Volumen 2 - Universidad de Xalapa
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Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Colección: Temas Selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Ediciones: 1 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral El tiraje digital de esta obra ―Volumen 2. Derecho Electoral‖, es el segundo volumen de la colección ―Temas Selectos de Derecho‖ se realizó en la Universidad de Xalapa, Noviembre de 2014, edición digital de distribución gratuita. La Universidad de Xalapa es titular de los derechos de la edición. Cada uno de los autores es titular y responsable de manera individual por el contenido de su participación. Diseño Editorial y Portada: Carlos Antonio Vázquez Azuara, José Francisco Báez Corona Diseño original, Las imágenes que la integran fueron recuperadas de Internet y modificadas digitalmente, utilizándolas al amparo del artículo 148 de la Ley Federal de Derechos de Autor en México, ya que se permite la reproducción fotografías e ilustraciones difundidos por cualquier medio, si esto no hubiere sido expresamente prohibido por el titular del derecho o el autor no aparece identificado en la misma. Formación de interiores: Ubaldo Márquez Roa, Oliva Suarez Camiro, Carlos Eduardo Alarcón Requerimentos técnicos: Windows XP o superior, Mac OS, Adobe Acrobat Reader. Editorial: Universidad de Xalapa, A.C. Kilómetro 2 de la carretera Xalapa-Veracruz. CP: 91190. Xalapa, Veracruz, México. Ediciones: 2 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Directorio Directorio Dr. Carlos García Méndez Rector Dra. Isabel Soberano de la Cruz Rectora Emérita Dr. Erik García Herrera Vicerrector Coordinadores Coordinadores de de la la colección colección Carlos García Méndez Carlos Antonio Vázquez Azuara José Francisco Báez Corona Carlos Antonio Vásquez Gándara Editorial: Universidad de Xalapa, A.C. Kilómetro 2 de la carretera XalapaVeracruz. CP: 91190. Xalapa, Veracruz, México 3 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Volumen 2. Derecho Electoral Coordinadores Carlos Antonio Vázquez Azuara Carlos García Méndez José Francisco Báez Corona Tania Celina Vázquez Muñoz Editorial: Universidad de Xalapa, A.C. Kilómetro 2 de la carretera XalapaVeracruz. CP: 91190. Xalapa, Veracruz, México 4 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Prólogo Carlos García Méndez Autores Alejandro Morales Rosas Alejandro Sánchez Báez Antonio Ignacio Manjarrez Valle Arcelia Guerrero Castro Carlos Antonio Vázquez Azuara Carlos Antonio Vázquez Gándara Carlos García Méndez Faustino Becerra Tejeda Francisco Alberto Salinas Villasaez Huber Bermúdez Barajas Jacobo Alejandro Domínguez Gudini José Alfredo Gómez Reyes José Francisco Báez Corona José Lorenzo Álvarez Montero Manuel Gonzales Oropeza Marco Antonio Martínez Mendoza Mario Moisés Ruiz Zúñiga Roberto Eduardo Sigala Aguilar Rosalía Uscanga Castillo Tania Celina Vázquez Muñoz Tlexochtli Rocío Rodríguez García Ubaldo Márquez Roa 5 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Índice 1. FEDERALISMO ELECTORAL .............................................................. 2 Magistrado Manuel González Oropeza 2. ANÁLISIS DE LA LEY GENERAL EN MATERIA DE DELITOS ELECTORALES EN MÉXICO ........................................ 15 Dr. Carlos Antonio Vázquez Azuara Dr. Carlos García Méndez Dr. José Francisco Báez Corona Mtro. Carlos Antonio Vásquez Gándara 3. UNA PERSPECTIVA DE LOS DERECHOS HUMANOS DENTRO DEL DERECHO ELECTORAL MEXICANO ......................... 30 Lic. Ubaldo Márquez Roa 4. EL VOTO ELECTRÓNICO EN MÉXICO .............................................. 50 Lic. Alejandro Morales Rosas 5. DELIBERACIÓN Y MEDIOS DE COMUNICACIÓN: Los atavíos de la reforma político-electoral .......................................... 61 Dra. Tania Celina Vásquez Muñoz 6. EJERCICIO DE LAS ATRIBUCIONES DE LOS TRIBUNALES ELECTORALES LOCALES Y EL PRINCIPIO DE MÁXIMA PUBLICIDAD ................................................. 82 Magistrado José Lorenzo Álvarez Montero 7. CEDULA DE IDENTIDAD CIUDADANA Y ELECTORAL. COMO DOCUMENTO DE IDENTIDAD Y COMO INSTRUMENTO PARA EJERCER EL DERECHO DE VOTO .................................................... 98 Lic. Alejandro Sánchez Báez 6 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 8. EL VOTO ELECTRÓNICO ................................................................... 118 Lic. Mario Moisés Ruiz Zuñiga 9. DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR EN LAS ELECCIONES FEDERALES ................................................... 135 Lic. Francisco Alberto Salinas Villasaez 10. HACIA LA CONSTRUCCIÓN DEL SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL NACIONAL ..................................................................... 154 Lic. Huber Bermúdez Barajas 11. SOBRE EL CÓDIGO DE BUENAS PRACTICAS EN MATERIA ELECTORAL ................................................................. 172 Lic. Rosalía Uscanga Castillo 12. FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN AMÉRICA ....................................................................................... 187 Dr. Faustino Becerra Tejeda 13. NUEVAS REGLAS GARANTES DE PARIDAD DE GÉNERO (Reforma electoral 2014)................................................. 209 Lic. Aracelia Guerrero Castro 14. SOBRE EL CONCEPTO DE DERECHO ELECTORAL........................ 239 Dr. Jacobo A. Domínguez Gudini 15. ANÁLISIS DE LA REFORMA POLÍTICO-ELECTORAL EN MÉXICO 2014.................................................................................. 260 Lic. Antonio Ignacio Manjarrez Valle 16. LAS REFORMAS ELECTORALES EN MÉXICO SU EVOLUCIÓN Y RETOS .................................................................. 312 Dr. Roberto Eduardo Sigala Aguilar 17. DERECHO HUMANO A LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS ................................................................ 356 Dr. José Alfredo Gómez Reyes 7 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 18. EL NUEVO PARADIGMA DE LEGITIMACIÓN EN EL ESTADO CONSTITUCIONAL DE DERECHO ..................................................... 369 Dra. Tlexochtli Rocío Rodríguez García 19. NECESIDAD DE DESCONTINUAR EL USO DEL LÍQUIDO INDELEBLE EN LOS COMICIOS ELECTORALES ............... 399 Dr. Carlos Antonio Vázquez Azuara Lic. Marco Antonio Martínez Mendoza 8 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Prólogo La Universidad de Xalapa, fue la Primera Institución de Educación Superior Privada, en desarrollar una Maestría en Derecho Electoral, lo que a su vez, permitió formar una amplia gama de profesionistas en el ámbito político-electoral, quienes actualmente se encuentran posicionados en los diversos cargos y dependencias en las tres esferas de gobierno y en los diferentes poderes del Estado, aunado a ello, recientemente, ésta máxima casa de estudios, constituyó su Instituto Interdisciplinario de Investigaciones, lo que permite desarrollar investigación sería en las diversas áreas del conocimiento que existen. Lo anterior, trae como resultado que en un esfuerzo conjunto, se canalicen los estudios jurídicos y aportaciones científicas de los estudiosos del Derecho Electoral, en una sola obra que forma parte de la colección ―Temas Selectos de Derecho‖ y particularmente su volumen 2 ―Derecho Electoral‖, en el cual se concentran diversas aportaciones en éste rubro, derivadas de la reforma político electoral de 2014. Sin lugar a dudas, la presente obra se convertirá en referencia obligada para estudiantes y profesionistas que desean seguirse preparando y formando en los ámbitos de la materia político-electoral. Dr. Carlos García Méndez 1 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral FEDERALISMO ELECTORAL Manuel González Oropeza* En el año 2010 salió a la luz la primera edición en disco compacto Digesto Constitucional Mexicano. (Aguascalientes), de la autoría de Manuel González Oropeza y David Cienfuegos Salgado, editado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Y a partir de este primer número, han salido otros discos dedicados a cada uno de los Estados. En esta obra se reúne la historia constitucional y legislativa de cada entidad federativa, en donde se incluye su primera constitución y también los debates de las distintas constituciones promulgadas a lo largo de su historia, se da cuenta de las reformas constitucionales y de los integrantes de los tres poderes del estado, para ofrecer al lector una visión cronológica y temática del desarrollo constitucional de cada Estado, con el único objetivo de divulgar su evolución constitucional como integrantes del federalismo mexicano surgido en el siglo XIX. En esta colección se aprecia la uniformidad de instituciones constitucionales de las entidades federativas mexicanas, pero a la vez las diferencias en su implementación y concepción, según sus propias características. * Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Licenciado en Derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México y obtuvo el título en 1980 con Mención Honorífica; en 1982 obtuvo el grado de Maestría con especialidad en Derecho Público, por la Universidad de California en Los Ángeles; y en diciembre de 1995 recibió el grado de Doctor en Derecho por la Universidad Nacional. El Dr. González Oropeza tiene una señalada participación en la formación de recursos humanos como docente, investigador y miembro de distintos órganos colegiados y comisiones dictaminadoras Sus aportaciones al conocimiento se expresan en la publicación de más de 36 libros como autor único y 31 como coautor; 150 artículos derivados de sus investigaciones publicados en revistas especializadas nacionales y extranjeras; 195 capítulos en libros, y otros trabajos como prólogos, ensayos, estudios introductorios y epílogos. Entre sus publicaciones más recientes destacan sus libros: La jurisprudencia: su conocimiento y forma de reportarla (2005); Proyecto de reforma integral a la Constitución de Guerrero(2006); El derecho por entregas (2006); Reflexiones jurídicas (2008); Los congresos constituyentes durante los últimos 150 años (2008); Las facultades exclusivas del Senado de la República (2008); Constitución y derechos humanos. Orígenes del control jurisdiccional (2009); Génesis de la Ley Orgánica y del Estatuto General de la Universidad Nacional Autónoma de México (2010). 2 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Hoy, nuevos cambios se están presentando debido a las reformas político-electorales de 2012 y 2013, las cuales repercuten en los mecanismos de participación ciudadana, como lo son la adopción de las candidaturas independientes,(González Oropeza, Conferencia denominada ―Candidaturas independientes‖) la equidad de género en las candidaturas para diputados y senadores (50% de hombres y 50% de mujeres), la creación del Instituto Nacional Electoral (que sustituye al IFE), el incremento del porcentaje mínimo de los partidos para conservar su registro, entre otros.(Aguirre Quezada, 2014: 43) El 10 de febrero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el cual se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones en la Constitución Mexicana en materia política y electoral, de acuerdo con Compromiso 89 suscrito por los actores del llamado ―Pacto por México‖, el Partido Acción Nacional, el Partido de la Revolución Democrática y el Partido Revolucionario Institucional, así como el Partido Verde Ecologista de México. (http://pactopormexico.org/acuerdos/) El ―Pacto por México‖ propuso nueve compromisos para realizar ajustes en el sistema electoral y de partidos políticos, como parte fundamental para lograr los Acuerdos para la Gobernabilidad Democrática que el futuro Presidente de la República propuso a los partidos políticos antes de iniciar su periodo al frente del Poder Ejecutivo, con la finalidad de lograr la estabilidad política del país y así ofrecer certidumbre a los ciudadanos. Siendo algunos de los más trascendentales, por lo que respeta a la cuestión electoral, la incorporación a las causales de nulidad: a) el rebase de topes de campaña, b) el uso de recursos al margen de las normas que establezca el órgano electoral, y c) la compra de cobertura informativa en cualquiera 3 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral de las modalidades periodísticas (incluida la sanción correspondiente al medio de que se trate); la revisión de los tiempos oficiales en radio y televisión, impulsando el debate político y la racionalización de los anuncios publicitarios; la prohibición del uso de materiales plásticos, textiles, de construcción y despensas como medios de promoción electoral; evitar el uso de esquemas financieros y/o recursos de procedencia ilícita con el propósito de inducir o coaccionar el voto; así como la creación de una autoridad electoral de carácter nacional y una legislación única que se haga cargo de las elecciones federales, estatales y municipales. (Aguirre Quezada, 2013: 30-31, 35p) En opinión de algunos especialistas, la desaparición inmediata de los institutos electorales locales sería un retroceso (http://canaljudicial.wordpress.com/2013/07/30/) en materia de federalismo, pues lesionaría la libertad que tienen las entidades federativas de expedir sus propias leyes y nombrar a sus propias autoridades –por lo menos en lo que respecta a este tema-, poniendo en riesgo la estabilidad política y la gobernabilidad de la democracia mexicana. En su opinión, es más pertinente y necesario atacar los problemas estructurales, como la transparencia sobre el origen del financiamiento no público en las campañas electorales y la presunta infiltración del crimen organizado (narcotráfico) entre los candidatos, como ha ocurrido en diversos ayuntamientos tanto de Michoacán como de Tamaulipas, sólo por señalar los más recientes. (http://www.jornada.unam.mx/2013/01/02/politica/011n1pol) Otros opinan que debido a las deficiencias mostradas por los institutos electorales locales, así como la vinculación que algunos de ellos muestran hacia ciertos ―cacicazgos‖, han evidenciado la imperante necesidad de crear una instancia electoral a escala nacional que se responsabilice de las elecciones, pero que sin 4 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral duda afectaría el pacto federal, pues como ya se indicó, le quitaría facultades a los estados. Con respecto al debatido tema de la reelección de legisladores y alcaldes, esta reforma político-electoral la permitirá a partir del proceso electoral 2018. Es por ello que mediante decreto se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones en el artículo 59 constitucional, permitiéndose la reelección de diputados federales (y locales, según el art. 116) por cuatro períodos consecutivos, mientras que los senadores lo podrán hacer hasta por dos ocasiones; para el caso de los ayuntamientos (presidentes municipales, síndicos y regidores), el artículo 115 establece que las Constituciones de las entidades federativas deberán establecer la elección consecutiva por un solo periodo adicional, siempre que la postulación se haga por el mismo partido o coaliciones que lo llevaron a ocupar ese cargo. Existen dos temas más que se incluyeron en la reciente reforma político-electoral, los cuales inciden de manera directa en la cuestión de equidad y justicia en la contienda. Uno de ellos es la paridad entre los géneros que el titular del Poder Ejecutivo solicitó a los partidos políticos, de tal manera que en las próximas elecciones locales y federales exista el mismo número de candidatos femeninos y masculinos postulados para los cargos de elección y de representación proporcional; esta reforma se aplicó para el artículo 41 constitucional, logrando una enorme aceptación entre los partidos políticos, aunque también levanta suspicacias de que en realidad la equidad de género no sea cubierta o se vuelva a presentar el caso de las llamadas ―juanitas‖, que tanto revuelo causó en el año 2009. (http://www.jornada.unam.mx/2009/09/18/index.php?section=opinion&article=021a2p ol) 5 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral En lo que respecta a los gastos de campaña, se modificó el artículo 41, en su punto II, inciso c, punto V, apartados A y B, así como el punto VI, que permiten sanciones en caso de exceder el límite de gastos autorizados por los partidos políticos durante el proceso electoral, llegando incluso a anular el registro del partido infractor. (http://portal.te.gob.mx/legislacion-jurisprudencia/catalogo/2014-constitucion-politicade-los-estados-unidos-m;) Sin duda alguna muchos de los acuerdos signados en el ―Pacto por México‖ se han llevado a cabo, lo cual ha facilitado las reformas políticas, hacendarias, de telecomunicaciones, energéticas y electorales planteadas, pero muchas otras quedaban pendientes, como el planteamiento de una nueva ley de partidos políticos en México, la cual ―no sólo regulará la actividad de los mismos con ciertos requisitos como financiamiento, cantidad mínima de afiliados, prerrogativas, cancelación de registro o transformación de fuerza política a estatal‖, sino que además debe de fortalecer la democracia interna, transparencia y plataformas electorales de los partidos respectivos, definir y sancionar ―los actos anticipados de precampaña‖, garantizar que no se difundan ―expresiones que denigren a las instituciones y partidos‖ así como a los candidatos (partidistas o independientes), abrir la posibilidad a ―coaliciones electorales, legislativas y de gobierno‖, y establecer centros de formación política ―a fin de formar cuadros y fomentar la discusión ideológica‖, (Córdova Vianello 2012: 154-155pp) lo cual reforzaría la calidad democrática y legitimidad del sistema de partidos en nuestro país. La fiscalización de los partidos, la obligación de transparentar sus recursos y el acceso a la información debe ofrecer al ciudadano la absoluta certeza del cabal funcionamiento del sistema de partidos. La necesidad de una ley especializada en materia de partidos políticos había sido señalada por lo menos desde 1993 en los siguientes términos: 6 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral ―Resulta necesario dar un marco normativo más amplio que, quizás, separado del COFIPE constituye una ley ordinaria sobre partidos políticos. En dicha ley deben establecerse los alcances de su personalidad jurídica, así como la relevancia y consecuencias del interés público de los partidos. Otro aspecto de relevancia es el relativo a los derechos de los integrantes de un partido frente a la organización política del mismo‖. (Hacia una Nueva Ley de partidos políticos en México. Memoria del II Congreso Internacional de Derecho Electoral; 490p) Las discusiones de la llamada Ley General de Partidos Políticos, se llevaron a cabo por los grupos parlamentarios de los distintos partidos políticos a través de las Comisiones Dictaminadoras de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión durante el segundo trimestre del año, (Decreto de reforma constitucional en materia político-electoral publicado en el DOF el 10 de febrero de 2014. ) lo cual permitió realizar reformas y adiciones tanto en esta ley como en la Ley General de Asociaciones Políticas, la Ley General en Materia de Delitos Electorales y la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, las cuales también fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación durante el mes de mayo de 2014. La Mesa Directiva del Senado de la República, comunicó los criterios establecidos para la recepción, dictamen y programación de los trabajos para el análisis de las iniciativas y proyectos de decreto en varias materias, entre ellas la político-electoral. (Dictamen de las Comisiones Unidas de Reforma del Estado, de Gobernación, de Justicia, y de Estudios Legislativos Segunda, 5-6pp) 7 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Senadoras y Senadores de los partidos PRD, PAN, PT, PRI y PVEM hicieron llegar sus iniciativas, mismas que se organizaron en esta Ley General de Partidos Políticos, fraccionados en diez títulos, con 145 artículos definitivos y ocho transitorios. Todos ellos coinciden en la necesidad de adoptar ajustes periódicos en las instituciones constitucionales existentes, máxime si se atiende a la realidad histórica que se vive en el país, pues en la actualidad existe una democracia más activa, más participativa, que requiere la intervención de los distintos poderes y órdenes de gobierno en la ejecución de las responsabilidades públicas, que exige el respeto a las formas alternas de participación ciudadana (candidaturas independientes y sistemas normativos internos –usos y costumbres-) y, en general, que nos garantice el seguir contando con la pluralidad democrática de la cual gozamos los mexicanos desde hace ya algunos años. Precisamente en atención a esta nueva dinámica de la sociedad mexicana, las distintas fuerzas políticas del país llevaron a cabo la discusión de los artículos que constituyen la Ley General de Partidos Políticos, considerando los diversos ámbitos de participación de las distintas entidades federativas, pero sin dejar de considerar que se requieren lineamientos generales para todo el país. Criterios para obtener y conservar el registro como agrupación política nacional, el acceso y regulación de los tiempos en radio y televisión, el régimen financiero y fiscalización de los partidos políticos, así como el régimen sancionador que se aplicará a partir de la implementación de esta ley son una muestra de la necesidad de regular, de manera general (como el propio título lo manifiesta), a los partidos políticos dentro del marco de las atribuciones que marca nuestra Constitución en sus artículos 35, 41, 71, 72, 73 y 124. Esta ley, ya discutida y reformada, fue publicada en el DOF el 22 de mayo de 2014, conteniendo 97 artículos definitivos y nueve transitorios. 8 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Por lo que respecta a las iniciativas que presentaron los grupos parlamentarios en la Cámara de Senadores, estas fueron vertidas en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, ( Dictamen de las Comisiones Unidas de Reforma del Estado, de Gobernación, de Justicia, y de Estudios Legislativos Segunda, con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, p. 66) en donde destacan, de manera muy notoria, las reformas políticas del 2012, con la incorporación de las candidaturas independientes, la consulta popular e iniciativas ciudadana y preferente, las que necesitaban un marco regulador que se les brindará a través de esta Ley y de las facultades que el Instituto Nacional Electoral (que sustituyó al IFE en este año) ejerza, retomando algunas de las competencias que hasta hace poco ejercían los organismos locales, quienes vieron acotados sus atribuciones; de tal manera que el INE sea ahora quien hará cumplir la misión de otorgar certeza jurídica a los procesos electorales. Es por ello que las discusiones de los senadores de la República sobre este nuevo proyecto de decreto giraron en torno a los siguientes aspectos: La Ley General propuesta establece una estructura, consistente en libros, capítulos, títulos, artículos, párrafos, incisos y fracciones. En ocho libros, se contienen el conjunto de disposiciones relativas a los derechos ciudadanos; la integración de los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, de las entidades federativas y de los municipios; los organismos electorales federales y locales, dentro de los cuales conforme a la nueva normatividad constitucional se contemplan las facultades especiales del Instituto con respecto a la asunción y atracción de actividades o cualquier asunto de la competencia de los Organismos Públicos Locales; los procedimientos especiales en las direcciones ejecutivas; las reglas de los procesos electorales, el voto de los mexicanos residentes en el extranjero, las candidaturas independientes, en donde se regulan los procesos de selección, las prerrogativas, derechos y obligaciones, la propaganda electoral, la fiscalización de sus recursos, así como los actos en los que figuren dentro de la jornada electoral, y por último se establecen los regímenes sancionador electoral y disciplinario interno. 9 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Y en donde son introducidos algunos de los aspectos de la jurisdicción electoral más novedosos, que son el establecimiento de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral (dependiente de la Secretaría Ejecutiva del Consejo General), dos Salas Regionales más y la creación de la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, la cual resolverá el procedimiento especial sancionador motivo de la denuncia. Vinculado con estas leyes (Ley General de Partidos Políticos y Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales), también se expidió la Ley General en Materia de Delitos Electorales, con 26 artículos y siete transitorios, en donde se establecen, fundamentalmente, las penas y multas previstas para las omisiones y delitos relacionados con cuestiones electorales y desviación de recursos, así como a aquellos quienes entorpezcan el desarrollo del proceso electoral, entre otros delitos. También se establecen las competencias y facultades entre la Federación y las entidades federativas; éstas últimas deben llevar a cabo la investigación, el proceso y aplicar las sanciones correspondientes cuando los delitos sean des u competencia (y no del ámbito federal). (Ley General en Materia de Delitos Electorales, artículos 21, 22, 23 a 26.) ¿Hacia dónde va el federalismo electoral tras la reforma política de 2014? Tal parece que la nueva reforma político-electoral de 2014, tras la publicación de las diversas leyes en la materia, acota las facultades de las cuales antes gozaban las entidades federativas, como la designación de sus autoridades electorales, la realización de sus comicios y la distribución de competencias. No obstante, lo que en realidad se busca, con esta reforma es el fortalecimiento de las instituciones responsables de la organización electoral en el país, de brindar legitimidad y certeza 10 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral al sistema que permite la renovación de los representantes políticos de la sociedad, dentro de un marco de tranquilidad y, según el caso, de alternancia de autoridades con una filiación partidista diferente a la de las actuales. Si bien ya existían instituciones estatales que llevaban por buen camino su desarrollo democrático, algunas otras aún estaban en vías defortalecerlo, otras más estaban presionadas por fuerzas ajenas al ámbito político –quienes incidían en las contiendas electorales-, de tal manera que es aquí donde el federalismo electoral debía estar presente para consolidar las instituciones, establecer los mecanismos legales y definir los procedimientos legítimos que sustenten estas reformas político-electorales, y en bien de la federación y los estados, propiciar la interacción entre ambos niveles de gobierno. Esta reforma político-electoral se trata de una institucionalización electoral a nivel nacional,que cuenta con la homologación de legislaciones electorales de los estados y la federal, pero basada en un sistema federalista, en donde existen en los estados organismos electorales autónomos, los cuales brindan certeza y legalidad durante todo el proceso electoral, atienden las impugnaciones y resuelven las quejas de los ciudadanos y los partidos políticos, en pocas palabras, de hacer confiables y legítimas a las autoridades surgidas de una contienda electoral basada en reglas equitativas y razonables. Esta reforma constitucional hizo de la materia electoral una atribución concurrente, donde la federación coordinará las atribuciones y responsabilidades de los Estados. Los retos que enfrentará México en las próximas elecciones intermedias de 2015 serán una prueba de los cambios que la reforma político-electoral de este año ha logrado establecer para todos los aspirantes a desempeñar cargos de elección popular, ya sean miembros de partidos políticos o candidatos independientes, así 11 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral como también para las autoridades electorales estatales y federales –algunas de nueva creación-; las nuevas leyes que han sido promulgadas por el Poder Legislativo deberán, sin duda, hacer más eficiente y transparente el manejo de recursos financieros, la distribución de tiempos en medios masivos de comunicación, la atención de los delitos electorales, la aplicación de sanciones y multas cuando se comprueben fehacientemente las contravenciones a las leyes, sólo por citar algunas de las metas de esta reforma que incentivará la participación ciudadana así como el interés por formar parte activa en las decisiones y desarrollo democrático de México. Es un nuevo federalismo cooperativo en materia electoral donde todas las autoridades electorales, federales, estatales y municipales, hablarán un mismo lenguaje y atenderán reglas uniformes en bien de la democracia. Fuentes Bibliografía Aguirre Quezada, Juan Pablo, (2014) La reforma político-electoral de 2013, cambios en los mecanismos de participación, México, Dirección General de Análisis Legislativo-Instituto Belisario Domínguez- Senado de la República-LXII Legislatura, México. Lorenzo Córdova Vianello, (2012) Hacia una ley de partidos políticos. Ejes temáticos para la discusión, en: Raúl Ávila Ortiz, Lorenzo Córdova Vianello y Daniel Zovatto (coordinadores), ¿Hacia una ley de Partidos Políticos? Experiencias latinoamericanas y prospectiva para México, UNAM-IIJ/Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral/Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República, México. Disponible en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3168/8.pdf 12 su versión electrónica Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Oropeza González, Manuel (2012) ―Candidaturas independientes‖, conferencia impartida en el Tribunal Electoral de Quintana Roo, en mayo en la ciudad de Chetumal. Recuperado de http://magistrados.te.gob.mx/gonzalez.oropeza/sites/magistrados.te.gob.mx.gonzalez .oropeza/files/conferencias/Candidaturas%20independientes%2025%20de%20mayo %20de%202012%20%20MGO.pdf ―Hacia una Nueva Ley de partidos políticos en México‖, (1993) Tendencias Contemporáneas del Derecho Electoral en el Mundo. Memoria del II Congreso Internacional de Derecho Electoral edición: 1993, en Impresos Chávez, S. A. de C. V. H. México, 1993. Primera Cámara de Diputados. LV Legislatura. Tribunal Federal Electoral. Instituto Federal Electoral. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México. Legisgrafia Dictamen de las Comisiones Unidas de Reforma del Estado, de Gobernación, de Justicia, y de Estudios Legislativos Segunda, (2014) con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Partidos Políticos, Decreto de reforma constitucional en materia político-electoral publicada el 10 de febrero de 2014. Ley General en Materia de Delitos Electorales publicada el 22 de mayo de 2014 Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales publicada 22 de mayo 2014, Ley General de Partidos Políticos publicadas el 22 de mayo de este año. 13 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Hemerografía y artículos de internet Mario López Peña, (30 de julio 2013) ―Cuestionan funcionarios sobre la necesidad de un instituto nacional electoral‖, Canal Judicial, servicio de televisión por cable. Recuperado en: http://canaljudicial.wordpress.com/2013/07/30/. Camil Jorge, (18 de septiembre de 2009). Las juanitas de San Lázaro. La jornada, recuperado:http://www.jornada.unam.mx/2009/09/18/index.php?section=opinion&artic le=021a2pol; Presidente de la República, Enrique Peña Nieto; Gustavo Madero Muñoz, Presidente del Partido Acción Nacional; Cristina Díaz Salazar, Presidenta Interina del Partido Revolucionario Institucional; y Jesús Zambrano Grijalva, Presidente del Partido de la Revolución Democrática (2012). Pacto por México. 9 de noviembre del 2014. Recuperado de http://pactopormexico.org/acuerdos/ ANÁLISIS DE LA LEY GENERAL EN MATERIA DE DELITOS ELECTORALES EN MÉXICO 14 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Dr. Carlos Antonio Vázquez Azuara 1 Dr. Carlos García Méndez 2 Dr. José Francisco Báez Corona 3 Mtro. Carlos Antonio Vásquez Gándara 4 SUMARIO.- 1.- ANTECEDENTES DE LOS DELITOS ELECTORALES EN MÉXICO, 2.- LEY GENERAL EN MATERIA DE DELITOS ELECTORALES, 3.- ANÁLISIS DE LOS TIPOS PENALES EN MATERIA ELECTORAL VIGENTES EN MÉXICO, 4.CONCLUSIONES, 5.- BIBLIOGRAFÍA. RESUMEN 1 Licenciado en Derecho, Licenciado en Ciencias de la Comunicación y Doctor en Derecho Público por parte de la Universidad Veracruzana, es miembro del Sistema Nacional de Investigadores del CONACYT, es docente doblemente certificado por la SETEC-SEGOB en juicios orales penales, Diplomado en Sistema Penal Acusatorio desde la perspectiva de la reforma constitucional, Diplomado en Sistema Penal Acusatorio y Adversarial, Diplomado en Medios Alternativos para la Solución de Conflictos y Justicia Restaurativa y Diplomado en Educación y Tecnologías de la Información, por la Universidad de Xalapa y es Investigador adscrito a la Universidad de Xalapa. 2 Licenciado en Derecho por la Universidad Veracruzana, Maestro en Ciencias de la Educación por el Instituto de Estudios Superiores de Puebla, Doctor en Filosofía con especialidad en Ciencias de la Educación por la Atlantic International University y en Derecho, por la Universidad de Almería, España. Actualmente es Rector y Presidente de la Junta de Gobierno de la Universidad de Xalapa. 3 Lic. en Derecho y en Pedagogía, Maestro y Especialista en Docencia Universitaria, Doctor en Derecho Público, Miembro del Sistema Nacional de Investigadores de CONACYT, académico e investigador de la Universidad Veracruzana y de la Universidad de Xalapa. 4 Licenciado en Derecho e Ingeniero Civil, por la Universidad Veracruzana, Maestro en Docencia Universitaria y Candidato a Doctor en Educación por la Universidad de Xalapa, cuenta con estudios concluidos de Maestría en Derecho Electoral por la referida casa de estudios, es Diplomado en Sistema Penal Acusatorio y Adversarial y Diplomado en Medios Alternativos para la Solución de Conflictos y Justicia Restaurativa y es académico de la universidad de Xalapa. 15 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral El 23 de mayo de 2014, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación, La Ley General en Materia de Delitos Electorales, la cual tiene por objeto establecer los tipos penales, las sanciones, la distribución de competencias y las formas de coordinación entre los órdenes de gobierno. Además tiene como finalidad, en general, proteger el adecuado desarrollo de la función pública electoral y la consulta popular a que se refiere el artículo 35, fracción VIII de la Constitución. ABSTRACT On May 23, 2014, it was published in the Official Diary of the Federation, The General Law for Electoral Crimes, which has for object establish the penal types, the sanctions, the distribution of competitions and the forms of coordination between the orders of government. In addition it has as purpose protect, in general, the suitable development of the public electoral function and the popular consultation to which the article 35, fraction refers the VIIIth of the Constitution. PALABRAS CLAVE.- Ley General, Delitos Electorales, Tipo Penal, Código Penal. KEY WORDS.- General law, Electoral Crimes, Penal Type, Penal Federal Code. 1. ANTECEDENTES DE LOS DELITOS ELECTORALES EN MÉXICO 16 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Los delitos electorales en México, evidentemente, no han estado siempre en una Ley especial, si no que se encuentran en un apartado específico del Código Penal Federal y aunque en teoría, los delitos federales, debieren estar concentrados en un solo ordenamiento punitivo mexicano, la realidad es que vemos diversas excepciones y leyes especiales, que concentran los delitos para materias específicas y como ejemplos, tenemos los siguientes: En materia fiscal, los delitos fiscales, vienen contemplados en el Capítulo II, del Código Fiscal de la Federación. Los delitos contra la salud, si bien, están referenciados en el Código Penal federal, en su Título Séptimo, Capítulo I, igual de cierto es, que se concatenan con la Ley General de Salud, en su Capítulo VI, que habla de los delitos en esta materia. En el caso de la materia electoral y hasta antes de la LEY GENERAL EN MATERIA DE DELITOS ELECTORALES EN MÉXICO, publicada el 23 de mayo de 2014, este tipo de delitos, se encontraba concentrado en el Código Penal Federal y los Códigos Penales de los Estados. Los antecedentes de la evolución de los delitos electorales, hasta la fecha, se pueden circunscribir en cinco etapas. El primer período se inició en el año de 1814, con la promulgación de la Constitución de Apatzingán, y se prolongó hasta el año de 1870. Durante este período los ordenamientos electorales se ocuparon de regular tanto las faltas administrativas como las causales de nulidad en una casilla, o las causales de nulidad de la elección en un distrito o en una entidad federativa, y también se ocuparon de tipificar las conductas que podían configurar delitos electorales (PATIÑO, 2012: 26). 17 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral En este periodo indudablemente, se advertían los primero intentos, no solo de concebir las conductas que iban en detrimento de los derechos políticos y electorales, si no que de forma directa afectaban el aparato democrático que se vería consolidado hasta muchos años después. El segundo período comprendió desde la promulgación del Código Penal de Martínez de Castro de 1871, llamado así por haber sido este su principal impulsor, y se proyectó hasta la promulgación de la Constitución de 1917. Durante este período la legislación electoral se ocupó de regular las faltas administrativas y de las causales de nulidad, en tanto que el Código Penal Federal se ocupó de los delitos electorales (PATIÑO, 2012: 26). En este segundo periodo, ya se advertía una distinción clara, entre las faltas de carácter administrativo, que si bien podían perjudicar los procesos electorales, no debían ser consideradas delitos, pero al mismo tiempo se incorporaron en el ordenamiento punitivo federal, los tipos penales electorales. El tercer período se proyecta desde la promulgación de la Constitución de 1917 y de la Ley para la Elección de Poderes Federales del 2 de julio de 1918, hasta antes de la entrada en vigor del Código de Almaraz el 15 de diciembre de 1929, período durante el cual coexistieron y tuvieron plena vigencia el capítulo de delitos electorales del Código Penal Federal de 1871 y el catálogo de delitos electorales contenido en el capítulo XI del ordenamiento legal electoral invocado (PATIÑO, 2012: 26). En el tercer periodo, se advierte una mayor claridad con relación al establecimiento de las conductas típicas en materia electoral, susceptibles de ser sancionadas por el Estado, perfeccionando el espectro de los delitos de naturaleza electoral. 18 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral El cuarto período se inició con la promulgación del Código de Almaraz en 1929, o si se prefiere con la promulgación del Código Penal Federal de 1931, y se extendió hasta el año de 1989. Durante este período la legislación electoral se ocupó de regular tanto las faltas administrativas como las causales de nulidad y de la elección, y también tipificaron las conductas configurativas de delitos electorales que podían configurar delitos electorales (PATIÑO, 2012: 27). El cuarto periodo, se caracterizó por concentrar las faltas administrativas y las conductas típicas, en los ordenamientos electorales vigentes, lo cual representaba que la esfera punitiva del estado, se encontrará concentrada en los ordenamientos jurídicos de naturaleza administrativa, aunque su persecución debía ser de índole penal y en consecuencia, por las autoridades de procuración de justicia. El quinto período se inauguró con la publicación del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y la reforma al Código Penal Federal de agosto de 1990, y se proyecta hasta el presente. Durante este período las causales de nulidad y las faltas administrativas han sido objeto de regulación de las leyes electorales, en tanto que los delitos electorales se encuentran tipificados en el Código Penal Federal. O sea, se volvió a desvincular las faltas administrativas de los delitos electorales, para regular las primeras en la legislación electoral y los segundos en el Código Penal (PATIÑO, 2012: 27) En este punto, que es antesala de la reciente Ley General en Materia de Delitos Electorales, se desvincula la parte administrativa de la parte penal y se concentran las conductas correspondientes en ordenamientos jurídicos que obedecen a sus respectivas materias, es decir, las cuestiones administrativas, se concentran en los ordenamientos jurídicos electorales y las cuestiones delictivas en el Código penal Federal. 19 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Finalmente, a partir del 23 de mayo de 2014, se publica la Ley General en Materia de Delitos Electorales y con ello, no sólo se amplia y perfecciona el contenido típico que actualiza una conducta delictiva, si no que se concentran los delitos electorales en ordenamiento jurídico de naturaleza penal específico y federal. 2. LEY GENERAL EN MATERIA DE DELITOS ELECTORALES La Ley General en Materia de Delitos Electorales, se constituye de 26 artículos contenidos en tres títulos, los cuales a su vez se constituyen de dos capítulos cada uno, a excepción de título primero que únicamente se constituye por un capítulo. El primer título denominado DISPOSICIONES GENERALES, que comienza con el CAPÍTULO I, denominado ―Objeto y Definiciones‖, nos refiere en sus artículos del 1 al 3, las cuestiones relativas a la observancia de este ordenamiento jurídico, la esfera de competencia, su aplicación y la coadyuvancia con los ordenamientos jurídicos penales aplicables y relativos. Asimismo, se definen claramente los conceptos en materia electoral y afines y como deben entenderse para los efectos de la ley en cuestión. En lo que se refiere al TÍTULO SEGUNDO, denominado ―DE LOS DELITOS EN MATERIA ELECTORAL‖, en el Capítulo Primero, denominado ―reglas generales‖, se establece en sus artículos del 4 al 6, la actuación del ministerio público, como órgano encargado de actuar oficiosamente, respecto de los delitos contenidos en la ley en comento. En el CAPÍTULO II del referido TÍTULO, denominado ―DELITOS EN MATERIA ELECTORAL‖, en sus artículos del 7 al 20, describe, las conductas típicas, que de 20 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral actualizarse, constituyen un acto delictivo en materia electoral, tales conductas, se analizaran en el siguiente apartado. En el TÍTULO TERCERO, denominado ―COMPETENCIAS, FACULTADES Y COORDINACIÓN ENTRE LA FEDERACIÓN Y LAS ENTIDADES FEDERATIVAS‖, en su CAPÍTULO I, denominado ―Competencias y Facultades‖, en sus artículos 21 y 22, refiere la competencia federal y del fuero común, enfatizando cuando es procedente el actuar de uno y otro respectivamente, determinando las facultades que son conducentes. Finalmente en el CAPÍTULO II del referido TÍTULO, denominado ―DE LA COORDINACIÓN ENTRE LA FEDERACIÓN Y LAS ENTIDADES FEDERATIVAS‖, en sus artículos del 23 al 26, establece la obligación de las autoridades estatales de vincularse con la autoridad federal, a fin de llevar a cabo programas, acciones, mecanismo y todo lo que los ordenamientos jurídicos relativos y aplicables, permitan para lograr los fines de la Ley en comento. 3. ANÁLISIS DE LOS TIPOS PENALES EN MATERIA ELECTORAL VIGENTES EN MÉXICO Antes de comenzar con el análisis de los tipos penales en materia electoral, debemos partir por la comprensión del concepto ―Tipo Penal‖. Por tipo penal podemos entender, la descripción de las conductas que de actualizarse, constituyen un acto delictivo, mismas que tienen asignada una pena o una sanción por parte del Estado. 21 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Tipo penal, es la descripción concreta de la conducta prohibida (Roxin, 1979: 3), asimismo, es la voluntad del legislador plasmada en el ordenamiento punitivo del estado. Al referir particularmente los tipos penales a los que hace alusión la LEY GENERAL EN MATERIA DE DELITOS ELECTORALES, entendemos pues, las descripciones de las conductas de acción o prohibición, que de actualizarse, constituyen un acto delictivo, susceptible de sancionarse. En esta inteligencia, podemos hacer una clasificación de dichas conductas típicas, con base en la naturaleza de su materialización. Los tipos penales descritos en los artículos 7 y 8 de la Ley General en Materia de Delitos Electorales hacen referencia a cualquier ciudadano y la conducta que pudiera actualizar, desde un enfoque del ejercicio de su derecho a votar y del libre desarrollo de la jornada electoral. El artículo 9 de la Ley en comentó, hace referencia a las conductas típicas en las que puede incurrir un funcionario partidista o un candidato. LEY GENERAL EN MATERIA DE DELITOS ELECTORALES, TÍTULO PRIMERO, DISPOSICIONES GENERALES, CAPÍTULO I, Objeto y Definiciones: Artículo 3. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: VII. Funcionarios partidistas: Los dirigentes de los partidos políticos, de las coaliciones y de las agrupaciones políticas, y sus representantes ante los órganos electorales, así como los responsables de las finanzas de los partidos políticos, coaliciones o candidatos en los términos de la legislación electoral; VIII. Candidatos: Los ciudadanos registrados formalmente como tales por la autoridad competente; 22 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Cuando las conductas de un candidato y/o un funcionario partidista, vayan encausados al detrimento de la libertad de voto o a causar una afectación al desarrollo de la jornada electoral o bien a orientar de manera ilegítima el voto en favor de los intereses propios, es que se actualiza la conducta típica descritas en el numeral 9 de la Ley en comento. Por su parte, el artículo 10, de la Ley General en Materia de Delitos Electorales, habla de una conducta típica susceptible de actualizarse y dar vida a la materialización del acto delictivo, con relación cualquier persona como sujeto activo del delito y refiere cuestiones relacionadas con el patrimonio, es decir, rendición de cuentas, bienes y actos jurídicos con relación a estos. Por su parte el artículo 11 de la Ley en comento, hace referencia como sujeto activo del delito, al servidor público. LEY GENERAL EN MATERIA DE DELITOS ELECTORALES, TÍTULO PRIMERO, DISPOSICIONES GENERALES, CAPÍTULO I, Objeto y Definiciones: Artículo 3. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: V. Servidor Público: La persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o local centralizada, organismos descentralizados federales o locales, empresas de participación estatal mayoritaria federales o locales, organizaciones y sociedades asimiladas a éstas, fideicomisos públicos federales o locales, en las legislaturas federal o locales y en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en los poderes judiciales federal o locales o Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, o que manejen recursos económicos federales o locales, así como en los organismos a los que la Constitución, las constituciones locales o el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal otorguen autonomía. 23 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Las conductas típicas en que este puede incurrir, se describen con relación a la orientación o condicionamiento ilegitimo del voto, con auxilio o no del cargo que desempeña, así como al ausentismo injustificado del cargo de elección popular para el que hubieren sido electos, esto último descrito en el artículo 12 de la Ley en comento. Por su parte, en el artículo 13 de la Ley General en Materia de Delitos Electorales, se establece a cualquier persona como sujeto activo del delito, y la conducta típica, va en función del detrimento que pueda hacer con relación Registro Federal de Electores, esto es, alterarlo o entregar documentos falsos al mismo o en suma una afectación al contenido del Padrón Electoral o Listado de Electores, cabe señalar, que en este artículo se precisa, el aumento de la penalidad si se trata de servidor público, funcionario partidista, precandidato o candidato. LEY GENERAL EN MATERIA DE DELITOS ELECTORALES, TÍTULO PRIMERO, DISPOSICIONES GENERALES, CAPÍTULO I, Objeto y Definiciones: Artículo 3. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: V. Servidor Público: La persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o local centralizada, organismos descentralizados federales o locales, empresas de participación estatal mayoritaria federales o locales, organizaciones y sociedades asimiladas a éstas, fideicomisos públicos federales o locales, en las legislaturas federal o locales y en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en los poderes judiciales federal o locales o Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, o que manejen recursos económicos federales o locales, así como en los organismos a los que la Constitución, las constituciones locales o el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal otorguen autonomía. VII. Funcionarios partidistas: Los dirigentes de los partidos políticos, de las coaliciones y de las agrupaciones políticas, y sus representantes ante los órganos electorales, así como los responsables de las finanzas de los partidos políticos, coaliciones o candidatos en los términos de la legislación electoral; 24 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral VIII. Candidatos: Los ciudadanos registrados formalmente como tales por la autoridad competente; XIII. Precandidato: Es el ciudadano que pretende ser postulado como candidato a algún cargo de elección popular, y que ha cumplido con los requisitos que exige la legislación electoral; XIV. Organizadores de actos de campaña: Las personas que dirijan, coordinen, instrumenten o participen en la organización de las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general los actos en que los candidatos o voceros de los partidos políticos se dirigen al electorado para promover sus candidaturas. En el artículo 14 de la Ley que nos ocupa, encontramos que se sanciona el aprovechamiento de fondos bienes o servicios en los términos de la fracción III del artículo 11 de la Ley en comento y contempla como sujeto activo del delito al precandidato, candidato, funcionario partidista o a los organizadores de actos de campaña. Artículo 11. Se impondrán de doscientos a cuatrocientos días multa y prisión de dos a nueve años, al servidor público que: III. Destine, utilice o permita la utilización, de manera ilegal de fondos, bienes o servicios que tenga a su disposición, en virtud de su cargo, al apoyo o al perjuicio de un precandidato, partido político, coalición, agrupación política o candidato, sin perjuicio de las penas que puedan corresponder por el delito de peculado; El artículo 15 de la Ley que nos ocupa, nuevamente refiere como sujeto activo del delito, a cualquier persona por sí o por interpósita persona, entendiendo por esta última ―Persona que, aparentando obrar por cuenta propia, interviene en un acto jurídico por encargo y en provecho de otro‖ (RAE, 2015) y la conducta típica descrita, hace referencia a la recepción de beneficios económicos o dadivas para favorecer algún precandidato, candidato, partido político, coalición o agrupación política cuando exista una prohibición legal para ello, cabe destacar que la pena para esta conducta 25 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral delictiva, aumenta hasta en una mitad, cuando el beneficio es en beneficio de una precampaña o campaña electoral. El artículo 16 de la Ley en comento, en su descripción, establece como sujeto activo del delito a los ministros de culto religioso y la conducta delictiva, se actualiza cuando el sujeto activo, utiliza su condición para orientar el voto en favor o contra de un candidato, partido político o coalición. LEY DE ASOCIACIONES RELIGIOSAS Y CULTO PÚBLICO CAPITULO SEGUNDO De sus asociados, ministros de culto y representantes ARTÍCULO 11.- Para los efectos del registro a que se refiere esta ley, son asociados de una asociación religiosa los mayores de edad, que ostenten dicho carácter conforme a los estatutos de la misma. Los representantes de las asociaciones religiosas deberán ser mexicanos y mayores de edad y acreditarse con dicho carácter ante las autoridades correspondientes. ARTÍCULO 12.- Para los efectos de esta Ley, se consideran ministros de culto a todas aquellas personas mayores de edad a quienes las asociaciones religiosas a que pertenezcan confieran ese carácter. Las asociaciones religiosas deberán notificar a la Secretaría de Gobernación su decisión al respecto. En caso de que las asociaciones religiosas omitan esa notificación, o en tratándose de iglesias o agrupaciones religiosas, se tendrán como ministros de culto a quienes ejerzan en ellas como principal ocupación, funciones de dirección, representación u organización. ARTICULO 12 Bis.- Los ministros de culto, los asociados y los representantes de las asociaciones religiosas, incluyendo al personal que labore, apoye o auxilie, de manera remunerada o voluntaria, en las actividades religiosas de dichas asociaciones, deberán informar en forma inmediata a la autoridad correspondiente la probable comisión de delitos, cometidos en ejercicio de su culto o en sus instalaciones. El artículo 17 de la Ley General en Materia de Delitos Electorales, refiere como conducta típica, la negativa injustificada que pudiera realizar el sujeto activo del delito 26 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral (en este caso quien este facultado para hacerlo), a dar fe o certificar hechos o documentos concernientes a la elección. Esto pudiera involucrar fedatarios públicos o autoridades con facultades para dar fe de lo acontecido en el proceso electoral. En lo referente al artículo 18 de la ley en comento, contempla como sujeto activo del delito, a los funcionarios que desempeñaron cargos relacionados con el ámbito electoral, esto es magistrados electorales, federales o locales, consejeros electorales, nacionales o locales, secretario ejecutivo del Instituto Nacional Electoral o cargo equivalente en los organismos públicos locales electorales de las entidades federativas y la conducta típica se actualiza cuando estos servidores públicos, desempeñen funciones posteriores en un cargo público respecto de los poderes ejecutivo o legislativo, cuyas elecciones hayan calificado. Lo anterior, tiene como finalidad, prever que pueda existir una recompensa política posterior en un cargo público, por haber orientado el resultado de una elección. El artículo 19 de la Ley en comento, contempla como sujeto activo del delito a cualquier persona, pero se caracteriza porque la conducta típica se actualiza con relación al detrimento que se haga respecto de la figura de la consulta popular. LEY GENERAL EN MATERIA DE DELITOS ELECTORALES, TÍTULO PRIMERO, DISPOSICIONES GENERALES, CAPÍTULO I, Objeto y Definiciones: Artículo 3. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: IV. Consulta Popular: Los mecanismos de participación mediante los cuales los ciudadanos ejercen su derecho reconocido por el artículo 35, fracción VIII de la Constitución; Finalmente, el último tipo penal descrito en la Ley General en Materia de Delitos Electorales, involucra como sujeto activo del delito, nuevamente al servidor público y 27 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral en concordancia con el numeral anterior, la conducta típica se actualiza también con el detrimento de la figura de la consulta popular. 4. CONCLUSIONES En suma, después de analizar los tipos penales que componen la Ley General en Materia de Delitos Electorales, podemos advertir, que los cambios con relación a los tipos penales descritos en el Código Penal Federal y los Códigos Penales de los Estados, no resulta ser sustancial o generar un aporte considerable, pero tampoco se puede afirmar que la aportación es nula, ya que si se perfeccionan algunos tipos penales que resultaban menos amplios en su espectro de conducta típica. Asimismo, uno de los aspectos, que no se incluyó, debido a las posibles repercusiones que pudiera haber causado, es el hecho de establecer como sujeto activo del delito no solo al que ofrece dadivas o beneficios por la orientación del voto, sino a aquellos que participan del acto, consintiéndolo y obteniendo el beneficio, esto es, en todo momento se sanciona al que ofrezca dadivas o haga compra de votos, pero en ninguna circunstancia, se plantea la posibilidad de que en caso de establecer quien fue beneficiado y en su momento aceptó dicha dadiva, pudiera ser susceptible de sanción. Lo anterior, tiene un fundamento muy razonable y es que se estaría propiciando la sanción de una parte considerable de la población que acude a votar, sobre todo los de recursos económicos más escasos y típicamente en una desventaja social y que aunado a ello, se les pretenda sancionar, sería quizás excesivo. 28 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Por ello, se debe fomentar y propiciar una mejor cultura del voto libre, sin mediación alguna de agentes que pretender orientar el voto. 5. BIBLIOGRAFÍA. CONTRERAS LÓPEZ, Rebeca Elizabeth (2009), Derecho Penal Parte General, México, Edición Códice. DE PINA, Rafael (1998), Diccionario de Derecho, México, Editorial Porrúa. DOSAMANTES TERÁN, Jesús Alfredo (2000), Diccionario de Derecho, México, Porrúa. FRANCISCO JAVIER, Barreiro Perera, Los delitos electorales en la legislación penal mexicana, en Justicia Electoral, revista del Tribunal Federal Electoral, vol. II, núm. 3, México, 1993. GOLDSTEIN, Mabel (2008), Diccionario Jurídico, Consultor Magno, Colombia, Editorial Reymo. GÓMEZ-LARA, Cipriano (2004), Teoría General del Proceso, décima edición, México, Editorial Oxford. GUASP, Jaime (1961), Derecho Procesal Civil, Madrid, Editorial Civitas. OVALLE FAVELA, José (2004), Teoría General del Proceso, quinta edición, México, Editorial Oxford. 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El presente trabajo expone la importancia de los derechos humanos dentro del derecho electoral, entendiendo que los primeros forman parte de una sociedad democrática, manifestando como el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación realiza el control de constitucionalidad y de convencionalidad, además muestra una perspectiva de donde se encuentran los derechos humanos dentro del derecho electoral y hacia dónde van. Palabras claves. Derechos humanos, Derechos políticos electorales, Democracia, control de convencionalidad, control constitucionalidad Abstract. * Licenciado en Derecho por la Universidad de Xalapa A.C. Estudiante de la Maestría en Derecho Constitucional y Amparo por la Escuela Libre de Derecho de Puebla. Abogado Postulante y Docente de la asignatura de Lógica y Argumentación Jurídica en la Universidad de Xalapa A.C. Ha tomado diferentes cursos, seminarios y talleres como son el Curso Propedéutico con carácter de Diplomado en el Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Veracruz, XVIII “Taller de Derecho Internacional” realizado por parte de la Secretaria de Relaciones Exteriores, la Universidad Autónoma de Nuevo León y la Comisión Estatal de Derechos Humanos de Nuevo León. El coloquio Iberoamericano “Estado Constitucional y Sociedad” el coloquio Internacional “Paradojas de la Seguridad Ciudadana en América Latina”, Artículos escritos en las revistas denominadas “Universita Ciencia” de la Universidad de Xalapa denominado “Terminos Revista Cientifica” de la Faculdade Cenecista da IIha do Gobernado, en la revista “Questionis” Habla los idiomas de INGLES Y FRANCES. EMAIL. [email protected] 30 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral This piece of writing is about the human rights and the importance of those rights into the electoral law, on the understanding that the first ones are part on a democratic society, telling us that the Electoral Court achieve two controls the first one according to the constitution and the second one fit in treaties, moreover it shows a perspective so where we find the place of human rights into electoral law and where it goes to. Key words. Human right, political rights, democracy, conventional control, constitutional control. I.- ¿Cómo concebir a los derechos políticos electorales en el derecho mexicano? ―La democracia no es una forma de gobierno, sino una esencia de todos los gobiernos republicanos o instituidos para el bien de la comunidad o de la asociación. La democracia es el régimen de la libertad fundado en la igualdad de clases.‖ (Esteban Echeverría) La frase citada con antelación aboca un pensamiento sobre la esencia del ser y la necesidad de constituirse como sociedad en la búsqueda de un bienestar social para formar una comunidad de vida donde todas las personas son iguales y libres de tomar sus decisiones sin vulnerar derechos de terceros. Las palabras de Esteban Echeverría resuenan el día de hoy con una gran fuerza, pues en esta época donde el país se encuentra realizando reformas a los diversos ordenamientos jurídicos para respetar los derechos humanos de los gobernados en los distintos órganos de gobierno así como de sus niveles jerárquicos, prueba de ello son las reformas de junio de 2011, sin desapegarse de lo expuesto en la Carta Democrática Interamericana, la cual señala que los pueblos de América tienen derecho a la democracia y la obligación de sus gobiernos de promoverla y defenderla como un desarrollo social, político y económico, estableciendo ejercicio efectivo de la democracia representativa pues esta se refuerza y profundiza con la participación 31 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral permanente, ética y responsable de los ciudadanos en el marco legal respectivo al orden constitucional, de suerte tal que la democracia es indispensable para el ejercicio efectivo de las libertades fundamentales y los derechos humanos. (Artículos 1,2 y 7) Conforme a lo expuesto por el tratadista Michelangeló señala a que la democracia consiste en reducir las voluntades individuales a una voluntad colectiva, de manera que no solamente las primeras identifiquen a la segunda como la voluntad no extraña a ellas, no impuesta, sino que también la voluntad colectiva o general surja de las voluntades individuales como de sus fuentes originarias. (2002, 29p) Sin embargo hay que estar consciente de que el termino democracia no significa unanimidad por eso es que existe una pluralidad de partidos políticos con diferentes posturas, llámeseles liberales o de izquierda, conservadores o de derecha y de centro, de tal suerte que los ciudadanos al momento de votar por los candidatos que proponen para los diferentes puestos políticos representan una ideología afín con la de los gobernados que votaron por ellos. Siguiendo esta línea de ideas los derechos políticos electorales se encuentran consagrados en determinados instrumentos internacionales tales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el cual dentro de su artículo 1.1 señala el derecho a la libre determinación de los pueblos lo cual lleva implícito uno de los factores, el cual es el régimen político que deseen adoptar señalado en el artículo 25 del cual se establecen el derecho a participar dentro de los asuntos públicos, el votar y ser votado en elecciones populares y periódicas, así como el acceso a condiciones de igualdad en las funciones públicas de su país. Delimitándose al contexto regional se obtiene que dichos derechos se encuentran establecidos en el artículo 23 del Pacto de San José manifestando en el segundo 32 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral apartado que la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere, es decir es facultad potestativa de los Estados determinar cuándo pueden participar y bajo qué condiciones de dirección tratándose de asuntos públicos, así como los requisitos para votar y ser votado, las condiciones de acceso a la igualdad y funciones públicas de su país. Trasladándose al plano nacional se tiene que en el artículo 35 constitucional se establecen las prerrogativas del ciudadano y atiéndase a lo expuesto en las fracciones I, II, III y VIII, pues respecto de las mismas marcan cuestiones trascendentales dentro del ámbito político electoral como son: el derecho al voto, a poder ser votado en cargos de elección popular, a la libertad para asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país, así como el votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional. Pero no hay que estar en el entendido que este es el único artículo constitucional que prevé derechos políticos electorales, ciertamente se tienen artículos como el artículo 39 relativo a la soberanía nacional la cual reside en el pueblo de igual manera el poder público dimana de este, el 40 señala la voluntad del pueblo para constituirse en una república representativa, democrática, laica, federal compuesta de Estados libres y soberanos, el artículo 41 establece la forma de ejercer la soberanía del pueblo, la renovación de los poderes de la unión tratándose del Ejecutivo y Legislativo los cuales se hacen mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, estableciendo la participación de los partidos políticos para la vida democrática así como para la integración de los órganos de representación política tales como organizaciones de ciudadanos para la participación en las candidaturas a legislaturas locales y federales, de igual manera este artículo en su fracción VI garantiza los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales 33 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral estableciendo los medios de impugnación en la materia. El artículo 60 señalando las declaraciones de validez respecto de las elecciones de diputados y senadores en cada uno de los distritos electorales uninominales y en cada una de las entidades federativas, así como las determinaciones de declaración de validez, el otorgamiento de las constancias y asignación de diputados y senadores las cuales podrán ser impugnadas ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, así como las determinaciones que hagan las salas regionales solo podrán ser revisadas por la Sala Superior del mismo Tribunal y los fallos de la Sala serán definitivos e inatacables. El artículo 99 respecto de las funciones que realizan las salas regionales y la sala superior, para conocer de los asuntos respecto de su competencia como son impugnaciones en las elecciones federales de diputados y senadores, las de presidente de la república, impugnaciones sobre los actos y resoluciones de la autoridad electoral federal, impugnaciones respecto a los actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver controversias que surjan en los mismos, las impugnaciones de actos o resoluciones que violen los derechos político electorales del ciudadano entre ellos el votar y ser votado así como de afiliación libre y pacífica, sobre los conflictos entre los servidores y el mismo tribunal, así como de los conflictos laborales entre el Instituto Nacional Electoral y sus trabajadores (estas últimas cuestiones no deberían ser competencia de la salas ya que para eso se tiene las juntas de conciliación y arbitraje), sobre las determinaciones y sanciones que imponga el Instituto Nacional Electoral a partidos o agrupaciones políticas o personas físicas o morales, nacionales o extranjeras que infrinjan la Constitución y las leyes de la materia. El artículo 116 que versa sobre el poder público y la división de poderes dentro de los estados y el tiempo en que duraran en el encargo los gobernadores de los Estados. El artículo 122 que señala respecto de la función y el ordenamiento del Distrito Federal. 34 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Por tanto con la existencia de recursos en materia electoral se pueden resolver cuestiones jurídicas relativas a los derechos políticos electorales las cuales son de atención especializada para su resolución, tal es el ejemplo relativo al juicio de revisión en materia electoral resulte idóneo para impugnar los actos emanados de procesos electorales de democracia directa, entre ellos el plebiscito, conforme al artículo 41 fracción IV y 99 fracción IV del texto constitucional establece las bases del juicio de revisión constitucional electoral, en el que los conceptos genéricos comicios y elecciones, no sólo deben entenderse referidos a los procesos relacionados con la elección de representantes populares, sino a los demás procesos instaurados para la utilización de los instrumentos de democracia directa. De tal suerte se tiene que los procedimientos de democracia directa le son aplicables los lineamientos previstos para las elecciones de representantes democráticos, por lo que en este sentido, se puede afirmar que también existe actividad electoral en estos procedimientos, puesto que la condición de elector es común para votar por una persona o por una opción. Por ende, al constituir los procesos plebiscitarios, instrumentos de ejercicio de derechos político-electorales y encontrarse inmersos en la naturaleza de la materia electoral, deben estar sujetos al control de la constitucionalidad y legalidad del sistema de medios de impugnación en materia electoral, a través del juicio de revisión constitucional electoral, que constituye la única vía idónea y eficaz para garantizar y asegurar ese respeto y control. (Tesis XVIII/2003). Realizando una interpretación conjunta de los artículos 1.1, 23.1 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, se puede entender que al prevenir mecanismos de protección para estos derechos no se deja indefenso al gobernado ya que existen recursos que son competentes y capaces de emitir decisiones vinculantes para determinar si hay una violación a dichos derechos, considerándose como recursos útiles para restituir al interesado en el goce de su derecho y repararlo, cuestión que fue debatida en el caso Castañeda Gutman Vs México. 35 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Entonces conforme a las reglas procedimentales para afirmar que se vive en una democracia, sino que es indispensable la existencia de diversas condiciones, entre las cuales destaca la necesidad de que los ciudadanos tengan opciones reales para elegir o decidir entre alguna de ellas, deben estar garantizados los derechos inviolables del individuo. (Bobbio, 1996; 214) De tal suerte que el deber de garantía el Estado debe generar las condiciones y mecanismos óptimos para que dichos derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva respetando la igualdad y no discriminación. (Caso Yatama vs Nicaragua) ¿Pero cómo hay que concebir a los derechos políticos electorales? En un primer plano se tratan de derechos humanos de primera generación, aquellos que han surgido a partir de los movientes revolucionarios del siglo XVIII como fue la revolución francesa, se caracterizan por imponer límites a la autoridad del Estado para no obstruir el libre ejercicio de los derechos del gobernado. De ahí que se busque concebir a los derechos políticos electorales como aquellos instrumentos del derecho para la participación política, tanto de un componente individual como social de la participación política, siendo que este derecho implica que los ciudadanos puedan elegir libremente y en condiciones de igualdad a quienes los representarán. (Ibíd. párr. 197, 198, 200) De tal suerte que los derechos políticos son derechos humanos de importancia fundamental de tal manera que la democracia representativa es determinante en todo sistema del que la convención forma parte, de ahí que la participación política puede incluir amplias y diversas actividades que las personas realizan de manera individualmente o mediante organización a fin de intervenir en la forma de gobernar de los Estados y la dirección de asunto públicos, sea mediante referendos, plesbicitos, consultas o a través de sus representantes elegidos, de suerte que 36 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral puedan decidir directamente y elegir libremente en condiciones de igualdad a quienes los representan, lo cual permite que también puedan postularse candidatos ciudadanos sin la necesidad de estar afiliados a partidos políticos. (Caso Castañeda Gutman vs México) Siendo así puede terminarse que los derechos político electorales establecen la forma en las cuales las personas pueden establecer su forma de gobierno y participar en la función pública. II.- ¿Se ejerce un control constitucional y convencional sobre estos derechos? Resulta interesante señalar que un Estado constitucional se encamina a la fundamentación y aplicación de normas como mecanismos de protección de los derechos fundamentales contenidos en la constitución, distinguiendo la existencia de principios sin embargo estos son mandamientos que optimizan a las normas que ordenan se realice algo en la mayor medida posible en relación con las posibilidades jurídicas y fácticas, entendiendo a las últimas como aquellas que depende de los cursos de acción alternativos más específicamente alude a los sub principios de adecuación y necesidad existentes en una realización fáctica de mayor realización de derechos y la delimitación queda prohibida por el principio base del derecho.(Alexy, 2007; 69-71) Conforme al pensamiento de Ronald Dworking el sistema jurídico está conformado de reglas además de principios, estos deben de permitir que exista una única respuesta correcta en el caso de que las reglas no lo permitan, todo sistema jurídico que se guie por la interpretación por principios ha de ir más allá del simple análisis del texto y estar dispuesto a argumentar a favor de preservar los derechos fundamentales, de ahí que las normas y los principios sean esenciales para intentar llegar a soluciones concretas racionales y motivadas. 37 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral De tal manera resulta pertinente señalar que lo supra mencionado tiene que ver con el control constitucional y convencional ya que es a través de un análisis de las normas y del contexto en que se desarrolla el caso se podrá aplicar dichos controles, atendiendo al principio pro homine. Es imperante señalar que si existe un control constitucional y convencional realizado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Dichos controles si bien surgieron a partir de la reforma del 2011 no eran del todo novedosos vinieron a resonar debido al caso Radilla Pacheco y los subsecuentes como el Cabrera García y Montiel flores, el caso Fernández Ortega y el Rosendo Cantú consecuencias de sentencias condenatorias. Cierto es que el control convencional interamericano es planteado por primera vez por Sergio García Ramírez cuando fungía como juez de la Corte en el caso Myrna Mack Chang vs Guatemala en el 2003, manifestando que el control constitucional debía ser compatible entre las normas jurídicas internas y la Convención Americana. En subsecuencia seguido del Control de convencionalidad teniendo el carácter de obligatorio en el caso Almonacid Arellano vs Chile, por lo que el Estado debe tener en cuenta no solo el tratado sino también la interpretación que la Corte Interamericana haya hecho respecto del último ya que es de última ratio y ejercida de manera concentrada y ejercida de manera difusa por todos los demás jueces y tribunales de los Estados siendo un control obligatorio y aún de oficio, extendiéndose a partir del caso Gelman vs Uruguay a todos los funcionarios de los órganos públicos nacionales. Ciertamente es con Ferrer Mac-Gregor en el caso Cabrera García en el cual realiza un voto razonado y plasma el control de la convencionalidad estableciendo a los jueces y funcionarios nacionales el deber jurídico de aplicar la jurisprudencia de la Corte Interamericana así como inaplicar o expulsar las normas que resultaran inconvencionales. En el artículo 68.1 de la Convención establece que 38 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral los Estados partes se compromete a cumplir los fallos en todas y cada una de sus partes, de tal suerte que esto llevo a la gran reforma en materia de derechos humanos en junio del 2011. Siendo así conforme a la jurisprudencia emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la cual lleva como número de registro 2002264 y de rubro CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE CONVENCIONALIDAD (REFORMA CONSTITUCIONAL DE 10 DE JUNIO DE 2011), señala: conforme a las reformas de 10 de junio del 2011 en la que se modifica el artículo 1º constitucional en relación con el 103, se entiende que el único órgano facultado para ejercer un control de constitucionalidad era el Poder Judicial Federal, sin embargo a raíz de la reforma todas las autoridades del Estado tienen la obligación de respetar, proteger y garantizar los derechos humanos reconocidos en la Constitución y los tratados de los que México sea parte, de tal suerte que jueces sean del fuero común o federal pueden emitir pronunciamientos respecto de los derechos humanos reconocidos en la constitución y los tratados, sin embargo reserva a los jueces constitucionales (ministros de la Suprema Corte) la declaración de inconstitucionalidad de una norma por no ser conforme a los expuesto en la Constitución y los tratados mientras que las autoridades jurisdiccionales solo podrán inaplicar dicha norma por no ser conforme a la constitución.(Jurisprudencia 1a./J. 18/2012) Cuestión en la que entra los tribunales estatales en materia electoral así como las Salas regionales y la Sala superior, respecto a las leyes en materia electoral, pueden ejercer un control de constitucionalidad y convencionalidad para inaplicar una norma de esta naturaleza pero no están facultados para señalar su inconstitucionalidad muy a pesar de que sus resoluciones sean definitivas e inatacables, pues la anterior corresponde a la Suprema Corte. 39 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral No hay que dejar de pasar por alto que anterior a los casos mencionados México ya había recibido una sentencia por parte del tribunal interamericano en el caso Castañeda el cual precisamente versa sobre lo que se plantea alrededor de estas líneas es decir derechos políticos electorales. Ahora hay que señalar cuáles son los medios de control constitucional contemplados en la constitución y relativos a la materia electoral, son el juicio de revisión constitución y el juicio para la protección de los derechos políticos electorales del ciudadano por sus siglas JRC y JDC respectivamente. Puede definir al primero como medio garantista de la constitucionalidad de actos definitivos y firmes de competencia para calificar los comicios o resolver las controversias durante las mismas o puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado de las elecciones. Mientras que el segundo puede calificarse como un instrumento procesal similar al juicio de amparo el cual pueden promover los ciudadanos impugnar actos o resoluciones de las autoridades electorales o partidos políticos como el votar, ser votado o afiliación libre y pacífica para tomar parte de los asuntos políticos. Al respecto es interesante señalar la siguiente jurisprudencia para observar una interpretación conforme al texto convencional la cual a la letra versa: CANDIDATOS A CARGOS DE ELECCIÓN POPULAR. PUEDEN IMPUGNAR RESULTADOS ELECTORALES A TRAVÉS DEL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO.- La interpretación sistemática y teleológica de los artículos 1º, 17, 35, 41, base VI y 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con lo previsto por el artículo 79, párrafo 1, y demás aplicables del libro tercero de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, así como en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que establecen los derechos a las garantías judiciales y a la protección judicial, lleva a concluir que en el sistema electoral mexicano los candidatos a cargos de elección popular están legitimados para promover el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, contra las determinaciones definitivas de las autoridades electorales respecto de los resultados y validez de las elecciones en que participan; así como contra el otorgamiento de las constancias respectivas. Toda vez que con ello se salvaguarda plenamente el derecho a la tutela judicial efectiva, que incluye el derecho de accesos a la justicia, el respeto a las garantías mínimas procesales y el derecho a un recurso efectivo, y se 40 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral reconoce la estrecha vinculación entre la defensa de los resultados, la validez de la elección y el interés de las personas que ostentan una candidatura, en la legalidad y constitucionalidad del proceso electoral, desde el momento en que son quienes pretenden ocupar el cargo de elección popular respectivo. Así mismo, esta interpretación permite sostener que los candidatos pueden cuestionar cualquier posible irregularidad que afecte la validez de la elección en que participan, o directamente su esfera de derechos en relación con la elección, pues de otra forma se desconocería su derecho de acceso a la justicia. (Jurisprudencia 1/2014 Sala Superior del Tribunal electoral del Poder Judicial de la Federación) Del texto anterior se rescata lo relativo a establecer que los candidatos a cargos de elección popular están legitimados para promover el JDC, contra las resoluciones y determinaciones definitivas de las autoridades electorales respecto de los resultados y validez de las elecciones en las que participan, ya que salvaguarda la tutela judicial efectiva cuestión que se ve prevista los artículos 8 y 25 de la Convención. Cierto es que no es la primera jurisprudencia que toca temas relativos a los derechos humanos, esto es debido a que si bien el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación conoce de temas relativos a las elecciones, no menos deja de ser que al tratarse de un órgano jurisdiccional debe realizar las interpretación conforme a fin de garantizar que no se violenten los derechos político electorales del ciudadano. Como ejemplo conforme al texto constitucional en materia indígena el sufragio en la fracción III apartado A del artículo 2º de dicho ordenamiento, tiene como fin garantizar el derecho de los pueblos indígenas para elegir de acuerdo a sus normas procedimiento y prácticas tradicionales, autoridades o representantes para el ejercicio de su formas propias de gobierno, derecho positivo reconoce y legitima los métodos mediante usos y costumbres de los pueblos indígenas. De tal suerte permítase exponer la siguiente tesis que versa: USOS Y COSTUMBRES. REQUISITOS DE VALIDEZ DE LAS CONSULTAS EN COMUNIDADES Y PUEBLOS INDÍGENAS, PARA CELEBRAR ELECCIONES.- De la interpretación del artículo 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, se advierte que los integrantes de las comunidades indígenas tienen derecho a elegir sus autoridades de conformidad con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales y a ser consultados para determinar si la mayoría opta por continuar con el sistema tradicional o por una nueva modalidad para celebrar 41 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral elecciones. En ese contexto, para su validez, la consulta, además de observar los principios establecidos en dicho Convenio, como en la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, debe cumplir con los siguientes requisitos: 1. Debe realizarse con carácter previo a la adopción de la modalidad susceptible de afectar los derechos de los indígenas, lo que implica que deben ser involucrados, lo antes posible en el proceso de decisión; 2. No se debe agotar con la mera información, lo que significa proporcionarles los datos para que participen de forma genuina y objetiva en la construcción de la misma; 3. Debe ser libre, sin injerencias externas, coercitivas, intimidatorias o de manipulación; 4. Debe ser de buena fe, dentro de un proceso que genere confianza entre las partes, basada en principios de confianza y respeto mutuos, con el objeto de alcanzar el consenso; y, 5. Debe ser adecuada y a través de las instituciones representativas indígenas, esto es, que el procedimiento realizado sea apropiado para todas las partes involucradas, tomando en cuenta los métodos tradicionales del pueblo o la comunidad para la toma de decisiones y, sistemática y transparente, lo que se traduce en la determinación de los criterios que se utilizarán para establecer la representatividad, forma de participación y metodología. (Tesis XII/2013 Sala Superior del Tribunal electoral del Poder Judicial de la federación) Siendo así se prevé mecanismos adecuados para no afectar sus derechos de autodeterminación, nuevamente se observa como el Tribunal Electoral utiliza disposiciones contendías en los tratados para arribar a sus criterios. De tal manera hay que señalar que el realizar los controles difusos de convencionalidad y de constitucionalidad sobre los mecanismos de control que prevé la constitución federal y en un momento los contemplados en la ley general del sistema de medios de impugnación en materia electoral, no es una tarea sencilla sin embargo es de reconocer la vanguardia que toma la Sala Superior y las Salas Regionales en el uso de tratados de derechos humanos para la solución de conflictos políticos electorales. III.- ¿Dónde se encuentran los derechos político electorales y hacia donde se encaminan? Los derechos humanos resultan ser una piedra angular para la base de toda sociedad democrática y los derechos políticos electorales en palabras del juez Diego García-Sayán manifiesta que no hay duda que al vigilar estos derechos políticos y los componentes fundamentales de la democracia son delicados asuntos que en el pasado y en el presente han tocado aspectos medulares de la vida de la población 42 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral en la región. Dejando atrás los gobiernos surgidos de golpes militares dan cuenta de una multiplicidad de amenazas a la democracia y los derechos políticos que plantean retos cotidianos a ser enfrentados en caso todos los países de la región. (Caso Yatama vs Nicaragua, Voto concurrente) Así pues son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al Estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas y la separación e independencia de los poderes públicos. De tal suerte que los principios del sufragio son: La igualdad: El voto de todas las personas vale lo mismo. Libre: El ciudadano puede votar por el candidato que más le agrade. Respecto de los actos de presión se puede mencionar la siguiente jurisprudencia denominada PROPAGANDA RELIGIOSA CON FINES ELECTORALES. ESTÁ PROHIBIDA POR LA LEGISLACIÓN, la cual hace referencia a los actos de presión que atentan contra el principio de inclusión de símbolos o cualquier tipo de propaganda o elementos religiosos esto por la conciencia que pudieran generar al elector, así como cualquier tipo de reunión que pudiera generar el proselitismo ya que debe de abstenerse de estos actos para que los ciudadanos participen de manera libre y racional en las elecciones. (Jurisprudencia 39/2010) Secreto: Por el hecho de que no es necesario que se le coaccione para que diga por quien voto. 43 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Universal: a ser elegido sin importar la propiedad, profesión, estamento, clase social, educación y religión. Al respecto es importante señalar la jurisprudencia denominada DERECHO DE ASOCIACIÓN EN MATERIA POLÍTICO-ELECTORAL. BASE DE LA FORMACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y AGRUPACIONES POLÍTICAS, la cual versa sobre los elementos indispensables para no soslayar la universalidad del sufragio es la existencia de mecanismos y garantías necesarias que asocie la formación de partidos políticos.