realización de proyectos representa gran certidumbre
sobre el futuro de los grandes proyectos urbanos y
proyectos de recuperación de la ciudad, así idealmente también se encargarán de balancear la satisfacción de los diversos intereses de los actores
involucrados.
Por otro lado, otro aspecto de importancia, en
el contexto latinoamericano, es el papel que juega
el sector público; de este, frecuentemente, depende
la legitimidad, continuidad y fortaleza de los procesos participativos a través de las estructuras y las
políticas de gestión y planeación urbana que procure. El caso del presupuesto participativo, en Brasil,
demuestra la importancia de la existencia de autoridades con convicción por los beneficios reales (sociales) que emanan de la participación, haciendo
evidente la gestión de la ciudad de manera diferente, abierta, transparente y otorgando poder real a la
ciudadanía, demostrando la existencia de una cultura política renovada de cara a la equidad y la inclusión, y así, dando un gran salto dentro de la
gobernanza latinoamericana y mundial. Por otro lado,
en el caso de Córdoba, las autoridades promueven
los procesos participativos en la recuperación de la
ciudad, sin embargo los cambios políticos y la discontinuidad de políticas y acciones que caracterizan los cambios de administración gubernamental,
constriñen los procesos, echando por la borda los
avances en la gestión de la ciudad y desafortunadamente retornando a las formas tradicionales de
gobernar -desde arriba-, en detrimento de los procesos de participación y colaboración. En condiciones ideales, las autoridades municipales deben procurar que se presenten las condiciones necesarias
para que los procesos se desarrollen en un ambiente de equidad e inclusión balanceada de cara al
bienestar colectivo. En el caso de Dublín, las autoridades asumen los intereses de los habitantes de
Temple Bar para apoyarlos en sus iniciativas e impulsar la adquisición del área, para evitar que la
compañía de transporte siguiera con sus ideas de
demoler la zona; este es un gran acierto para beneficiar el interés de la ciudadanía.
Frecuentemente, el interés económico proveniente del sector privado en confluencia con el sector público, puede sobrepasar los intereses de la
sociedad. El discurso en torno a la participación, manejado por los actores con mayor poder político y
económico (sector público y privado), logra manipular a otros actores de manera que sus intereses
resulten beneficiados. En el Caso de Temple Bar, en
momentos, la ciudadanía se quejaba de la falta de
información en torno a los avances del proyecto, así
también, se presentan argumentos sobre el desplazamiento del proyecto de su identidad cultural, inicialmente promovido por los habitantes, a uno más
comercial; señales de que la participación de la ciu-
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dadanía fue desfavorecida en el proceso de
implementación, de manera que los intereses de la
comunidad son relegados en ciertas decisiones. En
el caso de Centro Vivo, en Curitiba, también los empresarios han jugado un papel importante, ya que
las primeras iniciativas de recuperación fueron emprendidas y financiadas por ellos, buscando
reactivar económicamente el centro. De esta forma,
también algunos programas de carácter social y
colectivo son implementados por este sector. En la
actualidad, este proyecto está en proceso de
implementación; cabe entonces cuestionarse en este
caso, hasta qué punto los empresarios dominan los
programas y acciones de mejoramiento urbano y
su pertinencia colectivo-social, es en este punto
donde los demás actores involucrados en el proyecto Centro Vivo deben impulsar su posición para
mantener la balanza de la participación. En el caso
de Centro Vivo en Curitiba y de Temple Bar en Dublín,
los empresarios, los comerciantes de la zona son un
actor fundamental en el desarrollo de las iniciativas
de recuperación, sin embargo, esto implica que ellos
busquen dominar los procesos y satisfacer sus intereses, posiblemente a costa de los intereses de otros
actores.
En el caso de la ciudad de Córdoba, la ciudadanía argumenta que las autoridades municipales han
ignorado algunos acuerdos emergidos en las fases
de consulta y talleres participativos. De aquí surge
otra reflexión en relación a la legitimidad de los
talleres, foros de consulta y demás instrumentos
para la participación ciudadana, ya que este aspecto nos demuestra que estos pueden ser solamente
utilizados para simular que existen procesos
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participativos para la toma de decisiones, sin embargo en realidad solo sirven para justificar ciertas
acciones de las autoridades, en donde finalmente
las opiniones de la ciudadanía no son tomadas en
cuenta. Las autoridades pueden manipular los procesos de manera que la ciudadanía sienta que participa, pero en realidad la autoridad puede operar
de acuerdo a otros intereses, dejando de lado los
intereses de los habitantes. Este aspecto ha dado
lugar a la decepción por parte de muchos habitantes por participar en los asuntos de su ciudad.
Podemos considerar que existen grandes avances hacia la inclusión de procesos participativos
dentro de la gestión de las ciudades, sin embargo
existen señales de la existencia de poder e intereses
dominantes sobre aquellos de menor ímpetu, posición y recursos, lo que da como resultado procesos
en donde los intereses económicos y privados se
sobreponen a los sociales y colectivos. En los procesos participativos los actores involucrados buscan
dominar los procesos de acuerdo a sus intereses, a
la ciudadanía en general le interesa obtener mejores servicios y un espacio urbano de mayor calidad,
por otro lado los inversores y/o desarrolladores buscan satisfacer sus intereses económicos, el sector
gubernamental no pierde de vista sus intereses políticos. Dentro del estudio de estos procesos, es
crucial el entendimiento de los procesos
colaborativo-participativos con una clara percepción de que los actores echan mano de sus recursos,
poder político y/o económico, capital intelectual y/
o social, de manera que las cosas ocurran de la forma que ellos quieren. Es aquí donde las entidades
gestoras encargadas de controlar los procesos de-
ARTÍCULO /PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL RESCATE DE LA CIUDAD/ MAURICIO HERNÁNDEZ BONILLA
ben jugar un papel clave para entender las reglas y
recursos de los actores y lograr balancear los diversos intereses y evitar conflictos. Aunque el conflicto
dentro de los procesos participativos es una característica, ya que, cuando uno o el conjunto de actores perciben la inequidad de voces dentro de los
procesos, emerge la contestación, así también, es a
través de la entidad gestora de los proyectos urbanos, cualquiera que sea su figura, donde los conflictos deben ser resueltos.
el conocimiento de la comunidad, en consecuencia
muchas intervenciones son realizadas sin tomar en
cuenta el conocimiento, valores y cultura de las comunidades. En muchos contextos, se soslaya el conocimiento, los valores, y la organización de la comunidad en estos procesos; esto ha traído en consecuencia, la emergencia de barreras, como la pérdida de confianza en los demás (la colectividad, las
instituciones, las autoridades), la pérdida del sentido de pertenencia y de las certidumbres que ordenan la vida cotidiana; el cultivo del individualismo y
por tanto el debilitamiento del vínculo social, y del
sentimiento de comunidad (Oviedo 2000:32).
5. REFLEXIÓN FINAL
La ciudad es un producto público y por lo tanto debe ser construido colectivamente. El proyecto
urbano requiere de debates, foros y principalmente
el reconocimiento de la cultura, conocimiento y estrategias de la gente. La participación de la comunidad debe tomar lugar durante y después de los
procesos de planeación y diseño, así en conjunto la
ciudadanía y las autoridades crearán un espacio
socialmente inclusivo y ambientalmente saludable.
Las estrategias participativas en la producción de la
ciudad dan como resultado soluciones más integrales y de largo plazo. Además los procesos
participativos enseñan nuevos valores, nuevas formas de entender y apreciar la ciudad y por lo tanto
nuevas formas de atacar los problemas de las comunidades urbanas. La participación legítima logra
un balance en los intereses, aspiraciones, ideas y
opiniones de los involucrados. La ciudadanía es un
actor fundamental en este proceso, frecuentemente las autoridades locales ignoran las capacidades y
Es importante mencionar que los casos que
hemos comentado han integrado en momentos un
reconocimiento de la ciudadanía como integrante
activa del desarrollo urbano, aunque en ciertas etapas esta no participa activamente; esto representa
una tarea pendiente. En el caso de Temple Bar, la
ciudadanía es el detonante de la regeneración urbana desempeñando un papel importante en la
planeación, sin embargo posteriormente la participación de los habitantes se va reduciendo. En el
caso de Porto Alegre también existe una participación activa en la planeación sobre cómo y en dónde
se debe invertir; también existe participación en el
monitoreo e implementación de las decisiones, es
decir la participación de la ciudadanía alcanza mayores niveles, similarmente en el caso de Centro Vivo
ya que la gente se involucra en el mantenimiento y
vitalidad de las intervenciones. Finalmente el caso
de Córdoba nos muestra una participación impetuosa también en la planeación, pero que también
pierde fuerza con el paso del tiempo, reduciéndose
ARTÍCULO /PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL RESCATE DE LA CIUDAD/ MAURICIO HERNÁNDEZ BONILLA
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la participación en las iniciativas de mantenimiento,
cuidado y promoción de vitalidad. En los diversos
casos se muestran avances en los procesos
participativos, sin embargo también muestran que
se necesita una mayor inclusión de la participación
de la gente en los procesos de intervención urbana,
esto implica crear formas y canales adecuados para
llevar a cabo una participación sistemática y adecuada. En los países con mayor desarrollo, la participación de la ciudadanía es imprescindible en la
planeación, y como el Estado tiene una capacidad
sólida para el mantenimiento y cuidado del espacio
urbano no es tan necesario el involucramiento de
la gente en estos aspectos; sin embargo sí se necesita una participación responsable en relación al
mantenimiento de la vitalidad social del espacio
urbano. En países de menor desarrollo, la participación de la ciudadanía implica un mayor reto, ya que
la gente además de ser participante en la planeación,
debe tomar una actitud de mayor compromiso en
torno al sostenimiento de las iniciativas, los gobiernos frecuentemente carecen de capacidad para llevar a cabo su sostenimiento, y es aquí donde la
ciudadanía adquiere su mayor importancia. La pregunta es: ¿cómo alcanzar un proceso participativo
balanceado en donde los actores y principalmente
la ciudadanía tenga una participación en las diversas etapas del proyecto urbano?
Existen tareas pendientes, la institución
pública tiene que recuperar la confianza perdida
ante los ciudadanos, transparentando sus acciones;
la ciudadanía y sus diversas formas de organización
tienen que reconocer que su intervención es
fundamental en la construcción, desarrollo y
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sostenimiento de la ciudad y los barrios en que se
ubican, en la reconstrucción de conciencia, y en la
recuperación del tejido ambiental y social. Por otro
lado, frecuentemente se perciben aptitudes de
indiferencia por parte de muchos ciudadanos. Los
individuos debemos promover una participación
genuina, que conduzca a que todos los actores
interesados jueguen un papel legítimo en la
creación de verdaderos procesos participativos
para el desarrollo adecuado de las ciudades y las
regiones. La participación debe emerger de la base,
de la localidad, y no debe ser impuesta. El proceso
participativo en el rescate de la ciudad es aquel en
donde la comunidad identifica sus necesidades,
sus problemas, y busca la manera de solucionarlos
organizándose; también busca la alianza con
actores externos que funjan como "facilitadores"
para el cumplimiento de los objetivos planteados
al interior de la comunidad. Así de esta manera, los
procesos de transformación se implementan en la
arena de la colaboración entre actores: comunidad,
autoridades, profesionales y demás involucrados.
Lo anterior también implica un reconocimiento
sobre nuevas formas de hacer ciudad, nuevas
formas de percibir la planeación, el diseño y la
gestión urbana en general, implementando la
producción de la ciudad de manera colaborativa.
El proceso participativo y colaborativo es aquel
que reconoce la variedad de actores y agentes
interesados con los cambios en el ambiente local,
urbano y regional, sus redes sociales, su diversidad
cultural, sus sistemas de significados y sus
relaciones complejas de poder; la clave está en saber
balancear los intereses de unos con los de otros y
hacer que todos los involucrados logren estar
ARTÍCULO /PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL RESCATE DE LA CIUDAD/ MAURICIO HERNÁNDEZ BONILLA
satisfechos de su participación (Healey 1997). Los
casos presentados, el de Dublín (Irlanda), el de Porto
Alegre y Curitiba (Brasil) y finalmente el de Córdoba
(México), nos muestran procesos que conllevan la
implementación de procesos colaborativosparticipativos, sin embargo se requiere un mayor
avance y consolidación de estos, de cara a la
construcción de ciudades vitales, que promuevan
el control responsable del espacio urbano y sus
recursos, la integración social, la igualdad y equidad,
la educación cívica, y la riqueza cultural. Es necesario
continuar estas reflexiones en el futuro, ya que
además de investigar la manera en que la
ciudadanía se involucra en la producción urbana,
es necesario explorar hasta qué punto se satisfacen
los intereses de otros actores. Así también, resulta
importante adentrarse en los conflictos que se
presentan en los procesos participativos y también
evaluar el impacto social, económico y ambiental
de los procesos en la transformación urbana,
principalmente en torno a iniciativas de
regeneración y renovación urbana basados en una
participación ciudadana real.
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Vol. 22/ Mayo
ARTÍCULO /PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL RESCATE DE LA CIUDAD/ MAURICIO HERNÁNDEZ BONILLA
Dimensiones urbanas del problema habitacional. El caso
de la ciudad de Resistencia, Argentina
Urban dimensions of the housing problem. The case of the
city of Resistance, Argentina
Laura Alcalá Pallini 1
Fecha recepción: 04/12/06
Fecha aceptación: 19/01/07
El trabajo que se presenta tiene el objeto de aportar argumentos más consistentes a la hipótesis por la cual se
considera que el problema habitacional tiene dimensiones urbanas, cuyas variables no forman parte de las políticas
frecuentes de vivienda, y que si lo fueran permitirían mejorar las condiciones habitacionales de amplias áreas
residenciales de la ciudad.
A partir del análisis de un caso, en este artículo se ensayan algunas pautas metodológicas para abordar estas
dimensiones y para comprender el modo en que determinadas cuestiones urbanas inciden de manera directa en las
situaciones habitacionales.
En la última parte se ponen a consideración algunas propuestas metodológicas para mejorar las políticas
habitacionales vigentes que ignoran estas dimensiones del problema, y se exponen algunos ejes de actuación.
Palabras clave: urbanizaciones residenciales - problema habitacional - políticas urbanas.
This work has the purpose to contribute arguments to the hypothesis by which is considered that the housing problem has
urban dimensions, whose variables do not form part of the frequent housing politic and if they were it they would permit to
improve the housing conditions of extensive residential areas of the city.
From the analysis of a case, in this article some methodological guidelines are practiced to tackle these dimensions and for
understand the way in which determined urban questions impact in a direct way in the housing situations.
In the last part they are put to consideration some methodological proposals to improve the housing politics in force that
ignore these dimensions of the problem and some axes of action are exposed.
Keywords: residential urbanizations- housing problem- urban politics.
1 Arquitecta y doctora
argentina, especialista en
Urbanismo y Ordenación del
Territorio.
Académica del Instituto de
Investigación y Desarrollo en
Vivienda -IIDVI- Facultad de
Arquitectura y Urbanismo de
la Universidad Nacional del
Nordeste UNNE.
[email protected]
REVISTA INVI Nº 59 / MAYO 2007 / VOLUMEN 22: 35 A 68
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1. INTRODUCCIÓN
El trabajo que se presenta tiene el objeto de
aportar argumentos más consistentes a la hipótesis
por la cual se considera que el problema habitacional
tiene dimensiones urbanas, cuyas variables no forman parte de las políticas frecuentes de vivienda y
que sin embargo si lo fueran permitirían mejorar las
condiciones habitacionales de amplios sectores residenciales de la ciudad.
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tos señalados y que pasan por alto a su vez, las
peculiaridades que se derivan de la singularidad de
cada estructura urbana, del soporte natural de cada
territorio y de las condiciones particulares socioeconómicas y culturales de la población a las que
están dirigidas. Por otro lado, desde el punto de
vista urbano, al interpretar los problemas de la ciudad, pocas veces se repara en la incidencia que sobre ellos tienen el emplazamiento y el tipo de áreas
residenciales que configuran la mancha urbana.
En la ciudad, la situación habitacional de un hogar está definida por muchos más aspectos que el
que puede inferirse del tipo y condiciones de disponibilidad de una vivienda. La situación habitacional se
define tanto por aspectos que hacen a la vivienda
propiamente dicha (calidad tecnológico-constructiva;
relación superficie / nº habitantes/ nº de cuartos; instalaciones; servicios domiciliarios), cuanto por su emplazamiento y situación física y urbana (saneamiento, vulnerabilidad, accesibilidad, infraestructura, disponibilidad de equipamientos y servicios públicos, transporte, etc.), cuanto por la situación socioeconómica de
los habitantes (disponibilidad económica para manutención y transformación progresiva de la vivienda, para el pago de los servicios, etc.), cuanto por la
situación jurídica de la tenencia.
Ello da lugar a dos tipos genéricos de respuestas.
Unas, que apuntan focalizadamente a la vivienda y cuanto más al barrio (programas dirigidos a la construcción
de viviendas nuevas, a la mejora o ampliación de las
viviendas existentes, programas dirigidos al mejoramiento de barrios, regularización dominial, etc.). Otras,
que apuntan al soporte infraestructural de la ciudad y
cuanto más a la cualificación del espacio público, pero
siempre corriendo detrás de un proceso de crecimiento
que las excede, y desde una perspectiva autónoma como
si los problemas de la ciudad y de su crecimiento nada
tuvieran que ver con las políticas habitacionales y viceversa. La desarticulación de estas políticas se hace más
evidente en municipios que no tienen ninguna injerencia sobre las decisiones habitacionales y sobre la
gestión de las infraestructuras básicas que dependen
de otras esferas y organismos del Estado.
Sin embargo, se asiste en general a dos tipos
de situaciones. Por un lado, desde el punto de vista
habitacional, los diagnósticos que sirven de base
para la formulación de las políticas habitacionales
parten frecuentemente de indicadores extremadamente generales que soslayan varios de los aspec-
Es por lo menos curioso, por no decir altamente
preocupante, que esta disociación del problema se
produzca en ciudades en las que la actividad residencial supone el mayor factor de ocupación de suelo. Ciudades en permanente expansión, con sostenido crecimiento poblacional y sin desarrollo socio-
ARTÍCULO /DIMENSIONES URBANAS DEL PROBLEMA HABITACIONAL. EL CASO DE LA CIUDAD DE RESISTENCIA, ARGENTINA/ LAURA ALCALÁ PALLINI
económico simultáneo. Ciudades en las que la cada
vez mayor distancia entre los parámetros de crecimiento y los de desarrollo urbano, se manifiesta en
la extensión descontrolada y sin urbanización previa
de la mancha urbana y en la fragmentación y segregación socio-espacial de las distintas áreas residenciales que se yuxtaponen en el plano de la ciudad.
Para referirnos a estas dimensiones urbanas
del problema, no nos explayaremos en aquellas
que forman parte del bagaje común de los
diagnósticos habitacionales por considerarlo
innecesario y porque justamente, es nuestro propósito demostrar cómo es posible identificar
un número importante de problemas que hacen
a la caracterización de las situaciones habitacionales
sin meternos específicamente en la consideración
de la vivienda o el lote individual. Problemas
que en el presente no están siendo objeto de respuesta alguna ni por parte de los programas
habitacionales en vigencia, ni por parte de las políticas llamémosles "urbanas". Si bien en particular
nos referiremos al caso de la ciudad de Resistencia,
creemos que las consideraciones son extensivas a
la mayor parte de las ciudades argentinas y válidas
también para otras ciudades latinoamericanas.
2. BREVE HISTORIA URBANA DE LA CIUDAD
DE RESISTENCIA EN RELACIÓN A LA TOPOGRAFÍA Y
AL MODELO INICIAL DE SUBDIVISIÓN DEL SUELO
Resistencia, capital de la Provincia del Chaco
en el NE de la República Argentina, es una ciudad
de fundación relativamente reciente (1878) que conforma, junto con los Municipios de Barranqueras, Puerto Vilelas y Fontana, el Área Metropolitana del Gran
Resistencia (en adelante AMGR) de alrededor de 400.000
habitantes. La ciudad de Resistencia mantiene una relación interurbana de tipo laboral, comercial, educativa y recreativa tan fuerte con los municipios de su
área metropolitana como con la ciudad de Corrientes,
distante a poco más de 20 km y separada
geográficamente por el Río Paraná, pero unida
funcionalmente a partir de la finalización de un puente interprovincial que permitió vincularlas en 1974.
Para poder llegar posteriormente a la parte central del análisis consideramos necesario extendernos brevemente en el modelo de urbanización de
partida de esta ciudad.
El AMGR se fue mensurando siguiendo un sistema de subdivisión del suelo muy regular, con una
orientación a medio rumbo NE /SO a partir de dos ejes
cartesianos, cuya intersección constituye el centro simbólico fundacional de la ciudad de Resistencia.
Estos dos ejes organizan el mapa funcional y
mental de la ciudad. Su intersección simboliza -en el
referente colectivo y en la convención urbana- la
ordenada "0, 0" a partir de la cual adoptan la denominación y la numeración ascendente los dos ejes
convertidos así en cuatro avenidas, que en este trabajo denominaremos avenidas madres, (Av. Sarmiento y Av. Alberdi en el eje NE/SO y Av. 25 de Mayo
y 9 de Julio en el eje NO/SE). Estos ejes a su vez organizan la numeración y denominación del conjunto
de las demás calles.
ARTÍCULO /DIMENSIONES URBANAS DEL PROBLEMA HABITACIONAL. EL CASO DE LA CIUDAD DE RESISTENCIA, ARGENTINA/ LAURA ALCALÁ PALLINI
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Las cuatro avenidas madres son de doble mano y
tienen en promedio 30 m de ancho entre línea municipal
y línea municipal. Siguiendo las directrices de estos ejes
el suelo urbano general se divide en chacras (de 1 km
de lado), rodeadas perimetralmente por avenidas de 40
m de ancho, también de doble mano. Las chacras
originales están atravesadas interiormente a su vez, por
dos avenidas de 30 m de ancho y están subdivididas en
16 manzanas regulares de 100m x 100m, separadas entre
sí por vías de 20 m de ancho.
En la intersección de las avenidas madres se
encuentra la plaza central de la ciudad, abarcando cuatro
manzanas que constituyen los vértices de las cuatro
chacras centrales. Cada una de estas chacras cuenta a su
vez con una plaza central de
1 ha., ubicada, excepto un
caso ligeramente desfasado,
en la intersección de sus
avenidas interiores.
bre", altamente aceptable: tanto en términos de superficie (equivalente al 6% de la superficie edificable),
como de distancia, dado que toda parcela se encuentra a 400 m como máximo de "su" plaza. Es destacable
por su parte que, sumando la superficie de la plaza a
la de las calles, el espacio libre público representa el
36% de la superficie total de cada chacra.
Pero la reproducción de este modelo en el
territorio tuvo dos tipos de perversiones: 1- la
reproducción irreflexiva sobre suelos donde la
topografía y las condiciones naturales del sitio no eran
las apropiadas y 2- la reproducción parcializada o
incompleta de este y de otros modelos de urbanización
en suelos aptos para ser urbanizados.
Teniendo en cuenta
la subdivisión regular de
cada chacra y las características y la posición de las
avenidas así como la equidistancia de los cruces, podríamos decir que se trata
de un modelo que garantiza buenas condiciones de
irrigación y accesibilidad al
conjunto de manzanas. La
ubicación central dentro de
cada chacra de una plaza
ofrece una relación de "residencia / espacio verde liEsquema de la ciudad de Resistencia. Alcalá, L., 2006.
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ARTÍCULO /DIMENSIONES URBANAS DEL PROBLEMA HABITACIONAL. EL CASO DE LA CIUDAD DE RESISTENCIA, ARGENTINA/ LAURA ALCALÁ PALLINI
El río Paraná tiene periódicamente crecidas por
precipitaciones que se producen fuera del área urbana considerada, variando en la latitud correspondiente al AMGR su caudal promedio de 17.202 m3/s
(en el período 1904-1997) a caudales que llegaron
por ejemplo a 60.215 m3/s en 1983. Más del 80 % de
la superficie urbanizada se encuentra a una cota
inferior a la alcanzada por el río en las crecientes
históricas (Pilar, Jorge, 2003).
Esquema interpretativo de las chacras originales de la ciudad. Alcalá, L., 2006.
2.1. Reproducción de la trama urbana en terrenos
topográficamente no aptos para ser urbanizados (al
menos siguiendo los procesos de urbanización tradicional)
La ciudad de Resistencia y los municipios vecinos están asentados en el valle de inundación del Río
Paraná y en el de sus afluentes, el Río Negro y el Río
Arazá (entubado ya este último en la mayor parte de
su curso). La plaza central dista 8 km del primero y 3, 5
km aproximadamente del Río Negro. El Río Negro corta el eje de desarrollo NE /SO siguiendo un curso NO/
SE casi paralelo al eje de desarrollo histórico de la
ciudad, formando una serie de meandros y de lagunas, accidentes característicos de ríos de llanuras con
mínima pendiente (en el área urbana la pendiente
promedio es de 0,03%, entre 10 y 30 cm por cada 120m).
En los últimos años se ha finalizado un sistema de defensas. Hasta su conclusión, las inundaciones periódicas fueron combatidas o evitadas mediante defensas provisorias. El sistema actual consiste en un terraplén que corre casi paralelo al Río
Negro al norte de la ruta Nicolás Avellaneda (eje
que vincula Resistencia con la ciudad de Corrientes),
otro terraplén que corre paralelo al Riacho
Barranqueras (brazo del Paraná frente al AMGR), y
de un sistema de compuertas y de bombas en la
desembocadura del Río Negro, que permiten extraer el agua del interior del recinto cuando el nivel
del Río Paraná es superior al de aquel.
Las variaciones de caudal del Río Negro y
sus afectaciones sobre el AMGR cambiaron con el
tiempo. Antiguamente su altitud dependía de las
precipitaciones producidas a lo largo de su curso
y de la altitud del Paraná. Actualmente en cambio,
en el tramo del AMGR, el río se encuentra totalmente regulado, existiendo un dique regulador
antes de que el río inicie su curso por el área
urbana (Dique Laguna Blanca), y el dique con sistemas de bombeos complementarios ya descrito
en su desembocadura.
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Las posibilidades naturales de escurrimiento
y de absorción del agua de lluvia (en un clima donde
las lluvias intensas registran por ejemplo 122 mm
en cuatro horas) se han visto afectadas
significativamente por la acción humana tanto por
las formas de urbanización que contribuyeron a aumentar progresivamente la impermeabilización del
suelo como por la reducción sistemática de los espejos de agua que contribuían originalmente al drenaje natural de este territorio (Pilar, J. y Depettris, C., 2003).
En esta delicada topografía, la cuadrícula y su
correlativa subdivisión catastral, fue dibujada
indiscriminadamente sobre los espejos de agua y
sobre sus respectivas áreas de inundación. Hoy es
posible observar por ejemplo, planos catastrales
donde no aparecen registradas lagunas existentes
y donde hasta el Río Negro aparece en determinados tramos, parcelado.
Cuando en 1980 se aprobó el Código de
Planeamiento Urbano y Ambiental del AMGR, esta
desconsideración por los reservorios de agua se
mantuvo dado que este Código estableció una clasificación de dos tipos de lagunas: las "transitorias"
(pasibles de ser rellenadas y urbanizadas) y las de
"reservorio" (aquellas que debían preservarse) (Código de Planeamiento Urbano y Ambiental del
AMGR, 1980).
En los hechos, los rellenos efectuados se limitaron a eliminar los espejos de agua y no supusieron la
nivelación completa de la cuenca real de cada laguna.
De este modo, cada laguna rellenada, los días de lluvia
"sigue existiendo" en la medida que los escurrimientos
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Revista INVI Nº 59
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naturales del territorio las recrean en calles y aceras
momentáneamente inundadas mientras los sistemas
artificiales de alcantarillado son desbordados.
La urbanización de estos territorios ha seguido
caminos diversos: la urbanización con respaldo legal o
formal, apareciendo por ejemplo, barrios financiados
por el mismo Estado en áreas vulnerables, la urbanización progresiva por iniciativa privada (relleno de la
parcela propia) y otras, las más, a partir de procesos
ilegales o informales de asentamientos espontáneos.
2.2. Reproducción parcializada, desvirtuada o incompleta de la trama en suelos aptos para la urbanización
La subdivisión regular del suelo ha ido sufriendo en terrenos aptos dos grandes tipos de variaciones. Por un lado, aquella trama primigenia, con las
cualidades previamente descriptas, fue reducida a
la subdivisión de manzanas de 100 m de lado y a las
avenidas de circunvalación de chacras. Fuera de la
prolongación de los ejes originales, se perdieron las
avenidas interiores de chacra y en todos los casos
se perdió la reserva de la plaza central.
En las versiones más actuales de los procesos
de urbanización, en muchos casos se desvirtuó además el amanzanamiento tradicional, modificándose
el tamaño de las manzanas y de las vías interiores,
reduciéndose significativamente la calidad del espacio público. En los peores casos se perdió la lógica del
damero siguiendo un ordenamiento particular.
A estas formas de subdivisión regular o legal
del suelo, debe añadirse la subdivisión informal ope-
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rada a partir de asentamientos informales que si
bien en muchos casos tienden a imitar y reproducir
la trama primigenia, por la misma precariedad del
proceso de subdivisión se caracteriza por la discontinuidad de las vías, sus anchos insuficientes, los
amanzanamientos y loteos irregulares, de difícil
adecuación a los estándares urbanos mínimos aun
en los casos en que posteriormente existen procesos de regularización urbana y dominial.
3. PRINCIPALES FORMAS DE URBANIZACIÓN
RESIDENCIAL EN EL ÁREA METROPOLITANA DE
RESISTENCIA
3.1. Extensión de la urbanización por contigüidad
A partir de las cuatro chacras centrales, la ciudad
se extendió a lo largo de las cuatro avenidas madres
fundacionales, fundamentalmente a lo largo de las
Av. 9 de Julio y 25 de Mayo, que constituían por entonces los accesos principales de la ciudad y que
permitían la intercomunicación del Municipio de Resistencia con los municipios vecinos (Barranqueras,
Puerto Vilelas y Fontana).
Hacia el norte, el crecimiento estuvo originalmente (y aún sigue estándolo) muy condicionado
por la topografía, avanzándose sólo en la medida
que la presencia del sistema de lagunas y de meandros del Río Negro lo permitían. Hacia el sur el crecimiento se apoyó fundamentalmente en la Av.
Alberdi, las Av. Belgrano y San Martín, siguiendo el
modelo original de subdivisión de chacras.
Este tipo de procesos de urbanización implica
la extensión de la ciudad mediante la urbanización
progresiva de sectores contiguos a las áreas ya urbanizadas. Sigue determinada secuencia básica en
lo que atañe a la subdivisión del suelo, dotación de
infraestructuras y edificación. A partir de la subdivisión del suelo y de la extensión de determinadas
infraestructuras básicas como la red de energía eléctrica y la red de agua potable, se produce la ocupación progresiva aunque no secuencial de los lotes.
Con cada nueva construcción u ocupación de lote
se realizan las conexiones domiciliarias.
Los estándares urbanísticos van mejorando y
consolidándose con el tiempo: de calles de tierra a
pavimentadas, de desagües pluviales a cielo abierto a desagües pluviales y cloacales normalizados,
etc. Estas mejoras se producen en buena medida
como parte de un proceso paulatino de reclamo y
presión de los mismos vecinos sobre los organismos públicos, a medida que se van consolidando
sus propias construcciones.
En este tipo de urbanizaciones la construcción
de las viviendas es, fundamentalmente, un proceso
individual y de inversión privada. Las tipologías y
calidades de las unidades habitacionales dependen
básicamente de la disponibilidad de recursos y/o
de acceso a fuentes crediticias de los propietarios
de los lotes. Si bien existe un importante predominio de viviendas individuales de una y dos plantas
por lote, se registran con el tiempo procesos de
densificación (más de una vivienda por lote), así
como la aparición de edificios de renta. En los últimos tiempos, fundamentalmente en el área central,
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se registra también la construcción de viviendas en
torres.
Las transformaciones dentro de los lotes, admisibles por sus dimensiones generosas (en general de
10 y 12 m de ancho y de 20, 25 y hasta 50m de profundidad), se producen sin que se afecten las reglas generales del espacio público. La regularidad y dimensiones de la trama de base permite ir agregando
nuevas infraestructuras y densificando sin que se
afecten en general las condiciones de habitabilidad.
La gran variedad de tipologías y de situaciones individuales, mezcladas entre sí, reproduce a
nivel urbano, una importante diversidad. La ocupación y densificación progresiva de los lotes, así como
la mejora de las unidades habitacionales y la consolidación progresiva del espacio público da lugar
con el tiempo a barrios o áreas residenciales que
van construyendo su propia identidad.
2Hacia el año 1985, se
había aprobado la
Ordenanza Municipal Nº
1530 "por la que se exigía la
urbanización previa de los
terrenos a cargo de los
propietarios antes de ser
loteados", ello generó el
congelamiento de los loteos
privados. La iniciativa
privada optó por vender al
Estado los terrenos más
alejados, a bajo precio, a
través de la construcción de
conjuntos habitacionales
(Barreto 1995), dejando en
manos del Estado la
financiación de la
infraestructura del sector,
como la extensión de las
redes troncales, a través de
tierra aún no urbanizada en
poder del sector privado"
(Alcalá, Pelli, 1998).
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3.2. Urbanización por paquetes
En los años 70, la implementación de una política habitacional basada en la construcción masiva
de viviendas por empresas a través de procesos de
licitación pública y mediante el sistema de adjudicación llave en mano, disparó la construcción de
conjuntos que incluían desde cero la urbanización
completa de un sector y la construcción de un número importante de unidades habitacionales completas y terminadas.
Para la implementación de esta política el Estado no contaba con terrenos, ello derivó paulati-
namente en procesos de licitación que abarcaban
además del proyecto y la construcción, la oferta del
terreno por parte de los mismos oferentes.
Esta política habitacional, sumada a un tipo de
regulación municipal que había intentado poner
freno a un proceso especulativo de venta de terrenos sin urbanización previa, dieron lugar
concatenadamente a que esta modalidad de construcción de barrios de vivienda constituya la forma
más extendida de urbanización2.
Surge así una modalidad de urbanización que
ya no necesita de la proximidad de áreas consolidadas para extender y prolongar vías e infraestructuras
sino del vínculo a un nexo (en general vía de alta capacidad) a través de la cual se garantice la conexión al
conjunto de redes de infraestructura y la comunicación básica con el resto de la ciudad.
La denominación que damos de "paquetes"
obedece a una serie de características derivadas de
su modalidad de ejecución, de sus rasgos formales
y de ordenación, de su tipo de emplazamiento y del
tipo de relación con su entorno inmediato.
En relación a la modalidad de ejecución se trata de un conjunto de obras desarrolladas simultáneamente, terminadas y puestas en uso en bloque,
es decir, en un mismo momento y en un plazo breve
de tiempo.
En relación a sus características formales, se
trata de una unidad formal dada por: la similitud
del ordenamiento parcelario, la similitud de la ubi-
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cación de la vivienda en el lote, la similitud de las
viviendas y de los rasgos urbanos (calles y aceras de
ancho uniforme y con el mismo tratamiento).
En determinado momento, coincidente con un
período en el que cualquier alternativa a la cuadrícula era considerada un gesto de modernidad y progreso, los conjuntos se resolvieron además con una
lógica de ordenación propia, diferente respecto de la
lógica tradicional de la ciudad (variando por ejemplo,
la orientación respecto de la de la ciudad, la relación
público-privado, los ámbitos de circulación peatonal
y vehicular). Si bien a partir de la verificación de los
resultados sociales negativos de este tipo de
ordenaciones se volvió al amanzanamiento regular,
en los últimos años se registra una tendencia a sustituir las manzanas tradicionales de 100 x100 y los
anchos de vía de 20m por manzanas en banda de 50
x 100 o menos y calles de menor ancho. Esta forma
de subdivisión del suelo permite sacar una mayor
rentabilidad pero supone una degradación plausible del espacio público.
En un primer momento, en relación al emplazamiento y al modo de ejecución, los oferentes ofrecían los terrenos más alejados y no necesariamente
rodeados de urbanización. Es así como estos "paquetes" de viviendas constituyeron verdaderas islas de urbanización en áreas aún vacías.
La condición de paquetes, como conjunto identificable y distinguible de su entorno, se produce
así desde su mismo origen y se mantiene en la mayor parte de los casos a través del tiempo, ya que el
barrio surge como un todo homogéneo, "todo de
una vez" en el paisaje urbano y con los años la
degradación o vetustez también afecta en bloque
al conjunto. Sólo determinados barrios donde las
tipologías, el nivel socioeconómico de los residentes y la ordenación y calidad urbana lo permiten o
facilitan, con el tiempo se registran procesos de transformación que por su diversidad y riqueza van produciendo una mimetización o integración a la ciudad tradicional.
En cuanto a las tipologías de vivienda y a su
calidad constructiva, los primeros barrios ofrecieron viviendas completas de relativa buena calidad.
Algunos sin embargo, resueltos en bloques colectivos de hasta 3 plantas presentaron no sólo el problema de la socialización, el mantenimiento y el cuidado de los espacios comunes, sino también la difícil apropiación por parte de las familias cuyo referente cultural es la vivienda individual en terreno
propio. Estos conjuntos demostraron también serias limitaciones para admitir transformaciones naturales en cualquier vivienda y para resolver el
problema de los estacionamientos, no previstos en
los proyectos.
A partir de los años 90, con el ajuste estructural
del Estado, con el fin de disminuir costos, se redujeron significativamente los estándares habitacionales
en cuanto a superficie, calidad de materiales y terminaciones, así como también los estándares urbanísticos; si bien la mayor parte de los conjuntos ofrece viviendas individuales en lote propio, ha disminuido ostensiblemente la calidad del equipamiento
urbano, la calidad de las conexiones a las redes de
infraestructuras, etc. (Barreto, 2005).
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3.3. Urbanización marginal o asentamientos espontáneos en parcelas no urbanizadas
Desde los años 70, se registra en esta ciudad
un proceso progresivo e ininterrumpido de ocupaciones ilegales tanto en terrenos fiscales como privados. Estos asentamientos se caracterizan por iniciar el proceso de urbanización con la construcción
precaria de una vivienda mínima y la subdivisión
irregular del suelo ocupado.
La dotación de infraestructuras forma parte
de un proceso progresivo de aprovisionamiento que
en la mayoría de los casos primero es clandestino.
Con el tiempo, estos asentamientos registran consolidaciones de la mano de la evolución y mejora
de las construcciones domiciliarias y del beneplácito encubierto de algunas de las empresas públicas
que van dotando formalmente de servicios domiciliarios. La regularización de estos servicios es un
paso a favor para los procesos de regularización
dominial posterior (Alcalá, Giró, Pelli, 1997).
En general estas urbanizaciones penden de
alguna vía importante que permite, cual cordón
umbilical, su vinculación y abastecimiento con el
resto de la ciudad o bien están pegadas a algunas
de las formas de urbanización anterior y desde ellas
se realiza la extensión de las primeras
infraestructuras. En los peores casos, se encuentran
enclavados en áreas muy vulnerables a las inundaciones, junto a las lagunas o los bordes del río, o en
áreas de alta contaminación ambiental (bordes de
lagunas de tratamiento de efluentes cloacales, de
basurales).
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Algunos de estos asentamientos con el tiempo inician un proceso de regularización dominial y
mejora urbana, por lo general muy lento y que en la
mayor parte de los casos queda indefinidamente
inconcluso. Se inicia en el caso de propiedades privadas con el proceso de expropiación de la tierra a
sus dueños originales con la finalidad de vendérsela o donársela a los ocupantes, o bien, mediante un
proceso legal, haciendo valer el derecho veinteañal
(los ocupantes pueden acceder a la propiedad del
inmueble que estuvieron ocupando ininterrumpidamente durante más de 20 años). En ambos casos
se trata de un proceso extremadamente largo que
exige un proyecto de urbanización, un trabajo de
mensura, de escrituración, etc., que no siempre se
cumple. Estos procesos, sobre todo el primero, está
teñido por actuaciones políticas proselitistas que
en general nunca prevén su solución definitiva. En
Resistencia, por ejemplo, existen numerosas leyes
de expropiación -normalmente aprobadas en períodos electorales-, que no llegan a concretarse por
la carencia de recursos para efectivizarse (Magnano,
Cristina, 2005).
En lo que atañe al proyecto de urbanización en
los casos en que se produce esta instancia, dadas las
condiciones precarias en las que se produce la subdivisión y ocupación del suelo, en general existen serias
dificultades para respetar la trama urbana tradicional y
las dimensiones mínimas reglamentarias tanto de vías
públicas como de anchos de parcelas. Aun cuando existe una tendencia a respetar la trama urbana general de
la ciudad por una necesidad de mimetización (existe el
interés de reproducir la ciudad a la que se aspira como
un mecanismo de integración a ésta) y por el recono-
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cimiento de que éste es un mecanismo de facilitación
de la regularización posterior, estas características en
general se reproducen sólo perimetralmente. Hacia el
interior de estos asentamientos una serie de factores
como: la no disponibilidad de instrumentos y técnicas
idóneas para la demarcación de los lotes; la
redistribución de superficies sujeta a cuestiones de
hegemonía y de potestades asumidas informalmente
por los primeros ocupantes en detrimento de los posteriores; la densificación paulatina del barrio; así como
el interés de respetar y salvar las construcciones que
son fruto de varios años de inversión familiar en el
lugar, etc., hacen que resulte extremadamente difícil
alcanzar una subdivisión regular y/o racional de las
parcelas y evitar determinadas inequidades y situaciones domiciliarias y urbanas no deseadas.
De este modo la mayor parte de los procesos de
regularización urbana y dominial son aprobados a nivel municipal por vías de excepción y con ellos se legalizan vías con anchos insuficientes tanto para la extensión futura de determinadas infraestructuras como para
el ingreso de vehículos, lotes con anchos y superficies
menores a la reglamentaria, lotes sin salida directa a
calle pública, etc. Es por ello que estos procesos, si bien
suponen una mejora significativa fundamentalmente
en lo que respecta a la seguridad jurídica, difícilmente
garanticen que con el tiempo estos barrios puedan
alcanzar niveles urbanos y residenciales deseables.
3.4. Urbanización tradicional en enclaves topográficos
En este caso se trata de urbanizaciones que reproducen la trama primigenia de la ciudad allí donde el suelo -altamente condicionado- lo permite, in-
terrumpiéndose frente a las lagunas o el río, sin respetar necesariamente las líneas de ribera, límite a partir
del cual se considera ámbito de dominio público.
Esta reproducción indiscriminada de la malla,
niega la vocación natural del relieve, no sólo contraviniendo el que sería su sistema genuino de drenaje sino también perdiendo la oportunidad de su
aprovechamiento paisajístico. En estas urbanizaciones se produce una tensión (innecesaria y evitable
si se adoptara otro tipo de trama) entre la necesidad de completar la cuadrícula tal como lo reclama
esta lógica de comunicación y la necesidad de preservar el reservorio de agua como lo reclama la naturaleza del sitio, siendo muy difícil lograr una solución integral ya que cualquier solución supone siempre la afectación a alguno de estos dos términos: o
a la comunicación o al territorio.
La idea de enclave entonces, está dada fundamentalmente por la presencia de los límites físicos.
El condicionamiento topográfico determina la escasa accesibilidad y la seria dificultad que en general tienen estas urbanizaciones para dotarlas de
infraestructuras y servicios.
Existen sin embargo áreas topográficamente
aptas para la urbanización y diríase aptas también
para la cuadrícula pero que hasta el presente constituyen "enclaves" en la medida que se encuentran
separadas del resto de la urbanización, emplazadas
más allá de las que hasta ahora constituyen las grandes barreras físicas de este territorio. Estas áreas,
ubicadas al norte del Río Negro y del sistema de
lagunas, dependen de una única vía importante de
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3 Debe tenerse en cuenta
que según la Constitución
de la Provincia del Chaco, la
provisión del servicio de
agua es competencia del
Estado y tiene interés
público, la empresa
provincial que lo administra
está obligada a garantizar su
provisión en las áreas
urbanas residenciales. Estas
urbanizaciones se realizaron
bajo una calificación del
suelo como rural y de áreas
comunicación con el resto del área metropolitana
(como se verá más adelante, el caso de la Av. Nicolás
Avellaneda o Ruta Nacional Nº 16 y la Av. Sarmiento).
recalificación no modifique los rasgos esenciales
formales, directamente relacionados con el precio
de las parcelas y la tipología de viviendas).
Este tipo de enclaves, su desconexión con el
resto del área metropolitana, forma parte de un tipo
específico de oferta que surgió en los últimos años.
La desconexión asegura una accesibilidad condicionada a la disponibilidad de movilidad privada,
un requerimiento del nuevo programa residencial
que garantiza de alguna manera la selectividad de
un determinado perfil social de ingresos mediosaltos. El "enclave natural" es aprovechado para crear
un nuevo "ambiente de vida", que si bien supone
sacrificios o costos adicionales por falta de
infraestructuras, ofrece a cambio, la no contaminación "urbana". El aislamiento formal (dado que
funcionalmente estas familias, al disponer de medios, cuentan con el vínculo funcional que necesitan a la ciudad) constituye una intencionalidad específica del emplazamiento, que se sustenta en algunos tópicos como la búsqueda de tranquilidad,
la vuelta a la vida próxima a la naturaleza, etc.
En estas urbanizaciones las viviendas son de
alta calidad y de superficie superior a la media. La
inexistencia de determinadas infraestructuras como
la red de agua potable, es resuelta con perforaciones y equipos propios.
Hechos que corroboran que este aislamiento
y que la elección de un estilo de vida anti-urbano es
meramente formal y selectivo radica en que estas
urbanizaciones bregan por la accesibilidad a determinadas infraestructuras y servicios (se ejercen presiones, por ejemplo, para que se modifique la calificación original de suelo rural a urbano para poder
exigir la provisión de agua por parte del Estado3)
mientras simultáneamente se pide que esta
recalificación no permita loteos con parcelas de
menor superficie a las existentes (es decir, que la
Esta forma de urbanización supone un proceso paulatino de densificación del suelo y -al menos
en teoría- permite aprovechar los espacios ociosos
de la ciudad, hacer un uso más racional y rentable
de las infraestructuras subutilizadas. Pero en general la urbanización de estos intersticios está caracterizada más por un aprovechamiento especulativo de
las condiciones de dotación infraestructural previa
que de una preocupación por un completamiento
cualificado del entretejido urbano. Raramente se tiene conciencia de que, de la manera en que se re-
3.5. Urbanización intersticial
Se trata de las urbanizaciones que se realizan
en áreas libres pero que ya se encuentran rodeadas
total o parcialmente por urbanizaciones. Las formas
de urbanización de estos terrenos intermedios son
diversas. En algunos casos se trata de la prolongación de la ciudad tradicional (manzanas de 100 x
100) en otros, de la construcción de barrios de vivienda basados en el modelo de subdivisión del
suelo en manzanas de menor superficie, con viviendas apareadas, ya descrito, mientras en otros, de
nuevas ocupaciones informales.
quinta sin infraestructura
previa, de allí el interés por la
recalificación del suelo.
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suelven estas áreas intermedias, depende en gran
medida la acentuación o no de la dificultad de irrigar y servir racional y equilibradamente posteriormente los barrios vecinos.
Dicho de otro modo, al ocupar los intersticios aun cuando se trata de proyectos financiados por
el Estado-, no existe la preocupación por ir
vertebrando la ciudad; se trata en muchos casos de
nuevos paquetes, tan "autistas" como los anteriores, que se yuxtaponen a los existentes, sin otro
propósito que la ocupación y el aprovechamiento
de las infraestructuras existentes; el vínculo con el
resto del área metropolitana sigue siendo la conexión con una vía principal y muchas veces la relación es más con el centro urbano que con los barrios vecinos.
4. EL PAPEL DE DETERMINADAS
INFRAESTRUCTURAS VIALES EN LOS PROCESOS DE
CRECIMIENTO Y DE URBANIZACIÓN RESIDENCIAL
Las formas de urbanización residencial descritas refieren a tipos genéricos descritos en función
de los rasgos esenciales derivados de sus respectivos procesos de subdivisión del suelo, de urbanización y de construcción de las viviendas. En los hechos, las formas de urbanización que se registran
no admiten taxonomías tan categóricas y genéricas. Frecuentemente es posible encontrar sectores
residenciales que suman características de dos o
tres de ellos, dándose casos de por ejemplo paquetes que se encuentran en enclaves topográficos.
Estas combinaciones no hacen más que advertir
sobre las singularidades que presentan las distintas áreas residenciales de la ciudad y el modo particular en que deben ser interpretados y tratados sus
respectivos déficits.
A su vez, las distintas formas de urbanización
residencial se han producido y se producen de un
modo estrechamente vinculado a la existencia de
algunas vías singulares. La identificación de estas
relaciones resulta de utilidad tanto para comprender el origen del emplazamiento de estas urbanizaciones como para completar la descripción de las
situaciones urbanas en que se encuentran las diferentes áreas residenciales de la ciudad.
4.1. Los ejes fundacionales y la extensión de la trama
regular por contigüidad
Los ejes fundacionales (como las Av. 25 de
Mayo, 9 de Julio) tuvieron un papel fundamental en
los primeros procesos de extensión de la ciudad.
Apoyándose en éstos la ciudad se extendió en sentido NO/SE y creció progresivamente por contigüidad, de manera transversal a ellos.
Con el tiempo y por su importancia, sobre estos ejes se desarrolló una significativa actividad
comercial que se diluye transversalmente, dando
lugar al uso residencial.
Actualmente, en estas avenidas madres, como
resultado del mismo crecimiento de la ciudad, de la
diversificación y del aumento del parque automotor, se complejizó el tránsito, aumentando con ello
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la des-urbanización a nivel peatonal. Por ejemplo,
estas avenidas se han convertido en los principales
canales de circulación del transporte público, constituyendo los ejes naturales de irrigación de los
barrios ubicados a ambos lados de ellas, pero a nivel peatonal han pasado a constituir en algunos
tramos barreras importantes.
Los ejes fundacionales y la extensión de la urbanización por contigüidad. La
ciudad se expande y densifica paulatinamente respetando la trama urbana
que fueron siendo abiertas y urbanizadas progresivamente para mejorar la accesibilidad a la ciudad.
El eje Av. Alvear / Av. Castelli, y posteriormente el eje Av. Islas Malvinas/ Soberanía Nacional
constituyeron a partir de su apertura y del mejoramiento de sus estándares urbanísticos, vías alternativas de penetración desde la Ruta Nacional Nº 11 y ejes de vinculación entre los Municipios de Fontana, Resistencia, Barranqueras y Puerto Vilelas.
Por las características de su sección, estos ejes
ofrecen una gran capacidad y garantizan una doble función: la de conexión rápida y la de irrigación. Estas características, en concomitancia con
el tipo de política oficial de vivienda
implementada, fueron aprovechadas para el paulatino emplazamiento de barrios de vivienda a lo
largo de ellas. Cada nuevo barrio o "paquete",
pendía o colgaba de uno de estos ejes de manera
directa o a través de alguna vía secundaria, quedando garantizada así su vinculación a la red primaria y a través de ella al resto de la ciudad. Con
esta modalidad de urbanización, se pasa del crecimiento progresivo por contigüidad al crecimiento "por saltos".
primigenia. Fotografía aérea. Municipalidad de Resistencia, 1999.
4.2. Las vías principales de acceso y la urbanización
por paquetes
La urbanización por paquetes se apoyó en
general en el caso de Resistencia en unas pocas vías
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A lo largo de estos ejes, la urbanización
intersticial se produce en una etapa posterior,
como consecuencia casi natural del crecimiento
por saltos de la forma anterior. En este caso ya no
se trata de la extensión de la infraestructura madre sino de la distribución de ésta al terreno a
urbanizar.
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4.3. Ruta y ciudad, la dialéctica entre la urbanización
y la fractura urbana
Situaciones diferentes a las anteriores son las
que se presentan a lo largo de la Ruta Nacional Nº 11.
Como su nombre lo expresa, esta vía fue diseñada y
construida como carretera, la urbanización de sus
márgenes llegó posteriormente.