(Jurisprudencia 25/2002) Directo: Ya que indica a que persona se le quiere dar su voto. Es decir el derecho a ser votados consiste en la facultada del ciudadano a ser postulado por el partido político como candidato de manear independiente a cargo de elección popular haya cumplido conforme al ordenamiento vigente Es menester mencionar además que los derechos políticos electorales mantiene íntima relación con diversos derechos humanos como son; el derecho de petición, acceso a la información, la libertad de expresión, derecho de réplica, garantías judiciales y debido proceso. El derecho a la libertad de asociación es un derecho humano relacionado con los derechos políticos electorales el cual se encuentra relacionado con el artículo 9 constitucional, el artículo 16 de la convención americana de derechos humanos, en el 22 del pacto internacional de derechos civiles y políticos, así pues debe entenderse que existe una diferencia entra la libertad de reunión y la de asociación, la asociación se estipula como un derecho complejo compuesto por libertades de índole positiva y negativa que implica entre varias cuestiones la posibilidad de que cualquier individuo pueda establecer, por sí mismo y junto con otras personas, una entidad con personalidad jurídica propia, cuyo objeto y finalidad lícita sea de libre elección, mientras que la reunión es la facilidad que todo individuo pueda congregarse o 44 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral agruparse con otras personas, en un ámbito privado o público y con la finalidad lícita que se quiera, siempre que el ejercicio de este derecho se lleve a cabo de manera pacífica. Como diferencia sustancial se tiene que en la asociación se crea una persona jurídica y tiene un fin específico, llámese partidos políticos para el caso, mientras que la reunión no crea una persona jurídica solo se conforma como una congregación de personas, de tal suerte que al constituirse como personas jurídicas los partidos políticos igualmente son sujetos de derechos y obligaciones, igualmente son poseedoras de derechos humanos, en un primer término porque son un conjunto de personas físicas y en un segundo plano y conforme a la interpretación convencional y la realidad jurídica evidencia que las personas morales o jurídicas también son susceptibles de protección, puesto que dichos derechos han evolucionado a una protección más amplia, como los llamados de primera generación, entre los que destacan los de propiedad, posesión, credo religioso, personalidad, acceso a la justicia, seguridad jurídica y legalidad, entre otros. (Tesis Aislada 2002853 y la jurisprudencia 2003341) Así pues también conforme a la jurisprudencia 24/2002 de rubro DERECHO DE AFILIACIÓN EN MATERIA POLÍTICO-ELECTORAL. CONTENIDO Y ALCANCES, establece la posibilidad de afiliarse y de concretarse como partidos políticos y agrupaciones políticas, sin incluir los derechos que adquieren dentro de las organizaciones para participar en las decisiones internas de los mismos, pero de entrada tiene los derechos a no negársele la afiliación al mismo. Cuestiones además son el derecho a petición así como el acceso a la información van de la mano con los derechos políticos electorales ya que a pesar de realizarse conforme a la solicitud del ciudadano, se encuentra vinculado con algún derecho político electoral, así pues analícese la jurisprudencia 7/2010 la cual lleva de rubro INTERÉS JURÍDICO EN LA PROCEDENCIA DEL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS 45 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO, CUANDO SE ALEGAN PRESUNTAS VIOLACIONES AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN EN MATERIA POLÍTICO-ELECTORAL, en la cual se detallan cuestiones relativas a la impugnación de derechos político electorales a través del JDC y exista una relación con el acceso a la información es necesario expresar en la demanda el acto o resolución combatida donde se cometieron violaciones a ese derecho manteniendo relación con el derecho político electoral de votar o ser votado en elecciones populares, el de asociarse individual y libremente en los asuntos políticos, así como de integrar las autoridades electorales de las entidades federativas. Conforme a la libertad de expresión consagrada en los artículos 6 de la Constitución y el artículo 13 del pacto de San José, el 19 en su párrafo 2 del pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles, el cual como derecho fundamental dentro del ejercicio de los derechos políticos electorales, tanto en la sociedad en general como al interior de los partidos y la finalidad de derechos electorales consiste en llevar una propuesta política determinada al gobierno, de tal suerte que la jurisprudencia 11/2008 de rubro LIBERTAD DE EXPRESIÓN E INFORMACIÓN. SU MAXIMIZACIÓN EN EL CONTEXTO DEL DEBATE POLÍTICO, del cual se estipula que el debate político, se ejercen prerrogativas y se ensanchan el margen de la tolerancia frente a los juicios valorativos, apreciaciones o aseveraciones vertidas en esas confrontaciones ya que se actualiza el entorno de temas de interés público en una sociedad democrática, como la libertad de expresión dentro del debate político se permite la creación de una opinión pública libre sin rebasar el derecho a la honra y dignidad reconocidos como derechos fundamentales . Sin embargo hay que recordar que los políticos y los funcionarios públicos por estar tan inmerso en el ámbito público son sujetos a un mayor escrutinio público. 46 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Siendo así se puede observar que los derechos políticos electorales se encuentran asociados con diferentes derechos y por tanto su estudio no puede verse aislado de estos, la jurisprudencia emitida por el Poder Judicial de la Federación es una reafirmación de lo anterior. Conclusión Como se ha analizado anteriormente se considera a los derechos políticos electorales como derechos humanos de primera generación, de tal suerte que todas las autoridades están obligadas a su observación, bajo la misma tesitura se tiene que el control de constitucionalidad y convencionalidad no eran cuestiones de moderna invención, más bien se habían estado tratando con anterioridad en diferentes casos pero no fue hasta la condena que recibió el Estado mexicano que comenzó adoptar los anteriores para la vigilancia de los derechos humanos. Hay que manifestar que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se ha destacado en su jurisprudencia así como en sus sentencias el uso de diversos instrumentos internacionales para arribar a sus conclusiones. Cierto es que hay un gran tramo por recorrer en cuanto hace a los derechos humanos, sin embargo debe estarse en el entendido que estos derechos se encuentran inmersos en las diferentes ramas del derecho, por lo que como abogados y servidores públicos se debe estar en constantes cursos de capacitación respecto a esta materia y comenzar a utilizar los diferentes instrumentos internacionales que los contienen tanto en los escritos de demanda y las sentencias. Bibliografía Alexy Robert, (1993) Derecho y Razón Práctica, Fontomara, México. 47 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Bobbio Norberto, (1996) El futuro de la democracia, trad. de José Fernández Santillán, 2ª edición, Fondo de cultura económica, México. Bovero, Michelangelo,(2002)Una gramática de la democracia, trad. de Lorenzo Cordova Vianello, , Trotta, Madrid. Dieter Nohlen, (2008) Sistemas electorales en su contexto, Suprema Corte de Justicia de la Nación, UNAM, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Elizondo Gasperin, María Macarita, (2005) Temas selectos del derecho electoral, Instituto electoral de Chihuahua, Chihuahua. Elizondo Gasperin, María Macarita, Montoya Zamora Raúl (2007) Control Constitucional en Materia Electoral, Instituto electoral de Chihuahua, Chihuahua. Martínez Ruano Pedro, (2003) El control Electoral, Congreso de diputados, Madrid. Silva Meza Juan N, Silva García Fernando, (2009) Derechos Fundamentales, Porrúa, México. Humberto Nogueira Alcalá, (2013) Diálogo Interjurisdiccional de control de convencionalidad entre los tribunales nacionales y la CIDH en Chile‖, Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, año XIX, Bogotá. Legislación Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos. Convención Americana de los Derechos Humanos. Pacto internacional de los derechos civiles y políticos. Carta Democrática Interamericana. 48 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Jurisprudencia [T.A] I.7o.P.1 K, 10a. Época S.J.F y su Gaceta Libro XVII, Febrero de 2013, Tomo 2 pág. 1418 [J] 1a./J. 18/2012, 10a. Época S.J.F y su Gaceta Libro XV, Diciembre de 2012, Tomo 1 pág. 420 [J] VII.2o.C. J/2, 10a. Época S.J.F y su Gaceta Libro XIX, Abril de 2013, Tomo 3, pág. 1902 Tesis XVIII/2003 de la tercera época emitida por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Jurisprudencia 1/2014 del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Jurisprudencia 7/2010 del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Jurisprudencia 11/2008 del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Jurisprudencia 24/2002 del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Jurisprudencia 25/2002 del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Jurisprudencia 39/2010 del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Corte IDH. Caso Yatama Vs. Nicaragua. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de junio de 2005. Serie C No. 127 , Voto concurrente del Juez Digo García –Sayán Corte IDH. Caso Castañeda Gutman Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184 49 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral EL VOTO ELECTRÓNICO EN MÉXICO Alejandro Morales Rosas* SUMARIO: 1. Resumen/ Abstract; 2. Introducción; 3. Antecedentes del voto electrónico; 4. Voto Electrónico en México; 5. Características del voto electrónico; 6.Reforma Constitucional Político Electoral; 7. Conclusiones; 8. Fuentes de consulta. 1. RESUMEN. El presente trabajo es una propuesta para implementar en las elecciones electorales federales el uso de herramientas tecnológicas para sufragar de manera electrónica, con esto se modernizaría la forma de votación y se haría más democrático el proceso electoral el día de la jornada electoral. Implementar el Voto Electrónico en las elecciones electorales traerá un cambio radical en la forma tradicional de votar de los ciudadanos, se estaría disminuyendo y mejorando los tiempos del proceso de votación, así como, del ahorro de material impreso entre otros materiales. Además, los resultados electorales en el escrutinio y cómputo se verían reflejados en menor tiempo y habría una mayor credibilidad y confianza para el electorado Palabras Claves. Voto electrónico, urna electrónica, boleta electoral. ABSTRACT. This work develops a proposal for implementing electronic methods for voting in federal elections in Mexico using technological tools and electronic devices, in order to modernize voting and contributing to improve electoral process, and make them even more transparent and democratic. Implement Electronic Voting in election elections will bring a radical change in the traditional way of voting citizens, they would be decreasing time and improving the * Licenciado en Informática por el Instituto Tecnológico de Orizaba, Servidor público del Instituto Nacional Electoral, Actualmente estudiante de la Maestría en Derecho Electoral de la Universidad de Xalapa. 50 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral voting process, as well as printed material saving and other materials. In addition, the election results in the counting and tabulation will be reflected in less time and have more credibility and confidence to the electorate. KEY WORDS. Electronic voting, electronic voting, ballot. 2. INTRODUCCIÓN Las tecnologías y sistemas informáticos han creado un mundo moderno en la población actual, estos avances han incitado a desarrollar mecanismos sistematizados de comunicación en empresas del sector público como privado, con la finalidad de eficientizar su productividad y adoptándolas para tener mejor comunicación y mejores resultado en todas sus actividades. Es por ello que en cuestión de democracia no se debe dejar pasar por alto tal impacto de desarrollo tecnológico, la cual las Instituciones Electorales deberán de aprovechar para implementarla en los procesos políticos electorales e incorporarlas para el desarrollo de las elecciones mediante las diversas modalidades del voto electrónico, así como, el uso de urnas o boletas electrónicas, con esto se volverá más eficientes los procesos Electorales el día de la Jornada Electoral para recibir la Votación de los Ciudadanos. 3. ANTECEDENTES DEL VOTO ELECTRÓNICO La urna y la boleta electrónica ha comenzado a usarse para las diversas elecciones que se presentan en cada etapa electoral, misma que está cobrando gran aceptación para muchos países que ya han tenido la experiencia de hacer uso de este tipo de 51 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral herramienta sistematizado. Países como Bélgica, Estonia, Brasil, Estados Unidos, Venezuela, Filipinas, India entre otros países han utilizado un sistema de votación automatizado, los cuales han dado un paso enorme a la democracia digital y de una manera diferente de recibir la votación el día de la Jornada Electoral. Reseña histórica de los Países que ya han utilizado el voto electrónico. Bélgica. El gobierno belga fue pionero en la aplicación de sistemas de voto electrónico comenzando en 1989. El método se basaba: En tarjetas de banda magnética los datos se grababan con la ayuda de una pantalla táctil y un lápiz óptico. Posteriormente se introducían las tarjetas en urnas electrónicas que computaban automáticamente los resultados. En 1994, se estableció el marco legal para el voto electrónico. En el 2010 comenzó un proceso de licitación para la selección de un nuevo sistema. El nuevo sistema se basa en una urna electrónica con pantalla táctil y con posibilidad de imprimir un comprobante del voto en papel para posibles auditorías de los resultados electrónicos. Estonia. En 2005, fue, en unas elecciones locales el primer país en el que fue posible votar a través de Internet de forma vinculante. En 2007, el 3,13% del electorado utilizó voto por Internet en las elecciones generales. En 2008, después de modificar la ley electoral, se implantó el voto por Internet a través del móvil. 52 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral En 2009, en las elecciones al Parlamento Europeo, utilizaron el voto por internet 104.415 personas, un 9,5%, del electorado. En las elecciones parlamentarias de 2011, el 25% de los electores participantes votaron a través de Internet. A través de este sistema el elector puede votar en un periodo previo al día de las elecciones (del sexto al cuarto día antes de la jornada electoral). Los votantes pueden modificar su voto un número de veces ilimitado. En 2013, se hizo público el código fuente del software del voto electrónico. Brasil. En 1995, se aprobó la Ley Electoral que marca las directrices del voto electrónico, iniciándose en 1996 la implantación del sistema de voto electrónico basado en urnas electrónicas. En las elecciones locales del año 2000 el sistema de voto electrónico abarcó desde la identificación de los electores hasta la publicación del resultado final. En 2002, el 100% de los votos presenciales fueran emitidos electrónicamente. En 2008, en las elecciones municipales de tres ciudades se utilizó la identificación biométrica de los electores mediante el registro de las huellas dactilares. En las elecciones generales de 2010 aproximadamente cuatro millones de electores usaron urnas biométricas. La identificación biométrica ha ido generalizándose en las siguientes elecciones. Venezuela. Entre 1998 y 2003 el sistema utilizado fue de escaneo óptico de votos para intentar frenar el fraude. Sin embargo, las autoridades decidieron cambiar de sistema por no alcanzar los niveles deseados de seguridad. En 2004, se incorporó el sistema de registro directo del voto con pantallas táctiles e impresión de comprobante del voto que el elector deposita en una urna. 53 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral En 2012, se alcanzó la automatización completa del proceso en las elecciones nacionales, desde la autenticación biométrica del elector y activación de la urna electrónica hasta el recuento, transmisión, totalización y publicación de los resultados. En 2013, en las elecciones presidenciales se denunciaron irregularidades en el proceso de votación electrónica y se reavivó el debate sobre la transparencia del sistema. La autoridad electoral autorizó la auditoria del 100% de las máquinas de votación. Filipinas. En 2007, se utilizó por primera vez, de forma vinculante, el voto por Internet para los filipinos residentes en el extranjero. En 2008, con el fin de determinar la tecnología a utilizar en las elecciones de 2010 se realizó una prueba piloto mediante dos sistemas de grabación: uno mediante máquinas de votación con pantalla táctil y otro con lector óptico. En 2010, se realizaron las elecciones legislativas por primera vez con votación electrónica. Se reconocieron irregularidades por parte de la Comisión Electoral de Filipinas y se creó una Comisión para investigar las denuncias. En 2013, se volvieron a realizar elecciones legislativas con el mismo sistema de voto electrónico que en el 2010 y sin incidencias. India. En 1989, comenzó de forma paulatina la utilización del voto electrónico. En 2003, el 100% de los votos se emiten electrónicamente. En 2004, en las elecciones al Parlamento se utilizaron un millón de máquinas electrónicas y más de 670 millones de electores votaron durante tres semanas. En 2006, se incorporó el sistema Braille en las máquinas de votación electrónica. 54 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral En 2010, un grupo de técnicos internacionales manifestaron a la Comisión Electoral de la India que las máquinas de votación no proporcionaban la "seguridad, la verificabilidad y la transparencia adecuada de la confianza en los resultados de las elecciones‖ e Instaron a la Comisión Electoral a explorar otras formas de votación. En 2011, Gujarat fue el primer estado de la India en experimentar con voto por Internet. (http://www.euskadi.net/botoelek/otros_paises/ve_mundo_impl_c.htm) 4. VOTO ELECTRÓNICO EN MÉXICO Remontándonos a la historia electoral mexicana, nos damos cuenta que en México desde el año de 1911 con la Ley Madero donde se permitía según su artículo 31, el uso de las máquinas automáticas de votación y 1918 con la ley Carranza en su artículo 58 también hacía mención sobre la utilización de un sistema de votación mecánico u automático, se venían ideando mecanismos de cómo hacer posible una votación de forma mecánica, sin embargo debido a todos los acontecimientos que han sucedido a lo largo de la historia de nuestro país, no tuvo gran transcendencia. Aunado a todo esto las reformas que se han venido dando en materia político electoral no se ha concretizado ni se ha centrado en el tema de una reforma a la utilización de equipo e instrumentación tecnológica para tener una votación en los procesos electorales de manera mecánica u electrónica. Sin embargo en algunos estados como Coahuila que ha sido unos de los pioneros en reformar su Ley local respecto al uso de medio de instrumentos electrónicos y/o máquinas para recoger la votación como lo marca la Ley de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales para el Estado de Coahuila en su artículo 171. Este 55 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral estado presento en el año 2003 un prototipo de urna electrónica y para el 2005 fue la primera entidad en recibir la votación electoral en urnas electrónicas del cual lo utilizo nuevamente en el año 2008. Jalisco y el Distrito Federal también han hecho uso de esta innovadora forma de recibir la votación mediante el apoyo de algunos países como Brasil para implementar dicho voto electrónico. En México se ha implementado la Boleta Electrónica que fue desarrollada en el 2004 por el entonces Instituto Federal Electoral y con apoyo del Centro de Investigación y Estudios Avanzados perteneciente al Instituto Politécnico Nacional se ha ido mejorando para poder implantarla en algunas elecciones como fue las elecciones del proceso federal del 2012, en la cual se hizo uso de algunos prototipos que fueron distribuidos en todos los distritos electorales con fines no electorales sino más bien para que la ciudadanía conociera que ese podría ser el próximo mecanismo de votación. También se ha utilizado en elecciones estudiantiles y en algunos otros campos donde se han realizado alguna elección, dando una gran respuesta y una confianza tal que los votantes quedan satisfechos con los resultados. Esta boleta electrónica es la que se pretende implementar en futuras elecciones federales en la cual se tendría mayor agilidad y respuesta en los resultados. 5. CARACTERÍSTICAS DEL VOTO ELECTRÓNICO El implantar el voto electrónico para las contiendas electorales con la finalidad de evitar irregularidades electorales, facilitar el escrutinio y cómputo de los funcionarios electorales y simplificar la selección de la opción política del votante, Domínguez Campos señala que, algunas de las principales características que debe tener el voto electrónico son: debe ser autentico, tener accesibilidad, anónimo, certificable o auditable, comprobable, de código abierto, costo reducido, confiable, el sistema debe 56 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral ser robusto, tiene que ser compatible con mecanismos de votación de convencionales, comprensible para el votante, facilidad de uso, fiabilidad, veracidad de la votación, imposibilidad de coacción, debe ser imparcial, tener movilidad de los votantes, debe ser neutral, tener verificación individual, debe ser voto rápido y debe ser democrático. (http://www.te.gob.mx/documentacion/publicaciones/Temas_selectos/14_voto.pdf) 6. REFORMA CONSTITUCIONAL POLÍTICO ELECTORAL La reforma Constitucional en materia político electoral publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de Febrero del año en curso y de las leyes secundarias promulgadas el día 23 de Mayo, se crea la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales en sustitución del Código Federal de Instituciones y Procedimientos electorales que regula al Instituto en los procedimientos electorales. Esta nueva Ley en materia electoral en el Libro Sexto del Voto de los Mexicanos Residentes en el Extranjero capitulo único artículo 339 dice: Numeral 1 ―A más tardar el 31 de diciembre del año anterior al de la elección, el Consejo General del Instituto, o en su caso, en coordinación con el Organismo Público Local que corresponda, aprobarán el formato de boleta electoral impresa, boleta electoral electrónica, que será utilizada por los ciudadanos residentes en el extranjero para la elección de que se trate, así como el instructivo para su uso, las herramientas y materiales que se requieran para el ejercicio del voto electrónico, los formatos de las actas para escrutinio y cómputo y los demás documentos y materiales electorales‖ Numeral 5 ―La Junta General Ejecutiva presentará al Consejo General para su aprobación, los mecanismos y procedimientos del voto electrónico antes de que inicie el proceso electoral‖. 57 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Como se menciona en dicha Ley, ya se encuentra tipificado y contemplado el uso del voto electrónico dentro de los procesos electorales mediante la boleta electrónica, sin en cambio solo se implementara para los ciudadanos Mexicanos que residan en el extranjero y que puedan hacer uso del voto electrónico. Con esta forma de votación se estaría potencializando una democracia de participación en la sociedad en general y en una continua transformación social. 7. CONCLUSIONES El voto electrónico puede ser una realidad en México, por lo que es necesario que los Organismos Electorales, así como el congreso de la unión junto con los partidos políticos analicen el uso de estas herramientas en la forma de crear y eficientizar los procesos electorales el día de la jornada electoral para recibir la votación de los ciudadanos por lo cual es necesario que se adopte como parte de un proceso electoral la utilización del Voto Electrónico La implementación de este sistema innovador en nuestro país, traería un gran desarrollo en la democracia política, de esta manera, hacer realidad el voto electrónico podría favorecer el sistema democrático en México en el que se promoverán procesos electorales más eficientes y que se estaría compitiendo con países como Brasil, Venezuela, Estados Unidos y la India al implementar esta forma de votación tecnológica, dando mayor confianza a los ciudadanos. Además el uso de esta herramienta vendría a reducir costos, ya que se dejarían de producir y utilizar boletas impresas y se capacitarían a un menor número de funcionarios de casilla. Por lo tanto se tendrían elecciones más baratas, sencillas, rápidas y confiables. Con 58 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral esto tendríamos una nueva cultura democrática en las futuras elecciones federales, el cual nos llevaría a un desarrollo político-social en todos los ciudadanos mexicanos. Sin embargo la cultura electoral que existe en torno a estos mecanismos de sufragio electrónico aun impera en muchos ciudadanos la desconfianza y la incertidumbre del mismo, por lo que el Instituto tendrá que sensibilizar e informar más a la ciudadanía sobre los beneficios y la eficiencia que traería el uso del voto electrónico. 8. FUENTES DE CONSULTA BIBLIOGRAFÍA Téllez Valdés, Julio. (2010) El voto Electrónico. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Adames Suari, Guillermo. (2009) El voto electrónico: un resumen de consideraciones para su legislación en México. Revista legislativa de estudios sociales y de opinión pública LEGISGRAFÍA Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales(DOF 23-05-2014). Ley de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales para el Estado de Coahuila de Zaragoza. Páginas de Internet: El Voto Electrónico en México 59 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral http://www.diputados.gob.mx/documentos/consejeros_2013/ensayo/24.pdf Algunas anotaciones sobre el Voto Electrónico en México http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2921/23.pdf Países con implantación del voto electrónico http://www.euskadi.net/botoelek/otros_paises/ve_mundo_impl_c.htm El voto electrónico en el mundo http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3191/9.pdf Voto electrónico: nuevo reto para el sistema electoral de México http://www.vertigopolitico.com/articulo/22814/Voto-electrnico-nuevo-reto-para-elsistema-electoral-de-Mxico 60 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral DELIBERACIÓN Y MEDIOS DE COMUNICACIÓN: LOS ATAVÍOS DE LA REFORMA POLÍTICO-ELECTORAL Dra. Tania Celina Vásquez Muñoz* Sumario. Introducción. 1. Deliberación y democracia. 2. Cultura política y medios de comunicación. 3. Criterios mediáticos que favorecen la deliberación democrática. Reflexiones finales. Trabajos citados. Resumen. La libertad de expresión es la piedra angular de las democracias libres. La conformación del diálogo y el debate han delineado la forma de participación ciudadana y a su vez, el curso que toman los gobiernos. El contexto electoral de nuestros días permite comprender la relación inexorable entre los medios de comunicación y la opinión pública, en este sentido, los lineamientos jurídicos deben fortalecer los canales de información para que los ciudadanos cuenten con herramientas racionales en el ejercicio del voto. De esta manera, la información recibida dará pauta a esquemas deliberativos necesarios para reforzar los medios tradicionales de la democracia representativa. Palabras clave. Libertad de expresión. Democracia. Debate público. Medios de comunicación. Derecho a la información. Deliberación. Abstract. Freedom of expression is the cornerstone of free democracies. The conformations of dialogue and debate have shaped the form of citizen participation and in turn, the course taken by governments. The electoral context of today can understand the inexorable relationship between * Doctora en Derecho Público por la Universidad Veracruzana. Directora del Centro de Capacitación, Difusión e Información Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Veracruz. 61 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral the media and public opinion, in this sense, legal guidelines should strengthen channels of information so that citizens have rational tools in the voting. Thus, information received will schedule a deliberative diagram necessary to reinforce traditional means of representative democracy. Key words. Freedom of expression. Democracy. Public debate. Media. Right to information. deliberation Introducción En las democracias políticas los medios de comunicación representan el espacio mediante el cual se desarrolla el conglomerado de información y expresión política de los ciudadanos, sin embargo, en ciertos casos el contenido en los medios no suele ser político, es decir, no atiende a un carácter de interés público sino privado. Todas las instituciones, poderes fácticos, ciudadanos y gobiernos confluyen constantemente en los medios de comunicación, hacen uso de ellos y desarrollan la opinión pública necesaria para la construcción ideológica del régimen. Bajo esta consideración, no debe olvidarse que los medios de comunicación y la política mantienen una estrecha pero voluble relación. En este sentido, la construcción de un debate público para la ciudadanía, capaz de filtrar la información mediática, ha sido uno de los objetivos más importantes para la consolidación de las democracias. Sin embargo, la configuración del debate se enfrenta a desviaciones que ponen en riesgo la objetividad y el interés común de la información pública. Así, la racionalidad en la información es uno de los instrumentos más importantes para generar en el individuo esquemas autónomos capaces de discernir la calidad mediática, o al menos, idealmente, así debería ser. Es en este punto donde la deliberación se inserta como aquella capacidad de filtrar la 62 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral información externa, racionalizarla y expresar argumentos en la forma de un debate público. Aunado a la deliberación, la expresión es una pieza de coadyuva a la construcción del debate, pues una ciudadana que se expresa libre y equitativamente puede escuchar, a su vez, la expresión de los demás, generando parámetros de confrontación discursiva que permiten decidir sobre la mejor información. Para analizar el papel que juega la libertad de expresión en la construcción de la deliberación será necesario remitirse a la relación entre la opinión pública y los medios de comunicación, pues éstos están en constante disposición para incidir en el pensamiento colectivo de la ciudadanía. No obstante, la forma que los gobiernos organicen el poder público influye sobremanera en el flujo de la información, de la opinión pública y hasta cierto punto, de la deliberación. Es así, por ejemplo, que en los gobiernos democráticos liberales los medios se desarrollen bajo un esquema plural, tanto de los emisores de la información como de la calidad de su información. Aunado a esto, la configuración legal de los estados determinará los cauces para la libertad de expresión y los demás derechos que resulten de ella. Bajo este esquema de la construcción democrática del diálogo, y su reproducción en los medios de comunicación, se desarrolla el objetivo del presente trabajo. Asimismo, estos vínculos teóricos se analizarán en la reciente coyuntura de la Reforma PolíticoElectoral, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014. Es importante señalar que la justificación que encuentra este texto se remite a la importante relación que guarda la comunicación política con la dimensión electoral, pues diversas disposiciones en la materia comicial han repercutido en la libertad de expresión de los aspirantes a un cargo popular, su influjo en los medios de comunicación y a su vez, en la opinión pública del electorado. Por estas razones, la 63 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral relación entre la deliberación y los medios de comunicación será un tema que delineará la estructura de este artículo. 1. Deliberación y democracia La configuración de la palabra ha caracterizado los principios básicos de la democracia: libertad e igualdad. Así, la forma en que se expresen los ciudadanos, el desarrollo del diálogo y las facilidades para el debate público caracterizan en buena medida la forma democrática de los estados. Un gobierno que no garantice estas cuestiones, aún con características democráticas como las elecciones libres, podrá caracterizarse como un régimen totalitario. Caso contrario, los gobiernos que garanticen –procedimental y sustantivamente- la libertad de expresión mejorarán la calidad del debate público y otorgarán más y mejores herramientas para los procesos deliberativos, cuestiones fundamentales en las democracias modernas. Sin embargo, más allá de esta consideración, los medios de comunicación determinan el flujo y, sobre todo, la calidad de la información entre los ciudadanos. En este sentido, los medios desarrollados en democracias liberales se configuran bajo esquemas plurales que garantizan la libertad de expresión en los usos y advierten también, el abuso que puede existir en ella. En los modelos totalitarios, por otra parte, los medios se adecuan al régimen en turno, convirtiéndose prácticamente en el portavoz de los gobiernos, la oficialidad en la información dificulta la aparición de modelos comunicativos alternos y repercute en la pluralidad de ideas. Por esta razón, una de las partes primordiales del debate público en las democracias es la aparición y desarrollo del disenso. A diferencia de lo que pudiera pensarse, el consenso no es una característica inherente de las democracias liberales, pues en la pluralidad de condiciones se facilita el desarrollo de los argumentos ―disidentes‖. Esta es precisamente la materia 64 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral prima de la deliberación: diferentes fuentes de información, racionalidad en el debate y confrontación de distintos argumentos. El resultado de este proceso regresa a los inicios de la libertad de expresión, pero ahora, se advierte una mejoría en la calidad de la misma. Esta diversidad discursiva es necesaria para la toma de decisiones públicas, tal y como lo sostiene Miguel Carbonell (2004, pág. 5): ―La posibilidad de que todas las personas participen en las decisiones públicas de los bienes más preciados para una sociedad, constituye el presupuesto necesario para la construcción de una ‗racionalidad‘ discursiva (Habermas), que permita la generación de consensos y la toma de decisiones entre los componentes de los grupos sociales, pero que también constituya un cauce para la expresión de los disensos, que en la democracia son tan naturales (y necesarios) como los acuerdos.‖ La pertinencia del análisis del consenso y disenso recae en la construcción del ciudadano, construcción ideológica y material necesaria para su inserción en el sistema democrático. Empero, será necesario que el individuo tenga la capacidad para expresarse libremente y ser parte de las decisiones públicas. En este orden de ideas, el debate público también constituye un esquema de formación para el ciudadano, pues se considera una fuente de interés en los asuntos políticos. Al final de todo proceso deliberativo, el resultado está en la creación de una opinión pública, piedra angular de un debate democrático, a decir de Carbonell (2004, pág. 5): ―el intercambio de opiniones e informaciones que se origina con la discusión pública contribuye a formar la opinión personal, la cual, al juntarse con las de los demás integrantes de la comunidad, conforma la opinión pública (a través, entre otros, de los canales de la democracia representativa).‖ Que la diversidad en el debate público configure nuevas formas de participación política en los modelos democráticos trae como resultado cambios importantes en la cultura política de los ciudadanos. Pero cabe precisar, que dicha cultura política está influida por el marco institucional que facilita o inhibe la deliberación, en esta tesitura, el desarrollo del modelo deliberativo ―debe estar ligado a un marco político que 65 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral facilite la discusión pública entre ciudadanos iguales al ofrecer condiciones favorables a la libre expresión, la libre asociación y la libre discusión‖ (Cansino, 2005, pág. 40). Este marco político se regula desde la legislación nacional, donde cuestiones fundamentales del debate, como la libertad de expresión se encuentran garantizadas en el artículo 6 de la Carta Magna. Una condición especial para el modelo deliberativo se encuentra en la reciente Reforma Político-Electoral, pues en el artículo 26 constitucional se sostiene que ―… La planeación será democrática y deliberativa. Mediante los mecanismos de participación que establezca la ley, recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo…‖ (Diario Oficial de la Federación 10 de febrero de 2014) Aunque esta condición esté, en cierto sentido, distante del modelo comunicativo, es importante hacerlo notar pues constituye uno de los primeros esfuerzos por incluir el modelo deliberativo en la Constitución Política. De esta forma, el texto constitucional le otorga a la libertad de expresión una trascendencia en la toma de decisiones públicas. Este es un referente primordial para la capacitación ciudadana toda vez que se advierten complejas formas de participación ciudadana, y posteriormente, los ciudadanos más capacitados podrán hacer mejor uso de la información que reciben y sobre todo, encauzar el debate público hacia una deliberación racional. He aquí el hilo conductor con los medios de comunicación, pues un gobierno que privilegia la libertad de expresión influye en una mejor capacidad en los ciudadanos para que puedan ―filtrar‖ la pluralidad de los contenidos. Como resultado de ello, el gobierno democrático podrá responder –o por lo menos reconocer- las demandas ciudadanas que se discutan, puesto que los ciudadanos tienen derecho a expresarlas. Por esta razón la libertad de expresión comienza a formularse como la principal fortaleza de la 66 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral deliberación pues sería prácticamente imposible saber las necesidades de los ciudadanos sin que éstos expresen y discutan sobre el interés común. Más allá de esta consideración fehacientemente vinculada con los esquemas de gobernabilidad democrática, existe una configuración de la deliberación que se reproduce de manera más fuerte y extendida, es decir, aquella vinculada con la opinión pública y que a su vez es reproducida por los medios masivos de comunicación. En este sentido, el modelo comunicativo de la naciente Reforma Político-Electoral ha llegado a la configuración de los partidos políticos y desde luego, a la forma en que éstos expresan sus plataformas electorales. El papel que le ha tocado tomar al ciudadano, en este segmento, queda determinado por el nivel de discernimiento que pueda hacer de la información recabada, condición influenciada, a su vez, por la cultura política de cada uno. 2. Cultura política y medios de comunicación La relación entre cultura política y medios de comunicación ha surcado los cauces de la deliberación. La forma en que los ciudadanos actúen en referencia a la información proveniente del aparato mediático los orilla a deliberar de tal o cual manera, y de esta consideración, los gobiernos y los partidos políticos han sabido aprovecharse. En el caso de la coyuntura electoral, los partidos configuran un modelo comunicativo amparándose en la libertad de expresión, que en situaciones virtuosas ha creado debates importantes para el conocimiento ciudadano. Sin embargo, en condiciones negativas el modelo comunicativo se ha guiado por el uso arbitrario de la expresión y ha conducido a la denostación de las instituciones democráticas. Una simbiosis entre la crítica constructiva y la mal informada se puede rescatar de la naciente la Reforma Político-Electoral al mencionar, en la fracción C del artículo 41 que: ―en la propaganda política o electoral que difundan los partidos y candidatos deberán abstenerse de expresiones que calumnien a las personas.‖ (Diario Oficial de la 67 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Federación 10 de febrero de 2014) Anteriormente, dicho párrafo contemplaba la abstención de ―expresiones que denigren a las instituciones y a los partidos políticos.‖ En este momento, podría argumentarse que los cauces en la libertad de expresión se ampliaron hacia las críticas político-institucionales. Empero, el punto nodal de esta reconfiguración de la expresión es arropado por los medios de comunicación, pues el contenido en las precampañas y campañas electorales influyen en la opinión pública de los ciudadanos, condición que está determinada, a su vez, por la cultura política imperante. En este sentido, una cultura política configurada por una alta participación ciudadana (procedimental y sustantivamente), controles institucionales a las estructuras gubernamentales y mecanismos para el acceso a la información y la rendición de cuentas son fundamentales para capacitar al individuo en los procesos racionales de información. En otro sentido, los ciudadanos que carecen de estas características no podrán filtrar adecuadamente la información que reciben, demeritando el valor del debate público y evitando la deliberación democrática. Por estas razones, los medios de comunicación tienen la capacidad de configurar ―los valores, concepciones y actitudes que se orientan hacia el ámbito específicamente político, es decir, el conjunto de elementos que configuran la percepción subjetiva que tiene una población respecto del poder…‖ (Peschard, 2001, pág. 9). Y si la estructura mediática puede determinar estas configuraciones, también lo harán sobre la deliberación ciudadana. Como el ejemplo más reiterativo, la coyuntura electoral y el uso que hacen los partidos y candidatos de los medios de comunicación determinan sobremanera las actitudes y comportamientos ciudadanos en las etapas comiciales. Por tanto, los medios se convierten, a su vez, en instrumentos de poder político, un poder teleológico que puede transformar la expresión, el debate y la deliberación ciudadana. 68 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral En relación con lo anterior, la información mediática es configurada por el gobierno en turno toda vez que necesita de los cauces políticos y jurídicos para desarrollarse. Así, la legitimidad es uno de los fines en los medios de comunicación, tal y como lo determina Enrique Sánchez Ruiz, ―los medios pueden ejercer influencias de orden cultural e ideológico, delimitando los marcos interpretativos o universos del discurso socialmente aceptable, legitimando ciertos intereses, estado de cosas, etcétera‖ (Sánchez Ruiz, 2004, pág. 35). Por este motivo, la difusión de las plataformas de los partidos políticos es fundamental para la aceptación de la ciudadana, pues crean ideas y percepciones sobre las ―bondades‖ democráticas de dichas instituciones. Más allá de esta coyuntura electoral, la relación que hay entre medios y política se refleja de dos maneras que, a decir de María Amparo Casar(2010), consiste en paralelismos virtuosos y viciosos. En el primer caso, los medios de comunicación y la política han contribuido al desarrollo democrático en México, han sentado las bases para la pluralidad y reconocimiento de la oposición, ―mucho le debe la transición política a los medios que contribuyeron al proyecto de democratizar el país y abrieron brecha propiciando un rico debate público desde posiciones políticas distintas. Otro tanto le deben los medios al proceso de transición que hizo central la causa de la libertad de expresión‖ (Casar, 2010). Por lo anterior, se puede decir que la libertad de expresión encuentra su fortaleza en los medios de comunicación, expresión que al mismo tiempo vinculada con el desarrollo democrático, como participación ciudadana adquiría un papel central, y que mejor forma de observarlo que a través de los medios de comunicación. Éstos se convirtieron en el espacio ideal para que el debate público se llevara a cabo, la deliberación y evaluación de las políticas gubernamentales por fin encontraban un pleno desarrollo, recordando así la importancia de la tolerancia para la deliberación. En este orden de ideas, Casar argumenta que los medios de comunicación se 69 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral transformaron con una apertura democrática, configurando un ―paralelismo virtuoso‖, ―de meros repetidores e incluso apologistas de los mensajes oficiales y las políticas gubernamentales, se pasó al cuestionamiento, a la crítica y a la difusión de alternativas‖(Casar, 2010). Sin embargo, la relación entre medios y política presenta flaquezas en cierto modo ―paralelas‖ al modelo democrático desarrollado en el contexto mexicano, cierta configuración en la desconfianza política ha sido al mismo tiempo el motivo para desconfiar en los medios. La legitimidad de una se relaciona inexorablemente con la de los otros en lo que Casar (2010) denomina ―paralelismos viciosos‖, y hace una crucial analogía político-mediática en el país al sostener que ―los mexicanos exigimos poca responsabilidad política y nos conformamos con políticos que no cumplen. También nos conformamos con unos medios que no informan o que informan de manera sesgada. Pocas veces los electores castigan a sus gobernantes. Tampoco los lectores castigan a las casas editoriales que difaman, especulan o mal informan; mucho menos a los medios electrónicos en los que hay un muy reducido número de opciones‖(Casar, 2010). Desafortunadamente, aquello que debiera ser un puente de unión entre gobernantes y gobernados –los medios de comunicación- constantemente constituyen un obstáculo para la plena deliberación, demeritando en ciertos casos la configuración de la cultura política. No se trata de generar un debate que se desarrolle con información sesgada y sin interés público, sino que busque la legitimidad otorgando información y que al mismo tiempo es constatada por los ciudadanos. Las estrategias para mejorar la relación entre medios y política son argumentadas por Casar (2010), quien apunta al desarrollo de ―una política remedial con una agenda que incluya al menos dos compromisos. Por una parte, criterios estrictos para la seriedad informativa. Esto implica aumentar el peso y calidad de la investigación, siempre distinguir entre opinión e información, diversificar y validar las fuentes de información y resistirse a la especulación. No se trata de dejar de denunciar, criticar o 70 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral reflejar la realidad, pero sí de contribuir al debate público informado en lugar de a la crispación política, sí a la equidad en los puntos de vista y a la vertebración plural de la discusión, sí a la argumentación por encima de la adjetivación‖. (Casar, 2010) Estas recomendaciones, apuntan a que la libertad de expresión puede ser consecuente con la deliberación democrática, facilitando los canales para que los ciudadanos puedan debatir libremente, con información real y de interés común, alejada del excesivo intervencionismo de los partidos políticos y de los gobiernos en turno. Sólo el ―paralelismo virtuoso‖ podrá sentar las bases de la democracia deliberativa. Si los medios no contribuyen a mejorar la cultura política del ciudadano, ellos mismos serán acreedores de la desconfianza que permeará la opinión pública. Asimismo, el uso de la libertad de expresión –que algunos medios dicen defender- no debe ser extrapolado, pues cuestiones fundamentales como la libertad deben prescindir de un uso sobreestimado de sus contenidos, que lleven a comprenderla y generalizar el uso sin razón y desmedido. Aquella ―política remedial‖ que precisa María Amparo Casar (2010) parece mostrar indicios con la nueva Reforma Político-Electoral, especialmente con la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales(Diario Oficial de la Federación, 2014), pues en ella se precisan, entre otras cosas, las prerrogativas de los partidos políticos y los ahora candidatos independientes en el ámbito del acceso a la radio y la televisión. Resultado de ello, el pasado 20 de agosto en sesión extraordinaria, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral (INE) aprobó el acuerdo INE/CG133/2014, el cual, establece a la letra: ―los lineamientos generales que, sin afectar la libertad de expresión y la libre manifestación de las ideas ni pretender regular dichas libertades, se recomiendan a los noticiarios respecto de la información y difusión de las actividades de precampaña y campaña de los partidos políticos y de los candidatos independientes en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 160, 71 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral numeral 3 de la ley general de instituciones y procedimientos electorales‖ (Instituto Nacional Electoral, 2014).Por tanto, cabe preguntarse, ¿son los lineamientos del Instituto Nacional Electoral los suficientes para, como dice Casar, contribuir al debate público informado en lugar de a la crispación política? 3. Criterios mediáticos que favorecen la deliberación democrática La regulación de los contenidos propagandísticos-electorales en los medios de comunicación, por ejemplo, han formado parte de un ―estiramiento conceptual‖ de la libertad de expresión, ya que por un lado se ha considerado que establecer la normatividad mediática es coartar la libertad de expresión, y por otro, se asienta el ideal de que contener los mensajes mal encausados, reivindicarían el debate público racional. En este sentido, Juan Escobedo (2013) argumenta que "no hay democracia que sea viable en el largo plazo que no hubiese encauzado legalmente los intereses de las corporaciones mediáticas [...] Las reglas del juego debería establecerlas el Estado democrático y no los actores privados"(Escobedo, 2013, pág. 61). Por tanto, puede argumentarse que para la existencia de la deliberación en los medios, racional desde luego, debe existir cierta regulación que evite tanto las carencias como los excesos en el ejercicio expresivo. Otros argumentos teóricos también apuntan a esta necesidad de la normatividad para proteger la libertad de expresión, pues ésta ―requiere de una intervención legislativa, sea constitucional u ordinaria, que mediante reglas formales racionalice su ejercicio de conformidad con los distintos ámbitos en los que se manifiesta, sea para ampliar las vías de expresión de determinados sujetos políticos, potenciar el debate, la propuesta, la confrontación, la crítica; maximizar los canales para la libre circulación de información electoral, abrir o limitar las voces que pueden enviar mensajes de contenido político, o bien restringir el contenido de dichos mensajes.‖ (Astudillo, 2013, pág. 185) Es pertinente reiterar, para evitar confusiones, que la regulación de la libertad de expresión en los medios no significa atentar contra la principal virtud democrática de 72 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral nuestros tiempos, especialmente en los momentos donde las instituciones que deben ser evaluadas tratan de apropiarse cada vez más del derecho a expresarse. A esta consideración normativa, se debe agregar el hecho de que los ciudadanos deberán ser los encargados de discernir el contenido de los mensajes electorales que provienen de los partidos políticos, saber el trasfondo de la información y tener los instrumentos –y la motivación necesaria- para buscar fuentes alternativas. Este sentido, la normatividad y la calidad de la cultura política deberán evitar el showtime si se quieren establecer los principios de una democracia que promueva la libertad en condiciones de igualdad. Incluso, la deliberación democrática, principalmente en el contexto de los medios de comunicación, necesita de criterios que faciliten su desarrollo en todos los canales posibles. Más aún, tratándose de coyunturas electorales, la racionalidad de los argumentos mediáticos determinarán el comportamiento del electorado respecto a los partidos políticos y sus candidatos. En este sentido, la calidad de la información influye considerablemente en la libertad de expresión, ambos elementos son necesarios para evaluar, a su vez, la calidad de las plataformas electorales. Sin embargo, junto al interés por la información pública, cuestiones privadas de los aspirantes a un cargo popular también determinan la orientación de los votantes. Esta cuestión es reconocida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (2013), en la Tesis: 1a. CCXXIV/2013 (10a.), al argumentar que: ―la existencia de un debate en relación con los perfiles de quienes aspiran a cubrir un cargo público, no sólo es un tema de evidente interés público, sino que además, es una condición indispensable para que en una sociedad democrática, abierta y plural, accedan al cargo correspondiente las personas más calificadas, situación que justifica la injerencia en la vida privada de quienes de forma voluntaria se sometieron a la evaluación respectiva‖ 73 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Consecuentemente, se ha visto en las propagandas electorales que ambos elementos, ámbito público y privado, se desarrollan ampliamente y originan nuevos marcos para la crítica y filtración informativa. Empero, el punto más importante a destacar para los criterios que favorezcan la deliberación es el de la racionalidad, la cual, no sólo se concibe bajo una pluralidad de contenidos, sino también, con lineamientos que recomienden a los medios seguir parámetros de comunicación política. Desde luego, no se trata de establecer censura previa o limitaciones a la libertad de expresión, por el contrario, favorecer en todo momento el debate público, abierto desinhibido y robusto (Libertad de expresión entre medios de comunicación, 2010). Es en este contexto donde se insertan los ―lineamientos generales que se recomiendan a los noticiarios respecto de la información y difusión de las actividades de precampaña y campaña de los partidos políticos y de los candidatos independientes en el Proceso Electoral Federal 2014-2015‖ (Instituto Nacional Electoral, 2014). Para cuestiones de este texto, es necesario citar los lineamientos del INE pues muestra un esfuerzo, incipiente si se quiere pero necesario para fomentar y proteger la libertad de expresión en el contexto mediático. Esta condición se encuentra regulada por el artículo 160, numeral 3, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, al argumentar que ―previa consulta con las organizaciones que agrupen a los concesionarios de radio y televisión y a los profesionales de la comunicación, el Consejo General aprobará, a más tardar el 20 de agosto del año anterior al de la elección, los lineamientos generales que, sin afectar la libertad de expresión y la libre manifestación de las ideas ni pretender regular dichas libertades, se recomienden a los noticieros respecto de la información y difusión de las actividades de precampaña y campaña de los partidos políticos y de los candidatos independientes‖ (H.Congreso de la Unión, 2014). En relación con lo anterior, dichos lineamientos buscan la equidad en la competencia electoral en los medios de comunicación para que los ciudadanos tengan una mejor 74 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral calidad de la información y así, puedan ejercer un voto libre y razonado. Estos elementos privilegian la deliberación, toda vez que los esquemas de libertad de expresión y derecho a la información se unen. Así, ―el Instituto Nacional Electoral considera que la libertad de expresión que ejercen los medios de comunicación debe ser concomitante con el derecho de la población a recibir información cierta, oportuna, completa, plural e imparcial‖ (Instituto Nacional Electoral, 2014, pág. 14).Tales características pueden orientar un grado de racionalidad adecuado para el ejercicio del voto, mejorando la calidad de la participación ciudadana, al menos, en cuestiones procedimentales. En relación con lo anterior, la búsqueda de un voto razonado ha sido uno de los elementos más buscados por las democracias, especialmente en su ámbito procedimental y que, posteriormente, podría traer beneficios en cuestiones sustantivas más avanzadas. Es decir, si la emisión de un voto se hace atendiendo a esquemas de racionalización, condición que proviene de la información recabada en los medios de comunicación, podrían mejorarse las condiciones póstumas a los comicios. Sin embargo, inhibir en un voto razonado demerita la calidad ciudadana que en última instancia, merma la cultura política. El análisis de los lineamientos del INE ayudará a comprender, adelantadamente, el panorama de la comunicación política a realizarse en el proceso electoral inmediato. Con esto, las instituciones públicas como los partidos políticos deberán fincar estrategias de comunicación que favorezcan el debate público y la plena deliberación, por encima de argumentaciones apartadas del interés común. Aunado a lo anterior, los grupos privados como las cadenas de diversos medios masivos de comunicación deben adquirir el compromiso de manejar la información respetando la equidad de los aspirantes a cargos públicos en las actividades de precampaña y campaña electorales. 75 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Se debe precisar que los medios de comunicación son un pilar para el desarrollo y consolidación de las democracias, y que de ellos depende en buena medida la configuración de la cultura política de los ciudadanos. Pero ante las nuevas disposiciones en materia político-electoral, ¿cuál es el reto principal que presenta los medios para generar la información adecuada? Al respecto, el INE ha considerado que ―los medios de comunicación son de vital importancia para el sistema democrático, al brindar información necesaria para que los ciudadanos ejerzan su derecho al voto de forma razonada e informada. Es indudable que los medios de comunicación juegan un papel fundamental para informar a la población sobre las plataformas electorales y actividades de los partidos, coaliciones y candidatos. Por ello, no deben ejercer militancia e influir en la orientación del voto ciudadano‖(Instituto Nacional Electoral, 2014, pág. 15). En esta tesitura, el reto principal de los medios para generar una equidad en la información es el no influir en la orientación del voto ciudadano. De lo que se trata, sin embargo, es de fomentar una libre racionalidad en los contenidos, fomentar la libre discusión de ideas, por tanto, mejorar los mecanismos para la deliberación democrática. Asimismo, es importante reiterar que el fomento de esta discusión no afecta a la libertad de expresión de los partidos políticos y sus candidatos, y tampoco constituye un coto para los medios de comunicación. Para que la libertad de expresión tenga mejores garantías de protección se necesitan de canales adecuados que eviten su desviación. Los lineamientos del INE proponen nueve estrategias generales para el modelo comunicativo del próximo proceso electoral federal, a su vez, dichos rubros contienen puntos específicos para hacer efectiva la equidad en la discusión mediática. Las estrategias generales señalan (Instituto Nacional Electoral, 2014): I. La equidad y presencia en los programas que difunden noticias II. Prohibición constitucional de transmitir publicidad o propaganda como información periodística y noticiosa 76 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral III. Las opiniones y las notas IV. El derecho de réplica V. La vida privada de las y los candidatos VI. Promoción de los programas de debate entre las y los candidatos VII. Perspectiva de género y no discriminación VIII. Candidaturas independientes IX. Consultas populares Entre la diversidad de estas estrategias y sus respectivas dimensiones, se encuentran factores comunes que delinean la importancia de la libertad de expresión, la confrontación de ideas, el debate y la deliberación racionalizada. Desde luego, estas condiciones son, como su nombre lo indica, lineamientos que se recomiendan a los noticiarios respecto de las precampañas y campañas electorales. En este sentido, depende en buena medida de la observación ciudadana el evaluar cuáles son los medios de comunicación que favorecen dichos lineamientos, de ahí la importancia de su difusión. Una de las vías para mejorar la cultura política debe partir del encuentro entre libertad de expresión, derecho a la información y deliberación racional. Estos elementos traen resultados positivos para libre discusión democrática. No es objeto del presente trabajo reseñar cada uno de los puntos específicos que proponen los lineamientos, pero es necesario rescatar algunos que resumen lo argumentado hasta el momento. Tal es el caso del punto número tres, que menciona: ―como parte del criterio de equidad, en la difusión de información electoral deberá existir un trato homogéneo: en el número de entrevistas realizadas a los integrantes de las distintas fuerzas políticas; en los reportajes elaborados sobre las precampañas y campañas a lo largo de todo el país…‖(Instituto Nacional Electoral, 2014, pág. 16). En este tema, la equidad en la información es la primera piedra para una discusión racional. 77 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Otra condición importantes es la mencionada por el punto doce, que a la letra dice, ―… se deberá distinguir de forma clara las notas informativas de los comentarios y las opiniones y los juicios de valor que editorialicen sus contenidos, lo cual puede coadyuvar a enriquecer la información sobre las precampañas y campañas; y permitir a los ciudadanos identificar tendencias y contar con elementos para su valoración‖(Instituto Nacional Electoral, 2014, pág. 18). Esta distinción, es de suma importancia para el discurso ciudadano, toda vez que la diferenciación clara permite tomar decisiones con un mayor grado de racionalidad. Un punto de gran relevancia para el tema deliberativo es el veinticinco, pues menciona que ―las y los comunicadores deben privilegiar en todo momento el diálogo abierto entre los candidatos como un mecanismo de comunicación con la ciudadanía, de modo que el electorado cuente con las herramientas suficientes que le permitan deliberar y ejercer su voto de manera libre, informada y razonada‖(Instituto Nacional Electoral, 2014, pág. 22). Este punto parece resumir la importancia del debate público y abierto como piedra angular para la deliberación democrática, y una vez más, se insiste en el voto razonado. Si bien, estos lineamientos aún tienen un camino jurídico por recorrer, es necesario reconocer los primeros intentos por democratizar la comunicación política, por lo menos, en la dimensión procedimental de las elecciones. Reflexiones finales La palabra ha sido la principal fortaleza de los individuos, pero ha sido la libertad de expresión el elemento creador de ciudadanos. Una sociedad que tenga los mecanismos políticos y jurídicos para expresarse libremente podrá exigir una mejoría en su calidad de vida. La importancia de la libertad de expresión trasciende la esfera política y llega a considerarse como un elemento esencial en el ámbito jurídico, así, quienes estén en la mejor posibilidad de expresarse, estarán en la mejor posición 78 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral para demandar más y mejores derechos. Pero la expresión es parte de un proceso más amplio, pues se necesitan de diversos causes no sólo para protegerla, sino también, para expandirla. En este sentido, cuestiones como el derecho a la información, el debate público, la transparencia y hasta la rendición de cuentas forman parte de un esquema deliberativo, más complejo, pero necesario para el desarrollo democrático. En relación con lo anterior, las coyunturas electorales representan un reto tanto para los partidos políticos como también para los medios masivos de comunicación. Así, las precampañas y campañas electorales se han convertido en uno de los instrumentos más amplios para la comunicación con los electores. Sin embargo, la necesidad de crear un voto razonado es necesaria para abordar a una democracia de calidad, sin dicha razón, las decisiones de los ciudadanos se cierran en esquemas agregativos, que impiden la crítica y confrontación de propuestas. La deliberación ha sido un componente de reciente inclusión en nuestra Constitución Política, así, el esquema procedimental-positivo ha sido tomado en cuenta. No obstante, las estrategias tangibles que permitan la factibilidad de la deliberación quedan pendientes. Un esfuerzo por parte del Instituto Nacional Electoral se ha concentrado en la creación de lineamientos, que recomiendan –no imponen- a los medios de comunicación para la transmisión de contenidos propios de la propaganda electoral. Y como asegura el Instituto, se trata de recomendar un comportamiento, no una conducta a seguir. Esta salvedad deja una ventana abierta para la crítica ciudadana, es decir, si los ciudadanos advierten una parcialidad mediática hacia tal o cual partido político, están en condiciones de razonar su voto. Esta aseveración, idealmente, puede sugerir en el ciudadano incipientes mecanismos para la capacitación, pues ante la pluralidad de información, la crítica y discusión serán un instrumento para generar una racionalidad en el voto. Dichas 79 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral cuestiones pueden mejorar la cultura política, pero será necesaria la conjunción entre normas, instituciones, ciudadanos y, desde luego, medios de comunicación. Los atavíos de la naciente reforma político-electoral deben estructurarse a partir de la libertad de expresión, para fomentar el poder de la palabra como el instrumento ideal para la deliberación. Y si la democracia es el gobierno del diálogo, todo aquél elemento que permita su divulgación, y sobre todo su respeto, será una característica primordial para la consolidación de las democracias. Trabajos citados Bibliografía Astudillo, C. (2013). La libertad de expresión y sus principales manifestaciones en el contexto de la democracia electoral mexicana. Revista Mexicana de Derecho Electoral, Cansino, C. (2005). Demcoracia y capital social. En D. Mihailovic, & M. González, Pulsos de la modernidad. Diálogos sobre al democracia actual México D.F.: Plaza y Valdéz. Carbonell, M. (2004). Libertad de expresión en la Constitución mexicana. Derecho Comparado de la Información, México. Escobedo, J. (2013). Comunicación mediática en la Democracia de Audiencia Mexicana. En FEPADE, Elecciones y medios de comunicación de cara al proceso electoral 2009, FEPADE, México. Peschard, J. (2001). La cultura política democrática. IFE.México D.F.: Sánchez Ruiz, E. (2004). Comunicación y democracia. IFE.México D.F Revistas Casar, M. A. (1 de Diciembre de 2010). Revista Nexos. Obtenido de http://www.nexos.com.mx/?p=14039 80 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Leyes Diario Oficial de la Federación. (2014). Ley General de Instituciones y Procedimentos Electorales. México D.F.. H.Congreso de la Unión. (23 de mayo de 2014). Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Diario Oficial de la Federación. Instituto Nacional Electoral. (2014). Acuerdo INE/CG133/2014. México D.F.: INE Jurisprudencia Libertad de expresión entre medios de comunicación, Amparo Directo 28/2010 (1a Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 2010). LIBERTAD DE EXPRESIÓN. LA INJERENCIA EN LA VIDA PRIVADA DE QUIENES PARTICIPAN EN LOS PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN PARA CARGOS PÚBLICOS, SE JUSTIFICA POR EL INTERÉS PÚBLICO QUE REVISTEN DICHOS PROCEDIMIENTOS., Tesis CCXXIV (1a Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 12 de junio de 2013). 81 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral EJERCICIO DE LAS ATRIBUCIONES DE LOS TRIBUNALES ELECTORALES LOCALES Y EL PRINCIPIO DE MÁXIMA PUBLICIDAD Dr. José Lorenzo Álvarez Montero Sumario: 1.- Introducción; 2.- Derecho a la información; 3.- Ley reglamentaria; 4.Reformas al artículo 6 de la Constitución Federal; 5.- La rendición de cuentas; 6.Transparencia y máxima publicidad; 7.-La función jurisdiccional electoral y el principio de máxima publicidad; 8.- Capacitación y combate a la corrupción; 9. Propuestas Resumen: El ensayo aborda el propósito de combatir, la corrupción a través de la rendición de cuentas bajo los principios de transparencia y máxima publicidad, con la finalidad de establecer una mejor relación entre las autoridades y los gobernados. Palabras Claves: Transparencia, Máxima Publicidad, Rendición de Cuentas y Tribunales Electorales Locales Abstract: This essay addresses the purpose of fighting, corruption through accountability under the principles of transparency and maximum publicity, in order to establish a better relationship between the authorities and the governed. Key words: Transparency, High Advertising, Accountability and Local Electoral Courts 1.- Introducción Doctor Honoris Causa por la Universidad de Xalapa; Doctor Honorario en Ciencias Jurídicas, Administrativas y de la Educación otorgado por la Universidad de las Naciones; Doctor en Derecho con calificación sobresaliente, magna cum laude, por la Universidad de Almería, España; Doctor en Filosofía con Especialidad en Educación por Atlantic International University; Master en Derecho Penal, Procesal Penal y Criminología, por la Universidad de Girona (Cataluña-España), Maestría en Educación con Especialidad en Metodología de la Enseñanza Superior; Licenciatura en Derecho con Especialidad en Derecho Fiscal, y especialidad en Derecho Constitucional y Derechos Humanos, por la universidad de Salamanca, Curso de posgrado en Derechos humanos en el Institut Drets Humans de Cataluya, Barcelona, España y sobre derechos humanos en África por el ilustre Colegio de abogados de Madrid, España, Diplomado en Enseñanza Superior, Diplomado en El Estado Contemporáneo y su Reconstrucción institucional y Diplomado en Derecho Electoral y Procesal Electoral. 82 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación acordó denominar el 2014, el año de la transparencia. Con ese motivó organizó en las cinco circunscripciones electorales jornadas de transparencia electoral y encuentro de magistradas y magistrados. La Tercera Circunscripción electoral a la que pertenecen los Estados de Veracruz, Tabasco, Yucatán, Quintana Roo, Chiapas, Oaxaca y Campeche, celebró del 14 al 15 de agosto de este año la Jornada Electoral de Transparencia correspondiente. Sobre el tema de dicha jornada se desarrolla el presente ensayo. Vivimos en una época de falta de credibilidad en las instituciones públicas por parte de la sociedad. A esta crisis institucional han contribuido la corrupción, la prepotencia de autoridades, funcionarios e incluso empleados y la falta de claridad en el ejercicio de las atribuciones del Estado. En el ámbito jurisdiccional electoral, han abonado a esta imagen quienes propagan haber ganado las contiendas electorales y los tribunales no les reconocen el triunfo. Por otro lado, la reciente reforma electoral, en el ámbito de los Estados, se justificó con una serie de falsos argumentos que pusieron en entredicho a los tribunales electorales de las entidades federativas, calificando a sus magistrados de sometidos al titular del poder ejecutivo, impreparados y en una palabra de corrupción. 83 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Además de falsos los argumentos, es lamentable que se haya responsabilizado exclusivamente a los ahora denominados organismos jurisdiccionales locales, cuando en un 80 o 90% sus resoluciones fueron confirmadas por las Salas Regionales e incluso por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Pero superando estos atropellos centralistas, la nueva etapa de la jurisdicción electoral local debe tomar las medidas necesarias para blindarse de esas injurias. De inicio quiero recordar que el 11 de diciembre de 2003 en la ciudad de Mérida Yucatán, se suscribió la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, en cuyo inciso 4 del artículo 7 establece que el Estado parte de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, procurará adoptar sistemas destinados a promover la transparencia y a prevenir conflictos de intereses, o a mantener y fortalecer dichos sistemas. Por lo que hace a la transparencia, puede considerarse como una cualidad y requisito del ejercicio de las atribuciones de las autoridades públicas, quienes no solo tienen la obligación de observar la ley sino también el deber moral de ejercer el cargo de conformidad con principios éticos que induzcan a actuar abierta y claramente frente a la sociedad explicando y justificando las resoluciones pronunciadas. De lo anterior, se desprenden, por una parte, en un Estado y sociedad democráticos, el deber de las autoridades de informar y el derecho de los gobernados de tener acceso a la información pública gubernamental. Y para que el derecho fundamental de acceso a la información pública sea efectivamente respetado, es necesario dar a ese ejercicio de las atribuciones de las autoridades públicas la máxima publicidad y no solo encapsularlo en un documento, 84 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral es necesario explicarlo y aclararlo sobre las dudas que provoque o las imprecisiones que contenga, así como justificarlo. 2.- Derecho a la información En México, se estableció en el artículo 6 de la Constitución Federal el derecho a la información a iniciativa del Presidente José López Portillo, bajo la fórmula de que ―El derecho a la información, será garantizado por el Estado‖, adición publicada en el Diario Oficial el 6 de diciembre de 1977. (Álvarez Montero, 1980, pp9-55) Este derecho fundamental debió concebirse como una potestad del gobernado para informarse no solo del ejercicio de las atribuciones de las autoridades públicas, sino también el de las entidades físicas y morales privadas que realizan actividades de interés social y que pueden causar graves daños a las comunidades, y de manera especial, aquellas que gozan o disfrutan de una concesión para la explotación de nuestros recursos naturales que causan daño al medio ambiente o prestación irregular de servicios públicos que afecten a la sociedad. Sin embargo, ningún efecto ni eficacia tuvo al respecto, ni siquiera se consideró como un derecho fundamental o garantía individual, pues el máximo tribunal del país, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, interpretando la adición señaló que no establecía una garantía individual, para que cualquier ciudadano tuviera el derecho a requerir y obtener información por medio de sistemas no previstos en las normas relativas debiendo ejercer esa facultad por el medio que al respecto se señale legalmente.(Ravel Cuevas, 20123,pp.9-14) Esta lastimosa y triste interpretación de la Suprema Corte, que resolvió el amparo en revisión 10556/83, contradecía lo establecido en el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 y específicamente también el artículo 19, punto 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y 85 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Políticos, adoptado por la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas en su resolución 2200 A (XXI) de 16 de diciembre de 1966, vigente a partir del 23 de marzo de 1976, ratificado por México el 23 de marzo de 1981 y en vigor desde el 23 de junio del año antes señalado, que al efecto disponía: “…2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección. Disposición similar se encuentra en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada por el Senado de la República el 18 de diciembre de 1980 y vigente a partir del 24 de marzo de 1981. Como puede observarse los instrumentos internacionales de los que México es parte y vigentes en nuestro país por disposición del artículo 133 constitucional, fueron ignorados por la resolución de 1983 de la Suprema Corte. 3.- Ley reglamentaria La adición al artículo 6 constitucional tuvo el defecto de no ser explicitado por una ley reglamentaria, y fue hasta 25 años después que se expide la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, publicada en el Diario Oficial de 11 de junio de 2002, entrando en vigor para los particulares un año después. Este proceso legislativo se replicó en los estados y ya para el 2005, 26 entidades habían expedido sus leyes locales con procedimientos dispares y significativos vacíos. 86 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 4.- Reformas al artículo 6 de la Constitución Federal Atendiendo a esa circunstancia y con la finalidad de que las entidades federativas tuvieran bases generales para expedir sus propias leyes sobre transparencia y acceso a la información pública gubernamental, se adicionó el artículo 6 constitucional, publicándose dicha adición en el Diario Oficial de 20 de julio de 2007 para establecer, como se indicó, una serie de principios y bases para el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, señalando que en la interpretación de ese derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. El derecho de acceso a la información debe comprender tanto la pública como la particular, sin embargo, el presente ensayo se circunscribe a un sector del derecho a la información, al derecho de acceso a la información pública gubernamental. En la reforma al artículo 6 constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de febrero del presente año, que en general eleva a rango constitucional la rendición de cuentas,(Villanueva Villanueva, 2012, p.8) se reitera en el apartado A, fracción primera, el principio de máxima publicidad en la interpretación del derecho de acceso a la información pública, principio que se expande en la reforma a los artículos 73, fracción XXIX-S, 76, Fracción XII, 89, fracción XIX, 105, fracción III h, 108, 110, 111, 116, fracción VIII y 122 Base primera, inciso ñ de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de transparencia e información pública donde se establecen como principios fundamentales los de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, eficacia, objetividad, profesionalismo, transparencia y máxima publicidad, principios que deben observar todos los obligados a informar sobre su actuación pública. 87 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 5.- La rendición de cuentas La rendición de cuentas es consecuencia del ejercicio de las atribuciones que la Constitución, las leyes, los reglamentos y otros ordenamientos jurídicos otorgan a los órganos legislativo, ejecutivo y judicial, tanto federal como locales y municipales atendiendo a que dichos ordenamientos no solo establecen facultades, sino también límites y prohibiciones que deben ser observadas. De lo anterior resulta, tratándose de un gobierno democráticamente integrado, indispensable informar, rendir cuentas, a la sociedad donde se describa, explique y justifique el ejercicio de las atribuciones de las autoridades públicas. La rendición de cuentas debe comprender, de acuerdo a lo dispuesto por los artículos 108, 109, 110 y 113 de la Constitución Federal que de algún modo distingue entre violaciones a la Constitución y leyes y manejo indebido de los fondos y recursos económicos, tanto el manejo de los recursos públicos como el ejercicio de las funciones sustantivas, como lo afirma Ana Elena Fierro Ferráez. (2011, p.16). Cabe destacar, sin embargo, que el elemento sobre el que se ha puesto mayor atención y énfasis es el manejo de los recursos y fondos públicos. En este ensayo el énfasis se hace en la función sustantiva de los tribunales electorales locales, es decir, en el ejercicio de las atribuciones jurisdiccionales-electorales. 6.- Transparencia y máxima publicidad La transparencia impone el deber a los gobernantes de realizar sus actuaciones de manera pública, dejando constancia escrita de las mismas y conservándolas para su posterior consulta y evaluación (Villanueva, Villanueva, 2002, p. 66 y ss.). 88 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Tratando de desarrollar el principio de transparencia considero que de los principios antes señalados, el de máxima publicidad será el vehículo o medio que podrá mostrar la observancia de los demás principios. Para Carlos Ignacio Pimentel Macías, la transparencia se entiende como “máxima publicidad de todos los actos y procedimientos del servicio profesional, reclutamiento, selección, promoción, concursos que deben ser visibles, verificables y auditables para dotar de máxima certeza autoridades, a actores particulares, políticos y ciudadanía en general” (Pimentel Macías, 2012. p. 347) La máxima publicidad puede connotarse como la difusión de informes detallados que los obligados rinden tanto a los órganos o entidades facultados de su examen y evaluación, como a la sociedad en general, sobre el ejercicio de las atribuciones a su cargo, los cuales permitirán conocer si fueron observados los principios de legalidad, imparcialidad, objetividad, independencia, eficacia y certeza. 7.-La función jurisdiccional electoral y el principio de máxima publicidad Aplicado este principio a la materia electoral y específicamente a la función jurisdiccional de los Tribunales Electorales de los Estados resulta necesario precisar su contenido, alcance y límites, pues el inciso b) de la fracción IV del artículo 116 constitucional menciona, 89 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral entre otros, el principio de máxima publicidad, respecto a la función electoral a cargo de los citados órganos jurisdiccionales, que como entidades constitucionales autónomas no adscritas a los poderes judiciales de los estados, por disposición del punto 2 del artículo 105 de la ley General de Institucionales y Procedimientos electorales, deberán regular los medios y procedimientos para cumplir con lo relativo a la rendición de cuentas, teniendo presente el ejercicio del derecho humano de acceso a la información pública gubernamental, pues parafraseando a Issa Luna Pla, (2013, p. 13) los tribunales electorales como constructores de la consolidación democrática deben actuar como promotores asiduos de los derechos fundamentales, en particular de los derechos políticos y electorales. Así, considero que para el debido cumplimiento del principio de máxima publicidad es indispensable que los tribunales electorales locales, conceptualicen la transparencia como un requisito del ejercicio de las atribuciones que la legislación les otorga, sobre el que deben informar permanente, oportuna, ordenada, completa y verazmente a las entidades facultadas para revisar su adecuación con el marco constitucional, legal y reglamentario, así como para respetar el derecho de acceso a la información pública gubernamental por parte de los gobernados. En observancia de los dispuesto por el apartado A, fracción V del artículo 6°, Constitucional, en el sentido de publicar por medios electrónicos la información respectiva, un vehículo eficaz consiste en diseñar un portal de transparencia electoral alimentado con todos los actos públicos que realicen por los tribunales, constituyéndose en una ventana por la que cualquier gobernado pueda acceder a la información que le interese, sin mediar solicitud alguna. Aunado al portal de transparencia electoral, es indispensable superar los tradicionales informes globales de los presidentes de los tribunales electorales para 90 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral abrir mayores espacios al derecho de acceso a la información pública, reglamentando los informes pormenorizados de los secretarios y magistrados. Así, pienso que en los citados informes debe razonarse sobre la observancia del principio de legalidad respecto de los tiempos marcados en la ley para la recepción, tramites y resolución de los recursos y juicios, así como la atención oportuna de recibir, notificar, requerir, turnar, acordar y publicar las resoluciones, entre otros actos administrativos, que deben de conocerse con claridad, lo cual quedaría a cargo del Secretario General de Acuerdos del Tribunal. Al informe general del presidente deben seguir los informes de los magistrados integrantes del tribunal sobre los asuntos que les fueron turnados y sobre los que presentaron y defendieron sus proyectos. De este modo, cada uno podrá explicar no solo sobre el número y sentido de los proyectos respectivos, sino los pormenores que al efecto se hayan presentado en su tramitación, por ejemplo, sobre la remisión e integración de los expedientes que les turnaron, los informes de la autoridad o autoridades responsables, las diligencias ordenadas, los requerimientos formulados, la legislación y jurisprudencias aplicadas, las teorías utilizadas, las audiencias o entrevistas a las partes, los debates, así como el resultado final de la resolución emitida: si fue o no recurrida ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, si lo fue, el sentido de la sentencia del órgano revisor, confirmando, modificando o revocando y los porcentajes que al efecto representan cada una de esas resoluciones definitivas para saber el resultado de la función. En el caso de los informes en particular del secretario y magistrados se debe conceder un espacio para preguntas y respuestas. 91 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Lo propuesto resulta conveniente para combatir el efecto de duda y sospecha y señalamientos, así como la mala opinión e imagen que siembran en la sociedad las partes o que no son favorecidas con las resolución, lo que pone en entre dicho la legitimidad de los Tribunales Electorales. A lo anterior, los Magistrados de los Tribunales Electorales deberán promover el diseño y desarrollo de sistemas de información accesibles, oportunos, coherentes, del ejercicio de sus atribuciones, utilizando los diversos medios, espacios, instrumentos y tecnologías de vanguardia, principalmente en la internet y Facebook. 8.- Capacitación y combate a la corrupción Para el debido funcionamiento del sistema de información pública, deberá capacitarse al personal técnico y administrativo de los Tribunales Electorales, cambiando rutinas y superando inercias sobre la función a su cargo, destacando los tiempos, plazos y términos, dentro de los cuales se deberá tramitar, resolver y publicar los asuntos a su cargo. Dentro de este proceso de capacitación, resulta trascendental la entrega, explicación, debate y difusión, entre otros instrumentos Convención legales, Internacional de la contra la Corrupción suscrita en 1996 por la Organización de Estados Americanos 92 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral (OEA) y ratificada por México sin reserva alguna, el 27 de mayo de 1997. Del artículo III de la citada Convención destacamos las siguientes disposiciones que tienden a crear, mantener y fortalecer: normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas; Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de conducta; Instrucciones al personal de las entidades públicas que aseguren la adecuada comprensión de sus responsabilidades y las normas éticas que rigen sus actividades; Sistemas para proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupción, incluyendo la protección de su identidad, de conformidad con la Constitución y los principios fundamentales del ordenamiento jurídico interno; Órganos de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas y Medidas que impiden el soborno de funcionarios públicos, todo lo propuesto debe considerarse como una política pública de los Tribunales Electorales de los Estados para cumplir con los principios de la transparencia y máxima publicidad. Todo lo aquí expuesto fomentará una cultura de la transparencia y establecerá una nueva y sana relación entre los tribunales electorales como constructores y garantes de la democracia y la sociedad a la que están obligados a servir. 9. Propuestas 1.- Diseñar y establecer reglamentariamente un sistema integral de información jurisdiccional electoral por medio de un portal de transparencia, que comprenda: a) La utilización de los diversos medios e instrumentos y tecnologías de la comunicación; 93 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral b) Los informes generales de los Presidentes de los Tribunales Electorales Locales, informes particulares de los Secretarios de los Tribunales y de los Magistrados que los integran; c) Su actualización permanente; d) Capacitar al personal administrativo sobre las funciones a su cargo y las responsabilidades en que pueden incurrir y 2.- Analizar colectivamente, todos los integrantes de los Tribunales Electorales locales, la Convención Internacional contra la Corrupción y demás legislación sobre la materia. Bibliografía. Ackerman, John M.; (2010), Nuevos Escenarios del Derecho Electoral: Los Retos de la Reforma de 2007-2008, México, Editorial Universidad Nacional Autónoma de México. Álvarez Montero, José Lorenzo: (1980), Derecho de la Comunicación, (análisis de los artículos 6 y 41 de la Constitución Política de los Estados unidos Mexicanos) Facultad de Derecho, U.V, Xalapa, Ver, México. 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(OEA) Mecanismos de Seguimiento (Mesicic, Organización de los Estados Americanos) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entrada en vigor: 23 de marzo de 1976. Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia: Sentencia C-274/13 Derecho de acceso a la información pública. Legislación: Diario Oficial de la Federación del 7 de febrero de 2014 Diario Oficial de la Federación del 20 de julio de 2007 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Ley número 848 de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. 97 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral CEDULA DE IDENTIDAD CIUDADANA Y ELECTORAL. COMO DOCUMENTO DE IDENTIDAD Y COMO INSTRUMENTO PARA EJERCER EL DERECHO DE VOTO Alejandro Sánchez Báez* SUMARIO.- 1. Introducción. 2. Identidad. 3. Identidad de los ciudadanos. 4. Registro Nacional de Ciudadanos y Padrón Electoral. 5. Cedula de Identidad Ciudadana y Credencial para Votar con fotografía. 6. Austeridad presupuestaria. 7. Instituto Mexicano de Identidad. 8. Cedula de Identidad Ciudadana y Electoral. 9. Conclusiones. 10. Referencias. RESUMEN. La identidad de los ciudadanos mexicanos es un elemento sine qua non, para ejercer el derecho de voto, por tanto es necesario que cuenten con un documento que los identifique como ciudadanas y ciudadanos. Sin embargo es muy importante recoger la experiencia acumulada a lo largo de más de dos décadas por el Instituto Federal Electoral, ahora Instituto Nacional de Elecciones, considerando al Padrón Electoral y a la Credencial para Votar con fotografía, como la base fundamental para la construcción del Registro Nacional de Ciudadanos y la expedición de la Cédula de Identidad ciudadana. También es importante que el Estado mexicano actúe con una política de austeridad presupuestaria. PALABRAS CLAVE. Identidad; Derecho de voto; Registro Nacional de Ciudadanos; Cedula de Identidad y Electoral. ABSTRACT. The identity of Mexican citizens is a sine qua non, to exercise the right to vote, therefore they must have a document that identifies them as citizens. However it is very important to collect the experience accumulated over more than two decades by * Estudiante de la maestría en Derecho Electoral por la Universidad de Xalapa, Licenciado en Derecho por la UNAM, Especialista en Derecho Electoral. 98 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral the Federal Electoral Institute now National Institute of Elections, considering the electoral roll and voting card picture, as the fundamental basis for the construction of the Register national citizen and the issuance of the Certificate of Identity citizen. It is also important that the State must act with a policy of fiscal austerity. KEY WORDS. Identity. Right to vote, National Register of Citizens, Electoral identity Card. 1. INTRODUCCIÓN Este artículo, está basado en la experiencia de casi 20 años del suscrito dedicado a las tareas electorales de incorporación de los ciudadanos mexicanos en el Padrón Electoral, en la generación de la Credencial para Votar con fotografía y la consecuente inclusión en las Listas Nominales de Electores, mismas que son utilizadas en México, en todas y cada una de las elecciones, tanto federales como locales. Se realiza un análisis de la necesidad que existe en la Ciudadanía Mexicana para ser identificado, y para que identificarse ante las instituciones públicas y privadas, tanto en nuestro país, como fuera del, para realizar trámites a los que tenga interés. También se analiza la importancia de que los ciudadanos mexicanos se identifiquen con la finalidad de ejercer los derechos que les corresponden, así como con las obligaciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes de la materia les imponen. Señalamos la importancia que reviste la experiencia y la calidad del personal del Instituto Federal Electoral, ahora Instituto Nacional de Elecciones, en la construcción actualización y depuración del Padrón Electoral, en la generación expedición y 99 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral entrega a cada uno de los ciudadanos en México, de la correspondiente Credencial para Votar con fotografía y la consecuente inclusión de los ciudadanos mexicanos, en las Listas Nominales de Electores que se utilizan en todas y cada una de las elecciones que se celebran en México. Por tanto, la creación del Registro Nacional de Ciudadanos, y la consecuente expedición de la Cédula de Identidad Ciudadana y Electoral, deberá tomar como base la información contenida en el Padrón Electoral; deberá reutilizar la Credencial para Votar con fotografía que ha expedido el Instituto Federal Electoral, ahora Instituto Nacional Elecciones, hasta en tanto los ciudadanos y ciudadanas cuenten con la correspondiente Cédula de Identidad Ciudadana y Electoral. En este sentido, la Credencial para Votar fotografía será válida para todos sus fines, y la sustitución de este instrumento de identificación deberá hacerse de manera paulatina, conforme a la participación de los ciudadanos en la construcción y actualización de la información del Registro Nacional de los Ciudadanos. Este registro deberá contar con la información suficiente que permita identificar de manera puntual electoral, a todos y cada uno de los ciudadanos. La cédula de identidad ciudadana no deberá contar con los datos del domicilio de la ciudad ciudadana, éste dato deberá estar incluido solo en la base de datos del Registro Nacional de los Ciudadanos. El Estado mexicano deberá actuar de manera responsable con políticas públicas de austeridad presupuestaria, recogiendo la experiencia de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, la tecnología, los procedimientos así como todos aquellos elementos que utiliza para la generación de los instrumentos electorales, así como de manera necesaria su personal que está altamente calificado. Para la creación del Instituto Mexicano de identidad, el Estado Mexicano deberá 100 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral tomar como base la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores; Deberá ser una institución autónoma de carácter constitucional, independiente de cualquier otra autoridad del Estado. Igualmente deberá proporcionar al organismo responsable de realizar las elecciones en este país, la información necesaria de todos y cada uno de los ciudadanos, así como de su ubicación geográfica, para ejercer su derecho ciudadano de votar y ser votado. En ese sentido, la Cédula de Identidad Ciudadana y Electoral, se constituye en el instrumento necesario para ejercer el derecho al voto de los ciudadanos mexicanos. Facilitaría a los mexicanos residentes en el extranjero, el ejercicio de este derecho constitucional legal, sin necesidad de que el Estado Mexicano realice gastos y esfuerzos adicionales, como sucede ahora con la Credencial para Votar con fotografía. 2. IDENTIDAD Identidad, conforme al diccionario de la real academia española se define como el conjunto de rasgos propios de un individuo o de alguna colectividad, que los caracteriza frente a los demás, por lo tanto, hemos que decir que la identidad de cada hombre y cada mujer, la constituye los rasgos de su historia personal, de su pertenencia a una familia, a una comunidad, a una cultura y a una nación, y es el elemento necesario para su reconocimiento como sujetos de derechos y de obligaciones, y de esta manera estar en condiciones de ejercer sus libertades y exigir el cumplimiento de sus derechos fundamentales. Conforme a este argumento la identidad es un elemento fundamental, para el reconocimiento de su personalidad jurídica, que todos los seres humanos tienen derecho en todas partes, tal como lo señala en su artículo 6, la Declaración Universal de Derechos Humanos de la Organización de Naciones Unidas, emitida en 1948. 101 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Los Estados que no reconocen la identidad de su población tienen como consecuencia actos de discriminación, de aislamiento y de desconocimiento de sus prerrogativas. La identidad, es un elemento sin el cual los ciudadanos mexicanos no estarían en condiciones de ejercer el derecho constitucional de votar y ser votado. El derecho de elegir a quienes los habrán representar en los poderes públicos es un derecho humano reconocido por la Declaración Universal de Derechos Humanos, en su artículo 21. En nuestro país, México, los tres niveles de gobierno, Federal, Estatal y Municipal tienen la obligación de reconocer la identidad de cada uno de los hombres y de las mujeres que constituyen su población, en consecuencia también deben proporcionar los medios idóneos y adecuados para que esta identidad sea oponible a terceros y se pueda acreditar fehacientemente ante instituciones públicas y privadas de carácter nacional y aún fuera del territorio del país. Por tanto, el Estado mexicano debe contar con sistemas de registro en en los que se encuentran incluidos todos los hombres y todas las mujeres, que sean accesibles y eficaces, que garanticen a cada uno de los hombres y las mujeres, la capacidad de solicitar y obtener todos aquellos servicios a los que tenga derecho, pero de la misma manera estén en posibilidades de realizar el cumplimiento de sus obligaciones en su carácter de Nacionales y Ciudadanos mexicanos. En México no existe un documento de identidad de los ciudadanos mexicanos y de las ciudadanas mexicanas, por tanto, se ven obligados, a utilizar, a efecto de realizar trámites diversos, documentos expedidos por autoridades públicas y privadas que los acreditan con ese carácter, que aun cuando su función primigenia es distinta, sustituye la omisión del Estado Mexicano de otorgar, a los y las ciudadanas, el medio 102 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral que los acredite de manera indubitable y fehaciente, y así estar en condiciones de reclamar sus derechos y también de cumplir con sus obligaciones constitucionales y legales. Los medios que los ciudadanos y ciudadanas utilizan para identificarse al momento de realizar trámites ante autoridades públicas y privadas en México, son de naturaleza diversa y su función fundamental no lo constituye la identidad por ejemplo: la Credencial para Votar; el pasaporte; la Cedula Profesional; la licencia de conducir; credenciales de instituciones educativas; credenciales de centros de trabajo; credenciales de instituciones de atención para la salud; etcétera etc. 3. IDENTIDAD DE LOS CIUDADANOS El artículo 36 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prescribe como obligación del ciudadano de la República inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos en los términos que terminen las leyes, en este caso, como lo determina la Ley General de Población. Igualmente prescribe esta disposición constitucional que la organización y funcionamiento del Registro Nacional de ciudadanos y la expedición del documento que acredite la ciudadanía mexicana son servicios de interés público y una responsabilidad que corresponde al estado. Esta disposición constitucional es parte del resultado de la Reforma electoral de año 1989-1990, pero como sucede casi en todos los casos dentro de los procesos legislativos, siempre existe una puerta de salida para el caso de que no pueda cumplirse de manera puntual la disposición que mandate la realización de alguna actividad, y es el caso de que en el decreto que reforman y adicional diversas discusiones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala en su artículo SEGUNDO transitorio, que hasta en tanto no se establezca el servicio del 103 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Registro Nacional Ciudadano, los ciudadanos deberán inscribirse en los padrones electoral. 4. REGISTRO NACIONAL DE CIUDADANOS Y PADRÓN ELECTORAL El artículo 88 de la Ley General de Población vigente, señala que el registro Nacional de Ciudadanos se integra con la información certificada de los mexicanos mayores de 18 años, que soliciten su inscripción en los términos establecidos por la propia ley y por su reclame reglamento. Igualmente el artículo 97 del propio ordenamiento legal manifiesta que el registro Nacional de ciudadanos Y la expedición de la cédula de identidad ciudadana son servicios de interés público que presta el estado, el artículo 98 señala que elucidaron mexicanos tienen la obligación de inscribirse en el registro Nacional de ciudadanos y obtener su cédula de identidad ciudadana. Estas disposiciones legales datan de la reforma que sufrió la Ley General de población en el año 1992, es el caso de que hasta la fecha año 2014, no se ha establecido el Registro Nacional de Ciudadanos y tampoco se ha emitido la Cédula de Identidad Ciudadana. El artículo CUARTO transitorio del Decreto que reforma y adiciona diversas discusiones de la Ley General de Población publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 22 de julio de 1992, prescribe que en el establecimiento del Registro Nacional de Ciudadanos se utilizará la información que proporcionará el Instituto Federal Electoral, hoy Instituto Nacional Electoral, proveniente del Padrón Electoral y de la base de datos e imágenes obtenidas con motivo de la expedición y entrega de la Credencial para Votar con fotografía, y señala que tanto nos expida la Cédula de Identidad Ciudadana la Credencial para Votar podrá servir como medio de identificación personal en trámites administrativos de acuerdo a los convenios que para tal efecto suscriba la autoridad electoral. 104 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 5. CEDULA DE IDENTIDAD CIUDADANA Y CREDENCIAL PARA VOTAR CON FOTOGRAFÍA. Por otra parte en la legislación electoral el artículo 131 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, prescribe que el Instituto Nacional Electoral debe incluir a los ciudadanos en las secciones del Registro Federal de Electores y expedirles la Credencial para Votar y que este instrumento electoral es el documento indispensable para que los ciudadanos puedan ejercer su derecho de voto. Esta premisa, que señala el referido artículo de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, estuvo contenida en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales desde 1990 en que nació a la vida jurídica, hasta que fue abrogado en el año 2014, por la nueva Ley Electoral vigente. En el año 1996, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se reformó, se adicionaron y se derogaron algunas de sus disposiciones normativas, y en el artículo OCTAVO transitorio del decreto correspondiente, se señala que durante el primer semestre de 1997 la Secretaría de Gobernación publicará el Acuerdo mediante el cual dará a conocer el Programa para el establecimiento del Registro Nacional de Ciudadanos y la expedición de la correspondiente Cédula de Identidad Ciudadana, con vistas a su utilización en el proceso electoral federal del año 2000, realizándose en su oportunidad las modificaciones legales necesarias para regular las adecuaciones pertinentes al actual Registro Federal de Electores. Sin embargo, a pesar de existir un mandato legal para que la Cédula de Identidad Ciudadana fuese usada como instrumento para votar en las elecciones federales del año 2000, la Secretaría de Gobernación que es el área del gobierno federal encargado del Registro Nacional de Ciudadanos, y la consecuente expedición del 105 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral documento de Identidad respectivo, técnica y materialmente no estuvo en condiciones de poder construir el Registro Nacional de los Ciudadanos Mexicanos, y por consecuencia tampoco pudo expedir la Cédula de Identidad Ciudadana. Por lo tanto el Estado Mexicano continúa incurriendo en la omisión de cumplimiento al mandato Constitucional y Legal de otorgar a los ciudadanos mexicanos el instrumento que los identifique con esa calidad. 6. AUSTERIDAD PRESUPUESTARIA. La omisión del Estado, de no construir el Registro Nacional de Ciudadanos, ni la consecuente expedición de la Cédula de Identidad Ciudadana, tal vez deba considerarse contradictoriamente, un acierto del gobierno mexicano, puesto que el costo económico alcanza dimensiones estratosféricas, a lo que tendría que sumársele el costo político y social que deberían de pagar los actores de la política nacional, incluyendo a los ciudadanos. En efecto, tan sólo para darnos una idea del costo económico que hubiera acarreado a nuestro país la construcción del registro nacional de ciudadanos y la expedición de la Cédula de Identidad Ciudadana, miremos un estadístico del presupuesto del Instituto Federal Electoral y de su sucesor el Instituto Nacional Electoral, sobre los recursos que se asignaron a la construcción, actualización y depuración del Padrón Electoral y la expedición de la Credencial para Votar con fotografía, en los últimos cinco años. PRESUPUESTO INE-DERFE 106 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores (PESOS)* AÑO TOTAL FINANCIAMIEN GASTO OPERACION TO PARTIDOS POLITICOS DERFE 2014 11,000,000, 833 4,044,119,334 7,789,858,844 1,927.163, 591 2013 11,019,000, 000 3,742,815,769 7,277,032,411 1,748,672, 636 2012 14,953,000, 000 5,292,500,000 10,661,413,649 1,584,572, 588 2011 10,499,000, 000 3,335,000,000 7,163,000,000 721,353,00 0 2010 8,631,000,0 00 3,012,000,000 5,619,000,000 1,443,654, 000 TOTALE S 56,102,000, 833 19,426,435,103 38,510,304,904 7,425,415, 785 PROME DIO ANUAL 1,485,083, 157 Elaboración propia, fuente: http://ife.org.mx/archivos3/portal/historico/contenido/XVIII_Presupuesto/ De la información contenida en la matriz anterior, se puede advertir que el presupuesto de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores para la construcción actualización y depuración del Padrón Electoral, así como para la entrega producción y entrega a cada uno de los ciudadanos de la correspondiente credencial para votar con fotografía, en los últimos cinco años del 2010 al 2014 se 107 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral han asignado $7,425,415,785, lo que hace un promedio anual de $1,485,083,157. La cantidad multimillonaria que se ha asignado a la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores en los últimos cinco años seria la misma cantidad, o similar, que habría destinado el gobierno federal, para el caso hipotético, de que se hubiese construido el Registro Nacional de Ciudadanos y expedido la Cédula de Identidad Ciudadana. A esta cantidad habría que sumarle los gastos que se generaría, para poder iniciar de una base cero la construcción del Registro Nacional Ciudadano y la consecuente expedición de la Cédula de Identidad Ciudadana. Así las cosas, en el año de 1990 en que fue constituido el Instituto Federal Electoral ahora Instituto Nacional de Elecciones, se destinó $399,200,000,000 que al valor actual es una cantidad estratosférica, sin embargo hay que recordar que el 1 de enero de 1993, el gobierno federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, determinó que se eliminaran tres ceros al valor del peso mexicano. Para darnos una idea de lo que significa esta situación, en 1992 el dólar americano tenía un costo de $3,094.08. En el año 1993 su valor era de $3.26. El valor actual de esta divisa en 2014 es de $13.14, lo que nos deja claro el valor adquisitivo de la moneda mexicana en aquel entonces. La cantidad que el año de 1990 se asignó al Instituto Federal electoral para que a través de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, construyera, a partir de cero, un nuevo Padrón Electoral, agregándole el costo de la inflación hasta la fecha, pudiera estimarse una cantidad a precios actuales de $4,137,000,000. Por tanto, considerando que en el caso hipotético, el Registro Nacional de Ciudadanos y la expedición de la Cédula de Identidad Ciudadana partiría de cero 108 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral para su construcción, habría que sumarle, para iniciar la creación de estos instrumentos registrales, la cantidad de $4,137,000,000, lo que sumado a los $7,425,415,785, resultan $11,562,514,785, tan sólo para su inicio y el presupuesto para cinco años. El costo que el estado mexicano debería de cubrir de existir la Credencial para Votar con fotografía y la Cédula de Identidad Ciudadana, durante cinco años sería, de más de $23,000,000,000 por ambos documentos, lo que resultaría un absurdo y una irresponsabilidad, cuando un solo documento puede funcionar para votar y como medio de identificación. En efecto, un solo documento que identifique y que les permita identificarse a los ciudadanos, es factible que exista en México, para lo cual es necesaria la voluntad política de las acciones parlamentarias en el Congreso de la Unión así como la disposición del titular del Poder Ejecutivo. Contar con un solo documento que acredite la de identidad de las personas, y que al mismo tiempo sea el instrumento que acredite la Ciudadanía Mexicana, resolvería muchas de las circunstancias que se han estado presentando en los últimos años en este país, como por ejemplo, documentos que se expiden por diferentes autoridades administrativas, tanto públicas, como privadas, cumplan con el objetivo para el cual fuera elaborados y expedidas, tales como, el pasaporte que sea utilizado solo para realizar los traslados de México a países extranjeros, así como su ingreso, que las licencias de conducir sea utilizada para acreditar que alguna persona se encuentra capacitada y autorizada por la ley para conducir vehículos, que la cédula de profesional sólo sea para acreditar que alguien está autorizado para ejercer alguna de profesión, en virtud de haber concluido la preparación académica para ese fin, credenciales de instituciones educativas sirvan para comprobar que alguien está inscrito en alguna de ellas. 109 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral La Credencial para Votar con fotografía, expedida por el Instituto Nacional de Elecciones, antes Instituto Federal Electoral, merece un trato diferenciado de todos los medios de identificación que se han utilizado y que se continúan utilizando en México, puesto que por mandato legal, la ley General de Población, se ha constituido como al medio de identificación más aceptado por las autoridades públicas y privadas en la realización de trámites administrativos ante cada una de ellas realiza, al mismo tiempo ha servido para que los ciudadanos Mexicanos puedan identificarse ante quienes ellos así lo requieran. El hecho que la Credencial para Votar se hayan posicionado en nuestro país México como al medio por excelencia para acreditar la ciudadanía mexicana, así como para identificar a los y las mexicanas, no es producto de la casualidad, ni tampoco ha sido cosa fácil, ni de ninguna manera ha sido gratis como lo he señalado en párrafos anteriores. Los procedimientos del Instituto Federal Electoral siguió y que ahora sigue el Instituto Nacional de Elecciones, para que los ciudadanos mexicanos sean incorporados en el Padrón Electoral, y una vez incluidos en este instrumento se les expida y entregue la correspondiente Credencial para Votar con fotografía, son los más vigilados y auditados en México. Así es, para que algún ciudadano mexicano, pueda contar con su Credencial para Votar con fotografía, es necesario que cumpla con formalidades legales y reglamentarias, pero no solo esto, sino que el actuar de la autoridad administrativa registral está permanentemente supervisado y vigilado por todos los partidos políticos nacionales en México. En el Instituto Federal Electoral existió y ahora existe en el Instituto Nacional de 110 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Elecciones la Comisión Nacional de Vigilancia, un órgano de esta autoridad electoral encargado, entre otras cosas, de vigilar y supervisar la debida incorporación en el Padrón Electoral de los ciudadanos y la entrega puntual y oportuna de la correspondiente Credencial para Votar. Pero esto no es sólo lo que los partidos políticos realizan para vigilar a la autoridad electoral en su tarea registrar, puesto que también vigilan, supervisan y participan de manera fundamental, en la integración, implementación y determinación de los procedimientos para que el Instituto Nacional de Elecciones realice las tareas de incorporación al Padrón Electoral, de notificación de cambios de domicilio de los ciudadanos, de la corrección de los datos, en fin, de todos y cada uno de los procedimientos que se aplica en la Dirección Ejecutiva del Registro de Electores, con la finalidad de que sean estructurados construidos y aplicados cumpliendo con las disposiciones legales y constitucionales en esta materia. 7. INSTITUTO MEXICANO DE IDENTIDAD. Es preciso puntualizar la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, es una de las áreas técnicas más especializadas del Instituto Nacional de Elecciones cuenta con el personal altamente capacitado en todos y cada uno de las tareas, Tales como aplicación de procedimientos y procesos para la ubicación de módulos de atención ciudadana, en materia de informática, computación, en tarea de depuración, en tareas de vigilancia y supervisión a través de la Comisión Nacional de Vigilancia. De la misma manera, en esta área del Instituto Nacional de Elecciones se cuenta con la tecnología más avanzada, para el resguardo de la información, tanto documental, como informática, que le permiten contar con la más alta de las confianzas que garantizan la debida aplicación de la ley y de los principios rectores del Instituto 111 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Nacional de Elecciones: legalidad, objetividad, independencia, imparcialidad, máxima transparencia y certeza, además de generar la confianza en los actores políticos,en los partidos políticos, en la ciudadanía, en las instituciones, tanto públicas, como privadas, para aceptar la Credencial para Votar como fotografía, como el instrumento fundamental de identificación los ciudadanos mexicanos. Esta institución del Estado Mexicano, como señalé, cuenta con la tecnología más avanzada, con tecnología de punta existente en el mundo para el resguardo de la información de manera electrónica y documental, pero fundamentalmente cuenta con el personal técnico especializado que has sumado la experiencia desde la creación del Instituto Federal electoral en 1990 hasta estos días, pero más aún, recoge la experiencia con que contaba el Registro Nacional Electoral, un órgano que existió en la extinta Comisión Federal Electoral que fue el antecesor inmediato del Instituto Federal Electoral, como ahora surge el Instituto Nacional Electoral. 8. CEDULA DE IDENTIDAD CIUDADANA Y ELECTORAL Resalto la gran importancia que tiene el Registro Federal de Electores, dentro del Instituto Federal Electoral y como pilar fundamental del Sistema Electoral de nuestro país, además de señalar que es una de las instituciones del Estado mexicano y órgano del Instituto Nacional de Elecciones que cuenta con la mejor tecnología, con el mejor personal especializado, con los procedimientos operativos para la construcción del Padrón Electoral y la consecuente expedición y entrega de la Credencial para Votar con fotografías, más vigilado y auditado en toda la historia del país, porque me parece que este órgano electoral debe constituirse como la base necesaria para la construcción del Registro Nacional Ciudadano y la emisión y entrega a cada uno de los ciudadanos de la Cédula de Identidad Ciudadana Electoral que propongo. 112 y Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral La gran calidad que tiene el Padrón Electoral y la Credencial para Votar con fotografía en México, encuentra sustento de manera sustantiva en la tecnología de punta con que se construyen, en la calidad profesional y experiencia del personal que aplica los procesos y procedimientos y en los órganos de vigilancia que están formados por representantes de todos los partidos políticos nacionales, para hacerlos posibles. Sin embargo, sumado a esto, un elemento que ha sido sustancial para los procesos electorales federal y locales del país, es la confianza que han generado entre todos los actores políticos la ciudadanía las instituciones públicas y privadas, prestigio que ha trascendido las fronteras de México. Esta confianza se debe de manera sustantiva en la institución que tiene su cargo la construcción actualización y depuración del Padrón Electoral y de la emisión del medio de identificación más aceptado en nuestro país prácticamente por todo mundo es la naturaleza autónoma del Instituto Nacional de Elecciones y su antecesor el Instituto Federal Electoral, son elementos que generan tranquilidad en los actores políticos, en las instituciones, tanto públicas, como privadas, y fundamentalmente en la ciudadanía. Los argumentos señalados en los párrafos anteriores, nos llevan a la conclusión que la construcción y emisión de los instrumentos electorales con los que los ciudadanos deberán identificarse el día de la jornada electoral ya se trate de carácter federal de carácter local, deberán continuar emitiéndose A través de u organismo autónomo de carácter constitucional que genere la misma confianza que ha generado el Instituto Nacional elecciones Y su antecesor el Instituto Federal electoral. 9. CONCLUSIONES Lo expuesto en con anterioridad nos lleva a la conclusión de que en México es 113 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral necesario la creación de un Instituto Mexicano de Identidad, de carácter permanente, mismo que deberá tener autonomía de carácter constitucional, tener patrimonio y personalidad jurídica propia, profesional en su desempeño, independiente en sus funciones y decisiones. Deberá ser la autoridad del estado en tratándose de la identidad de los mexicanos, deberá contar con personal técnico especializado. Deberá de construir procesos que puedan ser auditables y medibles de manera clara. Este Instituto, deberá de ser el responsable de la construcción de los registros de toda la población, de los menores de edad, de los ciudadanos, de los mexicanos residentes en el extranjero, y de los extranjeros residentes en México, así como de la expedición de los documentos de identidad para cada uno de los grupos de población. En este estudio, nos referiremos solo al caso de los ciudadanos mexicanos. Para la creación del Instituto Mexicano de Identidad, deberá retomarse como base A la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, cuyo antecesor hasta antes del año de 1990 en que fue creado el Instituto Federal electoral y con ello la creación de esta dirección ejecutiva. En efecto este órgano del Instituto Nacional de Elecciones existía mucho antes de la creación en 1990 del órgano Federal Electoral, está integrado con personal profesional con alto grado de especialidad técnica, con la experiencia acumulada de los años de existencia del organismo electoral autónomo, mismo que recogió la experiencia del registro Nacional de elector órgano integrante del entonces comisión Federal electoral que dependía de la Secretaría de gobernación del poder ejecutivo federal. 114 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Cuenta con los equipos tecnológicos y materiales para la debida construcción de los registros en nuestro país, lo que garantiza un alto grado de calidad y de confianza en la construcción, actualización y depuración de las base de datos de los diferentes grupos de población. Lo mismo ocurriría con la expedición de la Cedula de Identidad Ciudadana y Electoral. La Cedula de Identidad Ciudadana y Electoral, haría más eficiente el gasto del Gobierno Federal y facilitaría a los ciudadanos el reclamo de sus derechos constitucionales y legales, así como el cumplimiento de sus obligaciones. Fundamentalmente acreditaría a los mexicanos de 18 años y más y con un modo honesto de vivir su calidad de ciudadano, pero también al mismo tiempo serviría para cumplir con su obligación ciudadana de votar en los comicios tanto federales como locales, y ejercer su derecho político a poder ser postulado o postularse a cargos de elección popular. Para la construcción del Registro Nacional de Ciudadanos deberá de tomarse la información contenida en la base de datos del Padrón Electoral, construido actualizado y depurado por la Dirección Ejecutiva de Registro Federal de Electores del Instituto Nacional de Elecciones, lo que constituye garantía de calidad en la construcción del nuevo instrumento registral. Para cumplir con la propuesta que se formula, es necesario que se realicen algunas modificaciones de carácter constitucional y legal, que permita que esta visión tenga viabilidad jurídica y pudiera hacer aplicada, beneficio de la ciudadanía mexicana, de los actores políticos, de las instituciones públicas y privadas que acepten como medio de identificación la Cédula de Identidad Ciudadana y Electoral. También es necesario se realice un ejercicio presupuestario de manera responsable y con principios de políticas públicas de austeridad. 115 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Las modificaciones constitucionales ilegales tendrían que ver, de la manera dos: Establecerse la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la obligación de los mexicanos de inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos del Instituto Mexicano de Identidad; modificar la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, con la finalidad de que se deroguen todas aquellas disposiciones que se refieren a la inscripción en el Padrón Electoral y a la obtención de la Credencial para Votar con fotografía; derogar en la ley General de población, las disposiciones relativas al registro de la población, para dar origen a una nueva ley que reglamente las disposiciones constitucionales del registro de la población, que pudiera ser Ley General del Registro de la Población de México; de la misma manera habría que derogar aquellas disposiciones que contengan la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el Código Penal Federal, así como la Ley de Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, para ajustarlas a la propuesta de creación del Instituto Mexicano de Identidad, que tenga la responsabilidad de registrar a los mexicanos menores de edad, a los ciudadanos mexicanos, a los mexicanos residentes en el extranjero y a los extranjeros residentes en México y expedirles y entregarles el documento de identidad que les corresponda. 10. REFERENCIAS http://lema.rae.es/drae/?val=identidad http://www.un.org/es/documents/udhr/ http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_07jul14.pdf http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGIPE.pdf http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/140.pdf 116 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral http://inicio.ifai.org.mx/LFTAIPG/LFTAIPG.pdf http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/loapf.htm http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpf.htm 117 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral EL VOTO ELECTRÓNICO Mario Moisés Ruiz Zúñiga SUMARIO: 1. Resumen; 2. Introducción; 3. Antecedentes; 4. Concepto; 5. Sistemas de Votación Electrónica; 6. Ventajas y Desventajas; 7. Conclusiones; 8. Fuentes de consulta. 1. RESUMEN. La globalización de los medios electrónicos en la era de la información ha marcado un cambio en la evolución económica, política, social y cultural de la sociedad, Téllez Valdés ofrece una propuesta conceptual que distingue algunos aspectos técnicos inherentes al voto electrónico y la confiabilidad que ofrecen, así como sus características distintivas al tenor de un breve estudio comparado de los sistemas de votación, sus resultados, sus ventajas y desventajas que ponen en claro que los sistemas de votación electrónica no están exentos de fallas, pero que ellas están relacionadas con el uso inadecuado o malintencionado de los operadores, por lo que en un futuro no muy lejano se impondrán las bondades que harán posible un sistema automatizado que asegure los principios y garantías que vertebran a todo estado democrático. Palabras claves. Tecnología informática, voto electrónico, derecho político electoral, democracia, ejercicio del sufragio, registro electrónico, urna electrónica, marcador electrónico de boletas (EBM), mensaje breve(o corto) este solo manda texto (sms), internet, tarjeta perforada, escáner o digitalizadores ópticos, hardware y software . Abstract. The globalization of electronic media in the information age marked a change in the economic, political, social and cultural development of society, Téllez Valdés offers a conceptual approach that distinguishes some technical issues inherent to electronic voting and reliability offered as well as his distinctive tenor a brief comparative study Licenciado en Sistemas Computacionales Administrativos por la Universidad Hernán Cortes, empleado del Instituto Nacional Electoral, en el área de la Vocalía Ejecutiva de la Junta Local Ejecutiva en el estado de Veracruz, actualmente alumno de la Universidad de Xalapa, cursando la Maestría en Derecho Electoral. 118 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral of voting systems, their results, their advantages and disadvantages that make it clear that electronic voting systems are not without fault characteristics, but they are related to the use inappropriate or malicious operators, so that in the not too distant future the benefits that will enable an automated system that ensures and guarantees the principles that underpin any democratic state to impose. Key words. Computer technology, electronic voting, electoral political rights, democracy, right to vote, electronic registration, electronic voting, electronic ballot marker (EBM), short message (or short) this just send text (SMS), internet, punch card, scanner or optical scanners, hardware and software. 2. INTRODUCCIÓN La tecnología informática indudablemente ha producido cambios sociales y del entorno, con la llegada de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, sobre todo de internet, que ha potencializado el flujo de información a niveles impresionantes en la vida entera de las personas, por ello merece ser atendido por el Derecho. La democracia es otro de los campos a los que dicha revolución ha impactado a través de los medios electrónicos, en lo que se ha denominado voto electrónico, podríamos señalar que este vertiginoso cambio tecnológico ha propiciado, en una de sus variables, una nueva correlación entre la informática y el derecho políticoelectoral del voto, en lo que con seguridad constituirá el nuevo horizonte tecnológico en materia electoral. En la actualidad interrelación, gobierno electrónico -democracia electrónica- voto informático pueden hacer posible, incluso en democracias consideradas como de 119 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral gran escala (cuantitativamente por el número de ciudadanos que involucraría), que se simplifique la toma de decisiones de la ciudadanía. Las diversas iniciativas de convergencia tecnológico-electorales vinculadas con el voto electrónico es precisamente que el aspecto técnico garantice, los requisitos constitucionales y legales del voto público, que no deje lugar a suspicacia alguna en el procesamiento del fiel reflejo de la voluntad ciudadana expresada ahora por medios informáticos. Podríamos señalar que para la implementación del voto electrónico se debería partir de tres condiciones básicas: Un nivel adecuado de aceptación social frente a las nuevas tecnologías aplicadas al ámbito electoral. Factibilidad técnica que colme los requisitos constitucionales y legales en el ejercicio del sufragio público. En especial, que resulte atractivo políticamente para los diversos actores en un contexto democrático. Sin embargo, debemos mencionar que esta forma tecnológica de manifestación de la voluntad ciudadana ya existía desde el siglo antepasado. La revisión de los antecedentes histórico-legislativos en México sobre el particular, que muestran que por más de 75 años la legislación electoral federal mexicana mantuvo latente la posibilidad de emplear nuevas tecnologías para ser aplicadas a procesos electorales federales, en especial en el desarrollo de dispositivos automáticos para receptar el voto público, es decir, el sufragio a través de nuevas tecnologías tiene una larga historia. 120 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 3. ANTECEDENTES El sistema de votación electrónica o voto electrónico, como toda esta estructura técnica, humana y legal aplicada a cualquier elección de carácter público o privado, no es un acontecimiento reciente, ya sea en cualquiera de los ámbitos que intervienen en esta nueva modalidad: El técnico o referente a la tecnología que ha sido empleada. En lo legal o facultad que establece el sistema jurídico de un estado permitiendo el uso de tecnología para hacer valer el derecho al sufragio a través del uso de la tecnología. Antecedentes tecnológicos En el siglo XIX, surgieron propuestas para hacer de las elecciones algo más eficientes y teóricamente seguras, con el uso de tecnologías de votación automatizada. Así, los inventores comenzaron a buscar diversas maneras de contener fraudes electorales, facilitar la selección del votante y el conteo de los votos. Fue Thomas Alva Edison, apoyado por su experiencia en la telegrafía y conocimientos de electricidad, invento un grabador que establecía un registro electrográfico de votos sufragados, su primera patente de una maquina diseñada para receptar algún tipo de votación, el 1 de junio de 1869, cuando él tenía 21 años de edad. Según la patente 90,646 asignada por la Oficina de Patentes de los Estados Unidos de Norteamérica, denominándola como: Registro de Voto Electrográfico. Este primer desarrollo tecnológico para votar es en realidad el punto de origen de los sucesivos dispositivos receptores del voto público y además, 121 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral conceptualmente, los actuales sistemas para la emisión del voto en los órganos legislativos en el mundo, tienen su raíz en la inventiva de Alva Edison. En 1891 se desarrolló en Nueva York una máquina automática para recibir el voto público denominada ―cabina automática de Myers‖ , las máquinas automáticas de votación fueron manufacturadas en Jamestown, Nueva York, a través de AutomaticVoting Machine Corporation (AVM Corp.) Hasta 1983, AVM —con sede en la misma ciudad desde la fabricación de las primeras ―máquinas de palanca. Y en 1892, en la ciudad de Lockport, Nueva York, se utilizó oficialmente por primera ocasión una máquina de votación automática. En la concepción inicial de su invento, Jacob H. Myers sostenía que esta máquina fue diseñada para ―proteger mecánicamente al votante del fraude y hacer del proceso de selección de la papeleta de voto un plan perfecto, simple y secreto. Se mencionó una clasificación de tecnología que ha sido creada para este fin, la cual se realizó de la primera a la octava generación, entre las que podemos mencionar: la registradora electrográfica de Edison, la Cabina automática de Myers de 1891; las Máquinas de perforación de Hollerith de 1930; los sistemas de televoting o voto por teléfono; los dispositivos de escaneo óptico; las máquinas de votación de grabación electrónica directa (machines DRE); la televisión digital interactiva o iD-TV; y las nuevas que surgen con el desarrollo de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), internet y dispositivos móviles. Antecedentes legislativos En materia legislativa tampoco es algo nuevo como se cree. Los sistemas de votación electrónica se han utilizado en el mundo desde la década de 1960. En Estados Unidos, Canadá, Australia y en algunos países europeos como Suiza y Francia para elecciones privadas de los miembros del Consejo de Administración o 122 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral de Dirección de las empresas, se ha venido utilizando el sistema de voto electrónico con relativo éxito. En México, el actuar legislativo en temas de vanguardia es muchas veces tardío, pero sorpresivamente en esta materia, el siglo XIX se constituye como punto de partida la regulación de las nuevas tecnologías en materia electoral, que se vieron reflejadas un siglo más tarde en la Ley Electoral de 19 de diciembre de 1911, referida por múltiples autores como ―Ley Madero‖, donde se permitía según su artículo 31, el uso de las máquinas automáticas de votación (PRIDA, 2020:67). Posteriormente, el XXVII Congreso de los Estados Unidos Mexicanos aprobó la Ley para la Elección de Poderes Federales, de 1 de julio de1918, ―Ley Carranza‖, que en el artículo 58 evidencia la importancia del tránsito de un sistema de voto tradicional a la utilización de medios mecánicos o automáticos para sufragar (ARTICULO 58: Ley para la Elección de Poderes Federales). En las últimas décadas, tanto el Código Federal Electoral publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 12 de febrero de1987, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) publicado en el DOF el 15 de agosto de 1990, y el nuevo Cofipe publicado en el DOF el 14 de enero de 2008, el debate sobre la utilización del voto electrónico está vigente y sigue discutiéndose y analizando su viabilidad en virtud de pruebas piloto, ensayos y casos de éxito en otros lugares del mundo y también en México en elecciones vinculantes locales. 4. CONCEPTOS Es importante mencionar que se han dado más de 15 denominaciones, entre las que destacan: voto electrónico, voto informático, voto informatizado, voto telemático, 123 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral tecnovoto, e-vote, e-poll, televoting, electrovoto, televote y voto automatizado, sin embargo la acepción mayormente empleada es la de voto electrónico. A nivel conceptual, es conveniente mencionar que: El voto electrónico en sentido amplio, es todo mecanismo de elección en el que se utilicen los medios electrónicos, o cualquier tecnología, en las distintas etapas del proceso electoral, teniendo como presupuesto básico que el acto efectivo de votar se realice mediante cualquier instrumento electrónico de captación del sufragio. En sentido estricto, el voto electrónico es el acto preciso en el cual el emitente del voto deposita o expresa su voluntad a través de medios electrónicos (urnas electrónicas) o cualquier otra tecnología de recepción del sufragio. Estos conceptos encierran en sí la necesidad de que la manifestación de la voluntad del emitente del voto se lleve a cabo mediante el uso de medios electrónicos, independientemente de qué sistema se utilice y si se usa o no en las otras etapas del proceso electoral. 5. SISTEMAS DE VOTACIÓN ELECTRÓNICA Existen diversos sistemas de votación electrónica que han cobrado popularidad y han sido utilizados para elecciones legislativas, gubernamentales y referéndums en países como Reino Unido, Estonia y Suiza; en Canadá, se les ha utilizado para elecciones municipales, en Francia y Estados Unidos, para elecciones legislativas y presidenciales y en la Unión Europea para elecciones legislativas. Entre los sistemas de votación electrónica encontramos el de red pública de registro directo electrónico, en el que se usan boletas electrónicas y transmiten los datos de la votación desde el 124 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral lugar de la votación a otro lugar a través de una red pública. En Brasil, la India, Venezuela y Estados Unidos los votantes usan, en todas las elecciones, máquinas de votarque recogen y cuentan los votos en una sola máquina. DRE (por sus siglas en inglés, Direct-RecordingElectronicvoting machine). Otros sistemas, denominados híbridos, incluyen aparatos electrónicos de marcar boletas (por lo común sistemas de digitación sobre la pantalla similares a un DRE) u otras tecnologías de asistencia para imprimir una boleta de papel verificable por el votante y el uso posterior de una máquina distinta para la tabulación electrónica. El advenimiento de sistemas de conteo de votos mediante escaneo óptico y electromecánico o tabulación electrónica trajo aparejada la aparición de sistemas en los que se pueden marcar de modo manual con lápiz digital las tarjetas o las papeletas, que después son contadas de manera electrónica. Más recientemente, algunos sistemas incluyen un marcador electrónico de boletas (EBM, por sus siglas en inglés) que permite a los votantes hacer su selección usando una pantalla para digitación similar a un DRE. Por lo común, los sistemas de votación electrónica usan boletas también electrónicas para almacenar votos en memorias de computación, lo que genera el beneficio de que no se agote el suministro de boletas, que hacen innecesario imprimir boletas de papel. Se pueden identificar diversas tipologías de voto electrónico o sistemas tecnológicos por medio de los cuales es posible realizar la expresión de la voluntad en cualquier elección, como las siguientes: Voto electrónico a distancia y voto local. La diferencia radica, en esencia, en que el local permite un control y manejo en el proceso de votación por medio de la autoridad 125 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral encargada. Así, el voto local es aquel en el que la expresión de voluntad se obtiene a través de un dispositivo electrónico controlado por alguna autoridad, y el votoa distancia, será aquel en el que no existe autoridad encargada de controlar dicha expresión (Téllez, 2010: 40). El voto a distancia, es aquel en el que el elector realiza su voto desde un lugar distinto a la mesa y casilla electoral. Puede ser a través de la red (internet o intranet), o cualquier otro dispositivo móvil, como el teléfono celular un mensaje breve(o corto) este solo manda texto (sms). Vale la pena hablar sobre el voto electrónico por internet, y cabe decir que en él también se puede encontrar el criterio de control que tratamos anteriormente, pues se puede votar por internet, tanto en un entorno controlado (pollside internet voting) o en entorno remoto o no controlado (remote internet voting), este último es el que ha desatado muchos detractores por la inseguridad informática y afectación a la libertad que se traducen en incertidumbre de diversos tipos, pero al mismo tiempo es la modalidad que lleva implícita la transformación de la actividad electoral (Téllez, 2010: 40). En el voto electrónico presencia, el ciudadano debe acudir a un centro de recepción de voto o casilla electoral. Ésta puede operar mediante: urna electrónica con sistema óptico, urna electrónica con pantalla digital o urna electrónica de identificación biométrica, utilizando huella digital. De manera general Julio Téllez Valdez identifican cuatro tipos de sistema que existen y se aplican, en la actualidad, en algunas democracias occidentales: Sistema de votación mediante tarjeta perforada: afecta al elector en la fase de establecimiento de sus preferencias, ya que debe perforar su opción en una tarjeta a través de un aparato (no electrónico, sino más bien mecánico). En un segundo 126 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral momento, la tarjeta es introducida en una urna- tabulador capaz de realizar el recuento de las perforaciones asignadas a cada opción. Este sistema es todavía muy utilizado en varios estados de EUA, a pesar de haber quedado bastante obsoleto. Sistemas de voto mediante un aparato lector: es la evolución del sistema anterior. Se trata de aparatos capaces de ―leer‖ marcas realizadas por el votante en una papeleta con un bolígrafo. Es el mismo sistema utilizado para el tratamiento de algunas loterías o tests. En esta ocasión, de nuevo podemos decir que el votante no entra en contacto directamente con la tecnología. Pero sí su papeleta que sigue siendo de formato papel cuando se introduce en el aparato lector y de recuento. En la actualidad, el aparato lector ha sido desarrollado de manera que ya no sólo reconoce cruces o marcas, sino también caracteres como números (que permitirían ordenar opciones) o incluso palabras. Sistemas de voto mediante aparatos de grabación directa: con este tipo de sistema, el votante entra totalmente en contacto con la tecnología en todas las fases de la emisión de su voto. Se trata de aparatos similares a los cajeros automáticos, en los que el elector establece sus preferencias gracias a una pantalla táctil o a una pantalla y un teclado. En algunos casos, el propio aparato registra el voto. En otras, el voto se graba en un soporte externo que el votante ha introducido previamente en el aparato (por ejemplo, una tarjeta magnética). Tras emitir su voto, el votante utiliza su tarjeta a modo de una papeleta tradicional, introduciéndola en una urna, que a su vez será un aparato lector de tarjetas magnéticas y que realizará el recuento. Sistema de voto electrónico remoto: este sistema de votación prevé que el votante no deba desplazarse hasta el colegio electoral y pueda emitir su voto a través de la red. Puede tratarse de una red interna y controlada por la propia institución que organiza 127 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral la convocatoria, o puede realizarse la votación desde cualquier plataforma conectada a internet (principalmente un ordenador, pero también una agenda electrónica o un teléfono móvil). Variantes de este sistema son utilizadas actualmente en países como Bélgica, Australia y Brasil, entre muchos otros. Diversos tipos de dispositivos de captación de votos: Tarjetas perforadas. Escáners o digitalizadores ópticos: integrado por un equipo electrónico con un escaner óptico. No hay intervención humana en el proceso de cómputo y registro de resultados. Urnas electrónicas digitales: son aquellas máquinas electrónicas no conectadas a internet u otra red, que reciben la votación y almacenan los datos a través de una pantalla digital, en la que el elector oprime con el dedo el espacio designado en la boleta electrónica para el candidato, planilla o partido de su preferencia. Urnas electrónicas biométricas: son aquellas máquinas electrónicas similares a las anteriores, no conectadas a la red, y la diferencia es que el votante se identifica con la huella digital. Kioscos electorales o sitios de votación especializados: sitios que cuentan con medios técnicos como urnas electrónicas u otro dispositivo electrónico con software y los insumos necesarios, para brindar la recepción de votos electrónicos con certeza, confiabilidad y certificación. A través de internet: como ya se mencionó, en esta modalidad se requiere de la red y una computadora o dispositivo capaz de interconectarse a la red, para emitir su sufragio. El DRE (por sus siglas en inglés, Direct-RecordingElectronicvoting machine) máquinas de votar. Transmisión vía telefónica: ya sea fijo o móvil, por voz o mensaje de texto sms. Por sistema de televisión: como los servicios de tv por contratación, y Cualquier otro medio de comunicación que garantice cumplir con los principios del voto. 128 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 6. VENTAJAS Y DESVENTAJAS Existen diversas opiniones respecto a la certidumbre, confiabilidad y economía de tiempo y costos en el empleo del voto electrónico. Hay quienes lo apoyan como una gran aportación de la tecnología al sistema democrático de elección popular, otros, en cambio, se constituyen en sus acérrimos detractores al respecto un debate intenso y opiniones confrontadas. Algunas de los pros y contras del voto electrónico. Ventajas Facilita el proceso electoral, ya que ofrece datos fiables y rápidos en cuanto a captación de votos y resultados. Permite a las personas ejercer su voto desde cualquier lugar del mundo. En cualquier momento el ciudadano puede verificar su elección. Se obtienen y publican los resultados oficiales pocas horas después de cerrado el proceso electoral. Se ahorran recursos financieros, ya que no es necesario imprimir por parte de la Autoridad Electoral las papeletas de la elección y los certificados respectivos, se constituyen menos ―mesas electorales‖, se despliega menor logística por parte de los miembros de la fuerza pública. Como verdadero sistema, que recoge de manera inmediata y a bajo costo, la decisión de un pueblo, los gobiernos podrían realizar las consultas populares necesarias, en un modelo de democracia participativa, en cualquier momento y lugar. El uso de la urna electrónica no sólo aligerará la carga de trabajo de los funcionarios electorales, sino que podrá reducir los errores humanos, simplificar las tareas en las casillas, aumentar la rapidez en la obtención y difusión de resultados y, adicionalmente, generar importantes ahorros en la documentación y materiales electorales. Existe incremento de votantes, ya que pudieran desde cualquier lugar: casa, trabajo, escuela, ejercer su derecho. No existe pérdida de tiempo por parte del elector, al evitarse las largas filas en el día de la elección. Favorece el voto de las personas en países extranjeros. El factor ecológico al reducir el consumo de materias primas en papelería y urnas de cartón. 129 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Desventajas Genera desempleo, ya que muchas personas que trabajan en el proceso electoral son despedidas o dejan de ser contratadas. Son muy costosos el hardware y software, contemplando también el costo total de propiedad, a lo que se debe añadir mantenimiento, licencias, soportes, capacitación. Esto puede ser a la larga costeable si se toma en cuenta la utilización de tecnología que perdure y no se vuelva obsoleta con rapidez, y considerando que puede ocuparse en distintas elecciones locales, federales y que el gran gasto es sólo al principio. Adicionalmente, habrá que tomar en consideración que cada inversión inicial relacionada con el desarrollo de urnas electrónicas sólo resulta amortizable después de varios procesos electorales; no obstante, también hay que considerar factores como el almacenamiento de las urnas electrónicas y la actualización del software electoral con un significativo impacto presupuestal. No se garantiza la privacidad y secreto de la elección, además de que los datos si no cuentan con los candados suficientes pueden ser manipulados. Si no se cuenta con una estructura de seguridad informática y capacitación de recursos humanos. Para una futura implantación de la urna electrónica en las elecciones formales se requiere, además de reformas legislativas, de la confianza de partidos, autoridades y electores, con una gran campaña de difusión. La principal causa demostrada hasta ahora es la desconfianza del electorado; el temor que provocan los medios electrónicos y la distancia del soporte físico será lo más difícil de superar. Cabe señalar que cualquier dificultad o desventaja podrá ser superada si cada uno de los agentes de cambio pone disposición y esfuerzo: autoridades y actores políticos, empresas y sociedad, unidos por un sistema democrático eficiente. Por último, es conveniente mencionar que el 3 de marzo de2009 un Tribunal Constitucional en Karlsruhe, Alemania, declaró inconstitucional el uso de las urnas electrónicas, derivada de una sentencia con motivo de un recurso legal presentado por dos ciudadanos alemanes que se inconformaron del escrutinio con motivo del 130 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral uso de los modelos de urna electrónica ESD1 y ESD2 en las elecciones de 2005 en las que votaron 2 millones de electores en 39 distritos electorales. El fallo se sustenta sobre la base de que dichos sistemas de votación electrónica no son confiables ya que no garantizan una votación secreta y un control democrático en el cómputo, argumentando que la técnica de escrutinio y cómputo es difícil de controlar y presenta errores, además de que dichos sistemas son fácilmente manipulables mediante la sustitución de los llamados ―chips‖ de memoria. Sin duda un precedente legal interesante a la vez que controvertido. 7. CONCLUSIONES Los sistemas de votación electrónica no están exentos de fallas, pero en su totalidad se debe como siempre al uso adecuado o no, mal intencionado o no, que se haga de la tecnología, ya que la presencia de hackers y crackers amenazan con la posibilidad de viciar y alterar el propio sistema con la consecuencia de que el cómputo de votos no sea exacto ni veraz, aunado a que sea difícil detectar el origen de la falla. Es posible el fraude electoral, mediante la adulteración física de las máquinas de votar. En la actualidad, los países que utilizan o han utilizado ya un sistema de votación electrónica se encuentran en la fase de revisión y ensayo, tanto del funcionamiento del sistema, como de la aceptación por parte de los votantes y del resultado de las votaciones, pero lo que no está en duda es la trascendental e inevitable influencia de la tecnología en todos los aspectos de la vida del ciudadano del siglo XXI. La decisión de las autoridades y partidos políticos es fundamental para que pueda implementarse este tipo de tecnología en el sistema electoral mexicano, considerando que esta migración deberá ser paulatina para no desestabilizar el propio sistema. Pero lo más importante para salvar nuestra democracia, no es la aplicación de la tecnología, sino que los agentes que intervienen en la política tengan 131 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral el verdadero compromiso de desarrollar plataformas políticas que traigan beneficios a toda la comunidad sin importar el interés partidario o empresarial. La educación, como en muchos rubros, es trascendental para tener lo que se ha denominado como un ciudadano de la sociedad de la información y el conocimiento donde las decisiones sobre sus preferencias partidistas estén basadas en una confirmación de información y con ello transformar la democracia en nuestro país. Estoy convencido de que las bondades que ofrecen las TIC (Tecnología de la Información y la Comunicación) en las diversas actividades del ser humano se legitimarán, y pronto tendremos un sistema electoral automatizado que garantice los principios y garantías procedimentales consignados en un Estado democrático (Gomez, 2010). 8. FUENTES CONSULTADAS Fernández Rodríguez, José Julio (2007). Voto Electrónico, estudio comparado en una aproximación jurídico-política. (Desafíos y Posibilidades), Fundación Universitaria de Derecho, Administración y Política S.C., Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Coahuila, Instituto Electoral de Querétaro, Queretaro. García Orozco, Antonio. (1989). Legislación Electoral Mexicana 1812-1988,3ª edición, Adeo editores México. Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Coahuila, Proceso Electoral Coahuila (2008), Moreno, Alejandro, El votante mexicano. Democracia, actitudes políticas y conducta electoral, Fondo de Cultura Eco- nómica, México. 132 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Ochoa Campos, Moisés. (1971). ―Los debates sobre la adopción del sufragio universal y del voto directo‖, Colección Grandes Debates Legislativos, Número 1, México, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, XLVIII Legislatura. México. Orozco, José Luis. (1996). 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Modificaciones al Procedimiento con la Reforma político- Electoral 2014; 7. Conclusiones. 1. RESUMEN. A partir de la reforma constitucional y electoral de los años 2007 y 2008, la facultad sancionadora del estado para prohibir conductas, en el ámbito electoral, consideradas como infracciones administrativas, e imponer las sanciones administrativas a las personas físicas o morales que incurran en aquéllas conductas se ve reflejado en Procedimiento Administrativo Sancionador Electoral, como uno de los instrumentos consagrados en la normatividad de la materia, para el efecto de proteger los principios electorales rectores del sistema democrático federal en relación a los sujetos que intervienen en la actividad político-electoral; que establecen como consecuencia en caso de trasgresión a la normatividad desde la nulidad o invalidación de los actos hasta la imposición de una sanción a los infractores de la misma, de ahí la importancia del estudio de su desarrollo e implementación. PALABRAS CLAVES. Derecho, proceso, procedimiento, función jurisdiccional, competencia, campaña, precampaña, legitimación, personería. * Vocal Secretario Local del Instituto Nacional Electoral en el estado de Veracruz. Profesor de Educación Primaria por el C.R.E.N. de Bacalar Quintana Roo Profesor de Educación media en la Especialidad de Pedagogía por la Escuela Normal Superior de Yucatán. Maestro en Procesos e Instituciones Electorales por el Instituto Nacional Electoral. Cursando la Maestría en Derecho Electoral en la Universidad de Xalapa. 135 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral ABSTRACT. From 2007-2008 electoral reform, the sanctioning power of the state to prohibit conducts in the electoral field, considered administrative offenses and impose administrative sanctions on individuals or entities who engage in those behaviors are reflected in Procedure administrative Sanctions, as one of the instruments enshrined in the electoral regulations for the purpose of protecting the electoral principles governing the federal democratic system in relation to the persons involved in the political-electoral activity; establishing as a result of transgression if the regulations from the nullity or invalidation of acts until the imposition of a penalty on violators of the same, hence the importance of the study of development and implementation. KEY WORDS. Law, Process, procedure, function court jurisdiction, competition, campaign, primary campaign, legitimacy, status. 2. INTRODUCCIÓN La reforma electoral constitucional que se aprobó a finales del año 2007 por el Congreso de la Unión y que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 2007 y el 14 de enero de 2008, a través del DECRETO que reformó los artículos 6, 41, 85, 99, 108, 116 y 122; adicionó el artículo 134 y derogó un párrafo al artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, particularmente al artículo 41, puso de relieve un hecho inusitado al disponer que un órgano autónomo administrativo, el entonces Instituto Federal Electoral, tuviera a su encargo la resolución de los Procedimientos Ordinario Sancionador y Especial Sancionador, una función materialmente jurisdiccional, sumada a otras dentro del complejo engranaje de cumplir con la función del Estado de organizar las elecciones federales, relativas a la elección de Presidente de la República y de los Diputados y Senadores que integran el Congreso de la Unión. 136 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Esta transformación política surgida de la necesidad de promover una contienda electoral más propositiva y menos dependiente de los medios electrónicos de comunicación que requería un árbitro dotado de mayores recursos para vigilar y castigar los posibles excesos de los partidos políticos y sus candidatos y de la ciudadanía en general mediante prohibiciones que se hacen efectivas a través de un régimen de responsabilidades y sanciones, denominado procedimiento sancionador, a quien contravenga las nuevas reglas de difusión de propaganda político electoral 3. DEFINICIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ADMINISTRATIVO ELECTORAL El derecho administrativo sancionador electoral comprende las normas jurídicas relativas a las infracciones administrativo-electorales, también conocidas como faltas, irregularidades o contravenciones, las cuales atañen a la parte sustantiva, aunque también, en un sentido más amplio, podrían incluirse las normas adjetivas y ejecutivas que regulan el procedimiento sancionador e, inclusive, las normas orgánicas que están relacionadas con las autoridades sancionadoras, especialmente en lo que corresponde a la potestad sancionadora. (Aguado, 1995: 4-60) El derecho penal y el derecho administrativo sancionador son especies de lo que se denomina ―Sistema sancionador constitucional‖. Por ello puede advertirse que los principios jurídicos que rigen en el derecho penal también tienen vigencia en el derecho administrativo sancionador, así como en las subespecies de este último, entre las cuales figura el derecho administrativo sancionador electoral. 137 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral El derecho administrativo sancionador electoral comprende las normas jurídicas relativas a las infracciones administrativo-electorales, también conocidas como faltas, irregularidades o contravenciones, las cuales atañen a la parte sustantiva, aunque también, en un sentido más amplio, podrían incluirse las normas adjetivas y ejecutivas que regulan el procedimiento sancionador e inclusive, las normas orgánicas que están relacionadas con las autoridades sancionadoras, especialmente en lo que corresponde a la potestad sancionadora. En este sentido, el Procedimiento Administrativo Sancionador es uno de los instrumentos consagrados en la normatividad electoral para el efecto de proteger los principios electorales rectores del sistema democrático federal en relación a los sujetos que intervienen en la actividad político-electoral; que establecen como consecuencia en caso de trasgresión a la normatividad desde la nulidad o invalidación de los actos hasta la imposición de una sanción a los infractores de la misma. De igual manera, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en el expediente identificado con el SUP-RAP-96/2008, referentes al Procedimiento Administrativo Sancionador electoral, estableció que "es el mecanismo adjetivo que opera en los procesos electivos, que tiene por objeto dilucidar sobre la eventual responsabilidad de los partidos políticos, candidatos, ciudadanos, etc., en la comisión de infracciones previstas por la codificación de la materia". Por lo que se deduce que el Procedimiento Administrativo Sancionador Electoral es un conjunto de normas y principios que regulan la potestad punitiva del Estado y un mecanismo adjetivo que opera dentro o fuera de procesos electivos, con el objeto de 138 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral dilucidar sobre la eventual responsabilidad de acuerdo con el artículo 442 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Por lo anterior el procedimiento administrativo sancionador en materia electoral es una especie de iuspuniendi del Estado por lo cual le son aplicables, mutatis mutandi, los principios que imperan en la materia penal y por extensión, en la procesal penal. En el régimen legal de los procedimientos administrativos sancionadores se distinguen entre cuatro que son: a) Procedimiento sancionador ordinario; b) Procedimiento especial sancionador; c) Procedimiento en materia de quejas sobre financiamiento y gasto de los partidos políticos, y d) Procedimiento para la determinación de responsabilidades administrativas. El primero corresponde a la materia genérica a fin de conocer de las faltas y la aplicación de sanciones administrativas. El segundo tiene por objeto la investigación de conductas que violen las disposiciones constitucionales relativas a uso de los medios de comunicación social o sobre las condiciones para la emisión de propaganda por servidores públicos, así como las normas sobre propaganda política o electoral establecidas para los partidos políticos, así como las conductas que constituyan actos anticipados. El tercero está relacionado con las quejas sobre el financiamiento y gasto de los partidos políticos nacionales, y de las agrupaciones políticas nacionales. En tanto que, el cuarto corresponde al procedimiento para determinar las responsabilidades de los servidores públicos del INE. Como se puede apreciar en la LGIPE, existe una regulación más profusa de los distintos actos que integran cada uno de los procedimientos administrativos sancionadores en la materia, los cuales comprenden desde la denuncia, en forma invariable, o inicio de oficio hasta la resolución. 139 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral En el derecho administrativo sancionador electoral federal cabe realizar una interpretación sistemática y funcional de la legislación electoral federal, incluidas las prescripciones aplicables que derivan del derecho internacional público que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución federal, también forma parte del derecho nacional, para delinear las reglas y principios que deben atenderse en los diversos aspectos sustantivos, procedimentales o procesales y ejecutivos del derecho administrativo electoral sancionador, esto es, el marco normativo mexicano de las faltas e infracciones electorales. En términos de lo dispuesto en el artículo 5, párrafo 2, de la LGIPE, en la interpretación gramatical, sistemática y funcional de lo previsto en dicho ordenamiento jurídico, se debe atender al artículo 14, párrafo 3, de la Constitución federal, en cuyo texto se prescribe que, a falta de ley, la sentencia o resolución se debe fundar en los principios generales del derecho. Esto permite sostener la pertinencia de aplicar los principios de la materia penal que, aún siendo parcialmente aptos, haciendo la adecuación respectiva pueden dar una solución razonable a cierto asunto. 4. PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR El antecedente del procedimiento se da en el proceso electoral del 2006, al ser controvertido el procedimiento sancionador electoral, establecido en el entonces artículo 270 del COFIPE, como medio para dar respuesta a la demanda de la entonces coalición ―Por el Bien de Todos‖, para corregir lo que a su juicio constituían irregularidades en el proceso electoral. La coalición demandó al entonces IFE una solicitud de acuerdo, contra la divulgación de propaganda electoral en los medios de comunicación que a su juicio afectaba a su 140 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral candidato y a la regularidad del proceso electoral. Ante tal petición el Consejo General resolvió que la vía solicitada, no era la adecuada para resolver el problema ya que se afectarían los derechos al debido proceso de los emisores de los mensajes. Ante esta decisión, la coalición impugnó la negativa del Consejo General del IFE de aprobar el proyecto de Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el que se ordenaría a la coalición ―Alianza por México‖ el retiro de la propaganda. La apelación fue radicada en el expediente SUP-RAP-17/2006, del cual conoció la Sala Superior del TEPJF (Roldan,2012: 11-12). El IFE, por medio de su Consejo General, argumentó que el procedimiento adecuado era uno sancionador, no un acuerdo; que sus facultades se ejercen a través de un procedimiento sancionador; que de aprobarse el acuerdo, habría afectado los derechos al debido proceso de la ―Alianza por México‖. En la sentencia del procedimiento SUP-RAP17/2006, la Sala Superior estimó parcialmente fundados los argumentos de la coalición, señalando que el IFE cuenta con facultades para conocer y resolver la cuestión planteada; que el procedimiento sancionador no era el adecuado para tratar el asunto planteado, pero que el procedimiento que se instrumentara tendría que satisfacer las garantías del debido proceso. Es en los aspectos señalados con anterioridad donde reside la relevancia del PES: la idoneidad de un procedimiento para institucionalizar el conflicto que posibilite garantizar la legalidad del proceso electoral. La Sala Superior encuentra un conflicto y una laguna en los procedimientos disponibles y su adecuabilidad para tratarlo. 141 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Este cuestionamiento se centró en señalar que la instauración de la queja administrativa desarrollada en el entonces artículo 270 del COFIPE no era la adecuada para la restitución del goce del derecho violado por parte del agraviado. Esto es, el recurso procesal mencionado no cumplía con un criterio de idoneidad que en todo momento impone la obligación que todo recurso, queja o demanda, debe ser apto para poner fin a la situación irregular denunciada, con independencia de que la demanda se considere fundada o infundada. Por consiguiente, ante las insuficiencias procesales para hacer frente a la difusión de promocionales en radio y televisión que al parecer del recurrente denostaban, generaban descrédito y descalificaban a sus candidatos, los recursos de apelación identificados con los números económicos SUP-RAP-17/2006, SUP-RAP-31/2006 y SUP-RAP-34/2006, tenían el propósito de retirar del aire los promocionales que tuvieran la intención de desequilibrar la contienda electoral. De esta forma, la sentencia del referido SUP-RAP-17/2006, y las posteriores sentencias correspondientes a los SUP-RAP-31/2006 y SUPRAP- 34/2006, fundaron por vía jurisdiccional el procedimiento especial abreviado o mejor conocido como procedimiento especial sancionador. En relación con el Procedimiento Especial Sancionador, es pertinente señalar que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en la SUPRAP-58/2008 resolvió una cuestión trascendental en materia de procedimientos especializados, en razón de lo que establece el artículo 470, numeral 1 de la LGIPE. 142 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral En este sentido, con la referida ejecutoria la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación consideró que las posibles violaciones relacionadas con la materia de radio y televisión deberían ventilarse en el Procedimiento Especial Sancionador, por lo que abrió dicho procedimiento sancionador para que se aplicará en cualquier tiempo, no solo en procesos electorales, derivado de la atribución del Instituto Federal Electoral como única autoridad de la administración de tiempos del Estado, tal y como quedó asentado en la tesis de jurisprudencia con el rubro "Procedimiento Especial Sancionador, es la vía prevista para analizar violaciones relacionadas con propaganda política o electoral en radio y televisión". De igual manera, atendiendo a diversos criterios jurisdiccionales emitidos por la Sala Superior del TEPJF, dicha instancia ha definido al Procedimiento Especial Sancionador en los términos siguientes: ―el procedimiento especializado de urgente resolución es de naturaleza eminentemente preventiva y tiene como finalidad primordial evitar que la conducta presumible transgresora de la normatividad electoral, genere efectos perniciosos irreparables, a través de medidas tendentes a la cesación o paralización de los actos irregulares, por lo cual, la Litis en ese tipo de procedimientos se centra exclusivamente en determinar si procede o no decretar la suspensión de los actos denunciados, como una medida preventiva o inhibitoria, sobre la base de un análisis preliminar o provisional de las pruebas aportadas, acorde a la naturaleza emergente del propio procedimiento. En consecuencia, el objetico de este procedimiento de carácter sumario es retirar del proceso electoral a la brevedad posible, al promocional concreto que constituye un elemento que pueda llegar a afectar la contienda de alguna manera, ante lo cual, en dicho procedimiento preventivo, sólo pueden llegar a desahogarse las pruebas que la urgencia lo permita, al extremo de que resulte intrascendente la identificación del sujeto responsable de la producción de los promocionales en cuestión. Ahora bien, también se ha determinado que en el procedimiento especializado de urgente resolución, como ocurre en la generalidad de los procedimientos preventivos atendiendo a 143 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral los principios de peligro en la demora y necesidad de la medida, la garantía de audiencia se observa de una manera especial subordinada a plazos estrechos y a actuaciones sumarias, que impiden analizar a profundidad las cuestiones planteadas por las partes, de tal manera que las partes no gozan a plenitud de la oportunidad de controvertir los hechos imputados y ofrecer las pruebas contundentes.‖ ―El análisis de los artículos 41, punto III, apartado D, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 470 a 477 dela LEGIPE, permite concluir que el procedimiento especial sancionador reúne, en esencia, tres caracteristicas, que lejos de excluirse, se complementan. El procedimiento especial sancionador es sumario, precautorio y sancionador. De acuerdo con lo anterior, una de las características del citado pocedimiento es la posibilidad de dictar medidas cautelares para hacer cesar la presunta conducta infractora. Sin embargo, a ese rasgo precautorio se añade la exigencia includible de analizar la legalidad de la conducta denunciada, a efecto de conocer si se actualiza o no la infracción administrativa, con independencia de que la conducta haya concluido antes de la resolución del procedimiento e, incluso, con anterioridad al inicio de ese procedimiento. Esto es, el cese de la conducta denunciada por cualquier circunstancia no debe dar lugar a la conclusión del procedimiento, ya que el objeto de éste es determinar la probable responsabilidad por la comisión de conductas ilícitas, e imponer, en su caso, las sanciones procedentes. Así, ante las conductas denunciadas, la autoridad debe determinar si éstas se llevaron o no a cabo, y resolver lo conducente, ya que cuando se trasgrede el orden jurídico, surge una responsabilidad, la cual corresponde analizar al ius puniendi, y consiste en la imputación de una persona de un hecho predeterminado y sancionado normativamente, con independencia de que los efectos continúen o no al momento de dictar la resolución definitiva del procedimiento. 144 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Ello es así, en atención a que las normas imponen determinada conducta o comportamiento a sus destinatarios, y al propio tiempo suponen la imputación de una sanción coactivamenre impuesta, a quien incumple o inobserva las obligaciones o deberes preescritos en ella. De ese modo, la sanción se configura como un medio estable-cido para asegurar el cumplimiento de las normas y reintegrar su vigencia cuando han transgredidas, sin que sea posible excluir esta situcación por el hecho de que la conducta cese, pues con independencia de que el hecho denunciado continúe o no, al haberse llevado a cabo, resulta necesario analizar si la conducta desplegada puede resultar conculcatoria del orden jurídico, por lo cual la autoridad investigadora debe verificar su adecuación legal y, en su caso, sancionar la falta. Esto, puesto que la imposición de sanciones tiene como finalidad castigar la conducta que atenta o vulnera el orden jurídico, además de inhibir que en el fututro se siga cometiendo. Por tanto, el cese de la conducta denunciada, bien sea por la aplicación de una medida precautoria, o por decisión propia del sujeto infractor, no actualiza la improcedencia del procedimiento especial sancionador, puesto que el carácter preventivo de dicho procedimiento no excluye la potestad sancionadora, en caso de determinarse que la conducta denunciada infringe la ley. Finalmente, en el artículo 473, numeral 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, se evidencia que, de comprobarse la infracción denuncia, la consecuencia jurídica necesaria es la imposición de una sanción. El contenido del precepto anterior corrobora la conclusión de que el procedimiento especial sancionador es punitivo, además de precautorio, sino que establece el deber de la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral, de imponer la sanción correspondiente, en caso de comprobarse la infracción denunciada. Lo anterior se confirma también, con la interpretación sistemática y funcional de los demas 145 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral preceptos legales integrantes del régimen sancionador electoral, y, de manera particular, de los artículos 452, párrafo 1, y 456, numeral 1, inciso g), de la LEGIPE, concernientes, respectivamente, a la tipificación de la infracciones a la propia LEGIPE, cometidas por concesionarios o permisionarios de radio y televisión, y al catálogo de sanciones que la autoridad electoral puede imponer con motivo de dichas infracciones, en la cual se encuentra prevista expresamente la multa.‖ De lo anterior se puede deducir que el Procedimiento Especial Sancionador cuenta con las características siguientes: Sumario: en atención a los plazos, toda vez que para las diversas etapas se encuentra delimitados de manera breve, a efecto de que ―el acto denunciado sea resuelto oportunamente y no se permite la situación nociva que pudiera vulnerar la normativa electoral‖ Precautorio: tiene como finalidad evitar que la conducta presumiblemente transgresora de la normativa electoral, genere efectos perniciosos irreparables, a través de medidas tendentes a la cesación o paralización de los actos irregulares, cuyo objetivo es retirar del proceso electoral a la brevedad posible, al promocional concreto que constituya un elemento que podría llegar a afectar la contienda, esto es, al existir la posibilidad de dictar medidas cautelares antes de la emisión de la correspondiente resolución. Sancionador: en el caso de actualizarse la conducta denunciada, el infractor se hará acreedor a una pena prevista en la normativa electoral federal, con la finalidad de inhibir que en el futuro se siga cometiendo. 146 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 5. COMPETENCIAS El artículo 470 de la Ley General de Instituciones y procedimientos Electorales, establece lo siguiente: “ 1. Dentro de los procesos electorales, la Secretaría Ejecutiva del Instituto, por conducto de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral, instruirá el procedimiento especial establecido por el presente Capítulo, cuando se denuncie la comisión de conductas que: a) Violen lo establecido en la Base III del artículo 41 o en el octavo párrafo del artículo 134 de la Constitución; b) Contravengan las normas sobre propaganda política o electoral, o c) Constituyan actos anticipados de precampaña o campaña.‖ Ahora bien, cuando la conducta infractora esté relacionada con propaganda política o electoral en radio y televisión en las entidades federativas, la autoridad electoral administrativa competente presentará la denuncia ante el Instituto. Si un órgano del Instituto recibe o promueve la denuncia la remitirá inmediatamente a la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva, para que ésta la examine junto con las pruebas aportadas. Cuando las denuncias a que se refiere tengan como motivo la comisión de conductas referidas a la ubicación física o al contenido de propaganda política o electoral impresa, de aquélla pintada en bardas, o de cualquier otra diferente a la transmitida por radio o televisión, así como cuando se refieran a actos anticipados de 147 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral precampaña o campaña en que la conducta infractora esté relacionada con ese tipo de propaganda se estará a lo siguiente: a) La denuncia será presentada ante el Vocal ejecutivo de la Junta Distrital o Local del Instituto que corresponda a la demarcación territorial en donde haya ocurrido la conducta denunciada o del cargo que se elija; b) El Vocal Ejecutivo ejercerá, en lo conducente, las facultades señaladas en el artículo anterior para la Secretaría Ejecutiva del Instituto, conforme al procedimiento y dentro de los plazos señalados por el mismo artículo, y c) Celebrada la audiencia, el Vocal Ejecutivo de la Junta correspondiente deberá turnar a la Sala Especializada del Tribunal Electoral de forma inmediata el expediente completo, exponiendo las diligencias que se hayan llevado a cabo así como un informe circunstanciado en términos de lo dispuesto en esta Ley. Los Consejos o Juntas Distritales conocerán y resolverán aquellos asuntos diferentes a los enunciados en el párrafo anterior y sus determinaciones podrán ser impugnadas ante los Consejos o Juntas Locales o, en su caso, ante el Consejo General del Instituto, según corresponda y sus resoluciones serán definitivas. Si la conducta denunciada constituye una infracción generalizada o reviste gravedad, la Secretaría Ejecutiva del Instituto podrá atraer el asunto (artículo 474 de la LGIPE). Según el artículo 475 de la LGIPE, será competente para resolver sobre el procedimiento especial sancionador, la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 148 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 6. MODIFICACIONES AL PROCEDIMIENTO CON LA REFORMA POLÍTICO- ELECTORAL 2014 Básicamente las modificaciones son las siguientes: Se añade como sujetos de responsabilidad a los aspirantes y candidatos independientes a cargos de elección popular, las infracciones que pudieran cometer y las sanciones a las que son susceptibles. Segundo, se crea la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral, de la Secretaría Ejecutiva, quien se encargará del desahogo del procedimiento especial sancionador durante los procesos electorales. Tercero, la resolución del procedimiento estará a cargo de Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Cuarto, en la audiencia de pruebas y alegatos, se incrementa el tiempo que tienen el denunciante y el denunciado para hacer valer sus argumentos de quince a treinta minutos. 7. CONCLUSIONES El Procedimiento Especial Sancionador es resultado del perfeccionamiento y racionalización del iuspunendi del Estado, como una respuesta a la exigencia de los actores político- electorales de la sociedad mexicana, de una mayor equidad en las contiendas electorales. 