Durante muchos años, esta ruta fue la vía
principal de comunicación del área metropolitana con el interior provincial y el resto de la Argentina, dado que no existía en esta latitud un puente que permitiera la comunicación con la
Mesopotamia sorteando la gran barrera del Río
Paraná.
Esta ruta tiene la particularidad de cruzar
transversalmente al eje de crecimiento SE-NO, y
su trazado sigue topográficamente las cotas más
altas.
La urbanización por paquetes. Las nuevas áreas residenciales aparecen como islas de
Con el tiempo, la misma ruta se transformó
en un eje de colonización y urbanización del territorio. Este hecho, que reproduce un efecto extensamente verificado en distintas rutas en todo el
mundo (Herce, Manuel, 1995) cobra en este territorio una especial significación dado que se encuentra emplazada allí donde técnicamente sería recomendable alentar la urbanización puesto que se
trata de las zonas más altas y menos vulnerables a
inundaciones.
urbanización ligadas a algún eje que asegura una mínima conexión a la ciudad. Aun
cuando la ciudad ocupa posteriormente los intersticios, estas urbanizaciones siguen
identificándose como urbanizaciones singulares por el tipo diferente de ordenación y
A lo largo de esta ruta han ido apareciendo
barrios de vivienda (urbanizaciones por paque-
de edificación. Fotografías aéreas. Municipalidad de Resistencia, 1999.
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tes) a los que la misma ruta garantizaba una accesibilidad mínima. En el presente, la gran cantidad
de barrios dependientes de ella hacen que la ruta
constituya el eje umbilical a través del cual se establece la comunicación de estos barrios con el resto
del AMGR.
4Muchas veces, estos
problemas de tránsito se
describen en términos
estrictamente viales,
olvidando las causas que
producen la sobrecarga de la
vía, y las propuestas van
desde la inclusión de
paliativos como semáforos,
lomos de burro, puentes de
cruce peatonal, a la
propuesta lejana a largo
plazo de construcción de
una variante que traslade el
tránsito de paso a un área no
urbanizada, desconociendo
que con la construcción de
una variante se trasladará a
largo plazo el mismo
fenómeno a otro entorno
Pero antes aún de este crecimiento residencial, la ruta atrajo el emplazamiento de comercios de gran superficie y de áreas de apoyo y
servicio como gasolineras, talleres mecánicos,
depósitos de máquinas viales, etc. El emplazamiento de actividades de este tipo -que tampoco constituye un fenómeno singular respecto de
otras rutas- refuerza a nivel urbano el carácter
de barrera de la propia ruta en la medida que la
presencia de largos perímetros vallados operan
como "recintos" (Busquets, J. y Parcerisa, J , 1983)
que taponan y dificultan la comunicación transversal a ellos, entorpeciendo o imposibilitando
por ejemplo, la posibilidad de cruces peatonales
y vehiculares con la frecuencia requerida por la
actividad residencial de los barrios colgados a la
ruta.
La ruta, por el tipo de diseño con que fuera
concebida, no puede dar respuesta a las nuevas solicitaciones que se plantean sobre ella: la de permitir
cruces transversales a su eje y la de irrigar a lo largo
de éste (Alcalá, L., 2004). Hoy, al quedar subsumida
dentro del área urbana y debido a que fuera concebida exclusivamente como canal de transito rápido,
no puede cumplir satisfactoriamente su papel de eje
urbano, como tampoco puede ya cumplir satisfactoriamente su función original de canal de paso.
Los efectos se hacen plausibles en el tránsito:
por un lado, en las deseconomías que produce en
tanto canal de acceso a la ciudad caracterizado por
retenciones, demoras, dificultades operativas para
el movimiento de vehículos de gran porte. Y por
otro, en el peligro permanente (causas diarias de
accidentes) para la movilidad residencial: peatonal
y ciclista4.
4.4. Ejes promotores de "urbanizaciones de enclave"
La prolongación y urbanización de algunos
ejes que permitieron superar las barreras físicas
del territorio constituyeron un factor decisivo
en la promoción de urbanizaciones de enclave,
tal es el caso por ejemplo de la Av. Sarmiento y
su prolongación en la Ruta Nº 16. Esta avenida es
el único eje continuo que permite superar mediante puentes la barrera del Río Negro y las
lagunas en el tramo central de la ciudad (hasta
antes de ella, sólo existían la Av. Sabín en el extremo occidental y la Av. Gral. San Martín en el
Municipio de Barranqueras). Su apertura propició la urbanización de porciones de suelo urbano hasta entonces desvinculados de la trama
central por la presencia de las lagunas, al volverlos accesibles.
Un efecto semejante producirá posteriormente la prolongación de la Av Italia, aunque en
este caso, la avenida termina antes de la línea de
defensas y no cruza el río. En ambos casos, se
trata de procesos fundamentalmente de urbanización privada. Desde estas avenidas se completa
poco a poco, y donde el relieve lo permite, la tra-
más alejado (Herce, M, 1995).
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ma ortogonal original, pero dada la presencia de
los espejos de agua, las extensiones de la trama
son discontinuas. Un fenómeno que refuerza la
idea de enclaves es el hecho de que para muchas
de estas urbanizaciones, los días de lluvias, cuando muchas calles están inundadas, la misma línea de defensa del Río Negro se convirtió en una
vía alternativa de acceso a la vivienda.
El caso de la Av. Nicolás Avellaneda (Ruta Nº
16), presenta semejanzas pero también diferencias
con los procesos de urbanización registrados a lo
largo de la Ruta Nº 11, dado que su emplazamiento
es paisajística y topográficamente distinto. Está emplazada más allá de lo que hasta hace pocos años
constituía el límite natural de la urbanización (más
allá del curso y del valle del Río Negro). Tuvo un proceso mucho más reciente de urbanización, in
crescendo en los últimos años a partir de la intensa comunicación con la ciudad de Corrientes, así
como de la reciente conclusión del sistema de defensas que volvió zona protegida de inundaciones ambas márgenes de dicha ruta, lo cual permite
suponer que el proceso de urbanización de sus
bordes se intensificará en los años venideros.
En sus bordes no se registra el emplazamiento
de servicios y comercios que la ciudad brinda a la
actividad productiva del campo y de la misma ciudad, como en el caso de la Ruta Nº 11, sino fundamentalmente servicios a la vida urbana moderna
tales como clubes, hipermercado, un cementerio
privado, locales bailables, etc. y en los últimos años,
las nuevas formas de enclaves residenciales descritas en el punto 3.4.
Las nuevas urbanizaciones que penden de
ella como Villa Fabiana, Villa Camila, Río Manso,
tienen una o cuanto más, dos salidas a la ruta,
constituyendo ésta y su continuidad en la Av.
Sarmiento, el medio fundamental de comunicación con la ciudad.
Si bien al tratarse de urbanizaciones recientes aún no se ha desarrollado una fuerte tendencia a la comunicación transversal al eje de la
ruta, sí se hace cada vez más evidente su incapacidad para sostener un flujo constante de circulación interprovincial, interurbana y a la vez local, de irrigación a los nuevos barrios residenciales y usos comerciales en sus márgenes. Lo mismo ocurre con la Av. Sarmiento que se encuentra
cada vez más colapsada debido a la sobrecarga
de solicitaciones.
Estos ejes, al disparar la urbanización en áreas
sin continuidad física con el territorio urbano preexistente, han supuesto para el AMGR, serios problemas técnicos y financieros en relación a la extensión de infraestructuras como por ejemplo la de
agua potable.
Antes de haber sido densificada la mancha urbana que ya existía y aun cuando existen grandes
espacios intersticiales de suelo vacante o subutilizado,
estas vías dispararon un nuevo proceso de colonización del suelo sobre el que pesa no sólo la dificultad
de extensión de infraestructuras sino de comunicación con el conjunto de equipamientos y servicios
urbanos.
ARTÍCULO /DIMENSIONES URBANAS DEL PROBLEMA HABITACIONAL. EL CASO DE LA CIUDAD DE RESISTENCIA, ARGENTINA/ LAURA ALCALÁ PALLINI
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4.5. Vías de borde convertidas en principales motores de expansión de la ciudad
La urbanización de las avenidas Malvinas Argentinas / Soberanía Nacional junto a lo que se
conoce como Canal 16 (infraestructura que canaliza
los efluentes pluviales de la mitad sur de la ciudad
hasta su deposición final en el Riacho Antequeras)
constituyó en su momento el límite sur de la ciudad. Esta idea de límite, aparecía reforzada con la
instalación en las chacras lindantes de "lagunas de
oxidación", es decir lagunas de pre-tratamiento de
los efluentes cloacales de los barrios del sur. Estas
lagunas no recomiendan el asentamiento humano
en un radio de 500 m.
La no urbanización previa de las demás avenidas perimetrales de chacras, contribuyeron a que
esta vía "pavimentada" en toda su extensión, constituyese un canal importantísimo para la irrigación
de los múltiples barrios ya construidos al sur y la vía
de acceso de referencia sobre la que se apoyaría la
construcción de muchos barrios más.
La idea original de vía de acceso y de límite
sur de la ciudad hizo que su urbanización no incluyera ningún tipo de diseño urbano, sino más
bien fuera resuelta con características de "ruta", la
mayor parte de los ingresos transversales hasta
hace muy poco tiempo fueron de tierra y fundamentalmente coincidían con las vías de acceso a
los barrios.
Urbanizaciones de enclave ocupando áreas fuertemente condicionadas por la
orografía y de difícil accesibilidad. Fotografías aéreas. Municipalidad de
Pero lejos de actuar de límite, poco a poco, la
misma presencia de esta vía indujo la progresiva
Resistencia, 1999.
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urbanización de nuevas chacras al sur (más al sur
del límite sur). Hoy, lejos de ser una vía de borde,
constituye un eje viario entre áreas urbanas
escindidas entre sí por la misma vía, por la presencia del Canal 16 a cielo abierto y por la existencia
de remanentes de suelo urbano sin ningún tipo
de tratamiento. La ciudad avanzó incluso sobre las
áreas con restricciones de usos que bordean las
lagunas de pre tratamiento de los efluentes
cloacales antes señaladas.
4.6. El completamiento de la macro-malla y la urbanización intersticial
La gran explosión de la ocupación del territorio no tuvo un proceso paralelo de urbanización general de la ciudad, se registró fundamentalmente a partir del crecimiento por saltos promovido por la aparición de paquetes de urbanización residencial alejados, ligados como se expuso a algún eje vial. Sobre estos mismos ejes
tuvo lugar posteriormente la ocupación
intersticial que, con el mismo proceso de
colmatación de sus bordes, contribuyó a sobrecargarlos funcionalmente. De este modo, nuevos
barrios residenciales fueron agregándose como
apéndices inconexos entre sí, recreando un mosaico cada vez lleno pero no por eso menos discontinuo y desigual. Como consecuencia natural
de este proceso se hizo cada vez más evidente y
acuciante la necesidad de mejorar las condiciones de comunicación y accesibilidad a ellos.
Actualmente existe una tendencia a resolver
la malla básica metropolitana. En los últimos años
se ha avanzado con fuerza en la urbanización de
los demás grandes ejes o bordes de chacra (tales
como: la Av. Chaco, la Av. MacLean, el eje Edison/
Marconi, la Av. España, la reciente pavimentación
en doble mano de la Av. Las Heras). El efecto "urbanizador" de estos ejes se verifica fundamentalmente en este tipo de territorios inacabados
de la periferia. El completamiento de la macromalla de chacras mejora ostensiblemente las condiciones de comunicación al interior de éstas y
con ello se verifica también un efecto inductor de
mejoras espontáneas en las edificaciones cuyos
frentes dan hacia estas avenidas, así como una
tendencia a la ocupación de los remanentes de
suelo. Estos efectos se constatan también en el
proceso paulatino de pavimentación de las calles
internas de las chacras. En el caso de las urbanizaciones tradicionales, donde esta pavimentación
de las calles se co-financia entre vecinos y Municipio, se registra un idéntico proceso progresivo
de ocupación del suelo y transformación y mejora edilicia.
Debe puntualizarse sin embargo que estos efectos se verifican en la zona sur, donde la continuidad
física del territorio permitía suponer, sólo como una
"cuestión de tiempo", la mejora de la articulación
metropolitana (que de hecho ya se está produciendo) y la consolidación urbana. No así en la zona
norte, donde las nuevas urbanizaciones de enclave
y por paquetes, aisladas por los espacios de agua,
no sólo no lo permiten sino que plantean un desafío mucho mayor debido a que se trata de un territorio totalmente separado desde el punto de vista
físico, del área ya consolidada.
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5. EL VACIAMIENTO DE LA TRAMA URBANA Y LAS
CONSECUENCIAS A NIVEL HABITACIONAL
Una de las consecuencias de los procesos de
urbanización residencial descritos es el vaciamiento
de la trama urbana en tanto construcción integral y
suma de elementos que representan la "idea de ciudad": (continuidad, permeabilidad, condiciones homogéneas de transitabilidad para los distintos medios de movilidad, dotación uniforme de
infraestructuras, de servicios y de mobiliario urbano,
distribución equitativa de equipamientos, de espacios verdes, etc.). La trama queda reducida a la delimitación de las chacras y a unas pocas vías interiores.
En muchos casos, las vías perimetrales de chacras constituyen los únicos ejes que representan la
continuidad formal de la ciudad. Pero se trata de
una continuidad precaria e incompleta, que adolece de numerosos otros elementos que hacen al tejido primigenio. Ya no está la plaza, ya no están los
equipamientos, ya no existe la continuidad del arbolado y mucho menos aún, no existe patrimonio
simbólico cultural.
No sólo se trata de un vaciamiento físico sino
también funcional. La densidad y diversidad funcional lograda en las cuatro chacras centrales, se
pierde hacia la periferia. Aquel rasgo esencial de la
vida urbana que describe Oriol Bohigas y que denomina "compacidad", la superposición positiva de
las actividades (Bohigas, 2004), queda reducido a la
monofuncionalidad de extensas áreas exclusivamente residenciales y aun estas, al mero carácter de
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áreas dormitorio. Áreas cada vez más extensas y sin
embargo vacías o subutilizadas la mayor parte de
las horas del día, cada vez más alejadas del centro
urbano e irónicamente más fuertemente dependientes de éste.
La otra gran veta de este tipo de crecimientos
es la de la fragmentación social. El crecimiento por
paquetes, las urbanizaciones de enclave, los
asentamientos marginales, implican la distribución
sectorizada de los distintos perfiles socio-económicos en el territorio y la trama física de la ciudad ya
no contribuye en nada a la mixtura social. La propia
residencia, emplazada en alguna de estas urbanizaciones, constituye un factor decisivo de identificación social, en la medida que denota una posición
en el territorio, condiciones de integración o
marginación en relación a la ciudad, determinadas
facilidades u obstáculos de conexión y comunicación, determinadas cualidades del espacio público,
determinadas condiciones de accesibilidad a los
equipamientos y a los espacios verdes.
Estos fenómenos tienen distintas causas entre
las que nos interesa resaltar el proceso por el cual las
soluciones habitacionales fueron concibiéndose cada
vez más desvinculadamente a los distintos elementos que configuran integralmente la vida urbana.
5.1. La omisión de relaciones funcionales estrechas.
Las desavenencias entre la residencia y el sistema
viario como ejemplo
Desde la modernidad, la idea de poder reducir
las actividades humanas a cuatro grandes funcio-
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nes ("habitar", "circular", "trabajar", "recrearse"), ha impregnado fuertemente todas las instancias de diagnóstico, de proyecto y de actuación sobre la ciudad, y
ha respaldado de un modo general, la manera de
delimitar los universos de abordaje. Aunque la discusión de este punto daría lugar a otro trabajo, nos
parece pertinente aquí observar cómo esta idea caló
mucho más hondo de lo que se percibe habitualmente, en la medida que supuso entre otras cosas,
que se consolidara progresivamente la idea de poder tratar y actuar sobre estos ámbitos de manera
autónoma, como si de problemas de distinta índole
se tratase. La organización misma del Estado respecto del quehacer sobre las áreas urbanas reproduce
aún en el presente vestigios de esta concepción al
mantener áreas administrativas estancas, con competencias específicas sobre un mismo territorio, con
políticas y programas propios y muy frecuentemente contradictorios entre ellos.
Hoy no sólo la ciudad queda bajo competencias yuxtapuestas y superpuestas entre sí, sino que el
modo de definir los diagnósticos sobre los que se
apoyan las intervenciones reproducen las mismas
parcialidades. Las políticas habitacionales por ejemplo, en ningún caso reparan sobre su incidencia en la
trama urbana; los organismos encargados de la infraestructura viaria reducen la formulación de proyectos a la modelización matemática de las vías en
función de capacidades y velocidades estimadas de
proyecto sin considerar por ejemplo el impacto de
toda nueva infraestructura en la promoción de la
urbanización de sus márgenes5. En Resistencia,
como en muchas otras ciudades, el "habitar" se resuelve por vías completamente ajenas al "circular",
de la misma manera que las políticas de vivienda no
se cruzan con las políticas de transporte, de agua, la
política energética, de espacios públicos, etc.
Estas omisiones contrastan fuertemente con la
estrecha relación que se verifica en los hechos. Como
se ha podido constatar en el punto 4, las vías tienen
en general dos tipos de impactos básicos sobre los
procesos de producción del suelo residencial: por un
lado, actúan como promotoras de la "colonización"
del territorio y por el otro, como generadoras de "urbanidad". En el primer caso disparando la urbanización de nuevas áreas residenciales, en el segundo,
produciendo un efecto "urbanizador" sobre suelos
ya ocupados pero sub-urbanizados.
Sin embargo, estos efectos básicos se soslayan
permanentemente: no se advierte que con la apertura y urbanización de determinadas vías (fundamentalmente las de gran capacidad), se están definiendo
nuevos ejes de crecimiento para la ciudad y que con
sus diseños, se están promoviendo implícitamente
determinados tipos de urbanización residencial y
problemas de articulación entre ellos a futuro.
5Dos ejemplos significativos
al respecto son: el
megaproyecto de un nuevo
puente ferroautomotor sobre
el Río Paraná que vinculará las
áreas metropolitanas de
Resistencia y del Gran
Corrientes. Dicho proyecto en
fase de obtención de
financiación, no ha incluido
nada respecto de
prolongación en el eje urbano
( Av. Soberanía Nacional ) que
lo vinculará a la Ruta Nacional
Nº11, cuando evidentemente
tendrá un fuerte impacto
sobre toda el área sur de la
ciudad de Resistencia. Y el
De la misma manera, pero en sentido inverso,
frente a proyectos y promociones de nuevos barrios residenciales no se estudia el impacto sobre
las vías preexistentes, los cambios previsibles en el
tipo y magnitud de las solicitaciones. No se repara
en la incidencia que cada nueva urbanización supone en el funcionamiento de la estructura urbana.
Estas omisiones repercuten inexorablemente
en las condiciones habitacionales, mientras la llega-
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proyecto de autovía para la
actual Ruta Nacional Nº 16 en
el tramo entre Resistencia y
Corrientes. En este proyecto la
solicitación urbana queda
reducida a la inclusión de vías
colectoras a los costados de la
carretera pero nada se prevé
sobre la futura necesidad de
articular la ciudad en sentido
transversal a este eje cuando,
sin embargo, desde las
actuaciones municipales se
está induciendo el crecimiento
urbano hacia el norte de la
ciudad, es decir hacia el otro
lado de la futura autovía.
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da diaria a la vivienda supone una serie de dificultades, sea por la distancia, por las condiciones del recorrido, por las escasas alternativas de comunicación
con las áreas de trabajo, de estudio, de abastecimiento, por más calidad y buenas condiciones que tenga
la vivenda, la situación habitacional será deficitaria.
5.2. Los límites del "asfalto" o la distancia entre el
concepto amplio de urbanización y el de
pavimentación
Con demasiada frecuencia se olvida que la urbanización de las calles debe tender al uso universal de las distintas formas de desplazamiento y dar
prioridad a los medios de movilidad más vulnerables, así como propender a la socialización de la
ciudad en tanto constituyen el espacio público por
excelencia (Alcalá, L. 2006).
En general la pavimentación de calles es vista
como "progreso", cualidad en parte cierta teniendo
en cuenta las enormes dificultades de comunicación para muchos de los barrios residenciales. La
existencia de calzadas urbanizadas permite mejorar
la accesibilidad, así como ampliar los recorridos del
transporte público. En el caso de Resistencia, la
pavimentación de calles supone además la solución definitiva de los desagües pluviales y la extensión del sistema cloacal.
Pero basta analizar las secciones de estos ejes
para verificar sus limitaciones: este tipo de actuaciones no incluye mejoras en las aceras, no resuelve
adecuadamente las áreas de cruce, no propone una
mejor gestión de las calzadas.
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No se repara, por ejemplo, en la importante dimensión social y pública de las aceras (o veredas). En
el AMGR, salvo en las urbanizaciones residenciales
financiadas por el Estado que incluyen una acera
mínima, la urbanización de éstas recae en los propietarios de los lotes, con lo cual su ejecución depende
de la disponibilidad de recursos de éstos. De este
modo, no queda garantizada la continuidad de las
mismas en el perímetro de las manzanas como tampoco, en los casos en que éste se completa, queda
garantizada la continuidad de su desarrollo: cada
propietario materializa su vereda a una cota y con
los materiales que él decide. A pesar de la existencia
de normas que lo regulan, su cumplimiento no es
controlado. La sumatoria de veredas individuales que actúan en los hechos como prolongación de las
distintas propiedades privadas- se transforma en una
sucesión de desniveles y obstáculos físicos, así como
en un muestrario de los niveles socioeconómicos de
los habitantes de cada vivienda.
Dada esta situación de discontinuidad física
para personas con movilidad disminuida, ancianos,
madres con carros de bebés, etc., las calzadas terminan cumpliendo el rol espacial de las aceras, con el
peligro que ello conlleva para el peatón y con las
limitaciones de las condiciones climáticas cuando
se trata de calles de tierra (Alcalá, 2006).
En el caso de las urbanizaciones por paquetes,
el modo de resolución de las aceras y calzadas se
convierte en un elemento más de diferenciación
respecto del resto de la ciudad. Aún cuando los primeros barrios financiados por el Estado en algunos
casos incluyeron el asfalto en su urbanización, su
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alcance no excedió los límites del propio barrio, constituyendo a nivel urbano sólo un rasgo más que
acentuaba la idea de islas de urbanización frente a
un entorno aún no urbanizado. Actualmente, los
proyectos cada vez más restringidos, incluyen aceras mínimas de 1,20 m que si bien ofrecen una solución de continuidad peatonal no presentan ninguno de los rasgos de urbanidad de las áreas centrales, donde la acera tipo es de 6 metros de ancho. Se
trata de "sendas", donde no existe otra posibilidad
que la de circular, perdiéndose tradiciones culturales de permanencia y conversación.
rentes tramos no tienen continuidad entre sí. A estas características se suma el agravante de que, como
consecuencia de la discontinuidad de las aceras
antes descritas, las bici-sendas son utilizadas espontáneamente por los transeúntes que encuentran en
ellas una cinta uniforme, libre de barreras arquitectónicas. Este uso peatonal desalienta definitivamente
el uso por parte de los ciclistas que continúan así
utilizando las calzadas para su desplazamiento diario de la residencia al trabajo, aun en vías de intenso
tránsito y tráfico pesado, como por ejemplo las vías
de acceso a la ciudad.
La desconexión urbana de este tipo de barrios,
señaladas en apartados anteriores, se vivencia con
más fuerza a nivel peatonal. Las distancias a las que
se encuentran respecto de las áreas de abastecimiento, de trabajo, de recreación, hacen que la circulación peatonal sea la más afectada y prácticamente deje de existir. Dadas las distancias, los serios déficits de transporte público y su costo, los habitantes de estos barrios dependen de vehículos privados, motocicletas o bicicletas, para comunicarse con
el resto de la ciudad. Sin embargo, la ciudad y las
calles no están preparadas para la circulación segura de motocicletas y las bicicletas, justamente los
principales medios de movilidad de la población
más humilde y también la más numerosa.
Algunas "pavimentaciones", incluso las de las
avenidas más importantes, no incluyen justamente
la solución adecuada de las intersecciones más conflictivas con vías de tránsito rápido y pesado. Tal es
el caso por ejemplo de los encuentros de las principales avenidas con la Ruta Nº 11. La ausencia de
cruces peatonales y de giros regulados suponen un
fuerte obstáculo para la accesibilidad y su improvisación en los hechos convierten cada intersección
en un punto de peligro potencial diario.
Aunque en los últimos años las bici-sendas se
han ido agregando a los programas de urbanización de las avenidas (en los parterres centrales) no
existe un diseño y planificación coherente al respecto. Las bici-sendas tienen anchos insuficientes,
no tienen resueltos los sistemas de cruce, los dife-
De la misma manera, sólo en el caso de las
avenidas la urbanización incluye el mejoramiento
del alumbrado público. La insuficiente iluminación
del resto de las calles agrega inseguridad a la accesibilidad a la residencia.
Fuera del área central, las calles constituyen
espacios residuales sin vegetación, sin mobiliarios
urbanos, sin elementos patrimoniales que ayuden
a crear identidad6. La presencia de desagües a
cielo abierto sin el debido mantenimiento, los refu-
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6Es ilustrativo el hecho de
que Resistencia es
denominada "La ciudad de
las esculturas" por el
extraordinario patrimonio
de esculturas emplazadas en
sus calles y demás espacios
públicos, sin embargo, este
patrimonio está
concentrado sólo en sus
cuatro chacras centrales,
cuando la mancha urbana
alcanza una superficie 11
veces mayor.
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gios de transporte público en mal estado cuando
existen, suman aspectos que dibujan un estado de
sub-urbanización que repercuten negativamente en
las condiciones habitacionales generales.
El espacio público resultante de este tipo de
urbanizaciones en lugar de contribuir a la cohesión,
agrega diferenciaciones nocivas entre las distintas
áreas residenciales de la ciudad. El problema no sólo
radica en que existan calles sub-urbanizadas, sin
mobiliario urbano y sin elementos patrimoniales,
sino que exista el contraste con calles que presentan un nivel alto de urbanización y de cualificación
patrimonial; calles servidas por numerosas líneas
de autobuses urbanos y otras desprovistas de servicio alguno.
La marginalidad en la que se encuentran determinados barrios residenciales es correlativa con
la marginación que viven sus habitantes en el
uso diario de la ciudad. Los residentes
involuntarios de los barrios más alejados y más
desprovistos de equipamientos, con menos alternativas en cuanto a formas de movilidad, son también los más ignorados en el resto del espacio
público de la ciudad.
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La ausencia de árboles -que por el contrario
son comunes en las calles más antiguas de la ciudad- agrega a la desolación de las nuevas áreas
residenciales, la carencia de protección climática y la
pérdida de un recurso fundamental para el manejo
hídrico de estos territorios urbanos.
Estudios desarrollados en esta área urbana demuestran cómo las nuevas urbanizaciones producen un notable incremento de la impermeabilización
del suelo, un dato altamente preocupante frente a
un contexto natural donde, como se describiera al
principio, existe una frágil relación con la naturaleza,
la presencia del verde no sólo es necesaria para mitigar los efectos del sol y de las altas temperaturas en
el uso del espacio público sino que favorece la gestión del agua frente a las lluvias torrenciales (Parini, P.
y Clemente, M., 2004).
5.3. La reducción de las áreas verdes y de los espacios públicos
El volumen de la masa verde en relación a la
masa edificada, no sólo se ha reducido por la configuración que adoptan las nuevas calles, sino también por las transformaciones que ha sufrido la
manzana. Al perderse la manzana de 100 x 100, las
dimensiones de los lotes han variado y también las
posibilidades de preservar los corazones libres de
manzana con superficies idóneas para que realmente puedan tener una incidencia hidrotérmica sobre
las viviendas que la rodean.
La urbanización de las calles sólo es completada con forestación cuando se trata de avenidas, pero
sin que esta forestación de los parterres centrales
forme parte realmente de un proyecto hidrotérmico
y del paisaje urbano.
La trama primigenia de la ciudad perdió además la "plaza" por chacra. Pérdida que impacta tanto en términos de superficie libre, básicamente verde, como en términos simbólicos de espacio público y referencial. Las plazas del área central ganaron
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a lo largo del tiempo una serie de valores simbólicos, acogen habitualmente todo tipo de manifestaciones cívicas y culturales. Con el proceso progresivo de densificación de la ciudad alrededor de estos
pulmones verdes se fueron emplazando instituciones significativas educativas, religiosas, etc. y se han
ido superponiendo actividades comerciales, de servicios. Con su pérdida en las demás chacras urbanizadas no sólo desaparece aquel espacio libre próximo al conjunto de manzanas residenciales, que acoge indistintamente a los distintos grupos etáreos y
sociales y que sirve como área de esparcimiento, de
juego, de deporte, de manifestación ciudadana, sino
la posibilidad de recrear puntos de fuerte identidad
y simbolismo.
Aun cuando a toda nueva urbanización la norma vigente hasta mediados de 2006 exigía la reserva del 12% de la superficie a ser urbanizada para
futura área verde o equipamiento, su alcance ha
sido sustantivamente inferior. Al quedar definidos
en función del proyecto específico de cada barrio la
superficie y el emplazamiento de estos espacios,
prácticamente tienen una incidencia nula sobre la
ciudad, por no estar claros su rol y significación urbanos. Estos remanentes de suelo no siempre alcanzan ni una superficie ni una forma idónea para
recrear un espacio verde público con la misma potencia, centralidad y simbolismo de las plazas del
área central de la ciudad.
A ello se agrega el hecho de que la urbanización de estos espacios nunca es contemporánea a
la construcción de los barrios sino relegada a futuro. Ante la escasez de suelo público, la ausencia de
una política y de una normativa clara al respecto,
estos espacios libres muchas veces son administrados electoralmente y su destino final queda
sujeto a las presiones e intereses circunstanciales,
no a una planificación urbana. Muchos de estos
espacios, apropiados informalmente en el transcurso del tiempo, como canchas improvisadas de
fútbol y en otros casos como barrios informales,
son definitivamente convertidos en suelo residencial, al regularizar la situación dominial de quienes
lo ocuparon. Sin cuestionar en estos casos la necesidad de solucionar el problema del acceso a la
vivienda de la población, señalamos en cambio que
las vías de solución seguidas resuelven sólo parcialmente el problema al densificar chacras enteras sin prever los necesarios equipamientos y espacios verdes a futuro.
Por otra parte cuando en estos predios se edifican equipamientos no siempre se tiene en cuenta
en sus diseños el importante papel que podrían
cumplir como aglutinadores o referentes barriales.
5.4. La ciudad resultante y las consecuencias a nivel
habitacional
El crecimiento del AMGR puede ser caracterizado como un crecimiento básicamente residencial y
sin urbanización. Residencial porque el incremento
de la actividad industrial y productiva en el uso del
suelo urbano es prácticamente irrelevante en relación al incremento de la superficie destinada a la
actividad residencial. Sin urbanización, porque se trata de extensiones parcial y sectorizadamente provistas de infraestructuras, equipamientos y servicios.
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El resultado es un territorio disgregado y fragmentario donde las distintas áreas residenciales
aparecen débilmente cosidas entre sí y mal articuladas al resto de las actividades urbanas. Una ciudad
donde el "entre medio", el territorio "entre barrios",
no está resuelto, es un espacio más bien residual, inacabado, deficitariamente urbanizado.
residenciales, la idea de pertenencia e integración a
la ciudad no estará nunca dentro de los límites de un
barrio sino en cómo es el espacio que separa y liga a
aquel barrio de la ciudad hegemónica, en cómo son
aquellas condiciones de uso y de acceso al resto de
las funciones, equipamientos y servicios que ofrece
la vida urbana.
La "sub-urbanización" intersticial así como la
sub-utilización de los suelos vacantes intermedios
condiciona la integración real y efectiva de gran
parte de los barrios residenciales a la ciudad, acentuando los déficits específicos que ya de por sí presentan algunos de ellos.
El hábitat en sentido integral es el espacio continuo en el que nos movemos y vivimos diariamente; desde el punto de vista habitacional, la ciudad
interesa tanto en la medida que las actividades diarias de las personas se realizan -por lo menos en
nuestro medio- la mayor parte del tiempo fuera de
la vivienda, en los otros espacios libres y edificados
de la ciudad. La situación habitacional por tanto no
se circunscribe al espacio y al tiempo en la vivienda
sino al espacio y al tiempo de interrelación con el
resto de la ciudad.
La vivienda y el barrio como objetos de diseño, siempre implicaron explícita o implícitamente
modelos de ciudad. Llegados a este punto quisiéramos hacer referencia no tanto el desacierto de algunos de ellos sino al hecho de que esos modelos
quedan reducidos a los límites barriales. Ni siquiera
estos límites o escalas barriales están definidos
como antiguamente, intentando dar respuesta a una
unidad colectiva considerada "idealmente" como la
mejor, sino que sus dimensiones son definidas en
función de la disponibilidad presupuestaria y en
función de los remanentes de suelo. En consecuencia, el espacio intermedio entre barrios no responde
a ningún modelo, simplemente es el resto, lo que
queda entre piezas acabadas en sí mismas o entre
piezas sub-urbanizadas pero resueltas de manera
igualmente autónoma y autista.
El problema mayor radica en que, sea cual sea
la calidad o los estándares urbanísticos de las áreas
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En ciudades como la descrita, la disponibilidad
de una vivienda de buena calidad, de superficie y
número de cuartos apropiado al número de integrantes del hogar, no garantiza en modo alguno
una situación habitacional no deficitaria en la medida que esta condición depende también del grado de integración a la ciudad formal, de la accesibilidad al conjunto de equipamientos urbanos, a los
espacios verdes, a la calidad tanto del espacio público que la rodea, como de aquel que la separa y
vincula a los demás sectores urbanos.
Las discontinuidades en la trama urbana registradas como resultado de la yuxtaposición de
los tipos de urbanización residencial descritos sin la
ARTÍCULO /DIMENSIONES URBANAS DEL PROBLEMA HABITACIONAL. EL CASO DE LA CIUDAD DE RESISTENCIA, ARGENTINA/ LAURA ALCALÁ PALLINI
existencia de políticas urbanas y habitacionales integrales, suponen tanto déficits funcionales como
simbólicos. Si bien no es atribuible a esta fragmentación espacial la escasa y desigual integración de
la mayor parte de la población que reside en la
ciudad a la vida de pleno derecho y acceso a lo que
ofrece la ciudad, su incidencia es importante y contribuye a empeorar las condiciones de inequidad
social existentes.
6. RECONSIDERACIÓN DE LAS
DIMENSIONES DEL PROBLEMA HABITACIONAL Y
DE SUS SOLUCIONES
Puede resultar extraño el desarrollo hasta aquí
de cuestiones más de carácter urbano sobre las áreas
residenciales que de cuestiones específicamente relativas a la vivienda cuando el objeto de este trabajo es
contribuir a una definición más ajustada del problema habitacional. Sin embargo, ello responde a la deliberada intención de poder ilustrar que para nosotros
los tipos de déficits habitacionales están definidos
por dimensiones mucho más diversas y más complejas que aquellas que se utilizan habitualmente para su
distinción y cuantificación según los datos censales
en Argentina: "hogares que ocupan viviendas precarias irrecuperables", "hogares que ocupan viviendas
precarias recuperables", "hogares que ocupan viviendas no deficitarias", "hogares con hacinamiento por
cuarto", "hogares con hacinamiento de hogar" 7.
Aun cuando en el último Censo de 2001, se
incluyeron 12 variables que miden disponibilidad
de servicios y ciertas características ambientales del
sitio donde se localizan las viviendas, éstas no resultan suficientes para ilustrar la situación real en la que
se encuentran los distintos tipos de hogares. Nos
referimos a que dos viviendas8 con semejantes
déficits constructivos, con semejantes grados de hacinamiento, con semejante situación jurídica, no pueden ser consideradas de la misma manera en distintos puntos de una misma ciudad. Que una de ellas
forme parte por ejemplo de un asentamiento rodeado de una urbanización tradicional en un tipo de
suelo apto para la urbanización, supone condiciones
de transformación a futuro claramente diferentes a
las de una que forme parte de un asentamiento ubicado en un enclave topográfico o rodeado de barrios de viviendas masivos, tipo paquetes.
No sólo es preciso cruzar las dimensiones que
refieren comúnmente a la vivienda en sí y al barrio
con las demás dimensiones urbanas como la accesibilidad, la vulnerabilidad del sector, la continuidad
en el resto de la trama urbana, la proximidad a las
redes de infraestructura, etc., sino que es preciso
relativizar determinados parámetros que sin las
debidas consideraciones complementarias pueden
dar lugar a lecturas alejadas de la realidad. Nos referimos por ejemplo a cuestiones tan simples como el
tener en cuenta que la disponibilidad de infraestructura y de instalaciones domiciliarias no siempre
es sinónimo de disponibilidad de servicios; que la
existencia de transporte público a escasa distancia
de la vivienda no indica calidad y frecuencia de servicios, ni mucho menos posibilidad cierta de uso; que
la presencia de vías pavimentadas no asegura espacios seguros e idóneos para el desplazamiento de los
7Se consideran "viviendas
irrecuperables" aquellas que por
calidad de los materiales debe
ser reemplazada (casillas,
ranchos, etc). "Viviendas
recuperables" aquellas que si
bien presentan rasgos de
precariedad (falta de
terminaciones, carencia de
instalaciones sanitarias) son
pasibles de ser recuperadas.
Dentro de esta categoría se
incluyen las casas B (que no
cuentan con baño con descarga
de agua, no tienen distribución
de cañería dentro de la vivienda y/
o tienen piso de tierra) y los
inquilinatos. "Hogares con
hacinamiento por cuarto",
aquellos que presentan una
relación de más de dos personas
por cuarto. "Hogares con
hacinamiento de hogar", aquellos
donde coexisten dos o más
hogares por vivienda. Ministerio
de Planificación federal, Inversión
Pública y Servicios. Secretaría de
Obras Públicas, Subsecretaría de
Desarrollo Urbano y Vivienda /
Universidad de Quilmes, 2006.
8"Ubicación en villa de
emergencia; ubicación en
zona inundable; existencia de
basural a menos de 300m;
existencia de cloacas; existencia de
red de agua corriente; existencia
de energía eléctrica domiciliaria;
existencia de alumbrado público;
existencia de gas de red; existencia
de al menos 1 cuadra
pavimentada; existencia de
servicio regular de recolección de
residuos por lo menos dos veces
por semana; existencia de
transporte público a menos de
300 m" Ministerio de Planificación
federal, Inversión Pública y
Servicios. Secretaría de Obras
Públicas, Subsecretaría de
Desarrollo Urbano y Vivienda /
Universidad de Quilmes, 2006.
ARTÍCULO /DIMENSIONES URBANAS DEL PROBLEMA HABITACIONAL. EL CASO DE LA CIUDAD DE RESISTENCIA, ARGENTINA/ LAURA ALCALÁ PALLINI
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usuarios más vulnerables y más numerosos en el
espacio público; etc.
Puede resultar ilustrativo al respecto el hecho
acaecido los primeros días de enero de 2007 en el
Municipio de Fontana dentro del AMGR, donde como
consecuencia de las altas temperaturas y de la insuficiencia crónica que registra el sistema de provisión
de agua, 56.000 personas quedaron sin el servicio de
provisión de agua durante varios días, aun cuando
todas ellas viven en barrios de viviendas financiados
por el Estado, con conexión a la red de agua y poseen
instalaciones domiciliarias completas (Diario Norte,
12 de enero de 2007). Más allá de este hecho puntual
que tuvo trascendencia pública por la magnitud del
problema en días particularmente críticos, diariamente, la provisión de este y de otros servicios es
deficitaria debido a que la infraestructura general
existente no cuenta con la capacidad suficiente para
abarcar tantos y tan alejados paquetes residenciales.
Esta carencia, a la luz de la definición habitual del
déficit que se basa exclusivamente en la presencia
de la infraestructura y de las instalaciones domiciliarias, no se refleja de ningún modo.
Las nuevas variables consideradas en el Censo,
que intentan hacer una lectura más integral desde el
punto de vista urbano, quedan circunscriptas a las
inmediaciones de la vivienda, mientras que, como se
ha intentado reflejar a partir del análisis, las condiciones de cada uno de los sectores residenciales no
pueden ser explicadas y evaluadas sino por referencia al conjunto de la trama urbana, al proceso histórico de ocupación del suelo y a las modalidades de
urbanización del resto de la ciudad.
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Una vivienda que no reúne los estándares convencionales de habitabilidad y que sin embargo
está integrada físicamente a la ciudad, con buena
accesibilidad a servicios y equipamientos, rodeada
de un espacio público de calidad, supone para sus
moradores una situación habitacional muy diferente a la de una familia que dispone de una vivienda
"no deficitaria", con buenos estándares constructivos, emplazada en un área vulnerable, marginal y
de difícil acceso. Aunque ello pueda resultar obvio,
este tipo de distinciones no tiene canales de consideración en diagnósticos donde la construcción del
déficit se centra en la cuantificación abstracta del
tipo de viviendas, del tipo de tenencia, de los grados de hacinamiento y en la calificación del barrio
donde se encuentra inserta.
La formulación del problema habitacional y el
dimensionamiento del déficit debe hacerse
contextualizando y complementando aquellas categorías genéricas centradas en la vivienda y en el
dominio, mediante la consideración de dimensiones urbanas que permitan especificar los distintos
casos en función de las condiciones naturales del
sitio y de las características de la propia estructura
urbana.
A menudo los indicadores utilizados aportan
datos cuantitativos generales, de difícil traducción
a las áreas reales de abordaje, y no constituyen información útil de cara a formular programas adecuados a las situaciones específicas de un contexto
determinado. Existe un importante vacío entre las
grandes cifras censales y la identificación precisa de
los déficits según las distintas áreas urbanas.
ARTÍCULO /DIMENSIONES URBANAS DEL PROBLEMA HABITACIONAL. EL CASO DE LA CIUDAD DE RESISTENCIA, ARGENTINA/ LAURA ALCALÁ PALLINI
Este vacío o punto débil de los diagnósticos se
acentúa en ciudades en las que, como en el caso de
Resistencia, existe una notoria carencia de información actualizada y sistematizada de los datos relativos a la situación urbana y habitacional.
Un modo de avanzar en este sentido es ensayar
maneras diferentes de construir el dato. A nuestro modo
de ver, las unidades de análisis no pueden circunscribirse exclusivamente a la vivienda ni al barrio, y las variables
de estudio deben incluir necesariamente aspectos urbanos tales como la accesibilidad, el emplazamiento
(ambos en relación al conjunto del área metropolitana), el espacio público, la dotación de espacios verdes,
la disponibilidad real de transporte público, entre otros.
Considerar las dimensiones urbanas que afectan a la residencia se plantea como un paso necesario
para llegar a la formulación de diagnósticos más integrales pero también más específicos, necesarios tanto
para descubrir ejes de actuación alternativos y complementarios a los que ya existen como para elegir
con acierto las escalas operativas. La hipótesis central
que esgrimimos es que parte del déficit habitacional
puede afrontarse desde actuaciones urbanas no necesariamente dirigidas a la vivienda o al barrio.
6.1. La contextualización de los diagnósticos
Contextualizar los diagnósticos implica
metodológicamente encontrar escalas apropiadas de
análisis tanto para formular correctamente el problema cuanto para descubrir las escalas idóneas de intervención. Hace falta identificar escalas de abordaje intermedias entre la ciudad toda y el barrio. En este sen-
tido, consideramos fundamental descubrir, en función
de cada estructura urbana, cuál es aquella unidad que
permite reproducir a una escala intermedia, el grado
de articulación entre la vivienda y la ciudad. En el caso
particular de la ciudad de Resistencia, y que seguramente no es válido para otra ciudad, estamos ensayando considerar la "chacra" dado que, por la propia
configuración urbana, la chacra aparece como una
unidad urbana básica, en términos de subdivisión del
suelo, y en la medida que incluye en sí misma el sistema viario básico de conexión e irrigación, etc 9.
Contextualizar los diagnósticos implica además
referir al plano general de la ciudad los tipos de situación habitacional identificadas e interpretar
integralmente los emplazamientos en relación al conjunto. A menudo, en nuestra cultura viviendística, el
uso de los planos urbanísticos se restringe a la identificación de su ubicación, a la identificación de los deslindes, etc. Pero este tipo de planos así como la rigurosa interpretación de fotografías aéreas pueden aportar muchos más elementos de análisis. Estos instrumentos sirven para entender o interpretar la lógica
específica de cada forma de urbanización en relación
a la lógica de la estructura urbana general, así como
comprender su posición real-funcional y simbólica
respecto de la ciudad y descubrir a partir de ello ejes
de actuación posibles.
6.2. De los tipos de viviendas a las "formas de urbanización residencial"
Los puntos anteriores remiten a dos desafíos
metodológicos: a- avanzar hacia una interpretación
ARTÍCULO /DIMENSIONES URBANAS DEL PROBLEMA HABITACIONAL. EL CASO DE LA CIUDAD DE RESISTENCIA, ARGENTINA/ LAURA ALCALÁ PALLINI
9Este ensayo se está
haciendo dentro del
Proyecto de Investigación
"TIPOS DE SITUACIÓN
HABITACIONAL Y SU
DISTRIBUCIÓN ESPACIAL EN
EL GRAN RESISTENCIA" a
cargo de Laura Alcalá,
Dirección Miguel Barreto en
el Instituto de Investigación
y Desarrollo en Vivienda de
la Facultad de Arquitectura y
Urbanismo de la Universidad
Nacional del Nordeste.
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Revista INVI Nº 59
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más integral del problema habitacional, y b- ahondar en la identificación de aquellos aspectos que
hacen a la singularidad de un contexto determinado.
La tipificación de las "formas de urbanización
residencial" puede considerarse un intento en este
sentido. Constituye un ensayo sobre una forma de
describir las situaciones habitacionales a partir de la
consideración del modo en que se producen y en
relación al producto urbano y habitacional final que
resulta de la aplicación de dicho modo en un contexto urbano y físico específico. El modo es descrito
siempre a partir de la forma en que se producen y
suceden en el tiempo tres procesos básicos íntimamente interrelacionados: el de "parcelación" o subdivisión del suelo, el de "urbanización" y el de "edificación" o construcción de las viviendas. Esta modalidad de trabajo no es nueva, constituye una recuperación y actualización, de una forma de estudiar las formas de urbanización ya ensayada en los
años 70 por el Laboratorio de Urbanismo en la Escola
Técnica Superior de Arquitectura de Barcelona, UPC,
España (Sola Morales, M., 1997) y que permite englobar la vivienda urbana dentro de una unidad de
análisis más amplia y completa.
Su adopción como metodología de trabajo
permite encontrar una escala de análisis y una forma de analizar los elementos de la urbanización de
un modo integral e interpretar la situación de una
vivienda a la luz del tipo de procesos que le dio
origen y del tipo de tejido urbano en el que se
encuentra inserta. Esta modalidad permite tipificar
las virtudes y limitaciones de cada forma de urbanización para afrontar las soluciones relativas a las
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Revista INVI Nº 59
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tipologías de las viviendas, a los espacios comunes
barriales, a la articulación con el entorno y el resto
de la ciudad. A partir de la forma de subdivisión del
suelo, del ordenamiento y del tipo de las edificaciones se plantean problemas urbanos específicos, que
también requieren de soluciones distintas (por ejemplo, la ausencia de alumbrado público, la no urbanización de las calzadas y aceras, la ausencia de forestación y de mobiliario urbano tiene connotaciones muy diferentes en conjuntos habitacionales tipo
paquetes y en áreas residenciales de urbanización
tradicional en proceso de consolidación, y las soluciones no pueden plantearse de la misma manera).
La historia urbana como recurso interpretativo
La historia urbana, pero no la del dato histórico
aislado sino aquella que describe las relaciones que
se fueron y se van estableciendo entre las distintas
inversiones y actuaciones sobre la ciudad, constituye
un importante recurso interpretativo complementario al anterior. Permite explicar el plano de la ciudad
de acuerdo a su evolución y dentro de éste interpretar cada área residencial en relación al momento en
que apareció en el plano, a sus condicionantes en el
presente y sus perspectivas a futuro.
Descubrir o volver explícita la relación causaefecto de determinadas formas de gestión e inversión en infraestructuras y las tipologías de urbanizaciones residenciales desarrolladas a posteriori,
como se ha intentado mostrar en el punto 4, aporta
datos importantes para comprender el porqué de
determinados resultados, transformándose la pro-
ARTÍCULO /DIMENSIONES URBANAS DEL PROBLEMA HABITACIONAL. EL CASO DE LA CIUDAD DE RESISTENCIA, ARGENTINA/ LAURA ALCALÁ PALLINI
pia experiencia urbana en un instrumento clave de
selección de alternativas de actuación para evitar o
reproducir dichos resultados a futuro.
6.3. El salto hacia la interpretación "urbana" del problema habitacional
Asumir las dimensiones urbanas del problema
habitacional implica involucrar articuladamente tanto en la definición del déficit como en el diseño de las
soluciones a los distintos organismos públicos que
hoy aplican políticas autónomas sobre un mismo territorio urbano. Se trata de la necesidad de romper la
inercia con la que a pesar de todas las evidencias el
Estado sigue afrontando disociadamente las cuestiones urbanas y habitacionales.
En ciudades de bajo desarrollo socioeconómico
como la presentada, la residencia es el principal motor de la expansión urbana y dentro de ella, el Estado
y el mercado informal son los principales productores del suelo residencial, por lo tanto ellos son también los principales hacedores de la ciudad. En los
hechos, en el caso de Resistencia, el Instituto Provincial de Desarrollo Urbano y Vivienda, encargado de
llevar adelante la política oficial de vivienda, es sin
dudas quien ejerce el mayor poder de transformación sobre el territorio urbano. Sin embargo, a la hora
de considerar los problemas urbanos delega toda
responsabilidad sobre el Municipio y sobre los organismos encargados de la infraestructura urbana. En
sentido inverso, ni el Municipio ni esos otros organismos asumen como propias las implicaciones que
sus respectivos quehaceres sobre el territorio, tienen
sobre la política habitacional.
Es preciso, en cierto modo, recuperar la idea de
que "haciendo ciudad" estamos mejorando las condiciones habitacionales y que la construcción de nuevas
áreas residenciales o la mejora de áreas residenciales
degradadas pueden constituir un recurso, si se sabe
utilizarlo, para mejorar la ciudad en su conjunto.
6.4. Algunas políticas urbanas con dimensión
habitacional
A lo largo del trabajo hemos hablado de las
diferentes situaciones habitacionales y de sus déficits sin detenernos particularmente en las condiciones de la vivienda y el lote. Lejos de desestimar estas
dimensiones fundamentales de análisis hemos querido referirnos expresamente a las dimensiones urbanas del problema y demostrar que los diagnósticos que no incluyen estos aspectos constituyen una
apreciación sesgada y parcial del problema.
Los déficits de corte urbano analizados en el
punto 5 no son irreversibles, el problema central es
que en el presente, las respuestas habitacionales
apuntan casi exclusivamente a la vivienda, al fragmento, al barrio10.
Abrimos en consecuencia el interrogante sobre la validez de este tipo de programas. Las mejoras introducidas en un barrio por ejemplo, pueden
modificar significativamente sus condiciones internas pero mientras ningún programa se ocupe de la
relación entre ese barrio y la ciudad, puede seguir
constituyendo, como a menudo ocurre, un enclave,
con los problemas de marginalidad funcional y simbólica que esta condición conlleva.
10Nos referimos
fundamentalmente a
programas habitacionales en
vigencia en la Provincia del
Chaco, Argentina, desde la
década de los 90, que están
siendo estudiados en el
Proyecto de Investigación
" HÁBITAT, GESTIÓN
PARTICIPATIVA Y POBREZA.
DESARROLLO DE ESTUDIOS Y
PAUTAS PROGRAMÁTICAS
PARA UNA POLÍTICA
HABITACIONAL INTEGRAL
DEL AMGR" dirigido por el
Dr. Arq. Miguel Barreto, en el
Instituto de Investigación y
Desarrollo en Vivienda de la
Facultad de Arquitectura y
Urbanismo de la Universidad
Nacional del Nordeste.