149 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral El procedimiento se convierte en punitivo, además de precautorio, por lo que tiene como características el ser sumario, precautorio y sancionador. A partir de su implementación y aplicación, así como de la determinación de los actos o conductas sancionables con este procedimiento, creció la confianza en el árbitro electoral por parte de la ciudadanía. Con la reforma político-electoral del 2014, se establece que las resoluciones del procedimiento, estarán a cargo de la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y con ello el Instituto Nacional Electoral, deja de ser Juez y parte en el proceso y disminuyen las presiones por parte de los actores políticos. 8. FUENTES DE CONSULTA Aguado i Cudolà, Vincen y Trayter Jiménez, J. Manuel,(1995)Derecho administrativo sancionador: Materiales, CEDECS, España. Andrade Sánchez, Eduardo. (2010) Derecho electoral.: Oxford University Press. México. Arellano García, Carlos. (2002) Teoría General del Proceso. Porrúa. México. BAYÓN, J. C. (2002): El contenido mínimo del positivismo jurídico, en Zapatero, V. (coord.): Horizontes de la Filosofía del Derecho. Homenaje a Luis García San Miguel, Vol. 2, Universidad de Alcalá de Henares. 150 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. 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Derecho Electoral HACIA LA CONSTRUCCIÓN DEL SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL NACIONAL Huber Bermúdez Barajas SUMARIO: 1. Resumen; 2. Introducción; 3. Antecedentes, el Servicio Profesional Electoral; 4. Instituto Nacional Electoral, la incorporación de los Servidores de los Organismos Públicos Locales al Servicio Profesional Electoral; 5. Conclusiones; 6. Fuentes de consulta. 1. RESUMEN El pasado 10 de febrero de 2014, se publicó en Diario Oficial de la Federación el DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia políticaelectoral. En otras iniciativas y adiciones, con la Reforma Constitucional en materia político-electoral: El Instituto Federal Electoral (IFE) se transforma en Instituto Nacional Electoral (INE). Sentado lo anterior, dicha reforma, señala que el Servicio Profesional Electoral Nacional comprende la selección, ingreso, capacitación, profesionalización, promoción, evaluación, rotación, permanencia y disciplina, de los servidores públicos de los órganos ejecutivos y técnicos del Instituto Nacional Electoral y de los organismos públicos locales de las entidades federativas en materia electoral, y que el Instituto Nacional Electoral regulará la organización y funcionamiento de este Servicio. Cabe agregar que una vez aprobadas las leyes secundarias de dicha reforma, conforme a lo establecido en el Transitorio Sexto, se señala que el Instituto Nacional Electoral, deberá expedir los Lineamientos para garantizar la incorporación de todos los Servidores públicos del Instituto Federal Electoral y de los organismos locales en materia electoral, al Servicio Profesional Electoral Nacional, así como las demás normas para su integración total. De suerte que lo anterior, a groso modo, constituye el ¿Por qué? de la construcción del Servicio Profesional Electoral Nacional, el ¿Cómo? Se vislumbra con la creación de las normas en cumplimiento a la multicitada reforma político-electoral, a través de un Lineamiento y un nuevo Estatuto, tarea que Estudiante de Maestría en Derecho Electoral en la Universidad de Xalapa. Licenciado en Ciencias Políticas por la Universidad Popular Autónoma del Estado de Puebla, miembro del Servicio Profesional Electoral del Instituto Nacional Electoral, actualmente Coordinador Operativo de la Junta Local Ejecutiva en el estado de Veracruz. 154 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral tendrá que efectuar el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, en los próximos meses. Palabras claves Reforma Constitucional en materia político-electoral, Instituto Nacional Electoral, Servicio Profesional Electoral Nacional, Normas, Lineamientos, Estatuto. Abstract On February 10, 2014, by the Decree amending, supplementing or repealing certain provisions of the Political Constitution of the Mexican United States, political-electoral field was published in Official Journal of the Federation. In other initiatives and additions to the constitutional reform on electoral politics: The Federal Electoral Institute (IFE) becomes National Electoral Institute (INE). That being so, this reform, says the National Electoral Professional Service includes the selection, admission, training, professionalism, promotion, evaluation, turnover, retention and discipline of public servants executives and technicians of the National Electoral Institute and bodies local government agencies of the states in electoral matters, and that the National electoral Institute shall regulate the organization and operation of the Service. It added that once approved secondary laws of this reform, as set out in the Transitional Sixth, it is noted that the National Electoral Institute shall issue the guidelines to ensure the inclusion of all public servers of the Federal Electoral Institute and the local electoral bodies, the National electoral Professional Service and other rules for full integration. So that the above agrosso way, is the Why? Construction of the National Electoral Professional Service, the How? It envisions the creation of standards in compliance with the oft-electoral political reform through a Guideline and a new statute, a task that you have to make the General Council of the National Electoral Institute in the coming months. Key words. Constitutional reform in political and electoral matters, National Electoral Institute, National Professional Electoral Service, Standards, Guidelines, Regulations. 2. INTRODUCCIÓN 155 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral EL Servicio Profesional Electoral que formó parte del Instituto Federal Electoral, será la columna con la que se articule el Servicio Profesional Electoral Nacional del nuevo órgano electoral de carácter nacional, el cualsumará a los Organismo Públicos Locales Electorales bajo este régimen de servicio civil de carrera, por lo que, como punto de partida es pertinente el definir ¿qué es? y ¿en qué consiste? un servicio civil de carrera. Conforme a lo señalado por Gustavo Quiroga Leos, el Servicio Civil de carrera es: ―un sistema de administración de personal público distinto del privado, que considera la competencia técnica y la neutralidad política como medios para el mejor funcionamiento de la administración pública‖ (Quiroga, 1984: 106). Es decir existen dos condicionantes indispensables para el establecimiento de un servicio civil de carrera determinado, por un lado, la competencia técnica que se enlaza con el mérito (solo los más aptos deben integrarlo), y por otro lado la neutralidad política, relacionado la autonomía de gestión con la que debe contar. En este orden de ideas, un servicio civil de carrea demanda algunas condiciones básicas e indispensables, las cuales a continuación se enumeran: 1. Alto grado de especialización de sus miembros; y 2. Reclutamiento del personal basado en la capacidad y conocimiento técnico. Sentado lo anterior, resulta pertinente señalar que en estudios recientes, se ha revisado el concepto de Servicio Civil de Carrera, Rafael Martínez Puón, al respecto, señala que: La utilización de la figura del servicio civil de carrera se hace a partir de entenderla únicamente como un sistema en el que el ingreso de las personas al servicio público se hace a través de sus méritos; cuyo lugar una vez obtenido por ellas les brindará estabilidad en el empleo y una serie de derechos y obligaciones, Todo ello, en contraposición al sistema actual en México denominado como sistema de patronazgo o en su versión más negativa como sistema de botín o spoilsystem. (Martínez, 2003: 14) 156 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Para el caso mexicano, el servicio civil de carrera no es un tema nuevo dentro de la administración pública, ya en 1911 hay un primer antecedente legislativo de lo que fue un proyecto de ley que buscaba dar derechos y estabilidad en el puesto, a los servidores públicos. Más tarde en la Constitución Política de 1917, quedó de manifiesto la preparación, y ascensos que deberían gozar los funcionarios en el ejercicio del servicio público. En la especie, actualmente, la Auditoría Superior de la Federación, mediante el documento denominado ―Evaluación 230, Servicio de Carrera en el Estado Federal‖ el cual se generó en el marco de las actividades derivadas de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2012, ha identificado los siguientes servicios civiles de carrera en la administración pública federal mexicana: Poderes de la Unión Nombre de los Servicios de Carrera Entes Públicos Ejecutivo 1. Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal 2. Servicio Exterior Mexicano 3. Servicio Fiscal de Dependencia u Órgano Carrera Administrativo Desconcentrado 4. Servicio de Carrera de Procuración de Justicia Federal 5. Servicio Profesional de Carrera Policial 6. Sistema de Profesionalización 157 Secretaría de la Función Pública (SFP) Secretaría de Relaciones Exteriores(SRE) Servicio de Administración Tributaria (SAT) Procuraduría General de la República (PGR) Policía Federal (PF) Centro de Investigación y Seguridad Nacional Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 7. Servicio Profesional Agrario 8. Sistema de Desarrollo Profesional 9. Sistema de Profesionalización 10. Servicio Profesional de Carrera 11. Servicio Profesional de Carrera Organismo Descentralizado 12. Sistema de Profesionalización y Desarrollo de Personal 13. Servicio Profesional Empresa de Part. Estatal 14.Servicio Profesional Mayoritaria de Carrera Legislativo Judicial 15. Servicio Civil de Carrera 16. Servicio de Carrera 17. Servicio Fiscalizador de Carrera 18. Carrera Judicial 19. Servicio Civil de Carrera 20. Carrera Judicial 158 (CISEN) Procuraduría Agraria (PA) Centro Nacional de Metrología (CENAM) Instituto Mexicano de Tecnologías del Agua (IMTA) Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (PRODECON) Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) Instituto Mexicano del Seguro Social (IMMS) Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) Consejo de Promoción Turística de México S.A. de C.V. (CPTM) Cámara de Senadores Cámara de Diputados Auditoría Superior de la Federación (ASF) Consejo de la Judicatura Federal (CJF) Instituto Federal de Defensoría Pública (IFDP) Tribunal Electoral del Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Órgano Constitucionalmente Autónomo 21. Servicio Profesional Electoral 22. Servicio Profesional de Carrera 23. Servicio Civil de Carrera 24. Sistema Profesional de Carrea Jurisdiccional Tribunal Administrativo 25. Sistema Profesional de Carrea Jurisdiccional Poder Judicial de la Federación (TEPJF) Instituto Federal Electoral Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI) Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA) Tribunal Superior Agrario (TSA) Fuente: Evaluación Número 230 "Servicios de Carrera en el Estado Federal" Cabe hacer mención, que estos servicio civiles de carrera, reflejan solamente el 7.4% de la totalidad de las plazas del Estado Federal Mexicano (Cfr. Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2012) de lo cual se infiere que aún hay mucho por hacer en materia de profesionalización de la función pública en el ámbito federal, no obstante dentro de estos servicios civiles de carrera existen factores que permiten medir y evaluar el grado de avance de cada uno de ellos, en este particular, es preciso el comentar que la Auditoria Superior de la Federación en el marco de la fiscalización a la cuenta pública, realizó una valoración de ellos, mediante los procesos que componen un servicio de carrera (ingreso, desarrollo 159 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral profesional, evaluación, promoción y ascenso, estímulos, sanciones y separación), y presentó al Servicio Profesional Electoral, como uno de los más consolidados del país, sólo detrás del Servicio Exterior Mexicano, el cual, cabe hacer la aclaración, fue anterior al Servicio Profesional Electoral, el Servicio Profesional Electoral ha probado su eficiencia y eficacia en los procesos que desarrolla, a través de sólo 22 años de existencia, contra el Servicio Exterior Mexicano que si bien la estructura actual se constituyó en 1994, sus orígenes datan de 1829. Una vez expuesto lo anterior, en específico en lo atinente al Servicio Profesional Electoral, y dados los factores que dan cuenta de su consolidación dentro del espectro de los servicio civiles de carrera que operan actualmente en México, ¿cómo ha alcanzado un nivel de sofisticación que destaca dentro de otros servicios civiles de carrera?, a continuación un esbozo de cuáles son sus procesos y como los lleva a cabo. 3. Antecedentes, el Servicio Profesional Electoral Desde su concepción, el Servicio Profesional Electoral del IFE, constituyó la columna vertebral con la que se erigió el Instituto Federal Electoral, hoy Instituto Nacional Electoral, el cual a su vez, respondió a un reclamo de los actores políticos de ese momento, por democratizar los procesos electorales. De la creación del Instituto Federal Electoral, derivaron profundos cambios en el sistema electoral mexicano, esto, con la participación operativa y técnica del Servicio Profesional Electoral. 160 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Actualmente el Servicio Profesional Electoral se conforma por 2,246 plazas, de las cuales 1816 corresponden a la función directiva y 430 a la función técnica. (Informe de Gestión, Servicio Profesional Electoral 2009-2012, 2013: 24) Los procesos sustantivos del Servicio Profesional Electoral son: Ingreso.- comprende el reclutamiento y selección de aspirantes tanto internos como externos, el Estatuto vigente dispone que la incorporación contemple tres modalidades; concurso, examen de incorporación temporal, y cursos y prácticas, se establece que el concurso es la vía primordial para el ingreso al Servicio Profesional Electoral. Formación y desarrollo profesional.- es el procedimiento que involucra actividades académicas y técnicas, tendientes a proveer de los conocimientos especializados a los miembros del Servicio Profesional Electoral, los cuales son necesarios para llevar a cabo las funciones de un cargo o puesto determinado, cabe hacer mención que el Estatuto vigente, contempla la destitución al reprobar un área modular o un módulo (Estatuto vigente en 2010), teniendo tres oportunidades para cursarlo. Asimismo en 2003, la Secretaría de Educación Pública reconoció al contenido del Programa de formación por áreas modulares el grado de Maestría. Existen también dos rubros adicionales en este apartado, la actualización permanente que tiene como propósito el de seguir dotando de conocimientos y habilidades técnicas a los miembros del Servicio Profesional Electoral que ya han concluido su programa de formación, destaca también el rubro llamado actividades externas, en donde se autoriza al miembro del Servicio realizar actividades externas de tipo académico o de docencia, buscando con esto, un impacto significativo en el desarrollo de sus actividades académicas y finalmente la disponibilidad que se refiere a la autorización que se 161 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral otorga al personal de carrera para llevar a cabo actividades académicas o de investigación, ausentándose temporalmente, claro está, cumpliendo con los requerimientos necesarios. Evaluación del Desempeño.- resulta uno de los procedimientos sustantivos del Servicio Profesional Electoral más relevantes, en razón del impacto que tienen los resultados de esta evaluación en los derechos y prerrogativas de cada uno de los miembros del Servicio Profesional Electoral, de ello depende; la permanencia, obtención de incentivos, titularidad, promoción, incorporación u ocupación, disponibilidad y readscripción. La evaluación del desempeño incorpora factores cualitativos y cuantitativos, evalúa la valoración de actividades individuales y en equipo, teniendo peso específico cada uno de estos rubros, formando una calificación integrada. Promoción, Incentivos y Titularidad.- La promoción se refiere al sistema de ascensos, bajo los cuales está organizado el Servicio Profesional Electoral e involucra movimientos horizontales con estímulos económicos, permaneciendo el miembro del Servicio en el mismo cargo o puesto. Los incentivos conforme a lo expresado en el Estatuto vigente, son reconocimientos, beneficios y retribuciones a los que el personal de carrera puede acceder cumpliendo los requisitos establecidos para este fin. La titularidad se obtiene por única vez, adquiriendo la permanencia dentro del Servicio Profesional Electoral, cumpliendo para esto, con lo señalado en el Estatuto vigente. 162 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Procedimiento Disciplinario.- se refiere a los mecanismos bajo los cuales se resuelve la sanción derivada de la transgresión a lo establecido en el Estatuto vigente o bien en cualquier norma que regule el comportamiento de los miembros del Servicio Profesional Electoral. Al igual que la evaluación del desempeño, el procedimiento disciplinario tiene impacto en los derechos y prerrogativas del miembro del Servicio Profesional Electoral, ya que es condicionante en los procesos sustantivos bajo los que se rige el Servicio, un ejemplo de ello es que la no acreditación de la evaluación del desempeño, es causal para la aplicación de un procedimiento disciplinario e iniciar un proceso que puede concluir con una destitución. 4.Instituto Nacional Electoral, la incorporación de los Servidores de los Organismos Públicos Locales Una vez expuesto, de manera breve, como está constituido el Servicio Profesional Electoral y los procesos que lleva a cabo, se puede advertir a un Servicio Civil de carrera robusto y maduro, que cuenta con el expertise, necesario y suficiente para construir lo que será el nuevo Servicio Profesional Electoral Nacional, y en cierta medida explica la determinación del legislador contenida en el artículo sexto transitorio del DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política-electoral. Expertos y estudiosos en la materia, en un primer momento, advertían que de la interpretación gramatical del sexto transitorio contenido en la reforma políticoelectoral, existían dos grandes retos: 163 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Por un lado el de integrar en un solo servicio civil de carrera a los funcionarios de los organismo públicos locales, que en sus respectivas entidades formaban parte del servicio civil de carrera local. Asimismo, la incorporación todos los servidores públicos del Instituto Nacional Electoral y de los organismos públicos locales al Servicio Profesional Electoral Nacional, es decir, incluir a la rama administrativa, tanto del Instituto Nacional Electoral como de los organismo públicos locales, en el nuevo diseño del servicio civil de carrera con carácter nacional, lo cual, actuando en consecuencia, hubiera significado: Modificación de catálogo de cargos y puestos del Servicio Profesional Electoral, el cual será la base para la creación del catálogo de cargos y puestos de los organismos público locales Incremento de los costos operativos en razón de la incorporación de la rama administrativa al servicio. (Cfr. Baños, 2014: 19) Ahora bien, la ley secundaria se encargó de disipar toda incertidumbre referente a la instrumentación del Sexo Transitorio de la reforma político-electoral, es así que en cumplimiento a lo dictado en la reforma política una vez Integrado el Consejo General, se procedió a la aprobación de las leyes secundarias, en donde se emitió la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, señalando, en el asunto que nos ocupa, lo siguiente: Para el desempeño de sus actividades, el Instituto y los Organismos Públicos Locales contarán con un cuerpo de servidores públicos en sus órganos ejecutivos y técnicos, integrados en un Servicio Profesional Electoral Nacional 164 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral que se regirá por el Estatuto que al efecto apruebe el Consejo General. El Servicio Profesional Electoral Nacional, tendrá dos sistemas, uno para el Instituto y otro para los Organismos Públicos Locales, que contendrán los respectivos mecanismos de selección, ingreso, capacitación, profesionalización, promoción, evaluación, rotación, permanencia y disciplina, así como el catálogo general de los cargos y puestos del personal ejecutivo y técnico. El Instituto regulará la organización y funcionamiento de este Servicio, y ejercerá su rectoría. El Instituto ejercerá la rectoría del Sistema y regulará su organización, funcionamiento y la aplicación de los mecanismos a los que se refiere el presente artículo. (Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, 2014: 10) Del texto reproducido anteriormente se infiere lo siguiente; habla de un cuerpo de servidores públicos, excluyendo la posibilidad de integrar a todos los servidores públicos del Instituto Nacional Electoral y de los organismos públicos al Servicio Profesional Electoral Nacional. Asimismo, establece la existencia de dos sistemas cohabitando dentro del Servicio Profesional Electoral Nacional, uno correspondiente al Instituto Nacional Electoral, y otro para los organismos públicos locales, siendo el órgano de carácter nacional, el que regule todos los procesos de dicho Servicio Civil de carrera. Más adelante, en la ley referida, a través un capítulo completo, se establecen las bases de la organización de lo que será el Servicio Profesional Electoral Nacional, en la cual a diferencia del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, incluye ya a los órganos ejecutivos y técnicos de los organismos públicos locales. Sentado lo anterior, una vez aprobada la reforma constitucional, integrado el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, y; emitidas las leyes secundarias en materia electoral, el Decreto mediante el cual se publicó la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en el Transitorio Décimo Cuarto, dispone que la organización del Servicio Profesional Electoral Nacional, se hará conforme a las 165 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral características y plazos que establezca el Instituto debiendo expedir el Estatuto que regirá a los dos Servicios Profesionales Electorales y a los miembros de la rama administrativa, tanto del órgano nacional electoral como de los organismos públicos locales. En cumplimiento a lo expuesto líneas arriba, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por medio de la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral, la Comisión del Servicio Profesional Electoral y la Junta General Ejecutiva, ha iniciado las siguientes acciones: Ha instruido a las áreas involucradas, la elaboración de los Lineamientos para posibilitar que los servicios civiles de carrera y personal de la rama administrativa que lleven a cabo funciones ejecutivas o técnicas de los organismos públicos locales, se integren al Servicio Profesional Electoral Nacional. De igual manera, inicio las acciones conducentes para la elaboración del Estatuto que regirá los procesos sustantivos del Servicio Profesional Electoral Nacional y la relación laboral con el personal de la rama administrativa. Habida cuenta, el proceso de construcción del Servicio Profesional Electoral, se ha desarrollado de acuerdo a los plazos y condiciones establecidas para ello, dando cumplimiento a los ordenamientos legales que se desprendieron de la reforma política electoral, y más aun usando como base, al ya consolidado Servicio Profesional Electoral, por lo que los retos para esta relevante actividad, responde a factores exógenos, a la falta de uniformidad en la organización de los servidores públicos pertenecientes a los órganos locales, motivo por el cual el Instituto, ha trazado una ruta crítica para en un primer momento expedir los Lineamientos de 166 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral incorporación al Servicio Profesional Electoral Nacional, y posteriormente usar como insumo dichos lineamientos para la elaboración del Estatuto, todo esto, de acuerdo a lo siguiente: Censo, se deberá recabar información procedente de los organismos públicos locales, con la información atinente a la estructura de sus servicios civiles de carrera o bien en caso de no contar con uno, recabar los datos sobre los servidores públicos que desarrollen funciones ejecutivas o técnicas en esos organismos, para así elaborar un diagnóstico, que muestre el estado de cosas a nivel nacional, para tomarlo como punto de partida. Foros de Discusión y mesas de trabajo, el Instituto Nacional Electoral Nacional, realizará los eventos que considere necesarios para discutir, junto con las áreas involucradas en los organismos públicos locales, instancias académicas y especialistas en el tema. 5. Conclusiones Finalmente, cabe agregar, que es acertada la ruta crítica trazada para la construcción de lo que será el Servicio Profesional Electoral Nacional, el reto reside en la asimilación a la que tendrán que someterse los organismo públicos locales, en lo relativoa los procesos sustantivos del Servicio Profesional Electoral, los cuales, viene desarrollando desde 1992, iniciándose con la expedición del primer estatuto de orden nacional, tendrá que ser una transición con procedimientos claros y concatenados, y deberán basarse en el mérito, la igualdad de oportunidades; la formación continua, y procedimientos disciplinarios expeditos, buscando las mejores prácticas dentro de los 167 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral organismos públicos electorales locales, respecto de los cuadros que serán la base de la función electoral en las entidades. La construcción del Servicio Profesional Electoral Nacional, culminará con la formulación y aprobación del Estatuto que lo regirá, por parte del Consejo General del Instituto a más tardar en octubre de 2015, con lo cual iniciará una cuarta etapa para el personal del Servicio Profesional Electoral del anterior Instituto Federal Electoral, hoy Instituto Nacional Electoral, e iniciará una nueva en los servicio civiles de carrera en materia electoral, adquiriendo por primera vez, un carácter nacional. 6. Fuentes Consultadas Bibliografía Evaluación número 230 "Servicios de Carrera en el Estado Federal" 2014) México: Auditoría Superior de la Federación….. Informe de Gestión, Servicio Profesional Electoral 2009-2012. (2012). México: Instituto Federal Electoral. Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2012 (2014) México: Auditoría Superior de la Federación. Martínez Puón, Rafael. (2000) Problemas, dilemas y perspectivas para el establecimiento de un servicio civil de carrera en México, Revista Humanidades: Tecnológico de Monterrey, No. 13. 168 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Martínez Puón, Rafael. (2003).La profesionalización de la Administración Pública en México: dilemas y perspectivas. Instituto Nacional de Administración Pública. Madrid Martínez Puón, Rafael.(2005).Servicio Profesional de Carrera ¿para qué?. México: Editorial Miguel Ángel Porrúa. Martínez Puón, Rafael.(2009) Hacia la construcción de reformas de tercera generación para el Servicio Profesional Electoral, [versión electrónica] Revista Electrónica del Centro de Estudios de Administración Pública de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Autónoma del Estado de México, MayoAgosto 2009. Martínez Puón, Rafael (2009) La nueva fisionomía del servicio profesional de carrera en México. Revista del CLAD, Reforma y Democracia, No. 43. Quiroga Leos, Gustavo (1984) El Servicio Civil de Carrera, [versión electrónica] Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, Biblioteca Jurídica Virtual, Universidad Autónoma del Estado de México, Número 14-15 Abril – Septiembre Baños, Marco Antonio. (2014) ¿Todos caben?, Revista Voz y Voto, No. 252, febrero de 2014. Legisgrafía Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral por el que se ordena la elaboración de los lineamientos para la incorporación de los servidores públicos del 169 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral otrora Instituto Federal Electoral y de los Organismos Públicos Electorales Locales al Servicio Profesional Electoral Nacional, en términos del artículo transitorio sexto del ―Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos‖, publicado en el diario oficial de la federación el 10 de febrero de 2014; y se aprueban los criterios generales para la operación y administración transitoria del Servicio Profesional Electoral, tanto en el Instituto Nacional Electoral como en los Organismos Públicos Locales Electorales, hasta la integración total del Servicio Profesional Electoral Nacional en http://www.ine.mx/docs/IFE-v2/DS/DS-CG/DS-SesionesCG/CG acuerdos/2014/Junio/CGex201406-20-2/CGex201406-20_ap1.pdf Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Consultado el 14 de agosto de 2014 en http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/tcfed/4.htm?s Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Consultada el 12 de agosto de 2014 en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum.htm DECRETO por el que se expide la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; y se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Consultada el 14 de agosto de 2014 en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5345952&fecha=23/05/2014 DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política-electoral. 170 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Consultada el 14 de agosto de 2014 en http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5332025&fecha=10/02/2014 Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral. (2010). México: Instituto Federal Electoral. 171 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral SOBRE EL CÓDIGO DE BUENAS PRÁCTICAS EN MATERIA ELECTORAL Rosalía Uscanga Castillo* SUMARIO: INTRODUCCIÓN; 1. LA COMISIÓN DE VENECIA; 2. LA UTILIDAD DEL CÓDIGO DE BUENAS PRÁCTICAS EN MATERIA ELECTORAL; 3. CONTENIDO DEL CÓDIGO; 4. LA EXPERIENCIA RECIENTE DE MÉXICO; CONCLUSIONES; REFERENCIAS. Resumen. La función principal de la Comisión de Venecia es proporcionar asesoramiento jurídico a sus Estados miembros y, en particular, para ayudar a los Estados que deseen tener sus estructuras legales e institucionales en armonía con las normas europeas y la experiencia internacional en los ámbitos de la democracia, los derechos humanos y el Estado de derecho; el Código de buenas prácticas en materia electoral es el instrumento en que se fundan las opiniones consultivas de esta reconocida Comisión. Palabras claves. Código de buenas prácticas en materia electoral; Comisión de Venecia; Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE); Opiniones amicus curiae; Instituto Federal Electoral; Reforma político electoral. Abstract. The main function of the Venice Commission to provide legal advice to its Member States and in particular to assist States wishing to have their legal and institutional structures in line with European standards and international experience in the fields of * Estudiante de la Maestría en Derecho Electoral de la Universidad de Xalapa. Licenciada en Derecho por la Universidad Veracruzana. 172 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral democracy, human rights and the rule of law; Code of good practice in electoral matters is the instrument on which the advisory opinion of the Commission recognized based. Key words. Code of good practice in electoral matters; Venice Commission; Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE); Reviews amicus curiae; Federal Electoral Institute; Political and electoral reform INTRODUCCIÓN El Código de buenas prácticas en materia electoral, es un instrumento adoptado por el Consejo para Elecciones Democráticas y la Comisión de Venecia en octubre de 2002, y; aprobado por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa y el Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa en 2003. Es un texto de gran trascendencia, destinado a promover la armonización de las normas relativas a las elecciones y servir de referencia para la evaluación de las mismas. Por su estructura y contenido, es un instrumento especialmente útil para los especialistas en materia electoral (tales como los miembros de las comisiones electorales y profesores universitarios), así como para los observadores, políticos y, de forma más amplia, para todo votante. Sin embargo, antes de comentar el contenido de dicho Código es importante conocer qué es la Comisión de Venecia y el conjunto de actividades que realiza. 1. La Comisión de Venecia La Comisión Europea para la Democracia por el Derecho, más conocida como la Comisión de Venecia por su sede, es el Consejo de órgano consultivo europeo en materia de: constitucionalismo, democracia y, sistemas electorales. 173 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Fue fundada en mayo de 1990 por 18 Estados miembros del Consejo de Europa, para 2013 la cifra se convirtió en 59 estados miembros; entre ellos 12 no europeos, con una población total de 1,5 millones de personas. La Unión Europea (UE) y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), son los dos socios internacionales que participan en los trabajos de la Comisión. Hasta la fecha, la Comisión de Venecia, ha emitido 500 comentarios sobre más de 50 países y 80 estudios; impartido 250 seminarios y conferencias con docenas de tribunales y universidades, ha capacitado a más de 3.000 funcionarios en derechos humanos y derecho administrativo. Las opiniones emitidas por la Comisión de Venecia, tienen cierto peso en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos que se ha referido a estas en más de cincuenta resoluciones. (http://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_Presentation). La función principal de la Comisión de Venecia es proporcionar asesoramiento jurídico a sus Estados miembros y, en particular, para ayudar a los Estados que deseen tener sus estructuras legales e institucionales en armonía con las normas europeas y la experiencia internacional en los ámbitos de la democracia, los derechos humanos y el Estado de derecho. También ayuda a asegurar la difusión y consolidación de un patrimonio constitucional común, desempeñando un papel único en la gestión de conflictos, y ofrece ayuda en materia constitucional para los estados en vías de desarrollo. Como ya mencioné, la Comisión cuenta con 59 países miembros: los 47 Estados miembros del Consejo de Europa: Albania, Andorra, Armenia, Austria, Azerbaiyán, Bélgica, Bosnia y Herzegovina, Bulgaria, Croacia, Chipre, República Checa, 174 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia, Georgia, Alemania, Grecia, Hungría, Islandia , Irlanda, Italia, Letonia, Liechtenstein, Lituania, Luxemburgo, "la ex República Yugoslava de Macedonia", Malta, Moldavia, Mónaco, Montenegro, Países Bajos, Noruega, Polonia, Portugal, Rumania, Federación de Rusia, San Marino, Serbia, Eslovaquia, Eslovenia, España, Suecia, Suiza, Turquía, Ucrania, Reino Unido, además de otros 12 países; Argelia, Brasil, Chile, Israel, Kazajstán, la República de Corea, Kirguistán, Marruecos, México, Perú, Túnez y Estados Unidos). La Comisión Europea y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE); mediante la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH); participan en las sesiones plenarias de la Comisión. Sus integrantes son profesores universitarios de derecho público e internacional, jueces de Cortes Supremas y Tribunales Constitucionales, miembros de los parlamentos nacionales y, un cierto número de funcionarios públicos. Gianni Buquicchio ha sido Presidente de la Comisión desde diciembre de 2009. La Comisión trabaja en tres áreas: • Las instituciones democráticas y los derechos fundamentales. • La justicia constitucional y la justicia ordinaria. • Elecciones, referendos y los partidos políticos. Su secretaría permanente se encuentra en Estrasburgo, Francia, en la sede del Consejo de Europa. Sus sesiones plenarias se celebran en Venecia, Italia, en la Scuola Grande di San Giovanni Evangelista, cuatro veces al año (marzo, junio, octubre y diciembre). 175 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Sus actividades específicas, son: - Dictámenes y estudios La Comisión de Venecia brinda su asesoría legal en forma de «dictámenes jurídicos" sobre el proyecto de legislación o legislación ya en vigor que se somete a su examen. También produce estudios e informes sobre temas de actualidad. Grupos de miembros con la asistencia de la secretaría de preparar los proyectos de dictámenes y estudios, que luego son discutidas y adoptadas en las sesiones plenarias del Comité. Quienes pueden solicitar una opinión son: los Estados Miembros, por medio de sus Parlamentos, gobiernos o Jefes de Estado; el Consejo de Europa; ya sea el Secretario General, el Comité de Ministros, la Asamblea Parlamentaria o el Congreso de Poderes Locales y Autoridades Regionales, y; las organizaciones internacionales; la Unión Europea, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) / Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH); u otras organizaciones internacionales que participan en la labor de la Comisión. - Opiniones amicus curiae A petición de un tribunal constitucional o el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la Comisión también puede emitir dictámenes amicus curiae; que por su raíz etimológica quiere decir ―amigo de la corte‖, esto hace referencia a que por medio de una opinión construida en base a la experiencia de un órgano especializado no jurisdiccional, se le aconseja a un tribunal sobre un asunto de naturaleza compleja; no sobre la constitucionalidad del acto de que se trate, pero sí en cuestiones de derecho constitucional e internacional comparado. La Comisión también coopera con 176 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral los defensores del pueblo a través de las opiniones Ombud amicus relativos principalmente a la legislación que rige su trabajo. Para emitir una opinión, se realiza este procedimiento: 1. Se hace referencia a la Comisión de un proyecto de texto constitucional o legislativo por un organismo nacional o internacional, o el Consejo de Europa. 2. Creación de un grupo de trabajo de miembros expertos con la asistencia de la Secretaría. 3. Proyecto de dictamen sobre la conformidad del texto con las normas internacionales y las mejores propuestas. 4. Visita al país para mantener conversaciones con las autoridades, la sociedad civil y otras partes interesadas. 5. Proyecto de dictamen final. 6. Presentación del proyecto de dictamen definitivo a todos los miembros de la Comisión antes de la sesión plenaria. 7. La discusión del proyecto de dictamen en una sub-comisión y con las autoridades nacionales (si es necesario). 8. Discusión y aprobación del dictamen en la sesión plenaria. 9. Presentación de la opinión al órgano que la solicitó. 177 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 10. Publicación del texto definitivo del dictamen en la página web de la Comisión: www.venice.coe.int. La Comisión ocupa un método de trabajo basado en el diálogo, no trata de imponer las soluciones establecidas en sus dictámenes. Más bien, se adopta un enfoque no directivo basado en el diálogo y permite compartir la experiencia y las prácticas de los estados miembros. Por esta razón, un grupo de trabajo visita el país en cuestión para satisfacer a las partes interesadas y para evaluar la situación de la forma más objetiva posible. Las autoridades también son capaces de presentar observaciones sobre los proyectos de dictamen a la Comisión. Los dictámenes elaborados son escuchados en general por los países interesados. - Cooperación con los países fuera de Europa A través de actividades en todos los ámbitos de su competencia en los países del Magreb, Asia Central y América Latina, la Comisión de Venecia ha confirmado su reputación como un socio independiente, imparcial, competente y fiable de las autoridades de los países afectados y las diversas organizaciones internacionales que trabajan en esas regiones. La solicitud de opinión puede ser enviada al Presidente o al Secretario de la Comisión por correo electrónico, fax o mensajería. 2. Contenido del Código El Código se integra por: Directrices y por un Informe explicativo. Las directrices adoptadas por la Comisión de Venecia, abordan los siguientes temas: Primero aborda los principios en materia electoral: 178 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral El sufragio universal: regla y excepciones, el censo electoral; presentación de candidaturas. La igualdad del sufragio: igual número de votos, igual poder de voto, igualdad de oportunidades, minorías, paridad de los sexos. El sufragio libre: libertad del votante para formar su opinión, libre expresión de la voluntad del votante y lucha contra el fraude electoral. El sufragio secreto. El sufragio directo. Periodicidad de las elecciones. Luego, las condiciones para la aplicación de los principios: El respeto a los derechos fundamentales. Niveles normativos y estabilidad del derecho electoral. Garantías procesales: organización del escrutinio por un órgano imparcial, observación de las elecciones, la existencia de un sistema eficaz de recurso y, el sistema electoral. El Informe explicativo comienza diciendo: ―La democracia es, con los derechos humanos y el imperio de la ley, uno de los tres pilares del patrimonio constitucional europeo.‖ (Comisión Europea para la Democracia por el Derecho, 2011). Dicho informe, es un texto que amplía los conceptos que tratan las directrices y refiere a los documentos que fueron consultados para la realización del Código. 3. La experiencia reciente de México En diciembre de 2011, el Dr. Leonardo Valdés otrora Consejero Presidente del Instituto Federal Electoral, solicitó a la Comisión de Venecia una opinión sobre la legislación electoral de México. Con miras entonces hacia las elecciones 179 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral presidenciales de 2012, el instituto estuvo interesado en diversas áreas específicas, tales como: Quejas administrativas y sanciones por infracciones electorales. Procedimientos relacionados con la fiscalización de los recursos de los partidos políticos. Acceso a los medios de comunicación y mecanismos de comunicación. La Comisión de Venecia recibió la solicitud e inició el procedimiento para la elaboración de la opinión y, durante sesión, se acordó que el trabajo se realizaría después del mes de diciembre de 2012 para que no se señalará su trabajo como interferencia con las elecciones presidenciales, además de que se programó una visita para noviembre de 2012 a México, que fue realizada con éxito. Así fue como hasta junio de 2013 se emitió y publicó la ―Opinión sobre la legislación electoral de México‖. Si uno revisa dicho documento, se puede distinguir claramente el método utilizado por la Comisión: primero, se evidencia la solicitud que el Estado mexicano realiza a este órgano consultivo; después, se mencionan los puntos y las normas que se analizarán de la legislación electoral vigente; posteriormente, se muestra una síntesis de la historia del sistema electoral mexicano y el panorama actual, y; por último, se realiza el análisis de los preceptos aplicando el Derecho Internacional Comparado. De modo que, la Comisión realizó, entre otras, las siguientes observaciones a México: - La Comisión de Venecia, opinó respecto de la prohibición de la reelección de los diputados y senadores que existía en México: que dicha prohibición conlleva el riesgo de tener un poder legislativo dominado por políticos inexpertos. Hicieron hincapié en que la falta de una carrera legislativa puede 180 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral conducir a un crecimiento del desequilibrio de poderes en favor del Ejecutivo, ya que el Ejecutivo está respaldado por una estructura permanente, organizada y especializada: la administración pública. (http://www.ine.mx/docs/IFEv2/CNCS/CNCSInformesCG/estaticos/2013/Opini on_Comision_de_Venecia_2013.pdf). - La Comisión consideró que sería mejor que se enunciara claramente en la normatividad electoral, cuál es la posición legal de los individuos que no son candidatos o miembros de partidos políticos durante la campaña electoral. La prohibición de hacer campaña debería estar expresamente definida de forma muy precisa. Enfatizó que era necesario puntualizar lo que es una campaña electoral, definiéndola como ―una secuencia organizada de actividades que se caracterizan por la repetición y por la difusión generalizada y que la restricción a los ciudadanos a hacer campaña no limita su libertad de expresión y de prensa durante el periodo electoral; en este lapso, los individuos y los grupos pueden expresar sus preferencias políticas, puesto que la mera expresión de ideas no es hacer campaña‖. (http://www.ine.mx/docs/IFEv2/CNCS/CNCSInformesCG/estaticos/2013/Opini on_Comision_de_Venecia_2013.pdf). - En cuanto a los medios de comunicación, la Comisión los señaló como ―figuras centrales para moldear la opinión pública‖, recomendó que los reglamentos privados de los medios deben conciliar la igualdad y el respeto por la independencia editorial. Señala también que, el Código de buenas prácticas en materia electoral estipula que, de conformidad con la libertad de expresión, deben tomarse las previsiones legales que garanticen que haya un acceso mínimo a los medios audiovisuales privados para la campaña electoral 181 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral y dar publicidad a todos los participantes en las elecciones. (http://www.ine.mx/docs/IFEv2/CNCS/CNCSInformesCG/estaticos/2013/Opini on_Comision_de_Venecia_2013.pdf). - Como recursos alternativos para no afectar los derechos de los medios de comunicación, propuso un servicio de radio y televisión pública más fuerte, que se lograría siempre que este fuera independiente del poder político y tenga la capacidad de informar de forma neutral y plural. También recomendó que se mejorara el pluralismo en las emisoras mediante la adopción de medidas encaminadas a incrementar el número y variedad de medios y para limitar el monopolio en la radiodifusión. La Comisión de Venecia dio el visto bueno a la reciente reforma a la Ley federal de telecomunicaciones como un paso hacia un mejor pluralismo de los medios. (http://www.ine.mx/docs/IFEv2/CNCS/CNCSInformesCG/estaticos/2013/Opini on_Comision_de_Venecia_2013.pdf). - Por lo que respecta a las encuestas de opinión, la Comisión dijo que actualmente se están discutiendo los requerimientos formales para garantizar el rigor científico de dichos instrumentos antes de su publicación, o, incluso, para prohibir su publicación durante las campañas electorales. Celebró que en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) existiera la prohibición de publicar las encuestas de opinión tres días antes de la elección, ya que dicho precepto es consistente con los estándares internacionales. Comentó que sería recomendable que las encuestas de opinión que se publiquen tuvieran información sobre sus fuentes y la metodología utilizada, para asegurar la transparencia y hacerla más accesible al público. Mencionó que es claro que la validez de los resultados de dichas 182 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral encuestas y la metodología que se utiliza para ellas es difícil de verificar y puede ser manipulada; empero, la transparencia y la publicidad son elementos clave para asegurar una mejor manera de contribuir a la formación de opiniones libres. (http://www.ine.mx/docs/IFE- v2/CNCS/CNCSInformesCG/estaticos/2013/Opinion_Comision_de_Venecia_2 013.pdf). - También elogió que los motivos de protección judicial contra violaciones del derecho al voto, así como la legitimación de los votos, son puntos que han sido cuidadosamente elaborados por el legislador mexicano, así como la exhaustividad de otras medidas como condición previa para presentar denuncias ante el Tribunal Electoral, ya que apunta a reducir las reclamaciones que podrían ser resueltas por otros medios. Tan sólo opinó, en este sentido, que deberían tenerse en cuenta la adopción de medidas para reducir la complejidad institucional y la carga de trabajo del Instituto Federal Electoral (IFE) y del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). CONCLUSIONES El Código de buenas prácticas en materia electoral busca extender las garantías a los derechos políticos de los ciudadanos, tratando de que sus limitaciones sean mínimas. Establece que las restricciones a los derechos de votar y ser votado deben ser con relación a condiciones de incapacidad evidente o de condena criminal derivada de violaciones graves a la ley y, solamente impuestas por decisión expresa de un tribunal competente. Promueve, a su vez, la igualdad en el sufragio como un principio fundamental, debido a que posibilita que cada ciudadano tenga derecho a 183 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral un voto y que se garanticen los derechos políticos atendiendo la paridad de los sexos y la representación que deben tener las minorías nacionales. Tal como se define en estas directrices y en el informe explicativo, las elecciones democráticas no son posibles sin el respeto a los derechos humanos fundamentales, como la libertad de asociación, la libertad de expresión y la libertad de prensa. En un verdadero Estado de Derecho, debe garantizarse la posibilidad para que los votantes, candidatos y partidos puedan formar su opinión y sean capaces de expresarla con autonomía, y además, resulta imprescindible evitar que estos derechos transgredan la honra de los demás individuos y de las agrupaciones políticas y sociales. Dentro de estas ―buenas prácticas‖ en materia electoral, se subraya la importancia de la organización y administración de las elecciones por parte de un órgano autónomo, permanente e imparcial. Asimismo, se especifica la relevancia de contar con un sistema de resolución de controversias electorales a cargo de una comisión electoral o un tribunal especializado. Esta instancia debe ser competente para anular las elecciones cuando las irregularidades infrinjan los principios fundamentales establecidos por ley. De lo anterior, podemos observar que la legislación electoral mexicana; con la reciente reforma político electoral, publicada el 10 de febrero de 2014 en el Diario Oficial de la Federación; se ha dirigido atinadamente a cumplir con las directrices internacionales en la materia y específicamente responden a la Opinión Consultiva sobre la legislación electoral mexicana de 2013. El legislador se muestra interesado en la vanguardia y la continua mejora de nuestras instituciones. Estos cambios favorecen sin duda la imagen del país hacia el exterior, solo habría que 184 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral cuestionarnos por qué la imagen interna es la que no se inmuta. ¿Será acaso por la corrupción? REFERENCIAS Comisión Europea para la Democracia por el Derecho. (2011) Código de buenas prácticas en materia electoral. Impreso en México por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Disponible en: http://portal.te.gob.mx/sites/default /files/informacion_importante/2012/04/codigo_buenas_practicas_pdf_18140.pdf fecha de consulta 29 de julio de 2014 y fecha de actualización 15 de agosto de 2014. Consejo de Europa. (2014) For democracy through law -The Venice Commission of the Council of Europe. Disponible en su página web oficial: http://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_Presentation fecha de consulta 20 de julio de 2014 y fecha de actualización 11 de agosto de 2014. Goodwin-Gill, Guy S. (2006) Elecciones libres y justas. Suiza: Unión Interparlamentaria. Instituto Federal Electoral. (2013) Opinión sobre la legislación electoral de México. Adoptada por el Consejo para Elecciones Democráticas en su 45° reunión, Venecia, 13 de junio de 2013. Disponible en: http://www.ine.mx/docs/IFE- v2/CNCS/CNCSInformesCG/estaticos/2013/Opinion_Comision_de_Venecia_2013.pd f fecha de consulta 22 de julio de 2014 y fecha de actualización 14 de agosto de 2014. Rouland, Norbert; Stéphane Pierré-Caps y Jacques Poumaréde. (1999) Derecho de minorías y de pueblos autóctonos. México: Siglo XXI editores. 185 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Úbeda de Torres, Amaya. (2006) Democracia y Derechos Humanos en Europa y en América. Estudio comparativo de los sistemas europeo e interamericano de protección de los derechos humanos. España: Editorial Reus. 186 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN AMÉRICA Faustino Becerra Tejeda* Sumario: I. Introducción. II. El Financiamiento a los Partidos Políticos.III. Tipos de Financiamiento público. IV. Financiamiento público directo. V. Financiamiento público indirecto. VI. Distribución de financiamiento público.VII. Prohibiciones y límites al financiamiento privado. VIII. Consideraciones finales. Resumen. La influencia del dinero sobre las contiendas por el poder político, es un fenómeno que se ha buscado regular en la gran mayoría de Estados democráticos con la finalidad de que no sean los recursos financieros los que determinen a los vencedores de las batallas electorales. Los países del continente americano han planteado diversas fórmulas para regular y limitar el financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales, el conocer la manera en que se afrontan los problemas que genera la relación dinero-política en otros países es un buen punto de partida para estudiar maneras de combatir los problemas que se presentan en un país determinado, ello, partiendo de lo evidente: en ningún lugar del mundo se han resuelto satisfactoriamente los temas del financiamiento político-electoral, es por eso hay que escoger entre distintas alternativas de regulación para solucionar algunas problemáticas con riesgo de crear otras. Este trabajo recopila los modelos de financiamiento adoptados en diversos países del continente americano, en sus aspectos más fundamentales, haciendo un especial énfasis en el caso mexicano, proporcionando finalmente consideraciones respecto al modelo de regulación que nuestros representantes han decidido adoptar para afrontar sus contiendas político-electorales. * Vocal Secretario 06 Junta Distrital Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral en el estado de Veracruz. Estudiante de la Maestría en Derecho Electoral de la Universidad de Xalapa. 187 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Palabras clave. Partidos políticos, financiamiento público directo, financiamiento público indirecto, financiamiento privado, actividades ordinarias, campañas electorales. Abstract. The influence of money on the contests for political power, is a phenomenon that has been sought regularly in most democratic states for the purpose of non-financial resources that determine the winners of the election battles. The countries of the Americas have raised a number of ways to regulate and limit the funding of political parties and election campaigns, knowing how the problems caused by the money-politics in other countries are facing is a good starting point to discuss ways to combat the problems that occur in a given country, this, based on the obvious: nowhere in the world have been satisfactorily addressed the issues of political campaign financing, which is why we must choose between alternative regulatory to solve some problems with risk of creating other. This paper discusses the funding models adopted in various countries in the Americas, in its most fundamental aspects, with particular emphasis on the case of Mexico, eventually providing considerations regarding regulatory model that our representatives have decided to take to address its political strife election. Key words Political parties, direct public funding, indirect public funding, private funding, regular activities, campaign. I. Introducción El político norteamericano Jesse Unruh Marvin afirmó en 1966 que el dinero era la leche materna de la política. No faltaba razón al demócrata estadounidense, pues resulta incuestionable que en toda competencia electoral (democrática) los candidatos y los partidos políticos que los postulan, requieren recursos financieros 188 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral para presentar y dar a conocer sus propuestas y plataformas a los electores, asimismo, los partidos políticos requieren recursos para sostener sus estructuras de militantes y así cumplir con sus fines y funciones de: vinculación sociedad-Estado; articulación de corrientes ideológicas e intereses plurales; y de reclutamiento, selección y postulación de candidatos a cargos de elección popular. Es por ello que Murayama (UNAM, 2012: 183) afirma ―la relación entre dinero y democracia es, por tanto, estructural e inevitable‖ pues cada vez que hay elecciones existen recursos económicos involucrados. Al ser el dinero parte estructural de la lucha por el poder y factor determinante en muchas de las elecciones, es al mismo tiempo un requisito necesario en toda democracia y uno de sus mayores riesgos, pues la combinación dinero-poder no es necesariamente una combinación que se pueda considerar democrática de inicio, por lo que cada país ha establecido condiciones legales para regular el financiamiento de los partidos políticos y de las elecciones estableciendo reglas y prohibiciones sobre el origen de los ingresos de los partidos políticos y campañas electorales, limites a los ingresos, reglas de financiamiento público directo e indirecto y privado, reglas de distribución, instancias de fiscalización, sanciones y toda una serie de normas que regulan el financiamiento de las elecciones y los partidos políticos. II. El Financiamiento a los Partidos Políticos. De manera general se han empleado sistemas en que se emplean exclusivamente recursos privados para el financiamiento de partidos políticos y campañas electorales y aquellos en que se emplean tanto recursos públicos como privados para este tipo de financiamiento y que se conocen como esquemas mixtos. En México se utiliza el 189 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral esquema mixto, el cual está reconocido a nivel constitucional en el artículo 41 base II que establece: (…) II. La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado. (…) El sistema de financiamiento más común, al menos en América Latina, es el esquema mixto con prevalencia del público, ello obedece principalmente a que mediante el financiamiento público se pretende: 1) Buscar garantizar condiciones más equitativas en la contienda electoral; 2) fortalecer la autonomía de los partidos políticos; 3) Evitar la corrupción y el uso de recursos ilícitos en las contiendas electorales fomentando mayor transparencia y rendición de cuentas; y 4) Disminuir la incidencia de intereses particulares y poderes facticos en el desempeño de funciones partidarias. (Aparicio Castillo y Pérez en Instituto Electoral del Distrito Federal, 2007; Zovatto en Nohlen, Zovatto, Orozco y Thompson, 2007; Woldenberg y Chuayffet, en Hernández coordinadora, 2002). III. Tipos de financiamiento público El financiamiento público se ha dividido a su vez en directo e indirecto, siendo el primero el que se realiza mediante ministraciones de dinero o bonos y el indirecto mediante prerrogativas como beneficios tributarios, acceso a medios de comunicación, franquicias postales, etc. En el siguiente cuadro se señala el financiamiento público que opera en diversos países del continente: 190 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Cuadro 1 Modalidades de financiamiento público País Financiamiento Público Directo Financiamiento Público Indirecto Argentina Sí Sí Bolivia Sí Sí Brasil Sí Sí Colombia Sí Sí Costa Rica Sí Sí Chile Sí Sí Ecuador Sí Sí El Salvador Sí Sí Guatemala Sí Sí Honduras Sí Sí México Sí Sí Nicaragua Sí Sí Panamá Sí Sí Paraguay Sí Sí Perú Sí Sí Rep. Dominicana Sí Sí Uruguay Sí Sí Venezuela No No Belice No No Canadá Sí Sí Estados Unidos No No Trinidad y Tobago No No 191 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral País Financiamiento Público Directo Financiamiento Público Indirecto Jamaica No No Fuente: Elaboración propia con datos de Gutiérrez y Zovatto, 2011; Zovatto en Nohlen y colaboradores, 2007; Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública (CESOP), 2004. Como se puede advertir, en la mayoría de países americanos se financia públicamente a los partidos políticos de manera directa e indirecta, siendo la excepción aquellos países en que los partidos políticos sólo pueden recibir recursos privados y que son Venezuela de los países de habla hispana y algunos países de lengua inglesa (Estados Unidos, Belice, Jamaica y Trinidad y Tobago). En materia de financiamiento público, en México la Ley General de Partidos Políticos publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de mayo de 2014 establece en su artículo 26 como prerrogativas de los partidos políticos: El gozar de financiamiento público (directo); derecho al acceso a radio y televisión (indirecto); gozar de un régimen fiscal de excepción (indirecto) y usar franquicias postales y telegráficas para el cumplimiento de sus funciones. Así, el sistema mexicano abarca tanto financiamiento público, a los partidos políticos, directo como indirecto. IV. Financiamiento público directo El financiamiento público directo se ha destinado o distribuido para tres actividades de los partidos políticos: 192 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 1. Actividades permanentes de los partidos políticos. (Partidario) 2. Gastos de campaña electoral. (Electoral) 3. Actividades de capacitación, investigación, editoriales y fortalecimiento. (Investigación y fortalecimiento) En el siguiente cuadro se desglosan las actividades objeto de financiamiento público directo en los países analizados: Cuadro 2 Rubros financiamiento público directo País Electoral y Partidario Sólo Electoral Sólo Partidario Investigación y fortalecimiento Argentina Sí No No Sí Bolivia No Sí No Sí Brasil Sí No No Sí Colombia Sí No No Sí Costa Rica Sí No No No Chile No Sí No No Ecuador Sí No No No El Salvador No Sí No No Guatemala Sí No No No Honduras No Sí No No México Sí No No Sí Nicaragua No Sí No No Panamá Sí No No Sí 193 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral País Electoral y Partidario Sólo Electoral Sólo Partidario Investigación y fortalecimiento Paraguay Sí No No No Perú No No Sí Sí Rep. Dominicana Sí No No No Uruguay Sí No No No Venezuela No No No No Belice No No No No Canadá No Sí No No Estados Unidos No No No No Trinidad y Tobago No No No No Jamaica No No No No Fuente: Elaboración propia con datos de Gutiérrez y Zovatto, 2011; Zovatto en Nohlen y colaboradores, 2007; CESOP, 2004. V. Financiamiento público indirecto Por su parte el financiamiento público indirecto aplica en la mayoría de los países de América Latina y representa un apoyo estatal que complementa los recursos públicos que reciben de manera directa los partidos políticos, el más relevante en la actualidad de este tipo de financiamiento lo representa el acceso a medios masivos de comunicación por parte de los partidos políticos. En el siguiente cuadro se desglosan los principales rubros en que los partidos políticos reciben financiamiento público indirecto. Cuadro 3 194 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Rubros financiamiento público indirecto País Acceso gratuito a medios de comunicación Exención de impuestos Incentivos para distribución de publicaciones Uso de edificios Públicos Transporte Argentina Sí Sí No No No Bolivia Sí No No No No Brasil Sí No Sí Sí No Colombia Sí No No No No Costa Rica No No No Sí No Chile Sí Sí No No No Ecuador Sí Sí No No No El Salvador Sí Sí No No Sí Guatemala Sí No Sí Sí No Honduras No Sí Sí No No México Sí Sí Sí Sí No Nicaragua No Sí No No No Panamá Sí Sí No Sí Sí Paraguay Sí Sí No Sí No Perú Sí Sí No No No Rep. Dominicana Sí No No No No Uruguay Sí Sí No Sí No Venezuela No Sí No No No Belice No No No No No Canadá Sí Sí No No No Estados Unidos No No No No No Trinidad y Tobago No No No No No Jamaica No No No No No 195 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Fuente: Elaboración propia con datos de Gutiérrez y Zovatto, 2011; Zovatto en Nohlen y colaboradores, 2007; CESOP, 2004. VI. Distribución del financiamiento público Respecto al criterio para la distribución del financiamiento público de manera general se aplican fórmulas igualitarias, basadas en la fuerza electoral o mixtas (Un porcentaje igualitario y otro atendiendo a la fuerza electoral). En el caso de México, el artículo 41 Constitucional, base II incisos a) y c) establece la base sobre la cual se distribuirá el financiamiento público directo: (…) a)El financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes se fijará anualmente, multiplicando el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral por el sesenta y cinco por ciento del salario mínimo diario vigente para el Distrito Federal. El treinta por ciento de la cantidad que resulte de acuerdo a lo señalado anteriormente, se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el setenta por ciento restante de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior. (…) (…) c)El financiamiento público por actividades específicas, relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como a las tareas editoriales, equivaldrá al tres por ciento del monto total del financiamiento público que corresponda en cada año por actividades ordinarias. El treinta por ciento de la cantidad que resulte de acuerdo a lo señalado anteriormente, se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el setenta por ciento restante de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior. (…) Asimismo, respecto al financiamiento público indirecto la Constitución señala en el artículo 41, base III lo siguiente: (…) III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social. Los candidatos independientes tendrán derecho de acceso a prerrogativas para las campañas electorales en los términos que establezca la ley. Apartado A. El Instituto Nacional Electoral será autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al 196 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales, de acuerdo con lo siguiente y a lo que establezcan las leyes: (…) (…) e) El tiempo establecido como derecho de los partidos políticos y, en su caso, de los candidatos independientes, se distribuirá entre los mismos conforme a lo siguiente: el setenta por ciento será distribuido entre los partidos políticos de acuerdo a los resultados de la elección para diputados federales inmediata anterior y el treinta por ciento restante será dividido en partes iguales, de las cuales, hasta una de ellas podrá ser asignada a los candidatos independientes en su conjunto; f) A cada partido político nacional sin representación en el Congreso de la Unión se le asignará para radio y televisión solamente la parte correspondiente al porcentaje igualitario establecido en el inciso anterior, y (…) La base de distribución del financiamiento público, como puede apreciarse, se distribuye en México 70% atendiendo a la fuerza electoral del partido político (resultados de la elección de diputados federales inmediata anterior) y 30% igualitario. Esta distribución aplica para el financiamiento directo en los gastos partidarios y para actividades de investigación y fortalecimiento, y para el indirecto respecto al acceso a medios. En cuanto al financiamiento para las campañas (electoral) se basa en un porcentaje del gasto para actividades partidarias del año correspondiente a la elección federal (50% cuando se elige Presidente de la República, diputados federales y senadores y 30% cuando se eligen únicamente diputados federales), por lo que también es resultado de la distribución 70% fuerza electoral 30% igualitario. Al tratarse de partidos de nueva creación como candidatos independientes, al no haber participado en la anterior elección de diputados federales, sólo tendrán acceso al financiamiento público directo y al acceso a radio y televisión en la parte correspondiente al porcentaje igualitario. Esto implica en la actualidad, que a los candidatos postulados por alguna de las tres opciones políticas de reciente registro (Morena, Partido Humanista o Encuentro 197 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Social), o un candidato independiente tendría derecho a acceso a radio y televisión de un 2.73% del total del tiempo disponible durante campañas, mientras que el Partido Revolucionario Institucional tendría derecho al 26.26% del mismo tiempo, mientras algunos candidatos recibirían un minuto y siete segundos de tiempo durante las campañas, otro recibiría 10 minutos con 46 segundos. Para ejemplificar el financiamiento público para campañas electorales, suponiendo que tuviéramos como base un millón de pesos para actividades ordinarias permanentes de los partidos políticos para el año 2015 en que se renovará la cámara de diputados, los partidos políticos de reciente registro recibirían para sus campañas en todo el territorio nacional como financiamiento público nueve mil pesos ($9,000.00) contra más de setenta y nueve mil pesos ($79,602.00) que recibiría un candidato del Partido Revolucionario Institucional o lo que es lo mismo el partido de reciente creación recibiría el 3% de la bolsa para campañas electorales contra 26.53% que corresponde al partido con mayores recursos es decir un candidato recibiría ocho veces más dinero que el otro. A efecto de demostrar lo señalado en párrafos anteriores, se presentan los siguientes cuadros que toman como base los porcentajes de votación obtenidos en la elección 2012 de Diputados Federales por el principio de representación proporcional (Instituto Federal Electoral, s.f.), restando para ello los votos a candidatos no registrados y los votos nulos. Respecto la asignación de tiempo en radio y televisión se consideró el 85% del tiempo reservado a los partidos políticos y candidatos independientes durante las campañas del total de 48 minutos, reservados al Instituto Nacional Electoral, previsto en el artículo 41 constitucional base III. 198 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral En cuanto al financiamiento público directo, para ejemplificar se toma como basepara el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes de los partidos políticos, la cantidad de un millón de pesos ($1,000,000.00). No se consideran candidatos independientes en este escenario, porque la cantidad sería minúscula, ya que le correspondería una cantidad similar a la de uno de los 300 candidatos de mayoría relativa de los partidos de reciente creación. Cuadro 4 Escenario financiamiento público directo elección 2014-2015 Partido político Porcentaje de votación sobre Votación nacional emitida obtenida por cada partido político Porcentaje Fuerza electoral 70% de 1 millón Porcentaje Igualitario 30% de 1 millón PAN 27.26% $190,820.00 $30,000.00 PRI 33.62% $235,340.00 PRD 19.33% PT Gastos de campaña elección sólo diputados federales (30% gasto ordinario) Porcentaje del total del financiamiento público de campaña $220,820.00 $66,246.00 22.08% $30,000.00 $265,340.00 $79,602.00 26.53% $135,310.00 $30,000.00 $165,310.00 $49,593.00 16.53% 4.84% $33,880.00 $30,000.00 $63,880.00 $19,164.00 6.39% PVEM 6.44% $45,080.00 $30,000.00 $75,080.00 $22,524.00 7.51% Movimiento Ciudadano 4.21% $29,470.00 $30,000.00 $59,470.00 Nueva Alianza 4.30% $30,100.00 $30,000.00 $60,100.00 $18,030.00 6.01% MORENA 0.00% $0.00 $30,000.00 $30,000.00 $9,000.00 3.00% Partido Humanista 0.00% $0.00 $30,000.00 $30,000.00 Encuentro Social 0.00% $0.00 $30,000.00 $30,000.00 100% $700,000.00 $300,000.00 $1,000,000.00 Total Total para actividades ordinarias. $17,841.00 $9,000.00 $9,000.00 $300,000.00 5.95% 3.00% 3.00% 100% Fuente:Elaboración propia con datos del Acuerdo CG02/2014 del Consejo General del Instituto Federal Electoral 199 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Cuadro 5 Escenario financiamiento público indirecto (Radio y TV) elección 2014-2015 Partido político Porcentaje de votación sobre Votación nacional emitida obtenida por cada partido político* Minutos Porcentaje Fuerza electoral 70% de 41 minutos (85% del tiempo 48 min-para PP y candidatos durante campañas) Minutos Porcentaje Igualitario 30% de 41 minutos (85% del tiempo 48 min- para PP y candidatos durante campañas) Total de minutos diarios durante campaña electoral federal Porcentaje del tiempo durante campaña PAN 27.26% 7.82 1.12 8.94 21.81% PRI 33.62% 9.65 1.12 10.77 26.26% PRD 19.33% 5.55 1.12 6.67 16.26% PT 4.84% 1.39 1.12 2.51 6.12% PVEM 6.44% 1.85 1.12 2.97 7.24% Movimiento Ciudadano 4.21% 1.21 2.33 5.67% Nueva Alianza 4.30% 1.23 1.12 2.35 5.74% MORENA 0.00% 0.00 1.12 1.12 2.73% Partido Humanista 0.00% 0.00 1.12 2.73% Encuentro Social 0.00% 0.00 1.12 2.73% Independiente 0.00% 0.00 1.12 1.12 2.73% 100% 28.70 12.30 41 100% Total 1.12 1.12 1.12 * Fuente: Elaboración propia con datos del Acuerdo CG02/2014 del Consejo General del Instituto Federal Electoral En el caso de las campañas electorales y acceso a medios, hay países que permiten mayor paridad en el financiamiento, e inclusive el acceso a medios es siempre igualitario sin importar la fuerza electoral de cada partido, lo cual resulta lógico, ya 200 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral que se privilegia el que los ciudadanos cuenten con información sobre la diversidad de ofertas políticas existentes, y no prolongar el status quo de los resultados de una elección por medio del acceso a medios, para ello resumimos la fórmula utilizada para distribuir el financiamiento público utilizado en los países analizados. Cuadro 6 Distribución de financiamiento público País Financiamiento Público Directo (Partidario) Financiamiento Público Directo (Electoral) Financiamiento Público Indirecto (Acceso a medios de comunicación) Argentina Mixto Fuerza Electoral 80% Igualitario 20% Mixto Fuerza Electoral 50% igualitario 50% Mixto Bolivia No aplica Fuerza Electoral Igualitario Brasil Mixto Fuerza Electoral 95% Igualitario 5% Mixto El permanente (partidario) es igualitario. Durante campañas es mixto Colombia Mixto Fuerza Electoral Mixto Fuerza Electoral 50% igualitario 50% Fuerza Electoral 60% igualitario 40% Costa Rica Fuerza Electoral Fuerza Electoral No aplica Chile No aplica Fuerza Electoral Mixto Fuerza Electoral (Elección diputados) Igualitario (Elección presidencial) Ecuador Mixto Mixto --------- El Salvador No aplica Fuerza Electoral Igualitario sólo en medios estatales. Se otorgan tarifas equitativas en medios privados. Guatemala Fuerza Electoral Fuerza Electoral Igualitario, sólo en 201 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral País Financiamiento Público Directo (Partidario) Financiamiento Público Directo (Electoral) Financiamiento Público Indirecto (Acceso a medios de comunicación) medios estatales Honduras No aplica Fuerza Electoral No aplica México Mixto Mixto Mixto Fuerza Electoral 70% Igualitario 30% Fuerza Electoral 70% Igualitario 30% Fuerza Electoral 70% Igualitario 30% Nicaragua No aplica Fuerza Electoral No aplica Panamá Mixto Mixto Igualitario en medios estatales. Paraguay Mixto Mixto Igualitario Perú Mixto Fuerza Electoral 60% Igualitario 40% No aplica Igualitario el permanente y mixto el de campaña Rep. Dominicana Mixto Mixto Igualitario, sólo en medios estatales Uruguay Fuerza Electoral Fuerza Electoral Igualitario, sólo en medios estatales Venezuela No aplica No aplica No aplica Belice No aplica No aplica No aplica Canadá No aplica Fuerza Electoral ---------------- Estados Unidos No aplica No aplica No aplica Trinidad y Tobago No aplica No aplica No aplica Jamaica No aplica No aplica No aplica Fuente: Elaboración propia con datos de Gutiérrez y Zovatto, 2011; Zovatto en Nohlen y colaboradores, 2007; Navarroen Nohlen y colaboradores, 2007; CESOP, 2004. Como se aprecia en los países analizados, prevalece el criterio de distribución de financiamiento directo proporcional a la fuerza electoral, seguido de las fórmulas mixtas. Respecto al acceso de medios, existe una gran variedad de fórmulas, 202 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral algunas aplican sólo en campañas y otras para el periodo entre estas, asimismo, existe una gran cantidad de países que han optado por establecer un acceso a medios igualitario a todos los partidos políticos, aunque en el continente americano no ha sido el caso y sólo una minoría ha decidido propiciar campañas en igualdad de condiciones en los medios de comunicación. VII. Prohibiciones y límites al financiamiento privado La mayoría de las legislaciones electorales en el continente prevén dentro de sus legislaciones electorales límites y prohibiciones a las aportaciones o contribuciones privadas a los partidos políticos o a las campañas electorales, así tenemos que en algunas regulaciones se contempla prohibir aportaciones de personas físicas o morales extranjeras, de los gobiernos, contribuciones anónimas, a contratistas del Estado, sindicatos, organizaciones políticas, etc. Así también, en la mayoría de ordenamientos electorales que prevén financiamiento mixto se establecen límites al financiamiento privado ya sea límite al monto que se puede donar a un partido político, límite a lo que puede recaudar un partido político o ambos. El siguiente cuadro resume la existencia en cada país de prohibiciones y/o límites a las contribuciones. Cuadro 7 Prohibiciones y límites País Prohibiciones al origen de las contribuciones Límites a las contribuciones Argentina Sí Sí Bolivia Sí Sí 203 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral País Prohibiciones al origen de las contribuciones Límites a las contribuciones Brasil Sí Sí Colombia Sí Sí Costa Rica Sí No Chile Sí Sí Ecuador Sí Sí El Salvador No No Guatemala Sí Sí Honduras Sí No México Sí Sí Nicaragua Sí No Panamá Sí No Paraguay Sí Sí Perú Sí Sí Rep. Dominicana Sí No Uruguay Sí Sí Venezuela Sí No Belice No No Canadá Sí No Estados Unidos Sí Sí Trinidad y Tobago No No Jamaica No No Fuente: Elaboración propia con datos de Gutiérrez y Zovatto, 2011; Zovatto en Nohlen y colaboradores, 2007; CESOP, 2004. 204 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral VIII. Consideraciones finales. El financiamiento de los partidos políticos es una parte medular de todo sistema electoral, ya que forma parte de las reglas bajo las cuales se renuevan los órganos de representación de un país y por ello resulta indispensable que existan reglas claras y que las mismas doten de certeza a los actores políticos y a los ciudadanos; resulta imperativo evitar que el dinero sea el que decida a los ganadores de las contiendas electorales. El financiamiento público a los partidos políticos, si bien tiene como sustento el buscar la equidad en las contiendas electorales y que no sea el dinero el que decida a los ganadores, conlleva otra serie de problemas que deben tratar de resolverse y es que las campañas electorales son cada vez más caras, los partidos políticos se vuelven dependientes del erario público lo que limita los incentivos para que se acerquen a los ciudadanos en busca de apoyo y respaldo, los ciudadanos a su vez tienen una gran desconfianza en los partidos políticos y el que ellos reciban grandes cantidades de recursos públicos y existan casos de corrupción con dichos recursos genera aún más desconfianza. Por otra parte también vale la pena revisar si los modelos utilizados en México para la asignación de recursos públicos directos e indirectos (particularmente tiempo en radio y televisión) que opera bajo un esquema de mixto igualitario/fuerza electoral ayuda realmente a que las contiendas sean más equitativas o sí por el contrario alienta a que los mismos partidos se perpetúen en el poder y el resto sólo obtengan victorias marginales, pues la mayoría de recursos públicos y privados (cuyos límites son establecidos por el financiamiento público) se reparten bajo un esquema 30% igualitario por 70% fuerza electoral, lo que conlleva que sea difícil a los partidos nuevos y candidatos sin el apoyo de los partidos ―grandes‖ dar a conocer sus 205 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral propuestas y plataformas, pues los partidos normalmente con mayor cantidad de votos se aseguran contar con más recursos y más tiempo en radio y televisión. Podría ser el caso, como sucede en otros países, que los recursos públicos para las campañas electorales y la distribución de tiempos en radio y televisión durante las campañas sean 100% igualitario, y la diferencia en financiamiento sólo se aplique a las actividades permanentes y de capacitación de los partidos políticos. No existe razón para que un candidato obtenga mayores privilegios por una votación anterior de la cual el probablemente no fue parte, lo que se debe privilegiar es que los electores tengan opciones para decidir y lo puedan hacer de manera informada, para ello es indispensable que todos los partidos y candidatos en campaña electoral tengan las mismas posibilidades de difundir sus propuestas y programas. BIBLIOGRAFÍA a) Libros: Aparicio Castillo, Fco. Javier y Jacaranda Ma. Pérez Martínez. (2007) ―Financiamiento Público a Partidos Políticos‖ en Instituto Electoral del Distrito Federal. Grandes Temas para un Observatorio Electoral Ciudadano, Volumen III: Sistema Político Electoral. México: Instituto Electoral del Distrito Federal. Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública. (2004). Financiamiento a partidos políticos y campañas electorales en el mundo: datos comparativos. México: Cámara de Diputados LIX Legislatura. ChuayffetChemor, Emilio. (2002) ―Algunas reflexiones sobre el financiamiento a los partidos políticos en México‖ en Hernández, M. coordinadora. Partidos Políticos: 206 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Democracia Interna y Financiamiento de Precampañas. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas Universidad Nacional Autónoma de México. Córdova Vianello, Lorenzo y Ciro Murayama Rendón. (2007). ―Transparencia y partidos políticos. Los casos de Pemexgate y amigos de Fox‖ en Salazar Ugarte, Pedro coordinador. El poder de la Transparencia: nueve derrotas a la opacidad. México: Universidad Nacional Autónoma de México - Instituto de Investigaciones Jurídicas. Gutiérrez, Pablo y Daniel Zovattocoordinadores. (2011). Financiamiento de los Partidos Políticos en América Latina. México: Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral. Murayama, Ciro. (2012). ―Elección 2012: las reglas del dinero‖ en Universidad Nacional Autónoma de México. Revista Mexicana de Derecho Electoral, número 1, enero-junio 2012. México: Universidad Nacional Autónoma de México - Instituto de Investigaciones Jurídicas. Woldenberg, José. (2002) ―El Financiamiento a la Política‖ en Hernández, M. coordinadora. Partidos Políticos: Democracia Interna y Financiamiento de Precampañas. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. México: Universidad Nacional Autónoma de México - Instituto de Investigaciones Jurídicas. Zovatto, Daniel. (2007). ―El financiamiento electoral: subvenciones y gastos‖ en Nohlen, Dieter; Zovatto, D.; Orozco, J. y José Thompson. Tratado de Derecho 207 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Electoral Comparado de América Latina. 2da.ed. México: Fondo de Cultura Económica. b) Artículo de revista: Murayama, Ciro. (enero-junio 2012). Elección 2012: las reglas del dinero. Revista Mexicana de Derecho Electoral, (1) c) Internet: http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/HechosyDerechos/cont/20/art43.htm. Astudillo, César. ―¿Más dinero para financiar la política?‖. Revista electrónica de opinión académica, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. México. 2014 (fecha de actualización 28 de abril de 2014) Fecha de consulta 1 de junio d 2014. http://siceef.ife.org.mx/pef2012/SICEEF2012.html#. Instituto Federal Electoral. Atlas de Resultados Electorales Federales; Sistema de consulta de las estadísticas de las Elecciones Federales 2011-2012. México. Fecha de consulta 7 de agosto de 2014. d) Legisgrafía: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Ley General de Partidos Políticos. Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se determinan las cifras del financiamiento público para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes y por actividades específicas de los partidos políticos nacionales para el año 2014. CG02/2014. 208 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral NUEVAS REGLAS GARANTES DE PARIDAD DE GÉNERO (REFORMA ELECTORAL 2014) Arcelia Guerrero Castro.* Sumario: Posicionamiento; precisiones conceptuales; igualdad y equidad de género; algunos antecedentes; acciones afirmativas; acciones afirmativas en los sistemas electorales; nuevas reglas garantes de paridad; conclusiones. Resumen. El presente trabajo de investigación lleva como finalidad documentar los avances que se han logrado a partir de la reforma electoral del presente año, en los temas que tienen que ver con las postulaciones a cargos de elección popular entre hombres y mujeres, lográndose al día de hoy una paridad en los registros de candidaturas para diputados federales y locales, así como para senadores. Palabras claves. Reforma electoral, género, paridad, acciones afirmativas, movimientos feministas y postulaciones. Abstract. This research project is intended to document the progress that has been achieved since the electoral reform this year, on issues that deal with nominations for elected positions between men and women, achieving today parity in the records of candidates for federal and local representatives as well as senators. Key words. Electoral reform, gender equality, affirmative action, feminist and applications. * Licenciada en Derecho por la Universidad Veracruzana, con Maestría en Derecho Electoral y Doctorado en Ciencia Política y Administración Pública. Cuenta con Diplomados en Mercadotecnia Política por el Instituto Politécnico Nacional; en Alta Dirección de la Administración Pública Municipal y en Calidad Humana en la familia y el trabajo. Actualmente es Consejera Electoral del Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano. 209 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral I.- POSICIONAMIENTO En materia electoral, han sido diversos los casos que se han ventilado en tribunales electorales producto de lograr en los cargos de elección popular, la igualdad entre hombres y mujeres, un sin número de ocasiones hemos sido testigos de movimientos feministas que han pretendido que las candidaturas se den en condiciones de igualdad de oportunidades. Como consecuencia de tales movimientos y logros jurisdiccionales, la norma electoral ha involucrado diferentes esquemas, que permitieron brindar a las mujeres oportunidades para tener acceso a los cargos de elección popular, así el legislador ha normado esquemas con un porcentaje del 70/30 o del 40/60, esto es, porcentajes distribuidos entre los géneros. Sin embargo los partidos políticos a la hora de registrar candidaturas, al género que daban menor posición política era al femenino, ello motivó los movimientos feministas a raíz de que se sintieron defraudadas, pues al momento de que los partidos realizaban los registros enmascaraban las cuotas y colocaban a las mujeres, como suplentes, o cuando lo hacían en calidad de propietaria, al momento de ejercer el cargo las movían y empoderaban a los varones. Todo ello, esperemos y pase a la historia, como consecuencia de la reforma constitucional del pasado 10 de febrero del presente año, la cual logró en los registros de candidaturas y postulaciones de candidatos a diputados federales y locales, así como en las candidaturas al senado, la paridad de género. Así mismo esta reforma del 23 de mayo creo leyes secundarias que hoy regulan la paridad de género en los cargos de elección popular, el camino no está agotado, falta mucho por hacer, sin embargo la reforma la consideramos idónea, veremos en los tiempos por venir si fue acertada. 210 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Es por ello que en la presente, buscaremos identificar las características principales del nuevo esquema de paridad de genero en materia electoral y ver los alcances que la misma contiene, tratando en lo posible de detectar cual fue el espíritu del legislador en éste nuevo modelo. II.- PRECISIONES CONCEPTUALES Diferentes han sido los conceptos que para explicar los temas de género se han implementado para evitar confusiones entre ellos. Así tenemos conceptos como el de género, equidad de género, acciones afirmativas, paridad, movimientos feministas, perspectiva de género, sexo y cuotas, todos ellos buscando explicar a qué se refiere cada uno. Por lo anterior consideramos oportuno dar algunos conceptos son los que permitirán explicar el presente trabajo. Para el concepto de género y equidad de género, nos apoyaremos en lo que señala el artículo 6 de la Ley del Instituto de las Mujeres del Distrito Federal, y señala que: Género: Categoría que se refiere a los valores, atributos, roles y representaciones que la sociedad asigna a hombres y mujeres. Equidad de Género: Concepto que se refiere al principio conforme al cual mujeres y hombres acceden con justicia e igualdad al uso, control y beneficios de los bienes, servicios, recursos y oportunidades de la sociedad, así como en la toma de decisiones en todos los ámbitos de la vida social, económica, política cultural y familiar. Para el concepto de Perspectiva de Género, lo documentaremos con lo que señala la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, que en su 211 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral artículo 3o., fracción XII, define de la siguiente manera: Perspectiva de Género: Es una visión científica, analítica y política sobre las mujeres y los hombres. Se propone eliminar las causas de la opresión de género como la desigualdad, la injusticia y la jerarquización de las personas basada en el género. Promueve la igualdad entre los géneros a través de la equidad, el adelanto y el bienestar de las mujeres; contribuye a construir una sociedad en donde las mujeres y los hombres tengan el mismo valor, la igualdad de derechos y oportunidades para acceder a los recursos económicos y a la representación política y social en los ámbitos de toma de decisiones. Movimiento feminista: Se refiere a ―todas aquellas personas y grupos, reflexiones y actuaciones orientadas a acabar con la subordinación, desigualdad, y opresión de las mujeres y lograr, por tanto, su emancipación y la construcción de una sociedad en que ya no tengan cabida las discriminaciones por razón de sexo y género‖ (Castells 1996, 10). Sexo: Lo define el Diccionario de la Real Lengua Española, (Del lat. sexus).1.m. Condición orgánica, masculina o femenina, de los animales y las plantas.2. m. Conjunto de seres pertenecientes a un mismo sexo. Sexo masculino, femenino.3. m. Órganos sexuales.4. m. Placer venéreo. Es decir que el sexo tiene relación con las características biológicas que tiene un ser humano, desde antes de su nacimiento. Para la Organización Mundial de la Salud, el género se refiere a los conceptos sociales de las funciones, comportamientos, actividades y atributos que cada sociedad considera apropiados para los hombres y las mujeres. Las diferentes funciones y comportamientos pueden generar desigualdades de género, es decir, diferencias entre los hombres y las mujeres que favorecen sistemáticamente a uno de los dos grupos. 212 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Las cuotas ―una forma de medidas especiales de carácter temporal― se refieren a un porcentaje (ya sea de postulación, presencia o participación) que debe asignarse a un grupo específico, por ejemplo, a las mujeres (COFIPE, artículo 219). La paridad, en cambio, implica una distribución igualitaria en la que las mujeres y los hombres obtienen cada uno 50% de las candidaturas o cargos de elección popular, es decir del cien el cincuenta cada uno, esto es un equilibrio. Todos y cada uno de estos conceptos han sido acuñados a lo largo de la historia, pero concretamente a raíz de los movimientos feministas se han enfocado a explicar la diferencia y relación entre cada uno de ellos con la finalidad de que las políticas públicas de gobiernos en turno, se encaminen a buscar mejores escenarios para el género más vulnerable. III.- IGUALDAD Y EQUIDAD DE GÉNERO Para documentar el presente apartado, tomaremos las anotaciones de ―América Latina Genera‖, y que señala: En los meses previos a la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer que se celebró en 1995 en Pekín, así como en la conferencia misma, hubo una acalorada discusión en torno a los conceptos de igualdad y equidad. Finalmente, la posición del Caucus. De Derechos Humanos en Pekín fue la que prevaleció consiguiendo que en la mayoría de los párrafos de la Plataforma de Acción se mantuviera el término igualdad. Sin embargo, en América Latina no ocurrió lo mismo, y en muchos casos se apoyó la sustitución del término igualdad por el de equidad. Esto sucedió porque en nuestra región muchas veces la igualdad se ha entendido partiendo del hombre como modelo de lo humano y, por lo tanto, se ha creído que cuando hablamos de igualdad entre hombres y mujeres de lo que estamos hablando es de igualar las mujeres a los hombres. En resumen, de hacerlas más semejantes a los hombres para que puedan gozar de los mismos derechos. Esa idea conlleva a que sean las mujeres las que tienen que probar que no son tan diferentes de los hombres y que merecen ser tratadas como humanas. Por ello, las latinoamericanas que participaron en el proceso preparatorio de la IV Conferencia Mundial de la Mujer en Pekín, pensaron que, mientras la igualdad exigiría un trato idéntico para todas las personas, la equidad permitiría trato diferente para cada género dependiendo de sus necesidades. 213 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Según este planteamiento, creyeron que si se hablaba de ―equidad‖ en vez de ―igualdad‖ quedaría claro que lo que se pretendía no era una igualdad formal y androcéntrica, sino una igualdad real ya que la experiencia les había demostrado que la igualdad garantizada en las leyes y constituciones, no había dado los frutos esperados. Posteriormente y con el apoyo de la sociedad civil, los gobiernos de la región han ido reemplazando paulatinamente las políticas de igualdad por las de equidad. No obstante, la sustitución del término igualdad por el de equidad no ha traído los beneficios esperados porque la equidad es a lo sumo una meta social de la cual los gobiernos pueden excusarse aludiendo a toda clase de justificaciones, mientras que la igualdad es un derecho humano y por lo tanto una obligación legal a la que no se pueden sustraer los Estados. (Hasta aquí américa latina genera) La Suprema Corte de Justicia de la Nación, sobre equidad de género, señala: Es una estrategia para lograr la igualdad entre los sexos a través de la justicia. Partiendo de la diferencia en oportunidades y derechos surgida de la asignación de roles sociales, establece mecanismos de compensación para lograr que hombres y mujeres tengan las mismas oportunidades, derechos y responsabilidades; acceso equivalente a los recursos, beneficios y servicios del Estado, y alcancen una distribución equilibrada de poder. Para Alanís, si bien ante la ley todos los seres humanos son formalmente iguales, la realidad, y específicamente la biología, impone diferencias, que han sido utilizadas para justificar tratos desiguales, bajo el argumento de que por naturaleza, según su sexo, las personas deben ser tratadas de diferente manera. A partir de este razonamiento se puede concluir que los derechos de las personas siendo formalmente iguales para todos, adquieren una determinada connotación en virtud de quién pretende ejércelos. La igualdad de género y los derechos políticos de la mujer, han sido dos de los temas fundamentales que han servido en el plano internacional, para avanzar en la igualdad formal y sustantiva de la mujer. A pesar de los significativos avances que se 214 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral han impulsado mediante el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) a partir de la Carta de las Naciones Unidas, el pleno reconocimiento de los derechos de la mujer se vio impedido por concepciones tradicionales respecto de su papel en la vida privada, así como por la aparente neutralidad con que el derecho de los derechos humanos (sic) fue elaborado. (Alanís: 2009) Las mujeres iniciaron su lucha por la obtención de igualdad justamente mediante los derechos políticos. Su participación en la esfera pública debía ser tan reconocida como en la privada, lo que se plasmó en las primeras convenciones sobre el derecho al voto de las mujeres. Posteriormente, la Convención sobre Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) representó un paso fundamental hacia el pleno reconocimiento del derecho a la igualdad y no discriminación en cualquier ámbito, así como de las obligaciones del Estado para eliminar la discriminación, especialmente aquella originada en patrones culturales, sociales e históricos. Aunada a esta tendencia, también se encuentra la reinterpretación de los tratados internacionales generales para eliminarla neutralidad de las normas y reconocer las diferencias que de hecho existen entre hombres y mujeres, de tal forma que todas las personas pudieran gozar y ejercer plenamente sus derechos fundamentales. (Alanís: 2009) En este contexto los derechos políticos de la mujer, obtienen gran relevancia por sí mismos, y también como medios para asegurar la participación de la mujer en la toma de decisiones nacionales e internacionales y eliminar la distinción en los ámbitos privado y público que tanto ha afectado el reconocimiento de los derechos de la mujer. El principio de igualdad en un régimen democrático supone no solamente que las políticas gubernamentales atiendan a las personas por igual, sino que las opiniones 215 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral de todos tengan el mismo peso, de ahí que el reconocimiento de los derechos de las mujeres esté íntimamente relacionado con la necesidad de desarticulación de relaciones y prácticas autoritarias, y con la generación de procesos de democratización al interior de todos los grupos sociales, empezando por la familia. A partir de la firma y ratificación por México de la convención sobre la eliminación de todas las formas de Discriminación en Contra de la Mujer, se han abierto nuevas perspectivas para la consolidación de un marco jurídico, que permita una nueva ruta democrática para la valoración social y cultural de las mujeres, en el que se despoje de todo aquello que provoque su discriminación y su exclusión de la vida social del país. (Álvarez: p. 17) Como observamos el término igualdad y equidad se ha prestado a confusiones innecesarias; valga decir que son conceptos totalmente distintos, del derecho a la igualdad deben gozar hombres y mujeres por el solo hecho de ser personas. Sin embargo la equidad es una política pública que corresponde al gobierno implementar para lograr equilibrios en condiciones sociales, políticas, culturales, educativas, religiosas, étnicas, etc., entre hombres y mujeres. IV.- ALGUNOS ANTECEDENTES Por resultar un documento de interés y con un amplio enfoque ilustrativo, para referir los antecedentes del tema género, utilizaremos el trabajo que realiza Ana Rubio Castro, titulado Evolución histórica de la igualdad de género. Del consenso internacional a la responsabilidad estatal, profesora de filosofía del derecho de la Universidad de Granada. El documento precisa cuatro conferencias mundiales importantes para los movimientos feministas impulsadas por la Organización de las Naciones Unidas, fueron, la Conferencia de México de 1975, la Conferencia de 216 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Copenhague en 1980, La Conferencia de Nairobi en 1985 y la Conferencia de Beijing en 1995. En su trabajo, el cual reproducimos íntegro nos refiere: I. Las mujeres en la agenda internacional. Las cuatro conferencias mundiales sobre la mujer de 1975 a 1995, organizadas por Naciones Unidas, han contribuido a situar la causa de la igualdad de género en el centro mismo del temario mundial. Las conferencias lograron unir a la comunidad internacional en apoyo de un conjunto de objetivos comunes. Hasta ese momento la lucha a favor de la igualdad entre los géneros estaba escasamente incorporada en las agendas políticas nacionales. De los 51 Estados miembros originales del Tratado de Roma, sólo 30 permitían que las mujeres tuvieran los mismos derechos que los hombres, otorgándoles el derecho al voto y a desempeñar cargos públicos. A pesar de esta situación, la Carta habló deliberadamente de ―la igualdad de derechos de hombres y mujeres‖, y consagró ―la dignidad y el valor de la persona humana‖. Antes de esa fecha no existía ninguna referencia al sexo como motivo de discriminación. Durante los tres primeros decenios la labor de Naciones Unidas a favor de las mujeres se centró en el aspecto jurídico-político. Con el paso del tiempo comprobó que la igualdad formal no era suficiente garantía para hacer real la igualdad de derechos entre las mujeres y los hombres,a las mujeres, por lo que se pasó paso a una segunda etapa, en la que se realizan las conferencias internacionales analizadas a continuación. 1.2. México y el sujeto mujer En la Conferencia de México de 1975 se identificaron tres objetivos esenciales: 1. La igualdad plena de género y la eliminación de la discriminación por motivos de género. 2. La integración y plena participación de la mujer en el desarrollo. 3. Una contribución cada vez mayor de la mujer al fortalecimiento de la paz mundial. Por primera vez, si bien eran principios que se perfilaban a principios de los 70, la mujer no era una receptora pasiva de apoyo y asistencia, sino que se la veía en plano de igualdad con el hombre con los mismos derechos a los recursos y a las oportunidades. Algo parecido estaba ocurriendo con el significado del Desarrollo. Se declara que el desarrollo es impensable sin la plena participación de todas y todos. Se exhorta a los gobiernos a que establezcan medidas que fomenten la participación equitativa de las mujeres. Y merece exaltarse además el papel fundamental que desempeñan las propias mujeres en los debates de la Conferencia. El foro también se abrió a las organizaciones no gubernamentales, lo que permitió conocer las necesidades y las reivindicaciones de aquellas mujeres que no podían acceder a los circuitos oficiales. 217 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral No debemos hacer ante estos textos y propuestas políticas una valoración ingenua. La mujer se convierte en centro de la agenda política, porque es un agente social esencial en el desarrollo y bienestar del grupo familiar, así como realiza importantes funciones de socialización y, además, permite con su trabajo monetarizado y no monetarizado hacer frente a los riesgos que la estructura económica transnacional está trasladando o ha trasladado a los hogares, según los países. Dicho esto, tampoco debe minimizarse la presión política y social que el feminismo y las transgresiones individuales han producido en la realidad social y en las instituciones de los Estados. Reconocer el valor del cambio realizado no nos lleva, en este momento, a pensar que el mismo sea irreversible. Es más, se es plenamente consciente de que las conquistas sociales se pierden con facilidad cuando se creen consolidadas. El esfuerzo por la igualdad de género y por la democracia es un esfuerzo de cada día y sin fin, máxime cuando se trata de logros alcanzados por un grupo aún sometido a discriminación y excluido del poder. 1.3 Eficacia de los derechos de las mujeres En Copenhague, en el 80, se toma conciencia de que existe disparidad entre los derechos garantizados y la capacidad de las mujeres para ejercer tales derechos, de ahí que se ponga el acento en la educación, en servicios adecuados para la salud y en iguales oportunidades para empleo. Los avances en la discusión se vieron eclipsados por las tensiones políticas, lo que impidió que se concluyera con un documento consensuado. Pese a todos los inconvenientes, la Conferencia se clausuró con la aprobación de un programa de acción, que explicita una serie de factores que ponen de relieve las discrepancias entre los derechos jurídicamente reconocidos para las mujeres y su realización. Se habla de la falta de participación del hombre en el mejora del papel de la mujer en la sociedad; de una voluntad política ambigua e insuficiente; de la falta de reconocimiento social al trabajo no monetarizado de las mujeres; de la insuficiencia de servicios para apoyar la participación ciudadana de las mujeres; de la falta de recursos financieros otorgados por los Estados para abordar los objetivos planteados; de la falta de sensibilización de las propias mujeres respecto a las oportunidades disponibles; de la escasa presencia de mujeres en las instancias de decisión y acción, etc.. Para corregir tales desajustes se sostiene que deben los Estados adoptar medidas dirigidas a mejorar el derecho de las mujeres a la propiedad y al control de los bienes, así como a perfeccionar la legislación en materia de herencia, patria potestad y pérdida de nacionalidad, y por último, se destaca la necesidad de enfrentarse con firme voluntad política a la eliminación de los estereotipos en relación con la mujer. En esta conferencia aparece ya con claridad la limitada potencialidad de la igualdad formal, en los avances para la igualdad social, si no se acompaña de cambios sociales profundos en la socialización y en los centros de poder. 1.4 Feminismo mundial Puede decirse que la tercera conferencia de Nairobi, en 1985, supone el nacimiento del feminismo a escala mundial. La Conferencia Mundial para el Examen y la Evaluación de los logros del Decenio de las Naciones Unidas para la Mujer: Igualdad, Desarrollo y Paz, contó con más de 15,000 representantes de organizaciones no gubernamentales que debatieron y se reunieron paralelamente a las sesiones oficiales. Muchos sectores políticos se refirieron a la Conferencia como el momento en el que el movimiento de mujeres, dividido por la política 218 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral mundial y las realidades económicas en la Conferencia de México, había logrado convertirse en una fuerza unificada bajo la bandera de la Igualdad, el Desarrollo y la Paz. Tras este logro existía más de un decenio de trabajo que había permitido adquirir información, conocimiento y experiencia política a nivel internacional. Los datos reunidos por Naciones Unidos durante este periodo fueron significativos. Los programas y actuaciones realizados sólo habían beneficiado a un pequeño grupo de mujeres. La mejora había sido sólo marginal, de nuevo la discriminación había triunfado y los objetivos establecidos por Naciones Unidas no se habían alcanzado. La comprensión de esta situación obligó a adoptar un nuevo enfoque. La conferencia de Nairobi recibió el mandato de buscar nuevas fórmulas. Se reconoció que la participación de las mujeres en la decisión y gestión de los asuntos humanos no sólo constituía un derecho legítimo, sino que era una necesidad social y política. En el centro del documento se establecen medidas dirigidas a lograr la igualdad a nivel nacional. Para orientar a las políticas nacionales se establecen tres categorías básicas de medidas: medidas constitucionales y políticas; igualdad en la participación social e igualdad en la participación política y en la adopción de decisiones. Lo más destacado en esta Conferencia de Nairobi es que la igualdad de la mujer no se considera una cuestión aislada o sectorial, sino que engloba a todas las esferas de la actividad humana. Estaba naciendo lo que Europa denominaría en Ámsterdam, mainstreimg. 1.5 Poder y desarrollo Si bien los esfuerzos de los dos decenios anteriores habían dado buenos resultados respecto a la mejora de la situación de las mujeres y su acceso a los recursos, no habían logrado alterar la estructura básica de desigualdad de las relaciones de poder entre mujeres y hombres, así se vio en Beijing, en 1995. A partir de esta fecha, el esfuerzo político se centró en fortalecer el papel social y político de las mujeres de forma que pudieran hacer valer sus prioridades, necesidades y valores, en las agendas políticas de los Estados. En otras palabras, habían pasado de ser objeto de las políticas internacionales a sujetos sociales y políticos en los Estados. La transformación fundamental que se produjo en Beijing fue el reconocimiento de la necesidad de trasladar el centro de atención de la mujer al concepto de género. Sólo introduciendo esta categoría de análisis se puede tener una visión más objetiva de la realidad social y adoptar políticas más eficaces en la lucha contra la desigualdad entre mujeres y hombres. Se sostiene que únicamente una reestructuración fundamental de la sociedad y de sus instituciones logrará potenciar el papel de las mujeres en todos los aspectos de la vida. A diferencia de lo que había ocurrido en otras Conferencias, los acuerdos se toman por unanimidad. Y los gobiernos que participaron afirmaron estar decididos ―a promover los objetivos de igualdad, desarrollo y paz para todas las mujeres del mundo, en interés de la humanidad‖. Una vez más, como había ocurrido en México, el texto recuerda que promover la igualdad de las mujeres a nivel nacional e internacional es un bien para toda la humanidad, y que la desigualdad entre los sexos muestra la falta de desarrollo civilizatorio y de desarrollo humano de un país. Junto a este reconocimiento, se desvela otro dato que preocupaba a la comunidad internacional desde inicios de los noventa, la grave situación de pobreza en que viven las mujeres, las niñas y los niños. Por primera vez, se reconoce políticamente que las mujeres y los menores son los nuevos parias del mundo. 219 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Otro dato a destacar, en el análisis de esta evaluación, es la relación que se establece entre igualdad, desarrollo y empoderamiento de las mujeres. Se declara que las graves situaciones de desigualdad, demandan: ―el empoderamiento de las mujeres de todo el mundo y convenimos en que esta tarea exige una acción urgente, con espíritu decidido, de esperanza, cooperación y solidaridad y con la vista puesta en el próximo siglo‖. Para el logro de este compromiso se añade, en el punto 9, que hay que asegurar ―la plena implementación de los derechos humanos de las mujeres y de la niñas como una parte inalienable, integral e indivisible de todos los derechos humanos y libertades fundamentales‖. (Castro: 2007) Como observamos, la igualdad jurídica entre mujeres y hombres ha sido una lucha lenta y confusa entre la normalidad y naturalidad que oculta la opresión y discriminación contra la mujer, y cuya prohibición tiene que ser consagrada necesariamente en los textos constitucionales. En nuestro país, han tenido que pasar muchos años para ir modificando y adecuando el sistema jurídico en busca de mecanismos que hagan posible la igualdad (paridad) sustantiva entre mujeres y hombres. Pero también en el plano político, fueron varios los pasos que comenzaron a darse para lograr el derecho a la mujer para votar y ser votada en las elecciones, si bien la Constitución de 1917 no restringió de manera expresa los derechos políticos de las mujeres, la interpretación que se hizo del término ciudadano dio como resultado que la Ley Electoral para Poderes Federales de 1918, señalara en su artículo 37 como electores a ―todos los varones mexicanos mayores de 18 años si son casados y de 21 si no lo son‖, regulación que retomó la Ley electoral de 1946 en su artículo 40, volviendo a restringirse derechos a las mujeres. No obstante, a nivel estatal los movimientos a favor de las mujeres comenzaron a dar sus primeros logros, trayendo como consecuencia que en varios de ellos se le reconociera el derecho ciudadano al voto: Yucatán, 1922; Chiapas, 1925; Puebla, 1936; Sinaloa, 1938; Hidalgo, 1948. Estas entidades dieron un paso adelante a la reforma constitucional de 1947 220 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral mediante la cual se modifica el artículo 115 que reconoció el derecho al voto de las mujeres en las elecciones municipales, es decir una ciudadanía restringida y que aparentemente buscó ensayar la participación de la mujer en esta materia. (Álvarez; 2011) Señala González Oropeza, durante una conferencia dictada en Chetumal Quintana Roo, que no debemos olvidar que fue durante el mandato presidencial de Lázaro Cárdenas del Río cuando se presentó en 1937 una iniciativa para que, mediante la reforma al artículo 34 constitucional, se reconociera la igualdad jurídica de la mujer y se posibilitara su participación política; dicha iniciativa fue recibida con resistencia por parte de algunos diputados, y después de muchas negociaciones y pese a que las Legislaturas locales enviaron sus votos, la propuesta no prosperó. Es por ello que el voto femenino como ya se mencionó se otorgó primero en el ámbito municipal hacia 1947 por iniciativa del presidente Miguel Alemán, y de manera posterior en el federal, para obtener, finalmente, la tan anhelada reforma federal en 1953, reconociéndose hasta entonces los derechos políticos de la mujer, a través de la reforma de los artículos 34 y 115; condición indispensable para un sistema realmente democrático y justo. (Oropeza: 2012) A partir de entonces, y debido a los compromisos internacionales adquiridos, nuestro país ha normado tanto, en la Constitución como en diversas leyes los postulados que establecen los instrumentos internacionales que ha firmado. Así la recepción de ese derecho internacional se ha traducido en reformas a la constitución, y gradualmente al resto de la legislación, tanto federal como local, sin que el proceso de armonización haya alcanzado al sistema normativo mexicano de manera general y sin que, en ocasiones, en las reformas o en la nueva legislación se advierta claramente la perspectiva de género. 221 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral V.- ACCIONES AFIRMATIVAS Es necesario puntualizar que los diferentes caminos que en las últimas décadas se han dado, buscan encaminar los equilibrios de los géneros, implementando para ello acciones afirmativas. Pero ¿Que son las acciones afirmativas? ¿Qué buscan? ¿A quién o a quienes corresponde implementarlas?, para ello daremos algunos conceptos que nos permitirán dilucidar las anteriores interrogantes. Laacción afirmativa de género, es una medida encaminada a disminuir y eliminar las diferencias de trato social entre los sexos. Es una estrategia que se desarrolla para garantizar la plena incorporación de las mujeres y los hombres en el ámbito laboral y corregir las diferencias en materia de oportunidades, contratación y ocupación entre mujeres y hombres. Una acción afirmativa es de carácter temporal. Es un mecanismo que intenta revertir una discriminación existente en algún área, política o procedimiento de la organización, imponiendo limitaciones y reservando espacios de acción para personas de algún sexo en específico o característica particular. (SHCP: 2014) Para el organismo ―Fondo Indígena‖, la acción afirmativa (también conocida como discriminación positiva) es el término que se da a una acción que pretende establecer políticas que dan a un determinado grupo social, étnico, minoritario o que históricamente haya sufrido discriminación a causa de injusticias sociales, un trato preferencial en el acceso o distribución de ciertos recursos o servicios así como acceso a determinados bienes. El objetivo es el de mejorar la calidad de vida de los grupos desfavorecidos y compensarlos por los perjuicios o la discriminación de la que han sido víctimas. El término acción afirmativa, en este sistema, hace referencia a aquellas actuaciones (medidas legales, administrativas o prácticas) dirigidas a reducir o, idealmente, 222 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral eliminar las prácticas discriminatorias en contra de dos sectores históricamente excluidos como las mujeres, niños y niñas indígenas, cuestión que es hoy en día un asunto de especial preocupación cuando se pone en la balanza el ejercicio de los derechos colectivos de los pueblos indígenas y lo derechos individuales de estos sujetos. Como observamos las acciones afirmativas de género son medidas que implementan los gobiernos con la finalidad de disminuir la brecha existente entre los géneros, son necesariamente de carácter temporal, pues se cree que no se requiere la permanencia de ellas, dado que paulatinamente al equilibrarse ambos, tenderían a desaparecer. VI.- ACCIONES AFIRMATIVAS EN LOS SISTEMAS ELECTORALES Así las cosas y con lo hasta aquí comentado, es necesario referir que en materia electoral como hemos afirmado, los movimientos feministas a nivel mundial, incluyendo México, no se han mantenido inertes, sino que ha sido una lucha constante no solo en lo político, sino en lo jurisdiccional; a raíz de ello se han dado cuotas de género en porcentajes que han variado, así tenemos Códigos electorales que han normado cuotas del 40/60, otros del 30/70, hasta llegar a lo que tenemos en el reciente modelo de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y en la Ley General de Partidos Políticos, de una cuota de paridad del 50/50 para cada género. Como observamos la representación de la mujer en el ámbito político ha sido un esfuerzo constante para superar costumbres, tendencias y resistencias; y busca abrir la posibilidad de su participación más allá de los espacios públicos tradicionalmente reservados. (Aparicio: 2011) 223 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral En este concreto ámbito, las mujeres han enfrentado la resistencia cultural que tiene su repercusión en el derecho. Para revertir estas tendencias, algunas normas jurídico-electorales han ido previniendo mayores espacios para la participación de la mujer y frenetizando un porcentaje determinado de cuotas que asegure, en principio, la participación activa y directa de la mujer en los cargos de elección popular. (Aparicio: 2011) El ámbito más conocido y discutido sobre las acciones afirmativas (o positivas) se refiere a las estrategias para reducir hasta eliminar la discriminación de las mujeres en la política formal. No hace falta repasar los datos que acciones afirmativas fundamentan esta afirmación en todos los países. Es ampliamente conocido que en todo el mundo los partidos y las organizaciones que compiten por ejercer y compartir el poder del Estado son masculinos. Como lo son también las fuerzas armadas, las jerarquías en la Iglesia Católica y las cúpulas del sector financiero. Cuatro espacios institucionales que se han mostrado como los más reacios a permitir el acceso de las mujeres en los cargos de dirección y responsabilidad. En América Latina, ha sido durante los primeros años de la década de los noventa que algunos partidos adoptaron medidas similares para los cargos de dirección y las candidaturas a las cámaras legislativas; en Brasil, el Partido dos Trabajadores (30 por ciento); en México, el Partido de la Revolución Democrática (de 20 pasó pronto a 30 por ciento; el intento de ampliarla a 50 por ciento se vio frustrado en 2001); el Partido Socialista de Chile (20 por ciento); en Argentina, la ley exige la presencia de 30 por ciento de mujeres en las candidaturas a la Cámara de Diputados, no así al Senado, como puede observarse, históricamente han sido los partidos socialdemócratas y de izquierda los que encabezan el movimiento. Los de corte conservador han sido más recientes o de plano se han opuesto a aceptar medidas de esta naturaleza. 224 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral La instrumentación de cuotas en los distintos países de América Latina se ha generalizado a partir de los años noventa, normalmente con impactos determinantes para abrir los espacios de representación política dominados por hombres. (Becerra: 2007) Los porcentajes de obligación de inclusión de mujeres van del 20% al 50%, pero éstos han sido más bien impuestos de manera arbitraria, más que pensando en la efectividad de los mismos para reducir, ya fuera de manera gradual o efectiva, la brecha de diferencia entre hombres y mujeres en los espacios legislativos. Las cuotas constitucionales se ubican a nivel del ordenamiento más relevante del país o entidad de que se trate y usualmente se desagregan en las leyes electorales, estableciendo obligaciones y sanciones para los partidos políticos y los órganos electorales que no pueden ser obviadas, como la cancelación de los registros partidarios, multas, cancelación de listas de candidatos, etc. Algunos partidos han impuesto en sus estatutos la obligación de postular cuotas establecidas de mujeres dentro de sus listas o número de candidatos, reduciendo la sanción únicamente a los órganos partidarios, pero no necesariamente en términos formales. (Alanís 2009) Señala la Suprema Corte de Justicia de la Nación que las cuotas de género son medidas especiales de carácter temporal o distinciones en el trato legal, con carácter objetivo, razonable y proporcional, dictadas con el propósito de incrementar la participación de las mujeres en los ámbitos de decisión para remediar legalmente las desventajas de facto que las mujeres han enfrentado para acceder a éstos. Las cuotas de género no desatienden el mérito personal, ni discriminan en contra de los hombres. Un ejemplo de cuotas de género es la medida adoptada por un partido político de asignar un porcentaje de sus candidaturas a las mujeres. (SCJN) 225 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Las cuotas son medidas que han incrementado la presencia femenina en los parlamentos e instancias de dirección colectiva, posibilitando la emergencia de nuevos cuadros con las destrezas necesarias para competir en las direcciones partidarias y para los cargos de elección en las administraciones. De esta forma, las acciones afirmativas en materia político electoral, establecidas a favor del género que se encuentra en minoría, se conciben en el sistema jurídico como una herramienta encaminada a garantizar la igualdad en el acceso a los cargos de elección popular, razón por la cual constituyen un elemento esencial del sistema democrático. Con el establecimiento de las denominadas cuotas de género se busca hacer efectiva la participación de la mujer en la vida pública, asegurando que quienes sean titulares de esos derechos tengan oportunidad real de ejercerlos. Las elecciones tienen entonces una orientación democrática en la medida en la que se garantice el acceso equitativo, de ambos géneros, a las candidaturas a cargos de elección popular. La introducción de acciones afirmativas como las cuotas de género siguen siendo las estrategias más relevantes para la promoción de la inclusión de las mujeres en espacios de calidad para la toma de decisiones. Sin embargo su efectividad es parcial y temporal, pues en la medida en que se van consolidando, generan otro tipo de desigualdades que pueden ser contraproducentes para los logros obtenidos a partir de la instauración de las cuotas. (Alanís: 2009) Las cuotas de género como disposiciones de acciones afirmativas obligan a los partidos políticos, a incorporar porcentajes mínimos de mujeres como candidatas de mayoría o en las listas de representación proporcional, dependiendo del tipo de elección y sistema electoral, con el objeto de superar condiciones de desigualdad 226 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral genérica en el acceso a espacios de representación y decisión política, sin embargo en algunos casos, estas reglas de acción afirmativa han sido cuestionadas pues generan desigualdades en el género masculino, por lo que su vigencia debe ser temporal y únicamente para superar las condiciones que generaron dicha desigualdad. VII.- NUEVAS REGLAS GARANTES DE PARIDAD Nuestro máximo documento normativo, la Constitución Política, ha referido en la reforma del pasado 10 de febrero del presente año 2014, en el artículo 41- base I, segundo párrafo, entre otras cosas que los partidos políticos deberán establecer: ―las reglas para garantizar la paridad entre los géneros, en candidaturas a legisladores federales y locales‖. Para que ésta reforma Constitucional se realizara, se tuvieron que dar diferentes movimientos sociales y políticos por grupos de mujeres que exigían igualdad entre los géneros. Movimientos que en más de una ocasión llegaron a los Tribunales y ocasionaron a su vez que fueran órganos jurisdiccionales los que tomaran la decisión de obligar a los partidos políticos y en muchos casos a las propias autoridades administrativas a dar efectividad a la participación de las mujeres en la esfera política de su comunidad. Así las cosas tenemos que hoy se encuentran normados como consecuencia de la reforma constitucional que párrafos arriba referimos, tanto en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (en adelante LEGIPE), como en la Ley General de Partidos Políticos (en adelante LGPP) una serie de preceptos que buscan como acciones afirmativas de género dar nuevas reglas tanto a los institutos electorales, como a la autoridad administrativa con la finalidad de lograr los equilibrios tan soñados de hombres y mujeres en el ámbito político electoral. Tales 227 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral leyes secundarias cobraron vigencia a partir del 23 de mayo del presente 2014, normando la paridad de género con mejores garantías de las que habían incluido normas anteriores, entre ellas el COFIPE. En la LEGIPE, diferentes numerales establecen que es obligación para los partidos políticos la igualdad de oportunidades y la paridad entre hombres y mujeres para tener acceso a cargos de elección popular. (Artículo 7 LEGIPE) Así como que en las listas los partidos políticos señalarán el orden en que deban aparecer las fórmulas de candidatos. En las fórmulas para senadores y diputados, tanto en el caso de mayoría relativa, como de representación proporcional, los partidos políticos deberán integrarlas por personas del mismo género. Y que en el caso de las candidaturas independientes las fórmulas deberán estar integradas por personas del mismo género.(Artículo 14-4-5, LEGIPE) Pero en los pueblos y comunidades indígenas, el legislador también previo la garantía de los géneros y estableció que en los pueblos y comunidades indígenas en las entidades federativas, elegirán de acuerdo con sus principios, normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas de gobierno interno, garantizando la participación de hombres y mujeres en condiciones de igualdad, guardando las normas establecidas en la Constitución, las constituciones locales y las leyes aplicables. (LEGIPE, artículo 26-4) Es decir que se debe garantizar, no procurar como se había referido en otros textos normativos, la participación de ambos sexos, de manera igualitaria. El artículo 232, de la propia LEGIPE, bases 2,3 y 4, consideramos es uno de los logros más efectivos que el legislador alcanzó en la reforma a las leyes secundarias del pasado 23 de mayo, en razón de que en éste precepto y sus bases se busca que las fórmulas de los candidatos a diputados y senadores por ambos principios 228 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral (mayoría relativa y representación proporcional), se compongan con propietarios y suplentes de un mismo género. Viene a la mente de la que esto escribe, el caso SUP-JDC-461/2009 donde una militante de un partido político tuvo que llegar a la Sala Superior a pedir justicia para que se le incluyera de manera equitativa en la lista; o el del tan nombrado ―caso juanitas‖ (SUP-JDC- 12624/2011 y acumulados), donde un grupo de mujeres se movilizaron para evitar en lo futuro que se integraran las listas con mujeres propietarias y hombres suplentes, y al llegar el triunfo las mujeres se retiraron para dar paso a sus suplentes, lo que se consideró un verdadero fraude de postulación. Pero el precepto no termina solo con ello, sino que obliga a la autoridad administrativa federal y local (los OPLE´S), a estar pendiente del respeto irrestricto de tales registros o a rechazar el registro si un instituto político excede de la paridad a favor de un género. Así la norma actual señala que las candidaturas a diputados y a senadores a elegirse por el principio de mayoría relativa y por el principio de representación proporcional, se registrarán por fórmulas de candidatos compuestas cada una por un propietario y un suplente del mismo género, y serán consideradas, fórmulas y candidatos, separadamente, salvo para efectos de la votación. (232-2 LEGIPE) También refiere que los partidos políticos promoverán y garantizarán la paridad entre los géneros, en la postulación de candidatos a los cargos de elección popular para la integración del Congreso de la Unión, los Congresos de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. (232-3 LEGIPE) La autoridad administrativa, señala que el Instituto y los Organismos Públicos Locales, en el ámbito de sus competencias, tendrán facultades para rechazar el registro del número de candidaturas de un género que exceda la paridad, fijando al partido un plazo improrrogable para la sustitución de las mismas. En caso de que no 229 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral sean sustituidas no se aceptarán dichos registros. (232-4 LEGIPE) Observamos que existe un verdadero avance, que requerirá de toda la buena fe de los institutos políticos para conducirse conforme a las normas de la autoridad administrativa, requerirá una correcta vigilancia para que no se les trate de sorprender con tales registros. Otros artículos que garantizan la paridad de género son el 233, base 1, LEGIPE, que señala que ―de la totalidad de solicitudes de registro, tanto de las candidaturas a diputados como de senadores que presenten los partidos políticos o las coaliciones ante el Instituto, deberán integrarse salvaguardando la paridad entre los géneros mandatada en la Constitución y en esta Ley‖. Una garantía de postulación que deberá poner en práctica los institutos políticos desde el presente proceso electoral que ésta transcurriendo. Por cuanto hace a las listas de representación proporcional el legislador previó una alternancia de géneros al referir que ―las listas de representación proporcional se integrarán por fórmulas de candidatos compuestas cada una por un propietario y un suplente del mismo género, y se alternarán las fórmulas de distinto género para garantizar el principio de paridad hasta agotar cada lista‖. (234 LEGIPE) Así también, para el caso de que en tiempo un instituto político, requiriese realizar sustituciones, deberá realizarlas siempre y cuando respete las reglas y principios de paridad, dado que señala el precepto que para la sustitución de candidatos, los partidos políticos y coaliciones lo solicitarán por escrito al Consejo General, observando las siguientes disposiciones: a) Dentro del plazo establecido para el registro de candidatos podrán sustituirlos libremente, debiendo observar las reglas y el principio de paridad 230 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral entre los géneros.(241,1,a, LEGIPE) También para el caso de registro de candidatos al senado, se legisló previendo la paridad de género pues señala el artículo 364-1, que las fórmulas de candidatos para el cargo de senador, deberán estar integradas de manera alterna por personas de género distinto. Hasta aquí lo que hemos considerado oportuno mencionar de lo que hoy contiene la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, producto de la reforma del presente 2014, respecto a la paridad de género no solo en las fórmulas de candidatos a diputados federales y locales, sino también en la de senadores. Por su parte la Ley General de Partidos Políticos, (en adelante LGPP), también fue adecuada a lo mandatado por la Constitución Política y en diferentes preceptos se ocupó el legislador de darle coincidencia con lo legislado en la LEGIPE. Entre otras cosas obliga a los institutos políticos a respetar y garantizar que la paridad de género sea una realidad en sus filas y que se destinen recursos económicos para preparar cuadros de mujeres; que se traduciría en ambas una efectiva participación de géneros, es decir sin sorpresas. En el artículo 3, base 3, 4 y 5, el legislador previó que: Los partidos políticos promoverán los valores cívicos y la cultura democrática entre niñas, niños y adolescentes, y buscarán la participación efectiva de ambos géneros en la integración de sus órganos, así como en la postulación de candidatos. (ARTÍCULO 3-3) Cada partido político determinará y hará públicos los criterios para garantizar la paridad de género en las candidaturas a legisladores federales y locales. Éstos deberán ser objetivos y asegurar condiciones de igualdad entre 231 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral géneros. (ARTÍCULO 3-4) En ningún caso se admitirán criterios que tengan como resultado que alguno de los géneros le sean asignados exclusivamente aquellos distritos en los que el partido haya obtenido los porcentajes de votación más bajos en el proceso electoral anterior. (ARTÍCULO 3-5) De lo anterior, podemos advertir que los valores cívicos que promuevan los institutos políticos deberán ir encaminados a toda la sociedad, pues incluye a las niñas, niños y adolescentes; pero a su vez deberán quizás con cursos, diplomados, spots en radio y TV, publicitarios en espacios públicos, obras de teatro, etc., lograr que la participación de ambos sexos sea efectiva en la integración de sus órganos, es decir las diferentes carteras que componen a un partido político, tales como la asamblea nacional o equivalente, un comité nacional o equivalente; representantes nacionales del partido, comités o equivalentes en las entidades federativas y los comités municipales. No podemos dejar de comentar que los institutos políticos deben evitar ―fraude de postulación‖, es decir, los registros deben buscar aquel distrito donde se tenga amplias posibilidades de triunfo, sin que ello quiera decir, que forzosamente deba ganar, pero sí que los márgenes de perder sean los menos. Por lo que necesario será para la autoridad al momento de aceptar los registros, observar las estadísticas de la elección inmediata anterior. Los documentos básicos de los institutos políticos, también deberán garantizar la paridad de género, pues el numeral 37-1-e), señala que la declaración de principios contendrá, por lo menos: e) La obligación de promover la participación política en igualdad de oportunidades y equidad entre mujeres y hombres. 232 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral En cuanto a las prerrogativas que en la reforma se triplicaron, observamos que recibirán en gasto ordinario en el cual deberán destinar para la capacitación, promoción y el desarrollo del liderazgo político de las mujeres, el tres por ciento del financiamiento público ordinario. (Artículo 51, 1 a,-V) Para lograr el liderazgo de las mujeres, los partidos como hemos referido, no solo deberán capacitar a las mujeres sino además deberán buscar mecanismos que aseguran la efectiva participación de las mujeres. Lo anterior cobra fuerza cuando el artículo 73, concretamente le refiere a los partidos en que podrán destinar ese tres por ciento. Así, señala el citado precepto que ―Los partidos políticos podrán aplicar los recursos destinados para la capacitación, promoción y el desarrollo del liderazgo político de las mujeres, en los rubros siguientes: a) La realización de investigaciones que tengan como finalidad informar a la ciudadanía de la evolución, desarrollo, avances, y cualquier tema de interés relacionado con el liderazgo político de la mujer; b) La elaboración, publicación y distribución de libros, revistas, folletos o cualquier forma de difusión de temas de interés relacionados con la paridad de género; c) La organización de mesas de trabajo, conferencias, talleres, eventos y proyecciones que permitan difundir temas relacionados con el desarrollo de la mujer en su incorporación a la vida política; d) La realización de propaganda y publicidad relacionada con la ejecución y desarrollo de las acciones en la materia‖. 233 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral VII.- CONCLUSIONES Este nuevo marco normativo, tanto de la LEGIPE como de la LGPP, busca efectividad en la práctica a la paridad de género, pues es ya una obligación para partidos políticos que en ambos principios mayoría relativa y representación proporcional, sus listas garanticen la misma; así como las candidaturas independientes; incluso en pueblos y comunidades indígenas deberán garantizar la participación en condiciones de igualdad de las mujeres; y algo que podría ser un caso frontera, la facultad que da a las autoridades administrativas federales y locales de rechazar en un momento dado los registros que cumplan con la paridad. A su vez observamos en tales numerales que tratándose de coaliciones, éstas también deberán respetar y salvaguardar la paridad en sus postulaciones. En temas relacionados con las prerrogativas de gasto ordinario, los partidos políticos deberán destinar un tres por ciento para lograr el liderazgo de mujeres, tema que es preocupante hoy día, pues muchos partidos políticos en realidad no tienen cuadros de mujeres, pues sus filas están integradas mayoritariamente por hombres, éste será un verdadero reto para diversos partidos políticos. Como observamos se percibe una reforma integral, con un nuevo esquema garante de paridad, que recogió de criterios jurisprudenciales, de resoluciones jurisdiccionales, de movimientos feministas, de las experiencias con los partidos políticos, de vivencias de órganos administrativos electorales, cada una de esas experiencias para lograr un documento que pareciera oportuno de cara a las elecciones del proceso electoral que hoy se vive, tanto en lo federal como en 18 estados de la república. 234 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Así a lo largo de esta breve exposición, hemos notado en la reforma electoral, tanto la constitucional del 10 de febrero de 2014, como la secundaria del 23 de mayo del mismo año: Que trajo como consecuencia que en el nuevo marco normativo los géneros gocen de paridad, no solo en las postulaciones sino en una verdadera posibilidad de ejercicio del cargo. Que el logro no fue motivo de una sólo movimiento, sino que a lo largo de las últimas décadas, muchos han sido los movimientos que se han gestado con la finalidad de lograr que en materia electoral, al menos por el momento se busque efectividad en postulaciones y registros. Que el legislador consideró oportuno dejar una responsabilidad compartida, dado que obliga a la autoridad administrativa federal y local a que niegue un registro que exceda de la paridad. Que ahora obliga a los institutos políticos a que su gasto ordinario vaya un porcentaje con enfoque de género, con la finalidad de preparar sus cuadros de mujeres y velar porque ellas participen en la política de manera efectiva. Que las fórmulas de candidatos y listas de candidatos, deberán estar integradas por propietarios y suplentes de un mismo género. (Diputados federales y locales y senadores) Que tratándose de comunidades y pueblos indígenas, estos deberán de garantizar que la participación sea efectiva tanto de hombres como de mujeres. Que para el caso de que se requiera una sustitución de postulación, deberá la misma garantizar la paridad entre los géneros. Que la paridad de los géneros se enfoca tanto a las postulaciones de diputados federales y locales, como a los candidatos/as al senado de la república. 235 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Que en los órganos de los institutos políticos, también deberán estar integrados con enfoque de paridad. Que se dé un verdadero liderazgo de las mujeres. Que se postule a los géneros en igualdad de posibilidades de triunfo. En fin, observamos una reforma de gran calado, donde la sociedad, los institutos políticos y sobre todo las autoridades electorales, deberán velar por la efectividad de la misma, evitando siempre que se den simulaciones hacia un género y que regresemos a donde empezamos, una simulación o evasión de la norma para afectar al género vulnerable y que ha sido la inspiración del presente documento. BIBLIOGRAFÍA 1.- ALANÍS FIGUEROA, María del Carmen. (2009.) Equidad de Género y Derecho Electoral en México. TEPJF. México. 2.- APARICIO CASTILLO, Francisco Javier. Francisco Javier (2011) Cuotas de Género en México. Candidaturas y Resultados Electorales para Diputados Federales 2009. 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In this text we explain different concepts among electoral law, also the article explain the relation between fundamental rights and political rights arises proposing and understand of the electoral law under a prospective of protective model for enforcing them. Key words. Electoral law, Fundamental right, Political right 1. CONCEPTO DE DERECHO ELECTORAL En su obra Tratado de Derecho Electoral comparado de América Latina, NOHLEN, señala que ―en el habla cotidiana y en la literatura científica conviven dos conceptos de Derecho Electoral, uno restringido y otro amplio. El concepto restringido hace referencia a un Derecho subjetivo del individuo de elegir y ser elegido y, de hecho, es * Profesor de Derecho Electoral en la Universidad Veracruzana, Investigador Nacional SNI Nivel 1, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT). 239 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral idéntico al de sufragio (votingrights). El concepto amplio alude al Derecho que regula la elección de órganos representativos‖. Este autor, referencia obligada, señala que el empleo del término ―Derecho Electoral‖ en el sentido restringido, i.e. como Derecho subjetivo, como sufragio, refleja tres líneas de reflexión: Primero, parece expresar una opción por lo específico en contraposición a lo difuso. Es cierto que, entendido en el sentido restringido como Derecho de sufragios, el significado del concepto es más específico. Además, su empleo en esta acepción está estandarizado. En el caso del concepto en sentido amplio, no hay un acuerdo básico en cuanto a sus connotaciones y su uso no se atiene a pautas comunes, lo que abre la puerta a ambigüedades. Sin embargo, la amplitud connotativa no excluye necesariamente la precisión denotativa. El concepto de Derecho Electoral en un sentido amplio sigue teniendo un referente preciso: la instancia reguladora de la elección de los órganos representativos en una democracia. La falta de un uso estandarizado es real, pero tampoco debe olvidarse que parece preferible un concepto más ambiguo y hasta ahora poco usado pero relevante, a uno unívoco, más utilizado, pero menos relevante. A las consecuencias de estas reflexiones retornaremos más adelante. Segundo, refleja una valoración basada en el criterio de la importancia. En el contexto del desarrollo de la democracia moderna, y desde el punto de vista político y también científico, parecía mucho más importante el tema de la universalización del sufragio que el de los demás aspectos organizativos y administrativos de las elecciones, pese al significado que podrían tener para la inclusión real en la política de los nuevos estratos con Derecho a voto. Esta asignación de mayor importancia al Derecho Electoral individual, al ejercicio de la participación política, frente al Derecho Electoral como conjunto de normas que regulan la expresión del voto y de la 240 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral soberanía popular, en realidad (sólo) tenía fundamento allí donde el Estado como aparato burocrático-racional había precedido a la universalización del sufragio o donde ambas evoluciones se producían simultáneamente. No tanto así en Iberoamérica y otras partes del mundo, donde la democratización del sufragio y la celebración continua de elecciones no necesariamente marcaba un progreso democrático, puesto que la ausencia generalizada de un aparato administrativo y jurisdiccional independiente, no garantizaba la erradicación de prácticas electorales fraudulentas. En tales circunstancias, el concepto de Derecho Electoral en el sentido restringido es claramente insuficiente, pues ignora precisamente aquellos aspectos organizativos y administrativos indispensables para que unas elecciones con sufragio universal sean realmente democráticas, es decir, libres y honestas. Tercero, la renuncia al concepto genérico de ―Derecho Electoral‖ parece revelar una inseguridad sobre su autonomía y su lugar en el campo del saber, especialmente como rama del Derecho, por un lado, y sobre su contenido y pertinencia a diferentes disciplinas, por el otro. Es obvio que el objeto del Derecho Electoral como lo hemos indicado arriba, con sus dimensiones jurídicas, teórico-normativas, comparativas, sociológicas e históricas, requiere un tratamiento multidisciplinario. (Nohlen, 2007, págs. 27-29). Al respecto, ARAGÓN considera que, por una parte, ―el Derecho Electoral es un instrumento de garantía de la democracia, esto es, una técnica jurídica mediante la cual se pretende asegurar la certeza en el otorgamiento de la representación popular. Es precisamente a la luz del principio democrático que se deben estudiar los modos de organizar la administración electoral, las formas de confección del censo, los sistemas de votación y escrutinio o, en fin, las diversas vías de control de los procesos electorales‖. De acuerdo a lo mencionado anteriormente el catedrático español señala que ―el Derecho subjetivo a elegir está íntimamente relacionado con 241 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral los demás Derechos; con el de igualdad en primer lugar, con los de libertad de expresión y asociación en segundo lugar, con los de libertad y, en fin, con el resto de los Derechos del hombre libre que participa en el gobierno de su comunidad‖(Nohlen, 2007, pág. 33). JEAN MARIE COTTERET Y CLAUDE EMERI caracterizan el Derecho Electoral como ―el conjunto de reglas destinadas a definir la cualidad del ciudadano, diferenciar los diversos tipos de elecciones y reglamentar el desarrollo del escrutinio. Estas reglas varían en el espacio y en el tiempo, pues son un reflejo de la naturaleza profunda de los regímenes políticos que las aplican.‖(Sánchez, 2010, pág. 3) Para ANDRADE SÁNCHEZ el Derecho Electoral es el ―conjunto de normas que regulan la emisión, recepción y cómputo del voto ciudadano tendiente a elegir o destituir autoridades o a participar en decisiones gubernativas; la formación y operación de las organizaciones políticas; la integración y el funcionamiento de las autoridades electorales y los métodos de resolución de conflictos derivados de las actividades anteriormente mencionadas.‖(Sánchez, 2010, pág. 8) MANUEL M. MORENO lo define como el ―conjunto de principios y reglas que rigen la designación, mediante el voto de los gobernantes, que conforme a la ley, deben ser promovidos a sus cargos por elección popular‖. (Valenzuela, 1980, pág. 128) En su libro Derecho Electoral, BERLÍN VALENZUELA indica que es el ―conjunto de normas que regulan el procedimiento por medio del voto de la designación de los gobernantes, que conforme a la ley deban ser electos por el pueblo y que determinan las condiciones de su participación a través del cuerpo electoral en las decisiones gubernativas.‖ Este concepto para el autor es el más adecuado, ya que, refleja la nueva tendencia de la llamada democracia social, porque integra los dos aspectos de las elecciones contemporáneas, como el de regular la participación popular en las 242 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral formas de democracia semidirecta, así como el de ser un procedimiento para la designación de gobernantes (Valenzuela, 1980, págs. 128-129). Para PONCE DE LEÓN ARMENTA, el Derecho Electoral es ―la parte del Derecho político que se manifiesta como un sistema de valores, principios, doctrina jurídica, legislación, jurisprudencia y resoluciones jurisdiccionales que regulan y armonizan las relaciones humanas y su entorno natural con motivo de la elección, designación y remoción de los conductores, representantes y servidores de la organización política en todos sus niveles y modalidades, con el fin de realizar la justicia y la seguridad jurídica‖.(Armenta, 2001, pág. 4) ÁLVAREZ CONDE afirma que el Derecho Electoral ―está constituido por el conjunto de normas que regulan las elecciones de los órganos del Estado, siendo una parte de su contenido el de sistemas electorales, pero también puede ser entendido como aquéllas determinaciones legales que afectan al Derecho del individuo a influir en la designación de los órganos, condicionando la capacidad electoral de los ciudadanos‖.(Armenta, 2001, pág. 24) El Derecho Electoral, según PATIÑO CAMARENA “se vertebra en torno a los principios constitucionales que contienen las decisiones políticas y jurídicas fundamentales en materia electoral; se articula a través de las disposiciones contenidas en la ley reglamentaria y se concretiza por medio de los acuerdos que en uso de sus facultades emite la autoridad administrativa electoral y por los criterios de interpretación obligatoria que adopta la autoridad jurisdiccional electoral.‖(Coutiño, 2011, pág. 29) La expresión Derecho Electoral es susceptible de interpretarse en dos sentidos: subjetivo y objetivo; conforme al primero señala FERNÁNDEZ RUÍZ se entiende como ―el Derecho del sufragio, o sea, la facultad conferida al ciudadano tanto para 243 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral elegir al ocupante de un cargo público-sufragio activo- como para ser elegido a desempeñar un cargo de esa índole- sufragio pasivo-; en tanto que en sentido objetivo, por Derecho Electoral se entiende el conjunto de valores, principios y normas que regulan los procedimientos de designación de los miembros de ciertos órganos depositarios de las funciones del poder público, mediante la emisión del voto de la ciudadanía‖. De tal manera que, para FERNÁNDEZ RUÍZ, el Derecho Electoral es ―el conjunto de valores, principios y normas que atañen al Derecho subjetivo del sufragio, y regulan los procedimientos de designación, y en su caso revocación de tal designación, de los miembros de ciertos órganos depositarios de las funciones del poder público, así como la adopción de resoluciones relativas a temas públicos trascendentales, mediante la emisión del voto de la ciudadanía‖.(Ruiz, 2010, págs. 183-184) Explica HERNÁNDEZ VALLE que el Derecho Electoral en su concepción amplia ―regula la organización y funcionamiento de los diversos organismos que intervienen en el proceso electoral, tales como los candidatos, partidos políticos, etc.; todos los institutos de democracia representativa y semidirecta; los sistemas electorales; la regulación de los diversos mecanismos de participación política; el régimen de los recursos contra las regulaciones de los órganos electorales y los hechos punibles que pudieren cometerse con motivo de la celebración de los procesos electorales, especialmente en la etapa de las elecciones‖. (Ruiz, 2010, pág. 184) En el Diccionario Electoral del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, se establece que el concepto de Derecho Electoral tiene dos sentidos: un sentido amplio y uno estricto. ―En el sentido amplio contiene las determinaciones jurídicopositivas y consuetudinarias que regulan la elección de representantes o personas para los cargos públicos. El Derecho Electoral es, en este caso, el conjunto de 244 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral normas jurídicas que regulan la elección de órganos representativos.‖(Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2003, págs. 381-382) Este concepto abarca todas las regulaciones jurídico-positivas y todas las convenciones desde las candidaturas hasta la verificación de la elección. Dentro de este concepto es correcto considerar por ejemplo, cuestiones del sistema electoral como cuestiones jurídicas electorales, puesto que no hay duda de que se trata de regulaciones que se han de determinar de modo legal. El concepto estricto de Derecho Electoral alude únicamente a aquellas determinaciones legales que afectan al Derecho del individuo a participar en la designación de los órganos representativos. Este concepto estricto concretiza el Derecho de sufragio y se limita, en su contenido, a establecer las condiciones jurídicas de la participación de las personas en la elección y de la configuración de este Derecho de participación. El Derecho Electoral en el sentido estricto señala, en concreto, quién es elector y quién es elegible y trata de determinar además, si el Derecho de sufragio es o no universal, igual, directo y secreto. Con ello, el concepto estricto de Derecho Electoral se remite a postulados y cuestiones jurídicas que, por lo general, tienen un carácter jurídico constitucional‖.(Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2003, págs. 381-382) 2. CARACTERÍSTICAS, ELEMENTOS Y PRINCIPIOS. De acuerdo con PONCE DE LEÓN ARMENTA existen diez elementos que conforman el Derecho Electoral, los cuales se enunciarán a continuación: I. El Derecho Electoral es parte del Derecho político y parte del Derecho como ciencia. Como parte de un todo, el Derecho Electoral participa de todos los avances del Derecho político o público, y del Derecho como ciencia; su 245 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral tratamiento y estudio requiere de las reflexiones generadas. No se puede conocer una parte sin el conocimiento del todo al cual pertenece. El análisis del Derecho Electoral implica el conocimiento del Derecho en general como ciencia y su clasificación, considerando a aquélla como el saber que ha pasado por un proceso metódico de comprobación. El Derecho Electoral es parte del Derecho político; y el Derecho político o público forma parte del Derecho en general que comprende también el Derecho entre iguales y el Derecho entre desiguales. El Derecho político o público regula y armoniza las relaciones entre gobernantes y gobernados. Como parte del Derecho, el Derecho Electoral se relaciona con las demás ramas del saber jurídico; II. El Derecho Electoral se manifiesta mediante un sistema de valores y principios trascendentes en el tiempo y en el espacio. No se limita a las normas jurídicas, se constituye además por valores y principios que perduran en el tiempo y en el espacio. Los principios del Derecho que se han configurado a través de la experiencia histórica y de valores de justicia, de seguridad jurídica, de lo bueno, lo bello, etc., tienen efecto de fondo en todo el sistema jurídico de elección de gobernantes, representantes sociales y en general de todo conductor de la vida política de una sociedad en el novel y la modalidad que corresponda desde la más amplia organización política como es el caso de la organización mundial de la humanidad hasta la más reducida pasando desde luego por la clásica organización política denominada Estado- Nación. III. El Derecho Electoral es también un sistema de doctrina jurídica de conocimientos sistematizados. 246 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral El Derecho Electoral se constituye por la doctrina jurídica y esta puede clasificarse en conocimientos jurídicos no científicos y en conocimientos jurídicos no científicos en materia político-electoral. Muchos conocimientos jurídicos electorales que tienen el carácter científico no han sido plasmados en la legislación y en cambio algunos conocimientos inadecuados que no tienen ese carácter figuran en algunas legislaciones electorales en perjuicio de sus observantes y de la correspondiente organización política a la que pertenecen. Además, el Derecho Electoral es un conjunto de conocimientos jurídicos sistematizados. Esta afirmación implica considerar como Derecho Electoral toda la experiencia acumulada por el ser humano a través de la historia en relación a la elección de los conductores de la organización política; desde los primeros pobladores del mundo y sus incipientes procedimientos electivos hasta los diversos sistemas de elección presente. Todo el saber sobre la materia electoral es contenido del Derecho Electoral que nos permite buscar los mejores mecanismos para lograr que los mejores hombres adquieran la responsabilidad de conducir la vida socio-política de los pueblos. IV. El Derecho Electoral se manifiesta además a través de la legislación. El Derecho Electoral se expresa mediante la legislación sobre la materia en todas sus modalidades. ―La legislación es el conjunto de leyes por las que se gobierna un Estado, es ciencia de las leyes‖; es el saber sobre las leyes que se insertan dentro del saber general del Derecho. La legislación electoral puede clasificarse en legislación escrita y en legislación no escrita. La legislación no escrita ha sido llamada Derecho 247 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral consuetudinario y está constituida por normas jurídicas no plasmadas en textos legales que se transfieren de generación en generación en el contexto de algunas organizaciones políticas, principalmente de origen anglosajón. La legislación electoral también puede clasificarse en legislación constitucional y en legislación reglamentaria, esta última tiene a la vez la doble modalidad de ley y reglamento. Otra clasificación importante es la referente a la legislación electoral vigente y la legislación electoral no vigente. La primera adquiere el carácter de norma jurídica es coercible y externa porque se impone por la fuerza del Estado, independientemente de la voluntad del destinatario general de la misma, mientras que la legislación no vigente pasa a formar parte de las fuentes históricas del Derecho Electoral. Limitar el Derecho Electoral al conjunto de normas jurídicas es separarlo de su esencia y convertirlo en simple expresión de un solo sector de la vida social en un tiempo y lugar determinado de la historia. V. El Derecho Electoral también se manifiesta mediante la jurisprudencia. Se ha considerado a la jurisprudencia como ―la ciencia del Derecho‖ y efectivamente es ciencia del Derecho pero no de todo el Derecho, sino una parte de este, en virtud de que el Derecho se expresa también como ya lo señalamos mediante la doctrina, la legislación y las resoluciones jurisdiccionales. ―La jurisprudencia es la parte del Derecho que se constituye en los tribunales autorizados con motivo de la interpretación, complementación, integración y aplicación de la legislación vigente y que se expresa mediante normas jurisprudenciales obligatorias (jurisprudencia obligatoria) y sus precedentes para regular las 248 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral relaciones humanas y su entorno natural con el fin de realizar la justicia y la seguridad jurídica‖. Conforme a este concepto la jurisprudencia en materia electoral se puede constituir tanto en tribunales generales, como en los tribunales especializados en la materia electoral.‖. VI. El Derecho Electoral es también un conjunto de resoluciones jurisdiccionales. Este elemento del Derecho Electoral es muy significativo cuando la resolución ha causado ejecutoria; y debe cumplirse por voluntad del Estado como organización política contemporánea. La resolución jurisdiccional que ha causado ejecutoria es norma jurídica y por lo tanto es coercible y externa. Debe ejecutarse para salvaguardar el orden jurídico establecido. Si el orden jurídico establecido por la legislación es contrario a los valores, principios y doctrinas del Derecho, este orden debe modificarse hasta hacerlo congruente con la ciencia del Derecho, sus principios y sus valores. Cuando las resoluciones jurisdiccionales son sistemáticamente injustas procede la revisión de la legislación aplicable, a través de los órganos jurisdiccionales correspondientes. Las resoluciones resoluciones jurisdiccionales interlocutorias y en electorales resoluciones se de clasifican en fondo. Las resoluciones interlocutorias son resoluciones de trámite procesal muy importantes ya que en ellas debe observarse rigurosamente las normas jurídicas aplicables. Las resoluciones de fondo por lo general están constituidas por las sentencias o resoluciones en estricto sentido que resuelven el fondo de un asunto. 249 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral VII. El Derecho Electoral se expresa también como conjunto de normas jurídicas. Este elemento del concepto del Derecho Electoral está implícito al referirnos a la legislación, la jurisprudencia y las resoluciones jurisdiccionales, sólo es necesario distinguir entre legislación vigente y legislación no vigente, entre jurisprudencia obligatoria y sus precedentes y entre resolución jurisdiccional que ha causado ejecutoria y resolución que aún no ha causado ejecutoria. Normas jurídicas son la legislación vigente, la jurisprudencia obligatoria y la resolución jurisdiccional que ha causado. La legislación no vigente es fuente histórica del Derecho. El precedente jurisprudencial y la resolución jurisdiccional no ejecutoriada son precedentes del Derecho que se integran a la dinámica científica del Derecho y a la doctrina jurídica. El Derecho Electoral entre otras manifestaciones se expresa como un sistema de normas jurídicas que tienen la característica de la exterioridad y la coercibilidad porque se imponen a la persona con independencia a su voluntad e interioridad; y porque además, en caso necesario, su imposición puede darse por la fuerza de la organización política a través de sus órganos. Estas características hacen diferente a la norma jurídica de la norma moral, la norma religiosa y la norma convencional que corresponden a la esfera de la ética, la religión y el trato social y en las que, desde luego, al ser aceptadas espontáneamente por el ser humano, no se imponen por la fuerza del Estado. Es de aclararse que las normas jurídicas no siempre son escritas, en algunas organizaciones políticas se transfieren de generación en 250 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral generación de manera oral originando el Derecho consuetudinario o Derecho no escrito que no debe confundirse con la costumbre o la moral ya que sus disposiciones también son coercitivas y externas. VIII. El Derecho Electoral regula y armoniza las relaciones humanas y su entorno natural. El Derecho Electoral no sólo regula las relaciones humanas, también busca la armonía en estas relaciones y su complementación con la naturaleza. El tratamiento normativo de las relaciones humanas para evitar la anarquía constituye el objeto fundamental del Derecho y en particular del Derecho Electoral. Entre el gran cúmulo de las relaciones humanas, el Derecho Electoral comprende fundamentalmente las relaciones entre gobernantes y gobernados en cuanto a la elección y designación de los primeros, así como su remoción correspondiente. El Derecho no se agota sólo en regular y armonizar las relaciones entre los seres humanos, también comprende la propia vinculación de los seres humanos con su entorno natural porque no es posible la vida del ser humano con independencia a la naturaleza en que habita; aunado a que entre ser humano y entorno natural hay relaciones que tienen que regularse para evitar el desequilibrio ecológico y con ello la propia destrucción humana. Las relaciones humanas jurídicas pueden clasificarse en relaciones humanas entre gobernantes y gobernados, relaciones humanas entre iguales y relaciones humanas entre desiguales. De esta clasificación, en el Derecho Electoral predominan las relaciones entre gobernantes y 251 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral gobernados y por lo tanto el Derecho Electoral tiene su origen en el Derecho político, llamado también Derecho público. IX. El Derecho Electoral regula las relaciones humanas con motivo de la elección, designación y remoción de los representantes, mandatarios y servidores públicos. El Derecho político electoral tiene como objetivo regular y armonizar las relaciones humanas con motivo de la elección, la designación y la remoción de los representantes, mandatarios y servidores públicos en general. La elección de los mejores conductores de la organización política constituye el primer factor para lograr la armonía social, pero no basta la elección, es necesario prever todos los efectos jurídicos de la elección entre los cuales figuran la designación de los servidores públicos y la remoción tanto de los conductores o representantes políticos, como de los servidores públicos. Graves daños se ha causado al Estado como organización política contemporánea por la falta de una regulación justa sobre elección, designación y remoción de los servidores públicos en general, las consecuencias se observan en la corrupción, el aprovechamiento de los recursos de todos por unos cuantos y la reiterada lesión a la dignidad humana. Muchos gobernantes y servidores públicos se ostentan como dueños de las instituciones de todos y realizan designaciones y remociones con base en sus propios intereses en perjuicio de la institución política que representan. X. El fin del Derecho es realizar la justicia y la seguridad jurídica. El fin del Derecho Electoral es realizar la justicia y la seguridad jurídica como 252 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral valores generales del Derecho aplicables a todas y cada una de sus ramas. La realización de la justicia y seguridad jurídica en materia electoral genera la realización de estos valores en todas las áreas de la organización política. La regulación de las relaciones del ser humano y su entorno natural se enmarca en estos fines trascendentes. No podríamos concebir al Derecho Electoral al margen de estos valores ya que ninguna regulación jurídica puede ser anárquica y desvinculada de la axiología y la experiencia de los tiempos. Justicia es el proceso espontáneo o institucional mediante el cual se otorga a cada quien lo que le corresponde, sus necesidades, su conducta. Es proceso espontáneo porque el otorgamiento de justicia se da permanentemente entre los seres humanos en todas sus relaciones; se otorga justicia con independencia de los órganos jurisdiccionales. Es la justicia además proceso institucional porque la justicia se otorga también en forma institucionalizada y organizada mediante los órganos jurisdiccionales establecidos por la organización política con la finalidad de mantener el orden jurídico. La justicia se clasifica en justicia conmutativa o justicia entre iguales y justicia distributiva o justicia entre desiguales. La justicia entre iguales presupone un tratamiento absolutamente igual a los iguales, mientras que la justicia distributiva se sustenta en el tratamiento proporcionalmente desigual a los desiguales. Esta clasificación obliga a la creación de normas jurídicas y órganos jurisdiccionales especializados tratándose de la justicia como proceso institucional. 253 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral La seguridad jurídica es otro valor fundamental del Derecho que se complementa con la justicia para el logro del orden jurídico dentro de la justicia y la justicia dentro del orden. La seguridad jurídica es la certidumbre de que el Estado como organización política protege la conducta congruente con el orden jurídico establecido y reprueba la contraria al orden señalado.(Armenta, 2001, págs. 4-11) 3. DERECHOS POLÍTICOS Y DERECHO ELECTORAL: HACIA UN GARANTISMO ELECTORAL. Sobre el particular, FIX FIERRO arguye que ―Los Derechos políticos son Derechos Fundamentales en un sentido doble: primero, como Derechos subjetivos de carácter básico que constituyen el fundamento de otros Derechos e instituciones; y segundo, como Derechos subjetivos consagrados en las normas fundamentales‖.(Fierro, 2006, pág. 26) Por su parte, para FLORES TREJO los Derechos políticos ―son Derechos que van dirigidos a la elección misma, desde su fase previa, son Derechos que tienen que ver con el contexto electoral mismo, e igualmente con la contienda electoral‖.(Trejo, 2007) MERCADER DÍAZ DE LEÓN define los Derechos políticos, ―en un sentido estricto, son considerados por la comunidad política contemporánea como Derechos Fundamentales y como manifestación de voluntad general‖.(León, 2001) No obstante, merece mención especial el que la Corte Interamericana de Derechos Humanos otorgue a los Derechos políticos la calidad de Derechos Humanos, al sostener: 254 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Los Derechos políticos son Derechos Humanos de importancia fundamental dentro del sistema interamericano que se relacionan estrechamente con otros Derechos consagrados en la Convención Americana como libertad de expresión, la libertad de reunión y la libertad de asociación y que, en conjunto, hacen posible el juego democrático.(Sentencia caso Castañeda Gutman vs Estados Unidos Mexicanos) DERECHOS POLÍTICOS COMO DERECHOS SUBJETIVOS PÚBLICOS 1) En sentido amplio, los Derechos Subjetivos Públicos de alcance general, es decir los Derechos civiles (equiparables a las garantías individuales) 2) En sentido relativo, los de alcance limitado o Derechos del ciudadano; estos se subdividen en: a) Derechos Subjetivos Públicos relativos en sentido estricto, (v.g., el Derecho general a favor de los ciudadanos a ser preferidos, en igualdad de circunstancias, para cualquier empleo); b) Prerrogativas o Derechos Subjetivos Públicos restringidos, que son entre otros los Derechos políticos que, como veremos, pueden subdividirse en: 255 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral i. Prerrogativas restringidas en primer grado (v.g. Derechos de asociación, petición y manifestación en materia política); y ii. Prerrogativas restringidas en segundo grado, que sería el ámbito de los Derechos Subjetivos Públicos político electorales, que son de dos clases: 1. Sufragio activo (Derecho a votar); y 2. Sufragio pasivo (Derecho a ser votado, de alcance menor que el anterior) Derechos Civiles DERECHOS SUBJETIVOS PÚBLICOS DSP Derechos del Ciudadano: DSP relativos DSP relativos en sentido estricto Prerrogativas restringidas en 1er grado Prerrogativas: DSP restringidos Prerrogativas restringidas en 2o grado Sufragio activo Sufragio pasivo (Piccato Rodríguez, 2006, pág. 87) El nivel de restricción de los Derechos constitucionales o Derechos Subjetivos Públicos (DSP) que fundamenta la anterior clasificación no justifica una distinción de su carácter de Derechos supremos, dado su rango constitucional. Antes bien, los diferentes niveles de limitación de tales Derechos responden simplemente a cuestiones técnicas relativas a su ejercicio. De acuerdo con PICATTO RODRIGUEZ, “el análisis de las prerrogativas restringidas de segundo grado, y dentro de ellas, a la subespecie del sufragio pasivo. Su carácter 256 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral de subconjunto dentro de los Derechos políticos obedece a que el sufragio pasivo es un Derecho político con restricciones mayores que las que pesan sobre el sufragio activo. Tales restricciones, conviene aquí hacer la advertencia, van más allá de los meros requisitos constitucionales y legales de elegibilidad que oportunamente analizaremos.‖(Piccato Rodríguez, 2006, pág. 87) GARANTISMO ELECTORAL En palabras de FERRAJOLI, ―Garantía/s, es una palabra que ha experimentado en estos últimos años múltiples extensiones de su significado. En el significado originario del término, propio de los usos iusprivatistas, se entiende por garantías una serie de institutos que se remontan al Derecho romano dirigidos a asegurar el cumplimiento de las obligaciones y la tutela de los correspondientes Derechos patrimoniales. En este sentido, se distinguen dos clases de garantías: las garantías reales, como la prenda y la hipoteca, con las cuales el deudor pone a disposición del acreedor un bien – en el primer caso, mueble; en el segundo, inmueble, con el que resarcirse en caso de incumplimiento; y las garantías personales, como las que prestan el fiador y el avalista, con las que un tercero se obliga, en caso de incumplimiento de una obligación, a satisfacerla en lugar del deudor.‖(Ferrajoli, 2011, págs. 186-187) 4. CONCLUSIÓN En nuestra opinión, el Derecho Electoral es una rama del Derecho que tutela Derechos Humanos, los Derechos políticos, razón por la que la aplicación de principios y valores es en realidad, tutela de Derechos Fundamentales. En tal virtud nos encontraríamos en que las autoridades administrativas (Instituto Nacional Electoral y Organismos Públicos Electorales Locales) así como las autoridades jurisdiccionales (Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y 257 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral los Tribunales Electorales Locales) cuando realizan control de constitucionalidad o de convencionalidad de los actos electorales en realidad están tutelando Derechos Humanos, esto es que el Derecho Electoral es una expresión procesal de Derechos Fundamentales que ocupan un mayor nivel en la jerarquía de ponderación de Derechos. Para nosotros es posible hablar de un garantismo en materia electoral. BIBLIOGRAFÍA Armenta, L. P. (2001). Derecho Político Electoral. Porrúa. Coutiño, F. (2011). Estudio de Derecho Electoral Mexicano. Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (BUAP). Ferrajoli, L. (2011). Principia Iuris, Teoría del Derecho y de la Democracia. Trotta. Fierro, H. F. (2006). Los Derechos políticos de los mexicanos (2 ed.). México: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. Instituto Interamericano de Derechos Humanos. (2003). Diccionario Electoral. Universidad Nacional Autónoma de México, UNAM. León, A. M. (2001). El juicio electoral ciudadano y otros medios de control constitucional. México: Delma. Nohlen, D. (2007). Tratado de Derecho Electoral comparado de América Latina. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Universidad de Heidelberg, IFE, y Fondo de Cultura Económica. Piccato Rodríguez, A. O. (2006). El sufragio pasivo. En F. S. Migallón, Derecho Electoral (pág. 87). Porrúa. Ruiz, J. F. (2010). Tratado de Derecho Electoral. Porrúa. Sánchez, E. A. 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Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, 10. El Servicio Profesional Electoral Nacional, 11. Justicia electoral, 12. Partidos políticos, 13. Equidad de género en candidaturas, 14. Aumento del umbral para conservar el registro y acceder a diputados por representación proporcional, 15. Aportaciones de simpatizantes y fiscalización oportuna, 16. Calumnias a las personas, 17. Procesos internos, 18. Acción de inconstitucionalidad, 19 Vigencia, 20. Candidatos independientes, 21. Reelección, 22. Integración de Congresos locales y Asamblea legislativa del Distrito Federal, 23. Delitos electorales, 24. Propaganda gubernamental, 25. Otras leyes, 26 Conclusiones, 27 Bibliografía. RESUMEN En este ensayo se trata de manera somera sobre la reforma político-electoral mexicana que se llevó a cabo este año del 2014, en el cual se derogan 30 artículos de la Constitución Mexicana de los Estados Unidos Mexicanos además de 21 artículos transitorios, los cuales marcan una transformación institucional, no solo en la materia político-electoral, sino también aquellas otras que inciden en el sistema de gobierno y en los sistemas políticos, el nacional y el de las entidades federativas, por ello es conveniente hablar sobre esta reforma. Dentro de esta reforma políticoelectoral se habla de la creación, competencia y atribuciones del Instituto Nacional Electoral, se mencionan la función que tienen los medios de comunicación social, se indica el Procedimiento Especial Sancionador, se mencionan los cambio se hicieron al IFE a INE, se analiza la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, *Estudiante de la Maestría en Derecho Electoral de la Universidad de Xalapa. Es Maestro en Procesos e Instituciones Electorales por el Instituto Federal Electoral y especialista en Justicia Electoral por elTribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Actualmente es Vocal Ejecutivo de la Junta Local Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral en el Estado de Veracruz. 