ARTÍCULO /DIMENSIONES URBANAS DEL PROBLEMA HABITACIONAL. EL CASO DE LA CIUDAD DE RESISTENCIA, ARGENTINA/ LAURA ALCALÁ PALLINI
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Revista INVI Nº 59
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Detrás de esta presentación existe el objetivo
implícito de revisar las políticas habitacionales y también las urbanas, partiendo de la hipótesis de que las
políticas habitacionales son decisivas en el tipo de ciudad que estamos produciendo y que, a la inversa, las
políticas urbanas son decisivas en las condiciones
habitacionales que estamos generando.
Desde el punto de vista habitacional interesa
entonces descubrir aquellas políticas urbanas que
podrían tener un impacto directo en la mejora de
las condiciones habitacionales. En el caso de Resistencia, aunque seguramente también en otras ciudades, políticas de este tipo tendrían que tener como
ámbitos y ejes de actuación:
-
-
-
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Vol. 22/ Mayo
Los espacios o áreas inter-barriales. Programas
destinados a la construcción de los tejidos
intersticiales, o tejidos entre-barrios.
El sistema viario. Programas destinados a completar, mejorar y articular el sistema de vías primarias y secundarias (tareas de costura y de
desobstrucción de cuellos de botella, de apertura, urbanización o reurbanización de vías).
Programas destinados al rediseño con carácter urbano de aquellas vías que cumplen un
rol significativo en la comunicación e irrigación de barrios y que en lugar de articularlos o
vertebrarlos operan como grandes barreras
urbanas.
El espacio público dentro y fuera de los barrios.
Programas dirigidos a lograr asignaciones espaciales equitativas a los distintos usuarios de
la ciudad, así como a dar protagonismo dentro
de ésta a los usuarios más vulnerables y más
numerosos. Programas destinados a cualificar
el espacio público y a mejorar sus condiciones
de uso. Tendientes a dotar equitativamente a
las distintas áreas residenciales de alumbrado
público, de mobiliario urbano, de arbolados.
Programas dirigidos a redistribuir el patrimonio cultural de la ciudad.
-
Las infraestructuras, los servicios y el transporte público. Programas tendientes a proveer de
manera equilibrada a las distintas áreas residenciales de infraestructuras, servicios públicos y domiciliarios así como de transporte público.
-
Los espacios verdes. Programas dirigidos a proveer de espacios verdes de uso público a los
distintos sectores de la ciudad.
-
El enriquecimiento funcional de las áreas residenciales. Programas destinados a producir
superposiciones funcionales en las áreas exclusivamente residenciales, como un modo de
revertir los efectos negativos de la
monofuncionalidad y de la fuerte dependencia al centro. Programas destinados a crear
nuevas centralidades, pero entendiendo que
ello no significa la introducción de grandes
edificios emblemáticos que actúan nuevamente de manera aislada como una isla en un territorio ya fragmentado, sino la generación de
áreas donde empiecen a desarrollarse y a superponerse distintas actividades y usos de
ARTÍCULO /DIMENSIONES URBANAS DEL PROBLEMA HABITACIONAL. EL CASO DE LA CIUDAD DE RESISTENCIA, ARGENTINA/ LAURA ALCALÁ PALLINI
manera tal de reproducir de algún modo los
intercambios sociales positivos que debieran
caracterizar la vida urbana.
-
Los espacios comunes de referencia. Programas
dirigidos a crear o reforzar espacios simbólicos entre barrios a fin de producir identidad y
de promover la construcción de referencias o
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ARTÍCULO /DIMENSIONES URBANAS DEL PROBLEMA HABITACIONAL. EL CASO DE LA CIUDAD DE RESISTENCIA, ARGENTINA/ LAURA ALCALÁ PALLINI
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Revista INVI Nº 59
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ARTÍCULO /DIMENSIONES URBANAS DEL PROBLEMA HABITACIONAL. EL CASO DE LA CIUDAD DE RESISTENCIA, ARGENTINA/ LAURA ALCALÁ PALLINI
¿Una vivienda social incluyente en Liberia? El caso de una
ciudad intermedia de Costa Rica
An Including Social Housing in Liberia? The Case of an
Intermediate City in Costa Rica
Carlos de la Espriella 1
Fecha recepción: 14/11/06
Fecha aceptación: 10/01/07
Este artículo presenta un estudio empírico de la ciudad intermedia costarricense de Liberia, el cual analiza las características de
los proyectos de Vivienda de Interés Social (VIS) implementados en esa ciudad y su relación con la distribución urbana de la
pobreza y la inequidad territorial.
El pujante crecimiento económico de la ciudad de Liberia, y de su provincia Guanacaste, es ampliamente conocido en Costa
Rica, pero no lo es el proceso de polarización socio-económica en el que se encuentra. Particularmente, y luego de la aplicación
de una novedosa metodología para el análisis urbano, se encontró que si bien la implementación de los proyectos VIS ha
beneficiado a cerca del 20% de su población -mayoritariamente a familias muy pobres-, también ha contribuido a la
generación de lo que podría llamarse 'enclaves de pobreza' al costado norte de la ciudad, reduciendo las posibilidades de
desarrollo de las familias que allí residen.
El estudio, que a continuación se presenta, pone en evidencia el potencial que tiene la planificación urbana y la implementación
de la política social de vivienda, para, más allá de entregar viviendas dignas a quienes las necesitan, también colaborar en la
consecución de ciudades más incluyentes y sociedades más equitativas.
Palabras claves: vivienda de interés social; planificación urbana; segregación residencial urbana;
reducción de la pobreza; Costa Rica.
This article presents an empirical study, which analyzes the characteristics of those social housing projects implemented in the
medium-sized city of Liberia, in Costa Rica, and their relationship to the territorial distribution of inequality and urban poverty.
The dynamic economic growth of the province of Guanacaste and in particular of its capital, the city of Liberia, is widely
recognized in Costa Rica. Unfortunately, this growth is accompanied by a process of socio-economic polarization. Particularly,
and after conducting an urban analysis, it was found that the implementation of social housing projects have benefited almost
20% of its population -mostly very poor households-, yet it was also found that its implementation has contributed to the
generation of what could be referred as 'enclaves of poverty' in the northern corner of the city, reducing the possibilities for
development of those households.
The study evidence the potential that urban planning and the implementation of the housing policy has on collaborating to
promote equity and inclusiveness, in addition to its direct objective of providing decent housing to those household in need.
Key words: social housing; urban planning; urban residential segregation; poverty reduction; Costa Rica.
REVISTA INVI Nº 59 / MAYO 2007 / VOLUMEN 22: 69 A 92
1 Arquitecto, estudiante
de doctorado, Housing
Development &
Management (HDM),
Universidad de Lund, Suecia,
P.O. Box. 118, E-221 00 Lund,
Suecia. Correo electrónico:
[email protected]
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Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
1. INTRODUCCIÓN
2La segregación residencial
urbana es la representación
territorial de la inequidad
(Programa Estado de la Nación,
2004 y World Bank, 2006a, p. 40).
Una definición más detallada se
encuentra en la Sección 5.
3Dicho estudio empírico
hace parte de una investigación
tendiente al título de
doctorado, financiada por Sida/
SAREC.
4La clasificación de ciudades
intermedias responde a criterios
específicos definidos en cada
país. En el caso de Costa Rica, se
entiende por ciudades
intermedias todas aquellas
ciudades que cuentan con una
población entre los 100.000 y los
35.000 habitantes, incluyendo
los distritos conurbados
cercanos (Pujol, 2002, p.3).
5El TSTP ha sido diseñado por
este mismo autor. Su marco
teórico-metodológico se
describe en un artículo anterior
de la misma autoría, el cual se
encuentra en estudio para ser
publicado por Habitat
Internacional bajo el nombre de
"Conceptualising a Tool for
En el contexto latinoamericano, la política social de vivienda de Costa Rica es considerada exitosa,
debido en parte, a lograr controlar el déficit cuantitativo de vivienda y al consolidar su mercado de
vivienda. Adicionalmente, dicha política social es
reconocida internacionalmente ya que ha sido
implementada de forma estable, sostenida y decidida por más de veinte años, factores que han colaborado en la institucionalización de este sector.
Ahora bien, frente a dos décadas de aumento
de las tasas de inequidad en Costa Rica (Programa
Estado de la Nación, 2004, p. 49), surge el interrogante sobre el impacto que las políticas, los programas
y los proyectos de Viviendas de Interés Social (VIS)
han tenido en la reducción de la inequidad y la
pobreza (ver definiciones de pobreza en la Sección
4 y de inequidad en la Sección 5). A menudo sucede
que la implementación de los proyectos VIS termina limitando las posibilidades de desarrollo de familias de escasos recursos, y de sus descendientes,
debido a la concentración territorial de sus viviendas, y a su localización en las periferias urbanas,
rodeadas por infraestructura y servicios deficientes
y lejos de oportunidades. Adicionalmente, diversos
estudios (Fainstein et al, 1992; van Kampen y Marcuse,
1997; Wacquant, 1999; World Bank, 2006a); demuestran cómo la concentración territorial de familias
pobres -en economías de mercado con fallas
redistributivas- agudiza las diferencias en la oferta
de servicios entre diversas zonas urbanas, polari-
zando las posibilidades que sus habitantes tienen
para mejorar sus condiciones de vida, perpetuando
así la Segregación Residencial Urbana2 (URS), la
inequidad y la pobreza.
Con esta inquietud en mente, este autor realizó
un estudio empírico3 de la ciudad intermedia4
costarricense de Liberia, en el cual se analizó la correlación territorial entre las zonas urbanas en donde se
han implementado proyectos VIS, con las zonas urbanas que presentan altos grados de pobreza e
inequidad territorial. La presentación de las principales discusiones y resultados de dicho estudio empírico constituyen el objetivo principal de este artículo.
El objetivo secundario del artículo es presentar
la metodología que se empleó para realizar dicho
estudio empírico. Esta es una novedosa metodología para el análisis urbano, que permite abordar el
estudio territorial de la pobreza y la inequidad a nivel intra-urbano; y también permite obtener un listado de acciones territoriales necesarias para prevenir
la segregación, e integrar las zonas urbanas consideradas como críticas y de esta forma reducir la
inequidad y la pobreza. Dicha metodología de planificación urbana ha sido diseñada para ser aplicada
en ciudades intermedias que cuentan con altos niveles de pobreza en grandes extensiones de su territorio, como es el caso de la gran mayoría de las ciudades latinoamericanas. La metodología será identificada a lo largo de este artículo como 'Metodología
de Planificación Territorial Estratégica' (TSTP)5.
Este artículo está constituido por siete secciones. En la sección desarrollada anteriormente se in-
Strategical Territorial Panning: its
Pilot Application in Liberia Costa
Rica".
70
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
ARTÍCULO /¿UNA VIVIENDA SOCIAL INCLUYENTE EN LIBERIA? EL CASO DE UNA CIUDAD INTERMEDIA DE COSTA RICA/ CARLOS DE LA ESPRIELLA
trodujo el contexto del estudio y se presentaron los
objetivos del artículo; en la segunda sección se delimita y se acota el estudio empírico por medio de la
definición de su contexto, la presentación de la ciudad de Liberia y la descripción de la metodología y
las fuentes de información empleadas. En la Sección 3 se clasifican y analizan las diferentes tipologías
de proyectos VIS implementados en Liberia entre
1986 y 2004, y se define la muestra de proyectos VIS
a ser analizados, la cual está constituida por todos
los proyectos formales VIS implementados entre
1986 y 2000 en Liberia. En la Sección 4 se define el
concepto de pobreza, se mide y se analiza la distribución territorial de la pobreza urbana en Liberia.
En la Sección 5 se define el concepto de inequidad,
se mide y se analiza la distribución de la inequidad
territorial en Liberia. En la Sección 6 se comparan los
resultados de las tres secciones anteriores para constatar si existe, o no, correlación territorial entre la
implementación de la muestra de proyectos VIS y la
distribución urbana de la pobreza y la inequidad
territorial. Finalmente, en la Sección 7 se presentan
las conclusiones del estudio con relación a los dos
objetivos específicos del mismo.
2. DELIMITACIÓN DEL ESTUDIO EMPÍRICO
sas de inequidad de Costa Rica; y iii) la relevancia
de estudiar ciudades intermedias.
6En la década de los 50, el
8,6% del producto interno
bruto se asignó al sector social;
en 1971, esta misma proporción
Durante por lo menos los últimos 20 años,
Costa Rica ha desarrollado una política social
de vivienda sólida por medio de la asignación
de una significativa proporción de recursos del
gasto público al sector social6, en un país en
donde gran parte del producto interno bruto
se asigna al gasto público7. En particular, el
éxito del sector de vivienda social de Costa Rica
está ligado a la creación -por el Ministerio de
Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH)del Sistema Nacional Financiero para la Vivienda (SNFV ) en 1986, con el objetivo inicial de
combatir el déficit de vivienda y la crisis económica de principios de los 80s8 (Jenkins y Smith,
2001, p. 496-501, presentan un análisis detallado del desarrollo del sector social de vivienda).
Como resultado de la sostenida implementación
de los programas impulsados por el SNFV y por
el MIVAH cerca del 20% de las familias costarricenses se han beneficiado con subsidios de vivienda (MIVAH, 2004) 9, el mercado de vivienda se ha consolidado y se han satisfecho las
necesidades de vivienda nueva impuesta por el
acelerado crecimiento demográfico10 (MIVAH,
2004, p. 88), controlando así el déficit cuantitativo de vivienda.
fue del 16%; en 1980, fue del
22%; y en la década de los 90,
fue de cerca del 20% (Cardona
et al, 2000, p. 33).
2.1. El contexto del estudio
En esta sección se presenta el contexto del
estudio, el cual encadena los tres aspectos siguientes: i) los alcances y las críticas a la política social de
vivienda de Costa Rica; ii) el incremento de las ta-
La crítica a la política social de vivienda de
Costa Rica recae en tres factores principales: i)
los programas de mejoramiento de vivienda y
de servicios básicos no han tenido la misma fuerza que los de vivienda social nueva y por esta
ARTÍCULO /¿UNA VIVIENDA SOCIAL INCLUYENTE EN LIBERIA? EL CASO DE UNA CIUDAD INTERMEDIA DE COSTA RICA/ CARLOS DE LA ESPRIELLA
7En la década de los 50, el
25,8% del producto interno
bruto se asignó a gasto
público; en 1971, esta misma
proporción fue del 37,6%; en
1980 fue del 54,3%; y en la
década de los 90s fue de cerca
del 40% (Cardona et al, 2000, p.
31).
8Grynspan y Meléndez,
(1999, p. 8) reportan que a
principios de los 80 se redujo la
capacidad de las familias para
adquirir vivienda debido a la
conjugación de los siguientes
factores: la disminución de la
capacidad adquisitiva, una
fuerte inflación, altos costos de
vivienda, dureza del sector
hipotecario y la contracción
de la capacidad de construir
viviendas.
9MIVAH (2004) afirma que
cerca del 30% de los
subsidios se asignaron a lotes
con vivienda; el 36% se
asignaron a la construcción
de viviendas para aquellas
familias ya poseedoras de un
lote; el 17% se asignó a la
compra de viviendas ya
existentes y el restante 17% a
otras soluciones de vivienda
social.
10El acelerado crecimiento
demográfico de los últimos 20
año se debe principalmente: i)
al aumento de la tasa
promedio anual de
71
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
crecimiento de hogares, la
cual, a finales de los años 90,
llega a topes cercanos al 4%
(MIVAH, 2004, p.8); y ii) a la
inmigración de nicaragüenses
a territorio costarricense, la
cual constituyó, en el 2000, el
5.9% de la población de Costa
Rica (INEC, 2001). Cardona et
al. (2000, p. 35) reporta que
este fenómeno está ligado a
los procesos de urbanización,
entendidos como el aumento
del número de familias en
áreas urbanas, la expansión
territorial de las ciudades o el
cambio del tipo de sus
actividades laborales.
11El término 'urbano'
hacer referencia a ciudad o
pueblo. El término
'crecimiento urbano' es el
incremento neto de la
población, y el término 'tasa
de crecimiento urbano' se
refiere al crecimiento urbano
anual con relación al
porcentaje de la población
urbana del año anterior
(Tannerfeldt, 2002, p. 64).
12El 59% de la población
del año 2000 vivía en
núcleos urbanos, y se
espera que para el 2020, esta
misma proporción sea del
70% (UN-Habitat, 2003, p.
254).
72
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
razón el déficit cualitativo de vivienda sigue en
aumento; ii) la política social de vivienda ha favorecido la vivienda de propiedad privada sobre otras opciones (vivienda arrendada, cooperativa, etc.), lo cual hace costoso beneficiar a los
más pobres (Programa Estado de la Nación, 2004,
p. 60); y iii) gran parte de los bonos de vivienda
(subsidios) han sido focalizados en áreas rurales
(MIVAH, 2004, p. 124), aun cuando el porcentaje
relativo de la pobreza es muy similar entre áreas
urbanas 11 y rurales, pero la población es
mayoritariamente urbana12.
Desafortunadamente, es limitada la discusión,
y son contados los estudios empíricos, sobre el
impacto que los proyectos VIS han tenido en la
reducción de la extensión territorial de la
inequidad, en un país en donde las tasas de
inequidad van en crecimiento, lo cual se observa
en el aumento de 5 puntos en el coeficiente Gini
(0,374 en 1990 a 0,425 en 2003), y en el aumento
de 4,4% en la proporción del ingreso per-capita
entre los deciles de la población más rica y la más
pobre (17,4% en 1990 a 21,8 en 2003) (Programa
Estado de la Nación, 2004, p. 410). El crecimiento
de las tasas de inequidad se evidencia en el aumento en la diferencia de ingresos, en las diferencias de acceso a educación y de consecución
de empleo dependiendo del nivel educativo entre grupos sociales (Cardona et al, 2000). Las principales causas del crecimiento de las tasas de
inequidad se atribuyen a la crisis de los 80, a la
falta de una estrategia a largo plazo para ofrecer
empleo estable a los grupos sociales más vulnerables, a la introducción de las medidas de ajus-
tes estructurales (Cardona et al, 2000, p. 41-54), y al
cambio del mercado laboral (Programa Estado de
la Nación, 2004, p. 74, describe la reducción de
mano de obra agrícola y el crecimiento del empleo informal).
Ahora bien, en la actualidad es reconocida
la importancia que tienen las ciudades intermedias como 'puentes potenciales del desarrollo
rural-urbano'. Este concepto hace referencia a que
las ciudades intermedias, y específicamente su
adecuada planificación urbana, juegan un papel
primordial en el fortalecimiento de las relaciones sociales, económicas y medio-ambientales
existentes entre las zonas urbanas y rurales, ya
que las ciudades intermedias son nodos de servicios, infraestructura y comunicación en el sistema rural-urbano y, en gran medida, el desarrollo de la región y de su gente depende del buen
desempeño de dicho sistema.
Particularmente, la VIS es uno de los bienes
ofrecidos en este nodo de servicios, siendo importante, no solo en proveer de vivienda digna
a aquellas familias que de otra forma no tendrían acceso a ella, sino también es importante
porque hace parte de la cadena de servicios que
benefician a la región. Por ejemplo, son numerosas las familias de escasos recursos viviendo en
ciudades intermedias que cuentan con algún integrante desarrollando actividades agropecuarias netamente rurales, o con familiares del
campo para quienes es fundamental contar con
albergue en la ciudad el día de negociar su cosecha.
ARTÍCULO /¿UNA VIVIENDA SOCIAL INCLUYENTE EN LIBERIA? EL CASO DE UNA CIUDAD INTERMEDIA DE COSTA RICA/ CARLOS DE LA ESPRIELLA
2.2. La ciudad de Liberia
La provincia de Guanacaste se encuentra en
la esquina nor-occidental de Costa Rica. Su capital es el Distrito de Liberia13, el cual consta de
156 unidades territoriales14 (ver Mapa 1) 15.
El término 'ciudad de Liberia' se refiere a las unidades territoriales que se encuentran en el centro del Distrito, las cuales presentan el mayor
número de familias por km2.
La ciudad de Liberia se ha consolidado en
la región como el principal centro de servicios
turísticos, agro-industriales y administrativos,
beneficiándose de la transición económica de la
provincia, la cual ha pasado de depender de actividades agrícolas y ganaderas, a convertirse en
una economía orientada a la prestación de servicios principalmente turísticos (Mideplan, 2003,
p. 5). Adicionalmente, Mideplan (2003, p. 23) informa que "en Guanacaste se han desarrollado
fuentes de crecimiento económico vigorosas y
variadas, probablemente mayores que las del
conjunto del país".
13El Distrito de Liberia
incluye terrenos urbanos,
peri-urbanos y rurales.
14El Distrito de Liberia fue
dividido en 156 unidades
territoriales (segmento
censal) para la elaboración
del Censo Nacional de
Población del año 2000. El
INEC (2004, p. 6) define el
término 'segmento censal'
como "aquella unidad
geográfica o porción del
territorio dentro de cada
distrito, previamente
delimitado, en la cual se
agrupan un número de
viviendas, más o menos
cercanas, para ser recorrido y
empadronado en forma
completa por cada
entrevistador."
15Este estudio se
concentra en la ciudad de
Liberia, aunque los cálculos
se realizaron para todas las
Mapa 1: Localización de Liberia, Guanacaste y Costa Rica.
Fuente: Autor
unidades territoriales del
Distrito, con el fin de reducir
las posibles distorsiones de
las zonas localizadas en los
bordes (como se indica en
Rodríguez, 2001, p. 16 y en
White, 1983, p. 1010).
ARTÍCULO /¿UNA VIVIENDA SOCIAL INCLUYENTE EN LIBERIA? EL CASO DE UNA CIUDAD INTERMEDIA DE COSTA RICA/ CARLOS DE LA ESPRIELLA
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Esta prosperidad económica ha contribuido al
acelerado crecimiento demográfico y urbano del Distrito de Liberia, pasando de contar con 17.000 habitantes en 1984 a 40.000 habitantes en el año 2000
(Martínez, 2003, p. 33). La ciudad de Liberia ha crecido
principalmente hacia el norte, en donde se encuen-
tran los terrenos más económicos de la ciudad y en
donde se han desarrollado la mayoría de proyectos
VIS (ver Sección 3). El norte de la ciudad también cuenta con las densidades más altas en términos de concentración territorial de viviendas, número de personas y de familias por vivienda (ver Mapa 2).
Mapa 2: Densidades y expansión urbana de la ciudad de Liberia.
Fuente: Autor, basado en Martínez, 2003
Una adecuada planificación central, regional y
local es la responsable, en gran medida, de los logros de la región y del Distrito de Liberia. El sector
público, y en particular los planificadores, han sabido favorecer las condiciones para atraer el creci-
74
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
miento económico a la región. Un ejemplo de lo
anterior es la construcción del segundo aeropuerto
internacional de Costa Rica como punto de entrada
a los 'resorts' turísticos de la costa pacífica; y otro
ejemplo es la expansión vial y de las redes de infra-
ARTÍCULO /¿UNA VIVIENDA SOCIAL INCLUYENTE EN LIBERIA? EL CASO DE UNA CIUDAD INTERMEDIA DE COSTA RICA/ CARLOS DE LA ESPRIELLA
estructura para alimentar al pujante centro de servicios agro-industriales, administrativos y turísticos
del Distrito.
Por otra parte, y contrastando con la prosperidad económica, la Encuesta de Hogares del año 2002
muestra que Guanacaste -Liberia incluida- cuenta
con los porcentajes más altos de extrema pobreza
de Costa Rica, limitadas oportunidades laborales,
altas tasas de desempleo y bajos niveles de educación (Mideplan, 2003, p. 21). Estos datos ayudan a
visualizar el reto que enfrenta la sociedad, los sectores público y privado, y los planificadores. Este reto
consiste en combatir la inequidad territorial con la
misma fuerza con la que han logrado atraer el crecimiento económico16. En otras palabras, el reto
consiste en lograr que los beneficios de esta prosperidad económica beneficien homogéneamente a
los diferentes grupos sociales y sean distribuidos
uniformemente a lo largo de todo el territorio del
distrito de Liberia.
2.3. La metodología y las fuentes de información
para el estudio
La metodología empleada en este estudio consistió en: i) clasificar todos los proyectos VIS de la
muestra del estudio e ilustrar su localización en un
mapa geo-referenciado (ver Sección 3); ii) medir el
grado intra-urbano17 de pobreza del Distrito de
Liberia usando el método de Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI) e ilustrar estas mediciones en un
mapa geo-referenciado (ver Sección 4); iii) medir el
grado intra-urbano de la expresión territorial de la
inequidad del Distrito de Liberia usando un indica-
dor de Segregación Residencial Urbana (URS) e ilustrar las mediciones en un mapa geo-referenciado
(ver Sección 5); y finalmente, iv) analizar la correlación territorial entre las zonas urbanas en donde se
han implementado los proyectos VIS de la muestra
del estudio, con las áreas urbanas que presentan
altos grados de pobreza e inequidad territorial (ver
Sección 6).
Las fuentes de información que se emplearon durante el caso de estudio consisten en: i) la
base de datos de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) del Distrito de Liberia (facilitada por el
INEC), la cual se basa en la metodología desarrollada por Méndez y Trejos (2000) y emplea los datos del censo 2000; y ii) dos mapas georeferenciados provenientes uno, del Censo Nacional de Población del año 2000 (facilitada por el
INEC), y el otro de la aerofotografía del año 2002
(facilitada por PRIAS).
3. CARACTERÍSTICAS DE LA VIVIENDA
SOCIAL EN LIBERIA Y DEFINICIÓN DE LA MUESTRA
DEL ESTUDIO
3.1. Clasificación de los proyectos VIS implementados
en Liberia desde 1986
En este artículo, el término 'proyectos VIS'
hace referencia a aquellos proyectos de vivienda
planeados, o implementados con el apoyo de las
autoridades centrales, regionales o locales, bien
sea directa o indirectamente, con los objetivos de,
ARTÍCULO /¿UNA VIVIENDA SOCIAL INCLUYENTE EN LIBERIA? EL CASO DE UNA CIUDAD INTERMEDIA DE COSTA RICA/ CARLOS DE LA ESPRIELLA
16Un informe reciente del
Banco Mundial (World Bank,
2006b) establece que la
reducción de la inequidad y
el crecimiento económico
son las dos estrategias
necesarias para luchar contra
la pobreza.
17El análisis intra-urbano
se realizó organizando y
analizando la totalidad de la
información para cada una
de las 156 unidades
territoriales (segmentos
censales) definidos por el
INEC.
75
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
en primer lugar, facilitar el acceso a una vivienda
que se considere digna en su propio contexto, a
familias que de otra forma no tendrían acceso a ella,
y en segundo lugar, consolidar el mercado inmobiliario de la vivienda y de esta forma combatir el
mercado de vivienda informal.
Con base en el análisis de los programas y modalidades implementadas en Liberia, y en común
acuerdo con el jefe de la oficina de planificación
de Liberia, se definieron las siguientes tres
tipologías:
•
Las cerca de 9.600 familias de Liberia viven en
unas 9.200 viviendas, de las cuales cerca de 1.800
unidades conforman la totalidad de los proyectos
VIS implementados entre 1986 y 2004, y corresponden al número de unidades que han recibido
subsidio de vivienda en Liberia (INEC, 2001). Por
otra parte, la política social de vivienda de Costa
Rica ha promovido seis programas y seis modalidades diferentes para solucionar el problema de
vivienda de los grupos sociales más vulnerables18.
'Vivienda gratuita' va dirigida a familias desplazadas, reubicadas, o a las más pobres y vulnerables. Bajo esta tipología, las familias beneficiarias obtienen una vivienda totalmente
subsidiada. Esta tipología incluye programas
ordinarios, de emergencia y de erradicación de
tugurios; en la modalidad de lote y construcción, los cuales se han implementado en Liberia
desde 1986. Las unidades incluidas en la tipología
de vivienda gratuita comprenden cerca del 70%
de los proyectos VIS de la ciudad.
Figura 1: Ejemplo de la tipología de vivienda gratuita: Conjunto El Jícaro
18La descripción y
cuantificación de dichos
programas y modalidades se
encuentran en MIVAH (2004,
p. 108-113).
76
Revista INVI Nº 59
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ARTÍCULO /¿UNA VIVIENDA SOCIAL INCLUYENTE EN LIBERIA? EL CASO DE UNA CIUDAD INTERMEDIA DE COSTA RICA/ CARLOS DE LA ESPRIELLA
•
'Mejoramiento de vivienda' va dirigida a familias pobres que disponen de un lote urbanizado. Bajo esta tipología, las familias beneficiarias obtienen un subsidio para mejorar
sus propias viviendas, para construir una unidad básica, para mejorar la existente en los
lotes de su propiedad, o para adquirir el lote
en el que viven. Esta tipología incluye programas ordinarios; en las modalidades de
construcción en lote propio, compra de vivienda existente, compra de lote, y ampliación, reparación y mejoras. Cerca del 5% de
todos los proyectos VIS de la ciudad corresponden a esta tipología.
Figura 2: Ejemplos de la tipología de mejoramiento de vivienda: la vivienda de la izquierda se encuentra en la carretera a la Costa y la de la derecha en la Calle Real.
•
'Vivienda Ahorro-Bono-Crédito (ABC)' va dirigida a familias de clase media que no tienen
vivienda propia y que se encuentran por debajo del umbral de ingresos definido por la
ley, pero que puedan demostrar ingresos estables. Bajo esta tipología, las familias adquieren
una vivienda por medio de aunar sus propios
ahorros, con un subsidio estatal (bono de vivienda) y con un crédito hipotecario comercial.
Esta tipología se inscribe en el programa ahorro, bono y crédito, el cual se ha venido
implementando desde el año 2001, e incluye
cerca del 25% de todos los proyectos VIS de
Liberia.
ARTÍCULO /¿UNA VIVIENDA SOCIAL INCLUYENTE EN LIBERIA? EL CASO DE UNA CIUDAD INTERMEDIA DE COSTA RICA/ CARLOS DE LA ESPRIELLA
77
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
Figura 3: Ejemplo de la tipología ABC: Conjunto Felipe Pérez
3.2. Características de las tres tipologías de proyectos VIS de Liberia
En general, se encontró que gran parte de los
proyectos VIS han beneficiado a las familias más
pobres de Liberia, aunque recientemente se ha buscado beneficiar a las familias de clase media por
medio del nuevo programa social de vivienda ABC.
También se encontró que los proyectos VIS
difieren ampliamente de los proyectos ofrecidos en
el mercado inmobiliario privado en términos de área
del lote (el área promedio de un lote VIS es de 60m2),
de área de la vivienda (el área promedio de una
vivienda VIS es de 35m2), de localización (los proyectos VIS se localizan primordialmente en el costado norte de la ciudad), y de imagen (la zona norte
78
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
de la ciudad se conoce como "la Franja de Gaza" y
allí viven unas 6.000 personas, las cuales representan el 15% de la población del Distrito de Liberia).
En particular, se encontró que las unidades
implementadas bajo la tipología de 'vivienda gratuita'
hacen parte de ocho proyectos que se localizan en su
gran mayoría en el costado norte de la ciudad y varían
entre 72 y 289 unidades cada uno, para un total de
1.241 unidades de viviendas. Por otra parte, las unidades implementadas bajo la tipología de 'mejoramiento de vivienda' se encuentran distribuidas a lo largo
de gran parte de la ciudad, debido a que no se hace
ninguna distinción en la localización del lote de su
beneficiario. En cuanto a las unidades implementadas
bajo la tipología de 'vivienda ABC' ellas se encuentran
más cerca del centro de la ciudad, se localizan al orien-
ARTÍCULO /¿UNA VIVIENDA SOCIAL INCLUYENTE EN LIBERIA? EL CASO DE UNA CIUDAD INTERMEDIA DE COSTA RICA/ CARLOS DE LA ESPRIELLA
te y al norte del mismo, y comprenden cuatro proyectos los cuales varían entre 25 y 150 unidades cada uno,
para un total de 483 unidades de vivienda.
3.3 Definición de la muestra del estudio
La muestra del estudio está conformada por
todas aquellas zonas urbanas en donde se han
implementado proyectos VIS incluidos en las
tipologías de vivienda gratuita o de mejoramiento
de vivienda. Las zonas urbanas en donde se han
desarrollado proyectos VIS que hacen parte de la
tipología de vivienda ABC no hacen parte de la
muestra, ya que el objetivo del estudio es comparar
la proyectos VIS con la pobreza urbana y la
inequidad territorial, las cuales se midieron con los
datos del censo del año 2000, y las viviendas ABC se
ha venido implementando desde el año 2001, después de la elaboración del Censo Nacional de Población del año 2000. Consecuentemente, estos proyectos no serán tenidos en cuenta al momento de
analizar la relación entre la localización de proyectos VIS y las zonas urbanas que presentan altos
grados de pobreza y de inequidad territorial.
Una vez definida la muestra del estudio, y de
nuevo en conjunto con el jefe de la oficina de planificación de Liberia, se elaboró un listado con todos
los proyectos VIS registrados19 y pertenecientes
a la muestra del estudio, los cuales se clasificaron
teniendo en cuenta las dos tipologías previamente
definidas, y se visitaron para finalmente proceder a
generar un mapa geo-referenciado con la localización y envergadura de cada tipología (ver Mapa 3).
19Los proyectos VIS
registrados son aquellos que
cumplieron
satisfactoriamente con el
proceso de la obtención de
Mapa 3: Tipologías de proyectos VIS implementados en Liberia entre 1986-2004.
Fuente: Autor, con base en registros municipales y visitas de campo.
ARTÍCULO /¿UNA VIVIENDA SOCIAL INCLUYENTE EN LIBERIA? EL CASO DE UNA CIUDAD INTERMEDIA DE COSTA RICA/ CARLOS DE LA ESPRIELLA
una licencia de construcción,
la cual es expedida
normalmente por las oficinas
de planificación de cada
alcaldía.
79
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
4. DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE
LA POBREZA EN LIBERIA
4.1. Definición y medición de pobreza habitacional
El término 'pobreza' abarca un sinnúmero de
dimensiones, la mayoría de las cuales están ligadas a
carencias económicas, sociales, culturales y políticas de
los individuos y sus familias (para ampliar este concepto
se puede consultar Cardona et al, 2000; Feres y Mancero,
2001; Perlman, 2004; World Bank, 2006a). Algunas de estas
dimensiones de pobreza incluyen variables relacionadas
con el hábitat, tales como la prestación y la calidad de
servicios básicos, infraestructura, y vivienda, las cuales
son especialmente relevantes con respecto al objetivo
de este estudio (ver Sección 1).
20Feres y Mancero (2001,
p.7) divide la medición de la
pobreza en dos grandes
etapas denominadas
identificación y agregación.
El resultado de la primera
etapa es la definición de los
hogares considerados como
pobres y los que no lo son, a
partir de algún criterio
previamente establecido. El
resultado de la segunda
etapa es la definición de la
magnitud y profundidad de
las privaciones de toda una
población, definida a partir
de sintetizar un solo
indicador, del cálculo de
diversos índices de pobreza.
21La línea internacional de
pobreza se mide a través de
la proporción de la
Los mecanismos para determinar cuáles hogares son pobres, y cuáles no lo son, se conocen como
'métodos para la medición de la pobreza'20. El
método tradicional para la medición de la pobreza es
el cálculo de líneas de pobreza, a través de indicadores
económicos que cuantifican la disponibilidad de los
prerrequisitos esenciales para el sostén humano tales
como comida, hogar, abrigo, salud y educación (la Guía
Metodológica del UNDP, 1996, presenta los pasos empleados para definir las líneas de pobreza). Las limitaciones de las líneas de pobreza consisten en, por una
parte, la misma definición arbitraria de pobreza, y por
otra parte, en las dificultades del uso de líneas internacionales de pobreza21 para comparaciones internacionales (Cardona et al, 2000; Perlman, 2004; Rakodi,
1995; World Bank, 2006a). La otra limitación de este
método consiste en que las líneas de pobreza anali-
zan exclusivamente indicadores económicos (ingresos o egresos familiares, por ejemplo) y no analizan
otras variables de pobreza, tales como aquellas relacionadas con el hábitat, las cuales son fundamentales
en el desarrollo del objetivo de este estudio.
El método alterno para la medición de la pobreza es el cálculo de Necesidades Básicas Insatisfechas
(NBI), el cual cuantifica el número de hogares que han
logrado satisfacer un listado de necesidades,
clasificadas como básicas, con base en el análisis de
información obtenida por medio de encuestas a las
familias sobre los bienes y servicios de que disponen
(Feres y Mancero, 2001, p. 7). Las ventajas del método
de NBI consisten, en primer lugar, que a través de su
uso se puede medir el grado de pobreza de una forma
más amplia y precisa que por medio de una declaración
o medición de ingresos o egresos familiares, y en
segundo lugar, que este método permite incluir
variables de pobreza relacionadas con el hábitat, lo
cual a su vez permite establecer diferencias del hábitat
entre grupos poblacionales en términos de sus necesidades y sus satisfacciones (ver Feres y Mancero, 2001;
Méndez y Trejos, 2000; Trejos, 2002; y UNDP, 1996, para
profundizar sobre el método de NBI). Por estas razones
se escogió emplear el método de NBI para evaluar la
distribución de la pobreza en la ciudad de Liberia,
proceso que cumplió los siguientes pasos:
•
Primero se escogió emplear los cuatro indicadores
de NBI desarrollados por Méndez y Trejos (2000),
tres de los cuales miden carencias críticas
relacionadas, de una forma u otra, con el hábitat
(acceso a albergue digno, a vida saludable, y a
conocimiento) y uno guarda relación con carencias
población que vive con
menos de dos dólares
diarios.
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Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
ARTÍCULO /¿UNA VIVIENDA SOCIAL INCLUYENTE EN LIBERIA? EL CASO DE UNA CIUDAD INTERMEDIA DE COSTA RICA/ CARLOS DE LA ESPRIELLA
críticas económicas (acceso a otros bienes y servicios). Para no confundir al lector con otros índices
e indicadores aquí mencionados, en este artículo
se referirá a estos cuatro indicadores de NBI como
'las dimensiones de pobreza'. La Tabla N.1 define
dichas dimensiones con los componentes, variables y criterios de insatisfacción que los conforman; de cada una de las cuatro dimensiones de
pobreza para la totalidad de las 156 unidades
territoriales que conforman el Distrito de Liberia.
•
•
•
Luego, los resultados de TP se organizaron en
una escala de 0 a 1, y se definió su 'promedio'
(0,51) como el límite por debajo del cual una
unidad territorial es considerada pobre con
respecto a la conjugación de las cuatro dimensiones de pobreza que componen el TP.
•
Después, la escala de valores TP se dividió en tres
grupos usando el método de clasificación conocido
como 'Natural Breaks'24. Este paso permitió
clasificar todas y cada una de las unidades
territoriales como 'no pobres', 'pobres' o 'muy pobres',
indicando que cierta unidad territorial cuenta con
una baja, alta o muy alta proporción de familias
que reportan aquellas NBI que componen el TP.
Luego, se calculó la proporción de familias de cada
unidad territorial del Distrito de Liberia que reportan
NBI con base en los datos suministrada por el INEC22.
Posteriormente, los resultados obtenidos de
calcular la proporción de familias de cada una de
las cuatro dimensiones de pobreza, se sintetizaron en el Índice de Pobreza Total (TP) 23.
•
Finalmente, se generaron mapas que ilustran la
distribución territorial de cada una de sus
dimensiones de pobreza y del índice sintético TP.
Tabla 1: Dimensiones de pobreza. Definición y medición de las carencias críticas
Dimensión
Acceso a albergue digno
Componente
Calidad de la vivienda
Variables y criterios de insatisfacción*
Hogar en vivienda eventual o tugurio.
Hogar en vivienda de paredes de desecho u otro o techo de desecho o piso de tierra.
Hogar en vivienda con materiales en mal estado simultáneamente en paredes, techo y piso.
Acceso a vida saludable
Acceso al conocimiento
Acceso a otros bienes y servicios
Hacinamiento
Hogares en viviendas con más de dos personas por aposento.
Electricidad
Hogares en viviendas sin electricidad para alumbrado.
Agua potable
Hogar en vivienda urbana que consume agua de pozo, río o lluvia.
Saneamiento
Hogar en vivienda urbana con eliminación de excretas por pozo u otro sistema o no tiene.
Asistencia escolar
Hogares con uno o más miembros de 7 a 17 años que no asiste a la educación regular.
Logro escolar
Hogares con uno o más miembros de 7 a 17 años que asiste a la educación regular con un rezago mayor a dos años.
Capacidad de consumo
Hogares sin perceptores regulares (ocupados o pensionados o rentistas) y cuyo jefe tiene 50 años o más y
primaria completa o menos.
Hogares urbanos con un perceptor y primaria incompleta y tres o más dependientes.
Hogares urbanos con dos perceptores y con menos de cinco años de educación en promedio y tres o más
dependientes.
Hogares urbanos con tres o más perceptores y con menos de cuatro años de educación en promedio y tres o más
dependientes.
Fuente: Méndez y Trejos, 2000, p. 221.
Nota *, solamente se presentan aquellas variables o criterios de insatisfacción referentes a hogares en viviendas urbanas.
ARTÍCULO /¿UNA VIVIENDA SOCIAL INCLUYENTE EN LIBERIA? EL CASO DE UNA CIUDAD INTERMEDIA DE COSTA RICA/ CARLOS DE LA ESPRIELLA
22Dicha base de datos
presenta el número de
familias de cada una de las
156 unidades territoriales del
Distrito de Liberia que
presentan cada una de las
cuatro dimisiones de pobreza
medidas con la metodología
propuesta por Méndez y
Trejos (2000).
23El TP se calculó primero,
a través de un análisis de
componentes principales
(Principal Component
Analysis) usando el programa
Statistica (StatSoft, Inc), y
luego, calculando el "factor
scores" como valor de la
nueva variable.
24El 'Natural Breaks' es la
clasificación que el programa
ArcView GIS 3.3 realiza por
defecto para hallar grupos y
patrones propios a la
información dada.
Básicamente, el método
identifica los puntos de
quiebre entre grupos de datos
usando una fórmula
estadística (la de optimización
de Jenk), la cual minimiza la
suma de las variables al interior
de cada grupo de datos.
81
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
Las limitaciones principales del método de
NBI, y por consiguiente del índice TP, consisten en: i)
la dificultad de realizar estudios longitudinales
debido a las restricciones para obtener información
comparable históricamente; ii) su limitada capacidad
de discriminación cuando las viviendas se
encuentran consolidadas físicamente, ya que este
método infiere gran parte del grado de pobreza
de una familia de la calidad de su vivienda; y iii) su
limitada capacidad para definir zonas urbanas
críticas acotadas en ciudades que presentan una
gran extensión de zonas consideradas como
pobres.
En cuanto a las cuatro dimensiones de pobreza,
se encontró que existen unidades territoriales con una
alta proporción de familias que reportan no tener un
albergue digno, a pesar de tener adecuada o media
capacidad de consumo. De la misma manera, se
encontraron unidades territoriales en donde la mayoría
de las familias reportan no tener acceso a agua potable
o a adecuado saneamiento, pero que no reportan
problemas de albergue digno (ver Mapas 4).
4.2. Análisis de la distribución territorial de la
Pobreza en Liberia
En cuanto al Índice de Pobreza Total ( TP), se
encontró que la gran mayoría de las unidades
territoriales clasificadas como 'pobres' se encuentran
al norte y al sur del centro de la ciudad, y que aquellas
unidades territoriales clasificadas como 'extremadamente pobres' se concentran al nor-oriente
y al sur-occidente de la ciudad (ver Mapa 5). En
particular, el 11% y el 35% de todos las unidades
territoriales de la ciudad se catalogan como
extremadamente pobres y como pobres
respectivamente, y en ellas viven el 43% del total de
las familias de Liberia, lo cual quiere decir que existe
una alta proporción de familias de Liberia que están
catalogados como extremadamente pobres o
pobres. Este hallazgo concuerda con el diagnóstico
urbano de los empleados de la municipalidad,
quienes se refieren a la zona norte de Liberia como
la "Franja de Gaza".
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Revista INVI Nº 59
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Mapas 4 ilustra la distribución territorial de las dimensiones de pobreza para la
ciudad de Liberia.
Fuente; autor con base en datos suministrados por el INEC.
La limitación del diagnóstico expuesto en esta
sección consiste en que la extensión de las zonas
urbanas clasificadas como 'pobres' o 'extremadamente
pobres' es tal, que impide definir acciones territoriales
puntuales para la integración urbana. Por esta razón es
necesario trascender del tradicional análisis de la
pobreza urbana y analizar la representación territorial
de la inequidad urbana.
ARTÍCULO /¿UNA VIVIENDA SOCIAL INCLUYENTE EN LIBERIA? EL CASO DE UNA CIUDAD INTERMEDIA DE COSTA RICA/ CARLOS DE LA ESPRIELLA
Mapa 5 ilustra la distribución territorial de pobreza en la ciudad de Liberia, medida con el Índice de Pobreza Total (TP).
Fuente: Autor, con base en datos suministrados por el INEC.
5. DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE LA
INEQUIDAD EN LIBERIA
5.1. Definición y medición de la inequidad
El termino 'equidad' hace referencia a la
igualdad de oportunidades que todos los
individuos debemos tener para desarrollar la vida
que cada uno decida llevar y para estar libres de
pobreza extrema (World Bank, 2006b, p. 2). En este
contexto, el término 'inequidad' se refiere a la
diferencia de oportunidades que un individuo, o
grupo de individuos, tiene con relación a las oportunidades del promedio de la población de la ciudad, en términos de su desfase económico, social y
político25. Uno de los problemas de la presencia
prolongada de profundas inequidades es que
contribuye a perpetuar la pobreza, lo cual a su vez
retarda el desarrollo socio-económico, en parte,
porque: i) dichas inequidades normalmente
conducen a pactos económicos e institucionales que
sistemáticamente desfavorecen los intereses de
aquellos grupos sociales más vulnerables (World
Bank, 2006b, p. 2); ii) la inequidad reduce el capital
social de los pobres y genera diferencias de
oportunidades entre grupos sociales, las cuales a su
ARTÍCULO /¿UNA VIVIENDA SOCIAL INCLUYENTE EN LIBERIA? EL CASO DE UNA CIUDAD INTERMEDIA DE COSTA RICA/ CARLOS DE LA ESPRIELLA
25Al respecto, Alleyne, G.,
(2001) escribe que "la
definición de inequidad, no
así la de desigualdad,
conlleva un juicio moral
acerca de cómo debe
funcionar la sociedad y
distribuir sus recursos."
83
Revista INVI Nº 59
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26Azariadis y Stachurski (2005)
definen el término 'trampas de
pobreza' como cualquier
mecanismo que se nutre de sí
mismo para lograr que la
pobreza persista. Este es un
fenómeno que surge debido a
fallas institucionales o de
mercado, y funciona como
barrera para el progreso socioeconómico del individuo.
27A lo largo del artículo se
emplea la abreviatura
correspondiente al término en
vez conducen a un desperdicio del potencial productivo y a una asignación ineficiente de recursos
(Katzman et al, 1999, p. 12; World Bank, 2006b, p. 7 y 8); y
iii) la misma inequidad se reproduce en las futuras
generaciones de los grupos sociales más vulnerables,
perpetuando así la pobreza -fenómeno conocido
como 'trampas de pobreza'26- (de Lone, 1979;
Fainstein et al, 1992; van Kempen y Marcase, 1997) y
genera así un círculo vicioso entre pobreza e inequidad.
'aislamiento' (exposure) el cual
evalúa el contacto potencial
entre miembros de los grupos de
La representación territorial de las inequidades
económicas, sociales y políticas se expresa por medio
de conceptos tales como la segregación espacio-laboral,
la segregación de transporte, o la Segregación
Residencial Urbana (URS)27 (Programa Estado de la
Nación, 2004; y World Bank, 2006a, p. 40). Este estudio se
concentra en el concepto de la URS, el cual hace referencia
'al grado de separación de las residencias, en diferentes
zonas del medio urbano, de dos o más grupos
poblacionales' (para profundizar sobre el concepto de
URS se recomienda consultar Erbe, 1975; Galster, 1982;
Massey y Denton, 1988; Marcuse, 1997; Rodríguez, 2001;
Sabatini et al, 2001; Tiebout, 1961; o White, 1983).
la minoría y de la mayoría,
calculando la probabilidad de
que un miembro de la minoría
habite en unidades territoriales
de la minoría; 'concentración
geográfica' (concentration)
cuyo indicador relaciona la
superficie de la ciudad que
El estudio que aquí se presenta acota la medición
de la URS de acuerdo a: i) la definición de los grupos
poblacionales, y ii) de acuerdo al tipo de métodos
empleados para la recolección de información, tal y
como se explica a continuación.
inglés "Urban Residential
Segregation (URS)".
28La investigación empírica de
la URS ha tenido una larga
trayectoria en los Estados
Unidos, y sus investigadores han
identificado al menos cinco
dimensiones de la misma:
'distribución' (evenness) cuyo
indicador revela la composición
social, económica o demográfica
de la ciudad y de cada una de
sus unidades territoriales;
ocupa minoría y mayoría;
'centralidad' (concentration)
cuyo indicador captura la
probabilidad de que los
miembros de la minoría habiten
en zonas céntricas; y
'proximidad espacial'
(clustering) cuyo indicador
resume la distancia media entre
minoría y mayoría (Massey y
Denton, 1988).
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Revista INVI Nº 59
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En primer lugar, el estudio de URS requiere del
análisis de grupos poblacionales definidos en términos
socio-económicos, socio-culturales o demográficos. Para
este estudio se escogió agrupar a la población de Liberia
de acuerdo a sus características socio-económicas, ya
que la URS mide la representación territorial de la
inequidad, y en América Latina los estudios de inequidad
territorial y la pobreza están ligados directamente ya
que en este continente la inequidad territorial aguda y
prolongada ha contribuido a perpetuar la pobreza (Burki,
1996 y Lungo et al. 2001, p. 9). El método de
NBI será el empleado para definir los grupos
poblacionales durante esta sección, ya que este método
permite agrupar a la población de acuerdo a sus características socio-económicas (ver definición y medición
de pobreza, en la Sección 4).
En segundo lugar, los mecanismos para medir la
URS a nivel inter-urbano son de carácter cualitativo y
cuantitativo. Para este estudio se escogió emplear un
indicador cuantitativo conciente de las limitaciones
de no incluir aspectos cualitativos que valoren los
grados de satisfacción, percepción y expectativas de
los individuos de la comunidad. Luego de probar cada
uno de los múltiples indicadores sugeridos por Massey
y Denton (1988), se seleccionó el Índice de Disimilitud
(D) ya que: i) él captura la dimensión de la URS28 que
revela la composición social, económica o demográfica de una ciudad y de esta forma evalúa el grado de
homogeneidad en el territorio; ii) sus resultados se pueden disgregar a nivel de unidades territoriales; y iii) D ha
sido el indicador más empleado para medir la URS
(Duncan y Duncan, 1955). Concretamente, D se refiere a
la diferencia en la distribución de las viviendas
de dos o más grupos poblacionales en una
ciudad, y a menudo se usa como la representación
misma del concepto de URS (ver Massey y Denton, 1988,
p. 283 para una definición detallada). Las limitaciones
principales de este índice incluyen dificultades para
realizar estudios longitudinales debido a restricciones
ARTÍCULO /¿UNA VIVIENDA SOCIAL INCLUYENTE EN LIBERIA? EL CASO DE UNA CIUDAD INTERMEDIA DE COSTA RICA/ CARLOS DE LA ESPRIELLA
para obtener información comparable histó-ricamente, distorsiones en los resultados del cálculo
de D en aquellas unidades territoriales localizadas
en los bordes de las ciudades, y la posibilidad de
encontrar diferencias en los resultados al cambiar
la escala del análisis (Rodríguez, 2001, p. 16; y White,
1983, p. 1010).
El resultado de calcular D, para grupos poblacionales definidos en términos socio-económicos,
ilustra aquellas unidades territoriales de Liberia
que cuentan con un muy alto (alto o promedio)
grado de concentración de las viviendas de familias
consideradas no-pobres, pobres o extremadamente pobres comparado con la composición
general de la ciudad, y de esta forma permite inferir
el número de viviendas de cada grupo social que
deberían ser reubicados en otra unidad territorial
de la ciudad para obtener una distribución
perfectamente homogénea en Liberia.