260 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral se señala como está integrado el Servicio Profesional Electoral Nacional, se estudian las funciones actuales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se indican las modificaciones que se les hicieron a los Partidos Políticos, se trata la Ley General de Partidos Políticos, se marcan las disposiciones sobre la paridad de género en las candidaturas a legisladores federales y locales, estableciéndose como obligación de los partidos políticos, se menciona el aumento del umbral para conservar el registro y acceder a diputados por representación proporcional, se habla sobre las prerrogativas y financiamiento de los partidos políticos, se menciona sobre las candidaturas independientes, la Reelección, como se puede leer es un tema extenso. PALABRAS CLAVES. Derecho electoral, Constitución Política de los Estados unidos mexicanos, Derecho constitucional. ABSTRACT This essay is shallow so on Mexican political and electoral reform that took place this year from 2014, in which 30 articles of the Mexican Constitution of the Mexican United States as well as 21 items transient repealing, which mark institutional transformation, not only in electoral politics, but also those which affect the system of government and political systems, national and federal entities, so it is convenient to talk about this reform matters. Within this political and electoral reform speaks of creation, jurisdiction and powers of the National Electoral Institute, the role that the media are mentioned, the Special Procedure Sanctioning indicated, the changes mentioned were made to IFE INE the General Law of Electoral Institutions and Procedures is analyzed, it is designated as comprises the National Electoral Professional Service, the current functions of the Federal Electoral Tribunal are discussed, amendments were made to the political parties listed the General Law on Political Parties concerned, the provisions on gender parity are marked as candidates for federal and local legislators, establishing an obligation of political parties, increasing the threshold referred to retain registration and access deputies by proportional representation, we talk about the privileges and funding of political parties, independent candidates mentioned above, the Re-election, as you can read is a vast subject. Key words. Electoral law, Mexican Constitution, Constitutional law 261 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 1. Introducción La reforma política aprobada por el Congreso de la Unión en diciembre de 2013 y por la mayoría de las Legislaturas de los Estados en enero de 2014, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 10 de febrero de 2014, y contempla una importante amalgama de instituciones y temas de gran trascendencia para el Estado en su conjunto, para la Federación, los Estados (entendidos como entidades federativas), el Distrito Federal y los Municipios. A través del Decreto de reformas constitucionales número 216 se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de 30 artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) (a saber, los artículos 26, 28, 29, 35, 41, 54, 55, 59, 65, 69, 73, 74, 76, 78, 82, 83, 84, 89, 90, 93, 95, 99, 102, 107, 110, 111, 115,116, 119 y 122), además de 21 artículos transitorios, los cuales marcan un derrotero de transformación institucional de gran calado, no solo en la materia político-electoral, sino también aquellas otras que inciden en el sistema de gobierno y en los sistemas políticos, el nacional y el de las entidades federativas. Las instituciones y temas que aborda las reformas constitucionales son: Instituciones y procedimientos electorales (dentro de los que se incluyen el sistema nacional electoral, el instituto nacional electoral, las elecciones y los organismos públicos locales en materia electoral, la justicia electoral, los partidos políticos, las candidaturas independientes, la reelección de legisladores y ayuntamientos, la integración de los congreso locales y la asamblea legislativa del Distrito Federal, los delitos electorales, la propaganda gubernamental y otras leyes); la creación de la Fiscalía General de la República y de las Fiscalías Estatales; asuntos relacionados con el Poder Ejecutivo como el cambio de toma de posesión y del informe presidencial, la posibilidad de formar gobiernos de coalición y de restringir o 262 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral suspender garantías, así como las nuevas atribuciones del consejero jurídico del gobierno; sobre nuevas facultades y periodos de sesiones del Congreso de la Unión, de las Cámaras de Senadores y de Diputados y derogación de una atribución de la Comisión Permanente; también incorpora reformas al sistema nacional de planeación y a la evaluación de la política social. En el presente ensayo revisaremos y analizaremos las reformas que se refieren a las instituciones y procedimientos electorales. 2. Sistema Nacional Electoral Se crea un sistema nacional para la organización de todas las elecciones en México, tanto federales, como estatales y municipales, lo cual había sido un viejo reclamo de los Partidos Acción Nacional (PAN) y de la Revolución Democrática (PRD), a través de la coordinación entre el Instituto Nacional Electoral (INE), que viene a sustituir al Instituto Federal Electoral(IFE) en sus competencias y atribuciones, más las que ahora le asigna la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), y los organismos públicos locales (OPLE‘s), que es como ahora se denomina genéricamente a los institutos y comisiones electorales de las entidades federativas, compartiendo la función estatal de organizar las elecciones. 3. Instituto Nacional Electoral (INE) El INE está referido en los artículos siguientes del Decreto de reformas constitucionales: 35 fracciones VII y VIII párrafos 4º. Y 6º.; 41 base III Apartado A, incisos a), c), e),g), Apartado B inciso c), Apartado D; base V Apartado A, Apartado B, incisos a) y b), Apartado C, incisos a), b) y c), Apartado D; 54 fracción II, 55 fracción V, 110, 111; Transitorios Segundo, Cuarto, Quinto, Sexto, Séptimo, Octavo y Noveno. 263 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral De la misma manera que se establecía para el IFE el INE es un organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos. Se mantienen los principios rectores de la función electoral, de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, y objetividad, y se agrega el de máxima publicidad, acorde con lo establecido en el artículo 6º de la CPEUM sobre el derecho fundamental de transparencia y acceso a la información pública, el cual en materia político-electoral no podría ser de otra forma. El INE, al igual que era el IFE, será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento, y profesional en su desempeño; contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. El Consejo General (CG) del INE será su órgano superior de dirección y se integrará por un consejero Presidente y diez consejeros electorales, y concurrirán, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo (a razón de uno por cada grupo parlamentario en cualquiera de las dos cámaras del Congreso de la Unión), los representantes de los partidos políticos (uno por cada partido político con registro nacional) y el Secretario Ejecutivo del INE que fungirá como secretario del propio Consejo General. Se tendrá que determinar en la legislación secundaria las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos del INE, las relaciones de mando entre éstos, así como la relación con los OPLES. Se mantiene la disposición de que los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para el ejercicio de sus atribuciones. De igual forma la figura de la Contraloría General, la cual tiene a su cargo, con autonomía técnica y de 264 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral gestión, la fiscalización de todos los ingresos y egresos del INE. Como también que los órganos de vigilancia del padrón electoral se integrarán mayoritariamente por representantes de los partidos políticos nacionales y que las mesas directivas de casilla estarán integradas por ciudadanos, sin abrir la posibilidad de pueda haber elecciones por medios electrónicos y/o remotos, considerando las experiencias locales de Coahuila, Jalisco y el Distrito Federal, entre otras entidades, además de las de carácter internacional. Se establece que habrá un Servicio Profesional Electoral Nacional, regulado y organizado para su funcionamiento por el INE, el cual comprenderá la selección, ingreso, capacitación, profesionalización, promoción, evaluación, rotación, permanencia y disciplina, de los servidores públicos de los órganos ejecutivos y técnicos del INE y de los OPLES. La legislación electoral correspondiente y el Estatuto del Servicio Profesional Electoral, que con base en la misma expida el CG del INE, y en su caso, el de los correspondientes de los OPLES, regirán las relaciones laborales de los órganos electorales, nacional y locales, con sus servidores públicos. Dice ahora la CPEUM que el INE contará con una oficialía electoral investida de fe pública para actos de naturaleza electoral, función que ya desempeñaban los Secretarios de los Consejos General, Locales y Distritales. El consejero Presidente y los consejeros electorales del INE durarán en su cargo nueve años y no podrán ser reelectos. Serán electos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, a través un procedimiento, que parece excesivo que se haya puesto en el texto de la CPEUM y que es el siguiente: 265 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral La Cámara de Diputados emitirá la convocatoria pública que contendrá las etapas del procedimiento, sus fechas y plazos improrrogables, así como el proceso para la designación de un comité técnico de evaluación, integrado por siete personas de reconocido prestigio, de las cuales tres serán nombradas por la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados, dos por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y dos por el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (IFAI). El comité recibirá la lista de los aspirantes que concurran a la convocatoria, evaluará el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales, así como su idoneidad para desempeñar el cargo; seleccionará a los mejor evaluados en una proporción de cinco personas por cada cargo vacante, y remitirá la relación correspondiente a la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados. Ésta impulsará la construcción de los acuerdos para la elección del consejero Presidente y los consejeros electorales, a fin de que una vez realizada la votación por este órgano, se remita al Pleno de la Cámara la propuesta con las designaciones correspondientes. Vencido el plazo establecido sin que la Junta de Coordinación Política haya realizado la votación o la remisión al Pleno, o habiéndolo hecho, no se alcance la votación de las dos terceras partes de los diputados en el Pleno, se deberá convocar a éste a una sesión en la que se realizará la elección mediante insaculaciónde la lista conformada por el comité de evaluación. Si al vencimiento del plazo fijado en el acuerdo respectivo no se hubiere concretado la elección, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) realizará, 266 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral en sesión pública, la designación mediante insaculación de la lista conformada por el comité de evaluación. Si se presenta la falta absoluta del consejero Presidente o de los consejeros electorales durante los primeros seis años de su encargo, se elegirá un sustituto para concluir el período de la vacante. Si la falta ocurriese dentro de los últimos tres años, se elegirá a un consejero para un nuevo periodo. El consejero Presidente y los consejeros electorales no podrán tener otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos en que actúen en representación del Consejo General y los no remunerados que desempeñen en asociaciones docentes, científicas, culturales, de investigación o de beneficencia. Se quitó de la CPEUM que la retribución que recibirán sea igual a la de los Ministros de la SCJN. Se mantiene que el titular de la Contraloría General del INE será designado por la Cámara de Diputados con el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes a propuesta de instituciones públicas de educación superior.Durará seis años en el cargo y podrá ser reelecto por una sola vez. Estará adscrito administrativamente a la presidencia del CG y mantendrá la coordinación técnica necesaria con la entidad de fiscalización superior de la Federación. Así como que el Secretario Ejecutivo será nombrado con el voto de las dos terceras partes del CG, a propuesta del Presidente del INE. La ley secundaria establecerá los requisitos que deberán reunir para su designación el consejero Presidente, los consejeros electorales, el Contralor General y el Secretario Ejecutivo del INE. Los anteriores funcionarios, con excepción del Contralor, no podrán desempeñar cargos en los poderes públicos en cuya elección hayan participado, de dirigencia partidista, ni ser postulados a cargos de 267 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral elección popular, durante los dos años siguientes a la fecha de conclusión de su encargo. El INE, en su CG, se integró el 3 de abril de 2014 con la aprobación de la mayoría calificada de 416 votos de la Cámara de Diputados, en términos del Artículo Transitorio Quinto, y comenzará a ejercer sus atribuciones a partir de que entre en vigor la ley general de instituciones y procedimientos electorales. Como esto no ha ocurrido el INE ejerce las atribuciones que las leyes vigentes otorgan al IFE. Con el objeto de asegurar el escalonamiento en el cargo de los integrantes del Consejo General del INE, la Cámara de Diputados designó a tres consejeros por tres años, cuatro por seis años y tres por nueve años, además del consejero Presidente por nueve años. Los cuatro consejeros que quedaron del IFE participaron en el procedimiento de designación para integrar el INE, aparentemente con la certeza de su inclusión, hecho que ocurrió con tres de ellos, mas no con la última Presidente del IFE, María Marván Laborde. 4. Competencias constitucionales del INE La CPEUM establece una inicial distribución de competencias entre el INE y los OPLES de la siguiente manera: Corresponde al INE: a) Para los procesos electorales federales y locales: 1. La capacitación electoral 268 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 2. La geografía electoral, así como el diseño y determinación de los distritos electorales y división del territorio en secciones electorales. 3. El padrón y la lista de electores. 4. La ubicación de las casillas y la designación de los funcionarios de sus mesas directivas. 5. Las reglas, lineamientos, criterios y formatos en materia de resultados preliminares; encuestas o sondeos de opinión; observación electoral; conteos rápidos; impresión de documentos y producción de materiales electorales. 6. La fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y candidatos, y 7. Las demás que determine la ley. b) Para los procesos electorales federales: 1. Los derechos y el acceso a las prerrogativas de los candidatos y partidos políticos. 2. La preparación de la jornada electoral. 3. La impresión de documentos y la producción de materiales electorales. 4. Los escrutinios y cómputos en los términos que señale la ley. 5. La declaración de validez y el otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores. 6. El cómputo de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales, y 7. Las demás que determine la ley. El INE asumirá mediante convenio con los OPLES que así lo soliciten, la organización de procesos electorales locales, en los términos que disponga la legislación aplicable. 269 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral En los supuestos que establezca la ley y con la aprobación de una mayoría calificada de cuando menos ocho votos del CG, el INE podrá: a) Asumir directamente la realización de las actividades propias de la función electoral que corresponden a los OPLES. b) Delegar en los OPLES las atribuciones referidas para los procesos electorales federales y locales, sin perjuicio de reasumir su ejercicio directo en cualquier momento, o c) Atraer a su conocimiento cualquier asunto de la competencia de los OPLES, cuando su trascendencia así lo amerite o para sentar un criterio de interpretación. La fiscalización de las finanzas de los partidos políticos y de las campañas de los candidatos estará a cargo del CG del INE. La ley desarrollará las atribuciones para la realización de dicha función, así como la definición de los órganos técnicos dependientes del mismo, responsables de realizar las revisiones e instruir los procedimientos para la aplicación de las sanciones correspondientes. En el cumplimiento de sus atribuciones, el INE no estará limitado por los secretos bancario, fiduciario y fiscal, y contará con el apoyo de las autoridades federales y locales. En caso de que el INE delegue la función de fiscalización, su órgano técnico será el conducto para superar la limitación a los secretos bancario, fiduciario y fiscal. Corresponde al INE designar y remover a los integrantes del órgano superior de dirección de los OPLES, el cual estará integrado por un consejero Presidente y seis consejeros electorales, el Secretario Ejecutivo y representantes de los partidos políticos, en los términos establecidos en el artículo 116 de la CPEUM, el cual se comentará en el apartado a los OPLES, y los que prevea la ley. 270 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral El INE, a petición de los partidos políticos y con cargo a sus prerrogativas, en los términos que establezca la ley, podrá organizar las elecciones de sus dirigentes; en lo que parece la expresión manifiesta de la incapacidad los mismos para poder realizar sus procesos internos de elección sin problemas y cuestionamientos. Lo anterior es un contrasentido respecto de la construcción y consolidación de un sistema electoral democrático, constitucional y legal para el país, donde los partidos políticos nacionales han tenido una responsabilidad protagónica, pero que no lo han podido hacer respecto de sus propias elecciones internas. 5. Atribuciones del INE en materia de iniciativa legislativa ciudadana y consulta popular. Mediante el decreto número 203 de reformas constitucionales, publicado el 9 de agosto de 2012, se incorporaron entre otras, el derecho ciudadano de iniciativa legislativa y de participación en las consultas populares que al efecto se convoquen, así como las candidaturas independientes, mismas que comentaremos en un apartado específico. En ese tenor, en el decreto de reformas en comento, se realizaron modificaciones al artículo 35 de la CPEUM, el cual en su fracción VII establece el derecho ciudadano de iniciar leyes, en los términos constitucionales y de la ley del Congreso, donde se señala que el INE tendrá las facultades que en la materia le otorgue la ley. Cabe mencionar que esta institución se complementó con la reforma al artículo 71 fracción IV de la CPEUM, también de 9 de agosto de 2012, donde se incorporó a los ciudadanos, con el derecho de iniciar leyes o decretos, en número equivalente, por lo menos, al cero punto trece por ciento de la lista nominal de electores, en los términos que señalen las leyes. Pero resulta que ni Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, ni los Reglamentos de las Cámaras de Senadores y 271 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Diputados, respectivamente, que son las leyes de la materia a que se refiere la CPEUM se han actualizado, y se encuentran en omisión legislativa desde agosto de 2013. De tal manera que esas leyes son las que deberán determinar la intervención del INE en materia de iniciativa legislativa ciudadana y la forma en que validará, en su caso, el número de ciudadanos que la presenten, en términos de lo establecido en el artículo 71 referido. Por lo que se refiere a la fracción VIII del mismo artículo 35 constitucional, que establece las bases de la consulta popular, el INE tendrá a su cargo, la verificación del requisito establecido en el inciso c) del apartado 1o. de la misma fracción, el cual dice que podrán solicitarla los ciudadanos, en número equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, en los términos que determine la ley, así como la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados. En el apartado 6o. de la misma fracción se cambia la denominación de IFE por INE, cuando señala que las resoluciones de éste en materia de consulta popular, podrán ser impugnadas en los términos de lo dispuesto en la fracción VI del artículo 41, así como de la fracción III del artículo 99 de la propia CPEUM, que garantizan los principios de constitucionalidad y legalidad En relación con esta institución ya se cuenta con la ley reglamentaria correspondiente, la Ley Federal de Consulta Popular, misma que fue publicada en el DOF el 14 de marzo de 2014, la cual hace referencias expresas al IFE, que se tendrán que modificar por INE, en diversas disposiciones de la misma. 272 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 6. Ajustes al modelo de comunicación política. Se mantiene que los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social y que ahora el INE, en lugar del IFE, será autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión, destinado a sus propios fines y al ejercicio de los derechos de los partidos políticos nacionales, considerando la experiencia del nuevo modelo de comunicación política, aprobado mediante Decreto de reformas constitucionales número 178 del 13 de noviembre de 2007 y su aplicación en los procesos electorales de 2009 y 2012, de acuerdo con lo siguiente y a lo que establezcan las leyes. A partir del inicio de las precampañas y hasta el día de la jornada electoral quedarán a disposición del INE cuarenta y ocho minutos diarios, que serán distribuidos en dos y hasta tres minutos por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión, en el horario de programación comprendido entre las seis y las veinticuatro horas. En el período comprendido entre el fin de las precampañas y el inicio de las campañas, el cincuenta por ciento de los tiempos en radio y televisión se destinará a los fines propios de las autoridades electorales, y el resto a la difusión de mensajes genéricos de los partidos políticos, conforme a lo que establezca la ley. Durante las campañas electorales deberá destinarse para cubrir el derecho de los partidos políticos y los candidatos al menos el ochenta y cinco por ciento del tiempo total disponible, esto es los cuarenta y ocho minutos diarios. El tiempo establecido como derecho de los partidos políticos y, en su caso, de los candidatos independientes, se distribuirá entre los mismos conforme a lo siguiente: el setenta por ciento será distribuido entre los partidos políticos de acuerdo a los 273 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral resultados de la elección para diputados federales inmediata anterior y el treinta por ciento restante será dividido en partes iguales, de las cuales, hasta una de ellas podrá ser asignada a los candidatos independientes en su conjunto. Fuera de los períodos de precampañas y campañas electorales federales, al INE le será asignado hasta el doce por ciento del tiempo total de que el Estado disponga en radio y televisión, conforme a las leyes y bajo cualquier modalidad; del total asignado, el INE distribuirá entre los partidos políticos nacionales en forma igualitaria un cincuenta por ciento; el tiempo restante lo utilizará para fines propios o de otras autoridades electorales, tanto federales como de las entidades federativas. Cada partido político nacional utilizará el tiempo que por este concepto le corresponda en los formatos que establezca la ley. En todo caso, las transmisiones de estos tiempos se harán en el horario que determine el INE, entre las seis y las veinticuatro horas. En situaciones especiales, el INE podrá disponer de los tiempos correspondientes a mensajes partidistas a favor de un partido político, cuando así se justifique. La ley tendrá que determinar cuáles serán esas situaciones especiales y esclarecer los alcances de los ―mensajes partidistas a favor de un partido político‖. Se mantiene que los partidos políticos en ningún momento podrán contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión, y se adiciona en esta prohibición a los candidatos a cargos de elección popular. Para fines electorales en las entidades federativas, el INE administrará los tiempos que correspondan al Estado en radio y televisión en las estaciones y canales de cobertura en la entidad de que se trate, como ya le venía haciendo el IFE. 274 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral La distribución de los tiempos entre los partidos políticos, incluyendo a los de registro local y los candidatos independientes, se realizará de acuerdo con los criterios señalados al inicio del presente apartado y lo que determine la legislación aplicable. Cuando a juicio del NE el tiempo total en radio y televisión referido fuese insuficiente para sus propios fines, los de otras autoridades electorales o para los candidatos independientes, determinará lo conducente para cubrir el tiempo faltante, conforme a las facultades que la ley le confiera. Habrá que ver esas facultades especiales y de donde sacara esos tiempos el INE, sobre todo cuando eventualmente se pueda exceder de los cuarenta y ocho minutos diarios de que dispone de los tiempos del Estado. Respecto de la propaganda política o electoral que difundan los partidos políticos, la cual deberá abstenerse de expresiones que calumnien a las personas, se agrega ahora también a los candidatos como posibles sujetos activos, y se elimina la disposición de denigración a las Instituciones y a los propios partidos políticos. 7. Procedimiento Especial Sancionador. El INE mediante procedimientos expeditos en los términos de la ley, investigará las infracciones a lo dispuesto en materia de acceso permanente a los medios de comunicación social e integrará el expediente para someterlo al conocimiento y resolución del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). En el procedimiento, el INE podrá imponer, entre otras medidas cautelares, la orden de suspender o cancelar de manera inmediata las transmisiones en radio y televisión, de conformidad con lo que disponga la ley. Con lo anterior se le quita al órgano administrativo electoral la facultad sancionadora, además de instructora e investigadora, que en materia de la utilización de los medios 275 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral de comunicación con propósitos electorales tenía, y que le incrementaron considerablemente sus cargas y responsabilidades, pero sobre todo que le habían asignado un doble carácter, como autoridad administrativa instructora y al mismo tiempo para imponer las sanciones, lo cual no era propio de su naturaleza administrativa. Con la reforma se traslada la facultad sancionadora al TEPJF, lo cual es técnicamente, formal y materialmente, lo más adecuado. 8. Cambios de IFE a INE. Además de las modificaciones de fondo que se le hicieron al artículo 41 de la CPEUM, señaladas en los apartados anteriores, y de otras disposiciones constitucionales, también se reformaron los artículos 55, 110 y 111, solo para cambiar las referencias que se hacían de servidores públicos del IFE, para hacerlo de los mismos, pero ahora del INE. En relación artículo 55, respecto del requisito negativo para ser diputado o senador (en su vinculación con el artículo 58), el de no ser ni consejero Presidente o consejero electoral en los consejos General, locales o distritales del Instituto NacionalElectoral, ni Secretario Ejecutivo, Director Ejecutivo o personal profesional directivo del propio Instituto, salvo que se hubiere separado de su encargo, de manera definitiva, tres años antes del día de la elección. Respecto del artículo 110, sobre quienes pueden ser sujetos de juicio político, se incluye al consejero Presidente, los consejeros electorales y el secretario ejecutivo del INE. Y el artículo 111, que señala los servidores públicos protegidos constitucionalmente para evitar que puedan ser procesados penalmente, sin antes no se realiza la declaración de procedencia correspondiente por la Cámara de Diputados, 276 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral popularmente conocida como ―desafuero‖, dentro de los que se incluye al consejero Presidente y a los consejeros electorales del INE. 9. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. El artículo Segundo Transitorio establece de manera enunciativa queel Congreso de la Unión deberá expedir las normas previstas en la fracción XXIX-U del artículo 73 de la CPEUM, a más tardar el 30 de abril de 2014. Dichas normas se refieren, entre otras, a la ley general de instituciones y procedimientos electorales, que deberá contener: a) La celebración de elecciones federales y locales el primer domingo de junio del año que corresponda, en los términos de la CPEUM, a partir del 2015, salvo aquellas que se verifiquen en 2018, las cuales se llevarán a cabo el primer domingo de julio. b) Los mecanismos de coordinación entre los órganos del Ejecutivo Federal en materia de inteligencia financiera y el INE, que permitan reportar a éste las disposiciones en efectivo que realice cualquier órgano o dependencia de la Federación, de las entidades federativas y de los municipios durante cualquier proceso electoral, cuando tales operaciones se consideren relevantes o inusuales de conformidad con los ordenamientos aplicables. c) Las reglas aplicables para transparentar el financiamiento, la metodología y los resultados de las encuestas que se difundan, relativas a las preferencias electorales, así como las fechas límite para llevar a cabo su difusión. d) Los términos en que habrán de realizarse debates de carácter obligatorio entre candidatos, organizados por las autoridades electorales; y las reglas aplicables al ejercicio de la libertad de los medios de comunicación para organizar y difundir debates entre candidatos a cualquier cargo de elección popular. La negativa a participar de cualquiera de los candidatos en ningún caso será motivo para la cancelación o prohibición del debate respectivo. La realización o difusión de debates en radio y televisión, salvo prueba en contrario, no se considerará como contratación ilegal de tiempos o como propaganda encubierta. 277 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral e) Las modalidades y plazos de entrega de los materiales de propaganda electoral para efectos de su difusión en los tiempos de radio y televisión. f) Las sanciones aplicables a la promoción de denuncias frívolas. Para tales efectos se entenderá como denuncia frívola aquella que se promueva respecto a hechos que no se encuentren soportados en ningún medio de prueba o que no puedan actualizar el supuesto jurídico específico en que se sustente la queja o denuncia. g) La regulación de la propaganda electoral, debiendo establecer que los artículos promocionales utilitarios sólo podrán ser elaborados con material textil. h) Las reglas para garantizar la paridad entre géneros en candidaturas a legisladores federales y locales; y i) Las reglas, plazos, instancias y etapas procesales para sancionar violaciones en los procedimientos electorales. El artículo Cuarto Transitorio señala que las adiciones, reformas y derogaciones que se hacen a los artículos 35; 41; 54; 55; 99; 105 fracción II inciso f); 110 y 111 por lo que hace a la denominación del INE, y 116, fracción IV, de la CPEUM, entrarán en vigor en la misma fecha en que lo hagan las normas a que se refiere el Transitorio Segundo, o sea a ley general de instituciones y procedimientos electorales. Las reformas respecto de entidades federativas que tengan procesos electorales en 2014 (que son los estados de Coahuila y Nayarit), entrarán en vigor una vez que hayan concluido los mismos. 10. El Servicio Profesional Electoral Nacional. El INE,una vez integrado y a partir de la entrada en vigor de la ley general de instituciones y procedimientos electorales, deberá expedir los lineamientos para garantizar la incorporación de todos los servidores públicos del IFE y de los OPLES, 278 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral al servicio profesional electoral nacional, así como las demás normas para su integración total, en términos del Transitorio Sexto. El servicio profesional electoral de los OPLES se integrará al servicio profesional electoral nacional, cuya organización y funcionamiento estará a cargo del INE, pero seguramente mantendrá las relaciones jerárquicas y laborales con su respectivo OPLE. Los recursos humanos, presupuestales, financieros y materiales del IFE pasarán a formar parte del INE una vez que quede integrado; sin menoscabo de los derechos laborales, en atención al Transitorio Séptimo. II. Elecciones y Organismos Públicos Locales Electorales (OPLES). Como ya se dijo, ahora tenemos un sistema electoral nacional, donde la organización de las elecciones es una función estatal a cargo del INE y de los OPLES, los cuales están referenciados en el Decreto de reformas en los artículos 41 base V Apartado C, Apartado D; 116 fracción IV incisos a), b),c) 1º. 2º. 3º. 4º. 5º. 6º. 7º. , d), f), h), j), k), n); Transitorios Cuarto, Noveno, Décimo y Décimo Sexto. 1. Funciones de los OPLES. El artículo 41 base V Apartado C señala que en las entidades federativas las elecciones locales estarán a cargo de OPLES que ejercerán funciones en las siguientes materias: a) Derechos y el acceso a las prerrogativas de los candidatos y partidos políticos. b) Educación cívica. 279 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral c) Preparación de la jornada electoral. d) Impresión de documentos y la producción de materiales electorales. e) Escrutinios y cómputos en los términos que señale la ley. f) Declaración de validez y el otorgamiento de constancias en las elecciones locales. g) Cómputo de la elección del titular del poder ejecutivo. h) Resultados preliminares; encuestas o sondeos de opinión; observación electoral, y conteos rápidos, conforme a los lineamientos establecidos en el Apartado anterior. i) Organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados en los mecanismos de participación ciudadana que prevea la legislación local. j) Todas las no reservadas al INE (considerando el criterio residual de reparto de competencias establecido en el artículo 124 de la CPEUM) y k) Las que determine la ley. Como ya se dijo el INE, con la mayoría calificada de su Consejo General, podrá asumir la organización de elecciones locales, delegar ciertas atribuciones a los OPLES y atraer cualquier asunto de estos cuando lo considere trascendente. 2. Bases de las Constituciones Estatales en materia electoral. El artículo 116 constitucional, en su base IV, señala quede conformidad con lo establecido en la propia CPEUM y las leyes generales en la materia, las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral, garantizarán que (en la fracciones que sufrieron modificaciones): a) Las elecciones de los gobernadores, de los miembros de las legislaturas locales y de los integrantes de los ayuntamientos se realicen mediante sufragio 280 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral universal, libre, secreto y directo; y que la jornada comicial tenga lugar el primer domingo de junio del año que corresponda. Los estados cuyas jornadas electorales se celebren en el año de los comicios federales y no coincidan en la misma fecha de la jornada federal, no estarán obligados por esta última disposición. b) En el ejercicio de la función electoral, a cargo de las autoridades electorales, sean principios rectores los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad, máxima publicidad y objetividad. d) Las autoridades electorales competentes de carácter administrativo puedan convenir con el INE se haga cargo de la organización de los procesos electorales locales. Se agregó en el inciso f) que el partido político local que no obtenga, al menos, el tres por ciento del total de la votación válida emitida en cualquiera de las elecciones que se celebren para la renovación del Poder Ejecutivo o Legislativo locales, le será cancelado el registro. Esta disposición no será aplicable para los partidos políticos nacionales que participen en las elecciones locales. Esta adición fue en concordancia con la disposición con las mismas características que se incorporó en la base I del artículo 41, respecto de los partidos políticos nacionales. h) Se fijen los criterios para establecer los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus precampañas y campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones de sus militantes y simpatizantes; esta disposición también se modificó en consonancia con la reforma al segundo párrafo del inciso c) de la base II el artículo 41 constitucional, para eliminar el límite establecido de las aportaciones de los simpatizantes hasta en un diez por ciento del tope de gastos de campaña determinado para la elección de gobernador. j) Se fijen las reglas para las precampañas y las campañas electorales de los partidos políticos, así como las sanciones para quienes las infrinjan. En todo caso, la duración de las campañas será de sesenta a noventa días para la elección de gobernador y de treinta a sesenta días cuando sólo se elijan diputados locales o ayuntamientos; las precampañas no podrán durar más de las dos terceras partes de las respectivas campañas electorales; aquí solo establece 281 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral un mínimo de la duración de las campañas respectivas, manteniéndose el mismo tope máximo anterior. k) Se regule el régimen aplicable a la postulación, registro, derechos y obligaciones de los candidatos independientes, garantizando su derecho al financiamiento público y al acceso a la radio y la televisión en los términos establecidos en esta Constitución y en las leyes correspondientes. Esta disposición no se reproduce con esa claridad en el artículo 41 constitucional, respecto de los candidatos independientes para los cargos federales. n) Se verifique, al menos, una elección local en la misma fecha en que tenga lugar alguna de las elecciones federales; esta disposición continua con la tendencia de alcanzar, en el mediano plazo, la celebración en una sola fecha de las elecciones de cualquier naturaleza. 3. Autoridades electorales estatales. El mismo artículo 116 base IV inciso c) establece que las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento, e independencia en sus decisiones, conforme a lo siguiente y lo que determinen las leyes: Las reformas que se refieren a las elecciones locales y a los OPLES entrarán en vigor al mismo tiempo que lo haga la ley general de instituciones y procedimientos electorales. El CG del INE designará a los nuevos consejeros de los OPLES en términos de lo dispuesto por el inciso c) de la fracción IV del artículo 116 de la CPEUM. Mientras tanto, los actuales consejeros continuarán en su encargo hasta que se realicen las designaciones mencionadas. El CG del INE llevará a cabo los procedimientos para que el nombramiento de los consejeros electorales se verifique con antelación al siguiente proceso electoral posterior a la entrada en vigor del Decreto que 282 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral comentamos, por lo que en las 17 entidades federativas donde habrá elecciones simultaneas con el proceso electoral federal de 2015, se tendrán que realizar inmediatamente después de la entrada en vigor de la ley general de instituciones y procedimientos electorales. En los mismos términos, la designación de los magistrados de los tribunales electorales locales los realizara el Senado de la Republica, con la debida antelación al siguiente proceso electoral local posterior al inicio de la vigencia del Decreto que revisamos. Una vez integrado el INE y a partir de la entrada en vigor de la ley general de instituciones y procedimientos electorales, las funciones correspondientes a la capacitación electoral, así como la ubicación de las casillas y la designación de funcionarios de la mesa directiva, en los procesos electorales locales, se entenderán delegadas a los OPLES. En este caso, el INE podrá reasumir dichas funciones, por mayoría calificada de ocho votos del CG. Lo anterior en consideración del Transitorio Octavo. 11. Justicia electoral. La reforma política de 2014 impacta las atribuciones y competencias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) en tres apartados, el que tiene que ver con el procedimiento especial sancionador, las nuevas causales de nulidad de las elecciones y los correlativos en la disposición constitucional específica de las atribuciones del principal órgano de la justicia electoral mexicana, en los artículos 41 base III Apartado D y base VI, además del 99, fracciones VII, VIII, IX y X. 283 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 1. Procedimiento especial sancionador. El artículo 41 fracción III Apartado D establece que el INE, mediante procedimientos expeditos en los términos que señalen en la ley, investigará las infracciones en que incurran los partidos políticos, sus candidatos, los candidatos independientes y los demás sujetos involucrados en el uso permanente de los medios de comunicación para fines político electorales, y los someterá al conocimiento y resolución del TEPJF. En el procedimiento el INE podrá imponer medidas cautelares como la orden de suspender o cancelar inmediatamente las transmisiones en radio y televisión, de conformidad con lo que establezca en la ley. Esta modificación es relevante en el sentido de que, dentro del procedimiento especial sancionador, se le quita al órgano administrativo electoral, el ahora INE, la facultad sustanciadora y sancionadora, la cual se traslada al TEPJF, lo cual técnicamente es más adecuado, y por otro lado se le disminuye una considerable carga de trabajo, pero sobre todo la presión política de la convivencia cotidiana con los principales sujetos sancionables, los partidos políticos. 2. Nuevas causales de nulidad de elecciones. En la fracción VI del mismo artículo 41 se incorporaron nuevas causales de nulidad de las elecciones, tanto federales como locales, por violaciones graves, dolosas y determinantes en tres casos específicos: a) Se exceda el gasto de campaña en un cinco por ciento del monto total autorizado. 284 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral b) Se compre cobertura informativa o tiempos en radio y televisión, fuera de los supuestos previstos en la ley. c) Se reciban o utilicen recursos de procedencia ilícita o recursos públicos en las campañas. Dichas violaciones deberán acreditarse de manera objetiva y material. Se presumirá que las violaciones son determinantes cuando la diferencia entre la votación obtenida entre el primero y el segundo lugar sea menor al cinco por ciento; además de los criterios que sobre la determinancia ha establecido el TEPJF. En caso de nulidad de la elección, se convocará a una elección extraordinaria, en la que no podrá participar la persona sancionada. Es de destacar que se incluyen en el texto constitucional causales de nulidad de elecciones de manera expresa, cuando técnicamente se habían incorporado en la legislación secundaria, particularmente en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en materia electoral. Es un supuesto más donde los partidos políticos, en el proceso de negociación de las reformas, visualizan a la CPEUM como ley reglamentaria o consideran sus propuestas y demandas de tal importancia que exigen se plasmen en la Carta Magna, minusvalorando a la misma. 3. Competencias del TEPJF La reforma en comento realiza tres modificaciones al artículo 99 constitucional, el cual establece la competencia del TEPJF, en sus fracciones VII y VIII, se agrega una nueva fracción IX y se recorre la fracción IX para convertirse en X. Respecto de las fracciones VII y VIII solo se modifica la denominación de IFE por INE: 285 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral VII. Los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto NacionalElectoral y sus servidores. VIII. La determinación e imposición de sanciones por parte del Instituto NacionalElectoral a partidos o agrupaciones políticas o personas físicas o morales, nacionales o extranjeras, que infrinjan las disposiciones de esta Constitución y las leyes. La nueva fracción IX es consecuencia de la modificación que se hizo al procedimiento especial sancionador en el artículo 41 constitucional (anteriormente comentado), donde ahora el TEPJF es la autoridad sustanciadora, resolutora y sancionadora, facultades que anteriormente correspondían al órgano administrativo electoral. IX. Los asuntos que el Instituto Nacional Electoral someta a su conocimiento por violaciones a lo previsto en la Base III del artículo 41 y párrafo octavo del artículo 134 de esta Constitución; a las normas sobre propaganda política y electoral, así como por la realización de actos anticipados de precampaña o de campaña, e imponer las sanciones que correspondan, y X. Las demás que señale la ley. 12. Partidos políticos. La regulación constitucional de los partidos políticos sufre modificaciones importantes en los artículos 41 bases I, II, III Apartado C y base IV; 54 fracción. II; 105 fracción II inciso f), Transitorios Segundo y Cuarto. 1. Ley general de partidos políticos. Se agrega en la base I, en lo que se podría considerar el sustento constitucional de la nueva ley general de partidos políticos, al señalar que la ―… ley determinarálas normas y requisitos para su registro legal, las formas específicas de su intervención en el proceso electoral y los derechos, obligaciones y prerrogativas que les corresponden”. (Las negritas son nuestras para destacar la parte que se agregó). 286 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Se eliminó del mismo primer párrafo la referencia al derecho de los partidos políticos nacionales para participar en las elecciones estatales, municipales y del Distrito Federal, la cual se trasladó al nuevo párrafo cuarto de la misma base I. El artículo Segundo Transitorio del Decreto en comento establece que el Congreso de la Unión deberá expedir las normas previstas en la fracción XXIX-U del artículo 73 (en materia de partidos políticos) de la CPEUM, a más tardar el 30 de abril de 2014. Dichas normas establecerán, al menos, lo siguiente: La ley general que regule los partidos políticos nacionales y locales: a) Las normas, plazos y requisitos para su registro legal y su intervención en los procesos electorales federales y locales. b) Los derechos y obligaciones de sus militantes y la garantía de acceso a los órganos imparciales de justicia intrapartidaria. c) Los lineamientos básicos para la integración de sus órganos directivos; la postulación de sus candidatos y, en general, la conducción de sus actividades de forma democrática; así como la transparencia en el uso de los recursos. d) Los contenidos mínimos de sus documentos básicos. e) Los procedimientos y las sanciones aplicables al incumplimiento de sus obligaciones. f) El sistema de participación electoral de los partidos políticos a través de la figura de coaliciones, conforme a lo siguiente: 287 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 1. Se establecerá un sistema uniforme de coaliciones para los procesos electorales federales y locales. 2. Se podrá solicitar su registro hasta la fecha en que inicie la etapa de precampañas. 3. La ley diferenciará entre coaliciones totales, parciales y flexibles. Por coalición total se entenderá la que establezcan los partidos políticos para postular a la totalidad de los candidatos en un mismo proceso electoral federal o local, bajo una misma plataforma electoral. Por coalición parcial se entenderá la que establezcan los partidos políticos para postular al menos el cincuenta por ciento de las candidaturas en un mismo proceso electoral federal o local, bajo una misma plataforma. Por coalición flexible se entenderá la que establezcan los partidos políticos para postular al menos el veinticinco por ciento de las candidaturas en un mismo proceso electoral federal o local, bajo una misma plataforma electoral. 4. Las reglas conforme a las cuales aparecerán sus emblemas en las boletas electorales y las modalidades del escrutinio y cómputo de los votos. 5. En el primer proceso electoral en el que participe un partido político, no podrá coaligarse, y g) Un sistema de fiscalización sobre el origen y destino de los recursos con los que cuenten los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos, quedeberá contener: 288 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 1. Las facultades y procedimientos para que la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos se realice de forma expedita y oportuna durante la campaña electoral. 2. Los lineamientos homogéneos de contabilidad, la cual deberá ser pública y de acceso por medios electrónicos. 3. Los mecanismos por los cuales los partidos políticos, las coaliciones y las candidaturas independientes deberán notificar al órgano de fiscalización del INE, la información sobre los contratos que celebren durante las campañas o los procesos electorales, incluyendo la de carácter financiero y la relativa al gasto y condiciones de ejecución de los instrumentos celebrados. Tales notificaciones deberán realizarse previamente a la entrega de los bienes o la prestación de los servicios de que se trate. 4. Las facultades del INE para comprobar el contenido de los avisos previos de contratación a los que se refiere el numeral anterior. 5. Los lineamientos para asegurar la máxima publicidad de los registros y movimientos contables, avisos previos de contratación y requerimientos de validación de contrataciones emitidos por la autoridad electoral. 6. La facultad de los partidos políticos de optar por realizar todos los pagos relativos a sus actividades y campañas electorales, por conducto del INE, en los términos que el mismo Instituto establezca mediante disposiciones de carácter general. 7. La facultad de los partidos políticos de optar por realizar todos los pagos relativos a la contratación de publicidad exterior, por conducto del INE, y 289 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 8. Las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de sus obligaciones. 13. Equidad de género en candidaturas. En el segundo párrafo de la misma base se agregó la disposición para garantizar la paridad de género en las candidaturas a legisladores federales y locales, estableciéndose como obligación de los partidos políticos, en una medida controvertida entre los movimientos feministas demandantes de más y mayores derechos para las mujeres y quienes señalan que se deben propiciar las mismas condiciones para todas las personas, independientemente de su género, sobre todo a través de políticas públicas, y no solo con reformas legales, ahora constitucionales, para lograr una autentica y real mayor participación de las mujeres en la vida política del país. Habrá que ver como se reglamenta en la ley general de partidos políticos. Llama la atención que esa regla solo se establezca para candidaturas a diputaciones federales y locales, pero no para los ayuntamientos ni para los cargos ejecutivos unipersonales. 290 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 14. Aumento del umbral para conservar el registro y acceder a diputados por representación proporcional. Se agrega un párrafo cuarto a la base I del artículo 41 en los siguientes términos: ―Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones de las entidades federativas y municipales. El partido político nacional que no obtenga, al menos, el tres por ciento del total de la votación válida emitida en cualquiera de las elecciones que se celebren para la renovación del Poder Ejecutivo o de las Cámaras del Congreso de la Unión, le será cancelado el registro‖. Inexplicablemente se eliminó el derecho de los partidos políticos nacionales para participar en las elecciones del Distrito Federal, tal vez porque se esté reservando para la transformación política de esa entidad federativa para la aparentemente muy próxima reforma política del Distrito Federal. Lo más destacable de este nuevo párrafo es el rango constitucional que se le da a la disposición del porcentaje de votación que deben lograr los partidos políticos para conservar su registro nacional, el cual siempre ha estado en la legislación secundaria. Adicionalmente se incrementa el porcentaje del dos al tres por ciento de la votación valida emitida en cualquiera de las elecciones. Es un tema debatible, en términos del sistema de partidos que se propone, cuya medida impacta desfavorablemente a las organizaciones políticas partidarias con 291 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral menor peso político-electoral, y favorablemente para los partidos políticos mayoritarios. Y si a esto le agregamos que se han incrementado los requisitos para constituir nuevos partidos políticos, indica que los tres partidos políticos con mayor peso electoral (PRI, PAN y PRD), los cuales han coincidido en esa tendencia, están decidiendo la conformación de un sistema de partidos encabezado por ellos mismos. En congruencia con esta modificación se hace lo propio con el artículo 54 fracción II, para que los partidos políticos puedan acceder al reparto de las diputaciones por el principio de representación proporcional, deberán alcanzar por lo menos, el tres por ciento del total de la votación valida emitida para las listas regionales de la circunscripciones plurinominales. 15. Aportaciones de simpatizantes y fiscalización oportuna. La base II del artículo 41 constitucional, que se refiere a las prerrogativas y financiamiento de los partidos políticos, el segundo párrafo del inciso c) quedó de la siguiente manera: ―La ley fijará los límites a las erogaciones en los procesos internos de selección de candidatos y en las campañas electorales. La propia ley establecerá el monto máximo que tendrán las aportaciones de sus militantes y simpatizantes; ordenará los procedimientos para el control, fiscalización oportuna y vigilancia, durante la campaña, del origen y uso de todos los recursos con que cuenten; asimismo, dispondrá las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones‖. 292 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral De la reforma anterior surgen dos observaciones, la primera es la eliminación de la disposición que establecía que las aportaciones de los simpatizantes, excluía a los militantes, no podrá exceder anualmente para cada partido político, al diez por ciento del tope de gastos establecido para la última campaña presidencial en la suma total, lo cual abre la puerta para las aportaciones puedan ser mayores y quedara sujeto a que lo señalen en la ley., pero ya no en la CPEUM. Y la segunda se refiere a incorporar como obligación de los partidos políticos el realizar una fiscalización oportuna, que no puede ser otra que simultánea con las campañas electorales, para que se pueda aplicar, en su caso, la causal de nulidad de la elección por rebasar los topes de gastos de campaña, establecida en la base VI del mismo artículo 41. 16. Calumnias a las personas. La base III del referido artículo 41, en su Apartado C, que se refiere a que en la propaganda política o electoral que difundan los partidos y candidatos deberán abstenerse de utilizar expresiones que calumnien a las personas, se eliminó lo relativo a que esas expresiones denigren a las Instituciones y a los propios partidos, tal vez por la imposibilidad formal de la materialización de tales conductas. 17. Procesos internos. La base IV del mismo artículo 41 se modifica para hacer más preciso, en relación a los requisitos y las formas de realización de los procesos de selección y postulación de candidatos a cargos de elección popular, así como las reglas para las precampañas y campañas electorales, cuando anteriormente solo se refería a los plazos de los procesos partidistas. 293 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 18. Acción de inconstitucionalidad. El artículo 105 constitucionalidad tuvo dos modificaciones en su fracción II, una de ellas es la que se refiere a la legitimación que tienen los partidos políticos para ejercer la acción de inconstitucionalidad, cuando tengan registro ante el INE ahora, en lugar del IFE como decía previamente. 19. Vigencia. El artículo Cuarto Transitorio señala que las modificaciones comentadas entrarán en vigor en la misma fecha que lo haga la ley general de partidos políticos que se expedirá, con excepción de la relativa al porcentaje de votación necesaria para que los partidos conserven su registro, la cual ya está vigente desde el 11 de febrero de 2014. 20. Candidatos independientes. Los candidatos independientes se contemplan en las reformas en comento en los artículos 41, base III, Apartado A inciso e), Apartado B último párrafo, Apartado C y base IV. Desde la reforma constitucional publicada en el DOF el 9 de agosto de 2012, donde se instituyeron una serie de derechos fundamentales de los ciudadanos en materia política, se incluyó la posibilidad constitucional para que los ciudadanos puedan aspirar a ocupar cargos de elección popular, sin tener que necesariamente pasar por la postulación de algún partido político, pues se establecía como derecho exclusivo de los mismos en la legislación electoral secundaria desde 1946, y que se mantuvo hasta el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) vigente, publicado en el DOF el 14 de enero de 2008, en su artículo 218. 294 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Desde agosto de 2012 el artículo 35 fracción II de la CPEUM establece que son derechos del ciudadano: ―Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley. El derecho de solicitar el registro de candidatos ante la autoridad electoral correspondiente corresponde a los partidos políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación‖. Esta disposición tenía que haberse reglamentado a más tardar en agosto de 2013, sin embargo no se ha hecho, y seguramente ocurrirá con la legislación secundaria que desarrollará las reformas constitucionales de 10 de febrero de 2014. Sin embargo, podemos desprender que los candidatos independientes se pueden postular para cualquier cargo de elección popular, tal como se estableció en el inciso o) de la base IV del artículo 116 constitucional, mediante de decreto de reformas de 27 de diciembre de 2013, que dice lo siguiente: “Se fijen las bases y requisitos para que en las elecciones los ciudadanos soliciten su registro como candidatos para poder ser votados en forma independiente a todos los cargos de elección popular, en los términos del artículo 35 de esta Constitución.‖ Se especula que en la legislación reglamentaria solo se les permitirá participar para los cargos elegibles por el principio de mayoría relativa, y no así para los postulados por la vía de la representación proporcional. Por lo pronto, tenemos cambios que tienen que ver con las candidaturas independientes o al margen de los partidos políticos, en el Decreto 216 de reformas constitucionales que estamos comentando siguientes: 295 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 1. Acceso a las prerrogativas. La base III del artículo 41 constitucional establece expresamente que ―los candidatos independientes tendrán derecho de acceso a prerrogativas para las campañas electorales en los términos que establezca la ley‖. Aun y cuando esta base se refiere al derecho de los partidos políticos para el uso permanente de los medios de comunicación social, es decir a los tiempos del Estado en radio y televisión, no podemos dejar de advertir que la CPEUM señala para los candidatos independientes el acceso a prerrogativas para las campañas, y si por prerrogativas entendemos lo que establece el artículo 48 del COFIPE, para los partidos políticos por supuesto, es acceder, no solo a la radio y a la televisión, sino también al financiamiento público, a gozar del régimen fiscal especial y al uso de las franquicias postales y telegráficas. El Apartado A de la misma base III del artículo 41 constitucional, en su inciso c) señala que durante las campañas electorales deberá destinarse para cubrir el derecho de los partidos políticos y los candidatos al menos el ochenta y cinco por ciento del tiempo total disponible, esto es los 48 minutos diarios en cada estación de radio y canal de televisión, y cuando se refiere a los candidatos, evidentemente incluye a los candidatos independientes. Por otra parte, en el inciso e) del mismo apartado y base mencionada en el párrafo anterior, se establece que el tiempo establecido como derecho de los partidos políticos y, en su caso, de los candidatos independientes, se distribuirá entre los mismos conforme a lo siguiente: el setenta por ciento será distribuido entre los partidos políticos de acuerdo a los resultados de la elección para diputados federales inmediata anterior y el treinta por ciento restante será dividido en partes iguales, de 296 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral las cuales, hasta una de ellas podrá ser asignada a los candidatos independientes en su conjunto. La determinación del número de candidatos independientes, en términos de los requisitos y condiciones que se establezcan en la ley, será muy importante para dimensionar el tamaño de los tiempos oficiales que dispondrán para realizar sus campañas y en buena medida para visualizar, desde esta perspectiva, sus posibilidades de alcanzar triunfos electorales. La misma mecánica se aplicará para la distribución de los tiempos en radio y televisión, para los partidos políticos, incluyendo los de registro local y los candidatos independientes, para los procesos electorales estatales y municipales, además de lo que determine la ley, en términos del Apartado B de la misma base III del artículo 41 de la CPEUM. Cuando a juicio del INE el tiempo total en radio y televisión señalado fuese insuficiente para sus propios fines, los de otras autoridades electorales o para los candidatos independientes, determinará lo conducente para cubrir el tiempo faltante, conforme a las facultades que la ley le confiera. Como decíamos, ya veremos en qué términos y condiciones el INE administrará los tiempos y como obtendrá el faltante, lo cual seguramente se determinará en la ley. 2. Calumnias a las personas. La misma prohibición que hace el Apartado C de la base III del artículo 41 constitucional a los partidos y candidatos, de que en su propaganda política o electoral se abstengan de realizar expresiones que calumnien a las personas, también es aplicable a los candidatos independientes. 297 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 3. Procedimiento especial sancionador. De la misma manera que son sujetos del procedimiento especial sancionador los partidos políticos y sus candidatos, los candidatos independientes también podrán serlo, en términos del Apartado D de la base III del artículo 41 de nuestra Carta Magna, donde el INE integrara el expediente, pudiendo imponer medidas cautelares como suspender o cancelar de manera inmediata las trasmisiones en radio y televisión, y lo someterá al conocimiento y resolución del TEPJF. 4. Reglas para la postulación de candidatos. La base IV del mismo artículo 41 comentado señala que la ley establecerá los requisitos y las formas de realización de los procesos de selección y postulación de candidatos a cargos de elección popular, así como las reglas para las precampañas y las campañas electorales. En mi opinión esta disposición también es aplicable para los candidatos independientes, en términos de los procedimientos para su postulación, que no pueden ser los mismos que para los partidos políticos, como que tampoco serian aplicables las disposiciones relativas a las precampañas. Lo anterior se sustenta en la adición que se hace en el inciso k) de la base IV del artículo 116 constitucional, cuando establece la obligatoriedad de las Constituciones estatales de regular el régimen aplicable a la postulación, registro, derechos y obligaciones de los candidatos independientes, garantizando su derecho al financiamiento público y al acceso a la radio y la televisión en los términos establecidos en la CPEUM y en las leyes correspondientes. 298 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 21. Reelección. El tema de la relección está ubicado en los artículos59; 115 fracción I; 116 fracción II; Transitorios Décimo Primero, Décimo Tercero y Décimo Cuarto. 1. Algunos antecedentes. Después de que el PRI se estuvo negando durante años a aceptar la reelección legislativa y de ayuntamientos, misma que data su prohibición desde 1933 (mediante el Decreto de reformas 012 de 29 de abril de 1933) medida que en una época tuvo propósitos políticos de centralización y control, para subvertir los cacicazgos políticos y militares e iniciar un proceso de institucionalización política que se prolongó durante muchas décadas. Después de más de ochenta años, evidentemente que las condiciones políticas han cambiado sustancialmente, y el PAN aprovechó la circunstancia coyuntural de que la reforma política formó parte del proceso de negociación de la reforma energética, para incluirla dentro de la primera. Recordemos que en la versión original de la CPEUM de 5 de febrero de 1917, en atención al principio maderista de ―sufragio efectivo, no reelección‖, la no reelección se estableció solo para los cargos ejecutivos, mas no para los congresionales, y que la decisión de proscribirla para esos puestos en 1933, en el zenit del ―maximato‖ de Plutarco Elías Calles, fue para pacificar al país y centralizar en el ―Jefe máximo de la revolución‖, como dirigente del Partido Nacional Revolucionario (el abuelo del PRI), las decisiones para la distribución de los cargos de elección popular. El modelo de reelección adoptado en 2014 no retorna a la de influencia norteamericana que se tuvo durante la mayor parte del siglo XIX, que era indefinida, como lo sigue siendo hasta la fecha en el sistema electoral de los Estados Unidos de América, respecto de los senadores y representantes, sino que establece diferentes 299 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral limitaciones temporales, según el cargo, además del condicionamiento temporal a mantenerse dentro del partido o coalición que los postuló. 2. Senadores y diputados federales. De esta manera se estableció en el artículo 59 constitucional, que los senadores podrán ser electos hasta por dos periodos, y los diputados federales hasta por cuatro periodos, en ambos casos para un periodo máximo de doce años consecutivos. Se los pone como condición a los diputados y senadores aspirantes a la reelección, el que tendrán que ser postulados a la misma por los propios partidos que lo hicieron en la precedente ocasión, bien sea individualmente o en coalición, y que no renuncien o hayan perdido su militancia en el mismo partido antes de la mitad del mandato respectivo. Esta limitación es una manifestación del control que buscan mantener los partidos políticos sobre sus representantes, que sin duda transgrede la lógica jurídica y política de la representación política y va más allá de la función primaria de los partidos políticos, de ser un instrumento o vía para que los ciudadanos accedan a las posiciones de poder político, tal como se estatuye en el segundo párrafo de la base I del artículo 41 constitucional. Recordemos que este prejuicio partidista fue uno de los principales inconvenientes para que se estuviera frenando esta reforma. La CPEUM no establece distinción respecto de los senadores y diputados electos por los dos diferentes principios, de tal manera que podrán ser reelectos tanto los postulados por el principio de mayoría relativa como los que sean por el principio de representación proporcional. 300 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral El artículo Décimo Primero Transitorio del Decreto comentado señala que la reelección de diputados federales y senadores será aplicable a los electos a partir del proceso electoral de 2018, con lo que se les quitó la tentación a algunos en funciones que deseaban ser beneficiarios inmediatos de esta modificación. 3. Integrantes de los ayuntamientos. La reforma al artículo 115 constitucional en la materia establece que los presidentes municipales, regidores y síndicos podrán ser electos por un periodo adicional, siempre y cuando el periodo del mandato de los ayuntamientos sea de tres años, esto es, por un máximo de seis años y prohibiéndose en los casos en que el periodo sea mayor, como es el caso de varios estados de la república que establecieron periodos de cuatro años en el mandato de sus ayuntamientos (como sucede en Coahuila, Hidalgo, Veracruz, Tlaxcala, Durango, Chihuahua y el Estado de México). En el mismo sentido mencionado en el apartado inmediato anterior, solo podrán ser propuestos para la reelección por el mismo partido que los postuló inicialmente, y siempre y cuando no hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato. Tampoco aquí se hace distinción respecto de los electos por el principio de mayoría relativa y de representación proporcional en los ayuntamientos, por lo que consideramos que no hay limitación alguna. El artículo Décimo Cuarto Transitorio señala que la reelección no será aplicable a los integrantes que hayan protestado el cargo en el Ayuntamiento que se encuentre en funciones a la entrada en vigor del presente Decreto, esto es el 11 de febrero de 2014. 301 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral El Constituyente Permanente aprovechó este Decreto de reformas constitucionales Número 216 para incorporar al artículo 115 el carácter laico de la forma de gobierno de los estados, en concordancia con el Decreto de reformas número 205 de fecha 30 de noviembre de 2012 al artículo 40 constitucional, y por el que se le agrega el calificativo de laica a la República mexicana. 4. Diputados a los Congresos de los estados y a la Asamblea legislativa del Distrito Federal. Se reforma el artículo 116 constitucional para mandatar a los estados a fin de que establezcan en sus respectivas constituciones la elección consecutiva de los diputados a las legislaturas locales hasta por cuatro periodos consecutivos, o sea por el mismo que se estableció para los diputados federales. Se ponen las mismas condicionantes mencionadas para los legisladores federales y ayuntamientos, respecto de la postulación y la militancia partidista para aspirar a la reelección. En lo parece una omisión del Constituyente Permanente, al no reformar el artículo 122 de la CPEUM para establecer la posibilidad de la reelección de los diputados a la asamblea legislativa del Distrito Federal, en concordancia y congruencia con las reformas anteriores, sobre todo la del artículo 116, se pretendió salvar con lo dispuesto en el artículo Décimo Tercero Transitorio, que dice lo siguiente: ―DÉCIMO TERCERO.- La reforma al artículo 116 de esta Constitución en materia de reelección de diputados locales, así como a diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, no será aplicable a los legisladores que hayan protestado el cargo en la legislatura que se encuentre en funciones a la entrada en vigor del presente Decreto‖. 302 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Sin embargo, consideramos que técnicamente en materia legislativa no es lo correcto, y más aún cuando se trata de reformas a la CPEUM. 5. Reelección de candidatos independientes. El Decreto de reformas constitucionales número 216 es totalmente omiso respecto de la posibilidad de que los candidatos independientes o al margen de los partidos políticos, una vez electos y en funciones, puedan tener la posibilidad de reelegirse. Como ya comentamos, los candidatos independientes podrán postularse para cualquier cargo de elección popular, en términos de lo establecido en el artículo 35 fracción II, y en congruencia con la reforma que permite la reelección de legisladores federales y locales y de ayuntamientos, considero que los candidatos independientes, que habiendo obtenido la mayoría de votos y ocupado el cargo correspondiente, tendrían el derecho a buscar su reelección, bajo las mismas reglas establecidas para los partidos políticos y sus representantes, que se han comentado en los apartados anteriores, salvo el de mantener la militancia partidaria, que por obvias razones en este supuesto no existe. 22. Integración de Congresos locales y Asamblea legislativa del Distrito Federal. El artículo 116, fracción II, párrafo tercero de la CPEUM se reformó para quedar en los siguientes términos: “Las legislaturas de los estados se integrarán con diputados electos, según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la 303 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral legislatura que exceda en ocho puntos su porcentaje de votación emitida. Esta base no se aplicará al partido político que por sus triunfos en distritos uninominales obtenga un porcentaje de curules del total de la legislatura, superior a la suma del porcentaje de su votación emitida más el ocho por ciento. Asimismo, en la integración de la legislatura, el porcentaje de representación de un partido político no podrá ser menor al porcentaje de votación que hubiere recibido menos ocho puntos porcentuales‖. Lo anterior obedece a que en la integración de los Congresos Locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal se presenta una gran heterogeneidad en relación a los sistemas electorales y las fórmulas aplicables para la distribución de las curules por el principio de representación proporcional, produciendo efectos excesivos de sobre y sub representación de los partidos políticos. Para homologar la integración de los Congresos Locales y la Asamblea capitalina se tomó como sustento la correspondiente para la integración de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, establecida en la base V del artículo 54 constitucional, que dice lo siguiente: V. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida. Esta base no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total de la Cámara, superior a la suma del porcentaje de su votación nacional emitida más el ocho por ciento‖. Esto en cuanto al límite superior de que ningún partido tenga más del ocho por ciento de sobre representación; pero la reforma del artículo 116 en comento incorpora también una novedad cuando establece el mismo porcentaje, pero respecto de la sub 304 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral representación máxima que pueda tener un partido en un Congreso Local y la Asamblea del Distrito Federal. La reforma a la fracción III de la base primera del artículo 122 constitucional solo es para remitir a la reforma del artículo 116 anotada. 23. Delitos electorales. El Derecho penal electoral es una de las asignaturas más rezagadas en la materia, pues desde 1996 el Titulo Vigésimo Cuarto del Código Penal Federal, que se refiere a los delitos electorales y en materia de registro nacional ciudadano no ha tenido modificaciones (DOF de 22 de noviembre de 1996), así como tampoco la principal institución encargada de su persecución, la Fiscalía especializada para la atención de delitos electorales (FEEPADE), adscrita a la casi extinta Procuraduría General de la República. Ha sido notoria la ineficiencia de las fiscalías especializadas, tanto la federal pero aún más las estatales para investigar, perseguir y consignar a presuntos delincuentes electorales, debido en gran medida a las insuficiencias de los respectivos marcos normativos en los que tienen que actuar. Por ese y otros motivos se reformó el artículo 73 fracción XXI inciso a) de la CPEUM para darle facultades al Congreso de la Unión para expedir la ley general en materia de delitos electorales, estableciendo los tipos penales, sus sanciones, la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación y las entidades federativas. El artículo Segundo Transitorio señala que esta ley deberá ser expedida a más tardar el 30 de abril de 2014. 305 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Por otra parte, el artículo Décimo Octavo Transitorio establece que el Senado nombrará por dos terceras partes de sus miembros presentes al titular de la Fiscalía Especializada en Atención de Delitos Electorales de la Procuraduría General de la República. El Ejecutivo Federal podrá objetar dicho nombramiento, en cuyo caso se procederá a un nuevo nombramiento en los términos de este párrafo. El titular de esa Fiscalía durará en su encargo hasta el treinta de noviembre de dos mil dieciocho, sin perjuicio de que pueda ser removido libremente por el Procurador General de la República o, en su caso, del Fiscal General de la República. La remoción podrá ser objetada por el voto de la mayoría de los miembros presentes de la Cámara de Senadores dentro de un plazo de diez días hábiles, en cuyo caso el titular de la fiscalía será restituido en el ejercicio de sus funciones. 24. Propaganda gubernamental. El Decreto de reformas constitucionales número 178, publicado en el DOF el 13 de noviembre de 2007 incorporó un párrafo octavo al artículo 134 en los siguientes términos: ―La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público‖. Y en el párrafo siguiente señala que: ―Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar‖. 306 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral En los artículos transitorios Tercero y Sexto del mismo Decreto se les impuso un plazo de treinta días al Congreso de la Unión (diciembre de 2007) y de un año a las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (noviembre de 2008) para adecuar sus respectivas legislaciones, compromisos que hasta la fecha no han cumplido. Con esos antecedentes tenemos que el Decreto 216 de 10 de febrero de 2014 retoma el tema, y en al artículo Tercero Transitorio señala que: ―El Congreso de la Unión deberá expedir, durante el segundo periodo de sesiones ordinarias del segundo año de ejercicio de la LXII Legislatura, la ley que reglamente el párrafo octavo del artículo 134 de esta Constitución, la que establecerá las normas a que deberán sujetarse los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y de cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, y que garantizará que el gasto en comunicación social cumpla con los criterios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, así como que respete los topes presupuestales, límites y condiciones de ejercicio que establezcan los presupuestos de egresos respectivos‖. La ley reglamentaria del párrafo octavo del artículo 134 constitucional en materia de propaganda gubernamental también deberá se expedida a mas tardar el 30 de abril de 2014, y se le exigen, además de los establecidos en el propio dispositivo constitucional, garantizar que el gasto de comunicación social de los entes gubernamentales sea eficaz, eficiente, transparente, económico y honrado, además de respetuoso de los presupuestos aprobados. Es mucho pedir, sin embargo esperemos que se logre. 307 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 25. Otras leyes. Aunque el Decreto de reformas constitucionales en materia electoral que abordamos es omiso al respecto, se tendrán que reformar, entre otros ordenamientos los siguientes: Ley General del Sistema de Medios de impugnación en materia electoral; Ley de Ingresos de la Federación; Ley del Presupuesto de Egresos de la Federación; Código Penal Federal; Código Federal de Procedimientos Penales; Código Nacional de Procedimientos Penales; Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; Ley Orgánica del Congreso General; Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; Constituciones Políticas de los estados y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; Leyes electorales de los estados y del Distrito Federal; y diversas leyes de los estados y del Distrito Federal. 26. Conclusiones Con la creación de una autoridad electoral nacional conllevara economías de escala en la administración de las elecciones pues desaparecerán las autoridades administrativas locales (es decir, estatales y del Distrito Federal), y permitiría concentrar las adquisiciones y la contratación de servicios en materia electoral; también -y quizá más importante- la autoridad nacional electoral brindaría a los partidos y candidatos garantías de imparcialidad y objetividad en su desempeño que, a juicio de los autores de la propuesta, los organismos electorales locales no otorgan en la actualidad. La reforma Político-Electoral pretende que los ciudadanos tengan las mismas oportunidades y que los mexicanos vivamos en la democracia de resultados. Las reglas e instituciones electorales se modernizan con el fin de homologar la calidad de la democracia en México. Asimismo se refuerza la capacidad del 308 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Estado para lograr acuerdos sobre decisiones relevantes, en beneficio de los habitantes del país. Se modernizan las instituciones del régimen político para impulsar el equilibrio entre Poderes, facilitar el diálogo y los acuerdos y consolidar una democracia de resultados. Se transforman las instituciones y las reglas de la competencia electoral para fortalecer la participación ciudadana y dar mayor certidumbre a los comicios. Se fortalece la protección del voto ciudadano en todo el territorio nacional. Los mexicanos podrán ejercer sus derechos políticos incluso viviendo en el extranjero 27. Bibliografía Ackerman, John M. (2912) Nuevos escenarios del derecho electoral: los retos de la reforma de 2007-2008, México: UNAM, Instituto deInvestigaciones Jurídicas. Acompañamiento Ciudadano (PAC) 2013. Instituto Federal Electoral, Centro para el Desarrollo Democrático [en línea] Disponible en: http://pac.ife.org.mx/index.html Coutiño, Fabiola. (2011) Estudio de Derecho Electoral Mexicano. Puebla: Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Diario Oficial de la Federación última reforma publicada el 10 de febrero de 2014 309 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Código Penal Federal, Capítulo Vigésimo Cuarto. Diario Oficial de la Federación publicada el 23 de mayo de 2014 Estrategia de Capacitación y Asistencia Electoral para el Proceso Electoral Federal 2014-2015 . (2003) Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica. Dirección Ejecutiva de Organización Electoral. Instituto Federal Electoral. México, D.F., Estructura Instituto Federal Electoral [en línea] Disponible en: http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2/Estructura/ fecha de consulta 2 de agosto del 2014 y fecha de actualización 15 de agosto del 2014. Granados, Atlaco, Miguel Ángel. (2009) Derecho Electoral Mexicano. 2da edición. México: Porrúa. Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Diario Oficial de la Federación publicada el 23 de mayo de 2014 Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, México. Diario Oficial de la Federación publicada el 23 de mayo de 2014 Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Diario Oficial de la Federación publicada el 23 de mayo de 2014 Ley Federal de Consulta Pública. Diario Oficial de la Federación, publicada el 14 de marzo de 2014 ¿Qué es el Instituto Federal Electoral? [en línea] Disponible en: http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2/Acerca_del_IFE/fecha de consulta 2 de agosto del 2014 y fecha de actualización 15 de agosto del 2014. 310 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Woldenberg, José. (2005) Autoridades Electorales y el derecho de los partidos políticos en México. México: TEPJF. 311 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral LAS REFORMAS ELECTORALES EN MÉXICO. SU EVOLUCIÓN Y RETOS” Dr. Roberto Eduardo Sigala Aguilar * SUMARIO: I.- Introducción. II.-Antecedentes y principales reformas electorales en México. III.- Conclusión. IV.- Bibliografía. Resumen. Desde antes de 1977, México emprendió una serie de reformas que alentaron y proporcionan canales institucionales para su pluralidad, los cuales expandieron y fortalecieron los derechos políticos de los ciudadanos, creando sólidas instituciones electorales, garantizando el, voto secreto, libre. En 2012, el país experimentó el poder de conmutación de democrático, pero, junto a este escenario prometedor, nuestro país también advirtió parálisis legislativa aguda, en la que no se aprobaron las reformas necesarias para mejorar la calidad de vida de los mexicanos. México tuvo una democracia electoral efectiva, que no necesariamente se tradujo en mejores resultados para la población. Así que los actores políticos coincidieron en la necesidad de transformar a México, para hacer compromisos concretos para dar un nuevo impulso al desarrollo del país, razón por la cual, se firmó el Pacto por México, para finalmente obtener la Reforma Electoral político más grande, la del 2014. Nuestro País tendrá nuevos instrumentos institucionales para facilitar los cambios fundamentales que requiere el país en los años siguientes. Pero muchos mexicanos no saben cuáles fueron los cambios electorales que se han producido, por lo que nuestro objetivo es analizar las reformas electorales más importantes que han ocurrido en materia electoral, conocer la magnitud de la última reforma de 2014. Palabras clave. Derecho Electoral. Reformas en México. Evolución y retos. Abstract. Since before 1977 México undertook a series of reforms that encouraged and provided institutional channels for its plurality, expanded and strengthened citizens‘ political rights, and created strong electoral institutions, guaranteeing the free, secret * Licenciado en Derecho por la Universidad Veracruzana, Maestro en Derecho Constitucional por la Universidad Iberoamericana Golfo-Centro y Doctor en Derecho por la Universidad Cristóbal Colón de Veracruz en coordinación con el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, con la especialidad de Derecho Comparado por la Fondation Pour le Droit Continental, de Paris Francia. Quien actualmente se desempeña como Catedrático de la Universidad de Xalapa, en donde imparte diversas clases en las maestrías de Derecho Penal, Derechos Humanos y Juicio de Amparo y Derecho Electoral, actualmente se desempeña como Secretario de Acuerdos del Poder Judicial del Estado de Veracruz. 312 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral vote. In 2012, the country experienced democratic power-switching, but, ―Together with this promising scenario, our country also experienced acute legislative paralysis, in which the reforms required to boost the quality of life of Mexican were not passed. Mexico had an effective electoral democracy, which did not necessarily translate into better results for the population. So political actors agreed on the need to transform Mexico, to make concrete commitments to give renewed impetus to national development, which precisely they signed the Pact for Mexico, to finally obtain the biggest political Electoral Reform, 2014. Our country will have new institutional instruments to facilitate fundamental changes required by the country in the following years. But many Mexicans do not know what were the electoral changes that have occurred, so our goal is to analyze the most important electoral reforms that have occurred in electoral law so, knowing the magnitude of the recent reform of 2014. Key words. Electoral Law. Reforms in Mexico. Evolution and challenges. I.- INTRODUCCIÓN. Mucho se ha hablado de la más reciente reforma en materia político electoral, que fuera aprobada por el Congreso de la Unión en el mes de diciembre de 2013 y por la mayoría de las Legislaturas de los Estados durante el mes de enero de 2014, la cual fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de este año , y es sin lugar a dudas, la de mayor trascendencia en la materia, dado los grandes cambios que se dan en nuestras instituciones electorales. El tema relativo a las reformas en materia electoral, no es nuevo para nuestro país, pues a lo largo de los últimos 30 años, el sistema normativo que regula lo referente a las elecciones en México ha tenido varias reformas, mismas que han obedecido a las transformaciones políticas que se requieren, un proceso de cambio que viene desde los albores de como nación independiente, aunque las novedades más importantes se han dado a partir de nuestra actual Constitución Política de 1917, un proceso que se ha distinguido por ser continuo y progresivo, esto es, han ido mejorándose con el paso del tiempo. 313 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral En ese sentido, es importante mencionar que todas han sido necesarias para ir consolidando a México como un país verdaderamente democrático; sin embargo, a pesar de ser algo que se ha dado de forma gradual en los últimos treinta años, es un proceso que aún no ha podido ser cabalmente entendido por las autoridades, los propios partidos políticos y el resto de los ciudadanos, porque aun cuando las nuevas reglas del juego han sido evidentes, lo cierto es que, no se le ha dado la difusión ni la importancia debida, lo cual trae como consecuencia que la población se interese muy poco en la vida política del país, lo que genera un bajo número de electores en las jornadas relativas , además de no existir motivación por parte de la sociedad en participar en las encuestas ciudadanas. No podemos pasar por alto, que es obligación tanto de las autoridades legislativas, electorales y de los diversos actores políticos, el dar a conocer y promover en la mayoría de ciudadanos todas las prerrogativas y obligaciones que existen en materia electoral para así lograr lo que toda democracia busca, que es, que todos sus ciudadanos salgan a votar y a elegir a quienes los van a gobernar y representar. Dada la importancia de la última reforma electoral acontecida en nuestro país, resulta necesario hacer una pequeña reflexión de la evolución histórica que han tenido las instituciones electorales la cual abarque las reformas que desde nuestro particular punto de vista han sido las más significativas, para así poder comprender la magnitud de este último proceso de cambios en el marco normativo electoral y poder hacer frente a los temas que quedaron aún pendientes en la agenda legislativa, lo cual esperamos se pueda difundir entre la mayoría de los ciudadanos y así poder genera un mayor compromiso de participar en la vida democrática de México. 