5.2. Análisis de la distribución territorial de la
inequidad en Liberia
El Mapa 6 presenta los resultados de la medición
del grado de inequidad territorial en Liberia, por medio
del análisis de la URS, empleando el Índice de Disimilitud
(D). El mapa ilustra una fuerte segregación residencial
evidente en la presencia de cuatro zonas urbanas que
concentran unidades territoriales con altos grados de
disimilitud, comparado con grados de disimilitud bajos
o muy bajos de las unidades territoriales del centro y
del sur de la ciudad. Adicionalmente, se encontró que el
alto grado de disimilitud en tres de las cuatro zonas
urbanas es causado por la presencia mayoritaria de
familias extremadamente pobres, y de familias pobres
en la zona urbana restante. Por otra parte, la periferia del
centro de la ciudad y las zonas colindantes a la
intersección de las dos carreteras presentan índices de
disimilitud bajos, pero en este caso es debido al alto
porcentaje de familias ricas.
Mapa 6 ilustra la distribución territorial de inequidad en la ciudad de Liberia, medida por medio del Índice de Disimilitud (D).
Fuente: Autor, con base en datos suministrados por el INEC.
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6. RELACIÓN PROYECTOS VIS, POBREZA E
INEQUIDAD TERRITORIAL
El objetivo central de la discusión que se
presenta a continuación es comparar los resultados
encontrados en las tres secciones anteriores para
definir si existe, o no, correlación entre las unidades
territoriales de la ciudad de Liberia en donde se han
implementado proyectos VIS incluidos en la muestra
del estudio, con aquellas unidades territoriales que
presentan altos índices de pobreza e inequidad
territorial.
6.1. Correlación territorial entre proyectos VIS y
pobreza
El Distrito de Liberia se extiende a lo largo de
un territorio de 561,5 Km2 (Mideplan, 2003, p. 18)
incluyendo 1,5 Km2 ocupados por proyectos VIS, de
los cuales el 65% corresponde a terrenos ocupados
por 'viviendas gratuitas', el 5% corresponde a
terrenos ocupados por 'mejoramientos de vivienda'
y el restante 30% corresponde a terrenos ocupados
por 'viviendas ABC'. Como se explicó en la Sección 3,
la tipología correspondiente a 'vivienda ABC' no hace
parte de la muestra del estudio, y por consiguiente
no será tenida en cuenta para el siguiente análisis
ya que dichos proyectos se construyeron después
de la elaboración del Censo Nacional de Población
del año 2000.
Al sobreponer el mapa que ilustra la localización de los dos tipos de proyectos VIS incluidos en
la muestra del estudio (Mapa 3) con el mapa de la
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Revista INVI Nº 59
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distribución territorial de la pobreza (Mapa 5), encontramos que el 57% del terreno ocupado por 'viviendas gratuitas' y 'mejoramientos de vivienda' se
encuentran en zonas urbanas extremadamente
pobres o pobres, las cuales se localizan en el costado norte de la ciudad. Particularmente, el 2%, y el
59% de los terrenos ocupados por 'viviendas gratuitas' se encuentran en zonas urbanas extremadamente pobres y pobres respectivamente. El 27% de
los terrenos ocupados por 'mejoramientos de vivienda' se encuentran en zonas urbanas pobres, y
ninguna vivienda de este tipo se encuentra en zonas extremadamente pobres.
6.2. Correlación territorial entre proyectos VIS e
inequidad territorial
Al sobreponer el mapa que ilustra la
localización de los dos tipos de proyectos VIS
incluidos en la muestra del estudio (Mapa 3) con el
mapa de la distribución territorial de la inequidad
territorial (Mapa 6), encontramos que el 69% del
terreno ocupado por 'viviendas gratuitas' y
'mejoramientos de vivienda' se encuentran en zonas
urbanas con grados de inequidad territorial muy
altos o altos, los cuales se localizan en el costado
norte de la ciudad. Particularmente, el 19%, y el
57% de los terrenos ocupados por 'viviendas
gratuitas' se encuentran en zonas urbanas con
grados de inequidad territorial muy altos y altos
respectivamente. El 16% y el 53% de los terrenos
ocupados por 'mejoramientos de vivienda' se
encuentran en zonas urbanas con grados de
inequidad territorial muy altos y altos
respectivamente.
ARTÍCULO /¿UNA VIVIENDA SOCIAL INCLUYENTE EN LIBERIA? EL CASO DE UNA CIUDAD INTERMEDIA DE COSTA RICA/ CARLOS DE LA ESPRIELLA
6.3. Correlación territorial entre proyectos VIS pobreza e inequidad territorial
Al sobreponer los Mapas 2 y 3, se encontró que: i)
existe una gran zona urbana, al norte de la ciudad, que
presenta altos grados de pobreza y de inequidad
territorial; y ii) existen tres zonas urbanas que presentan
grados extremos de pobreza y grados muy altos de
inequidad territorial, las cuales están referidas en el
artículo como 'zonas urbanas muy críticas X, Y y Z'. El
Mapa 7 ilustra la localización de dichas zonas urbanas
muy críticas: una se encuentra al nor-oriente de la
ciudad (X), otra al norte de la ciudad (Y) y una tercera al
costado sur-occidente de la ciudad (Z).
De las tres zonas urbanas muy críticas, la zona Y
concentra una alta proporción de familias pobres en
un territorio relativamente pequeño. Por esta razón se
debería dar prioridad a implementar aquellas acciones
territoriales que elevaran las características habitacionales
de los habitantes de Y a los niveles promedios actuales
de Liberia, y de esta forma reducir la inequidad territorial por medio de la reducción de aquellas dimensiones
de pobreza relacionadas con el hábitat en Y.
Finalmente, al sobreponer los Mapas 1, 2 y 3 se
encontró: i) que el 65% y el 13% de los terrenos
ocupados por 'viviendas gratuitas' y 'mejoramientos
de vivienda' respectivamente se encuentra en las
zonas urbanas muy tricitas X, Y y Z; y ii) que el 8% del
terreno ocupado por 'viviendas gratuitas' se encuentran en las zonas urbanas muy críticas X e Y.
Mapa 7 ilustra la localización de proyectos VIS y las tres zonas urbanas críticas y muy críticas de la ciudad de Liberia.
Fuente: Autor, con base en el análisis de los mapas 5 & 6.
ARTÍCULO /¿UNA VIVIENDA SOCIAL INCLUYENTE EN LIBERIA? EL CASO DE UNA CIUDAD INTERMEDIA DE COSTA RICA/ CARLOS DE LA ESPRIELLA
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6.4. Definición de acciones prioritarias que deben
acompañar la implementación de proyectos VIS en
las zonas urbanas críticas
Una vez analizados los diagnósticos urbanos, el
reto consiste en definir un listado de acciones
territoriales prioritarias tendientes a la reducción de la
pobreza y la inequidad territorial. Estas acciones deben
concentrarse en elevar aquellas características
deficientes de las viviendas ubicadas en las zonas
urbanas muy críticas a los niveles promedios de la
ciudad, en lo referente a servicios básicos,
infraestructura y distribución en la ciudad.
Al analizar cuáles de las variables que
componen las tres dimensiones de pobreza
referentes al hábitat (ver Tabla 1) presentan valores
negativos en cada una de las tres zonas urbanas
muy críticas, encontramos que en la zona Y se le
debería dar prioridad a aquellas acciones
territoriales que permitieran mejorar la asistencia y
los logros escolares, tales como mejorar el servicio
eléctrico domiciliario y la construcción de senderos
peatonales que les permitieran a los estudiantes
llegar rápida y seguramente a las escuelas de la
ciudad. Otras acciones territoriales prioritarias son:
La ampliación de las redes domiciliarias de
agua potable y de alcantarillado en las zonas
urbanas críticas X y Z;
Consolidación y mejoramiento de viviendas
de las zonas X, Y y Z;
Acciones territoriales que permitan mejorar la
asistencia y los logros escolares de los
estudiantes que viven en las zonas X y Z.
88
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7. CONCLUSIONES
Con respecto al objetivo principal del artículo,
se encontró que la ciudad de Liberia es hoy el
principal centro de servicios agro-industriales,
administrativos y turísticos de la provincia, hecho que
ha sido promovido, y a su vez, bien capitalizado por
el sector público para lograr un crecimiento
económico pujante y vigoroso, lo cual ha traído
consigo un acelerado crecimiento demográfico y
urbano; pero también ha polarizado a su sociedad,
incrementando los grados de inequidad territorial.
Este diagnóstico conlleva a la definición del reto que
enfrentan hoy los planificadores de la ciudad, el cual
consiste en lograr que este crecimiento económico
beneficie homogéneamente a los diferentes grupos
sociales y sea distribuido uniformemente en todo el
territorio de la ciudad de Liberia.
Con respecto a los proyectos VIS, se encontró
que su implementación ha sido ágil, vigorosa, diversa
y ha beneficiado a cerca del 20% de la población de la
ciudad -gran parte de la cual corresponde a familias
muy pobres-. Pero también ha generado lo que podría
llamarse 'enclaves de pobreza', especialmente al
costado norte de la ciudad. Por esta razón, el reto
particular del sector social de vivienda consiste en
adoptar un enfoque más incluyente socioeconómicamente, por medio de, por ejemplo, la
distribución más uniforme de unidades VIS a lo largo
y ancho de todo el territorio de la ciudad.
Es importante para el desarrollo urbano y de
la población que futuros estudios profundicen en
ARTÍCULO /¿UNA VIVIENDA SOCIAL INCLUYENTE EN LIBERIA? EL CASO DE UNA CIUDAD INTERMEDIA DE COSTA RICA/ CARLOS DE LA ESPRIELLA
las razones por las cuales la implementación de los
proyectos VIS generalmente termina desarrollando
las unidades de vivienda de forma agrupada,
enclaustrada y en las periferias urbanas. En cuanto
a los efectos de este fenómeno, estudios futuros
deberían profundizar en la perpetuación, o no, de la
pobreza entre aquellas familias beneficiarias de un
bono de vivienda y analizar, por ejemplo, cuántos
de los beneficiarios de bono de vivienda se
encuentran desempleados, o cuántos de sus hijos o
hijas tienen rezagos académicos o no asisten a la
escuela, y por qué razones.
Con respecto al segundo objetivo, este artículo
logró ilustrar una metodología de planificación
territorial novedosa que permite identificar zonas
urbanas críticas por medio del análisis de la pobreza
urbana y de la inequidad territorial. Dicha metodología
también permite definir acciones territoriales
puntuales tendientes a disminuir la pobreza y la
inequidad territorial, y a integrar esas zonas urbanas
críticas, a través de relacionar los fenómenos de
pobreza urbana e inequidad territorial con políticas,
programas o proyectos de carácter social y urbano.
Adicionalmente, se ilustró cómo esta misma
metodología puede ser empleada para analizar la
relación entre la implementación territorial de una
política social específica -en este caso vivienda- y la
distribución urbana de la inequidad territorial y de
la pobreza urbanas; y de la misma forma, la
metodología podría ser empleada para realizar
simulaciones que evidenciaran el posible impacto
de la implementación de acciones territoriales de
políticas sociales específicas.
Agradecimientos
Deseo expresar mi agradecimiento a todas
las autoridades, empleados públicos, profesionales y académicos por su colaboración y el
suministro de sus valiosos comentarios durante la
realización del caso de estudio en Costa Rica. En
particular, deseo mencionar a las siguientes
personas: Mario Rodríguez, consultor de vivienda;
Dr. Rosendo Pujol director del Programa de
Investigación en Desarrollo Urbano (ProDUS);
Ricardo Samper y Edwin Marín de la Alcaldía de
Liberia; Ramiro Fonseca, Mariano Sáenz y Antonio
Benavides del Ministerio de Vivienda y
Asentamientos Humanos; Miguel Gutiérrez y Jorge
Vargas del Programa Estado de la Nación; y a
Elizabeth Solano y Marita Beguerí del INEC.
Extiendo mi más especial agradecimiento a
todas aquellas personas, beneficiarias del programa
social de vivienda, quienes dispusieron de su tiempo
para compartir conmigo sus conocimientos,
experiencias e historias.
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ARTÍCULO /¿UNA VIVIENDA SOCIAL INCLUYENTE EN LIBERIA? EL CASO DE UNA CIUDAD INTERMEDIA DE COSTA RICA/ CARLOS DE LA ESPRIELLA
91
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
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D.C., Estados Unidos de América.
Listado de abreviaturas
92
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
Nombre en inglés
Nombre
Abrev.
ABC
Ahorro, Bono y Crédito
D
Índice de Disimilitud
GAM
Gran Área Metropolitana de Costa Rica
GIS
Sistemas de Información Geo-referenciados
INEC
Instituto Nacional de Estadística y Censos
MIVAH
Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos
NBI
Necesidades Básicas Insatisfechas
PRIAS
Programa de Investigaciones Aerotransportadas
ProDUS
Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible
SNFV
Sistema Nacional Financiero para la Vivienda
TP
Índice de Pobreza Total
Index of Total Poverty
TSTP
Metodología de Planificación Territorial Estratégica
Tool for Strategic Territorial Planning
UNDP
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
United Nations Development Program
URS
Segregación Residencial Urbana
Urban Residential Segregation
VIS
Vivienda de Interés Social
Index of Dissimilarity
Geographic Information Systems
ARTÍCULO /¿UNA VIVIENDA SOCIAL INCLUYENTE EN LIBERIA? EL CASO DE UNA CIUDAD INTERMEDIA DE COSTA RICA/ CARLOS DE LA ESPRIELLA
Integrando la gestión del riesgo, planificación urbana y
1
vivienda social: lecciones de El Salvador
Integrating risk reduction, urban planning and housing:
lessons from El Salvador
Christine Wamsler 2
Fecha recepción: 14/11/06
Fecha aceptación: 30/01/07
1 Éste artículo fue publicado
en inglés en la revista "Open
House Internacional", edición
especial sobre "Managing Urban
Disasters", y cuenta con la
autorización de esa editorial para
publicarlo en la Revista INVI. Las
razones de esta 2ª publicación es
que la anterior fue en inglés y su
difusión se realiza en países de
ese idioma; pero como el artículo
se refiere a un estudio sobre un
país centroamericano, se pensó
en la conveniencia y necesidad
Más atención se está dando a la necesidad de integrar la gestión del riesgo en el trabajo de desarrollo para poder reducir así la
vulnerabilidad de los pobres que viven en áreas urbanas. Usando El Salvador como estudio de caso, este artículo analiza el
proceso de integración en dos sectores de desarrollo: planificación urbana y vivienda social. El objetivo es identificar de qué
manera se puede superar la separación existente entre gestión del riesgo, planificación urbana y vivienda social.
A partir del Huracán Mitch, y después de los terremotos del 2001, las organizaciones de vivienda social en El Salvador
empezaron a abordar las causas subyacentes de la vulnerabilidad urbana. A pesar de experiencias positivas en la implementación
de proyectos más integrales, la creación de marcos operativos, organizacionales, institucionales y legales adecuados aún se
encuentran en etapa inicial. Lamentablemente, los fondos disponibles para la gestión del riesgo post-desastre llegaron a su fin,
sin una asignación de recursos para la consolidación del proceso iniciado. El artículo propone un modelo para integrar la
gestión del riesgo en la planificación urbana y en la vivienda social, de manera que dicho proceso sea más inclusivo y sostenible
dentro del contexto de desarrollo.
Palabras clave: Desastre, Gestión del riesgo, Planificación Urbana, Vivienda Social, El Salvador.
Increasingly, attention has been given to the need to mainstream risk reduction in development work in order to reduce the
vulnerability of the urban poor. Using El Salvador as a case study, the paper analyses the mainstreaming process in the
developmental disciplines of urban planning and housing. The aim is to identify how the existing separation between risk
reduction, urban.
Since Hurricane Mitch in 1998, and especially after the 2001 earthquakes, social housing organisations have initiated a shift to
include risk reduction in their fields of action. However, whilst positive experience has been gained through the
implementation of more integral projects, the creation of adequate operational, organisational, institutional and legal
frameworks is still in its initial stage. Unfortunately, funding for post-disaster risk reduction has come to an end without the
allocation of resources for following up and consolidating the initial process. Based on the findings, an integral model is
proposed which shows how mainstreaming risk reduction in urban planning and housing could be dealt with in such a way
that it becomes more integrated, inclusive and sustainable within a developmental context.
Key words: Disaster, Risk Reduction, Urban Planning, Housing, El Salvador
REVISTA INVI Nº 59 / MAYO 2007 / VOLUMEN 22: 93 A 114
de hacerlo en castellano y de
alcance a toda la región; y la
mejor edición para este
propósito, es la Revista INVI. El
artículo se ha perfeccionado
levemente sin cambiar su
contenido original.
2Arquitecta y Urbanista,
Master en Ayuda Humanitaria
Internacional. Investigadora en
el Instituto de "Housing
Development & Management"
(HDM), Universidad de Lund,
Suecia, y consultora para
diferentes organizaciones
internacionales de desarrollo. Email:
[email protected];
[email protected]
Architect and Urban Planner
with a Master in International
Humanitarian Assistance.
Researcher at the department of
"Housing Development &
Management" (HDM), Lund
University, Sweden, and
consultant for different
international development
organisations. E-mail:
[email protected] or
[email protected]
93
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
1. INTRODUCCIÓN
América Central es una de las regiones más
propensas a desastres a nivel mundial3, siendo El
Salvador el país con más densidad poblacional.
Durante los últimos tres siglos, el área metropolitana
de San Salvador ha sufrido serios daños 14 veces4.
En el año 2001, se registraron dos terremotos,
afectando casi un 20 por ciento de las viviendas a
nivel nacional y resultando en más de 1.100 víctimas mortales5.
3Ej. Lavell, 1994, p. 49.
4Bommer, 1996, p. 2.
5UNDP/FUSAI, 2003, p. 22.
6Ver por ejemplo, http://
news.bbc.co.uk/2/hi/
americas/4322442.stm,
accesado el 8 octubre 2005, y
http://www.iht.com/articles/
2005/10/08/america/
web.flood.php, accesado el 9
En 1998, el Huracán Mitch asoló el país, dejando
a más de 30.000 personas sin hogares. Durante ese
mismo año hubo una severa sequía que destruyó el
80 por ciento de las cosechas del país produciendo
hambruna. A principios de octubre del 2005 -durante un lapso de únicamente una semana- El Salvador
sufrió el embate del Huracán Stan, con inundaciones
y deslizamientos; un terremoto; y la erupción del
volcán Ilamatepec6.
de octubre 2005.
7Wisner, 2002, p. 8.
8Ver por ejemplo, http://
socsci.colorado.edu/~parisr/
PARIS_centamerica_Aug2002.pdf
o http://
www.mongabay.com/
reference/country_studies/
el-salvador/all.html,
accesado el 10 de junio del
2005.
9UNDP/FUSAI, 2003, p. 22.
10Naciones Unidas, 2005.
El relativamente alto nivel de riesgos por
desastres marcó sus inicios en el año 1526, con la
fundación histórica de la ciudad de San Salvador
sobre una zona sísmica. El nivel del riesgo por
desastre del país no puede atribuirse únicamente a
sus características geográficas, su ubicación, y la
frecuencia e intensidad de desastres naturales
ocurrentes. Éste también tiene sus raíces en una larga
historia de marginalización política y socioeconómica de la mayoría de los salvadoreños con
un control de la élite de las tierras urbanas y
rurales7. Severas desigualdades sociales, el pobre
crecimiento económico y dictaduras represivas
durante la década de los 70, conllevaron a una guerra
civil que tuvo como resultado aproximadamente
75.000 víctimas mortales. Desde esa fecha al presente,
se ha realizado una acelerada y descontrolada
urbanización, aunada al inadecuado manejo de los
recursos naturales, incrementando el riesgo y
ocurrencia de los deslizamientos de tierra,
inundaciones y sequías8.
La combinación de crisis políticas y económicas,
vulnerabilidades inducidas por el hombre, y
amenazas naturales, ha incrementado los niveles de
riesgos por desastres del país resultando en un
desplazamiento interno de cientos de miles de
salvadoreños. Las manifestaciones de esta situación
pueden encontrarse en el déficit nacional de más de
medio millón de viviendas9, y en el hecho de que
para el año 2001, más de 1,3 millones de personas
estaban viviendo en barrios marginales10.
Gestión del riesgo en la planificación urbana y
vivienda social
En años recientes se le ha dado más atención
al establecimiento de la gestión del riesgo en el
trabajo de desarrollo para poder reducir las
vulnerabilidades de las comunidades pobres11.
La Declaración del Milenio apunta hacia esa
necesidad, al dirigir una mejoría significativa en la
calidad de vida de los habitantes de los barrios
marginales (Objetivo de Desarrollo del Milenio 7,
meta 11); y el "Marco de Acción de Hyogo del 2005 al
2015", el cual solicita urgentemente a los gobiernos
que aborden el tema de riesgos por desastres den-
11Ej. PNUD, 2004; UNISDR,
2004. Ver también Wamsler
(2004; 2005).
94
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
ARTÍCULO /INTEGRANDO LA GESTIÓN DEL RIESGO, PLANIFICACIÓN URBANA Y VIVIENDA SOCIAL: LECCIONES DE EL SALVADOR / CHRISTINE WAMSLER
tro de sus sectores de planificación y programas de
desarrollo (Sección 4, párrafo 19)12. No obstante,
se han realizado pocas investigaciones con respecto a cómo se puede integrar la gestión del riesgo
dentro de los sectores de desarrollo de la planificación urbana y de la vivienda social.
El objetivo de este documento es analizar el
proceso de integración (o divergencia) en El Salvador,
especialmente desde el Huracán Mitch, con la meta
de: a) identificar de qué manera se puede reducir la
separación existente entre gestión del riesgo,
planificación urbana y vivienda social; y b) identificar
cómo se puede alcanzar su integración. Las lecciones
aprendidas e información obtenida de este análisis
apoyarán la identificación de caminos de cómo
sostener y promover tal integración dentro de un
contexto de desarrollo.
en El Salvador en el taller "Vinculación de la Gestión
del Riesgo a Procesos de Desarrollo Territorial y
Programas de Vivienda de Interés Social", organizado
por FUSAI16. Las organizaciones presentes
confirmaron la propiedad de dichos resultados.
El análisis del proceso de integración se abordó
a través de la filtración de los desarrollos y patrones
de cambio dentro de cuatro niveles/esferas
identificadas (presentadas en las secciones 2 a la 5 del
presente documento): proyectos implementados;
instrumentos operativos; estructuras organizacionales
e institucionales; así como la legislación nacional y
municipal. En la sección 6 se discutirán las fuerzas
motrices, las fortalezas y debilidades de tal proceso, así
como la identificación del potencial para la integración
de la gestión del riesgo en la planificación urbana y la
vivienda social. Finalmente, se propone un modelo
para tal integración.
Metodología y contenidos
La investigación se realizó entre agosto del 2004
y abril del 2005, incluyendo un estudio de campo en
El Salvador. Se analizaron 11 organizaciones de
vivienda social, 3 organizaciones de emergencia y 19
organizaciones de desarrollo13. En el pie de página
se pueden encontrar sus nombres y siglas14. Se
entrevistaron 50 gerentes de proyectos y se revisó
literatura técnica, documentos de proyectos y
políticas relacionadas. Además, se identificaron y
visitaron ocho proyectos claves en los cuales se
realizaron entrevistas adicionales (individuales y
grupales) con aproximadamente 40 beneficiarios y
personal operativo de proyectos15. En febrero del
2006, los resultados de la investigación se discutieron
2. PROYECTOS IMPLEMENTADOS
A partir del Huracán Mitch, y especialmente
después de los terremotos del 2001, casi todas las
organizaciones que fueron analizadas han
reconsiderado el contenido de sus proyectos
ajustándolos parcialmente, y abriendo de esta manera
sus límites sectoriales17. Mientras que los ajustes
ciertamente han variado entre las diferentes
organizaciones, se han podido identificar patrones
de cambio específicos para las organizaciones de
vivienda social, de emergencia y de desarrollo,
respectivamente.
12Marco de Acción de Hyogo
2005-2015, ver http://
www.unisdr.org/wcdr/
intergover/official-doc/L-docs/
Hyogo-framework-for-actionenglish.pdf; Declaración del
Milenio y Objetivo de Desarrollo
del Milenio (ODM) 7, meta 11,
ver http://www.undp.org/fssd/
sustdevmdg.htm
13La categorización de los
tres tipos de organizaciones está
basada en los productos y
servicios que ofrecen, así como
en sus principales objetivos (es
decir, construcción de vivienda
social, desarrollo en general y
asistencia de emergencia).
Aunque las organizaciones de
vivienda social también podrían
verse como organizaciones de
desarrollo, para efectos de este
documento han sido
clasificadas por separado. Las
organizaciones de emergencia
también se conocen como
organizaciones de asistencia
humanitaria u organizaciones
de socorro. El término
"organizaciones de asistencia" se
usa como un término genérico
para estos tipos de
organizaciones.
14Las organizaciones de
financiamiento e
implementación que se
entrevistaron, fueron (en orden
alfabético) AMUVASAN (oficina
de planificación de la
Asociación de Municipios del
Valle de San Andrés), BID
(Banco Interamericano de
Desarrollo), CARE, CEPRODE
(Centro de Protección para
Desastres), CHF (Cooperative
Housing Foundation
International), COEN (Comité de
Emergencia Nacional),
COMURES (Cooperación de
ARTÍCULO /INTEGRANDO LA GESTIÓN DEL RIESGO, PLANIFICACIÓN URBANA Y VIVIENDA SOCIAL: LECCIONES DE EL SALVADOR./ CHRISTINE WAMSLER
95
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
Proyectos de organizaciones de vivienda social
Municipalidades de El Salvador),
Cruz Roja, FISDL (Fondo de
Inversión Social para el Desarrollo
Local), Fundación Hábitat,
Fundación Techo para un
Hermano, FUNDASAL (Fundación
Salvadoreña de Desarrollo y
Vivienda Mínima), FUNDE (La
Fundación Nacional para el
Desarrollo), FUSAI (Fundación
Salvadoreña de Apoyo Integral),
GTZ (Asociación Alemana para la
Cooperación Técnica), HPH
(Hábitat para la Humanidad),
MARN (Ministerio de Medio
Ambiente y de Recursos
Naturales), OFDA (Oficina de los
EE.UU. para Asistencia en
Desastres en el Extranjero),
OPAMSS (Oficina de Planeación
Después del Mitch, la mayoría de las organizaciones de vivienda social se involucraron únicamente en actividades de recuperación de corto plazo,
volviendo nuevamente a su trabajo normal una vez
concluida la fase de emergencia. Sin embargo, después de los terremotos del 2001 se inició un profundo cambio dentro de los proyectos
implementados. A continuación se detallan los
patrones de cambio que se identificaron:
a.
b.
del Área Metropolitana de San
Salvador), OPS/OMS
(Organización Panamericana
para la Salud, oficina regional de
la Organización Mundial para la
Salud), PRISMA (Programa
Salvadoreño de Investigación
sobre Desarrollo y Medio
Ambiente), RTI (Research Triangle
Institute), SNET (Servicio Nacional
de Estudios Territoriales), las
municipalidades de Sacacoyo,
Talnique, Santa Tecla, y San
Salvador, UCA (Universidad José
Simeón Cañas; Departamento de
Ingeniería y Departamento de
Arquitectura), PNUD (Programa
de las Naciones Unidas para el
Desarrollo), VMVDU (ViceMinisterio de Vivienda y
Desarrollo Urbano), Geólogos del
Mundo y Visión Mundial. Éstas
son organizaciones clave en las
áreas de enfoque de la
investigación (es decir, gestión del
riesgo, planificación urbana y
vivienda social), que fueron
seleccionadas a través de un
c.
d.
e.
Mejoras en aspectos constructivos y
estructurales en proyectos existentes.
Inclusión de desarrollo de capacidades
institucionales para la gestión del riesgo en
proyectos existentes.
Inclusión de desarrollo socio-económico para
la gestión del riesgo en proyectos existentes.
Implementación de proyectos de planificación
territorial.
Creación de proyectos piloto en gestión del
riesgo.
Con el objetivo de reducir vulnerabilidades
físicas existentes, la mayoría de las organizaciones
de vivienda social re-evaluaron y cambiaron el tipo
de construcción y diseño utilizados para las viviendas
construidas en el marco de sus proyectos, y
comenzaron a dar más importancia a su entorno
(por ejemplo, servicios básicos e infraestructura).
Debido a que muchas de las municipalidades que
fueron afectadas no estaban preparadas para recibir
y usar de manera eficiente la asistencia financiera
obtenida para viviendas, se incluyó además el
desarrollo de capacidades institucionales como un
nuevo componente en los proyectos. Varias de las
organizaciones de vivienda social, tales como CHF,
FUNDASAL, y FUSAI también comenzaron a combinar
actividades de generación de empleo dentro de sus
proyectos de vivienda social, para poder reducir las
vulnerabilidades
socio-económicas
de
las
comunidades afectadas: Los microcréditos fueron
parcialmente ofrecidos, no sólo para viviendas
sociales sino también para microempresas; y las
actividades educativas ya no estaban enfocadas
exclusivamente en el proceso de construcción.
Además, debido a la demanda de las municipalidades,
por primera vez las instituciones académicas se
involucraron en el diseño y la implementación de
proyectos de planificación territorial18.
CHF y FUSAI diseñaron e implementaron
proyectos en gestión del riesgo. Estos no estaban
vinculados con sus proyectos de vivienda; se
enfocaban en el establecimiento de comités de
emergencia, desarrollo de capacidades para la
gestión del riesgo, en la elaboración de mapas de
riesgos locales, así como en la implementación de
trabajos menores de mitigación.
Después de la fase de emergencia, algunas de
las organizaciones de vivienda social, como por
ejemplo FUNDASAL, iniciaron un proceso de
incorporación de la gestión del riesgo dentro de
sus proyectos generales de vivienda (pre-desastre).
Para tal propósito, se amplió la definición de riesgo,
incluyendo temas como violencia e inseguridad
urbana, accidentes de tránsito, contaminación
ambiental, abuso de drogas y el VIH/SIDA. FUSAI
muestreo de tipo intencional y
"bola de nieve".
96
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
ARTÍCULO /INTEGRANDO LA GESTIÓN DEL RIESGO, PLANIFICACIÓN URBANA Y VIVIENDA SOCIAL: LECCIONES DE EL SALVADOR / CHRISTINE WAMSLER
inició el proceso de incorporación de la gestión del
riesgo y vivienda social, creando un proyecto piloto
basado en un marco estratégico para la planificación
integral (incluyendo la gestión del riesgo).
Proyectos de organizaciones de emergencia
Después del Huracán Mitch, la mayoría de las
organizaciones de emergencia iniciaron un cambio
gradual en sus proyectos. Los patrones de cambio
que fueron identificados son:
a.
b.
c.
Creación de proyectos piloto en gestión del
riesgo (enfoque: preparación de desastres).
Inclusión de planificación territorial en
proyectos existentes.
Implementación de proyectos de viviendas
permanentes.
vulnerabilidad física tanto durante como después
de los desastres, mientras que a los proyectos de
viviendas temporales se les dio menos apoyo
financiero. Aun después de la fase de emergencia, la
Cruz Roja continuó trabajando en el área de viviendas
permanentes, iniciando un proyecto piloto de
viviendas en Morazán para promover el uso de
materiales tradicionales mejorados para viviendas de
auto-ayuda y proyectos de mejoramiento de barrios.
Proyectos de organizaciones de desarrollo
Las organizaciones de desarrollo re-orientaron
sus proyectos al existir una mayor conciencia con
respecto a que la gestión del riesgo no sólo debía ser
incluida en el período posterior a los desastres. Los
patrones de cambio que fueron identificados son:
a.
Una mayor conciencia de que no era sostenible
trabajar únicamente en la emergencia/recuperación
a corto plazo conllevó al desarrollo de proyectos
especializados en gestión del riesgo. Entre las
actividades de los proyectos, se incluyó el
establecimiento de comités de emergencia y sistemas
de alerta temprana, la elaboración de mapas locales
de riesgo, planes de emergencia y de mitigación, etc.
Los planes de mitigación incluyeron mapas
territoriales y la identificación y priorización de
trabajos esenciales de infraestructura.
Después de los terremotos del 2001, las
organizaciones de emergencia comenzaron a
trabajar hacia la implementación de viviendas
permanentes para poder reducir y abordar la
b.
c.
d.
Creación de proyectos piloto en gestión del
riesgo.
Inclusión de planificación territorial en
proyectos existentes.
Creación de proyectos especializados en georeferencias.
Implementación de proyectos de vivienda
social para la gestión del riesgo.
Se implementaron proyectos piloto para la
gestión del riesgo. Con una mayor experiencia en la
elaboración de mapas de amenazas, junto a una
mayor conciencia con respecto a su uso para un
análisis de riesgo más amplio, Visión Mundial, por
ejemplo, comenzó a implementar proyectos de georeferencia con la idea de combinar mapas de
amenazas con otros relacionados con seguridad
ARTÍCULO /INTEGRANDO LA GESTIÓN DEL RIESGO, PLANIFICACIÓN URBANA Y VIVIENDA SOCIAL: LECCIONES DE EL SALVADOR./ CHRISTINE WAMSLER
15El término "proyecto" ha
sido utilizado para todo tipo
de iniciativas y programas
realizadas por las
organizaciones analizadas.
Cuatro de los proyectos
visitados fueron
implementados por
organizaciones de vivienda
social (FUSAI y FUNDASAL);
tres proyectos fueron
implementados por
organizaciones de desarrollo
(CEPRODE), y uno por la
organización de emergencia
Cruz Roja. Estos proyectos
fueron seleccionados por la
riqueza de su información
(es decir, existencia de un
cierto nivel de integración
de gestión del riesgo,
planificación urbana y
vivienda social). A la vez, la
existencia de estos tipos de
proyectos integrados fue
uno de los criterios para
seleccionar a El Salvador
como el área de estudio.
16Ver http://
www.hdm.lth.se/PROMESHA/
17El término "disciplina" se
ha utilizado para describir
agencias/sectores específicos
de conocimiento (es decir,
gestión del riesgo,
planificación urbana y
vivienda) que encuentran su
expresión en diferentes
campos de acción.
18Por ejemplo, el
departamento de ingeniería
y el departamento de
arquitectura de la
Universidad José Simeón
Cañas ejecutaron proyectos
de planificación para el uso
de la tierra en Nejapa y Jiboa.
97
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
alimenticia, saneamiento, infraestructura y criminalidad perpetrada por adolescentes.
El interés de las organizaciones internacionales
(OI) y municipalidades con respecto a la planificación
territorial aumentó significativamente: Durante la
década de los 90, las organizaciones de desarrollo
comenzaron a apoyar a las municipalidades en la
elaboración de planes participativos de desarrollo
territorial. Con los recientes desastres, se incluyó la
integración de planificación urbana como
continuación y mejora del trabajo en curso de las
organizaciones involucradas en la gestión del riesgo
(por ejemplo, el establecimiento de planes territoriales,
grupos locales de toma de decisiones en la
planificación urbana participativa, promulgaciones
municipales sobre el uso y registro de la tierra y diseño
sobre el acceso y rutas de emergencia)19.
19CEPRODE, 2003.
20Ver http://www.paho.org/
Spanish/DD/PIN/
Numero16_articulo4_4.htm,
accesado el 15 de marzo del
Después de los terremotos del 2001, muchas
organizaciones de desarrollo incrementaron y se
focalizaron más en el área de vivienda social, debido
a la gran necesidad de reducir la vulnerabilidad física.
Sin embargo, sólo unas cuantas organizaciones
integraron sucesivamente y de forma completa el
concepto de gestión del riesgo. REVIVES, un proyecto
de la GTZ, combinó la reconstrucción post-desastre
con el establecimiento de comités locales para la
gestión del riesgo. La OPS/OMS desarrolló un nuevo
prototipo de vivienda integral para la reconstrucción
que se conoció como VIVISAL20. CEPRODE es un
caso muy interesante; la organización comenzó a
incluir viviendas sociales dentro de sus proyectos
en gestión del riesgo, por lo tanto usando la
construcción de casas -la cual fue organizada a través
del establecimiento de comités de emergencia- para
continuar promoviendo aún más la gestión del
riesgo (por ejemplo, a través de la ayuda mutua).
3. INSTRUMENTOS OPERATIVOS
Paralelo con los cambios en el contenido de
los proyectos, las organizaciones adoptaron en parte
instrumentos operativos para la correcta
implementación de los nuevos y ampliados
proyectos.
Planteamientos de trabajo
Con respecto a los planteamientos metodológicos
y organizacionales de trabajo, se identificaron tres
patrones de cambio:
a.
b.
c.
Aumento en el trabajo a nivel municipal.
Mayor enfoque en la participación.
Cambios en las disposiciones de financiamiento para viviendas (subsidios).
Durante la década de los 90, las organizaciones
de desarrollo comenzaron a trabajar a nivel
municipal. Esto fue el resultado de la adopción del
código municipal en 1986 y de los acuerdos de paz
en 1992, que promovieron la descentralización y por
lo tanto crearon la demanda para un papel más
protagónico de parte de los gobiernos locales.
Posteriormente, como resultado de la ocurrencia de
los desastres recientes, las organizaciones de
vivienda social y las organizaciones de emergencia
2005.
98
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
ARTÍCULO /INTEGRANDO LA GESTIÓN DEL RIESGO, PLANIFICACIÓN URBANA Y VIVIENDA SOCIAL: LECCIONES DE EL SALVADOR / CHRISTINE WAMSLER
han sufrido tres cambios: El primer cambio fue el de
enfocarse al nivel municipal. El segundo, asociarse
directamente con gobiernos locales. El tercero fue
cambiar de una provisión de servicios, a la promoción
de trabajos más participativos y comunitarios. Lo
anterior resultó, por ejemplo, en un mejor sistema
de comunicaciones entre los niveles municipales y
nacionales en relación a respuestas ante las
emergencias, a través de la creación de estructuras
mejor definidas y participativas, así como a través
del uso de equipo técnico adecuado (por ejemplo,
el uso de radios).
Otro detonante para la adopción de un nuevo
enfoque operativo fueron los enormes inconvenientes que tuvieron que afrontar las
organizaciones de vivienda social como resultado
de la libre provisión de viviendas construidas por
organizaciones de emergencia y de desarrollo. Tal
provisión gratuita generó una actitud pasiva entre
los beneficiarios, quienes ya no estaban dispuestos
a contribuir financieramente a la construcción de
sus viviendas. Las organizaciones de viviendas
sociales tales como Fundación Hábitat, HPH, y FUSAI
adoptaron un nuevo enfoque que incluyó la
provisión de viviendas a través de subsidios, en lugar
de un sistema de créditos y subsidios combinados.
Herramientas
Nuevas herramientas que promovieron una
mayor integración de gestión del riesgo,
planificación urbana y/o vivienda social fueron
desarrolladas para la implementación de los
proyectos más amplios o nuevos:
Listas de verificación de los riesgos existentes para
un mejor control de calidad de las viviendas: Después
de los terremotos del 2001, algunas de las organizaciones de vivienda social, tales como HPH, desarrollaron listas específicas de verificación para la evaluación de riesgos existentes en áreas potenciales
de proyectos. La falta de leyes, regulaciones y mecanismos de aplicación relacionados, así como mayores requerimientos de parte de las OI, les obligó a
establecer dichas listas de verificación.
Mapas y evaluaciones de riesgo: En el año 1992,
la OMS junto con el COEN y el Ministerio de Salud
establecieron guías para la elaboración y aplicación
de 'mapas locales de riesgo', focalizados
principalmente en amenazas y no en vulnerabilidades.
Sin embargo, la mayoría de organizaciones de
asistencia y las municipalidades sólo comenzaron
después de los desastres ocurridos en el 2001 a
desarrollar sus propias guías y mapas locales
participativos de amenazas. Al principio, estos mapas
eran sólo un sub-producto de actividades locales
para crear una toma de conciencia en gestión del
riesgo. Sin embargo, al obtener mayor experiencia
en el proceso de su elaboración -junto con el interés
local en planificación territorial-, los mapas de
amenazas se mejoraron, digitalizaron y utilizaron
como base de información para los planes
territoriales. Actualmente, las organizaciones buscan
criterios y herramientas con los que pueden
elaborarse mapas de vulnerabilidad. En contraste, la
mayoría de las organizaciones de vivienda social en
general no utilizan los mapas locales de riesgo o
planes territoriales dentro de sus proyectos de
vivienda. Únicamente las evaluaciones técnicas de
ARTÍCULO /INTEGRANDO LA GESTIÓN DEL RIESGO, PLANIFICACIÓN URBANA Y VIVIENDA SOCIAL: LECCIONES DE EL SALVADOR./ CHRISTINE WAMSLER
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Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
amenazas fueron mejoradas y extendidas geográficamente como resultado de un creciente control de
las solicitudes de permisos de construcción por parte
del Ministerio del Medio Ambiente después de los
terremotos del 2001.
Marco estratégico para vivienda social y
gestión del riesgo integrada: En el año 2004, la
organización de vivienda social FUSAI desarrolló un
marco estratégico para la elaboración de proyectos
más integrales. La vivienda ya no se mira como el
objetivo final o último, sino que como un catalizador
que junto con otras actividades, puede alcanzar
metas de desarrollo sostenibles. El marco incluye
objetivos de rendimiento progresivo versus los
diferentes componentes, como por ejemplo
planificación territorial, gestión del riesgo y vivienda.
Lineamientos para la planificación territorial y
gestión del riesgo integrada: En el 2002/03, la GTZ
junto con el VMVDU desarrollaron lineamientos
metodológicos para la elaboración de planes
municipales y territoriales de desarrollo21. Esto fue
el importante esfuerzo inicial de las organizaciones
de asistencia para combinar la planificación territorial
con la gestión del riesgo, así como también para
estandarizar los planes y mapas relacionados.
indicadores establecidos (por ejemplo, indicador RR1:
La integración de riesgos en el uso de la tierra y en
la planificación urbana; RR4: Mejoras en las viviendas
y reubicación de asentamientos propensos a desastres)22.
4. ESTRUCTURAS INSTITUCIONALES Y
ORGANIZACIONALES
Con el objetivo de: a) implementar de manera
efectiva los proyectos nuevos y/o ampliados, y b)
institucionalizar la integración de la gestión del riesgo,
planificación urbana y/o vivienda social, algunas
organizaciones han adaptado sus estructuras
organizacionales internas y han desarrollado nuevos
canales institucionales y cooperativos. Además, se
crearon nuevas organizaciones.
Estructuras internas y nuevas organizaciones
Al observar las estructuras institucionales
de las organizaciones que fueron analizadas, los
siguientes patrones de cambio fueron
identificados:
a.
Establecimiento de indicadores de riesgo: El
BID está trabajando en conjunto con el SNET en la
formulación de indicadores para la gestión del
riesgo, con el objetivo de crear un instrumento más
cuantitativo para las políticas de toma de decisiones.
La integración de la gestión del riesgo, planificación
urbana y vivienda social es promovida en parte por
b.
c.
d.
Ampliación de las actividades de algunos
departamentos (mandatos).
Integración de la gestión del riesgo en los
planes estratégicos de las organizaciones.
Nuevos departamentos para el control de
calidad de la construcción.
Nuevas comisiones/organizaciones/departamentos
para la gestión del riesgo.
21GTZ, 2003a.
22 BID, 2004, p. 17.
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Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
ARTÍCULO /INTEGRANDO LA GESTIÓN DEL RIESGO, PLANIFICACIÓN URBANA Y VIVIENDA SOCIAL: LECCIONES DE EL SALVADOR / CHRISTINE WAMSLER
e.
f.
Creación de puntos focales para la gestión del
riesgo.
Mayor coordinación inter-departamental.
En la mayoría de las organizaciones que fueron
analizadas, la integración de la gestión del riesgo,
planificación urbana y vivienda social únicamente
fue posible a través de la ampliación de las actividades
de campo de los departamentos existentes (con
respecto a los asuntos de emergencia, desarrollo o
vivienda social). Solo unos pocos departamentos han
cambiado su mandato. Sin embargo, por primera vez,
varias de las organizaciones incluyeron la gestión
del riesgo dentro de sus planes estratégicos, planes
de acción y marcos de cooperación. Este precedente
también les permitió continuar con su apoyo a la
gestión del riesgo dentro de un contexto pre-desastre.
Por el mismo motivo, la organización de emergencia
OFDA además creó un nuevo programa para la
asistencia técnica.
Después de los terremotos del 2001, organizaciones tales como HPH y el FISDL establecieron
nuevos departamentos para el control de la calidad
de la construcción, así como para poder revisar de
manera sistemática los diseños estructurales y
aspectos normativos de su trabajo de construcción.
Dentro de las organizaciones de desarrollo y
emergencia, tales como la Cruz Roja, CARE, FISDL,
COMURES y algunas municipalidades, se crearon
nuevos departamentos y/o comisiones para la
promoción de la gestión del riesgo23. En el 2001,
el PNUD apoyó el establecimiento del SNET, un
departamento para estudios territoriales y gestión
del riesgo dentro del Ministerio del Medio Ambiente
(MARN). Este departamento incluye una unidad
especializada para la gestión del riesgo, con enfoque
en la mejora de los conocimientos sobre los riesgos
existentes. Otras organizaciones crearon puntos
focales para la gestión del riesgo, los cuales están
compuestos de personal especializado, quienes
tienen la tarea de transformar la gestión del riesgo
en un tema transversal.
La elaboración de proyectos más integrados
hizo que diferentes departamentos se unieran más
e incluso se fusionaran. Dentro de FUSAI, el
departamento para el desarrollo local, establecido
en 1998, se fusionó con el departamento de vivienda,
convirtiéndose en un solo departamento para el
desarrollo local y hábitat comunitario.
No solo se hicieron cambios dentro de las
organizaciones, sino que también se establecieron
nuevas organizaciones. La creación de dos nuevas
organizaciones, con apoyo financiero de las OI, fue
crítica para la promoción de la gestión del riesgo: A
nivel regional, en 1995 se estableció el Centro de
Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales
(CEPREDENAC) en América Central, y al nivel nacional,
en 1997 se creó MARN. La creación del MARN fue
relevante debido a que se convirtió en la organización
anfitriona del SNET en el 2001. Mientras se establecían
nuevas organizaciones para la gestión del riesgo, la
importancia de organizaciones en el campo de
planificación urbana y vivienda ha disminuido desde
la década de los 80 debido a ajustes estructurales
apoyados por instituciones financieras internacionales.
Sin embargo, los recientes desastres, hasta cierto punto,
destacaron nuevamente su importancia.
ARTÍCULO /INTEGRANDO LA GESTIÓN DEL RIESGO, PLANIFICACIÓN URBANA Y VIVIENDA SOCIAL: LECCIONES DE EL SALVADOR./ CHRISTINE WAMSLER
23Al nivel municipal, se
estableció una serie de
distintos comités (ej. para
asistencia en emergencias,
mitigación, medio ambiente
o gestión del riesgo), los
cuales en el 2004 estuvieron
inactivos en su mayor parte.
Después de los terremotos
del 2001, únicamente unas
cuantas municipalidades
tales como la de Santa Tecla
crearon departamentos para
promover gestión operativa
y técnica del riesgo.
101
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
Cooperación institucional
Se identificó otro conjunto de patrones de cambio relacionados con la cooperación entre diferentes organizaciones:
a.
b.
c.
24"La Red de Estudios
Sociales en Prevención de
Desastres en América Latina".
Por favor ver http://
www.desenredando.org/.
Con respecto a El Salvador,
existe una publicación
importante del año 1996
titulada "De terremotos,
derrumbes e inundados".
25OFDA promovió una
red, la otra fue promovida
por Oxfam ("Red de
Iniciativa para la Gestión de
Riesgo" y "Mesa Nacional
permanente en Gestión de
Riesgo") (GTZ, 2002, pp. 1415).
26Una excepción es el
curso de educación
adicional en curso para la
gestión del riesgo, el cual fue
creado en cooperación entre
la organización de vivienda
social FUSAI y la
organización de desarrollo
Desarrollo de capacidades inter-institucionales.
Creación de nuevas redes para la gestión del
riesgo.
Nuevas alianzas y contrapartes para la
implementación de proyectos.
Desde 1992, la red regional "La Red" ha sido
uno de los pilares para la gestión del riesgo en
América Central 24. En El Salvador, únicamente
después de los terremotos del 2001, "La Red" junto
con organizaciones internacionales y nacionales
comenzaron a organizar activamente una gama de
foros y seminarios relacionados, así como
consultorías a niveles nacional y municipal. Además,
las OI establecieron dos redes para la gestión del
riesgo25. Sin embargo, únicamente unas pocas
organizaciones cooperaron de forma temporal con
la implementación de proyectos conjuntos26; y
se identificó un intercambio deficiente de
información (por ejemplo en datos y mapas).
Los conocimientos requeridos por las
organizaciones de emergencia y de desarrollo con
respecto a la construcción de viviendas sociales, se
crearon principalmente a través de la contratación
de arquitectos o ingenieros como parte del personal
del equipo, así como a través del proceso de
"aprender haciendo" de parte de otros profesionales.
De hecho, la OPS/OMS desarrolló los antes
mencionados prototipos de viviendas VIVISAL, sin
cooperar o consultar con las organizaciones de
vivienda social.
5. LEGISLACIÓN NACIONAL Y MUNICIPAL
Desde los terremotos del 2001, han tenido lugar
importantes desarrollos en materia de políticas. Las
leyes relacionadas con la planificación urbana y
vivienda han sido modificadas según el siguiente
detalle:
a.
b.
c.
d.
e.
Actualización de leyes y regulaciones para la
construcción y planificación urbana.
Integración de la gestión del riesgo dentro de
las políticas nacionales de vivienda.
Integración de la gestión del riesgo en el
borrador de la política de ordenamiento y
desarrollo territorial.
Cambios en el financiamiento gubernamental
para viviendas.
Integración de la gestión del riesgo dentro de
los planes municipales territoriales y
promulgaciones relacionadas.
Se promulgaron leyes para la planificación
urbana y vivienda antes de que las primeras leyes y
políticas relacionadas con los desastres hayan
entrado en vigencia. En 1956, se adoptó la primera
ley de planificación urbana y construcción, la cual
fue actualizada después de los terremotos del 2001.
El terremoto de 1986 provocó el establecimiento de
un código sísmico, el cual requiere que sea revisado
FUNDE.
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Revista INVI Nº 59
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ARTÍCULO /INTEGRANDO LA GESTIÓN DEL RIESGO, PLANIFICACIÓN URBANA Y VIVIENDA SOCIAL: LECCIONES DE EL SALVADOR / CHRISTINE WAMSLER
dado los terremotos del 2001. Después del Huracán Mitch, la política nacional para la vivienda,
adoptada en 1999, abordó por primera vez el manejo de riesgos ambientales27. Entre el 2001 y el
2004, se desarrolló el primer borrador de la política
nacional de ordenamiento y desarrollo territorial,
en coordinación con el VMVDU y el MARN/SNET. La
gestión del riesgo está incluida en uno de los seis
sub-programas del plan territorial. Sin embargo,
tal borrador ha recibido varias críticas debido, entre otras cosas, a la naturaleza centralizada de la
política, su elaboración no-participativa, enfoque
restringido sobre los riesgos naturales, y su disputada propuesta sobre el establecimiento de un sistema adicional legal e institucional para la gestión
del riesgo28.
Como consecuencia de los terremotos del 2001,
se abrieron los subsidios gubernamentales para
vivienda para aquellos grupos poblacionales que
ganaban hasta cuatro (anteriormente dos) salarios
mínimos. En el 2003, se recortaron completamente
los subsidios nacionales por un período
aproximado de dos años, disminuyendo por lo
tanto la cantidad de fondos disponibles para la
gente más pobre. Al nivel municipal, se adoptaron
promulgaciones que en parte incluían la gestión
del riesgo.
El desarrollo de legislaciones relacionadas con
el manejo de desastres y la gestión del riesgo en
especial, fueron:
a.
Nuevos anteproyectos para la gestión del
riesgo
b.