314 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral II.- “ANTECEDENTES DE LAS REFORMAS ELECTORALES EN MÉXICO”. En poco más de tres décadas, nuestro marco legal en materia de elecciones se ha ido incrementado además de darse mayor discusión pública y privada respecto de su alcance, virtudes, carencias y vicios, lo cual nos habla de un país que ha ido avanzando de acuerdo con los cambios que se han dado en la democracia a nivel internacional. En este contexto, podemos decir que no es algo nuevo, ya que desde el año de 1917 una vez que nuestro país logra consolidarse como una verdadera nación y se promulga la Constitución Política, se estableció el sufragio universal, como el medio para ejercer la democracia, estableciéndose que se podía ejercer el al voto a partir de sus 18 años de edad, sin embargo, a pesar de ser la primera reforma electoral de manera formal en la constitución de ese año, los ciudadanos perdieron incluso antes de esta, la credibilidad hacia los políticos y el gobierno en general, incluyendo las elecciones, lo cual repercutió en que muy pocos asistieron a votar en las primeras elecciones. En total se han llevado a cabo alrededor de cuarenta y siete reformas de naturaleza político-electoral desde 1953 hasta 2014 , no obstante, en este pequeño ensayo, abordaremos las que a nuestro juicio han sido las más trascendentales. EL VOTO DE LA MUJER EN 1953. En el año de 1953, se abrió la puerta a las mujeres a la vida política de México, y después de duros y largos procesos tanto políticos como sociales, por la igualdad de género se logró que las mujeres pudieran involucrarse de una manera correcta y legal al sistema político mexicano actual, cuando se le otorga el derecho al voto y ser votada. 315 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral LA REFORMA ELECTORAL DE 1963-1964. En el año de 1964, se dio una reforma electoral en la cual se facilitó la entrada a la participación de las minorías (partidos de oposición) en la formación de la voluntad legislativa, aunque limitada y constreñida a la representación en la Cámara baja del Congreso, fue una modificación que permitió la presencia de diputados de un partido diferente al del titular del Ejecutivo, con esta modificación a la ley se buscó una mayor apertura hacia los ciudadanos y flexibilidad en la forma en que se votaba en México, en una época en que la credibilidad del país como un Estado democrático había empezado a ponerse a prueba . Como un antecedente debe decirse que en las elecciones del 5 de julio de 1964, el Partido Acción Nacional logró obtener veinte diputados, el Partido Popular Socialista nueve y el Partido Auténtico de la revolución mexicana creado en 1957, cinco lugares, es decir el 15.3% del efectivo total de la Cámara y sería el presidente Gustavo Díaz Ordaz al que le correspondió gobernar con la presencia en el Congreso de los diputados de los partidos de oposición reconocidos por la ley. LA REFORMA ELECTORAL DE 1977. Es común que la reforma de 1977 sea nombrada como la REFORMA POLÍTICA , así con mayúsculas iniciales, para diferenciarla de las demás reformas por su importancia y la trascendencia que tuvo, aun cuando las posteriores también contribuyeron al avance de nuestra vida democrática, sin embargo podemos decir sin temor a equivocarnos que esta reforma fue fundamental para la vida democrática de nuestro país, pues sentó las bases para la creación de un verdadero sistema electoral. Para hablar de la reforma acaecida en 1977, es importante mencionar que mucho tuvo que ver la sucesión presidencial de 1976, la cual ha sido una de las que menos participación ciudadana tuvo, y la cual contó con muy pocos partidos reconocidos hasta entonces, lo cual generó una preocupación muy fuerte entre la 316 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral clase política, quien buscó una manera de reformar la ley electoral que permitiera una mayor apertura a las distintas fuerzas políticas. De esta reforma electoral, podemos decir que uno de sus puntos más importantes fue el proceso de apertura de la competencia electoral , pues se incentivó a los diversos partidos políticos para participar, lo que evidenció un aumento gradual en la competitividad. Así la reforma electoral ocurrida en 1977, tuvo un carácter único, al ser considerada, como el origen de la verdadera democracia en México, pues fue la primera que se consideró incluyente de todas las fuerzas políticas nacionales y a partir de ahí los actores políticos fueron pugnando cada vez más por la continua mejora y democratización del sistema electoral, además que por primera vez existió flexibilidad política y voluntad por parte del ejecutivo para incluir a todas las fuerzas políticas del país en el proyecto nacional, dándose así una apertura a un verdadero sistema plural de partidos. Es por ello que se considera el punto de partida de nuestra vida democrática, con la característica de incluir a todas las fuerzas políticas que hasta entonces no habían sido reconocidas de manera oficial y a partir de entonces, se fue impulsando cada vez más la democratización. Respecto de las elecciones que se dieron bajo la legislación de 1977, éstas se llevaron a cabo con la nueva ley electoral en las elecciones federales intermedias a través de la cual se reformó la cámara de diputados, siendo una votación histórica en la cual se alcanzó una participación del 49.37% del total de los empadronados , lo cual reveló la operatividad del nuevo sistema impuesto en dicha reforma, el Partido revolucionario Institucional (PRI) obtuvo el 74% del total de la cámara de diputados, el Partido Acción Nacional (PAN) obtuvo el 10.75% del total, el Partido Popular Socialista (PPS) aun cuando no alcanzó ningún escaño por votación directa por el principio de representación proporcional obtuvo el 2.75% de la cámara, el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM) de igual forma alcanzó el 3% y el 317 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Partido Comunista Mexicano (PCM) fue la tercera fuerza política con el 18% de los escaños, aunado a que no obtuvo ninguno por el principio de mayoría relativa. El 30 de diciembre de 1977 se promulgó la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE) , esta reforma ofreció a los partidos políticos de oposición nuevas oportunidades de participación, pues además de su participación directa, se introdujo por primera vez el concepto de representación proporcional al Poder Legislativo, esto es, serían electos por esta vía la cuarta parte de la cámara de diputados (100 en vez de sólo 41), lo cual también aumentó el número de diputados de 196 a 300 . Se estableció la obligación para los partidos políticos de mantener un número necesario de afiliados, entre otras cosas. Se otorgaron derechos a los partidos políticos para postular candidatos, nombrar representantes ante las mesas directivas de casilla y ante la Comisión Federal Electoral, obtener financiamiento público, tiempos permanentes en radio y televisión, apoyos para tareas editoriales, entre otros , en cuanto a este punto, cabe mencionar que era la Comisión Federal Electoral quien fungía como autoridad electoral y otorgaba el registro correspondiente. Se instituyó el recurso de reclamación ante la Suprema Corte de la Nación, el cual se planteó como un instrumento que aspiraba a ser un mecanismo que pusiera fin a los problemas tan comunes que se suscitaban en las jornadas electorales o para darle validez de la calificación a la votación, no obstante, debido a que no se expidió su ley reglamentaria, ni leyes secundarias, no tuvo el impacto que se pensó tendría para ayudar a la limpieza de los comicios de la época. LA REFORMA ELECTORAL DE 1986. Al inicio del mandato del presidente Miguel de la Madrid Hurtado, se expidió el 17 de junio de 1986 un acuerdo, que fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 del mismo mes y año , a través del cual se convocó a los partidos políticos 318 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral nacionales, a las asociaciones políticas nacionales, a las organizaciones sociales, a las instituciones académicas, y a los ciudadanos en general, a que participaran en audiencias públicas de consulta sobre renovación política electoral y la participación ciudadana en el Gobierno del Distrito Federal, realizándose durante los meses de julio y agosto, lo que permitió conocer diversas opiniones sobre la reforma electoral, siendo la más importante, el deseo de modernizar la democracia, así las cosas, el 3 de noviembre de 1986, el Ejecutivo Nacional envió a la LIII Legislatura el "Decreto por el que se reformaron los artículos 52, 53 segundo párrafo, 54 primer párrafo y fracciones II, III y IV; 56, 60, 77 fracción IV y decimoctavo transitorio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos" y un nuevo Código Federal Electoral que sustituyó a la LFOPPE de 1977, misma que fue aprobada en diciembre de 1986 . Así la cámara de diputados quedó integrada por 500 representantes, de los cuales 300 fueron electos según el principio de mayoría relativa y 200 por la vía de la representación proporcional. Asimismo el artículo 54 estableció que la mayoría no podía obtener más de 350 curules, o sea el 70% de la Cámara de Diputados, en tanto a los partidos minoritarios les corresponderá el 30%, o sea 150 curules (5% más que en el sistema anterior) . En cuanto al Senado, con esta reforma constitucional se regresó al sistema existente en 1917, mediante el cual el senado se renueva por mitad cada tres años, con el fin de ajustarse a dicha renovación se estableció que los senadores que se nombraran en primer lugar durarían en su cargo del 1 de septiembre de 1988 al 31 de diciembre de 1994, durante la quincuagésima cuarta y la quincuagésima quinta legislaturas, mientras que los que se nombraran en segundo lugar sólo durarían en funciones del 1 de septiembre de 1988 al 31 de diciembre de 1991. En materia de auto calificación de las elecciones se retomaba el sistema vigente en 1917 por el cual el Colegio Electoral de cada Cámara quedaba integrado por todos sus miembros electos con su constancia o declaratoria respectiva. Otra gran novedad fue la creación del Tribunal de lo Contencioso 319 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Electoral (TRICOEL) como órgano jurisdiccional, autónomo de carácter administrativo, integrado por nueve magistrados nombrados por el Congreso de la Unión, el cual sólo funcionaba durante el proceso electoral y estaba a cargo de la resolución de los recursos de apelación y quejas, que sustituyó las competencias que en esta materia había otorgado a la Suprema Corte de Justicia la ley de 1977. Se promulgó una nueva ley electoral, el Código Federal Electoral, el cual introdujo algunos cambios en materia de partidos políticos con relación a su antecesor , como lo fue que se suprimió el registro condicionado, consintiendo las coaliciones y los frentes electorales, se precisaba el acceso a los medios de comunicación y los recursos económicos, incrementando el número de diputados plurinominales de 100 a 200, disponiendo como ya se dijo la renovación del Senado por mitades cada tres años, permitiendo que el partido mayoritario participara en la distribución de diputados proporcionales en la Cámara Baja, aunque con la limitación de no pasar de 350 curules en total, fijó quince minutos mensuales de tiempo de transmisiones de que disfrutaría cada partido político de manera permanente y reafirma que la duración de las transmisiones se incremente en periodos electorales. La reforma electoral de 1986 trajo como innovación la reglamentación del régimen financiero de los partido políticos nacionales, prevista en el Título Quinto del Código Federal Electoral, lo cual se tradujo en una verdadera igualdad de oportunidades a todos los contendientes en una elección, y consistió en que se otorgaran fondos públicos a los partidos y candidatos, lo cual daría legitimidad a los resultados electorales. 320 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral LA REFORMA ELECTORAL DE 1990. La reforma de 1990 se da durante el gobierno del entonces Presidente Carlos Salinas de Gortari, la cual estuvo marcada por la fuerte participación de los partidos políticos a través de sus representantes en la Cámara de Diputados, misma que generó que las reformas en materia electoral estuvieran precedidas por el consenso de partidos y ciudadanos, siendo determinante para que el poder ejecutivo disminuyera su injerencia directa en las iniciativas de reforma y así el congreso pudiera cumplir con sus funciones. Debido a la tensión social y política, que existía dado el confuso proceso electoral de 1988, fue necesario iniciar esta nueva reforma electoral entre los años de 1989 y 1990, que incluyó cambios constitucionales y la aprobación del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), convirtiéndose inesperadamente, en la primera de una serie de reformas electorales que alcanzaron su culminación en 1996. La reforma del año 1990, se da en una época que fue de gran relevancia para nuestro país, la oposición política por primera vez tenía la posibilidad de definir los destinos políticos del país junto al PRI que sólo tenía 47% de participación en la Cámara de Diputados, y la vida política nacional empezó a contar con un sistema real de partidos. Uno de los puntos de mayor trascendencia se dio con la creación del nuevo INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL (IFE), pues por primera vez, la función de organizar y desarrollar el proceso electoral dejaba de formar parte del Estado, este instituto inició sus actividades el 11 de octubre de 1990, con la inicial sesión de su máximo órgano de dirección: El Consejo General, y su primer presidente fue Fernando Gutiérrez Barrios, quien fungía como titular de la Secretaría de Gobernación. Desde la fecha de creación del Instituto Federal Electoral la normatividad constitucional y legal en su primera integración en 1990 se constituyó 321 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral como un órgano de Estado con una concurrencia de los poderes: Ejecutivo, en la figura del secretario de Gobernación, y Legislativo, en la de los Consejeros del Poder Legislativo, en tanto que, al buscar una representación del Poder Judicial, se creó la figura del consejero magistrado, en número de seis. La creación del IFE, fue sin duda alguna uno de los mayores logros que se dieron en nuestro país, pues se trató de un organismo con personalidad jurídica y patrimonios propios, siendo éste la máxima autoridad electoral, y a su vez se encontraba supeditada a los poderes Ejecutivo y Legislativo, pues la Constitución de 1989 establecía que la organización de las elecciones era una función estatal a cargo de dichos poderes con la participación y corresponsabilidad de los partidos políticos y de los ciudadanos. A este nuevo órgano electoral se le confirió la responsabilidad de contribuir al desarrollo de la vida democrática; preservar el fortalecimiento del régimen de partidos políticos; asegurar a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos políticos electorales y vigilar el cumplimiento de sus obligaciones; velar por la autenticidad y efectividad del sufragio, y coadyuvar en la promoción y difusión de la cultura cívica democrática, además, a diferencia de los organismos electorales que le precedieron, cuyas actividades eran temporales, se determinó que el IFE tuviese un carácter permanente . Así, podemos ver que con esta reforma se concentraron en el creciente Instituto Federal Electoral, así las facultades que antes estaban aisladas y dispersas o que ni siquiera estaban consideradas, entre las que se encontraban: la actualización permanente del padrón electoral, el registro de partidos políticos, sus plataformas y candidatos, el asegurar a los partidos disfrutaran de sus prerrogativas, la organización de la jornada electoral, el cómputo de las votaciones y la entrega de constancias de mayoría, la capacitación electoral y la educación cívica, y la implantación y desarrollo del servicio profesional electoral. 322 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Una de las funciones de mayor relevancia que tuvo bajo su mando el Instituto Federal Electoral, fue la de elaborar un nuevo Padrón Electoral, mediante el empleo del método censal para construirlo, por lo que fue necesario visitar cerca de 16 millones de hogares mexicanos de ese entonces, para poder empadronar a más de 39 millones de mexicanos y entregar más de 36 millones de credenciales de elector, mismas que servirían para las elecciones intermedias de 1991 . Posteriormente este modelo de credencial fue modificado en el año de 1992, donde se aprobó un nuevo diseño el cual contenía la fotografía del titular de la misma, la cual sirvió a su vez como documento de identificación personal. Con respecto a la justicia electoral, podemos ver que después de la reforma políticoelectoral de 1986-1987, que estableció la existencia de un sistema mixto de calificación de las elecciones tanto para el Poder Legislativo como para el Ejecutivo y creó el Tribunal de lo Contencioso Electoral, de esta manera, vemos que el órgano encargado de la justicia, cambió de ser un órgano estrictamente administrativo a otro con capacidad jurídica de más amplio alcance. Es por ello que la reforma del año 1990 significó una de las etapas trascendentales en la conformación de una institucionalidad moderna en materia de justicia electoral. LA REFORMA ELECTORAL DE 1993 y 1994 En los años de 1993 y 1994 hubo dos reformas que se consideraron como intermedias y cuyos temas principales fueron el financiamiento para los partidos políticos, así como establecer nuevas reglas para reportar sus egresos, los gastos anuales y de campaña. 323 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Respecto de las reformas acontecidas en 1993, se continuó en el reconocimiento de las demandas políticas de la sociedad y uno de los cambios más importantes fue la introducción de límites al control gubernamental sobre la estructura administrativa electoral del Instituto Federal Electoral, además de establecer a su vez, límites en los gastos de campaña, lo cual representó un reconocimiento de las condiciones desiguales de la competencia que habían predominado por décadas y abrió la posibilidad de hacer campañas políticas en situaciones más justas. Otras de las modificaciones fueron los cambios en el método para seleccionar a los funcionarios de casilla, introduciéndose un proceso aleatorio a fin de garantizar la imparcialidad de los funcionarios electorales, la secrecía del voto durante la jornada y la confianza en el conteo y validación de los votos, así también a partir de una reforma promulgada en 1993, la legislación electoral reconoció como derecho exclusivo de los ciudadanos mexicanos el de participar como observadores electorales nacionales. Por lo que hace al año de 1994, debe decirse que el 19 de abril se generó la tercera reforma constitucional del sexenio del Presidente Carlos Salinas de Gortari, que abordó en específico el tema de la justicia electoral, en esta reforma se modificaron los párrafos octavo, noveno, decimoséptimo y décimo octavo del artículo 41 Constitucional , donde se estableció: I.- Incluir como principio rector, en el ejercicio de la función estatal de organizar las elecciones federales, el de independencia. II.- Modificar la estructura del órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral (Consejo General) a fin de sustituir la figura de los Consejeros Magistrados por la de los Consejeros Ciudadanos. 324 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral III.-Establecer que los Consejeros Ciudadanos deberían satisfacer los requisitos que señale la ley y serán electos por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados de entre los propuestos por los grupos parlamentarios en la propia Cámara. Cabe mencionar que esta reforma fue complementada a su vez por la reforma legal del 18 de mayo y 3 de junio de ese mismo año, en la que se reformó y adicionaron diversos artículos al COFIPE. Así vemos que para 1994 en el Consejo General, los consejeros magistrados se sustituyeron por seis consejeros ciudadanos propietarios y sus suplentes, que durarían ocho años en el cargo, con la posibilidad de ser ratificados; y su designación estaría a cargo de las dos terceras partes de la Cámara de Diputados. LA REFORMA ELECTORAL DE 1996 Al hablar de la reforma electoral acontecida en 1996, no podemos pasar por alto que junto con las de 1977 y 2007-2008, fueron de los cambios que más han estimulado la transformación del orden jurídico y el marco legal electoral mexicano, porque esta reforma puso fin a la participación y control gubernamental en el proceso de organización de las elecciones federales, pues tuvo entre sus dos ejes principales, buscar la absoluta independencia del Instituto Electoral del gobierno, que se tradujo como una forma de excluir al Secretario de Gobernación como Presidente del Consejo General, además de establecer por ley, topes a los gastos de campaña para los partidos y poder disminuir el exceso y el abuso del partido del gobierno sobre los recursos para las campañas, incluida la equidad en el acceso a los medios de comunicación masiva, lo cual generó una gran aceptación por parte de los partidos opositores y con lo cual, nuestro país se puso a la vanguardia a nivel mundial al producirse la normatividad electoral más completa que había tenido el país hasta ese 325 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral entonces, puesto que gracias a ello fue posible realizar elecciones transparentes y equitativas, en un ambiente de competencia; en la que la designación y la constitución de los gobiernos, se dio con la decisión y voluntad ciudadanas . Otro de los cambios fue la composición de los órganos de representación nacional, el fortalecimiento de un régimen de partidos cada vez más competitivo, lo cual garantizó condiciones de mayor equidad en la contienda electoral, así como innovaciones en el ámbito de la justicia electoral y los regímenes electorales a nivel local, por lo que a diferencia de la legislación anterior el límite máximo de representación de la primera fuerza electoral en la conformación de la Cámara de Diputados fue de 300 Diputados electos por ambos principios Mayoría Relativa y Representación Proporcional, que correspondió al 60% de los 500 escaños, estableciéndose el mínimo de 2% de la votación para que un partido mantuviera y acceda a los 200 escaños de representación proporcional, incorporando este principio a la Cámara de Senadores, donde fueron electos 32 por este mecanismo. Se reconoció también la figura de Agrupaciones Político-Nacionales, (APN) como instrumentos de desarrollo de la vida democrática. Un punto importante fue, el poder presentar ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, acciones de inconstitucionalidad para plantear la no conformidad de las leyes electorales ya fueran federales o locales , además de modificarse el régimen del Distrito Federal, puesto que hasta ese entonces el Presidente de la República designaba y removía libremente al Regente de la Ciudad, siendo modificado dicho estatuto para darle entrada a elecciones libres por parte de los ciudadanos capitalinos, como en todas las demás entidades federativas. A mayor abundamiento, debe decirse que, la reforma de 1996 fue la primera en que se hizo una revisión de fondo al COFIPE y todas las instituciones que el mismo 326 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral regulaba, lo cual afianzó al IFE como un organismo autónomo, libre de la tutela del poder ejecutivo, diseñando además una serie de reglas que garantizaban una contienda equitativa que consolidó a los partidos políticos como entidades de interés público, entre los principales cambios podemos destacar la preeminencia del financiamiento público sobre el privado y la asignación de dos características básicas de financiamiento público, la primera para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes de los partidos, y la segunda, para gastos de campaña. La asignación de esta última se estableció mediante una fórmula de distribución que combinaba una base de equidad (30% del monto de financiamiento para cada partido se asignaba de acuerdo al cálculo de costos estimados de campaña) y un incentivo a la competitividad (70% se otorgaba de acuerdo a la votación obtenida en la más reciente elección para diputados federales). Igualmente importante, fue el tema relativo a la distribución de los tiempos oficiales en radio y televisión, lo cual serviría como una medida para vigilar la equidad en la contienda, dando en forma igualitaria el mismo tiempo disponible en radio y televisión. A partir de esta reforma el Tribunal Electoral pasó a formar parte del Poder Judicial de la Federación como máxima autoridad jurisdiccional en la materia, con excepción de las atribuciones conferidas a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Desde 1990 hasta 1996, las reformas a la legislación lectoral tuvieron como propósito crear un marco normativo para un régimen de partidos plural competitivo que regulara y promoviera contiendas electorales equitativas, confiables y apegadas a derecho. Así la aplicación de estas reglas y procedimientos correspondieron a partir de la reforma a dos organismos: el IFE y el TEPJF. Las reformas acaecidas en 1996 dieron como resultado la conformación de un sistema electoral único, el cual si bien resultaba un poco complejo, también lo es que era confiable, además de contar con un árbitro para las contiendas electorales y una legislación adecuada a ese 327 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral periodo, lo cual se vio reflejada en una serie de mejoras a las condiciones de equidad en la contienda electoral. LA REFORMA ELECTORAL DE 2002 Hablar de la reforma del año 2002, es hablar de uno de los temas que parecían haber sido olvidados por los legisladores en materia electoral, como lo es la cuota de género, pues con ello se buscó la paridad política entre el hombre y la mujer, ya que si bien, dicha cuota se estableció como "una obligación prevista en la ley para los partidos políticos, las autoridades electorales y los ciudadanos mismos, de garantizar un acceso efectivo a candidaturas y a cargos públicos de elección popular, de modo que no predominara excesivamente un género en la representación política,; también es importante mencionar que con esta reforma se expresaba el interés de las sociedad de erradicar la discriminación política de las mujeres, de manera que tengan acceso a los cargos públicos de representación popular y de gobierno en proporción equivalente a los hombres, hasta llegar a la paridad 50% y 50% . LA REFORMA ELECTORAL DE 2003 y 2005 En el año 2003 fue reformado nuevamente el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, misma que pretendió llenar los vacíos legales que existían, concernientes a los partidos de recién ingreso a la vida electoral del país, como a las denominadas agrupaciones políticas nacionales, reforma que se llevó a cabo el 27 de diciembre de ese mismo año. En esta ocasión la cámara de diputados aprobó reformas al COFIPE que constituyeron un amplio avance para garantizar la representatividad de esos organismos, así como para evitar que los nuevos partidos continuaran utilizando el expediente de las coaliciones electorales para refrendar su 328 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral registro, como sucedió en los comicios de 2000 con los partidos CD, PSN y PAS . Respecto de la reforma electoral del año 2005, debe decirse que se trató de una de las reformas más modernas que se dieron en su momento, como lo fue el voto de los mexicanos residentes en el extranjero, lo cual se aprobó en junio de 2005, para que éstos pudieran ejercer su derecho al voto en julio de 2006, y para cumplir este mandato, en julio del mismo año el Instituto Federal Electoral creó la Comisión de la Coordinación del Voto de los Mexicanos en el Extranjero y la Coordinación del Voto de los Mexicanos en el Extranjero, instancias responsables de generar las condiciones para que los mexicanos residentes en el extranjero participaran en la elección del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. LA REFORMA DE 2007-2008. Con relación a la reforma de 2007-2008, tenemos que ésta, se conoce como de tercera generación debido a la gran cantidad de cambios estructurales que trajo consigo, entre otros los relacionados a la reducción de tiempos de campañas, al financiamiento de partidos políticos, a la responsabilidad compartida entre partidos y candidatos, y a la utilización y contratación de espacios en medios de comunicación. Por otra parte, en materia de fiscalización, se reforzó la actuación del IFE a través de la creación de la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos. Esta reforma electoral fue aprobada por el Congreso de la Unión a finales de 2007 y publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 13 de noviembre de 2007 y el 14 de enero de 2008 y la misma constituye una de las revisiones más extensas realizadas a la legislación electoral en México. Como se vio anteriormente si bien es verdad, nuestro país contaba con un sistema político electoral de los más modernos a nivel mundial, también lo es que la elección presidencial de 2006 -quizá la más competida de la historia moderna de México- puso a prueba el marco electoral vigente en ese 329 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral entonces, pues se dio una verdadera confrontación entre las principales fuerzas políticas, lo cual culminó en lo que se puede ver como una jornada con resultados inéditos para el sistema electoral mexicano, por ser un proceso electoral que comenzó en octubre de 2005 y concluyó el 5 de septiembre de 2006 cuando la Sala Superior del TEPJF emitió el dictamen relativo al cómputo final de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, aunque para algunos investigadores esta crisis electoral respondió a un conflicto que comenzó desde el año 2003, con la renovación del Consejo General del IFE , porque quedó fuera el Partido de la Revolución Democrática de la negociación de los nombramientos de los nuevos consejeros, aunado a esto, también en esa época se dio el proceso de desafuero impulsado por el gobierno federal contra el entonces jefe de gobierno del Distrito Federal, Andrés Manuel López obrador, lo cual provocó que se calentaran los ánimos previos a la contienda electoral y empeoró la desconfianza que se tenía en el Instituto . También pueden nombrarse como antecedentes de dicha reforma el hecho de que desde el año 2000 los partidos políticos acusaban a otros de tener excesivos gastos en las campañas, y que la reglamentación respecto a la propaganda en medios de comunicación resultaba insuficiente, además de que se acrecentaron las críticas para el instituto por parte de los académicos y los expertos por la falta de un sistema de control y fiscalización de los recursos. La elección presidencial de 2006, se caracterizó por la excesiva utilización de recursos, spots de televisión con descalificaciones y una lucha por el poder, la cual no se había dado en nuestro país, razón por la que se considera que el IFE se vio rebasado como autoridad administrativa, por lo que los partidos políticos predominantes en el Congreso acordaron modificaciones constitucionales y secundarias que concluyeron en la reforma electoral de 2007. Respecto a este punto cabe destacar, que se dio un creciente número de asuntos relacionados con los comicios electorales, los cuales fueron resueltos por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 330 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral trayendo como consecuencia un nuevo fenómeno que fue conocido como la ―judicialización de las elecciones‖, puesto que los ciudadanos, partidos políticos y candidatos ya no confiaban en el IFE y optaban por acudir a la vía jurisdiccional para la resolución de sus conflictos. Uno de los puntos a favor que tuvo el entonces Tribunal Electoral, fue que a partir de su incorporación al Poder Judicial de la Federación, en 1996, éste contaba con la atribución de conformar jurisprudencia en su ámbito de competencia, lo cual ayudó a atender algunos de los problemas registrados durante los procesos electorales de ese tiempo, sirviendo de criterios orientadores para las posteriores reformas, que si bien sirvió para que los Tribunales Electorales fueran adquiriendo un papel cada vez más significativo en los comicios federales y locales, también es verdad que, un tribunal no podía sustituir el papel de los ciudadanos que con su voto decidían quiénes habrían de gobernar, además que debilitó mucho la imagen del órgano encargado de organizar las elecciones . La iniciativa de reformas fue presentada ante los Secretarios de la Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión, por el entonces Senador Manlio Fabio Beltrones Rivera , a través de la cual pretendía se reforman en su totalidad los artículos 41 y 99; se reforman el artículo 85, párrafo primero; el artículo 108, párrafo primero; el artículo 116, fracción IV; el artículo 122, Base Primera, fracción V, inciso f; se adicionan tres párrafos al artículo 134, y se derogaran el párrafo tercero del artículo 97, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y la cual en su exposición de motivos, pretendía no realizar una reforma integral que cambiara todo el sistema electoral vigente, sino únicamente corregir lo que hasta ese entonces no había funcionado, buscando un México más democrático y menos injusto, además de ser una iniciativa que se formuló con las propuestas que los ochos partidos políticos presentaron a la Comisión Ejecutiva de la Negociación y Construcción de Acuerdos del H. Congreso 331 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral dela Unión, durante el desarrollo de la primera etapa del proceso de reforma del Estado establecido por la Ley, mismas que se enriquecieron con la participación del Centro de Capacitación Judicial Electoral, ciudadanos y múltiples organizaciones de la sociedad civil, la cual tenía entre sus principales objetivos que se diera respuesta a los dos grandes problemas que enfrentaban en esa época la democracia mexicana: el dinero; y el uso y abuso de los medios de comunicación. De esta forma, el proceso de negociación de la reforma electoral de 2007 fue en general muy complejo, pero se logró la aprobación unánime de dos puntos fundamentales de la misma: la reducción de los gastos de campaña y la reglamentación del acceso a los medios de comunicación. En ese orden de ideas, tenemos que la reforma constitucional fue aprobada por un amplio consenso en ambas cámaras, y en 30 de las 31 legislaturas locales que componen el constituyente permanente, la cual entró en vigor el 14 de noviembre de 2007 y el nuevo COFIPE el 15 de enero de 2008. LOS VACÍOS LEGALES QUE DEJÓ LA REFORMA DE 2007-2008. Como hemos visto, las reformas en materia electoral se fueron dando por los vacíos legales que se dejaron pendientes por los legisladores en las anteriores modificaciones que se hicieron en la materia o por los cambios que se fueron dando en la sociedad, los cuales requerían instituciones y leyes más modernas y acordes con la sociedad actual, siendo una de las críticas más fuertes que recibió la reforma de 2007-2008, el que únicamente se había centrado en el control o regulación de la propaganda que se transmitía por radio y televisión, olvidándose de los demás medios de comunicación como lo son Internet, servicio telefónico, espectaculares, medios impresos, etc. Así en nuestro país, existían una serie de vacíos legales que 332 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral hacían que los temas abordados en la última reforma, fueran eludidos por pate de los candidatos y de los partidos, como lo fueron entre otros: la llamada propaganda anónima, el papel de las Procuradurías de Justicia de los Estado, entre otros. REFORMA ELECTORAL DE 2009-2012. A principios del año 2009, el entonces Senador Manlio Fabio Beltrones, líder de la fracción priísta, anunció una serie de iniciativas de reformas, conocida como ―Las Ocho Erres de Manlio‖, que proponía entre otras cosas, la ratificación de los secretarios por el Senado, la reducción de 100 diputados y 28 senadores, reelección legislativa y en municipios, referéndum, revocación de mandato, reorganización del Gobierno Federal, rendición de cuentas o pregunta parlamentaria y regulación Económica moderna a través de comisiones autónomas como la COFETEL , propuestas a las que se unieron otros temas como los expuestos por Jorge G. Castañeda y Héctor Aguilar Camín , como lo fueron la segunda vuelta en la elección presidencial, supresión de la cláusula de sobrerrepresentación en elecciones legislativas‖, candidaturas independientes, el referendo, poderes de veto, de decreto y establecimiento de la iniciativa preferente, reelección consecutiva de diputados y senadores, disminución del número de legisladores plurinominales, aumentar el umbral para acceder a la representación a un 4% o 5% de los votos, conceder al Ejecutivo claros poderes de veto parcial o total sobre leyes aprobadas por el Congreso, otorgar al Presidente de mayores poderes de decreto para situaciones de emergencia y redefinición constitucional de quién debe sustituir al Presidente en caso de ausencia absoluta. Posteriormente y para no quedarse rezagado en el tema el entonces Presidente Felipe Calderón realizó la Presentación de la Iniciativa de la Reforma Política, el día 15 de Diciembre de 2009, que abarcó entre otros, los siguientes puntos : el dejar en libertad a las legislaturas locales y a la 333 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral asamblea del Distrito Federal para poder establecer la elección consecutiva, hasta por un periodo de 12 años, de alcaldes y demás miembros de los ayuntamientos, así como de los jefes delegaciones, permitir la elección consecutiva de legisladores federales y locales en periodos que tengan un límite de hasta 12 años, reducir el número de integrantes en el congreso, aumentar el número de votos para que un partido político conserve su registro, incorporar la figura de Iniciativa Ciudadana, incorporar la figura de las candidaturas independientes a nivel constitucional para todos los puestos de elección popular, adoptar un sistema de elección por mayoría absoluta con segunda vuelta electoral para la elección de Presidente de la República, reconocer a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la atribución para presentar iniciativas de ley en el ámbito de su competencia, facultar al Poder Ejecutivo para que pueda presentar al inicio de cada primer período ordinario de sesiones, dos iniciativas preferentes que deberán dictaminarse y votarse por el Congreso antes de que concluya dicho período. Sin embargo, la propuesta de reforma política que finalmente aprobó el Senado en la exposición de motivos señaló que la iniciativa preferente contenida en la iniciativa del Ejecutivo resultó inaceptable para el Congreso, pues se trataba de una afirmativa ficta que implicaría reunir en el ejecutivo dos poderes de la Unión, el suyo y el legislativo. Así, debe decirse que las figuras que fueron aprobadas en dicha iniciativa de reforma aprobada por el Senado el 13 de Diciembre de 2011 y por la Cámara de Diputados el 19 de Abril de 2012, fueron: Candidaturas independientes, Iniciativa popular, Consulta popular, Iniciativa Preferente para el Ejecutivo Federal, Plazos para la revisión de la Cuenta Pública, Ratificación de los órganos colegiados, encargados de la regulación en materia de telecomunicaciones, energía y competencia económica por parte del Senado, Mecanismo de Sustitución del 334 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Presidente de la República, Extinción de la Cláusula de Gobernabilidad en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal . EL PACTO POR MÉXICO 2012. Como se puede ver, aun cuando las mencionadas reformas de 2012 se publicaron casi 40 días después de las elecciones federales de 2012, los resultados de la elección presidencial de julio del 2012 no se dieron como idealmente los pensó cada uno de los grandes partidos políticos, lo cual los obligó a replantearse su estrategia política y creó las condiciones para uno de los más grandes aciertos del actual Presidente Enrique Peña Nieto, como lo fue el Pacto por México. Así las cosas, el equipo de transición de Enrique Peña Nieto, con miras de lograr un cambio trascendental en nuestro país, el cual nos condujera a una vida más democrática, con verdaderos acuerdos plurales se acercan a los líderes del PAN y el PRD que ya habían iniciado conversaciones, en lo que fue sin duda alguna uno de los momentos de mayor importancia en nuestra vida política, pues seda un dialogo entre las fuerzas opositoras más significativas del país y los representantes del candidato ganador. Posteriormente, empezó a gestarse la idea de que convendría tener reuniones entre los líderes de los tres principales partidos políticos y en esas reuniones se fueron dando diversos diagnósticos de la situación actual de nuestro país y los cambios que se requerían. En el mes de noviembre de ese año, se llegó a un acuerdo definitivo y el Pacto final se logró integrar con cinco apartados que abarcaron casi un centenar de acuerdos específicos: Sociedad competitividad; de Derechos; Crecimiento Económico, empleo y Seguridad y Justicia; Transparencia, Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción; y Gobernabilidad Democrática. 335 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral LA REFORMA ELECTORAL DE 2014 Así, llegamos al punto más importante de este pequeño ensayo, que es la última reforma política-electoral aprobada por el Congreso de la Unión en diciembre de 2013 y por la mayoría de las Legislaturas de los Estados en enero de 2014, la cual fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el pasado 10 de febrero de ese mismo año y en donde se contemplan la creación de instituciones y temas de gran trascendencia para nuestro País y para los tres regímenes de gobierno, federal, estatal y municipal. A través de esta última reforma se modificaron, adicionaron, y derogaron diversas disposiciones de 30 artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) siendo éstos los numerales 26, 28, 29, 35, 41, 54, 55, 59, 65, 69, 73, 74, 76, 78, 82, 83, 84, 89, 90, 93, 95, 99, 102, 107, 110, 111, 115,116, 119 y 122 , además de 21 artículos transitorios, que marcan una de las mayores transformación que en materia política-electoral se ha dado en nuestro país, porque la misma también trae repercusiones en el sistema de gobierno y en los sistemas políticos, nacional, estatal y municipal. Dentro de los principales cambios que introduce esta reforma podemos mencionar que los principales cambios que se dan desde nuestro particular punto de vista se pueden agrupar en ocho grandes temas que son: a)Régimen de Gobierno, en el que se contienen temas como: El Plan y los Programas de Desarrollo, El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo, La estricción o suspensión de las garantías individuales, la figura del Gobierno de Coalición, la reelección legislativa tanto a nivel federal como local y la jornada electoral, las nuevas facultades con las que contará el titular del ejecutivo, voto en el extranjero, Integración de Congresos locales y Asamblea legislativa del 336 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Distrito Federal, así como la nueva fecha de toma de protesta del presidente electo y la creación de la Fiscalía General de la República. Primeramente, tenemos que dentro de los cambios sustanciales que se dieron dentro de régimen de Gobierno, por disposición expresa del Artículo 26 incisos A y B de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se establece por una parte que las aspiraciones y demandas de la sociedad serán recogidas mediante los mecanismos que establezcan la ley y se incorporaran al plan y a los programas de desarrollo. Por otra parte, dicho precepto constitucional refiere que el Estado contará con el Consejo Nacional de Evaluación Política de Desarrollo Social, que se erigirá como un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios, a cargo de la medición de la pobreza y de la evaluación de los programas, objetivos, metas y acciones de la política de desarrollo social, así como de emitir recomendaciones en los términos que disponga la ley. Uno de los temas novedosos es la figura del Gobierno de coalición, el artículo 89 fracción XVII, nos habla de que podrá optar el presidente en cualquier momento de su gestión, después de haber firmado un convenio con los partidos políticos y obtenido la aprobación del Senado para formar un gobierno de coalición con uno o varios partidos políticos, además de que otro cambio importante se da con el reforzamiento que se hace de ambas cámaras en la ratificación del gabinete, donde la Cámara de Diputados tendrá la facultad exclusiva de ratificar al Secretario de Hacienda y sus empleados mayores, no obstante que se opte por un gobierno de coalición y el Senado, de ratificar a los empleados superiores de Relaciones Exteriores, de integrar la lista de candidatos a Fiscal General de la República y enviarla al Presidente, quien, a su vez, formará, de entre los propuestos, una terna que presentará al Senado, el que lo nombrará y podrá hacer observaciones a su remoción, que puede hacer el Presidente. Asimismo otra de las novedades que se dieron con esta reforma sin duda alguna lo es el tema de la 337 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral reelección legislativa prevista en el artículo 59 Constitucional, en el que se establece que ahora los senadores podrán ser electos hasta por dos períodos y los diputados federales incluso por cuatro consecutivos, teniendo como única limitante el ser postulados por el mismo partido, a menos que hayan renunciado a su militancia antes de la mitad de su mandato, mientras que las entidades federativas deberán regular la reelección de los presidentes municipales, regidores y síndicos, quienes podrán ser reelectos por un periodo consecutivo, siempre y cuando el periodo de su mandato no sea mayor a tres años acorde con la fracción II del artículo 116, en donde se dispone que de igual forma que en el ámbito federal se permite la reelección de los diputados de las legislaturas locales y de la Asamblea Legislativa del DF por hasta cuatro periodos consecutivos siendo postulados por el mismo partido, asimismo de que por disposición del artículo 115, Fracción I de la CPEUM, se permite de igual forma la reelección de presidentes municipales, regidores y síndicos hasta por un período más, siempre y cuando el periodo del mandato de los ayuntamientos sea de tres años, esto es, por un máximo de seis años y prohibiéndose en los casos en que el periodo sea mayor, como en varios estados de la república que establecieron periodos de cuatro años en el mandato de sus ayuntamientos como sucede en Coahuila, Hidalgo, Veracruz, Tlaxcala, Durango, Chihuahua y el Estado de México. Esta reforma se aplicará a los diputados y senadores electos en 2018, mientras que en los cargos de nivel local, no será aplicable para los empleados que se encuentren en funciones a la entrada en vigor de la reforma. Un punto importante de esta reforma, lo es que aun cuando pudiera parecer una omisión del Constituyente Permanente, no se admitió la posibilidad de que los diputados a la asamblea legislativa del Distrito Federal pudieran ser reelectos, y se dice que parece que fuera una omisión, porque en el artículo décimo tercero transitorio de la reforma de manera categórica, se establece que la reforma al artículo 116 de esta Constitución en materia de reelección de diputados locales, así 338 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral como a diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, no será aplicable a los legisladores que hayan protestado el cargo en la legislatura que se encuentre en funciones a la entrada en vigor del presente Decreto y lo mismo sucede con los candidaturas independientes, porque el artículo 116 es omiso respecto a esta posibilidad de ser re elegido. Por lo que hace al llamado voto en el extranjero, que ya se encontraba contemplado con anterioridad, ahora con la entrada en vigor de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, se amplió el derecho para votar por senadores y gobernadores, además de presidente de la República, además que se contempla la expedición de la Credencial para Votar con Fotografía fuera de México y el voto electrónico, entre algunas otras novedades. b)Autoridades Electorales, en donde se hace mención de la creación del Instituto Nacional Electoral (INE) y de los Organismos Públicos Locales en materia electoral, así como su organización y funcionamiento y las facultades constitucionales con las que contarán. La primera de las grandes modificaciones es sin duda alguna, la creación del nuevo Instituto Nacional Electoral, que será el encargado de organizar todas las elecciones en México, tanto federales, como estatales y municipales, que fue uno de los principales puntos que abordaron las iniciativas, así vemos que ahora dicho organismo encuentra sustento legal en la propia Constitución, en lo dispuesto por el artículo 41, sin embargo, si atendemos a una lectura integral de dicho precepto legal, veremos que la redacción resulta un poco ambigua, pues primeramente en los apartados A y B de la fracción III, nos habla de las facultades administrativas respecto de los tiempos que corresponda al Estado en radio y televisión, y posteriormente los apartados C y D se refieren a las limitaciones que tendrán los partidos en su propaganda política y las facultades del Instituto para investigar las violaciones a dichas restricciones, y finalmente es hasta la fracción V en donde se habla de la naturaleza jurídica del Instituto Federal Electoral, lo cual desde nuestro 339 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral particular punto de vista, debió haber sido al revés, es decir, primeramente hablar de la naturaleza y las funciones del instituto para posteriormente abordar cuales serían sus funciones. Como se dijo, ahora la fracción V del artículo 41 de la CPEUM establece la creación del Instituto Nacional Electoral, dándole entre otras facultades, las siguientes: la organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través del Instituto Nacional Electoral y de los organismos públicos locales, en los términos que establece esta Constitución, la capacitación electoral, la geografía electoral, así como el diseño y determinación de los distritos electorales y división del territorio en secciones electorales, el padrón y la lista de electores, la ubicación de las casillas y la designación de los funcionarios de sus mesas directivas, las reglas, lineamientos, criterios y formatos en materia de resultados preliminares, encuestas o sondeos de opinión, observación electoral, conteos rápidos, impresión de documentos y producción de materiales electorales, la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y candidatos, y las demás que determine la ley. Para los procesos electorales federales: los derechos y el acceso a las prerrogativas de los candidatos y partidos políticos, la preparación de la jornada electoral, la impresión de documentos y la producción de materiales electorales, los escrutinios y cómputos en los términos que señale la ley, la declaración de validez y el otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores, el cómputo de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales, y las demás que determine la ley. El Instituto Nacional Electoral asumirá mediante convenio con las autoridades competentes de las entidades federativas que así lo soliciten, la organización de procesos electorales locales, en los términos que disponga la legislación aplicable, además a petición de los partidos políticos y con cargo a sus prerrogativas, en los términos que establezca la ley, podrá organizar las elecciones de sus dirigentes. 340 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Tendrá a su cargo la fiscalización de las finanzas de los partidos políticos y de las campañas de los candidatos estará a cargo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral. Podemos ver que el primer punto es su naturaleza jurídica, dado que como se dijo pues ahora sus competencias y atribuciones, se las asigna la propia Constitución, además de que ahora se le otorga la facultad de organizar los comicios federales y de trabajar de forma conjunta con los organismos públicos locales, lo cual traerá como beneficio que sea más fácil para la ciudadanía participar en éstos. Respecto de la creación de los Organismos Públicos Locales en materia electoral, al existir un nuevo sistema electoral nacional, el propio artículo 41 en su fracción V apartado C, establece la creación de Organismos Públicos Locales en materia electoral, así como su organización y funcionamiento y las facultades constitucionales con las que contarán, esto, obedeció principalmente a la necesidad de que las autoridades locales gozaran de una verdadera autonomía en su funcionamiento, e independencia en sus decisiones, pues los Consejeros Electorales en los estados, salvo honrosas excepciones, siempre comportaron más como empleados del gobernador en turno, que como árbitros imparciales en una contienda electoral. Ahora la Constitución establece que el Consejo General del INE designará a los nuevos consejeros de los Organismos Públicos Locales en términos de lo dispuesto por el inciso c) de la fracción IV del artículo 116 de la Carta magna y en los mismos términos, la designación de los magistrados de los tribunales electorales locales los realizara el Senado de la Republica. Un punto importante respecto a este rubro, es que aun cuando ya se determinó que los consejeros locales serán designados por el Consejo General del INE y se estableció que los recursos asignados a los antiguos Institutos Electorales Locales pasarán a los nuevos Organismos Públicos Locales en materia electoral, lo cierto es que la ley, no previó 341 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral que dichos recursos llegaran directamente a los organismos locales, pues existen diversos Estados del País (por no decir casi todos), en que esos recursos son depositados por la federación a los Estados y éstos a su vez serán quienes los entreguen a su destinatario final, por lo que se podría ver que los poderes ejecutivos podrían inclinar la balanza electoral al no entregar a tiempo los recursos económicos. c)Régimen de los Partidos Políticos, que contiene los requisitos que los mismos deberán contar para mantener el registro, además de establecerse de forma constitucional cuotas de equidad de género y ordenar la creación de la Ley General de partidos Políticos que establezca un sistema uniforme de coaliciones. Primeramente, por disposición del artículo 41, Fracción I de la Carta Magna, la exigencia para mantener el registro como partido político se eleva a rango constitucional y ahora se requiere el 3% (tres por ciento) de la votación válida emitida en cualquiera de las elecciones que se celebren para la renovación del Poder Ejecutivo o de las Cámaras del Congreso de la Unión, el cual a su vez está relacionado con el acceso a las prerrogativas, la cantidad de votos necesarios para acceder a estas se eleva aún más con el cambio en la base sobre la cual se calcula, cabe señalar que anteriormente sólo era necesario contar con el 2% de la votación nacional emitida, lo cual se cambia ahora al requerirse un punto porcentual más pero del total de la votación valida emitida, también ahora todo partido que alcance ese mínimo porcentual requerido tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados según el principio de representación proporcional. En el segundo párrafo de la misma fracción se agregó la disposición para garantizar la paridad de género en las candidaturas a legisladores federales y locales, estableciéndose como obligación de los partidos políticos, el propiciar las mismas condiciones para todas las personas, independientemente de su género, con lo cual se logra una mayor participación de las mujeres en la vida política del país, sin embargo, dicha regla únicamente operó 342 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral para las candidaturas a diputaciones federales y locales, pero se dejó pendiente las demás candidaturas como los son para presidentes municipales y otros cargos de elección popular cargos ejecutivos unipersonales. Siendo uno de los puntos más novedosos, el establecimiento de un sistema uniforme de coaliciones para los procesos electorales federales y locales, donde se da vigencia a las llamadas coaliciones flexibles y la modificación en la definición de la coalición parcial, así ahora las coaliciones flexibles serán para postular al menos el 25% de las candidaturas en un mismo proceso electoral federal o local, bajo una misma plataforma electoral, mientras que las llamadas coaliciones parciales serán las que establezcan los partidos políticos para postular al menos el 50% de las candidaturas en un mismo proceso electoral federal o local, también bajo una misma plataforma. d)Fiscalización y rebase de tope de gastos de campaña, en cuanto a este punto, se establecen nuevas reglas en el artículo 41 constitucional y en el Segundo transitorio parecen indicar que el nuevo procedimiento de fiscalización de gastos de campaña se estará desarrollando en paralelo a las campañas electorales y será el Instituto Nacional Electoral el encargado de realizar la fiscalización y vigilancia durante la campaña, del origen y destino de todos los recursos de los partidos y candidato, estableciéndose limitación al tema de propaganda gubernamental. Uno de los puntos más novedosos de la reforma, sin duda alguna es el relativo a la fiscalización y rebase de tope de gastos de campaña por parte de los partidos políticos, y en cuanto a este punto, tenemos que se establecen nuevas reglas en el artículo 41 constitucional y en el Segundo transitorio que parecen indicar que el nuevo procedimiento de fiscalización de gastos de campaña se estará desarrollando a la par de las campañas electorales y será el Instituto Nacional Electoral el encargado de realizar la fiscalización y vigilancia durante la campaña, del origen y destino de todos los recursos de los partidos y candidato, limitándose la propaganda 343 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral gubernamental, un tema que resulta transcendental al establecerse como causal de nulidad en las elecciones, el hecho de rebasar los topes de campaña. Así vemos que ahora la Constitución establece que será el propio Instituto el encargado de realizar la fiscalización y vigilancia durante la campaña, del origen y destino de todos los recursos de los partidos y candidatos, y por si esto fuera poco ahora los partidos podrán optar por realizar todos los pagos relativos a sus actividades y campañas electorales por conducto del INE, estipulándose que las facultades del Consejo General en este rubro no podrán estar limitadas por los secretos bancario, fiduciario y fiscal, contando con el apoyo de las autoridades federales y locales. e)Justicia Electoral, por lo que toca a la justicia electoral, tenemos que la reforma electoral modifica las atribuciones y competencias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en lo que podríamos decir tres grandes rubros, que son de acuerdo con la Constitución lo relativo a las facultades del INE para investigar las infracciones a lo dispuesto en materia de tiempos que correspondan al Estado en radio y televisión, así como su correspondiente proceso sancionador, nuevas causales de nulidad de las elecciones y la creación de la Fiscalía General de la República. Primeramente, debe decirse que el artículo 41 base III Apartado D establece que el INE, investigará las infracciones en que incurran los partidos políticos, sus candidatos, los candidatos independientes y los demás sujetos involucrados en el uso permanente de los medios de comunicación para fines político electorales, y los someterá al conocimiento y resolución del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, teniendo la capacidad jurídica para imponer medidas cautelares como la orden de suspender o cancelar inmediatamente las transmisiones en radio y televisión, de conformidad con lo que establezca en la ley. Modificación que resulta de gran trascendencia para la justicia electoral de nuestro país, porque ahora no será el instituto electoral, quien sustancia y sancione el 344 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral procedimiento, lo cual lo erigía como juez y parte, sino que ahora dicha facultad se traslada al Tribunal Electoral, quien lógicamente es el organismo adecuado para resolver lo conducente, reduciéndose la carga de trabajo al INE. Respecto al tema de las causales de nulidad de votaciones, es importante mencionar, que la nulidad electoral es el instrumento de sanción legal, que priva de eficacia a la votación total recibida en una casilla o a una elección, cuando no reúnen los elementos mínimos que le dan validez o no se respetan las reglas esenciales de los comicios. Así tenemos que con la reforma político electoral de 2014, se introdujeron, nuevas causales de nulidad de las elecciones, tanto federales como locales, por violaciones graves, dolosas y determinantes en tres casos específicos: 1. Cuando se exceda el gasto de campaña en un cinco por ciento del monto total autorizado. 2. Se compre cobertura informativa o tiempos en radio y televisión, fuera de los supuestos previstos en la ley, y 3. Se reciban o utilicen recursos de procedencia ilícita o recursos públicos en las campañas. Hipótesis jurídicas de hecho, que deberán acreditarse de manera objetiva y material y se presumirá que las violaciones son determinantes cuando la diferencia entre la votación obtenida entre el primero y el segundo lugar sea menor al cinco por ciento. f)Candidaturas Independientes, con relación a este tema, desde la reforma constitucional publicada en el DOF el 9 de agosto de 2012, se instituyeron una serie de derechos fundamentales a favor de los ciudadanos en materia política, donde se incluía la posibilidad constitucional para poder aspirar a ocupar cargos de elección popular, sin tener que necesariamente pasar por la postulación de algún partido político, sin embargo, ahora esta figura se contempla en las reforma en los artículos 345 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 41, base III, Apartado A inciso e), Apartado B último párrafo, Apartado C y base IV, en el cual se contienen una serie de requisitos y obligaciones para que dichas candidaturas sean viables. Esta figura no se encontraba claramente regulada, no obstante, ahora con la última reforma política, vemos que este derecho también se elevó a rango constitucional, al encontrarse regulado en los artículos 41, base III, Apartado A inciso e), Apartado B último párrafo, Apartado C y base IV, los cuales contienen una serie de requisitos y obligaciones para que dichas candidaturas sean viables. Así tenemos que ahora, con la reforma electoral, se establece en la Constitución en el artículo 116, Fracción IV, inciso K, que la las leyes generales en la materia, las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral, garantizarán se regule el régimen aplicable a la postulación, registro, derechos y obligaciones de los candidatos independientes, garantizando su derecho al financiamiento público y al acceso a la radio y la televisión en los términos establecidos en la Constitución, con lo cual podemos observar que ahora sí, es un tema viable el hablar de las posibles candidaturas independientes. Otro tema, es que los candidatos independientes tendrán derecho de acceso a prerrogativas para las campañas electorales en los términos que establezca la ley, además de establecerse el tiempo establecido como derecho de los partidos políticos y, en su caso, de los candidatos independientes, se distribuirá entre los mismos, y los candidatos independientes tienen la misma prohibición que refiere el apartado C de la base III del artículo 41 constitucional, en relación a que en su propaganda política o electoral se deberán abstener de realizar expresiones que calumnien a las personas, pudiendo también ser sujetos del procedimiento especial sancionador los partidos políticos y sus candidatos. Por otra parte, el INE deberá garantizar que los candidatos independientes tengan acceso a tiempos del Estado en radio y televisión, para que puedan difundir sus campañas. Finalmente, en cuanto a este punto, solo falta puntualizar, que el Decreto de reformas constitucionales número 216 es 346 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral completamente omiso respecto de la posibilidad de que los candidatos independientes puedan reelegirse, lo cual ocasiona que se les dé un trato diferente a los candidatos que son postulados por los partidos políticos, y tendrá que ser el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación quien dilucide este tema al emitir jurisprudencia al respecto, puesto que resulta obvio que si un candidato independiente gana la elección, tendrían el derecho a buscar su reelección, bajo las mismas reglas establecidas para los partidos políticos y sus representantes. g) Instrumentos de participación ciudadana, a partir de la reforma, en cuanto a este rubro la reforma establece reglas básicas para las consultas populares, además de la posibilidad que conformen el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. h)Creación de leyes secundarias, como ya se dijo con la aprobación de la reforma Constitucional, se da dio pauta para la creación de tres nuevos ordenamientos: la Ley General de Partidos Políticos (LGPP), la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LEGIPE) y la Ley General en Materia de Delitos Electorales. Leyes de tipo ―general‖ que delimitan las facultades de las autoridades federales, estatales y municipales en materia electoral, lo cual resulta muy novedoso, toda vez que el anterior Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales solo establecía normas federales. III.- CONCLUSIÓN Como se ha visto a lo largo de este ensayo, si bien es verdad, la ley en materia electoral en nuestro país, ha tenido diversas modificaciones a través de las cuales se ha tratado de estar a la vanguardia en la vida democrática; también lo es que, que a principios del Siglo XXI los órganos encargados de llevar las elecciones tanto estatales como federales cayeron en el descredito total, ya sea por la forma en que 347 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral eran electos o por estar al servicio de los gobiernos en turno, razones por las cuales resultaba necesario volver a hacer un consenso político entre el ejecutivo y las principales fuerzas políticas del país, lo que trajo como resultado que se llegara a un punto de acuerdo en el que se decidiera reformar nuestro sistema electoral, fortaleciendo las instituciones y haciendo los procedimientos más transparentes y con estricto apego al respecto de los derechos humanos, y tratar de llenar los vacíos legales que existían, los cuales daban pauta a que fuera un órgano jurisdiccional como lo es el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, quien decidiera en última instancia como debían interpretarse esas normas o preceptos ambiguos o carentes de fundamento legal, lo que llevó a que primeramente se estableciera el llamado pacto por México, que fue el primer antecedente para que se realizará la que hasta ahora es la más importante reforma en materia electoral, misma que fue publicada a través del Decreto de número 216, donde se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de 30 artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 21 artículos transitorios, que constituyen como ya se dijo un gran cambio no solo en la materia político-electoral, sino también aquellas otras que inciden en el sistema de gobierno y en los sistemas políticos, el nacional y el de las entidades federativas. Es importante mencionar, que como en toda reforma, existen voces que la critican argumentando que el tema relativo a la reforma electoral se negoció en conjunto con el tema de la reforma energética, lo que fue determinante para que se aprobara, sin embargo, como siempre tales argumentos quedan sin sustento legal, pues su fundamento es muy cuestionable y muchas veces son realizados por un grupo de oposición muy pequeño de gobernantes a nivel local que siempre intentan denostar los logros objetivos, o que ven afectados su fuente de empleo. Es verdad, que la reforma, como todo movimiento de cambio tiene un conjunto de aspectos criticables y que pueden hasta mejorarse, pero al mismo tiempo debemos 348 reconocer sus Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral grandes virtudes, ya que es el resultado de un conjunto de intereses contrapuestos, en el que el dialogo y los intereses de la nación se vieron ante puestos a los intereses personales de los partidos políticos o del gobierno, logrando lo que muy pocas veces se había dado que era un acuerdo general, en el que participaron todos los actores políticos del país, ahora, no podemos realizar una conclusión definitiva de la reforma, hasta en tanto sean emitida toda la legislación secundaria y se definan los procedimientos electorales, lo que generará el éxito o fracaso de la misma. Reconocemos que como toda reforma, ésta supone riesgos y faltan muchos capítulos por escribirse en la historia de nuestro País, que conoceremos en los próximos meses y el próximo proceso electoral, lo cual pudiera generar cierta incertidumbre, pero estamos convencidos que el espíritu de la misma es noble y busca crear un Estado más democrático, razones por las que consideramos que será el Instituto Nacional Electoral quien tenga en sus manos la oportunidad de pasar a la historia como el héroe o el villano y será la propia sociedad quien se lo reconozca o se lo demande. IV.- BIBLIOGRAFÍA AGUIRRE RAMÍREZ, Pedro, (2002.) ―Hacia una ley federal de partidos políticos en México‖, en María del Pilar Hernández coord., Partidos políticos: Democracia interna y financiamiento de campañas (Memoria del Séptimo Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional), Instituto de Investigaciones Jurídicas (IIJ)-Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM),México. ALCOCER, Jorge. 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Las candidaturas independientes en México; IV. Desconfianza ciudadana hacia los partidos políticos. V. Conclusiones; VI.- Fuentes Resumen. El tema de la vida política en los Estados Democráticos, o al menos en aquellos que intentan serlo, se ve reflejado en la dinámica de sus instituciones, formas de gobierno, transparencia, libertad de expresión y, en el caso que nos ocupa, la forma de participación política de sus ciudadanos desde su concepción de derecho humano. El presente trabajo de investigación, tiene como finalidad mostrar un panorama del derecho humano a la participación política y los medios por los cuales se puede ver materializado y/o garantizado, sus características, ventajas y situación actual; haciendo énfasis en las candidaturas independientes como un medio necesario en nuestra sociedad, debido a la deslegitimación social que presentan hoy en día, los partidos políticos. Palabras clave. Derecho humano; participación política; candidaturas independientes; partidos políticos. Abstract. The issue of political life in Democratic States, or at least those who try to be, is reflected in the dynamics of their institutions, forms of government, transparency, freedom of expression and, in the case at hand, the way policy of its citizens from conception of human rights participation. This research work is to show a picture of the human right to political participation and the means by which you can see materialized and / or guaranteed, their characteristics, advantages and current situation; * Asistente legal del programa de derechos humanos y Doctor en derecho público por el instituto de investigaciones jurídicas de la universidad veracruzana; Catedrático y coordinador-ponente del taller de derecho humanos de la universidad de Xalapa 356 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral emphasizing independent candidates as a necessary means in our society due to social legitimization presenting today, the political parties. Key words. Human right; political participation; independent candidates; political parties. I. Introducción Derivado de la tan renombrada reforma constitucional en materia de derechos humanos del pasado 10 de junio de 2011, el sistema mexicano se ha visto inmerso en innumerables discusiones académicas y qué decir del ámbito jurisdiccional, pues los cambios en nuestro sistema judicial son tan importantes como su vigencia misma, sin embargo, la aplicación directa y sensible de tan noble reforma conlleva más allá de cambios o adecuaciones secundarias, un cambio de la cultura jurídica en general, desde las formas de pensar, analizar, actuar, en sí, de la forma de ver el derecho, pues estamos acostumbrados y así fuimos educados, a mirar la norma como algo inmutable, por el contrario, somos partidarios de que las normas -cual sea de ellasson derrotables. En ese sentido, debemos ver a la norma únicamente como el medio por el cual se ven protegidos nuestros derechos humanos, de ahí que tengamos que ver siempre al derecho como la protección jurídica de la dignidad intrínseca del ser humano, y nunca -ni siquiera pensar-, que la norma esté por encima de ésta. En ese sentido, debemos recordar que nuestro Estado Mexicano se sometió a los estándares internacionales en materia de derechos humanos (al menos en el Sistema Interamericano) desde 1981 en que firmó y ratificó la Convención Americana de Derechos Humanos, instrumento que dejó claro desde su entrada en vigor, cuáles eran las obligaciones a las que se sometían los Estados partes al conformar este sistema de protección de derechos humanos. A pesar de lo anterior, se ha discutido, escrito, desarrollado, interpretado y hasta creado teorías de algo que era tan claro, pues sin necesidad de ―interpretar‖, el artículo 1 de nuestra Constitución Federal, estaban claras las obligaciones de todas las autoridades en el ámbito de sus competencias, respecto de los derechos humanos, cuáles y en qué consistían, en fin, la esencia misma del servicio público (sea cual sea), dar la protección más amplia al ser humano. En efecto, el principio pro persona, para ser llevado a cabo en su formal real y material, se resume en una aptitud y actitud de querer llevarlo a cabo, pues 357 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral definitivamente la protección de los derechos humanos en cualquier ámbito en que se desenvuelve, depende de la voluntad de sus operadores. Con base en lo anterior, el presente trabajo de investigación tiene por objetivo principal, describir el derecho humano de la participación política desde la perspectiva de las candidaturas independientes en el sistema jurídico mexicano, para después analizarlo y someterlo al escrutinio de los criterios internacionales en materia de derechos humanos, y así, concluir en que estamos fallando y cómo mejorar, teniendo como base de acción, la voluntad. II. El derecho de participación política La participación política, es un derecho humano, y como tal, se encuentra reconocido en diversos instrumentos jurídicos tanto a nivel local como internacional, tal es el caso siguiente: El artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entre otras cosas dice: ―Son prerrogativas del ciudadano: I.- Votar en las elecciones populares; II.- Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley;‖ Por su parte, el Artículo 23 (Derechos Políticos) de la Convención Americana de Derechos Humanos, refiere: ―1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: -de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; -de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y -de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.‖ El Protocolo Adicional al Convenio para la Protección de Los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, señala: Artículo 3. Derecho a elecciones libres. Las Altas Partes Contratantes se comprometen a organizar, a intervalos razonables, elecciones libres con escrutinio secreto, en condiciones que garanticen la libre expresión de la opinión del pueblo en la elección del cuerpo legislativo. 358 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral La declaración Universal de Derechos Humanos, en su artículo 21.3 señala: Artículo 21.3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto. De una lectura de los artículos antes descritos, y atendiendo a una interpretación sistemática del orden normativo del que dependen y que se encuentran interrelacionados entre sí, podemos desprender algunos elementos esenciales que darán pauta para analizar algunos puntos importantes; veamos: a. El derecho de participar en la vida política de nuestro Estado, es un derecho humano, reconocido en instrumentos jurídicos nacionales e internacionales, y como tal, se encuentra permeado por los principios que los rigen, como lo son la Universalidad, Interdependencia, Progresividad e Indivisibilidad (Pallares, 2013: 30) b .Al ser un derecho humano, y admitir restricciones, obliga a los Estados a que dicha medida sea dentro de los parámetros de lo racional, proporcional, idóneo y necesario (Gómez Reyes, 2011: 27 y 28 ) c. El derecho de participación política tiene dos vertientes importantes, es el caso, que se tiene derecho de votar y ser votado. d. Al ser un derecho humano reconocido en las sociedades democráticas, conlleva por sí solo que sea respetado, difundido, protegido y garantizado por el Estado. Elementos que han sido desarrollados por los intérpretes de los Tratados Internacionales antes transcritos, y que han sentado los alcances básicos de tan importante derecho humano en las sociedades del siglo XXI, donde la legitimidad que otorga la ciudadanía a sus instituciones, es un elemento esencial para la subsistencia del Estado. En efecto, la participación política, resulta ser de suma importancia en un país democrático, incluso la citada Convención Americana de Derechos Humanos, en su artículo 27, prohíbe su suspensión y la de las garantías judiciales indispensables para su protección. 359 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral En ese sentido, tenemos que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante ―Corte IDH―) ha establecido que ―en una sociedad democrática los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada, en la que cada componente se define, completa y adquiere sentido en función de los otros‖ (Corte IDH, OC. 8/87:26). El derecho a tener acceso a las funciones públicas en condiciones generales de igualdad, nos dice la Corte IDH, protege el acceso a una forma directa de participación en el diseño, implementación, desarrollo y ejecución de las directrices políticas estatales a través de funciones públicas. Se entiende que estas condiciones generales de igualdad están referidas tanto al acceso a la función pública por elección popular como por nombramiento o designación (Corte IDH, caso Yatama vs Nicaragua: 200). Así mismo la intérprete de la Convención Americana de Derechos Humanos, ha dicho ―que el artículo 23 de la Convención consagra los derechos a la participación en la dirección de los asuntos públicos, a votar, a ser elegido, y a acceder a las funciones públicas, los cuales deben ser garantizados por el Estado en condiciones de igualdad‖. (Corte IDH, caso Yatama vs Nicaragua: 194) Para lo cual, es indispensable que el Estado genere las condiciones y mecanismos óptimos para dichos derechos políticos y éstos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el Principio de Igualdad y No Discriminación. Desde esa perspectiva, dado que la participación política puede incluir amplias y diversas actividades que las personas realizan individualmente u organizados, se plantean el propósito de intervenir en la designación de quienes gobernarán un Estado o se encargarán de la dirección de los asuntos públicos, así como influir en la formación de la política estatal a través de mecanismos de participación directa. Por otra parte, no debemos pasar por alto que bajo el Principio de Interdependencia de los Derechos Humanos, el derecho de participación política se encuentra coaligado con otros derechos, y que en caso de violación a éste derecho, podría en su caso, traer una afectación directa a otro derecho humano como lo son el de libertad de expresión, asociación (O´Donell, 2004:709), derecho de reunión y protección judicial. Respecto a éste último (protección judicial) ya el Estado Mexicano, ha sido condenado por la Corte IDH el conocido caso Castañeda Gutman; la base fáctica del Caso Gutman, (en un primer análisis del caso) se relaciona con la inexistencia en el 360 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral ámbito interno de un recurso sencillo y efectivo para el reclamo de la constitucionalidad de los derechos políticos y el consecuente impedimento para que el señor Jorge Castañeda Gutman inscribiera su candidatura independiente a la Presidencia de México para las elecciones que se celebraron en julio de 2006. Debe dejarse claro, que el caso (fondo de la sentencia de condena) no se refiere a la no inscripción del señor Castañeda Gutman en el proceso electoral, sino que la violaciones advertidas por la Corte IDH, versa sobre la inexistencia en el ámbito interno, de un recurso sencillo y efectivo para el reclamo de la constitucionalidad de los derechos políticos. Pues como se sabe el Tribunal Federal Electoral, en ese entonces (2006), no podía hacer pronunciamiento alguno de la constitucionalidad de la legislación secundaria, sumado al hecho de que el juicio de amparo no procede en materia electoral. Consecuencia de lo anterior, la Corte IDH, sentenció al Estado Mexicano a causa de que ante la inexistencia de un recurso efectivo se constituyó una violación de la Convención Americana de Derechos Humanos (artículo 25), y un incumplimiento de su deber de adoptar disposiciones de derecho interno para hacer efectivos los derechos establecidos en la Convención, en los términos de los artículos 1.1, 2 y 25, obligándole a que en un plazo razonable ajustará su legislación interna a los estándares de la Convención, y por consiguiente al pago de gastos y costas por la tramitación del caso ante el Sistema Interamericano, cuestión que en la actualidad se considera cumplida, pues el Tribunal Federal Electoral ya cuenta con la facultad de hacer pronunciamiento de constitucionalidad de preceptos legales en materia electoral, y que en su caso, el Juicio de Protección de los Derecho PolíticosElectorales del Ciudadano, es el recurso efectivo que protege dicho derecho. Si bien es cierto –como ya hemos dicho- el caso Castañeda Gutman no condenó al Estado Mexicano por no aceptar la candidatura independiente, so pretexto de que no estaba siendo respaldado por un partido político, también es cierto que la Corte IDH realizó un estudio de suma importancia respecto de las candidaturas independientes que debemos resaltar. III. Las candidaturas independientes en México Hemos referido, que la participación política tiene cabida en una sociedad democrática, y ésta última es la que debemos hacer hincapié, pues definitivamente, una democracia tiene que apelar a elecciones libres, periódicas, equitativas y sin discriminación de sus participantes. 361 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Algunos autores definen la democracia como ―un régimen en el cual los gobernantes son escogidos por los gobernados, por medio de elecciones sinceras y libres‖ (Duverger, 1987: 378). Con base en lo anterior, somos partidarios que en ninguna de las disposiciones normativas a las que hemos hecho referencia, supedita a que el derecho humano a la participación política sea ejercido con restricciones o condicionantes, y con ello no nos referimos a los requisitos lógicos y razonables para ser partícipe, sino más bien a que no necesariamente sea por conducto de algunos de los monopolios institucionalizados, como lo son los partidos políticos. En el ámbito formal y al inicio de su aparición, los partidos políticos dentro de una sociedad democrática, han significado no sólo el conducto, sino, el fundamento del desarrollo de una sociedad con diversidad de ideologías y pensamiento. Algunos autores han sostenido que su desarrollo puede resumirse a lo siguiente: El desarrollo de los partidos ha transformado profundamente la estructura de los regímenes políticos, del mismo modo que las dictaduras contemporáneas, apoyadas en el partido único, no tienen más que un parecido lejano con las tiranías personales o militares, las democracias modernas, fundadas en la pluralidad de partidos organizados y disciplinados, son muy diferentes a los regímenes individualistas del siglo XIX, que descansaban en el juego personal de parlamentarios muy independientes unos de otros. (Duverger, 1987:377) Como se puede advertir, al menos en el plano formal, los partidos políticos parecieran ser el conducto idóneo para ejercer el derecho humano de participación política, y podría serlo; sin embargo, hablamos de instituciones monopólicas que más que representar los ideales e intereses de sus simpatizantes, son un medio (hablamos en la realidad de nuestros días) que puede significar un obstáculo –más que un instrumento- para ejercer tan preciado derecho humano. Y ahí es donde surgen los cuestionamientos, de si realmente en los cargos políticos se encuentran representándonos aquellos que son afines a nuestros ideales, principios, valores, en fin, a nuestros intereses como ciudadanos, de representantes populares que defienden a la clase trabajadora, obrera, campesina, a aquéllos que los respalda solamente su trabajo y su actuar en la sociedad; por ello, hacemos reflexiones encaminadas a cuestionar si realmente los partidos políticos (en México) aseguran una vida democrática, en donde se vean representados los derechos e intereses de la sociedad en su conjunto, y no de aquellos grupos de poder que han hecho de la vida pública una forma de vida. 362 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Lo anterior, aunque sé que hemos llegado a la misma conclusión, es lo que pone en duda los partidos políticos como único medio para acceder a puestos donde se debe servir al pueblo, y ahí es donde resalta el tema de las candidaturas independientes. Es por ello, que aquél México Posrevolucionario trató de institucionalizar el ejercicio civil en la vida política (1938) con la reforma al Partido Nacional Revolucionario. Hecho que marcó la vida política de nuestro país, pues el antecesor del PRI inició la era del civilismo, al tiempo que definía los principales rasgos del partido que gobernaría al país durante el resto del siglo XX, régimen político conocido como partido hegemónico pragmático de tipo autoritario, queridos lectores, terminó! En la actualidad estamos inmersos en la necesidad de instituciones comprometidas con su fin y objetivo, y así: servir, educar, proteger, en fin, garantizar a sus ciudadanos plena libertad y respeto a sus derechos humanos, es latente y urgente; pues de lo contrario, debemos buscar las opciones más viables al caso concreto, y en materia de participación política, por qué no, apostarle a las candidaturas independientes, pero sin los candados y trabas puestos por ―el propio sistema‖ ―monopólico‖ e ―institucional‖. Por sólo referir algunos obstáculos bastan algunos requisitos para ser candidato independiente exigidos por la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales: a. Para Presidente de la República: se requiere firmas del 1 % de la lista nominal de electores (cuando para formar un partido político se pide el 0.26 %) b.Candidatos al Senado: se requiere firmas del 2% del electorado de la entidad correspondiente. c. Candidato a Diputado Federal: se requiere firmas del 2% del distrito electoral. d. Para recabar el número de firmas referido será con recursos propios. e. Los representantes en los Consejos Generales, Distritales o Locales no tendrán derecho a voz ni voto, lo que conlleva a que no puedan acudir a ninguna instancia a impugnar o defender sus derechos. En fin, dicen algunos expertos como César Astudillo, ―requisitos excesivos, fuera de toda proporción, irrazonables, y el mensaje que da la clase política es que es una 363 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral institución que no le simpatiza, y entre más piedritas en el camino se le puedan poner, mejor‖ (CNN: México) Requisitos que más que garantizar y proteger el derecho humano a la participación política, los restringen, limitan, pero sobre todo violan un derecho esencial en una sociedad democrática. Al respecto, resulta importante hacer hincapié lo señalado por la Corte IDH: Los sistemas que admiten las candidaturas independientes se pueden basar en la necesidad de ampliar o mejorar la participación y representación en la dirección de los asuntos públicos y posibilitar un mayor acercamiento entre los ciudadanos y las instituciones democráticas; por su parte los sistemas que optan por la exclusividad de las candidaturas por partidos políticos se pueden basar en diversas necesidades tales como fortalecer dichas organizaciones como instrumentos fundamentales de la democracia u organizar de una manera eficaz el proceso electoral, entre otras. Estas necesidades deben obedecer, en última instancia, a un fin legítimo conforme a la Convención Americana. (Corte IDH, caso Castañeda: 199) Los Estados cuya legislación reconoce la posibilidad de inscribir candidaturas independientes establecen diversos requisitos para su inscripción, algunos de ellos similares a los que se prevén para las candidaturas registradas por partidos políticos. Un requisito común para la inscripción de candidaturas independientes es el respaldo de un número o porcentaje de electores que apoye la inscripción de la candidatura, lo que resulta indispensable para organizar de manera eficaz el proceso electoral (Corte IDH, caso Castañeda: 192) Por su parte, la Corte IDH en el caso Yatama vs Nicaragua, en el contexto de comunidades indígenas intentando hacer valer su derecho a la participación política sin ser respaldas por partidos políticos, señaló que la participación política puede incluir amplias y diversas actividades que la personas realizan individualmente u organizados, con el propósito de intervenir en la designación de quienes gobernarán un Estado o se encargarán de la dirección de los asuntos públicos, así como influir en la formación de la política estatal a través de mecanismos de participación directa. (Corte IDH, caso Yatama: 196) Así mismo, dijo que los ciudadanos tienen el derecho a elegir a sus representantes de forma libre pues representa la expresión, no sólo individual sino también la social de las personas. 