Propuestas de políticas para la gestión del riesgo
Las legislaciones relacionadas con desastres
datan desde 1976, una vez que entró en vigencia la
Ley para la Defensa Civil. Después del Huracán Mitch,
el COEN presentó un nuevo anteproyecto de ley
nacional de emergencia y de protección civil en casos
de desastres. Una serie de ONG criticaron duramente este proyecto de ley ya que estaba basado en
una visión militar y centralizada. En respuesta, UNES
presentó una propuesta alternativa basada en la
descentralización (ley de prevención y mitigación
de desastres, y protección civil)29. En un esfuerzo
común en el 2002, el COEN y UNES presentaron un
tercer anteproyecto de ley para la prevención y mitigación de desastres. Esta vez, las críticas vinieron
del MARN/SNET, quienes solicitaron una revisión
técnica y jurídica, argumentando que el proyecto
de ley estaba enfocado únicamente en el manejo
de emergencias y que de hecho, debería ser elaborado como parte integral de la política de ordenamiento y desarrollo territorial30. Desde el 2001,
distintas organizaciones han desarrollado
lineamientos sobre políticas para la gestión del
riesgo, sin embargo no han determinado claramente
el papel y las responsabilidades de los grupos de
interés nacionales y municipales.
6. LECCIONES
El análisis anterior muestra que desde los
terremotos del 2001, se han llevado a cabo una serie
27La política no es
reconocida por las ONGs
nacionales ya que su
elaboración se realizó sin su
participación activa.
28GTZ, 2003b, p. 38.
29GTZ, 2003b, p. 17.
30GTZ, 2002, pp. 6-9; GTZ,
2003b, p. 33.
ARTÍCULO /INTEGRANDO LA GESTIÓN DEL RIESGO, PLANIFICACIÓN URBANA Y VIVIENDA SOCIAL: LECCIONES DE EL SALVADOR./ CHRISTINE WAMSLER
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Revista INVI Nº 59
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de cambios extraordinarios en aspectos relacionados con la gestión del riesgo, planificación urbana y
vivienda social en El Salvador. Las fuerzas motrices,
fortalezas y debilidades de los desarrollos descritos,
así como las potencialidades de integración, se
presentan en las siguientes secciones.
Necesidad de integración
La ocurrencia de los recientes desastres ha
detonado una mayor conciencia entre las
organizaciones de asistencia con respecto a la
correlación entre la gestión del riesgo,
planificación urbana y vivienda social, así como
de la necesidad de su integración para una
reducción sostenible de la pobreza urbana. Según
los beneficiarios, los proyectos que fueron
implementados desde Mitch fueron más exitosos
debido a su carácter integral. Por el contrario,
aquellos proyectos implementados antes del
Mitch fueron considerados menos integrales,
generando una mayor vulnerabilidad (por
ejemplo, proyectos de reubicación, dejando a
beneficiarios económicamente más vulnerables;
construcción de letrinas de abono orgánico seco
junto con el uso de ceniza de madera, resultando
en una mayor ocurrencia de deslizamientos de
tierra y contaminación debido a la excesiva
perforación de la tierra, deforestación y el depósito
prematuro de excrementos en las laderas). El éxito
de proyectos más integrales fue corroborado por
Providencia, una comunidad en San Salvador,
adonde las pérdidas humanas y materiales
después de los terremotos del 2001 fueron
comparativamente pequeñas31.
Vínculos faltantes para la integración
El estudio muestra que el proceso de
integración identificado no era de una sola vía con
respecto al tema de la integración de la gestión del
riesgo dentro del trabajo de las organizaciones de
vivienda social. Inesperadamente, dentro del trabajo
de las organizaciones de vivienda social, de
emergencia y de desarrollo, se identificó una
integración mutua de los tres sectores de gestión
del riesgo, planificación urbana y vivienda social. La
figura 1 demuestra tal desarrollo: El primer cuadro
ilustra el objetivo de la investigación, lo cual fue el
análisis del proceso de integración de la gestión del
riesgo dentro de los sectores de desarrollo,
planificación urbana y vivienda social en El Salvador,
especialmente desde el Huracán Mitch. El segundo
cuadro muestra los resultados de la investigación,
es decir los procesos encontrados antes y después
de los terremotos del 2001. La separación de gestión
del riesgo, planificación urbana y vivienda social
que se pudo identificar antes del 2001 se convirtió
en una integración mutua y progresiva de los tres
sectores después del 2001. Este desarrollo se realizó
dentro del trabajo de todos los tipos de
organizaciones analizadas: de emergencia, de
desarrollo, y de vivienda social. El resultado fue el
traslape del trabajo de tales organizaciones, lo cual
causó una mayor competencia inter-organizacional
(ver figura 1).
31CEPRODE implementó el
proyecto en la Providencia.
Esta declaración está basada
en entrevistas realizadas con
beneficiarios del proyecto.
104
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
ARTÍCULO /INTEGRANDO LA GESTIÓN DEL RIESGO, PLANIFICACIÓN URBANA Y VIVIENDA SOCIAL: LECCIONES DE EL SALVADOR / CHRISTINE WAMSLER
Figura 1: Proceso de la integración de la gestión del riesgo en El Salvador. GR = Gestión del Riesgo, V = Vivienda Social, P = Planificación Urbana.
La integración descrita de los sectores conllevó
por un lado a proyectos mucho más integrales con
diferentes puntos de entrada, pero por otro lado,
también conllevó parcialmente a similares actividades
y resultados finales. La tabla 1 muestra las alternativas
para los diferentes puntos de entrada y la integración
sucesiva de los tres sectores en cuestión. Por lo tanto,
el concepto de gestión del riesgo ha sido identificado
como dirigiéndose hacia, y promoviendo actividades
de planificación urbana y de vivienda social. Por
ejemplo, con la implementación de algunas actividades
de gestión del riesgo, las comunidades tuvieron la
oportunidad de legalizar su tierra, y la elaboración de
los mapas de riesgo conllevó al trabajo en la
planificación territorial y en las promulgaciones para
la construcción de viviendas. Por otro lado, la vivienda
social en sí comprobó tener el potencial para continuar
promoviendo la gestión del riesgo. La asistencia mutua
para la construcción de viviendas sociales en la
comunidad urbana Providencia tuvo como resultado
la reconciliación de grupos hostiles (por ejemplo
pandillas de jóvenes), mejorando las actividades con
respecto a la gestión del riesgo y reducción de la
violencia. Desafortunadamente, las organizaciones de
vivienda social por lo general no integraron sus
actividades con la planificación urbana, lo cual
redujo la efectividad de los proyectos para
reducir riesgos.
GRUPOS DE INTERÉS
PASO 1 (= PUNTO DE ENTRADA)
Principalmente organizaciones de emergencia, sin embargo también organizaciones de vivienda Gestión del riesgo (principalmente
social y desarrollo
preparación)
Principalmente organizaciones de desarrollo, sin embargo, también organizaciones académicas Planificación urbana/territorial
PASO 2
a) Infraestructura
PASO 4
PASO 3
a) Planificación urbana/territorial Vivienda social
b) Planificación urbana/territorial b) Infraestructura
Gestión del riesgo
Infraestructura
Vivienda social
que trabajan en el tema de vivienda social
Principalmente organizaciones de vivienda social, sin embargo también de emergencia y Vivienda social
desarrollo
Mejoramiento de barrios
a) Gestión del riesgo b) Infraestructura a) Infraestructura b) Gestión del riesgo --------Gestión del riesgo
------
(viviendas e infraestructura)
Tabla 1: Puntos de entrada identificados y pasos que fueron seguidos por las distintas organizaciones para integrar gestión del riesgo, planificación urbana y vivienda social.
ARTÍCULO /INTEGRANDO LA GESTIÓN DEL RIESGO, PLANIFICACIÓN URBANA Y VIVIENDA SOCIAL: LECCIONES DE EL SALVADOR./ CHRISTINE WAMSLER
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Revista INVI Nº 59
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Competencia en lugar de cooperación
La integración mutua y progresiva (como
puede verse en la figura 1 y en la tabla 1) no se
alcanzó a través de una mayor cooperación interinstitucional. Desde los terremotos del 2001, la
competencia entre las organizaciones se agudizó,
resultando en la duplicación de esfuerzos y mayores
costos de inversión. Las alianzas establecidas eran
en su mayor parte de una naturaleza temporal. Los
conocimientos y capacidades adicionales necesitados por las organizaciones para iniciar un cambio
hacia la integración de gestión del riesgo,
planificación urbana y vivienda social fueron
desarrollados en su mayoría de forma independiente e internamente (por ejemplo, a través del
uso de consultores a corto plazo). Únicamente se
implementaron unos cuantos proyectos en
conjunto, y las organizaciones fueron vistas como
reacias a intercambiar información relevante. La
competencia nacional-municipal se sintió en
municipalidades tales como Santa Tecla, una de las
áreas más severamente afectadas por los terremotos
del 2001, y que tuvo dificultades para obtener datos
requeridos de parte de organizaciones nacionales.
Al nivel municipal, la competencia resultó en una
serie de incompatibles y/o duplicados planos y
mapas de emergencia, reconstrucción, mitigación,
desarrollo y planificación territorial.
32Por ejemplo, los
entrevistados trabajando en
la gestión del riesgo (y
parcialmente en vivienda
social e infraestructura)
criticaron a las ONG
enfocadas en vivienda social
como incapaces de llegar a
La competencia en parte fue provocada por
las OI a través de la promoción de diferentes conceptos de gestión del riesgo. Se establecieron dos
redes separadas para la gestión del riesgo, dividiendo a las organizaciones de asistencia que estaban
trabajando en El Salvador en dos grupos en competencia entre sí. Además, la competencia se relaciona también con las inherentes diferencias entre las
organizaciones de vivienda social, de emergencia y
de desarrollo (por ejemplo diferentes objetivos, grupos meta, principios y conceptos de trabajo)32.
Comparado con otras, las organizaciones de vivienda social parecen haber desarrollado alianzas más
duraderas, ayudadas por el hecho de que tales alianzas les proveyeron de acceso a recursos financieros
adicionales.
Financiamiento insostenible y unilateral
La influencia del apoyo financiero de parte de
las OI con respecto a la promoción de la gestión del
riesgo, se inició a principios de la década de los 90,
cuando las organizaciones y redes regionales para la
gestión del riesgo se estaban estableciendo en
América Central. Después de los terremotos del 2001,
las OI promovieron y apoyaron (financieramente) la
gestión del riesgo como un nuevo campo autónomo
de trabajo, a ser integrado principalmente en la
implementación de proyectos. Esto tuvo como
resultado la creación de nuevos proyectos o
componentes para la gestión del riesgo que habían
sido agregados temporalmente, pero que no estaban
correctamente vinculados con el trabajo general de
las organizaciones. Por lo tanto las OI no promovieron la integración inclusiva y ya se puede identificar
un proceso de divergencia.
Además de los cambios al nivel de proyecto,
también se desarrollaron cambios internos de las
estructuras organizacionales. Tales modificaciones
los grupos más pobres
debido a su enfoque de
trabajo.
106
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
ARTÍCULO /INTEGRANDO LA GESTIÓN DEL RIESGO, PLANIFICACIÓN URBANA Y VIVIENDA SOCIAL: LECCIONES DE EL SALVADOR / CHRISTINE WAMSLER
resultaron en la adición de la gestión del riesgo
como una estructura nueva y separada, sin estar
adecuadamente integrada y/o consolidada a la
estructura existente33. Hoy en día -comparado
con la fase de emergencia después de los terremotos
del 2001- los departamentos o puntos focales para
la gestión del riesgo son de poca importancia y en
la actualidad queda poco personal trabajando allí.
Las organizaciones internacionales financiaron
en parte la revisión y adaptación de marcos legales
existentes relativos a la legislación nacional y
municipal. Los proyectos de ley y políticas a nivel
nacional, incluyendo la gestión del riesgo, fueron
propuestos pero no han sido adoptados. Además
existe obsolescencia, incumplimiento y no-aplicación
de las regulaciones existentes de vivienda y
planificación urbana. La falta de marcos legales
adecuados y su aplicación dentro del contexto local
-especialmente en acuerdos informales- es una
barrera clave para promover una mayor integración.
Esta situación se puede atribuir a: la competencia y
juegos de poder de las diferentes organizaciones
gubernamentales; a la falta de enfoques participativos
y aquellos basados en consensos con respecto al
desarrollo, la aplicación y el monitoreo de leyes y
políticas; así como también en la escasez de los recursos
financieros necesarios.
Cinco años después de los terremotos en El
Salvador, se está llegando al final del financiamiento
de asistencia internacional para la gestión del riesgo
post-desastre. Esto deja al recién iniciado proceso a
medio camino y lejos de concluir una integración
inclusiva y consolidada de gestión del riesgo,
planificación urbana y vivienda social. En este sentido, el concepto de gestión del riesgo en El Salvador
se asemeja a otras palabras de moda ("género" a
principio de los 90 y "medio ambiente" a mediados
de los 90), o el principal tema actual de "violencia
urbana e inseguridad", el cual actualmente está siendo promovido por las OI. Sin embargo, mientras que
los temas de la igualdad entre los géneros, medio
ambiente y violencia urbana e inseguridad fueron
introducidos a través de recursos de cooperación
para el desarrollo, la gestión del riesgo fue ampliamente promovida por fondos internacionales de
emergencia, los cuales tienen una perspectiva de
corto plazo34.
A pesar de las dificultades mencionadas
anteriormente, en el caso de organizaciones de
vivienda social el cambio respecto a la elaboración
de proyectos más integrales -en conjunto con
trabajos participativos a nivel municipal- tiene el
potencial de ser más duradero. Los cambios iniciados
no solo fueron basados en la ocurrencia de los
recientes desastres y el empuje (financiero) de
organizaciones internacionales y regionales para la
gestión del riesgo. Dos factores financieros a nivel
nacional influyeron en la apertura de los límites
sectorales de las organizaciones de vivienda social:
Primeramente, la mayoría de las organizaciones de
vivienda social tuvieron que responder a los daños
causados en algunos de sus anteriores proyectos
de viviendas. Las organizaciones afrontaron
pérdidas financieras debido a la necesidad de
reparaciones que tuvieron que hacer, para evitar una
pérdida de su credibilidad del mercado. Esto conllevó
a una mayor conciencia acerca de las deficiencias
33Por ejemplo, los nuevos
departamentos para la
gestión del riesgo no fueron
conectados con los
departamentos de
planificación urbana y
vivienda en Santa Tecla,
dentro de una GIS
establecida en 2001; las tres
secciones de gestión del
riesgo, registro de tierras y
planificación urbana fueron
diseñadas para trabajar
completamente separadas.
34Consecuentemente,
mientras que en la
actualidad los análisis de
género y medio ambiente
muchas veces son requeridos
por organizaciones
bilaterales e internacionales
para ser incluidos dentro de
aplicaciones de proyectos,
pocos esfuerzos se han
hecho para incluir análisis
sobre desastres/gestión del
riesgo.
ARTÍCULO /INTEGRANDO LA GESTIÓN DEL RIESGO, PLANIFICACIÓN URBANA Y VIVIENDA SOCIAL: LECCIONES DE EL SALVADOR./ CHRISTINE WAMSLER
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de un enfoque puramente físico/constructivo y de
la necesidad de enfoques más integrales y
participativos conectados con el desarrollo local.
Segundo, debido a los cambiantes subsidios
gubernamentales para viviendas después de los
terremotos del 2001, las organizaciones de vivienda
social se vieron privadas repentinamente de su
fuente financiera principal. Por ello, el alcance de
sus proyectos se amplió para poder explotar los
presupuestos municipales, los fondos nacionales
provistos por el FISDL, así como los recursos
internacionales.
Mapas de riesgo: eslabón perdido de la integración
Suponiendo que el punto de partida para reducir
los riesgos de desastres se encuentra en los
conocimientos sobre las amenazas existentes y
vulnerabilidades relacionadas, el Marco de Acción de
Hyogo solicita el desarrollo, la actualización y
diseminación de los mapas de riesgo e información
relacionada en un formato apropiado (Sección 2, i (a)).
35Dentro de un proyecto
de la Cruz Roja se
desarrollaron mapas de
riesgo para deslizamientos
de tierra, que
proporcionaron menos
detalles e información que
los ya incluidos en un mapa
existente de 1974, el cual
había sido elaborado por el
centro de investigación para
tecnología geográfica y en
conjunto con la
Cooperación Alemana. Esta
Para muchas organizaciones, en El Salvador el
eslabón entre gestión del riesgo, planificación
urbana y vivienda social -como se puede ver en la
tabla 2- no fue aparente sino hasta que se realizó el
desarrollo continuo de mapas de riesgo. Para utilizar
la elaboración de los mapas de riesgo como una
plataforma efectiva para sostener aún más la
integración, se requiere que se sobrepasen algunas
barreras. Casi cada una de las organizaciones usa
diferentes métodos, conceptos y criterios para
elaborar los mapas de riesgo, lo que dificulta su
compatibilidad y uso para la planificación urbana/
territorial. Existen diferencias con respecto a: los
métodos empíricos de hacer estudios; las escalas;
herramientas técnicas (uso de sistema de
posicionamiento global (SPG), fotografías aéreas,
análisis de suelo, etc.); y el contenido (desastres
naturales y antropogénicos, etc.). Además, en general
los mapas digitalizados han sido preparados por
consultores externos, durante un período muy corto
de tiempo. Por lo tanto, les falta la actualización
regular, diseminación, participación e incluso
conocimientos básicos que están disponibles al nivel
local, municipal o nacional35. Adicionalmente, a
pesar del hecho de que los mapas locales hechos a
mano se consideran más actualizados que los
digitalizados, los anteriores han sido excluidos en
su mayor parte de la planificación urbana/territorial.
De hecho, la correlación entre mapas urbanos/
territoriales (visto, por ejemplo, sólo como un análisis
técnico para detener o atraer a inversionistas) y los
mapas municipales de riesgo (basados en la vida
diaria de las personas) apenas es reconocida por
personal operativo de proyectos. Además, las
organizaciones de vivienda social por lo general no
vinculan los mapas locales de riesgo o planificación
urbana/territorial, con su trabajo en vivienda.
Políticas de ordenamiento y planificación territorial:
potencial perdido para la integración
A pesar de las debilidades de los marcos legales
existentes para desastres, planificación urbana y
vivienda, el proyecto de ley para el ordenamiento y
desarrollo territorial podría ser un avance
importante para integrar la gestión del riesgo,
planificación urbana y vivienda social, siempre y
información está basada en
una entrevista con Carlos
Umaña Cerna.
108
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
ARTÍCULO /INTEGRANDO LA GESTIÓN DEL RIESGO, PLANIFICACIÓN URBANA Y VIVIENDA SOCIAL: LECCIONES DE EL SALVADOR / CHRISTINE WAMSLER
cuando se puedan vencer los obstáculos en el camino de su promulgación. La aceptación de tales políticas como herramientas para una mayor integración
podría ser incrementada si éstas son participativas,
incluyen todo tipo de amenazas así como
vulnerabilidades relacionadas, y proveen más
flexibilidad. Se podría alcanzar una mayor efectividad
si la gestión del riesgo no fuera un programa adicional
suplementario y los presupuestos nacionales y
municipales estuvieran incluidos explícitamente en
el plan de inversión de la política. Dentro de este
contexto, es crucial definir claramente cuáles son las
organizaciones responsables para su implementación
y los marcos legales a todo nivel, así complementando
las ya existentes estructuras legales e institucionales.
En contraste con el anteproyecto de ley
referente al ordenamiento y la planificación
territorial, algunos de los planes municipales
territoriales incluyen la gestión del riesgo de una
manera más transversal. En este caso, se tienen que
superar las restricciones políticas y financieras para
poder efectuar una implementación adecuada.
7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
A partir del Huracán Mitch ocurrido en 1998, y
especialmente después de los terremotos del 2001
en El Salvador, no solamente las organizaciones de
emergencia y de desarrollo, sino que también las
organizaciones de vivienda social iniciaron un
cambio para incluir, dentro de sus campos de acción,
la gestión del riesgo, y así poder abordar las causas
subyacentes de la vulnerabilidad urbana. Los factores que desencadenaron tal proceso fueron los siguientes: 1) las experiencias negativas de organizaciones con proyectos no-integrales, 2) un mayor énfasis de parte de las organizaciones para trabajar en
el desarrollo municipal, 3) cambios políticos a nivel
nacional, y aún más importante, 4) la introducción y
promoción del concepto de gestión del riesgo de
parte de organizaciones de asistencia internacionales y regionales. Sin embargo, los conocimientos y
capacidades institucionales requeridos para tal proceso fueron desarrollados de manera independiente
e interna dentro de cada organización, y no a través
de la creación de sociedades de cooperación, lo cual
conllevó a la duplicación de esfuerzos y a una mayor
e ineficiente competencia.
Sobre la base de la investigación realizada y
las subsiguientes lecciones y conclusiones, la
pregunta que surge es, cómo la integración de la
gestión del riesgo en la planificación urbana y en
vivienda social podría hacerse más inclusiva y
sostenida dentro de un contexto de desarrollo.
Mientras que se han realizado una serie de cambios
importantes en el trabajo de las organizaciones de
vivienda social a partir de los terremotos del 2001,
existen muchas incertidumbres con respecto a cómo
se podrían incluir las experiencias obtenidas dentro
del trabajo usual de las organizaciones. A
continuación se presentan dos recomendaciones
claves para poder superar las dificultades destacadas
en las secciones anteriores:
Primeramente, se propone un modelo integral,
el cual muestra de qué manera la gestión del riesgo,
ARTÍCULO /INTEGRANDO LA GESTIÓN DEL RIESGO, PLANIFICACIÓN URBANA Y VIVIENDA SOCIAL: LECCIONES DE EL SALVADOR./ CHRISTINE WAMSLER
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Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
la planificación urbana y vivienda social podrían ser
integradas de manera coordinada, complementaria
y compatible (ver tabla 2). La integración debería estar basada sobre la idea de crear sinergia entre diferentes organizaciones de asistencia, en lugar de duplicar esfuerzos. Dentro de un contexto post-desastre, el modelo descrito tiene el potencial de armonizar la transición desde asistencia de emergencia hacia desarrollo. La coordinación entre el trabajo de las
organizaciones de vivienda social, de emergencia y
de desarrollo puede alcanzarse al: 1) trabajar con
estructuras unificadas de implementación (por
ejemplo, comités municipales para el desarrollo local,
junto con puntos focales políticos y operativos para
la implementación de proyectos); 2) la estandarización
y unificación de métodos, escalas y contenidos para
el desarrollo de mapas y planes específicos; 3) la
estandarización y ajuste del concepto de gestión del
riesgo en las diferentes organizaciones; y 4) la
inclusión coordinada de actividades de desarrollo
de capacidades y de desarrollo socio-económico para
la gestión del riesgo. La complementación y
compatibilidad se puede alcanzar de la siguiente
manera: 1) trabajando a través de diferentes
110
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
comisiones municipales/locales (por ejemplo para
emergencia, gestión del riesgo, y/o implementación
de proyectos); 2) desarrollando productos y servicios
compatibles, tales como mapas y planes con
diferentes contenidos y escalas; y 3) implementando
actividades adicionales específicas para cada sector.
Además, para que la gestión del riesgo se pudiera
convertir en una parte inclusiva e integral de los
proyectos de vivienda social, el vínculo con el mapeo
de riesgo y la planificación territorial es crucial (ver
también la figura 2).
Basados en el modelo presentado, se
recomienda que la integración de la gestión del
riesgo sea promovida en aspectos clave de
planificación urbana y vivienda social, a través del
desarrollo de herramientas específicas (por ejemplo,
el establecimiento de criterios acerca de cómo incluir
la gestión del riesgo en las políticas de ordenamiento
y planificación territorial). El modelo descrito podría
-una vez que ha sido establecido- ayudar a utilizar
los recursos de manera más eficiente. Sin embargo,
su establecimiento probablemente requeriría
recursos de cooperación.
ARTÍCULO /INTEGRANDO LA GESTIÓN DEL RIESGO, PLANIFICACIÓN URBANA Y VIVIENDA SOCIAL: LECCIONES DE EL SALVADOR / CHRISTINE WAMSLER
ÁREAS E INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN Y RESPECTIVOS
OBJETIVOS A ALCANZAR
Creación de sinergias en lugar de competencia, a través de la unificación y
diferenciación, respectivamente.
1) Estructura para la
implementación
legales
Establecimiento de sub-comités complementarios
Comités municipales y locales
para el manejo de emergencias
Mapas unificados
Establecimiento de y trabajo de acuerdo con un
plan municipal unificado
Compatibles y complementarios planes y marcos
legales
4) Componentes del
proyecto
VIVIENDA SOCIAL
Comités municipales para la planificación del desarrollo local, así como los sub-comités para la
gestión del riesgo. Puntos de enlace políticos y de operación para la implementación de proyectos
Mapas compatibles y complementarios a través de
la consideración de mapas existentes y el
establecimiento de nuevos mapas relacionados con
proyectos (diferentes escalas y contenidos)
3) Planes y marcos
PLANIFICACIÓN URBANA
Establecimiento de una estructura unificada, y
trabajo a través de la misma
y de cooperación, y trabajo a través de los mismos
2) Mapas
SECTORES DE INTERVENCIÓN Y RESPECTIVOS OBJETIVOS A ALCANZAR
DESARROLLO
EMERGENCIA
(GESTIÓN DEL RIESGO)
Inclusión de actividades de proyecto más integrales
para la gestión del riesgo
Actividades adicionales, complementarias y
distintas para proyectos
Comités municipales y locales para Comités municipales para la
la implementación de proyectos reconstrucción y comisiones locales
para la implementación de proyectos
Unificados y especificados métodos, escalas y contenidos para el mismo tipo de mapas (basados
sobre la estandarización del concepto de gestión del riesgo entre diferentes organizaciones)
Mapas digitalizados de amenazas Análisis de vulnerabilidades y Mapas/análisis locales de
así como mapas de riesgo para mapas de riesgo digitalizados amenazas, vulnerabilidades
para efectos de mitigación y
respuesta ante desastres a nivel prevención, así como mapas y riesgos sobre las áreas del
proyecto así como mapas/
municipal, regional y nacional
urbanos/territoriales a nivel estrategias para el uso de la
municipal, regional y nacional tierra en las áreas respectivas
Plan para el desarrollo municipal, el cual unifica diferentes sub-planes (basado en la estandarización
del concepto de gestión del riesgo entre diferentes organizaciones, métodos unificados y
especificados, y contenidos). Desarrollo y promulgación de marcos legales municipales relacionados.
Planes, leyes y políticas de Planes, leyes y políticas urbanos/ Planes locales para el uso de la
emergencia a nivel municipal e territoriales a nivel municipal e tierra, planes, leyes y políticas para
inter-municipal
la reconstrucción municipal
inter-municipal
Componentes educacionales y socio-económicos para el desarrollo de las capacidades institucionales
y comunitarias, así como desarrollo socio-económico para la gestión del riesgo
Alerta temprana. Establecimiento
de estructuras de comunicación
para emergencias. Desarrollo de
capacidades para respuesta y
preparación ante emergencias,
etc.
Segundo, dentro de este contexto se sugiere que
no sean únicamente los recursos de asistencia de
emergencia, sino que principalmente recursos para el
desarrollo los que necesiten ser asignados para poder
promover aún más la integración de la gestión del
riesgo dentro de la planificación urbana y vivienda
social. Por lo tanto, no sólo es importante usar los
incentivos financieros para promover la integración
en la implementación de proyectos, sino que también
Infraestructura y servicios básicos
Desarrollo de capacidades y de
"infraestructura" para la
planificación y registro de las
propiedades (registro catastral)
etc.
Vivienda social, Infraestructura
local y servicios básicos.
Desarrollo de capacidades para
viviendas seguras y manejo de
proyectos, etc.
es igualmente importante promover la integración en
la legislación nacional y municipal, así como también
en instrumentos operativos y estructuras
institucionales/organizacionales (ver figura 2). Esto
incluye las agencias municipales y nacionales, y
también las organizaciones de asistencia. El
financiamiento requiere de la canalización de recursos
para promover cambios en estructuras integrales, sin
la creación de unas estructuras separadas.
ARTÍCULO /INTEGRANDO LA GESTIÓN DEL RIESGO, PLANIFICACIÓN URBANA Y VIVIENDA SOCIAL: LECCIONES DE EL SALVADOR./ CHRISTINE WAMSLER
111
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
Figura 2: Cambio sugerido de un proceso unilateral a uno más multilateral para integrar gestión del riesgo en los niveles nacionales y municipales, así como en el trabajo que
realizan las organizaciones de vivienda social (en cuatro niveles/esferas identificadas), lo cual conlleve a la inclusión de la planificación urbana.
Sobre la base de los resultados de la
investigación en El Salvador, se desarrolló un marco
operativo en conjunto con varias de las mismas
organizaciones analizadas en el propio país (ver
Wamsler, 2006b). Dicho marco proporciona una guía
para integrar la gestión del riesgo dentro del
trabajo "normal" de todo tipo de organizaciones
de desarrollo que trabajan en asentamientos
humanos. Se puede utilizar dentro de una serie de
contextos geográficos y culturales, y es relevante
para todo tipo de desastres y amenazas naturales.
Además, el marco ofrece guías más específicas y
detalladas para organizaciones que están dedicadas
a la vivienda social y planificación de asentamientos, proporcionándoles lineamientos
112
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
específicos así como también actividades de
referencia.
8. RECONOCIMIENTOS
La autora desea agradecer a todas las personas
que fueron entrevistadas, por su tiempo, devoción y
compromiso. Además, la autora desea expresar sus
más sinceros agradecimientos a CEPRODE, FUNDASAL,
FUSAI, La Cruz Roja Salvadoreña, Mohamed Hamza,
Alfredo Stein, Carlos Umaña Cerna, y Johnny Åstrand
por su ayuda durante el desarrollo de este estudio. La
investigación fue apoyada por la Agencia Sueca de
Cooperación Internacional para el Desarrollo (Asdi).
ARTÍCULO /INTEGRANDO LA GESTIÓN DEL RIESGO, PLANIFICACIÓN URBANA Y VIVIENDA SOCIAL: LECCIONES DE EL SALVADOR / CHRISTINE WAMSLER
9. BIBLIOGRAFÍA
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ARTÍCULO /INTEGRANDO LA GESTIÓN DEL RIESGO, PLANIFICACIÓN URBANA Y VIVIENDA SOCIAL: LECCIONES DE EL SALVADOR./ CHRISTINE WAMSLER
113
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
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114
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
WISNER, B. 2002, The Wind Blew and the Earth Shook,
But Nothing Changed: Disaster, Elites, and Civil
Society in El Salvador, borrador de documento de
discusión de seminario, bajado el 30 de octubre del
2003 bajo www.crisisstates.com/download/others/
SeminarBW161001.pdf
ARTÍCULO /INTEGRANDO LA GESTIÓN DEL RIESGO, PLANIFICACIÓN URBANA Y VIVIENDA SOCIAL: LECCIONES DE EL SALVADOR / CHRISTINE WAMSLER
Teleformación y autoconstrucción de vivienda.
Bases para un modelo de ayuda informatizada
Learning though Tutorship and Housing Self Construction.
Foundations for a Model of Informed Help
Sergio Alfaro Malatesta 1
Fecha recepción: 30/06/06
Fecha aceptación: 30/09/06
Las proyecciones de urbanización en el mundo para 2050, indican que ésta alcanzará un 65%. Es claro que el suelo se
convertirá en un bien escaso, y la sociedad en su conjunto debe tomar un rol decisivo para administrar y proyectar su
desarrollo con equidad e igualdad. Este debate se ha instalado globalmente a través del Foro Social Internacional
mediante la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad. Frente a la necesidad de dar cabida a un número siempre
creciente de población, existen áreas encapsuladas de marginalidad e infraviviendas, carentes de integración, que
requieren la participación activa de un esfuerzo sistémico de los Organismos del Estado, Instituciones al servicio de la
sociedad y profesionales vinculados al fenómeno de la ciudad. Para responder a este desafío la ciudad puede ser
entendida como un sistema de comunicaciones con base social y por esto, es posible sostener que los avances
tecnológicos de las TICS2, pueden ser una herramienta de gran valor para incidir favorablemente en facilitar la
articulación necesaria para democratizar la ciudad a través de la integración urbana y cívica.
Palabras claves: Asentamientos precarios, Autoconstrucción de viviendas, vivienda de bajo costo,
Teleformación
The world projection for 2050 indicates that urbanization will reach 65%. It is clear that ground this source will
become very scarce one, the society, as a team, should take a decisive role to administer and to project its
development with justness and equality this debate has installed globally inside the International Social Forum by
means of the World Letter by the Right for City. In front of the necessity of always giving space to a number growing
of population, encapsulated areas of poor villages and urban deterioration, lacking of integration that require the
active participation of a systemic effort of the Organisms of the State, Institutions to the service of the society and
professionals linked to the phenomenon of the city. To respond to this challenge the city It's could be understood as a
system of communications with social base and for it, it is possible to sustain that the available technological
advances of the TICS, can be a tool of great value to impact favourably in facilitating the necessary articulation to
democratize the city through the urban and civic integration.
Key words: Precarious establishments, Self-housings, housings of low cost, e - learning
1 Arquitecto y Magíster
chileno, académico de la
Universidad de la Serena, Chile
1996 - 1998. Desde 1999
Académico de la Universidad
Católica del Norte. Correo
electrónico: < [email protected] >
2Tecnología de
Información y comunicación.
REVISTA INVI Nº 59 / MAYO 2007 / VOLUMEN 22: 115 A 131
115
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
INTRODUCCIÓN
3"ANÁLISIS DEL PROCESO DE
AUTOCONSTRUCCIÓN DE LA
VIVIENDA EN CHILE, BASES
PARA LA AYUDA INFORMÁTICA
DE PROCESOS
COMUNICATIVOS DE
SOPORTE", del doctorando
Sergio Alfaro Malatesta y el
tutor Joaquim Lloveras
Macià, formulada al amparo
del Departamento de
Ingeniería de Proyectos de la
Escuela de Ingenieros
Industriales de Barcelona de
la Universidad Politécnica de
Cataluña, Tesis que se
encuentra próxima a su
lectura.
4"casi la mitad de los chilenos
cuenta con acceso a
computador…De acuerdo con
cruces de información de las
encuestas de Caracterización
Socioeconómica Nacional
(Casen) de 2000 y 2003, que
elabora el Ministerio de
Planificación (Mideplán), si
hace cinco años casi el 38% de la
población mayor de cinco años
tenía acceso a un computador y
el 21% a Internet, en 2003 el
46% tenía un contacto con un
ordenador y el 29% lo tenía con
Internet. Esto significa que hoy
casi la mitad de los chilenos
cuenta con acceso a un equipo
computacional, y más de cuatro
millones conocen Internet."
Diario "LA TERCERA" Miércoles
12 de enero de 2005, Chile,
pág. 29.
116
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
El presente artículo tiene como finalidad difundir
avances obtenidos en la fase de formulación y diseño
de un portal Web, creado a partir de la adaptación de
la plataforma educativa Moodle, destinado a brindar
apoyo profesional a un sector de la población que
resuelve por cuenta propia sus necesidades
habitacionales, que en contexto latinoamericano son
conocidos como autoconstructores de viviendas.
La etapa de implementación piloto y adaptación
informática se encuentra articulada con la Universidad
Católica del Norte, de Antofagasta Chile, a través de
su Departamento de Informática y del Centro de
Innovación metodológica y Pedagógica CIMET. Se
espera que durante el mes de agosto de 2006, la
plataforma esté habilitada para un primer testeo y
obtención de resultados con la participación de un
grupo de usuarios autoconstructores antofagastinos
y contrastada por un grupo de control, que permitan
verificar y orientar el desarrollo futuro de este sistema.
Contexto digital en Chile
Desde la década de los noventa se vienen
desarrollando diversas investigaciones en materia
educativa, que han logrado asentar las bases para la
interacción a distancia entre profesores y alumnos a
través de Internet. El resultado de estos trabajos se
ha materializado en programas informáticos, que
permiten llevar la educación fuera del aula de manera asincrónica; estos avances se encuentran operando en un sinnúmero de Instituciones de Educación
Superior dentro de países desarrollados y en algunos
países en vías de desarrollo, con el propósito de lograr
mejorar la efectividad de los aprendizajes y
reestructurar los modos de interacción entre sus
actores con la ayuda de recursos multimediales y
comunicativos.
La formulación de este portal se encuentra en
una fase de estudio y desarrollo, el producto en cuestión,
es el resultado de cuatro años de investigación en torno
al fenómeno de la autoconstrucción en Chile y
específicamente centrado en la realidad de la ciudad de
Antofagasta, a partir de una investigación desarrollada
en fase de Tesis Doctoral3.
Los resultados de la encuesta Casen 2003 muestran
una reducción de la brecha digital entre segmentos ricos
y pobres en Chile4; la reducción de esta brecha digital
desde un enfoque socioeconómico vinculado a los
quintiles de ingreso de la población, indican que hubo
un aumento en la conectividad digital: la brecha entre
ricos y pobres desde el año 2000 se redujo de 3,1 a 2,6
veces en las posibilidades de tener acceso a un computador, en tanto que respecto de Internet, desde este mismo
período en adelante la diferencia cayó de 4,8 veces a 3,7
veces. Este panorama indica que los sectores más
deficitarios desde una perspectiva socioeconómica, tienen
una mejor posición para acceder a ambientes informatizados como parte de su realidad cotidiana, el primer
quintil de ingreso que corresponde al 20% de la población
más pobre de Chile avanzó en términos de acceso a
computador de 23,2% en 2000 a 30,4% en 2003, en tanto
que en el mismo período el quinto quintil, correspondiente al 20% más rico, se mantuvo en el 71,3%. Las mayores
diferencias porcentuales en la tasa de incremento a acceso
a computador, lo registraron el cuarto quintil con 10,9% y
el tercer quintil con 9,1%, según se indica en el cuadro n°1.
ARTÍCULO /TELEFORMACIÓN Y AUTOCONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA. BASES PARA UN MODELO DE AYUDA INFORMATIZADA/ SERGIO ALFARO MALATESTA
Cuadro n°1
Cuadro n°2
Cuadro n°1 y 2: Fuente CASEN 2000 y 2003. Elaboración propia.
Hacia fines de 2003, cerca de un millón de
hogares tenía computadores, la mitad de ellos
con acceso a Internet6; esta penetración se concentra en el quintil de mayores ingresos en el
país, quinto quintil, con un incremento del 11,4%,
seguido por el cuarto con un 9,1% y posteriormente el segundo quintil con 7,2%, ello
indica que la penetración de Internet se está
desplazando paulatinamente hacia los sectores
de más bajos ingresos en Chile.
Existen casi 320 mil conexiones a banda ancha,
alcanzando niveles de penetración similar a los de
algunos países desarrollados menos avanzados.
También hay que destacar los progresos del
Gobierno Electrónico, que sitúan al país en el rango
de los países desarrollados, al tiempo que una
comunidad de innovadores del sector público
impulsa mejoras en los servicios del Estado,
favoreciendo así el desarrollo de Internet. En efecto,
todos los servicios del Gobierno Central tienen
portales en Internet y están disponibles 170
trámites en línea. Al mismo tiempo, el exitoso
despegue de la factura electrónica constituye la
primera aplicación concreta de la Ley de Documento
y Firma Electrónica.
6En el caso de hogares, la
estimación está basada en la
Encuesta CASEN 2000, el
Censo 2002, la evolución de
los precios de los PC, los
costos de conectividad, así
como la evolución del
ingreso percápita. En el caso
de empresas, la estimación se
basa en la Encuestas de
CORFO 2000 y del Ministerio
de Economía 2002. GRUPO
DE ACCIÓN DIGITAL: "Chile
2004 - 2006, agenda digital,
te acerca el
futuro".Subsecretaría de
Telecomunicaciones.
Gobierno de Chile. http://
www.agendadigital.cl
ARTÍCULO /TELEFORMACIÓN Y AUTOCONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA. BASES PARA UN MODELO DE AYUDA INFORMATIZADA/ SERGIO ALFARO MALATESTA
117
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
PROGRESIÓN DEL INCREMENTO DE LA CONECTIVIDAD A INTERNET EN CHILE.
G.A.D. [2003]
7Fuente: Proyección 2003,
Ministerio de Economía.
8Sólo incluye conexiones
iguales o superiores a 128
kbs, tanto de subida como
de bajada. Cabe destacar que
el crecimiento de conexiones
superiores a 512 kbs fue de
164%, para los últimos doce
meses. Esta capacidad es
suministrada casi
exclusivamente desde las
redes fijas -la banda ancha
móvil es aún escasa y cara- la
mitad de ella desde redes de
televisión por cable y el resto
de las redes inalámbricas
tradicionales e inalámbricas.
9Informe de la Unión
Internacional de
Telecomunicaciones (UIT).
10Servicio Nacional de
Capacitación y Empleo,
Gobierno de Chile.
La masificación del acceso en el país cuenta
con una penetración de aproximadamente 24
usuarios por cada 100 habitantes, equivalente a
3,7 millones de beneficiarios. En 2003 el acceso a
Internet llegó a 500 mil hogares, 100 mil empresas,
4.700 escuelas y liceos, 226 instituciones de
educación superior, 1.300 Infocentros, todos los
servicios del Gobierno Central, trece Gobiernos
Regionales y 320 Municipios7. El acceso a banda
ancha tuvo un crecimiento notable. Para diciembre
de 2003, las cifras indican 320 mil conexiones (40%
del total) y un millón de usuarios8.
Chile se ubica en el 43° lugar respecto de los
países desarrollados en materia de acceso digital. El
rezago digital se combina con una importante
brecha digital 9, que está determinada por la
desigual distribución del ingreso, la diferencia de
productividad entre grandes y pequeñas empresas,
así como las diferencias en infraestructura de
telecomunicaciones producto de la complejidad
geográfica del País, sin embargo, en los últimos tres
años ha emergido el acceso comunitario a Internet
vía escuelas e Infocentros, lo que ciertamente ha
compensado las desigualdades de acceso en el hogar
y en el trabajo, la conexión desde hogares está
concentrada en el decil de mayores ingresos y se
constata que el acceso a Internet desde lugares de
trabajo está mejor distribuido; cabe destacar que el
gran factor de equidad proviene desde la Red Enlaces
e Infocentros, que se concentra en los deciles de
menores ingresos.
El plan de acción 2004-2006 de educación y
capacitación señala que la formación del capital
humano en Chile constituye una de las
inversiones cruciales para asegurar el crecimiento
económico de mediano plazo, disminuir la
pobreza y crear oportunidades de progreso para
toda la población.
El sistema educacional chileno ha logrado
conformar redes digitales de significativa importancia; en el ámbito de la capacitación se han producido también importantes avances en los últimos doce años, los montos y cobertura de la franquicia tributaria (SENCE) 10 para capacitación
digital han aumentado significativamente; entre
1999 y 2003, el número de trabajadores beneficiados
pasó de 74 mil a 132 mil personas, a ello deben
agregarse 23 mil trabajadores capacitados en TIC
vía FONCAP11 y ChileCalifica.
El panorama que presenta la disponibilidad
de ordenadores, aunado con la penetración en la
conectividad de Internet en la población chilena
y los avances que se están obteniendo con la
implementación de la Reforma Tecnológica en
Chile, pudiesen otorgar mayores oportunidades
a los sectores de más bajos ingresos a equiparar
11Fondo Nacional de
Capacitación y Empleo,
Gobierno de Chile.
118
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
ARTÍCULO /TELEFORMACIÓN Y AUTOCONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA. BASES PARA UN MODELO DE AYUDA INFORMATIZADA/ SERGIO ALFARO MALATESTA
la brecha digital; el paso siguiente a la
disponibilidad de equipos y acceso hacia el campo
digital, formula una pregunta respecto de la
finalidad del uso de estas herramientas; desde la
perspectiva del enfoque de este artículo, una de
ellas pudiese estar al servicio de la calidad de vida
de los usuarios, esencialmente hacia el entorno
más inmediato al usuario, a través de la gestión e
intervención en la vivienda, mediante asistencia
informatizada.
ESTRUCTURA DEL MODELO
El modelo a formular busca incorporar los
avances que en materia de Tecnologías de Información
y Comunicación se han desarrollado hacia el campo
cognitivo, a través del uso de plataformas informáticas
de "Teleformación" o "e - learning" y reenfocando sus
prestaciones hacia el campo de la sociogénesis y la
cultura informal en torno al mejoramiento de la calidad
en la autoproducción de viviendas de bajo costo.
Para desarrollar el modelo de interacción
formativa para autoconstructores, se toma como base
los componentes que tradicionalmente se han venido desarrollando en la Formación a Distancia; este
mecanismo se ha convertido en una fórmula probada
por diversas instituciones dedicadas a la formación
de personas en el mundo; ello ha permitido sostener
el éxito y la continuidad de muchos programas sobre
la base de una interacción asincrónica entre estudiantes y formadores, básicamente sus componentes corresponden a un sistema tecnológico de
comunicación, que en el caso del sistema propuesto
será abordado por una plataforma educativa sostenida
por Internet; los requerimientos estarán centrados en
la existencia de ciertos estudiantes, denominados
autoconstructores, y el apoyo de una organización
donde se encuentran profesores y los recursos
didácticos que permitirán finalmente el aprendizaje
de los estudiantes. Para el caso propuesto se pretende
que el producto a alcanzar no sólo sea el aprendizaje,
sino que también, la ejecución de un resultado material,
en este caso una vivienda o una intervención en una
ya existente.
ARTÍCULO /TELEFORMACIÓN Y AUTOCONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA. BASES PARA UN MODELO DE AYUDA INFORMATIZADA/ SERGIO ALFARO MALATESTA
119
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
12
Finalidad
El propósito de esta plataforma consistirá
en convertirse en una herramienta con base
informática, inserta en Internet, a través de su
correspondiente página web, con un soporte
técnico que permita interactuar con los usuarios
del sitio que lo requieran, facilitaría la autoproducción de vivienda de los sectores sociales
más carenciados de Chile, hacia los cuales estaría
precisamente dirigida esta herramienta.
Las bases planteadas en este modelo, no sólo
apuntan a definir el problema de la autoconstrucción en su raíz social y cultural, sino que,
buscan reconocer los canales para poder insertarse
en la realidad nacional de Chile. Aún existen
marcadas brechas sociales en nuestra sociedad civil,
muchas de ellas tienen un fuerte arraigo en los
fenómenos de pobreza económica y la precariedad
social, el país desde sus estructuras orgánicas, ha
creado una serie de programas Intersectoriales que
buscan disminuir este tipo de déficits, pero aún falta
crear instancias de integración con el ciudadano,
tendientes a alcanzar una mayor atención a los problemas sociales nacionales.
12Representación y
adaptación propia.
120
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
ARTÍCULO /TELEFORMACIÓN Y AUTOCONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA. BASES PARA UN MODELO DE AYUDA INFORMATIZADA/ SERGIO ALFARO MALATESTA
Un programa de apoyo informatizado
centrado en la vivienda, permitiría disminuir una
serie de brechas y restricciones físicas integrando
social, cultural y cognitivamente a una vasta
población nacional, sin restricciones geográficas ni
distancia; por otra parte, disminuir paulatinamente
la brecha digital que nuevamente pone una meta a
salvar desde la disminución del analfabetismo
digital, fenómeno que se crea con la segregación
cognitiva.
SISTEMA TECNOLÓGICO DE COMUNICACIÓN
Plataformas de Teleformación
Las plataformas educativas se han convertido
en potentes herramientas para activar los
aprendizajes en alumnos, no sólo de niveles
universitarios, sino que también, con escolares de corta
edad. El modelo que se pretende desarrollar en esta
fase piloto, centrará su foco de atención en la
formación de población adulta de escasos recursos
económicos y que en la mayoría de los casos no ha
completado estudios de nivel básico, medio, o no ha
alcanzado una educación superior profesional o
técnica.
Lo que hoy conocemos como Teleformación,
constituye un modelo de interacción formativa que
ha evolucionado desde sistemas de comunicación
sincrónicos a modelos asincrónicos; estos procesos
hoy se encuentran en permanente cambio dadas
las posibilidades de las tecnologías de
comunicación e información, los orígenes de lo que
hoy conocemos por e - learning o teleformación,
se encuentran vinculados en su origen al concepto
de Educación a Distancia13, precursora de esta
modalidad formativa.
Los medios referidos han evolucionado desde
la Formación a Distancia, pasando por la
teleformación, formación a través de Internet y
actualmente se encuentran operando mediante la
Enseñanza asistida por Ordenador. Dentro de las
múltiples opciones informáticas que actualmente se
encuentran en circulación y aplicadas a entornos
pedagógicos, existen una amplia gama de ofertas
correspondientes a software que llevan décadas de
desarrollo e innovación en este sector.
Como ejemplo se mencionan las plataformas
más conocidas orientadas al ámbito de la
teleformación, tales como: Learning Space, creada
por Lotus R Learning Space TM , desarrollada por
Lotus Education e IBM; WebCT, desarrollada por la
Universidad canadiense British Columbia, se ha
constituido en una de las herramientas más
potentes y populares, integra una amplia gama
de recursos y herramientas que coinciden con
otras plataformas; Virtual-U es una red de investigadores canadienses implicados en el estudio de
las posibilidades de la aplicación de las nuevas
tecnologías a la formación en procesos
colaborativos de aprendizaje14. Blackboard 5 TM,
es resultado del trabajo de multitud de
colaboradores con experiencia en áreas como el
diseño instruccional, tecnología o el desarrollo
de software para Internet15.
13"un aprendizaje
planificado que ocurre
normalmente en un lugar
diferente al que se desarrolla la
enseñanza, y que requiere
técnicas especiales de diseño de
los cursos instruccionales,
métodos de comunicación
electrónico, así como una
organización y administración
especial." [MOORE y KEARSLEY,
1996] en C. MARCELO, D.,
PUENTE et al. "e LEARNING
TELEFORM@CIÓN, Diseño
Desarrollo y Evaluación de la
Formación a través de
Internet" Ediciones GESTIÓN
2000, Barcelona. [2002], Págs.
20, 21.
14M. A. Ballesteros en C.,
MARCELO, D. PUENTE et al. "e
LEARNING TELEFORM@CIÓN,
Diseño Desarrollo y
Evaluación de la Formación a
través de Internet" Ediciones
GESTIÓN 2000, Barcelona.
[2002], pág. 169.
15Ibíd. Pág. 173.
ARTÍCULO /TELEFORMACIÓN Y AUTOCONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA. BASES PARA UN MODELO DE AYUDA INFORMATIZADA/ SERGIO ALFARO MALATESTA
121
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
A pesar de las referencias favorables de estas
potentes herramientas, no dejan de tener problemas
de interacción con sus usuarios, sean estos profesores o estudiantes, debido a la alta sofisticación y complejidad de los entornos de trabajo en algunas de
estas aplicaciones. Es importante destacar que para
el uso de estas plataformas, se deben pagar derechos y licencias de utilización que permitan ponerlas
en funcionamiento; este factor aleja el concepto de
democratización de los entornos digitales y con ello,
se restringe el universo de impacto al cual se pretende
apuntar.
Plataforma de Moodle
16Esta versión se orientó a
las clases más pequeñas, más
íntimas a nivel de
Universidad, y fue objeto de
estudios de investigación de
casos concretos que
analizaron con detalle la
naturaleza de la
colaboración y la reflexión
que ocurría entre estos
pequeños grupos de
participantes adultos.
www.moodle.org
Moodle es acrónimo de Modular ObjectOriented Dynamic Learning Environment (Entorno
de Aprendizaje Dinámico Orientado a Objetos y
Modular); en sentido informático puede ser definido como un paquete de software para la creación
de cursos y sitios Web basados en Internet; su filosofía se orienta hacia la educación social
constructivista. El proyecto fue creado por Martin
Dougiamas, quien comenzó en los años noventa
cuando era administrador web en Curtin University
of Technology como administrador de sistemas en
la instalación de WebCT.
Esta plataforma es un sitio abierto y libre cuya
primera versión 1.016 se lanzó en agosto de 2002,
programa fácil de usar, basado en la intuición del
usuario, se distribuye gratuitamente como Software
libre o recursos libres, bajo licencia Pública
(GNU) 17. Moodle tiene derechos de autor
(copyright), pero que se puede copiar, usar y modificar,
siempre que acepte proporcionar el código fuente
a otros, sin modificar la licencia original y los
derechos de autor, y aplicar esta misma licencia a
cualquier trabajo que se derive de él.
Su diseño general está centrado en una
pedagogía constructivista, sirve para clases en línea
y de tipo presencial, navegador de tecnología
sencilla, se instala en cualquier plataforma PHP,
soporta las principales marcas de bases de datos,
contiene una lista de cursos en el servidor con
descripciones de cada uno de ellos, y entrega la
posibilidad de acceder como invitado. Un sitio
Moodle puede albergar miles de cursos, seguridad
sólida en toda la plataforma, el sitio es controlado
por un usuario administrador, definido durante la
instalación, presenta una amplia adaptabilidad de
personalización de colores, fuentes, presentación, etc.,
pueden añadirse nuevos módulos de actividades a
los ya instalados, posee paquetes para 43 idiomas,
cada persona necesita sólo una cuenta para todo el
servidor y la cuenta puede tener diferentes tipos de
acceso, la cuenta de administrador controla la
creación de cursos y determina los profesores.
La Seguridad del curso permite a los profesores
añadir una "clave de matriculación" para sus cursos,
con el fin de impedir el acceso de quienes no sean
sus estudiantes; esta clave se puede transmitir personalmente o a través del correo electrónico
personal, etc. Los profesores pueden inscribir y dar
de baja a los alumnos automática y manualmente
si lo desean. En la página principal del curso se
pueden presentar los cambios ocurridos desde la
última vez que el usuario entró en el curso,
17General Public License
122
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
ARTÍCULO /TELEFORMACIÓN Y AUTOCONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA. BASES PARA UN MODELO DE AYUDA INFORMATIZADA/ SERGIO ALFARO MALATESTA
obteniendo un registro y seguimiento completo de
los accesos del usuario, y disponer de informes de
actividad de cada estudiante.
El portal permite a los estudiantes crear un
perfil en línea de sí mismos, incluyendo fotos,
descripción, etc., cada usuario puede especificar su
propia zona horaria, y todas las fechas marcadas
en Moodle se traducirán a esa zona horaria (las
fechas de escritura de mensajes, de entrega de
tareas, etc.), existe libertad para elegir el idioma
que se usará en la interfaz de Moodle (Inglés,
Francés, Alemán, Español, Portugués, etc.). Un
profesor sin restricciones tiene control total sobre
todas las opciones de un curso, incluido el restringir
a otros profesores. Los cursos pueden tener una
frecuencia semanal, por temas, o el formato social,
basado en debates, ofrece una serie flexible de
actividades para los cursos: foros, glosarios,
cuestionarios, recursos, consultas, encuestas, tareas,
chats y talleres.
Módulos generales
El portal del autoconstructor se entenderá
como un espacio comunicativo y activo, porque
permitirá la retroalimentación experta en diferentes
niveles y momentos, también constituirá un espacio
de autoaprendizaje e investigación, ya que contará
con una serie de cursos cerrados y una biblioteca
experta en el ámbito de la edificación y la
informática a nivel de usuario, además contará con
un espacio dedicado al desarrollo del proyecto de
autoconstrucción, que permitirá el diseño
participativo entre experto y usuario, a través de un
acompañamiento durante el proceso de ejecución
y su posterior materialización, y, por último, se pretende instituir un lugar de encuentro virtual comunicativo, de debate, reflexión, intercambio de experiencias, ejemplos de procesos, a través de la construcción de una comunidad en red, en torno al problema de la escasez de vivienda.
El proyecto de web educativa propuesta para
el contexto de la autoconstrucción persigue en su
planteamiento central, permitir la más alta
interacción posible dentro de un ambiente
informático entre usuario y fuente, en donde el papel
de la fuente queda representado por una plataforma
profesional que responderá en los momentos
oportunos a los requerimientos del usuario
conduciéndolo y aportando información a su
proceso de aprendizaje y actuación, se traducirá en
un proceso de enseñanza - aprendizaje no presencial
soportado vía on line, de tipo sincrónico y
asincrónico.
Las características que en adelante se
describen, permiten considerar a la Plataforma
Moodle como una estructura comunicativa que
cuenta con un conjunto de herramientas de
interactividad que poseen identidad, funciones
específicas, coordinación y flexibilidad, capaces
de crecer y autorregularse en el tiempo; ello
permite que esta plataforma sea estable a los
requerimientos del entorno comunicativo;
finalmente Moodle posee un amplio menú de
acciones posibles, para poner en práctica el
aprendizaje y la comunicación virtual entre sus
actores.
ARTÍCULO /TELEFORMACIÓN Y AUTOCONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA. BASES PARA UN MODELO DE AYUDA INFORMATIZADA/ SERGIO ALFARO MALATESTA
123
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
Módulos pedagógicos
Módulos de comunicación
Módulo Tareas, los estudiantes pueden subir
sus tareas (en cualquier formato de archivo) al
servidor, allí se registra la fecha en que se han subido;
Módulo de Consulta, puede usarse para votar sobre
algo o para recibir una respuesta de cada estudiante;
Módulo Cuestionario, los profesores pueden definir
una base de datos de preguntas que podrán ser
reutilizadas en diferentes cuestionarios. Los intentos
pueden ser acumulativos, y acabados tras varias
sesiones; Módulo Encuesta, se proporcionan
encuestas ya preparadas (COLLES, ATTLS) y
contrastadas como instrumentos para el análisis de
las clases en línea; los informes de las encuestas
están siempre disponibles, incluyendo gráficos; a
cada estudiante se le informa sobre sus resultados
comparados con la media de la clase; Módulo Taller,
permite la evaluación de documentos entre iguales,
y el profesor puede gestionar y calificar la evaluación,
admite un amplio rango de escalas de calificación
posibles, el profesor puede suministrar documentos
de ejemplo a los estudiantes para practicar la
evaluación.
Módulo de Chat, permite una interacción fluida
mediante texto síncrono, incluye las fotos de los
perfiles en la ventana de chat, soporta direcciones
URL, emoticones, integración de HTML, imágenes,
etc. Todas las sesiones quedan registradas para verlas
posteriormente, y pueden ponerse a disposición de
los estudiantes; Módulo Foro, hay diferentes tipos
de foros disponibles: exclusivos para los profesores,
de noticias del curso y abiertos a todos.
Sin duda, para lograr los objetivos más
inmediatos del portal del autoconstructor, no sólo
serán necesarias las herramientas que permitan
alcanzar un alto nivel cognitivo y comunicativo de
corte virtual, sino que también se requerirá, a más
largo plazo, de una alta participación real y material
a través de la acción del usuario, en la transferencia
de los conocimientos adquiridos a la aplicación
práctica mediante una actuación en la vivienda.
USUARIO OBJETIVO
Módulos de recursos
Admite la presentación de cualquier contenido
digital, Word, PowerPoint, Flash, vídeo, sonidos, etc.
Los archivos pueden subirse y manejarse en el
servidor, o pueden ser creados sobre la marcha
usando formularios web (de texto o HTML). Se
pueden enlazar contenidos externos en web o
incluirlos en la interfaz del curso y aplicaciones web,
transfiriéndoles datos.
124
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
El portal del autoconstructor estará dirigido a
todo poblador que esté construyendo, haya
construido o quiera construir con iniciativa y
esfuerzo personal su vivienda; también para aquellas
personas que hayan dirigido la construcción de su
vivienda a través de terceros, no importando que el
origen de la vivienda sea de carácter estatal o
privado. Para lograr la más alta interacción entre la
fuente y el usuario en el sitio destinado a usuarios
ARTÍCULO /TELEFORMACIÓN Y AUTOCONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA. BASES PARA UN MODELO DE AYUDA INFORMATIZADA/ SERGIO ALFARO MALATESTA
autoconstructores, se propone generar distintas
estrategias con el propósito de obtener el feedback entre
los actores, en este sentido una etapa previa consiste en
saber cuál es el perfil social del usuario y la situación
respecto del estado de su vivienda; el mecanismo para
conocer este tipo de detalles funcionaría a través de un
sistema de autodiagnósticos, el que se remitirá de parte
del usuario a la plataforma profesional, de este modo la
plataforma iniciará una primera retroalimentación al
usuario a través de correo electrónico.
18Las fotografías de la
izquierda y centro, muestran a
los integrantes de esta familia
de autoconstructores
ejecutando las faenas de
construcción de su vivienda, a
la derecha se muestra la vivienda
terminada, después de 15 años
de consolidación; aún existen
recintos no acabados y el grupo
familiar ya se ha reducido, la
propiedad y la vivienda se
encuentra en una etapa en que
los hijos han pasado a ser los
Participación de la familia en proceso de autoconstrucción, Izquierda y centro fotografías año 1985, derecha, vivienda en 2005, Población René Schneider Sur, Antofagasta,
Chile 18
Rango etáreo y situación socioeconómica
Estudios formales
El rango etáreo de la población a la cual estaría
dirigido el programa se sitúa entre los 25 y 40 años
de edad19, cuyo perfil socioeconómico pudiese
corresponder al segundo y tercer quintil de ingresos
en Chile, ya que esta población se encuentra en una
transición socioeconómica hacia una mayor
autonomía económica, situación que les permitiría
destinar recursos económicos propios a su vivienda,
otra razón por la cual se privilegiaría este segmento
socioeconómico, se refiere a que muchas veces este
sector no se encuentra priorizado dentro de la
focalización de los programas y políticas sociales
de gobierno.
En cuanto a los requisitos indispensables
para la utilización de medios informáticos a nivel
de usuario, el programa apunta a la existencia de
dos condiciones fundamentales; la primera de ella,
se refiere al nivel de instrucción formal que posea
el usuario. Los niveles de escolaridad con mayor
presencia en el ámbito de la autoconstrucción, en
segmentos de propietarios y no propietarios del
sitio donde se emplaza la vivienda, no superan la
Enseñanza Básica completa, los estudios máximos
alcanzados por los Propietarios correspondieron
al nivel de Enseñanza Media Técnica Completa, en
tanto que para los No Propietarios, en menor
ARTÍCULO /TELEFORMACIÓN Y AUTOCONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA. BASES PARA UN MODELO DE AYUDA INFORMATIZADA/ SERGIO ALFARO MALATESTA
ocupantes principales de la
vivienda, generándose un
apego familiar con la vivienda,
este valor se logra a través de la
implicancia que ofrece la
autoconstrucción como
proceso de consolidación de las
relaciones familiares.
19La edad promedio de los
Propietarios supera en 6,6 años
a los No propietarios, estos
últimos constituyen una
población muy joven teniendo
su más alta concentración entre
los 30 a 35 años, en tanto que
para los propietarios se situó en
el segmento siguiente, 36 a 40
años. La edad mínima en que se
inicia el proceso de
autoconstrucción para este
estudio se ubicó en los 25 años.
La menor edad en que se
alcanza el estatus de propietario
se logra a los 38 años. La
duración del proceso de cambio
de estatus se fijó en 13 años.
Datos propios, obtenidos en
fase de investigación a través de
estudio de campo, Antofagasta,
Chile, [2003].
125
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
proporción los estudios Medios Científico Humanista20.
Este aspecto refleja una primera vulnerabilidad,
que se centra en las capacidades cognitivas de los
usuarios del sistema; es posible suponer que a partir
de las características que presenta la formación a
través de Internet, estas restricciones pudiesen
desaparecer paulatinamente con el nuevo formato
de instrucción que plantea la teleformación.
Respecto de las aptitudes y habilidades que
la educación formal aporta al proceso de
autoconstrucción, las más pertinentes provienen
de los estudios Técnicos; estos conocimientos y
habilidades influyen de manera más directa en
un proceso de edificación, sin restar importancia
a los conocimientos básicos y fundamentales de
la educación Primaria y Media. Cabe destacar que
actualmente, muchos de los sujetos en los que se
ha centrado la investigación se encuentran en
proceso de completación de estudios primarios y
secundarios, a través del Programa de Superación
de la Pobreza, implementados por el Estado de
Chile; reciben además, capacitación en manejo de
Tecnologías de Información para adultos y niños.
20Datos propios,
obtenidos en fase de
investigación a través de
estudio de campo,
Es posible constatar que el proceso de
adquisición de habilidades para la autoconstrucción
no sólo llega de manera directa desde la educación
formal, en gran medida se manifiesta indirectamente
a través del entorno donde se inserta el
autoconstructor, ya sea por la experiencia o ayuda
de terceros o por sí mismo, a través de un proceso
de autoaprendizaje informal.
La segunda vulnerabilidad, se refiere a una
posible incapacidad o dificultad del usuario para
desenvolverse en un ambiente informatizado. Como
estrategia para revertir este fenómeno se pretende
incorporar en la plataforma de teleformación una
herramienta permanente de ayuda para que el
usuario novato pueda orientarse dentro del espacio
de la plataforma y desarrollar por sí mismo, a través
de la intuición, los pasos necesarios para estar dentro
del sitio utilizando la mayor cantidad de
herramientas del ambiente on line.
Situación legal del terreno
Otro filtro para seleccionar a los potenciales
usuarios del sistema, cuando interactúen en fase
de realización del algún proyecto de
autoconstrucción, se relaciona a la vinculación legal
con la propiedad; el suelo debe encontrase en
proceso de saneamiento o resuelto definitivamente
con el consiguiente título de propiedad. Se
concluye que, dada la condición ilegal de la
propiedad, donde se edifica una parte importante
de la vivienda autoconstruida, los niveles de
participación profesional en estos procesos, es
escaso o nulo; cuando la legalización del terreno
se asume por parte del propietario, aparece una
leve tendencia hacia la apertura a la participación
profesional; para que las familias residentes puedan
convertirse en destinatarios de beneficios estatales,
la condición legal del suelo debe estar resuelta, de
igual manera para efecto de este programa, será
requisito esencial que el usuario autoconstructor
pueda resolver con la ayuda del portal la situación
legal de su terreno, o por sí mismo.
Antofagasta, Chile [2003].
126
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
ARTÍCULO /TELEFORMACIÓN Y AUTOCONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA. BASES PARA UN MODELO DE AYUDA INFORMATIZADA/ SERGIO ALFARO MALATESTA
Situación legal de la vivienda
ORGANIZACIÓN
Para definir la situación legal de la vivienda, es
importante detectar si existe participación
profesional formal en el desarrollo de la gestión de
la vivienda, a través de la existencia de un Permiso de
Edificación o de un Certificado de Recepción
Municipal. Este antecedente validaría el estatus de
legalidad de la vivienda como obra edificada, de
acuerdo con la Ley General de Urbanismo y
Construcción y las disposiciones emanadas de los
articulados de los instrumentos de planificación local.
La obtención de un permiso de Edificación exige el
cumplimiento de normas mínimas de estándares de
calidad de la edificación y habitabilidad, situación
que las viviendas deben cumplir para ser poseedoras
de dicho estatus, situación que se alcanzaría al finalizar
un proceso de autoconstrucción asistida a través del
portal descrito.
En primer término se requerirá de la participación de una Institución Sostenedora cuyos objetivos prioritarios sean la promoción de programas
sociales de vivienda; en este aspecto se piensa que
a través de organismos como el Ministerio de la
Vivienda y SERVIU, articulado con Chile Barrio, pudiesen constituir la plataforma Institucional más
jerárquica, para aportar recursos económicos y una
masa de potenciales usuarios para llevar adelante
este programa, de esta manera estos organismos
pudiesen lograr una mayor cobertura dentro de la
población carenciada nacional. Otra vía para incorporar organismos estatales de nivel local se refiere
a la participación de las administraciones locales a
través de los municipios y sus departamentos de
vivienda social, a los cuales el presente programa
pudiese brindar un apoyo técnico permanente a
sus usuarios.
Otro componente esencial para la viabilidad
de un proyecto de formación y comunicación, lo
constituye el soporte profesional que permitiría
acercarse a la comunidad en general, desde una de
las Instituciones de Educación Superior en Chile, las
que se encuentran en un óptimo nivel de
investigación y conocimientos e información en
materia de edificación y vivienda, a través de una
vasta experiencia relativa al problema de la vivienda
social y marginal en Chile. Bajo estas condiciones,
sería posible crear una red nacional y local de
instituciones destinadas a la atención de usuarios
autoconstructores en Chile y poner al servicio de la
Arriba: Sector Población. Miramar Centro, Ciudad de Antofagasta, Chile 200421
Abajo: Población José Miguel Carrera, Ciudad de Antofagasta, Chile, 2004 22
ARTÍCULO /TELEFORMACIÓN Y AUTOCONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA. BASES PARA UN MODELO DE AYUDA INFORMATIZADA/ SERGIO ALFARO MALATESTA
21Registro propio.
22Registro propio.
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Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
comunidad equipos de profesionales de distintas
disciplinas, asistidos por las herramientas que entrega
la tecnología de Información y Comunicación en el
país.
El modelo de apoyo informatizado para usuarios
autoconstructores requerirá de la articulación de
diversos actores que permitan cumplir roles distintos
dentro del sistema que se busca aplicar, existiendo
actualmente un marco favorable, a partir de los grados
de perfeccionamiento que ha alcanzado el desarrollo
de apoyo institucional a favor de la vivienda social a
través de los programas de vivienda. Sumado a esto,
es posible establecer que en materia de Agenda Digital
en Chile, las transformaciones impulsadas por el Estado,
han logrado la construcción e implementación de
potentes redes de comunicación e información para
la comunidad; el modelo de asistencia técnica
planteada, cumpliría con los objetivos y las metas que
persigue actualmente el desarrollo de la Democracia
del gobierno digital en Chile.
PORTAL DEL AUTOCONSTRUCTOR COMO
SISTEMA
Los avances en materia de comunicaciones y
redes que ha logrado implementar el Gobierno de
Chile, presentan una gran cobertura nacional a través
de los canales de información del Estado, tales como
la Red Nacional de Bibliotecas, Bibliorredes, y la red de
distribución de información vinculada a los
establecimientos de Educación Municipalizada que
cuentan con laboratorios de Informática
128
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
interconectada y los programas de cobertura social tal
como los Telecentros Comunitarios, permiten a la
comunidad acceder a ordenadores y programas de
computación e Internet, de manera gratuita o a muy
bajo costo, esta capacidad instalada permitiría soportar
de forma eficiente la posibilidad de implementar un
programa como el que se detalla, contando con acceso
libre para usuarios autoconstructores. Este tipo de
estrategias pueden ser replicadas a lo largo del país
en distintas ciudades y conglomerados urbanos, con
el propósito de asumir una cobertura nacional.
La arquitectura de la información en el contexto
del caso propuesto corresponderá a la estructura de
navegación que permita situar al usuario
autoconstructor a través de un menú individualizado
por nombres, de contenidos vinculados a palabras
claves que pertenezcan al contexto temático de la
autoconstrucción, y rutas de interés que permitan al
usuario familiarizarse con el entorno del sitio. La
política de actualización se orientará a que un número
importante de usuarios completen alguno de los
procesos formativos propuestos en los que participen;
por otra parte, ciertos tópicos deberán actualizarse
en función del avance del estado del arte del campo
de formación, como por ejemplo: las actualizaciones
de la normatividad que rige a la vivienda y en especial
con los aspectos propios de la edificación referidos
al ámbito tecnológico en el contexto de la vivienda
de bajo costo.
Contenidos y funcionamiento del portal
El portal del autoconstructor buscará
convertirse en un mediador comunicativo que
ARTÍCULO /TELEFORMACIÓN Y AUTOCONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA. BASES PARA UN MODELO DE AYUDA INFORMATIZADA/ SERGIO ALFARO MALATESTA
permita distintos niveles de interacción entre
profesionales del área de la edificación y de
expertos con usuarios que requieran resolver sus
necesidades habitacionales y conducir los
procesos de consolidación de sus viviendas, bajo
un concepto de trabajo colaborativo y
cooperativo con las herramientas y recursos que
puedan obtener dentro y fuera de la plataforma
informática. Otro aspecto a considerar dentro de
los objetivos cognitivos del portal, se refiere a
que el usuario que se mantenga dentro del sitio,
como un miembro permanente y en acción,
alcance un cierto nivel de conocimientos que
sean avalados a través del peso institucional de
una plantilla de profesionales que pertenezcan
a una Institución de Educación Superior sin fines de lucro y cuya misión cumpla un rol activo
en beneficio de la sociedad, y en espacial centrada en valores de acción social.
Niveles de accesibilidad
Para el desarrollo del programa de formación
se plantean tres entradas generales que permitirían
abordar la complejidad del fenómeno de la
autoconstrucción de vivienda; el soporte
informático pudiese ser desarrollado a través de
una Intranet o Internet, articulada mediante una
página web temática dirigida a este tipo de
usuarios. La complejidad del fenómeno de
aplicación puede ser abordada en un nivel macro
desde tres entradas generales: los Recursos, el
Proceso y finalmente el Producto; estos conceptos
constituyen los pilares fundamentales en el
desarrollo de un proceso de autoconstrucción de
vivienda, se entenderán como una secuencia progresiva en el tiempo y las cuales formulan distintos niveles de necesidades posibles de ser abordadas por un modelo de formación sistémico.
El Recurso conceptualmente estaría vinculado
dentro de la plataforma al acceso libre de Programas
Formativos sin una retroalimentación sincrónica;
dentro de esta categoría estaría presente el acceso a
Materiales e Información mediante el acceso a una
Biblioteca del Autoconstructor, donde se puede
comenzar a desarrollar una retroalimentación con la
plataforma de expertos en los distintos tópicos
selectos disponibles en el portal. Todos estos tópicos
pudiesen estar vinculados con el nivel del proceso,
en el cual el cabezal jerárquico lo constituiría el nivel
de Proyecto. Dentro de la categoría Proceso, el menú
central estaría comandado por el Espacio de
realización de Proyectos de autoconstrucción; este
nivel constituiría el estado de interacción más
sincrónica entre Experto y Usuario, cuya finalidad
consistiría en desarrollar el acompañamiento experto
a lo largo de un proceso de puesta en práctica de
proyectos específicos de Obra nueva, Ampliación o
Remodelación de una vivienda; en este nivel el usuario
explicita sus necesidades en materia de intervención
habitacional y recibe un plan para ejecutar la obra
que desee abordar. El nivel Producto se refiere a la
finalización del proceso, cuyo resultado esperado es
la ejecución y terminación de la obra de
autoconstrucción; este proceso está centrado en la
gestión del usuario y queda refrendado por la
correspondiente Recepción Municipal; al finalizar este
proceso el usuario podrá optar a una certificación de
habilidades y competencias a través de un portafolio
ARTÍCULO /TELEFORMACIÓN Y AUTOCONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA. BASES PARA UN MODELO DE AYUDA INFORMATIZADA/ SERGIO ALFARO MALATESTA
129
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
de práctica y un examen de conocimientos específicos;
en términos más generales los productos
corresponderán tanto a la obra material en sí como al
proceso formativo que desarrolló el usuario a través
de la adquisición de conocimientos necesarios para
llevar adelante la práctica.
acceder a una guía de gestión de proyecto, o
recibir asesoramiento técnico de diseño y
orientación constructiva para desarrollar un
Proyecto de obra nueva, acondicionamiento, o
ampliación de su vivienda, logrando no sólo el
acompañamiento en todo el proceso, sino que
también, una habilitación de competencias y
habilidades certificadas por la institución de
formación al concluir el proceso formativo y
de intervención material.
Un usuario dentro del portal
1.-
2.-
23INNOVA Chile: “Guía
Técnica Para la Prevención
de Patologías en Viviendas
Sociales” CORFO,
Corporación del Fomento de
la Producción, Gobierno de
Chile. 2005
3.-
130
Revista INVI Nº 59
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Línea de Cursos Cerrados con certificación a
través de Tutoría virtual: la oferta de Cursos
incluye Programas de formación para el
Autoconstructor, tutoriales de Infoalfabetización, guías de autoevaluación. Los cursos
desarrollarán temas de: Tecnología de
Edificación, Fortalecimiento de la Organización,
Financiación de la vivienda, Aprendizaje y
teleformación, Evaluación de Proyectos, Gestión
de Proyecto.
Línea de acceso a materiales educativos e
información: a través de Tópicos de entrada el
usuario podrá descargar información
actualizada en materia de Patologías de la
vivienda23, tecnología de la madera, aspectos legales, seguridad y financiación. En este
nivel se pretende que el usuario establezca vínculos comunicativos con una red de expertos
de manera on line.
Proyecto de Autoconstrucción: se refiere al
proceso de desarrollo y diseño de un proyecto
que recibe acompañamiento experto a lo largo
del proceso, para ello el usuario deberá aplicar
los conocimiento adquiridos dentro del portal,
4.-
Un punto de interacción para construir
comunidad: el sentido de este espacio es reunir
a los actores involucrados en el portal y fuera
de él, para ello se pone a disposición de los
usuarios una cuenta de correo electrónico, la
posibilidad de integrar Chats, foros y la
participación en un Blog Temático en torno a
la Autoconstrucción.
RESULTADOS ESPERADOS
Los logros materiales a obtener con la
implementación de este proyecto: se busca que el
usuario no sólo emprenda procesos formativos, sino
que estos conocimientos se traduzcan en
conocimiento aplicado materialmente a una
vivienda, para alcanzar estándares de calidad y
seguridad, a través de un apego a aspectos
normativos y procedimentales. Para ello se pretende
que al finalizar el proceso de acompañamiento
experto, con el seguimiento permanente de la
ejecución de la obra, el usuario logre la recepción
ARTÍCULO /TELEFORMACIÓN Y AUTOCONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA. BASES PARA UN MODELO DE AYUDA INFORMATIZADA/ SERGIO ALFARO MALATESTA
edilicia de la obra y pueda optar a una certificación
de habilidades y competencias como autoconstructor
capaz de emprender nuevos procesos.
Dentro de los alcances de esta fase piloto se
pretende adaptar una plataforma de teleformación
con una serie de menús que permitan reconocer
un ambiente orientado al ámbito de la autoconstrucción de vivienda, cuyo alcance preliminar
será la verificación de la usabilidad del portal a
nivel de autoconstructor y obtener resultados que
permitan una aproximación desde la experiencia
de un usuario navegando dentro del sitio y
explorando sus herramientas.
Los resultados a más a largo plazo deberán
verificarse con una implementación real que
cuente con todos los recursos necesarios,
humanos y técnicos, que permitan la ejecución
de un proyecto real de autoconstrucción, según
lo planteado en la formulación del proyecto. Sólo
a partir de la conclusión de este proceso, se podrá
contar con resultados que permitan visualizar la
viabilidad y fiabilidad del sistema propuesto como
un producto eficaz y posible de estar al servicio
de la sociedad.
BIBLIOGRAFÍA
Diario "LA TERCERA" miércoles 12 de enero de 2005,
Chile, pág. 29.
GRUPO DE ACCIÓN DIGITAL: "Chile 2004 - 2006, agenda
digital, te acerca el futuro". Subsecretaría de
Telecomunicaciones. Gobierno de Chile. http://
www.agendadigital.cl
Encuesta CASEN 2000.
MARCELO, Carlos., PUENTE, D., BALLESTEROS, M., A.,
PALAZÓN, A.: "e LEARNING TELEFORM@CIÓN, Diseño
Desarrollo y Evaluación de la Formación a través de
Internet", Ediciones GESTIÓN 2000, Barcelona. [2002],
Págs. 20, 21, 169,173.
Plataforma Moodle en: http://www.moodle.org
INNOVA Chile: "Guía Técnica Para la Prevención de
Patologías en Viviendas Sociales" CORFO,
Corporación de Fomento de la Producción, Gobierno
de Chile. 2005.
ARTÍCULO /TELEFORMACIÓN Y AUTOCONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA. BASES PARA UN MODELO DE AYUDA INFORMATIZADA/ SERGIO ALFARO MALATESTA
131
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
Retrospectiva del conjunto habitacional Remodelación
1
República
A Retrospective View of the Remodelación República
Housing Group
Orlando Sepúlveda Mellado 2
Fecha recepción: 01/12/06
Fecha aceptación: 05/01/07
1El presente artículo deriva
de un trabajo final del curso:
"Siglo XX: Arquitectura y
ciudad. Los focos de
irradiación del Movimiento
Moderno", dictado por los
Profesores: Emilia Hernández y
Guillermo Cabezas, dentro del
Programa de Doctorado que
se desarrolla según convenio
entre la Universidad
Politécnica de Madrid y la
Facultad de Arquitectura y
Urbanismo de la Universidad
de Chile.
2Arquitecto, Académico
del Instituto de la Vivienda
de la Universidad de Chile. Email <[email protected]>
132
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
El presente documento describe y hace un análisis crítico de un proyecto habitacional, confeccionado en 1965, que
concitó el interés y debate arquitectónico en los círculos especializados y que aún sigue vigente. Está emplazado en un
sector antiguo y decadente en la época de su construcción en la ciudad de Santiago de Chile. El autor de este trabajo,
Profesor de Taller en varias universidades, fue uno de los cuatro arquitectos proyectistas de la obra y frecuentemente
es consultado por universitarios interesados en conocer la opinión de un autor del proyecto, lo cual le despertó las
motivaciones para confeccionar el artículo. No obstante lo anterior, confiesa que desde esa época le surgió una deuda
consigo mismo, que en parte deja saldada con el presente documento. Sin embargo, reconoce la dificultad de hacer un
análisis objetivo habiendo vivido por dentro el proceso creativo de la obra, por lo cual anticipa que a la información
ya existente, sólo agregará una visión desde el interior del proceso.
Palabras claves: Renovación y remodelación urbana, vivienda en altura, departamentos en tres
niveles.
This paper describes and provides a critical analysis of a housing project built in 1965. Back then as well as today, it
caught the interest of and produced a debate within specialized circles. At the time it was built, this was an old and
decadent area within Santiago de Chile. The author of this paper, an architectural studio teacher at several universities,
was one of the four architects that developed the project and is often visited by university students interested in
knowing the opinion of one of the authors. It is precisely this fact that motivated him to write this paper. In spite of
this, he confesses that since those days he feels he owes something to himself and this is an attempt to cancel that
debt. He does understand the difficulty of doing an objective analysis since he took part in the creative process of the
work, he therefore anticipates that he will only add a vision from within to the existing information.
Key words: Urban renovation and remodeling, high rise housing, three storey flats.
REVISTA INVI Nº 59 / MAYO 2007 / VOLUMEN 22: 132 A 150
1. INTRODUCCIÓN
En agosto de 1969, los Arquitectos Vicente Bruna
Camus, Víctor Calvo Barros, Jaime Perelman Ide y
Orlando Sepúlveda Mellado recibieron una invitación
del Colegio de Arquitectos de Chile para asistir a una
ceremonia en que se les entregaría una Distinción de
Honor por la mejor obra del año con mención en
Vivienda, terminada de construir ese mismo año.
La obra se compone de 2 bloques de 141
departamentos, de 15 pisos de altura y 80 metros de
largo cada uno, más una placa de locales comerciales,
para abastecimiento diario al sector residencial del
proyecto y su entorno.
La envergadura de la obra no pasó inadvertida
para nadie, no sólo por su tamaño, sino sobre todo
por su expresión arquitectónica, además de generar
un impacto urbano de gran contraste en altura y
carácter edificatorio.
Fue la primera obra de renovación urbana
gestada por el Estado en el casco antiguo y central
de la ciudad de Santiago, Chile. Fue ampliamente
debatida y publicitada en medios de prensa y revistas
especializadas. Su ejecución fue simultánea con el
conjunto Torres de Tajamar en Providencia y seguida
poco después por la Remodelación San Borja,
constituida por numerosas torres de 20 pisos en el
sector de Portugal - Marcoleta.
Con el transcurrir del tiempo aún surgen
comentarios y estudiantes de Arquitectura de
distintas universidades solicitan entrevistas a los
autores para interiorizarse de la obra y confeccionar
informes a sus respectivos profesores.
Ninguno de los autores de la obra ha elaborado
teorías ni manifiestos a partir de ella, salvo
explicaciones y descripciones parciales de tipo
informal. No obstante, con motivo de mi asistencia
a un Curso de Doctorado en Arquitectura y
Urbanismo, me he atrevido, con mucho escrúpulo
personal, a proponer este tema a manera de un
ensayo o informe final de uno de los módulos del
Curso, que contando con la aceptación y estímulo
de los profesores, me he permitido desarrollar y de
él deriva el presente artículo.
2.ANTECEDENTES TEÓRICOS
Las manifestaciones del Movimiento Moderno
en Arquitectura gestado en Europa a fines del siglo
19 y comienzos del siglo 20, emergieron con fuerza
en Chile a los pocos años del término de la Segunda
Guerra Mundial.
En esa misma época, la Facultad de Arquitectura
de la Universidad de Chile renovó totalmente sus
planes de estudio en 1946, en concordancia con los
principios y propósitos de la Bauhaus. En un artículo
del Profesor Antonio Sahady3 se indica: "en los
años de la Reforma de 1946, el Movimiento
Racionalista Europeo ya llegaba a su plena
madurez. La Bauhaus pregonaba a los cuatro
vientos su experiencia didáctica y el auspicioso
3SAHADY, Antonio et al.
"Creación de la Facultad de
Arquitectura. Período 1946 1964". En Ciento Cincuenta
años de Enseñanza de la
Arquitectura en la
Universidad de Chile, 1849 1999. Páginas 99 - 117.
Edición FAU-UCH. Santiago,
Chile. Noviembre de 1999.
351 pp.
ARTÍCULO /RETROSPECTIVA DEL CONJUNTO HABITACIONAL REMODELACIÓN REPÚBLICA/ ORLANDO SEPÚLVEDA MELLADO
133
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
campo que abría el diseño industrial. Emergían,
entre los estudiantes, los grandes postulados teóricos
en la Arquitectura Contemporánea representados
por tres vertientes fundamentales: la tecnología, la
estética y la social. En cierto modo, se avizoraba la
necesidad de estrechar la relación entre las esferas
humanista y técnica, apuntando en todo momento
hacia una arquitectura comprometida con la
sociedad chilena". A partir de 1946 en adelante la
formación de los arquitectos en esa Universidad
prescindió de los estilos clásicos y adoptó una
orientación regida por las teorías de la Bauhaus. El
Racionalismo y la Funcionalidad fueron los principios
por los que se regían todos los diseños de
arquitectura en la Facultad. El Racionalismo envolvía
casi todas las variantes y corrientes de la creación
arquitectónica, donde el cubismo, el constructivismo,
el expresionismo, el futurismo, el funcionalismo y
posteriormente, el deconstructivismo, el post
modernismo, etc., eran manifestaciones de ese gran
manto del modernismo. No menos influyente era,
también, el movimiento propiciado por Frank Lloyd
Wright en Estados Unidos, que en la Facultad de
Arquitectura y Urbanismo era situado en el extremo
opuesto al racionalismo.
En el acontecer de ese ambiente universitario,
en la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la
Universidad de Chile, se perfilaban tres corrientes
muy nítidas en las décadas 1950 y 1960, a saber:
--
134
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
Arquitectura Internacional, cuyos rasgos
trascendían los nacionalismos y la localidad. Era
representativa de los principios racionalistas,
donde la funcionalidad y la tecnología eran sus
rectores. La ortogonalidad geométrica y los
principios de la modulación eran las
modalidades instrumentales que permitían
ordenar los diseños y hacían posible la
coordinación e integración de todas las
variables intervinientes en la arquitectura, esto
es estructura, construcción, instalaciones,
espacialidad,
composición
volumétrica,
expresión, lenguaje, etc. El Arquitecto
paradigmático era Le Corbusier, cuyo enfoque
matemático, y de geometrías puras, constituía
las orientaciones señeras para el diseño
arquitectónico.
--
La Arquitectura Orgánica, que al contrario de
la neutralidad plástica del Internacionalismo,
destacaba la identidad local y centraba su
atención en la espacialidad interior y la
integración al contexto mediante una armonía
por analogía. Frank Lloyd Wright era la imagen
representativa y sus seguidores adoptaban
posturas absolutamente contrapuestas al
Internacionalismo.
--
La Arquitectura Chilena, que se apoyaba en una
visión nostálgica de las casas patronales del
campo de los siglos XVIII y XIX. Rememoraba los
rasgos espaciales de sus componentes
característicos en torno a patios, corredores,
zaguanes, etc., como también elementos
constructivos característicos, tales como pilares
de madera en corredores y sus respectivos
basamentos de piedra, techos de tejas de arcilla
cocida con pendientes a 1, 2 ó 4 aguas, etc. No
obstante, esta corriente, como todos los
ARTÍCULO /RETROSPECTIVA DEL CONJUNTO HABITACIONAL REMODELACIÓN REPÚBLICA/ ORLANDO SEPÚLVEDA MELLADO
movimientos que miran y se basan en el pasado,
viven una descontextualización creciente,
porque en este caso ya no era representativo
de las formas de vida del siglo XX.
Los dos movimientos que calaron hondo,
entonces, en Chile, fueron el Racionalismo y el
Organicismo. El primero, identificado en Le Corbusier,
que se situaba en el extremo opuesto al organicismo;
y de esa forma era más fácil diferenciar los dos
movimientos.
Le Corbusier sustentaba un racionalismo
científico para ordenar y manejar el diseño
arquitectónico y su producción resultaba para los
estudiantes de arquitectura de esa época, un tanto
escéptica, impersonal y fría. No así Wright, que sus
diseños tenían una base eminentemente intuitiva y
sus obras lograban manifestar con fuerza y
transparencia, impulsos íntimos y emocionales,
obviamente depurados por la rigurosidad y
autoexigencia de su método de trabajo.
Las obras de Le Corbusier no se gestaban ni
provenían de sí mismo, sino de conceptos previos y
externos, definidos por la lógica, la ciencia o la
tecnología, y eran consecuentemente ajenos y
externos a su íntima sensibilidad.
Para objetivar más esta confrontación
comentaré sucintamente cómo se percibía en el
transcurso de los años 1950-1960 en la Facultad de
Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile,
los principios arquitectónicos declarados por ambos
paradigmas del modernismo arquitectónico.
Le Corbusier sostenía que la Arquitectura
Moderna tiene a su servicio, gracias a las posibilidades
materiales del hormigón armado, cinco facultades a
través de los cuales el diseñador tiene amplia libertad
para dar respuesta a los nuevos requerimientos de la
vida moderna en cuanto a luminosidad natural y
aireación, en consecuencia, asume el compromiso de
convertir su creación en el arte de la escultura,
apoyándose en las posibilidades del orden
geométrico y la resistencia de la estructura.
Estas cinco facultades, sintéticamente, están
centradas en concebir: 1) La obra levantada sobre
pilares; 2) Disponer absoluta libertad planimétrica,
gracias a la plasticidad del hormigón armado; de
esto deriva también, que la resistencia se concentra
en los pilares; 3) Las murallas se constituyen en
superficies sólo de cerramiento, pudiendo el
Arquitecto tener libertad para abrir umbrales a su
voluntad con propósitos exclusivamente plásticos
y estéticos, donde 4) La ventana corrida, delante de
recintos cerrados y/o espacios abiertos, constituye
un recurso de gran versatilidad. Finalmente, así
como la obra arquitectónica deja penetrar la
naturaleza a través de los pilares del primer piso,
también puede coronarse con ella, de modo que el
techo cambia su tradicional cubierta de pizarra por
terrazas y jardines para uso y goce de los
habitantes 4.
Por su parte, Frank Lloyd Wright estableció en
1908 las características de la arquitectura orgánica
que en forma resumida consisten en: La simplicidad
mediante la eliminación de lo no esencial, el
reconocimiento de que existen tantos estilos en
4ZEVI, Bruno. "Historia de
la Arquitectura Moderna".
Editor: EMECÉ S.A., Buenos
Aires, Argentina. 1954. Pág
134, 2° párrafo. 797 pp.
ARTÍCULO /RETROSPECTIVA DEL CONJUNTO HABITACIONAL REMODELACIÓN REPÚBLICA/ ORLANDO SEPÚLVEDA MELLADO
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Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
arquitectura como personas, que el edificio es concebido como un hecho orgánico a imagen de la
naturaleza, el empleo de colores que armonizan con
las formas naturales, expresión de los materiales tal
como son, la obra se concibe con carácter, esto es con
identidad más allá de toda moda efímera, las obras
se conciben con un compromiso contextual, es decir
que recrean el sentido de lo interno como realidad,
entendiendo el exterior como extensión o
consecuencia de lo interior; lo exterior y lo interior
son un todo unitario, la arquitectura se concibe
como refugio, reparo, recogimiento, encuentro
consigo mismo5.
5ZEVI, Bruno. "Historia de
la Arquitectura Moderna".
Editor: EMECÉ S.A., Buenos
Aires, Argentina. 1954. Pág.
Si atendemos con mayor acuciosidad ambos
manifiestos, podemos distinguir que las características enunciadas por Le Corbusier aluden
específicamente a componentes objetos de una
obra arquitectónica (pilares, techo, planta, ventana,
fachada). Es decir, no son condiciones o conceptos
teóricos, sino que criterios de cómo lograr un
efecto más depurado, utilizando elementos
arquitectónicos de una manera específica, lo que
conduce a que sus teorías se interpreten con un
reduccionismo conceptual que no guarda relación
con las profundas reflexiones, debates,
comprobaciones y manifiestos de muchos de sus
colegas contemporáneos, especialmente los que
participaron en la Bauhaus. Una somera reflexión
sobre las postulaciones de Le Corbusier, nos
permite concluir que tiende a instrumentalizar
componentes arquitectónicos, y los conduce a
resumir en cinco recetas prácticas para lograr un
objetivo específico, pero difícilmente podrán
interpretarse como los constituyentes teóricos de
un movimiento tan trascendental como el
Racionalismo.
Ante los preceptos de Le Corbusier, nos cabe la
interrogante: ¿Sería posible que ninguna obra de
arquitectura pudiera ser racionalista si no cumple
con los 5 preceptos establecidos por Le Corbusier?
Admiramos muchas obras arquitectónicas de
innumerables arquitectos que reaccionaron contra
el convencional y tradicional modo de ornamentar
la arquitectura de acuerdo a estilos de la
Antigüedad, Medioevo o Renacimiento. Tales como
los conjuntos residenciales de Bruno Taut (urb. Britz
en Berlín), Ludwig Mies van der Rohe (Pabellón
Barcelona, The Crown Hall del Illinois Institute of
Tchnology en Chicago, casa para Edith Farnsworth
en Illinois, el Seagrram Building en Nueva York, etc,),
Richard Neutra (la Health House en Los Ángeles,
casa Atwell en Los Ángeles, casa del Eagle Roch en
Los Ángeles, etc.) Paul Rudolph (Edificio para la
Universidad de Yale), etc.
A todos ellos los identificamos por rasgos que
no necesariamente coinciden con los 5 preceptos
de Le Corbusier y son clara y explícitamente
racionalistas, considerando que, además, la mayoría
de las obras citadas son grandes aportes a la
sociedad, de calidad sublime.
Con Frank Lloyd Wright no ocurre lo mismo.
Sus planteamientos son requisitos conceptuales
que para lograrlos, el diseñador tiene un campo
abierto de muchas posibilidades; y en último
término, factible de acudir a su sensibilidad y
463-474. 797 pp.
136
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
ARTÍCULO /RETROSPECTIVA DEL CONJUNTO HABITACIONAL REMODELACIÓN REPÚBLICA/ ORLANDO SEPÚLVEDA MELLADO
métodos personales de diseño para intentar lograrlos.
Con estas reflexiones queremos señalar, al
momento de referirnos a la obra "Remodelación
República" que tendremos presente tanto los
preceptos de Le Corbusier, como los de Wright,
incluyendo, por sobre todo, los principios de la
Bauhaus, que son los que fueron inculcados en la
Facultad de Arquitectura y Urbanismo, a partir de su
reforma de 1948; y en cuyos ejemplos identificamos
con mayor claridad los principios del Movimiento
Moderno en Arquitectura.
No descartamos los preceptos enunciados por
Frank Lloyd Wright, porque pensamos que la
Remodelación República puede contener rasgos
diversos del Movimiento Moderno y no
necesariamente sea una obra alineada a una sola
de las corrientes. Principalmente porque cuando se
diseñó, los autores se concentraban en hacer lo mejor
que les permitían sus capacidades, sin encasillarse a
movimiento alguno. Pero eso lo veremos más
adelante, al describir el proyecto.
Finalmente es necesario señalar explícitamente
en este título, que el enfoque racionalista del
Movimiento Moderno en Arquitectura, se desarrolló
en Chile bajo los claustros y aulas docentes de las
Escuelas de Arquitectura y en síntesis , se concentraron
en torno a los siguientes preceptos:
--
Funcionalidad, entendiendo en ello una lógica
de relaciones, dimensiones y estándares
espaciales.
--
Honestidad en la expresión externa de la obra
respecto de su contenido interior. Pero también
en el manejo, tratamiento y expresión de los
materiales empleados.
--
Prescindencia de toda
superflua o innecesaria.
--
Priorización a la eficiencia y economía, a través
del mejor manejo de los tres preceptos
anteriores.
ornamentación
Son estos cuatro enfoques, los que más
adelante se tomarán como referencia al momento
de comentar el proyecto.
3. DESCRIPCIÓN DE LA OBRA
Antecedentes
El sector urbano en que se emplaza esta
remodelación está en el sector sur poniente del casco
central antiguo de la ciudad de Santiago de Chile,
en la esquina de Avda. Blanco Encalada con Avda.
República (siete cuadras al sur de la Alameda
Bernardo O Higgins).
Al momento de expropiar los terrenos por
parte de la Corporación de la Vivienda (CORVI),
el sector estaba muy deteriorado y muy mal
aprovechado, considerando que no obstante,
por su ubicación, contaba con urbanización
completa.
ARTÍCULO /RETROSPECTIVA DEL CONJUNTO HABITACIONAL REMODELACIÓN REPÚBLICA/ ORLANDO SEPÚLVEDA MELLADO
137
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
Encalada, Domeyko, República y Echaurren; y el
tercero era la media manzana poniente con frente a
las calles Gay, Domeyko y Echaurren.
Las exigencias para el proyecto eran una
densidad de 1.000 hab/Há6, aun cuando el sector
no tenía más de 150 hab/Há. Además, se pedía un
centro de abastecimiento diario compuesto de 6 a 8
locales comerciales.
Descripción del Conjunto
El estudio del proyecto demostró la
conveniencia de desafectar los tramos de calles que
separaban los paños con lo cual la superficie
disponible aumentó en 2.380 m2, es decir que llegó
a un total de 12.366,88 m2.
FIGs 1 y 2: Plano catastral esquemático (arriba) con la reserva de terreno destacada
en las tres manzanas (fuente: ANÓNIMO. "Remodelación República". En Revista de
Construcción Nº10 de marzo de 1963. Página 34). Plano esquemático del conjunto
(abajo) con la ocupación de suelo de lo edificado ennegrecida (Fuente: ANÓNIMO.
"Panorama 66 de la Arquitectura chilena".En Revista Arquitectura, Urbanismo
Construcción y Arte (AUCA) Nº6-7. 1967. Páginas 38-41).
El terreno propiamente tal se componía de 3
paños con una superficie total de 9.986,88 m2; un
paño era la manzana comprendida entre las calle
Gay, Domeyko, República y Echaurren, el otro era la
manzana comprendida entre las calles Blanco
La solución adoptada concibió 2 bloques
de vivienda de 15 pisos de altura cada uno,
semitraslapados en sentido nor te-sur, facultándoles así una doble orientación orienteponiente. Además, el comercio se dejó en una
placa independiente de los bloques y semi
hundida (en zócalo) para que no disminuyera la
poca superficie libre que restaba de la ocupada
por los edificios. El techo se aprovechó para
terraza y jardín de uso público, sirviendo a los
habitantes de la Remodelación y vecinos del
entorno. El conjunto posee un total de 282
departamentos con una superficie promedio de
85 m 2. Los departamentos son 70 de 5 camas, 168
de 6 camas y 44 de 7 camas, o sea 282
departamentos en total. La densidad obtenida
con el proyecto es de 934,45 hab/Há.
6El máximo permitido por
la Ordenanza Local de esa
época.
138
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
ARTÍCULO /RETROSPECTIVA DEL CONJUNTO HABITACIONAL REMODELACIÓN REPÚBLICA/ ORLANDO SEPÚLVEDA MELLADO
FIG 3: Vista panorámica del conjunto. Obsérvese el contraste de altura edificatoria
con el entorno, lo que ahora no ocurre con los numerosos edificios de la misma y/o más
altura. Al fondo a la izquierda el campo despejado del Club Hípico de Santiago.
(Fuente: ANÓNIMO. "Panorama 66 de la Arquitectura chilena". En Revista
Arquitectura, Urbanismo Construcción y Arte (AUCA) Nº6-7. 1967. Páginas 38-41).
Materialidad
La estructura es de hormigón armado, los
tabiques son de albañilería y volcanita, los pavimentos
son de plásticos y de baldosa, los cielos son de volcanita
incorporada a las losas (usadas como moldaje), las
ventanas y marcos son de perfiles de acero.
Solución arquitectónica
Cada bloque contiene 141 departamentos, de
los cuales 106 son tríplex (en tres niveles) y 35 símplex
(un solo nivel). Los primeros son, por su concepción
organizativa, los que determinan la conformación
interna del bloque.
La forma de ingresar
a los departamentos tríplex
consiste en la conformación
de un pequeño hall tangente al pasillo de circulación general. Desde este hall
se ingresa a cuatro departamentos emparejados en
dirección opuesta y paralela
al pasillo (una pareja en una
dirección y la otra en la
contraria). Cada pareja se
ubica en un módulo de
modo que un departamento
quede sobre el otro. Esto se logra ingresando a
cada departamento a un pequeño vestíbulo al
mismo nivel del pasillo y hall; desde ahí un
departamento sube medio piso para llegar al
estar-comedor-cocina, mientras el otro baja medio
piso quedando exactamente debajo del primero;
desde el nivel del primero se sigue subiendo
medio piso más a los dormitorios, cruzando por
encima del pasillo, hacia el otro costado del bloque
y quedando con orientación contraria al estar
comedor.
Lo mismo ocurre con el segundo, pero bajando
medio piso y cruzando hacia el otro costado del
bloque, de modo que sus dormitorios quedan bajo
el mismo módulo del anterior, pero dos pisos más
abajo, dando lugar en el piso que los separa, al pasillo
de circulación general, y hacia fuera, al departamento
simplex, es decir que estos dos últimos (pasillo y
depto. símplex) están en el mismo nivel.
ARTÍCULO /RETROSPECTIVA DEL CONJUNTO HABITACIONAL REMODELACIÓN REPÚBLICA/ ORLANDO SEPÚLVEDA MELLADO
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Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
4. GÉNESIS DEL PROYECTO
4.1. Organización de las unidades habitacionales y
estructuración del bloque
Los criterios predominantes en Chile para
diseñar un bloque en altura de departamentos con
su largo en dirección norte-sur y sus costados
mayores con orientación oriente y poniente,
establecían tácitamente los siguientes requisitos:
FIG 4: Corte esquemático explicativo de la organización interior de de los departamentos
triples, pasillos de circulación general y departamentos simples a nivel de pasillo.
)Fuente: ANÓNIMO. "Panorama 66 de la Arquitectura chilena". En Revista
Arquitectura, Urbanismo Construcción y Arte (AUCA) Nº6-7. 1967. Páginas 38-41).
140
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
--
Disponer departamentos en ambos costados
del bloque para optimizar la captación solar y
maximizar el rendimiento de los elementos de
uso común como son los ascensores, escaleras,
pasillos, etc.
--
Evitar orientaciones únicas a los departamentos
mediante un sistema en que las áreas de cocinaestar-comedor de 2 departamentos queden
enfrentadas a cada lado del pasillo central, y se
suba a los dormitorios de 2º piso cruzándose sobre
el pasillo central. De modo que los dormitorios de
un departamento queden con la orientación
contraria del área de ingreso, y viceversa. De este
modo, se evita la acumulación de calor por la
mañana a unos y por la tarde en los otros, y además,
permite ventilación transversal de oriente a
poniente o viceversa, y mejora las diversidades de
vista hacia ambos costados del bloque.
--
Considerando que la orientación poniente es
excesivamente calurosa en verano, deben
adoptarse soluciones para que los residentes
puedan sombrear opcionalmente el frente de
sus fachadas ponientes.
ARTÍCULO /RETROSPECTIVA DEL CONJUNTO HABITACIONAL REMODELACIÓN REPÚBLICA/ ORLANDO SEPÚLVEDA MELLADO
Estas condiciones conducen a buscar soluciones de departamentos con doble orientación.
Esta solución tiene la ventaja que los residentes posean
las dos orientaciones con dos tipos de asoleamiento
(en las mañanas y en las tardes), mayor diversidad de
vistas y además, la posibilidad de ventilar
transversalmente su departamento.
FIG. 5: En esta figura se grafica 2 deptos. con los primeros pisos enfrentados en
el pasillo. El de la izquierda con línea llena (fig. de arriba); y el de la derecha con
línea segmentada (fig. de abajo). El primero sube y cruza el pasillo en el 2º piso
quedando con sus dormitorios con orientación contraria al 1º piso. El segundo
hace lo mismo pero en sentido contrario.
FIG 6: Planimetría de los pisos tipos. Arriba los niveles de estar-comedor-cocina con un dormitorio
de servicio y medio baño. Abajo del mismo piso, planta del pasillo de circulación general y planta
Las ventajas de esta última solución atraían a
muchos arquitectos, pero a su vez los frenaba porque
exigía una planimetría más compleja de resolver. Sin
embargo, los arquitectos proyectistas de la
Remodelación República, consideraron esta tipología
con una objeción importante. Resulta que en este caso,
los departamentos deben ser de dos pisos, obligando
a sus habitantes subir o bajar un piso completo para ir
de la zona de los dormitorios a la de estar-comedorcocina o viceversa. Esta objeción condujo a los
Arquitectos a buscar una solución cuyo desnivel fuera
menor, esto es de medio piso, y que en definitiva fue la
solución que se dio a los bloques de la Remodelación.
de los departamentos
símplex. Planta de abajo el
nivel de los dormitorios con
un baño completo, de
departamento que sube
medio piso y del que baja
medio piso. (Fuente:
ANÓNIMO. "Panorama 66
de la Arquitectura chilena".
En Revista Arquitectura,
Urba-nismo Construcción y
Arte (AUCA) Nº6-7. 1967.
Páginas 38-41).
ARTÍCULO /RETROSPECTIVA DEL CONJUNTO HABITACIONAL REMODELACIÓN REPÚBLICA/ ORLANDO SEPÚLVEDA MELLADO
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Definitivamente, la razón primera que dio lugar a
todo el resto del proyecto consistió en superar la
tradicional tipología de departamentos en dúplex con
doble orientación. Esta razón llevó al denominado
departamento "tríplex" en atención a que el vestíbulo
de ingreso constituye el primer nivel, el estar-comedorcocina el segundo y la zona de los dormitorios el tercero.
adosamiento horizontal de 10 módulos, intercalando
en su largo total, dos módulos intermedios para dar
cabida a las circulaciones verticales, compuestas de un
ascensor y una escalera cada uno; en que hacia fuera
de la caja del ascensor se ingresa a un recinto guardamedidores, sólo en los niveles de pasillos, esto es, dentro
del cuerpo que contiene los departamentos símplex.
4.2. Conformación del módulo habitacional básico y
sus combinaciones en la altura
La organización y argumentos que se tuvieron
para decidir su conformación, pueden revisarse en
los títulos anteriores "Antecedentes" y "Descripción
del conjunto".
La unidad modular según lo anterior, se
compone, entonces, por dos pares de departamentos tríplex enrocados, un departamento símplex al
frente y un largo de pasillo de circulación general al
centro, equivalente a dos pares de departamentos
tríplex, es decir dos módulos (ver esquema de corte
transversal y planimetría de los pisos tipos).
La superposición de los módulos es simétrica,
teniendo como eje de simetría, a la crujía que
entremuros contiene las escaleras interiores de los
departamentos que se superponen (ver FIG. 4).
Los pasillos de circulación general de acceso a
los departamentos, como puede apreciarse en el
esquema de corte transversal del bloque, se alternan a
los dos lados del eje de simetría; y esta superposición
alternada se produce con cinco módulos en la altura,
más un sexto, que se modifica para adecuarse al nivel
de ingreso en el primer piso del bloque.
4.3. Definición longitudinal del bloque
El largo del bloque se consigue por el simple
142
Revista INVI Nº 59
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4.4. Criterios para definir la expresión y el lenguaje
Es de importancia señalar que para definir la
expresión y lenguaje arquitectónico de la obra, no
existió ningún propósito formal preconcebido, lo
que permitió, de esta manera, liberarse de prejuicios
formales y reflejar hacia el exterior, el contenido auténtico de la estructura organizativa de los bloques.
El juego de superposición de los módulos
alternadamente en la altura, se puede leer sin dificultad en las culatas de los bloques.
El cuerpo contenedor de los departamentos
símplex, paralelo al pasillo y a todo el largo de los bloques, puede leerse directamente y sin dificultad en los
costados de los bloques. El flujo vertical de los ascensores y escaleras generales, puede leerse directamente en
los mismos costados de los bloques, retranqueados al
plomo de cierre de los departamentos tríplex. En la fecha en que se proyectó la obra no existían los ascensores panorámicos, que de haber ocurrido, no hay duda
que estos se habrían resuelto con esa modalidad.
ARTÍCULO /RETROSPECTIVA DEL CONJUNTO HABITACIONAL REMODELACIÓN REPÚBLICA/ ORLANDO SEPÚLVEDA MELLADO
El estudio y solución de las fachadas se realizó con el mismo criterio de la volumetría, es decir,
se trabajaron para que expresaran ordenada y fielmente el real contenido de su interior. Esto es especialmente evidente en el tratamiento de las culatas de los bloques y las fenestraciones de los
departamentos símplex.
FIG 7: Foto esquina de uno de los bloques mostrando la culata y un
costado del bloque. Obsérvese como llegan los dos volúmenes de los
departamentos símplex retranqueado al borde de las culatas. (Fuente:
ANÓNIMO. "Panorama 66 de la Arquitectura chilena". En Revista
Arquitectura, Urbanismo Construcción y Arte (AUCA) Nº6-7. 1967. Páginas
38-41).
En este último caso, de los departamentos
símplex contenidos en los volúmenes horizontales a lo largo de todo el edificio y cada 4 pisos de
separación en la altura, se estudiaron varias alternativas; y una de las primeras en concebirse y
rechazarse fue la solución de una ventana corrida;
no por contradecir al emérito arquitecto francés
Le Corbusier, sino porque su expresividad no concordaba con la dinámica textura y movilidad exterior de los bloques. La solución adoptada fue la
más obvia, dentro de la postura para abordarla.
Consistió en definir las alturas de las ventanas más
apropiadas para cada recinto, tanto en dintel como
alféizar, innovando incluso medidas convencionales para responder efectivamente a las mejores necesidades de vista, ventilación e iluminación natural. El resultado final fue, entonces, ese rasgo
longitudinal a todo el largo del volumen puro y
liso de los departamentos símplex, con una libertad de ubicar dinteles y alféizares que juegan al
contrapunto con los bordes horizontales rectos del
mismo volumen contenedor de los departamentos símplex; y acusando un ritmo no forzado, sino
que correspondiendo exactamente al largo de
cada departamento.
ARTÍCULO /RETROSPECTIVA DEL CONJUNTO HABITACIONAL REMODELACIÓN REPÚBLICA/ ORLANDO SEPÚLVEDA MELLADO
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5. ANÁLISIS
FIG 8: Foto de uno de los bloques mostrando la correspondencia expresiva de
ambas fachadas, esto es un costado y una culata, en que una hace el gesto para
retornar en la otra. (Fuente: ANÓNIMO. "Panorama 66 de la Arquitectura chilena".
En Revista Arquitectura, Urbanismo Construcción y Arte (AUCA) Nº6-7. 1967.
Páginas 38-41).
Es conveniente señalar, que si bien en este
caso se desechó la ventana corrida (con dinteles
y alféizares rectos, paralelos y equidistantes),
coincidió con el principio corbusiano de la
fachada libre, que permite al hormigón armado
en los casos que se le concibe como una simple
placa de cerramiento y no estructural. Los
ingenieros del cálculo estructural, Sres. Raúl
Maldonado y Osvaldo Hevia, señalaron que el
frente de esos volúmenes salientes a lo largo y
en ambos costados de los bloques, no era
estructural, por lo que su espesor era menor al
de un muro y se podía perforar a voluntad del
diseñador sin restricciones.
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Revista INVI Nº 59
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Es necesario comentar previamente algunos
antecedentes tendientes a precisar un aspecto que
proviene del hecho de que los arquitectos
proyectistas crearon su obra únicamente con los
principios y valores originarios del racionalismo,
encontrándose absolutamente inmersos dentro de
un solo punto de vista, porque esa fue la estructura
ideológica de la docencia que los formó en la profesión. Estas circunstancias podrían interpretarse en
el sentido que las decisiones no consideraron alternativas ideológicas que hubieran dado mayor ilustración al proyecto y que por tal motivo, no consideró los preceptos esenciales del racionalismo en
Chile (indicados al final del punto Nº2); que no se
adoptó una posición más distante e imparcial, que
pudiera haber tenido igualmente presente otros
preceptos que se identificaran con movimientos
diferentes o contrarios al racionalismo. Eso no ocurrió, porque a partir de la Reforma de 1948 en la
Facultad de Arquitectura y Urbanismo, se formaron
en Chile muchas generaciones de arquitectos solamente con los principios de una sola escuela conceptual y sólo desde los fundamentos del
racionalismo, coincidente con los principios de la
Bauhaus.
Con esto no se pretende deslizar una duda a
los principios del Racionalismo, por el contrario, los
Arquitectos se alinearon con los mismos y únicos
valores que motivaron la reacción en contra del
hacer arquitectura anterior a la Bauhaus, y que no
fueron ilustrados explícitamente en qué consistía
ARTÍCULO /RETROSPECTIVA DEL CONJUNTO HABITACIONAL REMODELACIÓN REPÚBLICA/ ORLANDO SEPÚLVEDA MELLADO
aquel hacer. Simplemente lo consideraban obsoleto desde todo punto de vista para la época actual,
apoyados más que nada en la observación directa y
personal de ese hacer. En resumen, se quiere señalar
que se procedió conociendo los postulados sólo
del Racionalismo para establecer que la arquitectura
de la obra Remodelación República fue concebida
sólo desde la perspectiva preconizada por la Bauhaus.
Los cuatro preceptos señalados del Racionalismo
en Chile (señalados al final del punto Nº 2), se
visualizaron agrupados en dos áreas complementarias.
Una es de carácter técnico-instrumental, donde se
encuentran la funcionalidad y la eficiencia con
economía. La otra es de carácter plástico-expresivo,
referido a la honestidad con que se muestra el
repertorio espacial y la materialidad de la obra.
Desde el punto de vista funcional, económico
y de eficiencia, para los efectos del diseño de la
obra, se puede afirmar que ellos no fueron
postulados opcionales. Muy por el contrario, fueron
objetivos imperativos de cumplir, impuestos tanto
por el mandante, en este caso el Estado, como por
una ética vocacional arraigada en la formación
académica y el hacer profesional.
Se consideraba que la solución sería
satisfactoria, en la medida que se lograra acertadamente la funcionalidad y la economía. Estos dos
aspectos, como todo el diseño arquitectónico, no se
trabajaron por separado para conjugarlos e integrarlos después, sino que se hicieron en forma simultánea. Ambos estuvieron presentes al trabajarse
las relaciones internas de los componentes de las
viviendas, como también los del conjunto. También
se manejaron las variables dimensionales y los
estándares no sólo para ajustarse a la legislación
vigente, sino para asegurar una buena calidad de
habitabilidad residencial. En esto se priorizó, como
es habitual, los espacios servidos o habitables
(dormitorios, estar, comedor, etc.) por sobre los
servidores o no habitables (circulaciones, baños,
cocinas, guardares, etc.)7.
Respecto a las áreas de uso común, como pasillos, ascensores, escaleras, etc., la propuesta buscó economizar disminuyendo la cantidad y tamaño de ellos,
compatibilizado con el propósito principal de organizar la espacialidad interior de los departamentos,
en el sentido de darles diversidad de orientaciones y
desniveles de medios pisos.
Aparte de conformar con estándares
cómodos de habitabilidad, evitando dispendio de
superficies de poco uso o residuales, se incluyó
una lógica estructural clara, que asegurara un
comportamiento eficiente, tanto para las cargas
gravitacionales, como los esfuerzos dinámicos de
los sismos. El modelo estructural definido es de
muros arriostrantes en base a una columna
vertebral central a lo largo del bloque, constituida
por la crujía de los dos ejes de muros que alojan
las escaleras interiores de los departamentos,
complementadas por los muros perpendiculares
transversales, coincidentes con los deslindes entre
departamentos y límites de los módulos
habitacionales. Esta doble direccionalidad
aseguraba la resistencia a las ondas sísmicas tanto
en sentido longitudinal como transversal.
7Esta clasificación no es
propiamente arquitectónica,
sino legislativa. Es la
Ordenanza General de
Construcciones y
Urbanizaciones la que
establece dicha clasificación,
que no considera una visión
espacial, porque todo es
habitable y las diferencias
debieran hacerse, más bien,
por condiciones ambientales
diferenciadas.
ARTÍCULO /RETROSPECTIVA DEL CONJUNTO HABITACIONAL REMODELACIÓN REPÚBLICA/ ORLANDO SEPÚLVEDA MELLADO
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Desde el punto de vista plástico expresivo, se
puede afirmar que la volumetría de los bloques se
fue conformando naturalmente en la medida que la
relación interior de sus componentes se fue
organizando en forma coherente, funcional y
económica. Sus resultados fueron expresándose tal
como se conformaban, sin mediar ninguna
intervención intencionada, propósito compositivo ni
comunicacional específico. La expresión volumétrica
y envolvente de los bloques manifiesta lo que
realmente es su interior. El método de trabajo
consistió en una primera etapa, en registrar lo que
efectivamente el bloque era en su interior y
posteriormente se procedió sólo a ordenar sus
elementos exteriores en función de una coordinación
de las variables estéticas y tecnológicas.
A nuestro juicio este procedimiento consiste
en organizar los componentes de la obra y
manifestar su ubicación en el aspecto exterior de
ella, exaltando lo mejor de sus atributos e
integrándolos al resto de los componentes para
constituir una expresión coherente y unitaria.
Característica que se puede distinguir mejor en
referencia al edificio del Museo Pompidou en París.
Este último es el resultado de trabajar una
extroversión honesta interesantísima e incluso
didáctica, porque no sólo se muestra sino que
además, enseña. La diferencia con Remodelación
República, es que el Pompidou es visceralmente
extrovertido, es decir, que muestra los sistemas que
lo componen y estructuran, como por ejemplo la
ventilación, la estructura, los flujos de circulación,
etc. En cambio los Bloques República no son
viscerales sino "orgánicamente extrovertidos", por-
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que no muestran los "sistemas" sino los órganos,
tales como los volúmenes de los departamentos
símplex, el plano retranqueado de los departamentos tríplex, los cañones verticales correspondientes
a las circulaciones mecanizadas, etc. Esta relación se
hace como ejemplo de muchas otras, porque se piensa que la honestidad expresiva puede darse en distintas formas y temáticas arquitectónicas.
FIG 9: El esquema muestra el juego alternado de cada módulo servido por un
pasillo. Los pasillos de cada módulo se alternan a uno y otro lado del doble muro
que contiene los tramos de escalera interiores de los departamentos.
Las culatas de los bloques muestran la salida
de los pasillos a balcones que permiten vistas
complementarias a las de los departamentos;
esbozando el juego de los módulos habitables
superpuestos alternadamente. Esto último es lo
prioritario en la organización de los bloques,
observable en las culatas, porque el resto de ellas
son una diversidad de perforaciones pequeñas y
secundarias para dar fenestración a recintos que las
necesitan. Pero, además de lo anterior, cabe resaltar
que la estructura de esas culatas son exactamente
ARTÍCULO /RETROSPECTIVA DEL CONJUNTO HABITACIONAL REMODELACIÓN REPÚBLICA/ ORLANDO SEPÚLVEDA MELLADO
lo que es el muro, con esa forma ascendiendo en "S"
para dar salida con una inflexión de curva y contracurva,
a los pasillos en los extremos de los bloques, debiendo
asegurar volados de aproximadamente 7, 00 m sobre
cada salida de pasillo y balcón (ver FIG. 7).
En el lenguaje de la expresión arquitectónica
son dos los temas que es necesario comentar. Uno
es el contenido de la comunicación, que señala
claramente el destino y uso de ambos bloques,
donde se manifiesta que cobijan el hábitat
residencial de un conglomerado masivo de familias.
Es decir, que el destino habitacional lo señala con
claridad, transparencia y honestidad.
El otro tema es relativo al lenguaje arquitectónico,
en que la masa comunicante es diversa y variada
dentro de los ritmos horizontales, a la manera de un
pentagrama en sus frentes de mayor dimensión, esto
es, en ambos costados de cada bloque; a contrapunto
juegan su rol las culatas de los bloques, que acusando
con una inflexión el espacio de esas grandes barras
horizontales que arremeten por los costados, ellas se
elevan con una contorsión y contracontorsión reiterativa en la altura.
6. CONCLUSIONES
El intento de comentar y clasificar un trabajo
ejecutado por uno mismo, en este caso, el proyecto
Remodelación República, ha resultado más complejo de lo que parecía a primera vista. Si bien es cierto
que es posible conocer cabalmente la obra hasta
sus detalles más pequeños, su clasificación no resulta fluida, porque las variables confrontadas en el
diseño, reaparecen con fuerza original,
complejizando una evaluación imparcial y a mayor
distancia. Ahora, esta evaluación deja de ser imparcial
y objetiva, cuando se está compenetrado de la forma
en que el diseño decidió la solución final y se sabe
qué aspectos fueron motivo de una búsqueda tenaz
y cuáles otros fueron relativamente fáciles de
solucionar, incluyendo aquellos que resultaron
aciertos, sin siquiera haber puesto ninguna
intencionalidad y esfuerzo especial.
Quiero decir con esto, que una obra de
arquitectura debiera evaluarse y clasificarse
objetivamente, por lo que ella es, sin considerar las
motivaciones, impulsos y dificultades internas del
o los autores; y más aún, como lo señalan los
psicólogos, en el sentido que el proceso creativo
conlleva la vivencia de varios estados emocionales,
desde la simple satisfacción a la alegría eufórica por
realizarse en los aciertos, incluyendo el sufrimiento
más descarnado por las dificultades en buscar
soluciones que no se encuentran respecto de las
imágenes y expectativas emocionales.
Por otro lado, la facilidad y dificultad con que se
logra plasmar los diferentes tópicos de la obra, no
necesariamente concuerdan con el esfuerzo y empeño
que se pone en la búsqueda; a veces es al revés,
resultando que ese mayor esfuerzo logra soluciones,
pero que resultan forzadas y rígidas; no con la gracia y
espontánea soltura que pueden ostentar aciertos que
se obtienen fluidamente por la claridad de propósitos
y capacidades para conseguirlos.
ARTÍCULO /RETROSPECTIVA DEL CONJUNTO HABITACIONAL REMODELACIÓN REPÚBLICA/ ORLANDO SEPÚLVEDA MELLADO
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Entonces cuando el evaluador conoce las tribulaciones íntimas del autor con tanta profundidad,
incluso habiéndolas vivido en carne propia, deja de
ser imparcial, porque encuentra explicaciones y
justificaciones que lo sacan de una imparcialidad
objetiva, y cae en una confusión que le dificulta
distinguir lo objetivamente acertado de aquellos
otros aspectos no logrados, aparte de tener que
reconocer probables errores, a veces imperdonables.
Teniendo presente estas consideraciones es
necesario aclarar que no se argumentan a modo de
justificación previa para eludir una objetividad
razonable en estas conclusiones. También existe un
segundo aspecto, que tiene que ver con la actitud y
conocimiento del diseñador en cuanto a lo que se
espera de él. En este plano existen dos niveles: el
primero consiste en las operaciones internas que él
realiza de acuerdo a los métodos y técnicas orientadas
por los principios ideológicos, en este caso del
racionalismo; el segundo se refiere al rigor y claridad
arquitectónica con que esos propósitos se manifiestan
en la obra. Este planteamiento apunta a despejar en
cierto modo, el criterio con que se expondrán las
conclusiones, y que se constituye en el centro de estas
reflexiones preliminares, para decir que ellas se
desarrollarán en forma simultánea e integrada,
considerando tanto la descripción de propósitos como
los resultados, en el entendido que ellos siempre se
han visualizado desde una sola perspectiva, consistente
en la vertiente racionalista del Movimiento Moderno.
6.1. Aspectos funcionales
Reconociendo que el encargo del proyecto
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Revista INVI Nº 59
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Remodelación República consistió en resolver un
conjunto habitacional que optimizara la mayor
capacidad posible de viviendas dentro de lo que
permitía el marco legal vigente, es conveniente
señalar que la planimetría, desde este punto de vista,
más que un parámetro arquitectónico, es sólo una
técnica instrumental para resolver el dimensionamiento, las relaciones y orientaciones de los
componentes programáticos, de acuerdo a un orden
jerarquizado de recintos, según su habitabilidad;
dentro de lo cual se incluye el propósito principal
del proyecto, centrado en atenuar las diferencias
entre los niveles interiores de los departamentos
mayoritarios. Esto se resume en que los
departamentos tríplex, que son la mayoría,
concentran sus componentes programáticos en dos
niveles: en uno los espacios colectivos y de
convivencia, y en el otro, a los individuales para
dormir. El desnivel entre ambos es sólo de medio
piso, donde sus orientaciones y vistas son
complementarias y compensatorias, al oriente y
poniente respectivamente.
Por otra parte, los espacios de uso común de
los edificios, se consideran de servicio, por no
constituir el objeto principal de atención, ubicándose
en una jerarquía complementaria y secundaria, aun
cuando son de una necesidad imprescindible. Por
este motivo, el proyecto los redujo al mínimo
necesario, en el entendido que el diseño debe
optimizar los costos de construcción, con las
superficies adecuadas, las áreas que constituyen el
propósito del proyecto, y reduce aquellas estrictamente funcionales, secundarias y complementarias
a las anteriores.
ARTÍCULO /RETROSPECTIVA DEL CONJUNTO HABITACIONAL REMODELACIÓN REPÚBLICA/ ORLANDO SEPÚLVEDA MELLADO
6.2. Aspecto estructural
La estabilidad y resistencia de los edificios
frente a las agresiones sísmicas están resueltas en
base a muros arriostrantes que coinciden con los
ejes definitorios de los modelos habitables y con
los ejes divisorios de propiedad privada. Es decir
que el diseño racionalizó no sólo la superposición
de tres variables técnicas y legales importantes del
hábitat residencial, sino que las resolvió en forma
integral e indiferenciada.
La lógica en buscar esta concordancia
eminentemente técnica y no explícita en la obra
arquitectónica, responde, a nuestro juicio, en
propender a un diseño concordante con los principios
del racionalismo y del Movimiento Moderno.
6.3. Expresión y lenguaje de la obra
Los dos bloques de Remodelación República
son geométricamente paralelepípedos rectos de
base rectangular con una notable diferencia entre
largo, ancho y alto, lo que conduce a que se lean
como dos cuerpos de costados predominantes
horizontales y de culatas verticales; ambas con
mucha presencia urbana.
Los costados y culatas manifiestan en forma
casi literal la constitución organizacional interna
de sus componentes arquitectónicos, donde los
costados juegan un rol preponderante,
concatenados
en
bandas
horizontales,
materializadas por los volúmenes contenedores
de los departamentos símplex y el alero superior
de coronación, reforzando el sentido longitudinal
y horizontal de los bloques. A su vez, las culatas se
definen por el juego de diferenciar el costado de
los departamentos símplex y salida de pasillos
de circulación, con el juego lateral con que se
adosan los departamentos tríplex, en la
superposición en altura. Estos dos elementos,
departamentos símplex y pasillo, por un lado, y
departamentos tríplex por el otro, se manifiestan
clara y explícitamente en las culatas, donde a su
vez el plano representativo de estos últimos,
corresponde fehacientemente a la última costilla
transversal del sistema estructural.
La expresión lograda, en síntesis, explicita con
honestidad los componentes principales de la obra
arquitectónica. Este principio no figura en los
manifiestos del Racionalismo, pero lo señala
explícitamente el Organicismo, que también forma
parte del Movimiento Moderno.
Esta última afirmación resulta del propósito
de mantenerse en un plano neutro o imparcial, sin
ninguna pretensión de reconocer en la obra, rasgos
de arquitectura orgánica, ni menos un intento
ecléctico de ubicarla equidistante con el
racionalismo. Muy por el contrario, pensamos que
el método, procedimientos, grilla geométrica y
prioridades de diseño, fueron básicamente
alineados en el racionalismo. Pero por sobre todo e
indiscutiblemente la obra se manifiesta, se muestra
y se define formalmente por los rasgos del
racionalismo, bajo cuya escuela fueron formados
vocacionalmente los cuatro autores del Proyecto
Remodelación República.
ARTÍCULO /RETROSPECTIVA DEL CONJUNTO HABITACIONAL REMODELACIÓN REPÚBLICA/ ORLANDO SEPÚLVEDA MELLADO
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7. BIBLIOGRAFÍA
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Construcción Nº10 de Marzo de 1963. Página 34.
ANÓNIMO. "Panorama 66 de la Arquitectura
chilena". En Revista Arquitectura, Urbanismo
Construcción y Arte (AUCA) Nº6-7. 1967. Páginas 3841.
BEHNE, Adolf. "1923. La construcción funcional
Moderna". Edición José Angel Sanz Esquide.
Ediciones del SERVAL. Demarcación de Barcelona del
Colegio de Arquitectos de Cataluña. España. 1994.
142 pp.
BOESIGER, W., GIRSBERGER, E. "Le Corbusier 1910-60".
Ediciones Girsberger Zurich. Impreso en Suiza. 1960.
334 pp.
BOZA, Cristián. "Remodelación República". Artículo,
en Revista Decoración del Diario El Mercurio del 17
de Marzo de 1990. Santiago Chile. Página 24.
CASTEDO, Leopoldo. "Historia del Arte
Iberoamericano". Tomo II, siglos XIX y XX. Editorial
Andrés Bello. Santiago, Chile, 1988. 342 pp.
150
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
DROSTE, Magdalena. "Bauhaus. 1919 - 1933". Editado
por el Archivo y Museo de Diseño Bauhaus,
Klingelhöferstr. 14, 1 Berlín 30 (Responsable: Peter
Hahn). Alemania. 1991. 256 pp.
GIEDÓN, Sigfrido. "Espacio, Tiempo y Arquitectura".
Segunda Edición. Editorial Científico-Médica.
Barcelona, España. 1958. 808 pp.
GÖSSEL, Peter; LEUTHAUSER, Gabriele. "Arquitectura
del siglo XX". Editor Bebedikt Taschen. Impreso en
Alemania. 1990. 432 pp.
ZEVI, Bruno. "Historia de la Arquitectura Moderna". Editor:
EMECÉ S.A., Buenos Aires, Argentina. 1954. 797 pp.
AGRADECIMIENTOS:
Deseo manifestar con gratitud, un reconocimiento
a los colegas Jaime Perelman Ide, Víctor Calvo Barros
y Vicente Bruna Camus, que con el aporte
profesional desinteresado y generoso de todos,
ideamos y desarrollamos en CORVI, este conjunto
habitacional innovador para la ciudad de Santiago,
que como obra de arquitectura aún continúa
vigente y jugando un rol destacado en la
edificatoria urbana.
ARTÍCULO /RETROSPECTIVA DEL CONJUNTO HABITACIONAL REMODELACIÓN REPÚBLICA/ ORLANDO SEPÚLVEDA MELLADO
Vivienda Progresiva, un programa del sector público que
se potenció en el hábitat rural chileno
Progressive Housing, a Public Sector Program which
Boosted in the Chilean Rural Habitat
Carlos Muñoz Parra 1
Fecha recepción: 23/08/06
Fecha aceptación: 21/11/06
La aplicación de este programa, producto de una sistematización de un hecho espontáneo de la población, que si bien se pensó para
atender a la población de los dos deciles más bajos de ingresos en términos nacionales, ha tenido un desarrollo por resultados y
demandas realmente destacable en el ámbito rural.
Al resultar triunfadora la coalición denominada Concertación de Partidos Por la Democracia, con la candidatura presidencial de
Patricio Aylwin a fines de 1989, se vislumbró por parte de los encargados de delinear lo que sería la política habitacional para ese
gobierno, que se venia encima un grave problema. El tema radicaba fundamentalmente en que la producción habitacional durante
el periodo de la dictadura había sido muy por debajo del crecimiento vegetativo de la población, y por otra parte, con la represión
que existía, no había formas de dar un escape a la gran presión que se estaba desarrollando por obtener una solución habitacional a
corto plazo.
La espera había sido de 17 años, las respuestas pocas y deficientes, las expectativas creadas por tanto eran demasiadas.
Ante tal cuadro, era menester crear un programa apropiado para la coyuntura, y sin lugar a dudas, ese fue el de la Vivienda
Progresiva.
Por la celeridad con que respondió a la demanda, la adecuación que tuvo hacia el usuario y su aprobación relevante por los sectores
de más escasos recursos, fundamentalmente rurales, es que este programa se puede clasificar como un "Proyecto Ejemplar".
Palabras claves: Hábitat Rural Participativo, Vivienda Progresiva Rural, Solución habitacional rural
participativa, Vivienda rural sostenible.
This programme has been used, as a result of a systematisation of an spontaneous approach to get shelter by the poorest
peoples of Chile. Even though it was think to be used as a national housing programme for the two lowest deciles of income
of the population, it has the main development due to demand and results really remarkable at the rural areas.
When the "Concertación de Partidos por la Democracia" coalition got the power during the presidential election at the end
of 1989 whit Mr. Patricio Aylwin; the people in charge of get the main issues of a housing policy for the new government,
was in front of a very big problem. The topic was based mainly in the low and bad housing production during the years of
the dictatorship. And by the other side, due to the repression of those years, was impossible to get a different way to escape
to the problem, producing a big pressure to get a solution at a very short term.
The waiting time has been of 17 years, with very few and bad answers, and the expectation was too big.
In front of such situation, was necessary developing a programme appropriate for that time, and without a due, that
programme was the "Progressive Housing".
Because it opportunity, it appropriated answer to the homeless poor people mainly from the rural areas, is why deserve to be
called "exemplar Project".
Key words: Progressive rural housing, Participative rural housing, Participative rural shelter,
Sustainable rural housing.
1 Arquitecto, Doctor en
Arquitectura. Es profesor de la
Escuela de Arquitectura de la
Universidad de Santiago de
Chile y del Programa de
Doctorado de la FAU-de la
U. De Chile.
E-mail:
[email protected]
http://
carlosmunozparra.blogspot.com
REVISTA INVI Nº 59 / MAYO 2007 / VOLUMEN 22: 151 A 167
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Revista INVI Nº 59
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1. CONTEXTO DE ORIGEN DEL PROGRAMA
Ya antes de vislumbrar la llegada de la
democracia al país en el año 1990, se analizaba la
posibilidad de contar con una alternativa "no
convencional" para atender las demandas
habitacionales de los sectores poblacionales más
modestos y más postergados.
2"La vivienda como campo
de estudio", Joan Mac
Donald M., Documento de
trabajo Nº136 de la
Corporación de Promoción
Universitaria. Santiago, Chile,
diciembre de 1978.
Página 11.
3"Vivienda, todo el poder
para los usuarios". John F.C.
Turner. Blume D.L., Madrid
1977.
Página 18.
4"El problema habitacional
chileno. Un análisis de sus
causas y de la Política de
vivienda del Gobierno
militar". Marcelo Figuerola R.
Documento de trabajo de la
Corporación de Promoción
Universitaria, Santiago, Chile,
octubre 1978.
Página 19.
5 "Elementos para una
Política Nacional de
Vivienda". Joan Mac Donald
M.. Documento de trabajo
Nº281 de la Corporación de
Promoción Universitaria,
Santiago, Chile, junio 1983.
Página 13.
152
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
Cuando hablamos de una "alternativa no
convencional", es porque típicamente los gobiernos,
en la gestación de sus políticas de vivienda, habían
recurrido al concepto de vivienda como un
alojamiento que se entrega terminado y de carácter
definitivo; contrariamente a la alternativa que ofrece
el Programa de Vivienda Progresiva el cual lo
considera: 1) una "solución habitacional" y no una
vivienda terminada, y 2) que su carácter no es
definitivo, sino progresivo en su crecimiento y
flexibilidad, dependiendo para esto de los intereses
particulares de cada usuario.
Se ha comprobado que la producción de
nuevas viviendas en los países en vías de desarrollo,
como lo es el caso de Chile, contrariamente a lo que
de manera generalizada es aceptado, no compone
necesariamente el aspecto más importante a
considerar en las políticas de vivienda2. Esto
considerándolo desde el punto de vista de los
afectados, es decir los usuarios o potenciales
usuarios, los cuales le dan un valor totalmente
distinto del oficial, ya que para ellos la importancia
del alojamiento radica en lo que hace para sí mismos,
es decir la satisfacción del asignatario y su núcleo
familiar; y no en lo que el alojamiento es desde la
perspectiva material de éste3. Esto es un hecho
empíricamente probado, y que para desgracia de
los afectados por el problema habitacional, no había
sido considerado de manera seria por el aparato de
gobierno. Así es que sistemáticamente la mayoría
de los incentivos y aportes desarrollados e
implementados por el Estado, estaban orientados a
producir alojamientos con características y niveles
tales, que más parecieran responder a los
requerimientos del mundo desarrollado y no a la
realidad de ese momento4. Se sabía que la
situación económica chilena estaba en uno de sus
peores momentos, con una deuda externa de
alrededor de veinte mil millones de dólares; este
hecho tan específico y tan determinante, era una
base clara para darse cuenta que dentro de los
esquemas convencionales, no había política de
vivienda que encontrase solución al problema
habitacional en el corto plazo.
A pesar de esta evidencia, llama la atención ver
que los profesionales en la problemática
habitacional así como las instituciones afines,
dedicaron una gran preocupación y orientaron sus
esfuerzos en el diseño de soluciones basadas en los
preceptos tradicionales de enfrentar el problema;
situación que no guardó relación con el mínimo
interés que mostraron en enterarse con exactitud
de la realidad de la problemática habitacional y los
puntos específicos a los que había que dar
soluciones5. Este hecho vino a confirmar
desgraciadamente lo que anteriormente otros
habían planteado, y es que los profesionales de la
arquitectura estaban aún más identificados con la
ARTÍCULO /VIVIENDA PROGRESIVA, UN PROGRAMA DEL SECTOR PÚBLICO QUE SE POTENCIÓ EN EL HÁBITAT RURAL CHILENO / CARLOS MUÑOZ PARRA
justificación de la arquitectura por la arquitectura,
que con el medio humano y sus verdaderos
anhelos6. Así es que con esta posición planteaban
que la única posibilidad a corto plazo era invertir
grandes sumas, para que con su concepto
convencional se pudiesen construir masivamente
viviendas terminadas; sin detenerse a pensar que
no teníamos los recursos para ello, y en el hecho de
que se había demostrado que la producción en masa
de viviendas por esa vía no era ni social ni
económicamente deseable7.
Dado que el gobierno militar vigente
funcionaba con una estructura de forma piramidal,
el poder lo sustentaba una minoría que en todo
tipo de materias, de la que no se excluye lo
habitacional, atendería primero a sus necesidades;
dejando así en segundo término las de la mayoría,
con su consecuente y progresivo empobrecimiento.
Esta estructura de gobierno por tanto, generó
políticas de vivienda convencionales, en las cuales
los propósitos de encontrar soluciones vía la
construcción de viviendas terminadas en serie y
con administración central, frecuentemente dan
como resultante el enriquecimiento de los que
ocupan la parte alta de la estructura piramidal de
gobierno, los financistas, promotores y profesionales,
a costa de los sectores más desposeídos8.
Si nos detenemos un momento a examinar la
situación de los países que han llegado a una
situación habitacional de equilibrio, numéricamente
hablando, y que de una manera moderada la desean
mejorar, tienen niveles de producción de viviendas
de una tasa promedio de 6 a 10 unidades por cada
mil habitantes. Viviendo ahora la tasa promedio de
producción de viviendas en Chile entre los años
1978 a 1983, ésta osciló entre 2,2 y 4,9 unidades por
mil habitantes, siendo de 8,9 la tasa máxima que se
había logrado a escala nacional hasta ese momento,
y fue en 19719. Con estos datos, es muy sencillo
comprender que por la vía de una política de
vivienda convencional, no era posible dar pasos
significativos para la erradicación del problema
habitacional. Más aún, para llegar a producir una
solución significativa, y a un ritmo mediano, se
tendrían que producir durante la década siguiente
un promedio de 120 mil unidades habitacionales
anuales, hecho que implicaría aumentar en tres veces
el gasto en vivienda que Chile históricamente había
destinado del P.G.B.; o sea, que de un gasto del 2,74%
destinado al sector vivienda, habría que elevarlo a
un 8, 22%10, lo que provocaría como es de
suponer, que durante el período que se llevara a la
práctica este recurso, el Gobierno prácticamente
debería dedicarse exclusivamente a construir
viviendas. Pero había que atenerse a la realidad
nacional y verificar lo impracticable de este recurso,
puesto que la media histórica de producción anual
de viviendas, era de alrededor de 37 mil
unidades11; con este antecedente, era de suponer
que llegar a producir 120 mil unidades anuales de
forma tan abrupta y consecutivamente durante una
década, tiempo que sería necesario para que dentro
del sistema político y económico vigente de libre
mercado se llegara a solucionar el problema, por lo
expuesto, en la práctica era imposible.
Aún más, estas proyecciones de solución por
la vía convencional, tenían la agravante de postergar
6"Cobijo y sociedad". Paul
Oliver, H. Blume ediciones,
Madrid 1978.
Página 33.
7"La casa -otra-. La
autoconstrucción según el
M.I.T.". Edward Allen y otros.
Editorial Gustavo Gili,
Barcelona 1978.
Página 22.
8Previamente citada en 2,
página 130.
9Previamente citada en 4,
página 20.
10 "Perfil de la situación
habitacional en Chile, 1959 1987", Eduardo Dockendorf
V., documento de trabajo
Nº76 de la Corporación de
Promoción Universitaria,
Santiago, Chile enero 1978.
Página 24.
11Previamente citada en 9,
página 25.
ARTÍCULO /VIVIENDA PROGRESIVA, UN PROGRAMA DEL SECTOR PÚBLICO QUE SE POTENCIÓ EN EL HÁBITAT RURAL CHILENO / CARLOS MUÑOZ PARRA
153
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
la solución integral en períodos de tiempo que
dadas las necesidades urgentes de solución
habitacional, eran demasiado largos. Dada su
gravedad, los requerimientos por parte de los
marginados de acceder a una solución habitacional
no tenían postergación, ni por una década, menos
por dos. Se había tenido suficientes propuestas
nacidas de la fantasía, que a la larga solo habían
servido para provocar la prolongación de las
angustias de los afectados por el problema
habitacional. No se estaba por la búsqueda de
modelos ideales con la visión del mundo
desarrollado, que para los recursos nacionales del
momento y por la grave situación del déficit
habitacional que atravesaba el país eran
inalcanzables. Se quería optar por un modelo de
solución a nuestros problemas de carácter propio,
que reflejase lo que el poblador necesitaba para
despegar con lo que el país verdaderamente podía
ofrecer, aceptando nuestra situación de país
subdesarrollado, y con esto ya era posible
implementar la solución dentro de esa perspectiva.
Ya se había visto cómo los pobladores en su lucha
por el alojamiento, habían creado con su esfuerzo y
a pesar de la desconfianza, soluciones que
respondían a sus necesidades, bajo un ambiente de
identidad con su obra y con el grupo, a través de la
vía de la participación.
12Previamente citada en 2,
página 65.
13Vivienda y cultura",
Amos Rapaport, Editorial
Gustavo Gili, Barcelona, 1972.
Página 143.
154
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
Es así como surgió esta necesidad de crear una
vía alternativa, que reflejase la urgencia de este país
en compartir por todos sus sectores, el esfuerzo que
significa dar la posibilidad de una solución
habitacional a cada chileno que lo necesitara. Para
eso teníamos como punto de partida los recursos
del Estado, que como hemos visto eran escasos ante
la magnitud del problema; pero que se verían
amplificados por los recursos de carácter local, que la
vía convencional había desechado normalmente; nos
referimos a la capacidad que tiene el poblador de
aportar además de su energía muscular y sus
habilidades artesanas, su compromiso, responsabilidad,
iniciativa e imaginación12. Con este gran capital
aportado por los propios afectados, era posible
multiplicar varias veces lo que el Estado por sí solo
podía hacer; con la ventaja de que al haber participación
directa y a distintos niveles, serían mejores los grados
de satisfacción del usuario al momento de acceder
a su solución habitacional. Lo otro de máxima
importancia es que se llegaría a una solución en
plazos menores que el más optimista de los planes
convencionales podría ofrecer, ventaja que
erradicaría de una vez la típica postergación a la
que se había sometido al poblador para acceder a
su solución habitacional.
Esta vía propuesta de participación del
poblador en la solución de su problema habitacional,
no sólo tenía ventajas técnicas, sino también sociales;
además tenemos que si esta ventaja social conducía
a la creación de grupos organizados, a su vez esto
reincidirá en el logro de aplicar métodos y sistemas
constructivos más difíciles13. Esto permitiría, por
ej., avanzar más en el campo de la densificación vía
autoconstrucción, factor que constituye un
verdadero desafío para los programas de este tipo.
Conjuntamente con los logros que significa la
satisfacción de acceder a una solución habitacional
que contó con la propia participación del usuario,
ARTÍCULO /VIVIENDA PROGRESIVA, UN PROGRAMA DEL SECTOR PÚBLICO QUE SE POTENCIÓ EN EL HÁBITAT RURAL CHILENO / CARLOS MUÑOZ PARRA
la de conseguir desarrollar métodos más complejos
y el desarrollo social pertinente; tenemos que
además de estos logros generales, se produce algo
que en ese momento político constituye una
esperanza y es que en la medida que aumente el
poblador su capacidad de producir por su propia
participación, al mismo tiempo aumentarán su
libertad e independencia individuales14.
el país a comienzos de esa década, situación que se
estimaba por sobre el millón doscientas mil
unidades de déficit17.
A partir de esto, el Gobierno estableció una
Política Habitacional basada en tres aspectos
fundamentales para atender las carencias detectadas:
-
En ese momento existía un gran número de
países subdesarrollados que estaban considerando
seriamente la producción de soluciones
habitacionales del tipo solar (sitio) con infraestructura
sanitaria, y el mejoramiento de los asentamientos
ilegales por la vía de programas de autoconstrucción15. Lo cierto que para el logro de sus
objetivos, era necesario que sean parte de un plan
integral como lo son las políticas habitacionales.
Focalización, para atender en primera instancia
a aquellos grupos poblacionales de más
extrema pobreza.
-
Cobertura, para que los números de atenciones
fuesen realmente significativos se hizo una
apuesta cuantitativa.
-
Participación, de tal manera de integrar en el
proceso de obtención de solución habitacional
a los carenciados, y así ser actores del proceso
mismo18.
Conceptualmente, el alojamiento ya no se
comprende como una entidad aislada a la que se le
pueden aplicar parámetros de medición dentro del
contexto de la producción masiva, sino como un
instrumento que utiliza el habitante para
acondicionar el medio, donde se mezclan los campos
técnicos como los de las ciencias sociales16.
La situación de los carenciados en el ámbito del
cobijo, ascendía en el sector rural a un porcentaje
equivalente al 16% del total nacional19, lo que
señalaba la presencia de un problema insuficientemente
atendido.
Con el retorno del sistema democrático a Chile,
el Gobierno, recogiendo estos análisis previos que
conducían a una propuesta innovadora en materia
de Política Habitacional comenzó a desarrollar un
programa habitacional, con focalización en los
sectores de más bajos ingresos del país, de tal
manera de revertir en un plazo prudente el grave
problema de alojamiento apropiado que enfrentaba
Así fue que el Ministerio de Vivienda y Urbanismo
dio lugar a la creación del "Programa de Vivienda
Progresiva, que se regula por el Decreto Supremo Nº140/
90. El programa en un primer momento consistió en
dos etapas, en la cual la primera consistía en un terreno
urbanizado con una unidad sanitaria consistente en
cocina y baño, y si los recursos económicos eran los
adecuados al momento, un recinto adicional.
14"Cobijo", Lloyd Kahn. H.
Blume ediciones, Madrid 1981.
Página 3.
15"Tierra Urbana y Vivienda,
las opciones de los más pobres",
Patrick Mc Auslan, Intituto
Internacional Para el Medio
Ambiente y el Desarrollo,
EARTHSCAN, Londres,
septiembre 1985.
16"Vivienda Progresiva",
Joan Mac Donald M.,
Corporación de Promoción
Universitaria, Santiago, Chile
1987.
Página 39.
17"La problemática
habitacional chilena 1964 - 1984;
un análisis de las posibilidades
de la autoconstrucción en una
futura Política de vivienda como
mecanismo complementario
para su solución". Tesis para
optar al título de Doctor
Arquitecto, por Carlos Muñoz
Parra, Escuela Técnica Superior
de Arquitectura, Universidad
Politécnica de Madrid, Madrid,
España, 1986, página 252.
18"Allegados: caracterización
y propuestas para una política
de vivienda", Ministerio de
Vivienda y Urbanismo, División
Técnica de Estudio y Fomento
Habitacional, Santiago,
diciembre 1993, páginas 7 y 8.
19"Territorio y Hábitat Rural
Chileno, situación y desafíos",
Carlos Muñoz Parra, Memoria
1er Seminario Iberoamericano
de Vivienda Rural y Calidad de
Vida en los Asentamientos
Rurales, Cuernavaca, Morelos,
México, septiembre de 1999,
páginas 410 y 411.
ARTÍCULO /VIVIENDA PROGRESIVA, UN PROGRAMA DEL SECTOR PÚBLICO QUE SE POTENCIÓ EN EL HÁBITAT RURAL CHILENO / CARLOS MUÑOZ PARRA
155
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
Comuna de Hijuelas, Conjunto Habitacional Los Naranjos, 50 soluciones de 17 m2
Conjunto Habitacional Aconcagua Sur, Comuna de Quillota, segunda etapa, 18
en primera etapa, 1993. Foto MINVU.
m2 en dos pisos, ó 27 m2 en un piso, 1993. Foto MINVU.
La segunda etapa era opcional, a la que se podía
acceder al cabo de dos años de haber sido
asignatario de la primera, y era una ayuda para
aquellas familias que no habían sido capaces por
sus propios medios de complementar su solución
habitacional, con lo que esta nueva oportunidad de
apoyo lo permitía hacer.
20"Programa de Vivienda
Progresiva. Breve evaluación
tras dos años de
funcionamiento". Carolina
de la Lastra, Documento de
trabajo Nº42/92 de la
Corporación de Promoción
Universitaria, Santiago, Chile,
septiembre 1992.
Páginas 3, 4, 5.
156
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
Los beneficiarios del Programa, en el caso de la
primera etapa, han sido grupos o individuos,
seleccionados por prelación socio-económica a
través del instrumento denominado Ficha CAS-2
diseñada por el Ministerio de Planificación y
Cooperación de Chile, en que básicamente se
puntuaban las condiciones de allegamiento, mala
calidad habitacional, composición del grupo familiar,
etc.; a dicha prelación se le sumaba la antigüedad
en la inscripción. Para el caso de los beneficiarios de
la segunda etapa, se podían acoger a ella los
pobladores que habían obtenido la primera etapa
al cabo de dos años, así como los beneficiarios del
Programa de Mejoramiento de Barrios que aplicaba
el Ministerio del Interior por intermedio de la
Subsecretaría de Desarrollo Regional20.
El programa se fue adecuando en el tiempo
según lo iba requiriendo la experiencia en su
aplicación, en el sentido que en un primer instante
se le requirió al postulante junto con su inscripción,
que aportara un ahorro al que se le añadía un
crédito a pagar por la familia y un subsidio por
parte del Estado. Los montos eran:
Ahorro: 3 U.F. (U.S.$102)
Crédito: 17 U.F. (U.S.$580)
Subsidio: 100 U.F. (U.S.$3411)
Total Primera etapa: 120 U.F. (U.S.$4093)
Luego esto cambió al suprimirse el crédito por lo
complejo de su pago, y porque se estimó que al exigirse
mayor esfuerzo en el ahorro, la familia se comprometería
más en el desarrollo de su solución, y por lo demás
permitiría que la demanda se distribuyera en el tiempo.
Por lo que los montos quedaron de la siguiente manera:
Ahorro: 8 U.F. (U.S.$273)
Crédito: -Subsidio: 132 U.F (U.S.$4502)
Total Primera etapa: 140 U.F. (U.S.$4775)
ARTÍCULO /VIVIENDA PROGRESIVA, UN PROGRAMA DEL SECTOR PÚBLICO QUE SE POTENCIÓ EN EL HÁBITAT RURAL CHILENO / CARLOS MUÑOZ PARRA
En el caso de la segunda etapa, en la primera
versión la distribución de los aportes fue:
Ahorro: 5 U.F. (U.S.$170)
Crédito máximo: 30 U.F. (U.S.$1023)
Subsidio: 35 U.F. (U.S.$1194)
Total segunda etapa: 70 U.F. (U.S.$2387)
Para la segunda versión de la segunda etapa,
los aportes se distribuyeron como sigue:
Ahorro: 5 U.F. (U.S.$170)
Crédito Máximo: 47 U.F. (U.S.$1603)
Subsidio: 18 U.F. (U.S.$614)
Total segunda etapa: 70 U.F. (U.S.$2387)
como una forma de apoyo al Gobierno de Chile por
su retorno al sistema democrático; cada país
cooperante asumió alguna Región específica, y
fueron recursos de carácter no reembolsable, los
que se ocuparon no sólo en construcción, sino
también en capacitación21.
Conjuntamente con lo anterior, el Programa
contó con ciertas características especiales en
relación con las zonas "extremas". Así para la XI
Región, se consideró un valor total en su primera
versión de la primera etapa, de 200 U.F., debido a los
mayores costos de construcción y características
rigurosas del clima22.
(El concepto U.F. -Unidad de Fomento- es un
referente monetario que incorpora el incremento
del Índice de Precios al Consumidor con una base
diaria; 1 U.F. equivale aproximadamente a octubre
del 2006, a U.S.$34)
El Programa contó con otras variables, como
por ejemplo, que existió una versión "SERVIU", es
decir, que la gestionaba en su integridad el Ministerio
de la Vivienda y Urbanismo por intermedio de sus
Servicios de Vivienda y Urbanización que tenía en
las regiones del país, y otra "Privada", en la cual la
gestión la realizaban los propios integrantes de los
grupos organizados de los sin casa o los individuos,
en lo cual incluían el terreno donde se desarrollaría
la construcción.
El programa en sus comienzos, contó con
aportes financieros de la cooperación internacional,
Conjunto Habitacional Los Ciervos, Comuna de Los Ciervos, XI Región, primera
etapa con 11m2, abril de 1993, Foto MINVU.
Si bien el programa fue concebido para atender
los asentamientos precarios en su totalidad, es decir
tanto urbanos como rurales, al revisar las cifras del
análisis estadístico, nos damos cuenta que la relación
existente entre población urbana y rural del país, se
rompe abruptamente al comparar la pobreza
extrema entre los habitantes urbanos y rurales. Se
tiene que el sector rural contaba con un 13,4% de la
ARTÍCULO /VIVIENDA PROGRESIVA, UN PROGRAMA DEL SECTOR PÚBLICO QUE SE POTENCIÓ EN EL HÁBITAT RURAL CHILENO / CARLOS MUÑOZ PARRA
21Previamente citada en
19, páginas 7, 8.
22"Viviendas Progresivas,
Programa 1990", División
Técnica de Estudio y
Fomento Habitacional,
Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, Santiago, Chile
1992.
Página 7.
157
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
población total23, las situaciones de pobreza
entre la población rural son del 26%, a diferencia de
la pobreza entre la población urbana que es del
18,5%; si ahora vemos los índices de indigencia, entre
la población rural asciende al 7,9%, a diferencia de
lo que sucede entre la población urbana que es del
4,3%24. Como vemos, la proporción de pobreza
entre los habitantes rurales de Chile es mucho mayor
que la de los habitantes urbanos.
Por lo tanto, al aplicarse el Programa de Vivienda
Progresiva, haría una intervención muy significativa
en el ámbito rural, corrigiendo la precaria situación
de un elevado porcentaje de esos habitantes, y de
esta manera lo convierte en un Programa con un
profundo significado para el mejoramiento de la
calidad de vida del habitante rural.
23Previamente citado en 3.
áreas rurales", Edwin
Haramoto, Emilio Moyano,
Margarita Riffo, Orlando
Sepúlveda. Instituto de la
Vivienda, Facultad de
Arquitectura y Urbanismo
Universidad de Chile,
Santiago, Chile, diciembre
1994.
Página 20.
Los antecedentes del programa de Vivienda
Progresiva privada primera etapa, permiten que
estimemos una aplicación del 65% del total en áreas
rurales, y tenemos que se pagaron de este programa
un total de 31.279 subsidios en los cinco años, por
lo que podríamos deducir que 20.331 subsidios se
aplicaron en las zonas rurales26.
2. PARÁMETROS PARA RECONOCER EL
PROGRAMA DE VIVIENDA PROGRESIVA COMO
«PROYECTO EJEMPLAR»
24"Encuesta CASEN 1996",
Ministerio de Planificación y
Cooperación, Santiago 1996.
25"Evaluación del Programa
de Viviendas Progresivas en
rural, son, el específicamente diseñado para tal efecto
que es el Programa del subsidio rural, y el Programa
de Vivienda Progresiva D.S. 140/90. Este último
Programa se orienta hacia los grupos de pobladores
rurales sin tierra y que además carecen de una
solución habitacional, por tanto se encuentran en
situación de allegamiento (comparten hogar con
otra familia que tiene solución habitacional), de tal
manera que con este mecanismo de atención se
contribuye a la concentración y formación de nuevos
asentamientos constituyendo villorrios o extensión
de los núcleos poblados preexistentes25.
Conjunto Habitacional Tomás Argomedo, Comuna de Quinta de Tilcoco, 32,4 m2
en primera etapa, julio de 1992, Foto MINVU.
Al considerar las diferentes líneas de programas
con que cuenta el Ministerio de Vivienda y Urbanismo
para atender las demandas habitacionales, los mejor
adaptados al ámbito de demanda de la población
Con esta visión estadística del contexto en el
cual se ha aplicado el Programa de Vivienda
Progresiva del Ministerio de Vivienda y Urbanismo
de Chile, no cabe duda de su vocación acentuadamente ruralista de intervención, siendo por
tal motivo, analizado dentro de los parámetros que
lo harían merecedor de ser calificado como un
Proyecto Ejemplar de Vivienda Rural y Calidad de
26Previamente citado en 18.
158
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
ARTÍCULO /VIVIENDA PROGRESIVA, UN PROGRAMA DEL SECTOR PÚBLICO QUE SE POTENCIÓ EN EL HÁBITAT RURAL CHILENO / CARLOS MUÑOZ PARRA
Vida en los Asentamientos Rurales27, es decir bajo
los factores de identificación en:
proceso tanto de gestión de la solución como de
construcción de la misma.
-
De hecho hay muchas personas que se asustan
del tema de la autoconstrucción, la ven como un
flagelo, sin embargo no perciben de que el habitante
de Chile vive autoconstruyendo. El chileno sobrevive
en un territorio sísmico, y los más humildes después
de cada desastre deben reconstruir su cobijo28.
Habitabilidad
Vialidad, conectividad y acceso
Derechos, servicios básicos e infraestructura
Medioambiente rural y calidad de vida
Participación, organización y gestión.
2.1. Habitabilidad
En cuanto a la habitabilidad, por ser este un
programa especialmente diseñado para los sectores
de más escasos recursos, con familias muy
apremiadas por la carencia de viviendas, era
necesario ampliar la cantidad de soluciones
habitacionales dentro de la Política de vivienda,
aprovechando diferentes recursos. Se trata en este
programa de proponer un trato con la gente, de tal
manera que en lugar de hacerla esperar por mucho
tiempo para que obtenga su casa, se incorpore en la
ayuda para obtener una solución inicial. El MINVU
propone hacer una parte de esta casa y financiarla
para que el resto lo desarrollen los beneficiarios
bajo la modalidad de autoconstrucción.
Con este Programa se opera de forma
innovadora, en este caso el beneficiario plantea sus
puntos de vista y deseos; de tal manera que si
necesita una casa más pequeña con un lote más
grande, o a la inversa, o si prefiere un dormitorio
más grande en lugar de dos, en definitiva cada
solución habitacional producida con este programa,
es exponente de los deseos de cada familia
beneficiaria, esto por su compromiso directo en el
Complementando este nuevo acuerdo entre
pobladores y Estado, se actualiza la operatoria del
programa permanentemente, y así se configura la
Asistencia Técnica al Programa. Esta se estima
necesaria desde el momento en que el comité de
familias sin casas decide su postulación al D.S.140/
90. Así fue que en algunas regiones con profunda
vocación rural, se crearon equipos de apoyo para
asesorar a estas familias, no tan sólo en el proceso
constructivo, sino también en las gestiones previas.
Estos equipos de apoyo técnico se conformaban
con Arquitectos, Ingenieros Civiles, Abogados, un
asesor financiero y una asesoría en difusión.
De esta forma, los beneficiarios tienen
elementos técnicos claros que les permiten escoger
el terreno más apropiado en todos los aspectos para
adquirir, y luego construir sus soluciones
habitacionales; se hicieron contratos justos, se
realizaron proyectos viables y racionalmente
programados, con una correcta correlación entre
recursos disponibles y metros de construcción, con
apropiadas especificaciones técnicas y una correcta
interpretación del proyecto en base a los anhelos y
posibilidades de los demandantes. Se encontró
27"Un alcance al pensar en
seleccionar proyectos
ejemplares", Carlos Muñoz
Parra, Memoria II Seminario y
Taller Iberoamericano sobre
Vivienda Rural y Calidad de
Vida en los Asentamientos
Rurales, Tomo II, San Luis de
Potosí, S. L. P., México,
noviembre del 2000, paginas
66 y 67.
28"Programa de Vivienda
Progresiva: Una nueva
relación, solidaria y
responsable, entre poblador
y Estado", Entrevista a Joan
Mac Donald M., Revista
Vivienda, Participación,
Desarrollo Progresivo,
MINVU - GTZ, Nº1, Volumen
I, agosto 1993, Santiago,
Chile.
Páginas 4, 5, 6 y 7.
ARTÍCULO /VIVIENDA PROGRESIVA, UN PROGRAMA DEL SECTOR PÚBLICO QUE SE POTENCIÓ EN EL HÁBITAT RURAL CHILENO / CARLOS MUÑOZ PARRA
159
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
solución al tema de las garantías exigidas a los
pequeños contratistas utilizándose para el efecto
un fondo de garantías que puso a disposición del
Programa el Gobierno Sueco. El MINVU por
intermedio de su instancia operativa, los SERVIU de
las diferentes regiones, se ocupó de fiscalizar los
estados de avance para los pagos a las constructoras
y los eventuales anticipos de dinero que pudiesen
requerir; se asumieron convenios con los municipios
para que apoyaran estos procesos constructivos con
la creación de oficinas de la Vivienda en cada uno
de ellos; instancia donde la asesoría de difusión fue
relevante para capacitar sobre el Programa a los
funcionarios que se dedicarían a apoyarlo29.
De esta forma, lo que partió como un aporte
de algunas regiones al tema, finalmente se
conformó en una Asesoría Técnica formal, que se
adjudicaba a los beneficiarios en el minuto de
recibir su subsidio de Vivienda Progresiva Privada
por parte del MINVU.
29"Asistencia técnica en la
fase de Ejecución de
Proyectos. A la espera del
financiamiento para un
sistema permanente",
entrevista a el SEREMI
MINVU VI Región Carlos
Muñoz Parra y al Director
del SERVIU VI Región,
Héctor López, Revista
Vivienda, Participación,
Desarrollo Progresivo
MINVU - GTZ; Nº8, Volumen
3, noviembre 1995, Santiago,
Chile.
Páginas 13,14,15.
Así una evaluación del Programa en terreno,
recogiendo la opinión de los beneficiarios, señaló
que la calidad de la vivienda obtenida a través del
Programa en relación a la anterior, es mejor para un
89,4% de los encuestados, y sólo para un 10,6% la
actual vivienda tendría una calidad casi igual o
inferior que la anterior. Como resultado de esta
evaluación, el 85,8% de los encuestados está
satisfecho con su vivienda progresiva y no habría
preferido postular a otro programa de subsidio
habitacional para obtener su vivienda ni seguir en
la anterior30.
Es necesario tener presente que al aplicarse un
Programa de carácter público, o sea por el Estado,
toda la Ley General de Urbanismo y Construcciones,
en sus párrafos pertinentes a la construcción
habitacional, debe ser aplicada en su integralidad,
en caso contrario, no la recibe el Director de Obras
Municipales respectivo, redundando esta situación
en el no pago del subsidio al que se tuvo acceso.
Todo lo anterior además se aseguró dentro de un
proceso lógico, por las asesorías técnicas contratadas
por el Programa para apoyar a los beneficiarios.
Esto implica que, por una parte, el conjunto
que se genera debe tener un mínimo de m2 por
lote, un porcentaje específico para circulaciones, áreas
verdes y equipamiento social y de servicios; debe
30Previamente citado en
24, páginas 131 a 148.
160
Revista INVI Nº 59
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ARTÍCULO /VIVIENDA PROGRESIVA, UN PROGRAMA DEL SECTOR PÚBLICO QUE SE POTENCIÓ EN EL HÁBITAT RURAL CHILENO / CARLOS MUÑOZ PARRA
contar con pavimentación, electricidad, agua potable
y algún sistema autónomo de tratamiento de aguas
servidas si no está conectado a un sistema público.
Los índices de satisfacción aquí expuestos, son
parte del sistema de control del Programa, ya que la
idea es que su operatoria y estructura sea adaptable
a los requerimientos señalados por los beneficiarios,
de tal manera que éste responda de manera
pertinente a los objetivos del Estado de apoyar
concretamente a los sectores de menores ingresos
carenciados de una solución habitacional apropiada,
y satisfacer las expectativas de la población
demandante. De hecho, muchas de las modificaciones
que se le hicieron al programa, surgen de estudios
como el desarrollado por la Facultad de Arquitectura
y Urbanismo de la Universidad de Chile en 1994.
Con todo, no deja de ser interesante percibir
que los resultados relativos a la satisfacción
residencial de los beneficiarios del PVP Rural en
general y, más particularmente con la vivienda, son
favorables. Prácticamente no se registran aspectos
de la vivienda que sean considerados como
negativos o evaluados desfavorablemente por sus
usuarios.
2.2. Viabilidad, conectividad y acceso
Al referirnos a este aspecto del proceso de
señalar un proyecto como ejemplar en el ámbito
de la vivienda rural y los asentamientos rurales,
tenemos que tener presente que los
asentamientos humanos rurales requieren de una
estructura vial eficiente que perdure a lo largo
del año, acortando los tiempos de traslados a
centros de trabajo y de equipamiento y servicios.
Todo esto orientado a mantener una calidad de
vida que mantenga a la población rural en su
medio, de manera de evitar una posible migración
campo - ciudad.
De este modo, al hacer un análisis de la
situación de la estructura espacial nacional, se tiene
que la vivienda es parte de la propuesta necesaria
para desarrollar la vida rural, al complementarse con
las vías de comunicación y el equipamiento social y
de servicios que ofrece el país para su total
integración.
Nacionalmente en Chile, la estructura espacial
está vertebrada por una extensa carretera que
recorre el país a lo largo de norte a sur, y donde se
localizan cada cierto tramo las ciudades, que
conforman la cabeza de sistemas poblados menores.
Para que operen, cada cual debe cumplir un rol en
relación con su escala y cantidad de habitantes a
los que sirve.
Así se tiene que la vivienda rural se localiza
desde casos de extremo aislamiento en localidades
pequeñas en la pre cordillera, hasta situaciones más
urbanizadas de aldeas, caseríos y pueblos en el valle
central31.
Con los preceptos señalados, el estudio
realizado por la FAU de la Universidad de Chile para
evaluar la Vivienda Progresiva Rural, detectó a través
de una encuesta sico-social, que la labor
fundamental de los habitantes de estas viviendas,
31"Poblamiento y Vivienda
Rural. Una Propuesta básica
de acción en torno al
problema de la habitación
rural",
Rodolfo Gálvez
Edición. GEA, Grupo de
Investigaciones Agrarias.
Santiago de Chile, diciembre
1987.
Páginas 136 y 137.
ARTÍCULO /VIVIENDA PROGRESIVA, UN PROGRAMA DEL SECTOR PÚBLICO QUE SE POTENCIÓ EN EL HÁBITAT RURAL CHILENO / CARLOS MUÑOZ PARRA
161
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
sigue siendo la relacionada con lo silvoagropecuario.
Esto a pesar de que los asentamientos se localizaron
en áreas periurbanas o urbanas. En esta situación el
acceso a los beneficios de los servicios básicos y
equipamiento comunitario que los poblados rurales
ofrecen es más directo. Sin embargo, el viaje para
desarrollar las labores propias de sus empleos, ahora
puede ser mayor. Sin perjuicio de esto, las mejores vías
rurales de interconexión facilitan el desplazamiento,
ya sea por medios propios (generalmente se da el uso
de la bicicleta, situación que ha generado un fuerte
desarrollo de las ciclovías en las áreas rurales, las que
corren paralelas a las vías de vehículos motorizados),
como por transporte colectivo, que se hace cada vez
más fluido. Incluso por normativa de las leyes laborales,
en muchos casos la empresa que contrata trabajadores
agrícolas debe proveer un sistema de buses para
transportarlos.
deportivo, y a infraestructuras básicas necesarias para
una buena calidad de vida. Como lo señalamos en el
punto anterior, esta accesibilidad está asegurada, por
lo tanto no existe mayor complicación en este aspecto.
Si se observa un plano de localización de los
asentamientos de Viviendas Progresivas, en general,
está garantizado para la mayoría de ellos el acceso
a las principales rutas y a los medios de transporte
para conectarlos con otros centros poblados32.
Es necesario tener presente que en el año 1994,
cuando se hizo el análisis de los beneficiarios del
Programa, se detectó que las familias antes de
acceder a la nueva solución habitacional, estaban
en un 73,4% con situación deficitaria de
abastecimiento de agua potable, y el 55,2% de las
familias estaban con carencias de saneamiento; lo
que se sumaba a que el 82,3% de ellas estaban en
condición de hacinamiento33.
2.3. Derechos y servicios básicos e infraestructura
32Previamente citado en
24, página 153.
33"Programa de Vivienda
Progresiva, Muestra gráfica",
Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, Cooperación
Técnica República federal
Alemana, Chile, 1994.
Los habitantes de los asentamientos rurales
deben tener facilidad de acceso a los servicios básicos,
tales como salud, educación, seguridad y derechos
civiles. Asimismo esta facilidad de acceso debe
contemplar las actividades comerciales, bancarias, de
abastecimiento y otros servicios complementarios que
contemplan la asociatividad, el ocio, el esparcimiento
Paralelamente, como señalamos en el primer
factor, todos los servicios básicos de infraestructura
están garantizados, por ser el Estado el propio
fiscalizador del cumplimiento de la Ley de
Urbanismo y Construcciones, ya que de omitirse
algún servicio, impide el pago del subsidio
correspondiente al no contar con la recepción de la
Dirección de Obras Municipales respectiva.
Así los pobladores rurales de Viviendas
Progresivas cuentan con: electricidad, agua potable y
sistema de eliminación de aguas servidas, así como de
retiro periódico de los desechos sólidos domésticos.
2.4. Medio ambiente rural y calidad de vida
Al tomar este aspecto, debemos tener presente
que se hace imprescindible, que cualquiera nueva
localización de asentamientos humanos en zonas
rurales debe contemplar la sustentabilidad del
Página 8.
162
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ARTÍCULO /VIVIENDA PROGRESIVA, UN PROGRAMA DEL SECTOR PÚBLICO QUE SE POTENCIÓ EN EL HÁBITAT RURAL CHILENO / CARLOS MUÑOZ PARRA
entorno, respetando la biodiversidad existente para
así proteger el patrimonio rural, tanto para fines
productivos como conservacionistas.
En Chile, a partir de la promulgación de la Ley
Nº19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente,
se estableció en abril de 1997 el reglamento del
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, el cual
determina en su Artículo 3, que los proyectos o
actividades susceptibles de causar impacto
ambiental, en cualesquiera de sus fases, que deberán
someterse al Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental, son, para el caso de las construcciones
de viviendas en zonas rurales, las contempladas en
la letra g) de dicho Artículo, el cual señala: "Proyectos
de desarrollo urbano o turístico en zonas no
comprendidas en alguno de los planes a que alude
la letra h) del Artículo 10 de la Ley" (Zonas reguladas
por algún Instrumento de Planificación Territorial, el
cual ya consta de una aprobación ambiental en
relación con los usos del suelo comprendidos en el
territorio que regula).
"Se entenderá por proyecto de desarrollo
urbano aquellos que contemplen obras de
edificación y urbanización cuyo destino sea
habitacional, industrial y/o de equipamiento, de
acuerdo a las siguientes especificaciones":
g.1.) Conjuntos habitacionales con una
cantidad igual o superior a 80 (ochenta) viviendas
en áreas rurales"….. 34
Con este articulado legal, se garantiza que
cualquier intervención de un asentamiento humano
en un área rural, de la cual no constituye excepción
el Programa de Vivienda Progresiva, está
reglamentada de tal manera de no interferir con la
sustentabilidad ambiental del territorio afectado.
En la práctica, con la incorporación de viviendas
saneadas ambientalmente, es decir con infraestructura
básica completa, se cuidaba de mejor manera el
entorno productivo. Por una parte, el acceso al sistema
de agua potable alejó sustancialmente los riesgos
de contraer enfermedades gastrointestinales de los
moradores de estas soluciones; con el tratamiento
de las aguas servidas, se anula la posibilidad de
contaminar aguas superficiales que a su vez
afectarían los cultivos que generan trabajo, así como
se evita la contaminación de las napas subterráneas,
y con el retiro de los residuos sólidos domiciliarios, se
ayuda a evitar la llegada de agentes portadores de
organismos patógenos como sería ratones, moscas,
etc., y permiten mantener un entorno además de
limpio, saludable y productivamente apropiado.
34"Reglamento del Sistema
de Evaluación de Impacto
Ambiental, CONAMA", Diario
Oficial de la República de
Chile, Jueves 3 de abril de
1997; Nº35.731. páginas 5 a 16.
ARTÍCULO /VIVIENDA PROGRESIVA, UN PROGRAMA DEL SECTOR PÚBLICO QUE SE POTENCIÓ EN EL HÁBITAT RURAL CHILENO / CARLOS MUÑOZ PARRA
163
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
2.5. Participación, organización y gestión
Por la concepción del Programa, el potencial
beneficiario tiene mucho que aportar a la solución,
ya que puede participar directamente en los
procesos de gestión y decidir sobre los mismos,
además de la construcción propiamente tal de la
obra. El que ya accedió al Programa, está logrando
una calidad de vida mucho mejor, en la que se
incluye un gran desarrollo social y que además le
permite capacitarse para así lograr hacer progresar
a su comunidad, de tal manera de organizar su vida
familiar, además del total del entorno donde
habita35.
agrupados los hacen elegibles. Tal es el caso de la
Fundación San José de La Dehesa, creada con
aportes de una congregación de la Iglesia Católica
Chilena, que apoya a las familias de más escasos
recursos que están involucradas en la consecución
de su solución habitacional a través del PVP y del
Subsidio Rural, y que estén organizados en grupos.
Todo esto permitió el desarrollo de un gran
potencial humano, que ha facilitado no sólo en primer
término acceder a la solución para la cual se organizaron,
sino que aprovechar ese impulso participativo y solidario
para seguir trabajando en obtener otros elementos que
sean satisfactores en el mejoramiento de la calidad de
vida de esas comunidades.
La decisión de la localización, la compra del
terreno, el diseño de la obra y el loteo, la materialidad
de las viviendas, etc., todo ello pasa por las decisiones
del grupo organizado, donde tienen que hacerse
responsables en conjunto con la asesoría técnica de
obtener los mejores resultados con los menores costos.
La familia participa en el Conjunto Habitacional Villa San Pedro, de la Comuna de
Paillaco. Enero de 1993, Foto MINVU.
En su operatoria el Programa genera tendencia
a la participación grupal, ya que premia a los grupos
con puntuación acumulable para la selección del
acceso al subsidio, y así es como desde que se inició
el PVP, han proliferado los comités de vivienda, con
el objeto de enfrentar de manera organizada la
consecución de su solución habitacional. Esto les
permite acceder a muchos beneficios del sector
público y algunos del sector privado, que sólo
CONCLUSIONES
En el momento de la historia que cruzaba Chile
en los años que se gestó la idea de incorporar un
Programa de Vivienda Progresiva en una futura
Política Habitacional (estamos refiriéndonos a fines
de los ’80), los niveles de participación receptiva de
los sectores poblacionales de menores ingresos eran
muy deficientes; es decir, no tenían acceso a los
bienes y servicios que la vida contemporánea podía
ofrecer, y por lo tanto se estaba en presencia de un
35Previamente citada en
27, página 7.
164
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
ARTÍCULO /VIVIENDA PROGRESIVA, UN PROGRAMA DEL SECTOR PÚBLICO QUE SE POTENCIÓ EN EL HÁBITAT RURAL CHILENO / CARLOS MUÑOZ PARRA
estado de marginación de estos sectores. Por otra
parte, se encontraba aun en peores condiciones la
participación contributiva, es decir aquella en que el
ciudadano tiene acceso por algún mecanismo a los
niveles de decisión que le incumben, o que actúe de
manera directa en los mismos.
manera conjunta, con la única exigencia de no optar al
crédito complementario que permitía la segunda etapa.
A partir de esto, se puede señalar que el Programa
de Vivienda Progresiva se inserta en estos dos niveles
de participación, lo que eliminaba sustancialmente
los estados de marginación existentes. Siendo
receptivo, al recibir los sectores de menores ingresos
afectados por la problemática habitacional, los
servicios básicos, asesoría organizacional, técnica y
financiera por parte del Estado; y es contributivo, por
el hecho de que estos sectores poblacionales
aportaron en la solución de sus propios problemas
con sus decisiones, organización, esfuerzo en el
ahorro, y su propia labor directa36.
El Programa por su carácter innovador, tuvo mucha
incomprensión por parte de algunos sectores políticos,
incluso del propio Gobierno. Visualizaron sólo el hecho
que se estaba entregando muy poco a la gente, que no
era suficiente. Sin embargo la experiencia fue
demostrando las capacidades de las familias
beneficiadas con este subsidio, que lo poco que
pudieron haber recibido en un momento dado para
salir de su carencia habitacional, fue el detonante
perfecto para avanzar incluso más allá de lo esperado.
Este hecho el MINVU lo percibió en las cifras cada vez
menores de demanda de la segunda etapa que se fue
dando en el tiempo. Llegó a tal la disminución, que se
optó por una modificación en que se dejaba la
oportunidad de optar a las familias a las dos etapas de
Vivienda de asentamiento Villa Ilusión, Comuna de Molina, VII Región, croquis
MINV-FAU U. de Chile.1994
En el sector rural, definitivamente esta alternativa
fue un éxito de demanda, lo cual permitió en algunos
casos sumar aportes con los de la Fundación San
José de la Dehesa, entidad que se mencionó como
un excelente apoyo de las familias más necesitadas.
Las soluciones en términos numéricos han sido
cuantiosas, con cifras cercanas a las quince mil
soluciones anuales, por más de una década
consecutiva, y estas mayoritariamente fueron a
36Previamente citado en
16, páginas 275, 276.
ARTÍCULO /VIVIENDA PROGRESIVA, UN PROGRAMA DEL SECTOR PÚBLICO QUE SE POTENCIÓ EN EL HÁBITAT RURAL CHILENO / CARLOS MUÑOZ PARRA
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Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
beneficiar a las familias rurales. Incluso el programa,
por su adaptabilidad tanto administrativa como
técnica, permitió que se transformara en emblema de
solución habitacional en el Programa Chile-Barrio37.
Todos estos aspectos nos permiten señalar con
propiedad, que el Programa de Vivienda Progresiva,
institucionalizado por el Ministerio de Vivienda y
Urbanismo de Chile, constituye un claro ejemplo a
tener en cuenta para buscar soluciones de carácter
focalizado a sectores de muy escasos recursos, en que
las demandas son cuantiosas, y es necesario abarcar
un amplio espectro de población carenciada, y que los
recursos públicos y/o privados no son suficientes para
atender la demanda en términos financieros y
constructivos tradicionales y se incorpora la
participación en gestión y desarrollo de las obras de
los mismos usuarios del producto. Así se tiene un
mayor compromiso de todas las partes involucradas y
un grado de satisfacción alto al ser parte integrante
del proceso productivo en su contexto.
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ARTÍCULO /VIVIENDA PROGRESIVA, UN PROGRAMA DEL SECTOR PÚBLICO QUE SE POTENCIÓ EN EL HÁBITAT RURAL CHILENO / CARLOS MUÑOZ PARRA
167
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
informativo
168
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
REVISTA DEL INSTITUTO DE LA VIVIENDA
Planificación temática año 2007-2008
Nos. 60 - 61 - 62 - 63 - 64
El Comité Editorial de la Revista del Instituto de la
Vivienda ha programado que los artículos del año 2006
y 2007 estén referidos a los temas que se han estimado
de mayor gravitación social provocada por las nuevas
circunstancias, especialmente internacionales, que se han
generado en los diferentes países.
La temática diseñada incluye los informes,
resultados o avances de investigación, que seguiremos
recibiendo como importantes aportes al conocimiento.
El sentido temático de los próximos números
de la Revista INVI, es el que se detalla sucintamente
en los textos siguientes:
--
Edición N°60 del mes de agosto de 2007.
Recepción de artículos hasta el 30.03.07.
Temática: "Vivienda y cultura: ¿Cuál debe ser la
vivienda urbana hoy?"
(Texto de Gustavo Carrasco Pérez).
Las políticas habitacionales públicas -cuando las
hay- tienden a establecer líneas de acción que se
traducen, en definitiva, en proyectos altamente
estandarizados, repetitivos, seriados, monocordes, sin
REVISTA INVI Nº 59 / MAYO 2007 / VOLUMEN 22: 169 A 181
identidad. Sólo muy excepcionalmente, se gestan en
dicho marco, proyectos participativos que buscan
incorporar en su programa, diseño y materialidad,
elementos propios de la cultura de los sectores sociales
a quienes están dirigidos. Esta preocupación por
incorporar elementos particulares de una determinada
cultura, puede también conducir a soluciones de un
pintoresquismo étnico de pacotilla; un remedo y una
reducción de los valores y creencias de esa determinada
comunidad, a la escala de una vivienda y un conjunto
de "vivienda social" de estándares mínimos.
Esta estandarización del "producto vivienda",
impulsado y extremado por los requerimientos
presupuestarios, si bien puede lucir como ejemplo de
"eficiente uso de los siempre escasos recursos" al
maximizar la producción de soluciones habitacionales
con los recursos disponibles y así combatir el déficit
habitacional, presenta en contrapartida graves
deficiencias, no sólo por la calidad constructiva que
puedan tener dichas viviendas, sino derivadas
precisamente de la nula comprehensión que sus
gestores han tenido de las particularidades socioculturales y ambientales del medio en donde éstas
se insertan, con el consiguiente deterioro e incluso
169
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
abandono en el tiempo de parte de sus moradores
originales.
Que dicha producción permita alcanzar mejores
ciudades, mejores barrios, mejores conjuntos, mejores
unidades, en definitiva, una mejor calidad de vida,
parece una cuestión secundaria frente al paradigma
del déficit habitacional y a la lógica económica detrás
de la producción masiva de vivienda con
financiamiento público, la cual puede llegar a asociarse
más bien con una lógica que busca sostener en el
tiempo una actividad económica y constructiva privada,
acumuladora de capital y generadora de un
determinado volumen de empleos, con el consiguiente
impacto en el crecimiento económico del país. En este
contexto, hablar de viviendas en sintonía con las
especificidades y particularidades locales y socioculturales parece una propuesta sin destino.
El modo como el hombre ocupa un territorio, cómo
lo domestica, cómo lo trabaja, cómo se cobija y cómo se
protege del entorno está directamente asociado con su
cultura en su sentido más amplio. No se vive de cualquier
manera. La morada es un hecho cultural, marcado por
los roles que cada cual cumple en el seno familiar y
social, con su bagaje de valores y creencias. No obstante,
frente a los postulados de los padres fundadores del
Movimiento Moderno, con sus propuestas de una
"vivienda tipo" para responder a las necesidades de un
"hombre tipo", la tozuda realidad ilustra una y otra vez,
a pesar de los procesos de aculturación que sufren
nuestras sociedades en el marco de la denominada
globalización, que no es factible reducir las conductas
humanas a una mera solución habitacional "tipo",
estándar, intercambiable, desechable.
170
Revista INVI Nº 59
Vol. 22/ Mayo
Frente a la violencia que implica forzar a
comunidades o grupos socio-culturales determinados
a vivir en condiciones que no responden a sus patrones
culturales y de convivencia más esenciales, so pretexto
de darles soluciones limpias, "modernas", mínimas y
básicas, hacinados en conjuntos de alta densidad, en
bloques o torres, las respuestas de la población
"beneficiada", pueden ser variadas, desde la inhibición,
sometimiento, depresión, autodestrucción, hasta la
rebelión, pasando por la delincuencia en sus distintos
niveles y escalas.
¿Es posible conciliar las necesidades de responder
a la demanda habitacional de los sectores de menores
ingresos con procesos participativos efectivos que
permitan incidir en el proceso de producción
habitacional, de modo que se incorporen las variables
culturales específicas de los grupos involucrados? ¿Es
posible diseñar una política habitacional pública
verdaderamente descentralizada y desconcentrada que
radique en las autoridades regionales y/o locales la
resolución de la problemática habitacional, acorde con
las condiciones socio-culturales, ambientales y físicas
correspondientes? ¿Existen experiencias exitosas e
innovadoras, que tengan una trayectoria, habiendo
superado ser sólo "el caso"?
Se invita a enviar artículos, resultados de
investigaciones, planes, proyectos, políticas, experiencias
que hayan incorporado las variables socio-culturales y
ambientales en la producción habitacional, así como el
rol e involucramiento de los distintos actores
participantes, las tecnologías sociales empleadas, las
dinámicas de participación de las comunidades, el
monitoreo y seguimiento de los procesos.
INFORMATIVO / REVISTA DEL INSTITUTO DE LA VIVIENDA - PLANIFICACIÓN TEMÁTICA AÑO 2007-2008 NOS. 60 - 61 - 62 - 63 - 64./ ORLANDO SEPÚLVEDA
MELLADO - EDITOR REVISTA INVI
--
Edición N°61 del mes de noviembre de 2007.
Recepción de artículos hasta el 20.06.07.
Temática: "Financiamiento solidario habitacional"
(Texto de Ricardo Tapia Zarricueta).
Los modelos de financiamiento a la vivienda están
relacionados profundamente con el modelo de economía
que se aplica en los países de la región y en la mayoría del
planeta. El concepto de una vivienda, un propietario, se
reproduce a grandes pasos y pareciera ser que tras esos
modelos no hay mejores alternativas, viables, creíbles,
exitosas. La fórmula del subsidio, crédito hipotecario y
ahorro del habitante se perfecciona, se acomoda a
diferentes idiosincrasias culturales, particularmente
económicas; las naciones, cual más cual menos, definen
sus políticas y metas de producción habitacional dejando
fuera de ellas a miles de familias que no pueden acceder al
esquema financiero en boga y legitimado entre los agentes
financieros internacionales y sus respectivas agendas.
mejoramiento? ¿Es posible aumentar la participación
del habitante en el aspecto financiero de la vivienda?
¿Se puede abordar el acceso al suelo como gestión
solidaria y replicable? ¿Existen experiencias exitosas
de financiamiento habitacional en donde el propio
habitante opere bajo lógicas financieras novedosas?
¿Es posible señalar que se avanza en la búsqueda de
modelos financieros habitacionales más equitativos y
justos que los existentes? Las formas financieras
innovadoras ¿pueden constituirse en germen de
políticas habitacionales a gran escala?
Se invita entonces a enviar artículos, resultados
de investigaciones, planes, proyectos o experiencias
que consideren componentes solidarios y/ o la
búsqueda de alternativas equitativas de financiamiento habitacional, fundamentalmente para los
sectores sociales más vulnerables de la sociedad.
--
Sin embargo hace ya décadas, en México, Brasil,
últimamente en India y Senegal, por nombrar a
algunos, se han desarrollado experiencias exitosas de
financiamiento solidario para la vivienda que han dado
buenos resultados y que demuestran que es posible
buscar alternativas innovadoras en el complejo
universo de los agentes económicos. Algunos agentes
financieros de la banca privada desde su lógica y ONG
desde las suyas, exploran nuevas salidas que sin perder
los objetivos de sus Misiones, colaboren en el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.
¿Es posible conciliar nuevas fórmulas de
financiamiento habitacional entre los distintos agentes
involucrados en el acceso a la vivienda y/o su
Edición Nº62 del mes de mayo de 2008.
Recepción de artículos hasta 01.12.07.
Temática: "La vivienda en la declaración de los
derechos humanos".
(Texto de Rubén Sepúlveda Ocampo).
El tema de la vivienda y la ciudad normalmente
es abordado desde múltiples enfoques expresados
en numerosas investigaciones y encuentros, que en
la actualidad han ido decantando en una nueva
perspectiva que tiene que ver con la defensa de los
derechos humanos. En ese contexto, es necesario
reflexionar sobre cómo se expresan en la práctica
urbanística y de producción de viviendas, el
cumplimiento por parte de la sociedad de estos
derechos, especialmente cuando nuestras ciudades
INFORMATIVO / REVISTA DEL INSTITUTO DE LA VIVIENDA - PLANIFICACIÓN TEMÁTICA AÑO 2007-2008 NOS. 60 - 61 - 62 - 63 - 64./ ORLANDO SEPÚLVEDA
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latinoamericanas presentan rasgos fragmentarios,
son segregadas, excluyentes, ineficaces, caras,
contaminadas, inseguras, injustas y deterioradas.
Existe un sinnúmero de interrogantes que los
artículos pueden abordar, tales como: en la construcción
de ciudad ¿cómo se compatibiliza el respeto a todos los
derechos humanos?; el derecho a una vivienda adecuada
¿sólo debe estar referido al objeto vivienda?; ¿el derecho
a la propiedad individual es el único posible?; ¿el sistema
jurídico imperante en nuestros países permite el
cumplimiento efectivo de los derechos humanos en
materia de ciudad y vivienda?; en el contexto del actual
modelo económico imperante en nuestros países, ¿qué
mecanismos se pueden utilizar para que se cumpla el
principio de que todo integrante de una sociedad tenga
el derecho a vivir en una vivienda "adecuada"?
Por lo anterior, invitamos a enviar artículos
resultado de investigaciones, estudios, planes o
programas que se orienten a buscar mecanismos para
el respeto de los derechos humanos en la producción
de ciudad y viviendas, que posibiliten una efectiva
mejoría de las acciones urbano-habitacionales,
especialmente, para los sectores más carenciados.
--
Edición Nº63 del mes de agosto de 2008.
Recepción de artículos hasta el 15.03.08.
Temática: "El Bicentenario Nacional y La
Vivienda en Chile".
(Texto de Gustavo Carrasco Pérez).
El Primer Centenario dio pie a una serie de
actividades y de festejos, ante tan magno
acontecimiento.
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Las elites locales muestran con orgullo los logros
alcanzados por La Patria, en estos inicios del siglo XX;
logros que dan fe del notable proceso de modernización
experimentado por el país hasta ese período.
En torno al Primer Centenario, antes, durante y
después de la fecha de su celebración, se proyectan,
se construyen y se inauguran grandes proyectos
que ilustran la consolidación de las instituciones
republicanas. En Santiago, por ejemplo, el Palacio de
los Tribunales de Justicia, la Biblioteca Nacional, el
Museo Nacional de Bellas Artes, el Parque Forestal.
En la Capital y otras ciudades del país, se
construyen sistemas de alcantarillado y de aguas
lluvias, de agua potable, se extienden las redes del
telégrafo y las redes telefónicas, los tendidos
eléctricos, los sistemas de transporte públicos, la red
ferroviaria, la cobertura policial.
En Santiago, entre fines del siglo XIX y estos
comienzos del siglo XX, nace un nuevo barrio
elegante, que reúne y convoca a la nueva burguesía
de origen industrial, minero o comerciante: nos
referimos a los barrios República y Ejército. Una
burguesía que cuenta con exponentes más liberales,
menos atados a ciertos dogmas sacrosantos que
todavía impregnan el alma de la antigua elite
dominante de origen latifundista y conservadora,
lo que no impedirá que en definitiva, se produzca
una articulación entre ambas, perdiendo fuerza la
primera en beneficio de la segunda.
Las elites construyen una Capital a su medida,
con fuertes reminiscencias parisinas en sus
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palacetes, mansiones y paseos. Esa "ciudad propia"
como la denominaba el Intendente Benjamín Vicuña
Mackenna en su mandato, espléndida bajo las luces
del refinamiento, no pocas veces recargado, y de la
modernidad, que emana de la riqueza, tanto de la
vieja cepa como de la nueva, que busca trepar hacia
el cenáculo del reconocimiento social, al cual aspira
con intensidad.
Este panorama tan auspicioso tiene, sin embargo,
su contraparte, bastante menos brillante, sin oropeles
ni decorados afrancesados: las misérrimas condiciones
de vida en las cuales sobrevive el grueso de la
población, tanto aquella que vive apiñada en las
barriadas insalubres de los barrios periféricos de las
ciudades, como aquella que sufre los rigores de la
vida del campo, bajo un régimen todavía cuasi feudal.
Las deplorables condiciones higiénicas y de
alimentación en las cuales se desenvuelven estas familias
del mundo marginal urbano, agita la preocupación de
las autoridades y de las elites dominantes al descubrir
los riesgos de los contagios de enfermedades que
pueden afectar al conjunto de la ciudad, activándose
fuertemente la preocupación higienista, ya presente en
tiempos del citado Intendente.
Espíritus piadosos, con suculenta bolsa, crean
sociedades de beneficencia para atender las necesidades
habitacionales de los más pobres. La Iglesia Católica
también aporta lo suyo. Otros actores privados, más
prácticos, descubren en estos sectores una veta de
negocio interesante, mediante la producción de
viviendas de bajo coste, en régimen de alquiler, nuevas
o existentes que se transforman para estos efectos.
El contraste riqueza-pobreza genera
reacciones en esta fasta celebración. Así, por ejemplo,
Alejandro Venegas, Vicerrector del Liceo de Talca,
publica, bajo el seudónimo del Doctor Julio Valdés
Cange, el libro "Sinceridad", en donde critica la
situación social del país. El gesto de Venegas no
tuvo el eco esperable, entre tanta autosuficiencia.
Hoy, Chile se apresta a celebrar el Bicentenario,
el año 2010. Una serie de grandes proyectos urbanos
y territoriales se han formulado para ser ejecutados
en torno a este nuevo magno evento.
El invierno que termina en este año 2006, ha
vuelto a descubrir nuestras falencias en
infraestructura, en servicios, en viviendas,
particularmente en los sectores más desposeídos, los
cuales recurrentemente, como una suerte de
maldición ad-eternum, deben sufrir los rigores del
mal tiempo, se encuentren poseedores de una
flamante vivienda social o se encuentren todavía en
alguna población marginal. Se llueven, se pasan, se
inundan, se hunden, por terrenos de mala calidad,
mal emplazados, carentes de sistemas de drenaje o
de canalización de las aguas lluvias; con diseños y
materiales que no responden adecuadamente a los
requerimientos que impone el clima, amén de las
frecuentes fallas en la construcción propiamente tal.
Enhorabuena, a poco tiempo que se celebre
esta nueva gran Conmemoración de nuestra
condición republicana, las autoridades del sector
vivienda han anunciado una nueva Política
Habitacional, que podría leerse también como una
rectificación, ajuste y re-enfoque de la existente, al
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reconocerse finalmente que es necesario invertir
más recursos, mejorar los estándares, incrementar
las superficies de una vivienda básica, e incorporar
la variable suelo a la ecuación, a fin de reducir la
profunda segregación territorial acentuada en las
últimas décadas post-dictadura, lo que induce
albergar una cierta esperanza de un cambio
cualitativo en un ámbito tan sensible como lo es la
conformación de comunidad, de barrio y de ciudad.
Política Habitacional más integral, que supere
el sectorialismo existente, e integre bajo un
mismo paraguas, no sólo a la vivienda, sino
que al conjunto, con los servicios y
equipamientos correspondientes; con las
conectividades pertinentes, el transporte y
las fuentes laborales?
¿Tendremos por fin, políticas que permitan
efectivamente recuperar, en un proceso
continuo y constante, el parque habitacional
existente, no sólo aquél originado en la
acción pública de las últimas décadas, sino
también ese enorme parque habitacional
antiguo presente en todas nuestras
ciudades?
¿Habremos avanzado en términos de
equidad, reducción de las desigualdades,
mejoramiento de las oportunidades?
¿O tendremos, se entiende a otra escala, a otro
nivel de desarrollo, porque igual los años no
han pasado en vano, una sociedad tan
dividida, tan fragmentada, con realidades tan
contrastantes entre los chilenos de uno y otro
"pelaje", como lo fue en el Primer Centenario?
Podemos avanzar algunas interrogantes con
un cierto deseo oculto de gatillar respuestas y
por qué no, debate:
¿En torno a qué vamos a celebrar el 2010?
¿Cuáles son o serán los grandes ejes en torno
a los cuales se va a festejar?
¿Tendremos nuevamente una sucesión de
inauguraciones de instalaciones y artefactos,
algunos socialmente necesarios, convenientes
o útiles y otros, quizás muchos otros, pura
parafernalia mediática?
¿Formará parte de este espíritu festivo, alcanzar
a esa fecha, una mayor y mejor cobertura en el
campo de la vivienda de interés social?
¿Habremos podido resolver en mejores
términos esta suerte de contradicción vital
entre más viviendas por la misma plata, para
enfrentar el déficit, versus mejores viviendas,
para asumir la necesidad de apuntar al logro
de una mejor calidad de vida residencial?
¿Seguiremos condenados a elegir entre
cantidad y calidad?
¿Más viviendas, pero también mejores
barrios? ¿Se llegará a implementar una
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--
Edición Nº64 del mes de noviembre de 2008.
Recepción de artículos hasta el 15.06.08.
Temática: "Seguridad Residencial".
Orlando Sepúlveda Mellado
Editor Revista INVI
Santiago, Chile, agosto de 2006.
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verificar su pertinencia temática y cumplimientos formales,
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lo que se comunicará a sus autores junto con el acuse de
agentes del proceso habitacional mediante la investigación,
recibo del trabajo.
docencia, extensión, asistencia técnica y creación inter y
transdisciplinaria; publica colaboraciones mediante artículos,
2.
Cumpliéndose el plazo programado para la recepción de
opiniones e informativos vinculados con el tema vivienda o el
colaboraciones, se inicia el proceso de evaluación que se
hábitat residencial, y en particular con la temática programada
practica por 2 canales paralelos: uno de tipo formal, realizado
para cada número específico; prioriza las colaboraciones por su
por el editor y el diagramador, verificando el cumplimiento
contenido, sistematización y rigor científico, especialmente las
de las normas de edición; el otro, de contenido, se solicita a
derivadas de investigaciones.
2 evaluadores a lo menos, para que lo evalúen, aplicando el
Los trabajos que contengan lingüismos y/o términos localistas, siglas,
sistema de triple ciego, esto es que los evaluadores no saben
etc., deberán describir y/o explicar sus significados a fin de asegurar
entre sí quiénes evalúan un mismo artículo, ni tampoco
la total comprensión a los lectores extranjeros del problema y origen
saben el nombre del autor; a su vez el autor tampoco sabe
del trabajo.
el nombre de los expertos que evaluaron su artículo.
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3.
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o más evaluaciones hasta aclarar una opinión definitiva, al
Cualquier restricción legal que afecte a los artículos es responsabilidad
margen que la publicación de cualquier trabajo es de
exclusiva de sus autores.
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Editorial.
Procedimientos de evaluación de artículos
4.
Las evaluaciones se efectúan de acuerdo a los siguientes
La Revista INVI efectúa el siguiente procedimiento de evaluación
ítemes:
de los artículos:
4.1. Contenido del artículo:
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-- Claridad y relevancia del enfoque con que se plantea y
experiencias, comentarios y sugerencias para optimizar el
expone el tema del artículo.
sistema en lo que corresponda.
--
Relevancia del tema desarrollado.
--
Pertinencia temática en relación con los temas
asignados a los próximos números.
Derechos de autor
4.2. Estructura y formalidad del artículo:
--
Estructura lógica, concordante con el contenido y
desarrollo del artículo.
--
Redacción y ortografía.
--
Pertinencia de tablas, cuadros, fotos y figuras
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autores ceden los derechos sobre sus trabajos a la Revista INVI.
Forma y preparación de los artículos
presentadas.
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artículos serán de una extensión mínima de 6.000
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-- ¿Tal como fue remitido? SÍ - NO
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-- ¿Con las modificaciones de contenido que necesaria-
inferior derecha, letra arial, interlineado sencillo y los
mente derivan de sus comentarios? SÍ - NO
márgenes serán de 2 cms el derecho y 3 cms los otros. El
--
documento completo será escrito con letra alta y baja
¿Con las modificaciones de forma que necesa-
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4.4. Otros comentarios no consultados.
artículo, excepto los sub-títulos de capítulos que serán
con mayúscula. Los tamaños de letras serán: Título, Nº16
5.
Al recibir el Editor las evaluaciones por artículo, las refunde
en negrita. Los autores, abstract, bibliografía y notas o
en un solo formulario y se la envía al autor para que proceda
citas a pie de página irán con letra Nº8. Todo el resto del
a las correcciones si corresponde, o bien le comunica las
texto será tamaño Nº10.
razones por las cuales el artículo no será publicado.
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Los artículos irán encabezados por el título, autor (es)
Al recibir el Editor los artículos corregidos, procede a
señalando afiliación de cada uno, esto es: nombre de la
verificar si cumplen con los comentarios de los evaluadores,
institución de trabajo, país y dirección de contacto (dirección
confrontando el contenido de la evaluación refundida y
postal o e-mail), un resumen claro y conciso de 200
consultando a uno o los dos evaluadores si le surgen
palabras máximo (con su versión en inglés si fuere
dudas.
posible) acompañado de 5 palabras claves máximo (en los
2 idiomas). Luego el desarrollo estructurado del artículo con
7.
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Cumplido el proceso de evaluación de cada número, el
introducción, capítulos o secciones y conclusiones,
Editor convoca a reunión del Comité editor para recoger las
terminando con un listado bibliográfico.
9.
Los artículos se presentarán con una carátula conteniendo
publicación (ciudad y editorial). Luego el año. Ensegui-
el título, fecha y el temario de contenido (índice sin
da la extensión (en páginas). Finalmente la serie (cuando
la publicación lo incluya).
paginación) en que se indique los títulos y sub-títulos de
los capítulos.
-
Artículos de revistas: Se indican autor y título del artículo
y después el título de la revista en cursiva. A continuación
10.
se indica la fecha (mes y año), enseguida la numeración
Las citas irán numeradas y se detallarán a pie de página,
(volumen, número) y finalmente la paginación.
con los siguientes datos: autor, año, pág (s). La referencia
bibliográfica completa debe incluirse en la bibliografía
-
Documento(s) presentado(s) a un congreso o reunión:
y otros tipos de notas deberán reducirse al máximo
Después del autor y título, se agrega En seguido del
posible.
nombre del evento y a continuación se indica el número
del evento, año y lugar del mismo. Finalmente, la
11.
paginación.
Gráficos, tablas, cuadros, etc., deberán ser perfectamente
nítidos y formar parte del contenido del texto. Las fotos
-
Documentos electrónicos: Después del título se agrega
deberán adjuntarse en archivos separados, con
el tipo de medio ([en línea] para documentos en
resolución mínima de 250 dpi en formato tiff
internet, [CD-Rom] para discos compactos, [disquete]
o jpg, tamaño 10x15 cms. Todo el material gráfico
para discos flexibles). Después el año de publicación,
debe ser identificado, llevar leyenda explicativa y estar
luego se añade la fecha de consulta [fecha de consulta
vinculado con el texto, evitando ilustraciones mudas
entre corchetes] y como último elemento se debe incluir
ajenas a él, señalando su ubicación aproximada en el
la dirección del documento con el texto: Disponible
artículo y señalando la fuente al pie del elemento
en: <dirección web>
correspondiente.
Ejemplos:
Referencias Bibliográficas
Monografía: SEPÚLVEDA Ocampo, Rubén. Revisión crítica de la
La bibliografía se ajustará a la siguiente pauta, en conformidad
política habitacional chilena. 2ª. ed. Buenos Aires, Argentina,
con la norma chilena INN (NCh 1143.Of999), homologada de la
Universidad Nacional de Mar del Plata Facultad de Arquitectura,
Norma ISO 690 y de la Norma ISO 690-2 para documentos
Urbanismo y Diseño. 2001. 154 p. Serie Maestría en Hábitat y
electrónicos y sus partes.
Vivienda.
Artículo: HARAMOTO Nishikimoto, Edwin; JADUE J., Daniel y TAPIA
-
Listado en orden alfabético por apellido de autores citados.
Zarricueta, Ricardo. Programa de viviendas básicas en la Región
-
Monografías: Se indica el o los autor(es) mediante
Metropolitana 1990-1995: un análisis crítico desde una
apellido(s), nombres(s) separado(s) por una coma del
perspectiva global. En Boletín del Instituto de la Vivienda.
apellido (en caso de haber más autores, se mencionarán
Noviembre de 2002.Vol 16, Nº44, págs. 77-87,
de igual forma, separados con punto y coma unos de otros).
Documento presentado a congreso o reunión: JIRÓN Martínez,
Luego el título. Enseguida la edición. Después la
Paola y FADDA, Giulietta. Incorporating the concept of quality
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of life to urban and habitat development policies in Chile. En:
Envío de manuscritos
Symposium of the International Urban planning and
Environment Association. 5º, 2002, Oxford, England. pp. 129-
El envío de las colaboraciones podrá ser por correo electrónico a "Editor
139.
Revista INVI, e-mail: <[email protected]> o bien impreso por correo
Documento electrónico: LANGE V.,Carlos. Algunas consideraciones
postal a: Editor Revista INVI, Portugal 84, Santiago, Chile con una
para la implementación de un programa integral para el
grabación del texto y el material gráfico en diskette o cd adjunto,
mejoramiento de barrios. En línea. 2006. [fecha de consulta: 25 mayo
indicándose el procesador de texto y programa gráfico utilizado.
2006]. Disponible en: <http://inviuchile.blogspot.com/2006/03/
Dichos envíos deberán agregar remitentes electrónicos, postales y
algunas-consideraciones-para-la.html>
teléfonos fijos.
Los originales no serán devueltos.
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Diagramación: Amalia Ruiz Jeria
Impresión: LOM Ediciones Ltda.
Traducción Inglés: Margarita Zúñiga Pacheco
Canje y Ventas: Sandra Rivera Mena
Editor: Orlando Sepúlveda Mellado, INVI / FAU / UCH.
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Fonos: (56 2) 978 30 37.
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ISSN: 0718-1299 (Título Anterior: Boletín del Instituto de la Vivienda, ISSN 0716-5668).
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