364 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral En el mismo sentido, resaltó que el voto es el conducto por el cual se ve materializada la democracia y el medio por el cual los ciudadanos ejercen el derecho de participación política. (Corte IDH, caso Yatama: 198) Es decir, la Corte IDH resaltó el hecho que los partidos políticos no son el único medio para ejercer el derecho de participación política, por el contrario se debe respetar el derecho a participar en los asuntos del Estado, de forma libre y en igualdad de condiciones. (Corte IDH, caso Yatama: 199 y200) Con base en lo anterior, la Corte concluyó que, en el supuesto de las comunidades indígenas, es un límite innecesario y desproporcionado que se les obligue a presentar candidatos a través de partidos y no mediante esta forma espontánea de asociación. Se dijo que la participación de organizaciones diversas a los partidos es esencial para garantizar la participación de grupos de ciudadanos que, de otra forma, podrían quedar excluidos de la misma. El pronunciamiento obligó a la reforma de la Ley Electoral de Nicaragua por este motivo, así como para incluir un recurso judicial frente a la proclamación de electos. En la misma línea argumentativa, la jurisprudencia de la Corte IDH, ha establecido que el derecho a una participación política efectiva implica que los ciudadanos tienen no sólo el derecho sino también la posibilidad de participar en la dirección de los asuntos públicos (Corte IDH, caso Chitay vs Guatemala: 107). IV. Desconfianza ciudadana hacia los partidos políticos 1. El 72% de quienes son entrevistados opina que los partidos políticos influyen ―mucho‖ en la vida política de México (sólo atrás del Presidente, con 76%); no obstante, el 55% los cree ―poco/nada necesarios‖ para que el país mejore (Segob, 2005). 2. De acuerdo con el periódico Reforma (Moreno, 2008), para agosto de este año, el 22% de quienes fueron entrevistados dice tener ―mucho‖ o ―algo‖ de confianza en los partidos políticos, 5% menos de lo que manifestaban en la encuesta anterior (marzo 2007). Una tendencia a la baja que comparten con otras instituciones consideradas (Ejército, IFE, SCJN, Cámaras de Senadores y Diputados) y que coincide con la insatisfacción por el funcionamiento de la democracia en el país (de 40% en marzo de 2007 a 54% en agosto de 2008). 365 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 3.De acuerdo con Consulta Mitofsky (2008), los partidos políticos son los peor calificados (del 0 al 10) de un conjunto de 14 instituciones; obtienen 5.5, casi la misma calificación que en el año anterior (5.6 en febrero de 2007). 4.Por su parte, la confianza en los partidos políticos y los diputados está por debajo del 20%, y la confianza en la autoridad electoral es del 34% (IFE) Como se puede advertir en los datos estadísticos citados con antelación, la deslegitimación de los partidos políticos ante la ciudadanía es deplorable, lo que nos lleva a reflexionar si son el único medio por el cual se garantiza el derecho humano de participación política, o debemos recurrir a otros conductos como lo son las candidaturas independientes, ello de manera real y material, no de la forma fraudulenta en que se contempla en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. V. Conclusión El derecho humano de participación política, es esencial en una sociedad democrática, pues sin éste no podríamos hablar de libertades ciudadanas, y por el contrario la arbitrariedad, el abuso de poder, la corrupción y el despotismo tendrían cabida nuevamente al estilo del siglo XXI, de ahí que tal preciado derecho deba ser reconocido, respetado y garantizado de la forma más amplia. Los partidos políticos como instituciones que ―sirven‖ como medio para ejercer el derecho de participación política han llegado a un punto de total deslegitimación ante quien los concibió como medio de organización y fuerza en contra de los abusos y el poder ―absolutista‖. Sin embargo, los partidos políticos en nuestros días se han visto inmersos en instituciones monopolizadas que no aseguran la participación y respeto de los intereses ciudadanos y el bien común, de ahí que debemos buscar otros medios por los cuales queden asegurados y respetados esos fines y objetivos comunes, de bienestar y paz social. Para lograr lo anterior, se propone eliminar los obstáculos antes señalados en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y así las candidaturas independientes sean hoy una realidad, pero sobre todo, el medio adecuado para la participación política que garantizará una sociedad democrática. VI. Fuentes 366 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral CNN-México, recuperado el tres de octubre de 2014 en: http://mexico.cnn.com/nacional/2014/06/09/ser-candidato-independiente posiblepero-con-muchas-trabas-especialistas. Consulta Mitofsky (2008), Confianza en las instituciones. Ranking nacional, documento disponible en línea: www.consulta.com.mx. Corte IDH, caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, sentencia de 6 de agosto de 2008, (excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas). Corte IDH, caso Chitay Nech y otros vs. Guatemala, sentencia de 25 de mayo de 2010, (excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas). Corte IDH, El habeas corpus bajo suspensión de garantías. Opinión Consultiva OC8/87, 30 de enero de 1987. Duverger, Maurice. Los Partidos Políticos, ed. Décima Reimpresión en español, Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 1987. Encuesta Nacional sobre Calidad de la Ciudadanía, IFE, 2013. Recuperado el 8 de octubre de 2014, de: http://www.ine.mx/archivos2/s/DECEYEC/EducacionCivica/InformePais_resumen_eje cutivo.pdf José Alfredo y Geranding Sánchez Morales, (2012) Protección a la Honra y Dignidad, en Sistematización-Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tomo 2, Universidad Militar Nueva Granada, Colombia. Moreno, Alejandro (2008), ―Baja apoyo ciudadano‖, Reforma, 27 de agosto. O´Donell, Daniel, (2004). Derecho Internacional de los Derechos Humanos, normativa, jurisprudencia y doctrina de los sistemas universal e interamericano, Bogotá: ACNUD y Tecnológico de Monterrey EGAP. Ramírez García, Hugo Saúl y Pallares Yabur Pedro de Jesús, (2011) Derechos Humanos, Oxford, México. Sartori Govanni, (1987) Partidos y sistemas de partidos 1, Alianza Editorial, Madrid. 367 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Segob (2005), Conociendo a los mexicanos. Principales resultados 2005. Tercera Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas (Encup), documento disponible en línea: www.gobernación.gob.mx/encup. 368 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral EL NUEVO PARADIGMA DE LEGITIMACIÓN EN EL ESTADO CONSTITUCIONAL DE DERECHO Tlexochtli Rocío Rodríguez García Con la revocación de mandato se expanden los derechos fundamentales de carácter político-electoral de los ciudadanos. SUMARIO 1. Introducción, 2. Concepto de la Representación, 3. Clasificación de la representación, 4. Mandato, 5. Concepto de Revocación, 6. Antecedente de la Revocación, 7. Funcionamiento de la Revocación, 8. Derecho Comparado, 8.1. Estados Unidos de América, 8.2. Argentina, 8.3. Brasil, 8.4. Ecuador, 8.5. Colombia, 8.6. Venezuela, 8.7. México, 9. Revocación del mandato para el Titular del Poder Ejecutivo Federal en México, 9. Requisitos de la Revocación de Mandato, 10. Número de Firmas, 11. Plazo para Recolectarlas, 12. Procedimiento, 13. Argumentos a Favor y en Contra, 14. Conclusiones, 15. Bibliografía. RESUMEN El artículo 39 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Constitución) establece que en México el pueblo tiene la facultad de elegir a sus gobernantes, otorgándoles el poder público para que nos representen. México cuenta con una forma de gobierno de tipo presidencial, una de sus características es que el Titular del Poder Ejecutivo es electo a través del sufragio efectivo. Sin embargo, si éste enfrenta una crisis de confianza por la errónea instrumentación de las políticas públicas, no existe ningún instrumento JurídicoConstitucional para que los ciudadanos le revoquen el mandato a través de un referéndum. Doctora en Derecho por la Universidad de Xalapa, Candidata a Doctora por la Universidad de Armería España, Maestra en Derecho Constitucional y Amparo por la Universidad Cristóbal Colón, Maestra en Docencia Universitaria por la Universidad de Xalapa, Especialidad en Docencia Universitaria, Docente de las Universidades Universidad Veracruzana, Universidad de Xalapa, Centro Mexicano de Estudios de Posgrados. [email protected] 369 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Frente a los recientes problemas relacionados con las políticas públicas del país, tales como la inseguridad, la pobreza, la legitimidad de la actual administración, entre otros aspectos de la vida nacional, es importante considerar la existencia de mecanismos de revocación del mandato. Este instrumento será un mecanismo que el electorado podrá utilizar para destituir del mandato al servidor público, ante una crisis de confianza en el ejercicio de sus funciones o para legitimarlo en su cargo. En México la revocación de mandato para los miembros de los Ayuntamientos se encuentra instaurada en diversos Estados de la República; Chihuahua es la única Entidad Federativa que contempla la revocación de mandato para el Titular del Poder Ejecutivo. Este ensayo tiene como objetivo analizar la posible instauración de la revocación del mandato para el Titular del Poder Ejecutivo en México, PALABRAS CLAVES. Revocación de mandato, Poder Ejecutivo, Mandato, Reforma Político-Electoral. 1. INTRODUCCIÓN El presente ensayo trata sobre el nuevo paradigma de legitimación en el Estado Constitucional de derecho sobre la reforma político-electoral del 2014, la implementación de la revocación de mandato para el presidente de la república en México. Cuenta con doce temas a desarrollar en los que se menciona que se entiende por mandato, representación para llegar al concepto de revocación de mandato tema central de este ensayo, así mismo se tratan los antecedentes históricos de la revocaron para saber su origen y funcionamiento, se analiza de manera somera algunos países de América donde sus legislaciones ya contempla la revocación de mandato, como son: Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Estados Unidos, y finalmente Venezuela, se señala que en México en los estado de Chihuahua (1997), Tlaxcala (2001), Oaxaca (2011), señalan la revocación de 370 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral mandato en sus legislaciones electorales, siendo la de Chihuahua la única que contempla la revocación de mandato para gobernador, se indican los requisitos para la revocación de mandato, el número de firmas que debe de contender el plazo para recolectarlas, se menciona su procedimiento y por último se mencionan argumentos en pro y en contra de la revocación de mandato, como todo ensayo contiene conclusiones. 2. Concepto de la Representación Para hablar de la revocación de mandato se considera hablar que se entiende por representación para tener una mejor visión del tema a tratar. La representación es la ―facultad que tiene una persona de actuar, obligar y decidir en nombre y por cuenta de otra.‖ (Pérez, 2003:3) Es una institución jurídica que se estudia dentro del derecho, tanto privado como público, que es el que ahora nos ocupa, y es restringida cuando se trata de actos personalísimos, como el testamento y el voto político. 3. Clasificación de la representación Se encuentra clasificada en directa e indirecta a continuación se describe cada una de ellas. • Directa: una persona actúa en nombre y por cuenta de otra, produciendo una relación directa entre el representado y el tercero. Por ejemplo, el poder y la tutela. • Indirecta: una persona actúa en nombre y por cuenta de otra, y adquiere para sí mismo los derechos y obligaciones de su representado frente a terceros. Por ejemplo, el mandato, prestación de servicios, asociación en participación (Jaen, 2000). 371 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Para hablar de la revocación de mandato, es necesario entrar al estudio de la Representación, base en los Estados actuales, que precisamente llevan ese nombre: Estado representativo. Estos se caracterizan por el establecimiento previo de quiénes gobernarán y cuáles serán sus objetivos, por medio de una organización institucional. Con base en este principio podemos afirmar que por medio del consentimiento de los gobernados, el poder se legitima, y ninguna autoridad puede ejercerse, si no es en virtud de la participación del dueño de la soberanía: el pueblo. El concepto de Estado de Derecho es inconcebible sin la representación política o sin la ciudadanía. En el constitucionalismo se afirma que si la actividad del poder en el Estado se ejercita a nombre del pueblo, entonces es representativa. Se consideran regímenes representativos a los que reúnen ciertas características en la forma de gobierno, como la separación de poderes, constitución rígida, control político, y el sufragio, aunque no necesariamente deben reunirlos, ya que hay diversos modelos de representación, sin ser autocráticos (Hurtado, 2000). 4. Mandato El Diccionario de la Real Academia define al mandato como ―orden o precepto que el superior da a los súbditos‖. En su cuarta acepción lo define como el ―encargo o representación que por la elección se confiere a los diputados, concejales, etc.‖ Finalmente, en la quinta lo define como el ―período en que alguien actúa como mandatario de alto rango‖ (Diccionario de Derecho Electoral, 2000:1141). El reconocido jurista en Derecho Civil, Rafael Rojina Villegas, señala que el mandato es ―un contrato por virtud del cual el mandatario se obliga a ejecutar por cuenta del mandante, los actos jurídicos que éste le encargue‖ (Rojina, 2001:291). Para Eduardo Pallares, el mandato es el ―acto por el cual se exige de los entes jurídicos vinculen su voluntad a los preceptos de la norma, o también a la declaración 372 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral de la conducta que debe seguirse‖ (Pallares, 2004: 182). En este contrato una persona llamada mandatario, lleva a cabo los actos jurídicos que le encargue otra persona llamada mandante, y en la mayoría de los casos es revocable, lo cual lo extingue. El mandato es un contrato principal cuyo objeto son obligaciones de hacer que le encomienda el mandante al mandatario, las cuales consisten en la celebración de actos jurídicos. Es un contrato bilateral y personal, ya que con la muerte del mandatario se termina el mandato, pues los actos jurídicos deben ser realizados personalmente por el mandatario. Es también oneroso, a menos que se pacte lo contrario, y generalmente es formal. Por lo que hace al mandato en la materia civil, las obligaciones del mandatario son: 1. Ejecutar el mandato personalmente, es decir, él mismo. 2. Sujetarse a las instrucciones recibidas. En el caso de que surjan imprevistos, puede actuar a su arbitrio, consultando al mandante. 3. Informar al mandante durante y después de la ejecución de su mandato. 4. Rendir cuentas al mandante. 5. Indemnizar al mandante por los daños y perjuicios ocasionados, cuando exceda sus facultades, traspasando los límites del mandato (Rojina, 2010). Dentro de las formas de terminación del mandato, encontramos a las siguientes: 1. Renuncia del mandatario 2. Muerte del mandante o del mandatario 373 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 3. Interdicción del mandante o del mandatario 4. Vencimiento del plazo y por la conclusión del negocio para el que se concedió 5. Revocación. El término mandato tiene dos significados distintos, hablando en derecho privado y derecho público. En derecho privado, es un contrato que se realiza únicamente entre particulares, y hablando del mandato popular, es la ―relación que en las democracias se establece entre electores y elegidos para ocupar los cargos políticos de la estructura estatal‖ (Rojina, 2010: 98). En tratándose del ámbito constitucional, el mandato es un ―instrumento institucionalizado cuya finalidad se orienta a la participación indirecta de los ciudadanos en los asuntos públicos‖ (García, 2003: 109) Con respecto a la revocación del mandato, podemos decir que el mandato puede terminarse en cualquier momento si así lo decide el mandante, a menos que hubiere sido otorgado con el carácter de irrevocable, como lo señala el artículo 2596 del Código Civil Federal. 5. Concepto de Revocación El término revocar viene del latín revocare, que significa el ―acto unilateral que emana de una voluntad que se rectifica.‖ (Diccionario Electoral, 2000: 1141) La revocación es, según Eduardo Pallares, la ―anulación, asación, retractación, haciendo referencia a actos unilaterales que emanan de una voluntad que rectifica.‖ (Pallares, 2004: 717) Revocar se entiende según el Diccionario de la Real Academia, como ―dejar sin efecto una concesión, un mandato o una resolución‖ (Cronin, 2000: 125). Originaria del common law, donde también se le conoce como ―recall o deposición, la revocación es el mecanismo procedimental de la democracia que permite a los 374 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral votantes despedir y reemplazar a un servidor público‖. (Cronin, 2000: 125) Es la institución mediante la cual, se le reconoce al pueblo su derecho de separar a los funcionarios públicos ―cuando éstos dejen de inspirarle confianza.‖ (González, 2000: 394) El objetivo de la revocación es que los votantes tengan un control permanente sobre los funcionarios públicos. (Zimmerman, 2001: 115) Si se analiza esta percepción de la revocación, podríamos decir que los gobernantes son agentes, representantes de los votantes, quienes tienen el derecho de reemplazarlos en cualquier momento, como lo señala el multicitado artículo 39 de la Constitución Mexicana. Para Butler y Ranney esta institución de democracia semidirecta es la elección derepresentantes pero invertida, además de que debe reunir ciertos requisitos. ―Partiendo de una petición popular. Se somete a la aprobación de los votantes la permanencia en su encargo o la remoción de un representante electo antes del plazo determinado por la ley‖ (Jean, 2000:25). De esta forma podemos apreciar que por medio de la revocación los ciudadanos pueden destituir de un cargo público a un funcionario, previamente a que termine el periodo para el cual fue electo. Sin embargo, el mandato representativo de los funcionarios públicos, bajo el concepto de la democracia representativa, deja de lado la relación jurídica que le dio origen, adoptando el concepto de una relación de legitimidad, en la que priva el aspecto institucional de garantía del carácter representativo de los órganos constitucionales del Estado. (Diccionario Electoral, 2000) Es decir, que en el momento en que el los electores escogen a un candidato por medio del sufragio, el funcionario electo pasa a representar al pueblo en su totalidad, en cualquiera de sus funciones, y se desvincula de la relación de origen que tiene con los votantes que lo eligieron. Por esta razón dentro de las democracias representativas se considera que el mandato es irrevocable. 375 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Bodin afirma que ―el soberano, aunque transmita amplísimas atribuciones a una autoridad o a un comisario, puede, como soberano, revocar el mandato en cualquier momento.‖ Faya Viesca opina que ―en la medida en que un país goza de mecanismos jurídicos más fuertes y de una sociedad más instruida, en esa medida el ejercicio del líder se modifica‖ (Faya, 2000:107). 6. Antecedente de la Revocación Explicado el concepto de la representación y el mandato, para efectos del presente trabajo, debemos enfocar nuestro interés en el mandato popular, para así adentrarnos al estudio de la última causal de extinción de dicho contrato: la revocación. La idea de la revocación no fue originada por populistas o progresistas, sino que viene desde Grecia. Una de las características de la democracia en Atenas era el ostracismo de un político por el voto de la ciudadanía. Con la intención de proteger a las polis de la ambición individual, el ostracismo causaba la expulsión de un servidor de los asuntos públicos por un periodo de diez años. Sin embargo, en ciertas ocasiones, esto excluía a líderes talentosos pero tímidos de participar en la vida cívica de Atenas (Bobbio, 2000). Los suizos también contemplaron el retiro de algunos oficiales antes de que terminara su encargo. La revocación suiza permitió que cierto número de ciudadanos votaran para destituir a algún oficial, y aún cuando no formaba parte de la legislación formal de dicho país sino hasta 1850, podemos ubicarla desde tiempo atrás antes de que los ciudadanos ocasionalmente la ejercieran bajo el derecho consuetudinario. Sin embargo, en la práctica, los suizos raramente empleaban este mecanismo. 7. Funcionamiento de la Revocación Es importante también aclarar este punto, ya que en algunos casos la simple falta de popularidad del funcionario en cuestión, sería suficiente para que fuera sujeto a una 376 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral revocación. ―Si un número de personas desean iniciar un procedimiento de revocación para destituir y sustituir a un funcionario, y si un número de votantes determinado por la ley, apoya su moción, esto es suficiente para que un funcionario sea revocado‖ (Zimmerman, 2000: 122). En otros sistemas, la revocación se basa en la idea de que exista evidencia suficiente de la incompetencia o de algún acto impropio que hubiere realizado el funcionario en cuestión. Como ejemplo podemos mencionar que la Constitución de Minnesota, Estados Unidos, especifica que un funcionario electo puede ser revocado únicamente por delinquir o por omisiones en que incurra durante su encargo. Si según las bases legales de la revocación es necesario que se ―demuestre alguna acción incorrecta del funcionario, es de vital importancia que dicho ordenamiento deje en claro quién es responsable de juzgar si el funcionario en cuestión es culpable o no de dicha conducta, para que se pueda invocar la revocación‖ (Cuadernos de la Cultura Democrática, 2001). 8. Derecho Comparado Analizaremos algunos países en América donde la legislación contempla mecanismos de democracia participativa: Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Estados Unidos, y finalmente Venezuela que ha sido el caso más comentado. El caso de Estados Unidos se expondrá primero ya que como hemos visto, la ―revocación es originaria del common law, y existen más especificaciones y datos acerca de ella, aunque la escala en la que se dan los mecanismos de democracia semidirecta en este país es estatal, dada su organización como una Confederación‖ (García, 2000:123). 377 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 8.1. Estados Unidos de América En el artículo 5 de la Confederación (1781-1789) se otorgó a los Estados la facultad de revocación, así como para reemplazar a sus delegados en el Congreso. Pero estos mecanismos no estuvieron a la mano de los votantes, quienes participaron indirectamente en los procesos de revocación desde que las legislaturas locales tuvieron la facultad de utilizarla. La Convención Constitucional de 1787 consideró resoluciones, pero eventualmente las negó, concernientes a este mismo tipo de revocación (Faya, 2000). El concepto de la revocación atrajo la atención en algunas convenciones de ratificación en 1787 y 1788. La convención de Nueva York, por ejemplo, propuso una reforma constitucional que le permitiera a las legislaturas locales revocar ya fuera a uno o a ambos senadores, y elegir a otros para desempeñar el cargo por el tiempo restante. Finalmente, no se consiguió insertar la figura de la revocación en la Constitución Norteamericana, por falta de apoyo de los participantes en las convenciones. Sin embargo, aquellos que la apoyaban lucharon por remediar los errores que observaban en los Artículos de la Confederación, y en algunas Constituciones estatales. Los autores que evitaban cualquier forma de gobierno monárquica, designaron procesos representativos por medio de los cuales ciertos votantes cualificados podrían elegir representantes para que los gobernaran, pudiendo elegir nuevos representantes únicamente al final del encargo de los anteriores. Los partidos políticos populistas y socialistas presionaron para la adopción de la revocación en plataformas estatales alrededor del año 1890, ya que en su opinión los cargos públicos, los ayuntamientos, y las curules estaban ocupados por los privilegiados y corruptos. Observaban cómo el dinero, la secrecía y el poder 378 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral tergiversaban las nobles intenciones de la democracia representativa. Así las cosas, sostenían que un representante es un agente, un servidor, no un amo, y aquel que no comprendiera la voluntad de sus representados, o que malinterpretara sus necesidades, sus deseos y sus aspiraciones, debería de ser destituido, revocado de su encargo (Pérez, 2003). Al principio, los movimientos de reforma municipal y populista sostuvieron la democracia jacksoniana, cuya base era la desconfianza en los funcionarios públicos. En esta tesitura, proponían que la mayoría de los cargos públicos fueran de elección popular, y que su duración fuera breve, entre seis meses y un año. Sin embargo, tal postura resulta difícil en cuanto a que se genera inestabilidad, y no hay una profesionalización de los funcionarios. En este sentido, la revocación resulta la solución a dicho problema, ya que se vota para elegir al funcionario, pero en el caso de que actúe de manera corrupta o contraria a los intereses de sus representados, entonces hay un mecanismo para sacarlos del poder. De esta forma, se consigue el objetivo que tenía la democracia jacksoniana, ya que se controla la actuación de los funcionarios, quienes deberán desempeñarse conforme a derecho, de lo contrario, tienen la amenaza del pueblo, que puede activar la revocación para así, destituirlo (Hurtado, 2000). Así mismo, estos mismos partidos populistas en Estados Unidos veían a los procesos de desafuero como inadecuados e inútiles, ya que únicamente se castiga la comisión de delitos, no así faltas y omisiones graves en el ejercicio de la función pública, siendo muy complicado comprobar actos de corrupción. Dentro de estos procedimientos, se debe demostrar la comisión de un delito, mientras que la revocación permite que se destituya al funcionario, cuando se comprueba corrupción 379 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral o cuando se presume que el funcionario no representa la voluntad popular, o que es indiferente a las necesidades de sus representados. Así mismo, la revocación es un mecanismo que se activa por la vía ciudadana, no por la vía legislativa. En este orden de ideas, Zimmerman (2000) manifiesta que la revocación es una extensión natural del referéndum de petición y de la iniciativa. Como comentamos anteriormente, se utiliza tanto el referéndum como el sufragio, no sólo para opinar sobre una ley o para elegir representantes respectivamente, como se tiene idea generalmente, sino que estas dos instituciones son la base y el complemento de otras, como en este caso, de la revocación. En Estados Unidos, el referéndum y la iniciativa fueron autorizados en una enmienda constitucional de Dakota del Sur, ratificada por los electores en 1898. El presidente norteamericano William Howard Taft estaba en contra de la revocación, ya que en su opinión, tiende a producir en los funcionarios públicos, una condición nerviosa de indecisión si debe hacer lo que piensa que debe hacer por el pueblo, o si debería privarse de hacer cualquier cosa o hacer lo menos posible, para evadir cualquier discusión al respecto. Él mismo, en 1911 vetó la admisión de los Estados de Arizona y Nuevo México, ya que la Constitución estatal de Arizona contemplaba la revocación para funcionarios y magistrados, y condicionó la admisión de dichos Estados, a una votación en Arizona, para aprobar o desaprobar la revocación. Al respecto manifestó que dicha disposición le parecía destructiva del poder judicial independiente, ya que se abre la puerta a someter los derechos del individuo a la ―posible tiranía de una mayoría popular‖, por lo cual decía que estaba obligado a desaprobarla (Valdez, 2000). 380 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral En la actualidad, atendiendo al hecho de que los Estados Unidos son una Confederación de Estados, algunos de ellos en ejercicio de su soberanía, contemplan en sus legislaciones locales ya sea todos, o solo algunos mecanismos de democracia participativa, sin embargo, como explicamos en líneas anteriores, no fueron integrados en la legislación nacional. Así, en los estados que contemplan a la revocación, ésta funciona de manera diferente. Varía en cuanto a qué funcionarios pueden ser revocados, siendo cualquier servidor público, ya sea que hubiere sido elegido por votación popular o no, incluso miembros del poder judicial. También varía el momento en que puede tramitarse la revocación, ya que en algunos estados es limitado. Hasta 2003, en 24 Estados existe tanto la posibilidad de iniciativas populares para estatutos o para enmiendas constitucionales, como para hacer referéndums. La revocación para funcionarios estatales se permite en 18 Estados, y otros 18, dentro de los que figura Texas, no contemplan ningún mecanismo de democracia semidirecta, ni referéndum, ni la iniciativa, ni la revocación (Pérez, 2000). 8.2. Argentina En Argentina se contempla la iniciativa por parte de los ciudadanos en el artículo 39 constitucional, con un porcentaje requerido de firmas del 3% del padrón electoral, y Artículo 39 que señala: Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados. El Congreso deberá darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses. El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, sancionará una ley reglamentaria que no podrá exigir más del tres por ciento del padrón electoral nacional, dentro del cual deberá contemplar una adecuada distribución territorial para suscribir la iniciativa. 381 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral No serán objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal. El Congreso debe discutirla en un plazo no mayor a un año. También se contempla el referéndum y plebiscito, que en algunos casos será obligatorio y en otros facultativo. Sin embargo, aun cuando contempla estos mecanismos de democracia participativa, no incluye en éstos a la revocación de mandato. 8.3. Brasil En el capítulo cuarto de la Constitución, específicamente en el artículo catorce, se contemplan algunos mecanismos de democracia participativa, como son, la iniciativa, el referéndum, el plebiscito, haciendo la aclaración de que todos ellos se ejercen mediante el sufragio, por medio del cual a su vez, el pueblo ejerce la soberanía. Así mismo, en los apartados nueve, diez y once del mismo artículo197 señala los medios para impugnar el mandato de un funcionario, y su in elegibilidad. 8.4. Ecuador La Constitución de Ecuador contempla en un apartado especial a la participación democrática, y la divide en dos partes, la primera, las elecciones y la segunda, de otras formas de participación democrática, que incluye a la consulta popular para reformar la Constitución o en temas fundamentales para el país, y a la revocatoria de mandato. Para que se solicite una consulta popular se requiere en algunos casos el ocho y en otros el veinte, por su parte el artículo 40 indica: El Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputados, podrá someter a consulta popular un proyecto de ley. La ley de convocatoria no podrá ser vetada. El voto afirmativo del proyecto por el pueblo de la Nación lo convertirá en ley y su promulgación será automática. 382 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral El Congreso o el Presidente de la Nación, dentro de sus respectivas competencias, podrán convocar a consulta popular no vinculante. En este caso el voto no será obligatorio El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, reglamentará las materias, procedimientos y oportunidad de la consulta popular. Así lo señala el artículo 14: La soberanía popular será ejercida por sufragio universal y por voto directo y secreto con valor igual para todos, y, en los términos de la ley mediante: I plebiscito; II referéndum; III iniciativa popular. Apartado 9. Una ley complementaria establecerá otros casos de in elegibilidad y los plazos de su cesación a fin de proteger la normalidad y legitimidad de las elecciones contra la influencia del poder económico o el abuso del ejercicio de una función, cargo o empleo en la administración directa o indirecta Apartado 10. El mandato electivo podrá ser impugnado ante la Justicia Electoral en el plazo de quince días contados desde la expedición del acta, instruida la acción con pruebas de abuso de poder económico, corrupción o fraude. Apartado 11. La acción de impugnación de mandato se tramitará bajo secreto judicial respondiendo el actor, en la forma de la ley, si actuase temerariamente o de manifiesta mala fe. El artículo 105.- Los ciudadanos en goce de derechos políticos y que representen el ocho por ciento del padrón electoral nacional, podrán solicitar al Tribunal Supremo Electoral que convoque a consulta popular en asuntos de trascendental importancia para el país, que no sean reformas constitucionales. La ley regulará el ejercicio de este derecho por ciento, de los empadronados mientras que para la revocación se requiere del treinta por ciento. 383 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 8.5. Colombia En el apartado de formas de participación democrática se contempla a la revocación como el ―mecanismo de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía‖, en su artículo 103, así como también al voto, el plebiscito, el referéndum, la consulta popular, el cabildo abierto y la iniciativa legislativa. 8.6. Venezuela En el artículo 72 Constitucional se declara que todos los cargos son revocables. Es necesario que haya transcurrido la mitad del encargo, y que por lo menos el veinte por ciento de los electores solicite que se realice un referéndum como declaración formal de la voluntad de revocar el mandato de dicho funcionario. El ejemplo más reciente y conocido a escala internacional fue el referéndum de revocación de Hugo Chávez en agosto de 2004, que fue posible gracias al reconocimiento del Art. 106 que señala: Cuando existan circunstancias de carácter trascendental atinentes a su comunidad, que justifiquen el pronunciamiento popular, los organismos del régimen seccional, con el voto favorable de las tres cuartas partes de sus integrantes, podrán resolver que se convoque a consulta popular a los ciudadanos de la correspondiente circunscripción territorial. Podrán, así mismo, solicitar que se convoque a consulta popular, los ciudadanos en goce de derechos políticos y que representen por lo menos el veinte por ciento del número de empadronados en la correspondiente circunscripción. El Artículo 103. Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará 384 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan. El artículo 72. Todos los cargos y magistraturas de elección popular son revocables. Transcurrida la mitad del período para el cual fue elegido el funcionario o funcionaria, un número no menor del veinte por ciento de los electores o electoras inscritos en la correspondiente circunscripción podrá solicitar la convocatoria de un referendo para revocar su mandato. Cuando igual o mayor número de electores y electoras que eligieron al funcionario o funcionaria hubieren votado a favor de la revocatoria, siempre que haya concurrido al referendo un número de electores y electoras igual o superior al veinticinco por ciento de los electores y electoras inscritos, se considerará revocado su mandato y se procederá de inmediato a cubrir la falta absoluta conforme a lo dispuesto en esta Constitución y la ley. La revocación del mandato para los cuerpos colegiados se realizará de acuerdo con lo que establezca la ley. Durante el período para el cual fue elegido el funcionario o funcionaria no podrá hacerse más de una solicitud de revocación de su mandato. Este proceso en la constitución venezolana, y en el que un 40.74% de los electores votaron sí a la revocación y un 59.25% votaron no. 8.7. México La Constitución de Yucatán contemplaba la revocación del mandato por el Congreso local, pero por lo que hace a la legislación nacional, como podemos darnos cuenta al hacer una búsqueda exhaustiva a la lectura de la Constitución, seguimos viviendo en un sistema de democracia representativa como lo señala el artículo 40 de la misma, la cual omite completamente cualquier mecanismo de un sistema participativo (Valdez, 2000). 385 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Es así como las únicas vías para destituir a funcionarios públicos son el Juicio Político y la Declaración de Procedencia que explicaremos a continuación. Sin embargo, el Presidente de la República, como marca la propia Constitución, no puede ser sometido a Juicio Político. 9. La revocación del mandato para el Titular del poder Ejecutivo Federal. La Constitución otorga a los ciudadanos mexicanos la facultad para elegir al Titular del Poder Ejecutivo Federal, sin embargo, no regula los mecanismos para revocarle el mandato en caso de una crisis de legitimidad. De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española (2000: 156), el término ―revocar, viene del latín revocare”, y significa: Dejar sin efecto una concesión, un mandato o una resolución. (Diccionario de la Real Academia Española, 2014: 522) El mandato son las funciones delegadas por el pueblo o por una clase de ciudadanos para ejercer el mando. La revocación del mandato se entiende como: Una facultad de los electores para destituir a todos o algunos funcionarios públicos de su cargo antes de finalizar su periodo. (García, 2013:534) La revocación del mandato es una figura de la democracia directa, que se define como: Una forma de gobierno en la cual ―…el pueblo participa de manera continua en el ejercicio directo del poder (Valdés, 2000: 93). El instrumento empleado para llevarla a cabo es el referéndum, que se define de la siguiente manera: 386 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral La acción de someter algún acato importante del gobierno a la aprobación pública por medio de una votación (Arteaga, 2000: 80). La instrumentación de la revocación del mandato cuenta con aspectos favorables y desfavorables: Los que se oponen a este mecanismo señalan que no hay necesidad de este dispositivo de control pues existen otros mecanismos como los juicios políticos y añaden que de aplicarse la revocación se permitiría la remoción de funcionarios por razones inadecuadas. Cabe apuntar que en México existe el juicio político como un instrumento de control del ejercicio del poder, sin embargo, éste no aplica para el Presidente de la República. Además, en un juicio político los ciudadanos no participan directamente en la decisión de remoción, esta responsabilidad corre a cargo de los Congresos, las cámaras, tribunales, etc. Los que argumentan a favor de esta práctica afirman que refuerza el control popular sobre el gobierno; educa al electorado; estimula a los votantes a probar enmiendas constitucionales y legales para prolongar los periodos de los funcionarios electos; estimula la responsabilidad de los mandatarios con sus electores (http://aceproject.org/main/espanol/es/esc). Por otra parte en México no se cuenta con la figura de la revocación de mandato en el ámbito federal, en México hay tres estados (antes eran cuatro pues, pues San Luis Potosí la quitó recientemente y en Sinaloa existe pero sólo para remover cargos nombrados por los poderes ejecutivos, judicial o municipales, no para cargos de elección) que hoy tienen revocación de mandato, Chihuahua (1997), Tlaxcala (2001), Oaxaca (2011). En el primero el proceso es relativamente abierto para cualquier cargo electivo, con una convocatoria hecha por 10% del electorado una vez transcurrido una tercera parte del periodo de gobierno. En el segundo sólo se trata de autoridad municipales que pueden ser revocadas si la mayoría de la población en el municipio lo pida con causa justificada. En el tercero el proceso es mucho más cerrado. Explícitamente sólo considera la revocación del gobernador, aunque a nivel municipal existe sobre todo en municipios con legislación de usos y costumbres. 387 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Para revocar el mandato del gobernador se necesitan cumplir una serie de requisitos equiparables a los del juicio político, incluyendo el derecho de audiencia y violaciones constitucionales. Al menos, en el caso del gobernador, ni en Chihuahua ni en Oaxaca se ha convocado (Valdez, 2000). De los tres estados de la república hablaremos de manera somera como se lleva a cabo en el Ayuntamientos. Chihuahua es la única Entidad Federativa que contempla la revocación del mandato para Gobernador. El artículo 21, fracción. I, de la Constitución Política de este Estado dispone como derecho de los ciudadanos: ―Participar en los procesos de revocación de mandato‖. Adicionalmente, en la Ley Electoral del Estado de Chihuahua se definen el procedimiento para hacer valer ante las autoridades competentes la revocación del mandato, y establece: El Instituto Estatal Electoral será el órgano encargado de la organización y desarrollo del proceso de revocación de mandato. Para que proceda la revocación deben cumplirse ciertos requisitos que la propia Ley marca como: 1. Que haya transcurrido la tercera parte o más del periodo para el cual fue electo el funcionario; 2. La solicitud de revocación deberá estar suscrita cuando menos por el 10% de los ciudadanos del Estado; 3. Dirigir la solicitud al Instituto Estatal Electoral; 4. Identificar al funcionario de elección popular. En este caso la solicitud deberá ir firmada por los ciudadanos y acompañada de copia, de ambas caras, de su credencial de elector para votar; 388 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 5. La causa o causas por virtud de las cuales inician el proceso de revocación. Para este efecto, los iniciadores del proceso deberán invocar las causas previstas en la legislación aplicable, para el caso del gobernador, las establecidas en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Chihuahua para la procedencia de juicio político. Además: Admitida la solicitud, se ordenará inmediatamente la consulta, que se llevará a cabo dentro de los 60 días posteriores a la declaración de aceptación. El voto será libre secreto y obligatorio. Para que la revocación del mandato surta sus efectos de destitución, se requiere una votación emitida superior al número de sufragios que el funcionario obtuvo para triunfar en las elecciones. Es importante señalar que esta ley determina que: Si del resultado del proceso, el funcionario queda ratificado en su cargo, éste no podrá ser sometido a nuevo procedimiento revocatorio. De proceder la revocación del mandato, el Instituto Estatal Electoral publicará que ha procedido, a efecto de que se le sustituya. Para el caso de inconformidad con los resultados se prevé la impugnación de los mismos, ante el Tribunal Estatal Electoral. Actualmente existen entidades federativas como Michoacán, Jalisco y el Distrito Federal, que pretenden instaurar la figura de la revocación del mandato con el objeto de someter a sus gobernadores a la calificación de los ciudadanos ante la pérdida de confianza, con relación al desempeño de éstos en sus funciones. 10. Requisitos de la Revocación de Mandato La estructura legal de la revocación debe especificar la manera en que los que inicien el procedimiento de revocación, puedan lograr que se lleve a cabo. Para ello, los medios que se autorizan generalmente es en primer lugar, requerirles la 389 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral recolección de un número específico de firmas en un período determinado de tiempo. En esta tesitura, mientras se requiera un número menor de firmas, y se otorgue un período mayor de tiempo para recolectarlas, es mayor la probabilidad de que el proceso de revocación tenga éxito. 11. Número de Firmas Varía el número de firmas requeridas para dar inicio al procedimiento de revocación pero generalmente se requiere un número mayor de firmas para ello que para iniciar una iniciativa popular. Este número puede ser fijado de diversas formas: 1. Un número determinado 2. Un porcentaje de los ciudadanos registrados en el padrón electoral (por ejemplo, el 10%). 3. Un porcentaje de los electores que hubieren votado en la elección anterior para dicho cargo. (Varía dependiendo del puesto, y de la escala, local, estatal, o nacional). 12. Plazo para Recolectarlas La recolección de las firmas para dar inicio a la votación para revocación, debe presentarse en un período determinado de tiempo, que debe limitarse para evitar que dicho procedimiento se haga interminable, resultando así desgastante para el funcionario, impidiéndole que siga desempeñándose en su encargo, con lo que se afecta directamente a los mismos electores. El plazo que se otorga para recolectar las firmas, comienza a correr desde el momento en que se notifica que la iniciativa de revocación ha cumplido con todos los requisitos que marque la ley. Dicho plazo puede ser determinado con base en el 390 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral número de firmas que se requieran. De este modo, un número alto de firmas requeridas, justifica que se otorgue un período mayor de tiempo para ello. Sin embargo, al determinar el plazo para la recolección de firmas debe considerarse también el impacto de la incertidumbre que una campaña de revocación puede llegar a provocar, y se debe considerar si sería correcto que un procedimiento como este durara tanto. 13. Procedimiento El proceso para ―destituir a funcionarios públicos comienza con la circulación de peticiones para recolectar firmas de los electores, se debe llenar y publicar o enviar por correo la notificación del intento de circular una disposición para revocación‖ (Zimmerman, 2000:124) En ocasiones se requiere pagar una cuota determinada al presentar la intención de revocación. El proceso comienza con la presentación del escrito con la intención de revocación del funcionario público. La autoridad competente no debe entrar al fondo del asunto, porque no es un procedimiento judicial, sino que únicamente certifica y da fe, por lo cual únicamente debe verificar que estén cubiertos todos los requisitos señalados por la ley. De ser así, la autoridad debe notificar al funcionario público en cuestión, quien tendrá un plazo para contestar, o realizar su réplica. Una vez que eso suceda, la autoridad debe anunciar cuál es la fecha límite para que se recolecten firmas suficientes para que proceda el recurso de revocación, cuestiones que también deben ser señaladas por ley. Si llegado el plazo para ello, no se juntaran las firmas suficientes, entonces el proceso de revocación llega a su fin (Zimmerman, 2000). En el caso de que se recolectaren las firmas necesarias dentro del plazo señalado para ello, entonces sigue el procedimiento de revocación, siendo necesario que la autoridad certifique que se cumplió con los requisitos señalados por ley, y señale una 391 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral fecha para la votación de la revocación. Aquí existen dos posibilidades. La primera, que la elección para revocar y la elección para sustituir a dicho funcionario se efectúen en fechas diferentes, o que se haga de forma simultánea. En el primer caso, la desventaja es que el tiempo de incertidumbre y de inestabilidad se prolonga. En el caso de que la votación sea simultánea, si en la votación de revocación el resultado es negativo, la votación de la sustitución es irrelevante y no se toma en cuenta, mientras que de ser el resultado positivo, la votación del sustituto es de vital importancia, eligiéndose al nuevo funcionario. Cada sistema puede decidir la manera de realizar dichas votaciones, tomando en cuenta el tiempo y el costo económico si se hace en dos eventos. 14. Argumentos a Favor y en Contra A favor: 1. La revocación ayuda a revisar la influencia creada por fines particulares. En caso de que los funcionarios públicos estén utilizando su puesto para realizar sus fines, o en vez de seguir la voluntad general, siguen la propia, los ciudadanos tienen una manera de restringirlo. 2. La revocación da lugar a que las jurisdicciones permitan a sus servidores públicos a servir por mayor tiempo. Esto en virtud de los que apoyaban la democracia jacksoniana, afirmando que el poder corrompe, por lo cual tenían la idea de que los cargos en el servicio público deberían durar muy poco tiempo. La revocación vendría a solucionar dicho riesgo, ya que los funcionarios saben que de no realizar sus funciones de la manera debida, está la amenaza de poder ser destituidos. 3. La revocación le da a la persona promedio una razón para permanecer informado acerca del desarrollo cívico entre periodos electorales. Generalmente abunda información en épocas electorales, y mientras tanto, la población no se interesa en 392 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral los asuntos públicos, o en el desempeño de los funcionarios públicos, dado que, sea como sea, no hay nada que se pueda hacer hasta que salga, castigando a su partido, o premiándolo, con su voto a favor o en contra. En cambio con la revocación, siempre habrá una posibilidad de poder hacer algo, por lo que ese simple hecho puede crear interés en los ciudadanos, para informarse. 4. La revocación ofrece un mecanismo seguro para sentimientos intensos. No es necesario que un funcionario cometa un delito grave para ser destituido, ya que muchas veces, es muy difícil comprobar un comportamiento ilícito o indebido en un servidor público. La revocación, aún cuando debe ser un mecanismo de difícil activación, debe también ser la vía para que la ciudadanía pueda actuar en caso de considerarlo necesario, ante situaciones que le parezcan indebidas dentro del ejercicio de las funciones del servidor público. 5. La revocación otorga una alternativa al Juicio Político. El Juicio Político es un mecanismo que se activa por medio del aparato legislativo, y la revocación es un mecanismo de democracia semidirecta o participativa, que es activado directamente por los ciudadanos. 6. La postulación como candidato para más de un periodo como el instrumento ideal de control. La permanencia de los representantes depende de la voluntad de los electores, cierta; pero esta permanencia se define en elecciones periódicas. La reelección o no del representante es el instrumento disponible en los sistemas democráticos para garantizar la responsabilidad del elegido. Este mecanismo es suficiente y plenamente efectivo. Toda autoridad necesita un periodo para que sus gestiones sean evaluadas y ese periodo es el transcurrido entre una elección y otra. 7. Contraria a la idea republicana de gobierno. Un representante es electo por la mayoría pero, una vez designado, debe gobernar para todos y no solamente para una parte del todo, aunque ésta sea la mayoritaria. Las campañas sirven para desig- 393 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral nar mediante la regla de la mayoría a quien gobernará para todos, no a quien gobernará para la mayoría. La revocación el mandato derriba esta sana idea republicana y prolonga la existencia de la regla de la mayoría más allá de su espacio limitado de existencia (las campañas y las elecciones) (Cronin, 2000:123). En contra 1. Los procesos revocatorios son polarizados y altamente divisibles. Las campañas por la revocación son altamente ásperas y emotivas, plagadas de confusión y afirmaciones ligeras; asemejan disputas en las que existen bajas y en las que se fomenta la tensión política; el calentamiento de las pasiones que las distinguen divide a la sociedad artificialmente, se bifurcan las posiciones y se atrincheran posiciones intransigentes. 2. Consecuencias contraproducentes. En algunas ocasiones, merced a una falta de profesionalismo y recursos para promover la revocación de un representante que sí merecía ser depuesto pero que finalmente triunfa, la institución genera efectos contraproducentes. Lejos de deponerlo o de siquiera mermar su acción política, la revocación puede asumirse como un «voto de confianza», lo que convierte al representante cuestionado, pero no depuesto, en una autoridad más irresponsable y arrogante. 3. Error en el destinatario. La revocación del mandato no siempre se dirige contra el funcionario responsable del malestar ciudadano. En ocasiones son políticas públicas o medidas políticas impulsadas por otros actores las que culminan en la revocación de un representante totalmente ajeno a la adopción de la decisión. 4. La revocación del mandato, ―la representación libre y el Parlamento. La revocación del mandato atenta contra las bases en que se erige la idea de la representación moderna. Los diputados o senadores no son representantes de su distrito, 394 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral circunscripción o estado; son representantes del órgano en su conjunto y en última instancia de la nación‖ (Aragón, 2000: 1123). 5. Uso para fines indeseables. La revocación del mandato, en lugar de ser ―un instrumento para fomentar la responsabilidad, el control y la representatividad, abre la posibilidad para que intereses indeseables acosen y chantajeen a los representantes. La simple amenaza de recurrir a la revocación puede motivar a los representantes a actuar de conformidad con un grupo minoritario que pretende promover su propia agenda‖ (Zimmerman, 2000:140). 6. Incentivo a la inactividad y falta de creatividad. La revocación del mandato provoca frigidez en la acción pública y favorece el status quo. A fin de no verse expuesto a un proceso revocatorio, el representante tenderá a la inactividad, a la falta de creatividad e innovación. La condición de vulnerabilidad y el nerviosismo que genera en el representante provocará que no se haga lo que él piensa que es correcto para la colectividad, paralizando así la acción pública o disminuyéndola para no generar demasiado ruido y despertar inconformidades. 7. Votación costosa. La revocación del mandato implica un alto costo para el erario público que, sumado al gasto privado, constituye un gran desperdicio de dinero y tiempo en una época donde las necesidades son apremiantes y los recursos escasos. Más aún, si la revocación se impone, será necesario realizar un nuevo proceso comicial para la elección del sucesor, provocando así un gasto aún mayor (Zimmerman, 2000:143). 15. Conclusiones Frente a un escenario de crisis de confianza, en México no existen los instrumentos Jurídico-Constitucionales para revocar el mandato al Titular del Poder Ejecutivo, 395 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral quién es el responsable de ejecutar la totalidad de las políticas públicas de la Federación. Esta figura está dispersamente regulada a nivel local en algunos estados del país para la separación del cargo en los Ayuntamientos y únicamente en Chihuahua para la separación del cargo del Gobernador del Estado. Es responsabilidad de todos generar formas más estructuradas de participación de los ciudadanos, en virtud de que está comprobado por experiencias latinoamericanas y europeas que la participación social como un actor en la toma de decisiones asegura un gobierno eficiente, responsable y que se conduce con transparencia. Si bien el gobierno debe responder a las necesidades y demandas de las personas, nadie mejor que la ciudadanía para coadyuvar ya que conoce mejor sus necesidades y soluciones, garantizando así altos índices de gobernabilidad. El Instituto Nacional Electoral, el Congreso de la Unión o los Congreso Locales serían los órganos encargados de llevar a cabo los procedimientos de revocación de mandato. 16. Bibliografía Aguiar de Luque, Luis (1999) Democracia Directa y Estado Constitucional. Madrid: d. Revista de Derecho Privado - Editoriales de Derecho Reunidas. Aragón, Manuel José Luis López, «Revocatoria de Mandato», Diccionario Electoral, Tomo II. 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Derecho Electoral NECESIDAD DE DESCONTINUAR EL USO DEL LÍQUIDO INDELEBLE EN LOS COMICIOS ELECTORALES Carlos Antonio Vázquez Azuara* Marco Antonio Martínez Mendoza** SUMARIO.- 1.- Introducción, 2.- Definición general de los métodos mixtos, 3.Planteamiento del Problema (Justificación, Base teórica, Antecedentes) 4.- Grupo de enfoque, 5.- Enfoque Cualitativo (Oficio de respuesta del Instituto Nacional Electoral, Oficio de respuesta del Politécnico Nacional), 6.- Conclusiones, 7.- Agradecimientos 8.- Referencias Resumen El presente trabajo, tiene la intención de conocer los motivos que dieron origen a la aparición del líquido indeleble, en las contiendas electorales y si éste elemento químico logró contribuir a que existiera certeza en las elecciones, asimismo, se establece la necesidad de descontinuar el uso del líquido indeleble en los comicios electorales en México. Abstract The present work, has the intention of knowing the motives that gave origin to the appearance of the indelible liquid, in the electoral contests and if this one chemical element managed to contribute that it existed certainty in the choices, likewise, there is established the need to eradicate the use of the indelible liquid in the electoral assemblies in Mexico. Palabras claves: Líquido indeleble, elecciones, partidos políticos, medio ambiente, Instituto Nacional Electoral. * Licenciado en Derecho, Licenciado en Ciencias de la Comunicación y Doctor en Derecho Público por parte de la Universidad Veracruzana, es miembro del Sistema Nacional de Investigadores del CONACYT, es docente doblemente certificado por la SETEC-SEGOB en juicios orales penales, Diplomado en Sistema Penal Acusatorio desde la perspectiva de la reforma constitucional, Diplomado en Sistema Penal Acusatorio y Adversarial, Diplomado en Medios Alternativos para la Solución de Conflictos y Justicia Restaurativa y Diplomado en Educación y Tecnologías de la Información, por la Universidad de Xalapa y es Investigador adscrito a la Universidad de Xalapa. ** Licenciado en Derecho por la Universidad Veracruzana, estudiante de la Maestría en Derecho Electoral por la Universidad de Xalapa, Vocal Secretario Distrital del Instituto Nacional Electoral, en Córdoba Veracruz, en el rango I: Directivo Electoral 1 del Cuerpo de la Función Directiva del Servicio Profesional Electoral desde junio de 2011, y miembro de Escritores del Golfo de México A.C., 399 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Key Words: Indelible liquid, choices, political parties, environment, National Electoral Institute. 1. Introducción Los métodos mixtos de investigación brindan información interesante e importante como aportación en la mayoría de disciplinas académicas, el derecho no es la excepción, por lo que en esta investigación se advierten aplicados los enfoques cualitativo y cuantitativo, éste último no derivado de un instrumento de recolección de datos cuantitativos aplicado, sino del análisis de datos duros aportados por instancias oficiales y de investigación estadística. Asimismo, se analiza el inicio y evolución del líquido indeleble en la democracia mexicana, remontándose al nacimiento y motivos, destacándose que su creación obedece a garantizar (junto a otros documentos e instrumentos de identificación), que el electorado, solo votara el número de veces permitidas por la ley. Es muy importante la información obtenida y recabada a través de un grupo de enfoque, mismo que genera preguntas interesantes e hipótesis relevantes, mismas que se adicionan con información documental e información extraída por medio del derecho a la información de la que se desprenden cantidades de cuantos litros se han utilizado a lo largo de los procesos electorales federales, así como el costo de los mismos, se advierte también, que el líquido indeleble produce una quemadura y el grado de la misma. Por último, se establece la gran importancia que éste elemento químico, ha tenido para evitar el ―ratón loco‖ o ―el carrusel‖, trampas electorales así comúnmente denominadas y que fracturaron la democracia mexicana, por falta de objetividad y certeza. Elemento químico, que junto con la credencial para votar con fotografía, el padrón electoral y la lista nominal, se convirtieron en la parte adjetiva y material que dieron y dan soporte a la parte sustancial del sistema electoral mexicano. 2. Definición general de los métodos mixtos Es necesario acotar, que en la presente investigación, se hace alusión a un método mixto de recolección de datos, es decir, aquellos que combinan los enfoques cualitativo y cuantitativo, sin embargo, se debe dejar claro, que los datos cuantitativos obtenidos en la presente investigación, provienen de fuentes oficiales que otorgaron datos duros, los cuales permean la investigación de un enfoque 400 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral cuantitativo, pero tales datos de naturaleza cuantitativa, no provienen de la aplicación de un instrumento de recolección de datos cuantitativo. ―Los métodos mixtos no nos proveen de soluciones perfectas; sin embargo, hasta hoy, son la mejor alternativa para indagar científicamente cualquier problema de investigación. Conjuntan información cuantitativa y cualitativa, y la convierten en conocimiento sustantivo y profundo‖ (Sampieri. 2008:1). ―Cada año se efectúan más estudios mixtos en todas las disciplinas, por ello el crecimiento de los estudios mixtos, en los campos de medicina, derecho, ciencias de la comunicación, informática, ingeniería Industrial, administración, psicología, sociología y otros, los métodos mixtos están resultando fundamentales‖ (Sampieri. 2008:47). En solo dos párrafos se denotan algunas bondades de la investigación mixta, bajo los dos enfoques cuantitativo y cualitativo, bajo los cuales se aborda el tema de la presente investigación. Desde el enfoque cualitativo se profundiza en la percepción de algunas personas, a través de un grupo de enfoque, buscando conocer cuál es la opinión que les merece la utilización del líquido indeleble en las elecciones federales; es decir, dar a conocer que posiblemente es un químico que provoca una leve quemadura en algunas capas superficiales de la piel, esto con la intención de conocer cuál es la reacción de los participantes, para finalizar con la interpretación de conceptos y significados, con la intención de intentar trasladar este pequeño contexto a algunos similares, con la firme idea de no pretender generalizar los resultados obtenidos. 3. Planteamiento del problema El líquido indeleble utilizado en las elecciones federales desde el año 1994, se considera que ya no responde a las necesidades actuales en la democracia mexicana, por lo que, se inició con la tarea de indagar el origen del ¿por qué? su creación y su utilización. En la maduración y seguimiento del planteamiento del problema se descubrió en el referente empírico, que el líquido indeleble no es necesariamente una tintura y/o pintura que marque alguna de las extremidades superiores de los ciudadanos al momento que han emitido su voto, realmente es un compuesto químico que provoca una quemadura en las capas superficiales de la piel de las personas a las que se les aplica, lo anterior es base del presente planteamiento. 401 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Se considera que una democracia, que busca consolidarse, no es aquella que contiene y conforma los mayores y mejores candados o trabas para evitar eventualmente que una persona vote más de las veces que tenga permitidas por la ley, (nótese que no se menciona más de una vez, ya que actualmente los electores dependiendo del número de elecciones, reciben regularmente una boleta por elección para ejercer su derecho al sufragio). El líquido indeleble utilizado en las elecciones federales, es una sustancia química que produce quemaduras en las primeras capas de la piel, como lo afirma la nota periodística del periódico ―El Universal‖ http://www.eluniversal.com.mx/notas/585197.html, de fecha viernes 20 de marzo del 2009 ―la tintura indeleble, que se aplica con un plumón o roll-on, penetran hasta las células de la yema del dedo pulgar de los votantes, por lo que es imposible eliminar inmediatamente esa pigmentación de la piel,‖ lo que orilla a pensar, si derivado de esta práctica, existe una posible vulneración a los derechos humanos, ya que si bien es una quemadura superficial, no deja de ser una quemadura, lo que propició que se accediera a información proporcionada por el Instituto Politécnico Nacional, si en efecto esta sustancia conocida como líquido indeleble, es realmente un compuesto químico que quema y por ende marca a las personas temporalmente ya que de primera mano la siguiente oración, intenta dar a conocer algunos de los alcances de la presente indagatoria “para ejercer el derecho al voto, es necesario que me realicen una quemadura en algún lugar de mis extremidades superiores” (regularmente se aplica en alguno de los dedos pulgares). Por último es indudable el Derecho a un medio ambiente sano y libre de sustancias tóxicas y perjudiciales a la salud de los ciudadanos mexicanos, por lo que, definitivamente no podemos dejar de abordar el tema de la desactivación de esta sustancia y el confinamiento final que recibe; es decir, que sucede con los sobrantes de este líquido indeleble de cada una de las elecciones federales de 1994 al 2012 (siete procesos electorales federales). Justificación La justificación de la investigación es conveniente dado que el desarrollo de la vida democrática del país, es esencial para el establecimiento de las bases mínimas para la convivencia y el bienestar de los ciudadanos y ciudadanas de México. Por lo que, para lograr ese desarrollo, es necesario observar la evolución de los mecanismos y/o candados que se han utilizado técnicamente para que los 402 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral ciudadanos mexicanos voten como corresponde; es decir, que no exista la o las posibilidades que se pueda votar más veces que las que la ley permite. Es indiscutible que existen suficientes argumentaciones históricas que han dejado huella en la vida política del país, para la obtención del poder político o la conservación del mismo, que se traducían en prácticas no legales definitivamente, que generaron la elaboración de intrincadas medidas de seguridad en los materiales y documentos electorales. La intención estriba en saber si este líquido indeleble produce una quemadura y por tanto es violatorio de la integridad física de los mexicanos y por ende es motivo de transgresión probable de los derechos humanos. Hablamos también de la desactivación y confinamiento de este líquido sobrante que inicio su utilización en 1994 y que se ha utilizado posteriormente en cada elección federal hasta 2012, es necesario saber si puede ser causa de posible contaminación ambiental, que afecte a futuro nuestro derecho a un medio ambiente sano. Se considera sumamente importante la contribución que este elemento ha dejado en cada elección federal, pero es necesario que esta investigación se realice con los mayores elementos verificación posible, pues la evolución de la cultura democrática en México es mucho mayor que la cultura del México de hace más de 24 años. Base teórica El marco teórico, parte de una base legal, que se centra en los Derechos Humanos, los cuales son ampliamente protegidos por nuestro máximo ordenamiento jurídico, descritos en el capítulo I de la CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, en su Título Primero, Capítulo I, De los Derechos Humanos y sus Garantías Denominación del Capítulo reformada DOF 10-062011. Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece. Párrafo reformado DOF 10-06-2011 Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. Párrafo adicionado DOF 10-06-2011. Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación 403 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos [CPEUM], 2014:1-2) El referido numeral, permite poner a la luz, una base teórica solida fundamental para la realización de la presente investigación, delimitando a que derechos fundamentales se hace referencia, sirviendo de apoyo el ―buscador jurídico avanzado de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en México y la Corte Interamericana de Derechos Humanos‖, mediante el cual se abordarán algunos artículos de la ―Convención Americana sobre Derechos Humanos‖, que son importantes e intrínsecamente relacionados con la presente investigación. Los Derechos Humanos, son aquellos intrínsecamente válidos, inherentes al ser humano, supremos, universales y eternos, de los que se goza por el simple hecho de existir. Uno de los derechos humanos que sobradamente conocemos es el derecho de respeto a la integridad física. Al respecto, la ―Convención Americana sobre Derechos Humanos‖ "Pacto de San José". “…Artículo 5. Párrafo 1 1. Toda persona tiene derecho a que se respete su integridad física, psíquica y moral....…” Se destaca integridad física en este artículo, debido a la relación causal entre la posible quemadura superficial y los derechos políticos de los ciudadanos en lo relativo al ejercicio del voto, continuando ahora con los derechos políticos de votar que nos dice lo siguiente: 147. Los ciudadanos tienen el derecho de participar activamente en la dirección de los asuntos públicos directamente mediante referendos, plebiscitos o consultas o bien, por medio de representantes libremente elegidos. El derecho al voto es uno de los elementos esenciales para la existencia de la democracia y una de las formas en que los ciudadanos expresan libremente su voluntad y ejercen el derecho a la participación 404 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral política. Este derecho implica que los ciudadanos pueden decidir directamente y elegir libremente y en condiciones de igualdad a quienes los representarán en la toma de decisiones de los asuntos públicos. 149. El derecho y la oportunidad de votar y de ser elegido consagrados por el artículo 23.1.b de la Convención Americana se ejerce regularmente en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores. Más allá de estas características del proceso electoral (elecciones periódicas y auténticas) y de los principios del sufragio (universal, igual, secreto, que refleje la libre expresión de la voluntad popular), la Convención Americana no establece una modalidad específica o un sistema electoral particular mediante el cual los derechos a votar y ser elegido deben ser ejercidos (infra párr. 197). La Convención se limita a establecer determinados estándares dentro de los cuales los Estados legítimamente pueden y deben regular los derechos políticos, siempre y cuando dicha reglamentación cumpla con los requisitos de legalidad, esté dirigida a cumplir con una finalidad legítima, sea necesaria y proporcional; esto es, sea razonable de acuerdo a los principios de la democracia representativa [54]. (Corte Interamericana de Derechos humanos. (2014). Buscador Jurídico. Recuperado de: http://www.bjdh.org.mx/BJDH/busqueda). Estos párrafos dan cuenta de algunas características del voto ciudadano, como esencial en la vida democrática de los pueblos; es decir, se considera votar como la acción tangible, de la voluntad ciudadana de elegir o no, a un representante o a sí mismo. Abordando la perspectiva de un desarrollo sustentable, para que en verdad exista un desarrollo real de la vida democrática de México, es necesario el cuidado y toma de medidas serias y decididas para la conservación presente y futura del medio ambiente; es decir, no es posible hablar de desarrollo de ningún tipo, sin una base sólida e indispensable, que es el derecho de los mexicanos al medio ambiente saludable. Por lo anterior, se analizan los principios de la “…Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Habiéndose reunido en Río de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992, Reafirmando la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, aprobada en Estocolmo el 16 de junio de 1972…” 405 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Resultando que existen algunos artículos que se citan a continuación y apoyan el marco de referencia. Principio 1. Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza. Principio 9. Los Estados deberían cooperar en el fortalecimiento de su propia capacidad de lograr el desarrollo sostenible, aumentando el saber científico mediante el intercambio de conocimientos científicos y tecnológicos, e intensificando el desarrollo, la adaptación, la difusión y la transferencia de tecnologías, entre estas, tecnologías nuevas e innovadoras. Principio 10. El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes. Principio 17. Deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente. Principio 25. La paz, el desarrollo y la protección del medio ambiente son interdependientes e inseparables. (Declaración de rio sobre el desarrollo y el medio ambiente. (2014). Suprema Corte de Justicia de la Nación. Recuperado de: https://www.scjn.gob.mx/libro/InstrumentosDeclaracion/PAG0009.pdf). Estos artículos permiten tener una idea clara sobre la importancia del cuidado del medio ambiente, la necesidad de contar con la información objetiva que permita conocer si existe un riesgo latente por el manejo de sustancias que posiblemente 406 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral pongan en peligro el medio ambiente y el nivel de participación que debe tener cada uno de nosotros, desde la esfera de competencia, con esto se establece con claridad el marco teórico y de referencia, con el que por el momento se centra la investigación. Antecedentes Se inicia abordando algunas oraciones que de primera mano podrían parecen sin mucho sentido ―ratón loco‖, ―carrusel‖, ―urnas embarazadas‖, ―caída del sistema‖, y la lista de oraciones puede seguir, evocando para algunos seguramente recuerdos y para algunos más, solo lecturas interesantes de cómo se desarrollaban las elecciones federales en México hace realmente poco más de 24 años. Algunas de estas conductas que la ley no permitía en materia electoral; es decir, trampas en las elecciones, generaron una serie de mecanismos y tramas de seguridad en los documentos y materiales electorales. Se intentará dar un panorama general histórico de los motivos principales de como surgen los mecanismos y medidas de seguridad de los materiales y documentos electorales, iniciando con el antecedente más antiguo que se logró conocer durante el desarrollo de esta investigación. El primer antecedente en materia electoral fue la Constitución de Cádiz de 1812. En ésta solo se hace mención a que los ciudadanos elegían a sus compromisarios manifestando oralmente por quien votaban, y tal manifestación era anotada por el secretario en un pizarrón. Esta manera de sufragar siguió rigiendo en el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, también conocido como Constitución de Apatzingán. En 1830, un mes antes de la elección, el ayuntamiento determinó designar un comisionado por manzana o sección a fin de que empadronara a los que tenían derecho a votar y entregaba a cada ciudadano una boleta que se utilizaba en el momento de la elección como credencial de identificación y boleta electoral. Para 1857, si bien se seguía el mismo procedimiento para sufragar, se agrega que el ciudadano debía entregar al presidente de la casilla la boleta con el nombre del candidato anotado al reverso, un escrutador lo depositaba en la urna y el secretario escribía en el padrón junto al nombre del elector la palabra «votó», es entonces cuando por vez primera se habla de un expediente electoral, formado con las boletas electorales, las listas de escrutinio y copias de las actas. En la Ley de Francisco I. Madero del 19 de diciembre de 1911, 407 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral reformada el 22 de mayo de 1912, los partidos políticos elaboraban sus propias cédulas (boletas) debiendo contener el nombre del candidato y el partido al que pertenecía. La Secretaría de Gobernación señalaba el modelo al que debían ajustarse las cédulas y registraba los colores de los partidos, los votantes recibían un ejemplar de las cédulas de cada partido y además una en blanco por si deseaban votar por candidatos no registrados. El ciudadano se apartaba a un lugar que le permitiera escoger en secreto la cédula del partido por el cual votaría, después de doblarla y depositarla en la urna, destruía las sobrantes y el instalador debía poner junto a su nombre la palabra «votó». (Bustamante, 2000: 1-2) Se puede advertir la evolución inicial del desarrollo de las elecciones desde 1812 hasta 1912, determinando cómo se realizaban los procedimientos de votación en esa época. Cuando se habla de la evolución y desarrollo de la democracia mexicana, es obligado observarla algunos años antes de 1990, año de creación del ya desaparecido Instituto Federal Electoral. Un hecho real, es que el tema electoral definitivamente ha sido abordado por la sociedad en general, por lo que, hablar de medidas de seguridad en las elecciones, nos obliga a buscar cual es el antecedente inicial de reformas electorales que dan cimientos y columnas al actual sistema político electoral, remontándose a 1977, en la lectura de ―El Cambio Político en México‖, del Mtro. José Woldenberg, en el que expresa lo siguiente: Si tuviéramos que fechar el arranque del proceso, éste podría ubicarse en el año 1977; no porque antes no se hubieran dado fuertes —y hasta heroicas— luchas democratizadoras, breves aperturas o reformas electorales o distensión en los amarres autoritarios, sino porque es a partir de entonces que se configura "la estructura del cambio", es decir, un proceso que se desarrolla en una misma dirección, democratizando las reglas y fortaleciendo a los partidos, cuyos momentos de expansión culminan en negociaciones y reformas electorales. Dicho en breve: la reforma electoral de 1977 fue la base sobre la cual se desarrollaría nuestro proceso de democratización. 1977 no es una fecha gratuita. Por entonces, México ya era un país complejo, diverso y plural, en el que un solo partido no podía representar ni conciliar la suma de intereses, proyectos y pulsiones de la sociedad, como había ocurrido en el pasado. (Woldenberg: 2007:15-16) Si bien ya se cuenta con la referencia del arranque del inicio de las bases que permitirían la trasformación gradual de la democracia en México, siguieron 408 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral exigencias de la sociedad y los propios partidos políticos en varias áreas electorales, ¿cómo lograr que los electores solamente votaran las veces permitidas por la ley?, ¿cuál sería la solución que se daría, a una situación que pudiera desvirtuar la certeza requerida en las elecciones?; es decir, ¿cómo lograr que no se permitiera llevar a cabo el fraude electoral, directamente en las entrañas de las propias urnas electorales?, dicho de otro modo, ¿cómo lograr que el ‖ratón loco‖, o ―el carrusel‖ (calificativos que para nosotros delimitan y definen la forma alevosa y ventajosa que algunos ciudadanos utilizaron para la conservación del poder por el poder), no se dieran?. ¿Cómo hacer para que no fueran depositados más votos que los que correspondían a un ciudadano dentro de las urnas? La respuesta se encuentra en el texto ―Por qué es imposible un fraude electoral en México‖, lectura que forma parte del libro ―La Mecánica del Cambio Político en México‖, de Ricardo Becerra, Pedro Salazar, y José Woldenberg: Todo el proceso democratizador de México tiene una premisa: el respeto al voto, la limpieza de las elecciones; sin ello habría sido imposible todo lo demás, las energías políticas se habrían desarrollado y, quizá, desbordado por otros cauces, algunos violentos y ominosos. La democratización mexicana descansa sobre esa condición: solucionarla, asegurarla, era absolutamente indispensable para que pudiéramos seguir celebrando elecciones y por tanto para que la transición tuviera lugar Por eso lo electoral fue el tema número uno de la agenda política a lo largo de casi veinte años y para eso el país se embarcó en seis reformas electorales: 1977, 1986, 1989-90, 1993, 1994, hasta llegar a la más abarcadora, consensuada y profunda: la de 1996. Una reforma legal tras otra, una invención técnica e instrumental tras otra, fueron cerrando los espacios para la manipulación electoral, no sólo en lo que hace a las tareas organizativas del IFE, sino en aquello que rodea y tiene que ver con las campañas. Las elecciones se volvieron materialmente inexpugnables, vigiladas en todos sus detalles y en su desarrollo por cientos de personas, organizaciones y partidos. (Woldenberg: 2007:503-504) Es tan interesante la lectura y resulta en barbarie intelectual solamente extraer el contexto que interesa en este momento. El siguiente párrafo que se deja entrecomillado y subrayado, refiere al fin, cuál fue el método y uno de los elementos centrales para evitar que un elector votara fuera de la ley, es decir más veces de las permitidas. 409 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral “Nadie pudo votar dos veces. El antídoto del IFE es el líquido indeleble, imborrable, que es puesto en el dedo pulgar de cada uno de los votantes” (Woldenberg: 2000:514) Definitivamente no solo bastó con la creación del líquido indeleble, era necesario además constituir elementos centrales de quien o quienes poseían el derecho de votar, y por supuesto de ser elegidos, además de un sistema de identificación; es decir, un documento idóneo y con características únicas para su tiempo, que junto con el líquido indeleble, desterrara las prácticas electorales que dañaban la credibilidad y los derechos humanos de los mexicanos. Se habla del padrón electoral, la lista nominal y por supuesto la credencial para votar con fotografía, motivo por el cual nos dimos a la tarea de la búsqueda de una cita que pudiera sintetizar las reformas electorales que describieran los avances y el porqué de la implementación del líquido indeleble y se encuentra en ―Los Motores del Cambio Político en México del Doctor Leonardo Valdez Zurita‖. Así, de 1993 a 1996 la expectativa con la que los actores políticos procesaron las demandas del pluralismo se concretó en los cambios institucionales que aplicaron la representación proporcional, eliminaron la llamada cláusula de gobernabilidad, se dispusieron mecanismos para conocer oportunamente los resultados electorales, y el sistema de partidos en cada entidad federativa adquirió dinámicas propias. En pocas palabras, la sincronización de los motores del pluralismo y del cambio institucional impulsó, decididamente, el cambio político en México, con base en las urnas y un sistema de partidos más competitivo. Algunos ejemplos de los cambios institucionales que muestran la forma que asumió esta sincronización son los siguientes: 1. El cuestionamiento al desempeño de la autoridad electoral derivó en la creación del Instituto Federal Electoral y en su posterior autonomía. 2. Las dudas sobre la imparcialidad de los funcionarios electorales motivó la creación del servicio profesional electoral y el procedimiento de designación de los consejeros electorales, ambos incluidos en la Constitución. (…) 6. Las dudas sobre si los electores podían votar más de una vez y que lo hacían quienes no tenían derecho, derivaron en la creación del padrón electoral, la credencial para votar, la lista nominal de electores y el líquido indeleble. (Valdez, 2010: 28-29) Se puede observar en el punto 6, algo sumamente interesante, la necesidad de evitar que los electores pudieran votar más veces que las que la ley permitía, fue la causa por la cual, se crean cuatro figuras sumamente interesantes, mismas que 410 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral definitivamente tienen el mérito de dar certeza y objetividad a las elecciones en México, que definitivamente delinearon el rostro de las elecciones federales, evitando con eso las trampas electorales. Toca el turno pues referenciar los acuerdos del Consejo General del entonces Instituto Federal Electoral, acuerdos que trazan y aterrizan, el encargo de elaboración del líquido indeleble, al Instituto Politécnico Nacional y que es supervisado posteriormente, por la Universidad Autónoma Metropolitana. El acuerdo relativo al tema identificado con el número CG367/2011, aprobado en sesión extraordinaria del Consejo General, el 14 de noviembre de 2011, por unanimidad de los consejeros presentes, y en su primera página, presenta los antecedentes desde la sesión extraordinaria celebrada el 8 de noviembre de 1993. Por todo lo anterior es posible determinar que el líquido indeleble, se considera una medida adecuada y sumamente exitosa desde el año 1994 al 2012, que se ha utilizado para evitar completa y definitivamente los posibles fraudes electorales al momento de votar; es decir, surge como una necesidad y una exigencia de la sociedad y los propios partidos políticos. 4. Grupo de enfoque Bajo el enfoque cualitativo se llevó a cabo una sesión con un grupo de enfoque, el día 24 de julio de 2014, el cual inicio a las 9:30 horas y concluyó a las 11:30 horas del mismo día. Se contó con la participación de 6 personas, 3 hombres y 3 mujeres, además de 2 personas que apoyaron en las tareas de grabaciones en audio y video. La muestra es la llamada ―por oportunidad‖, se describe de la siguiente manera: ―…individuos fueron requeridos y que se reúnen por algún motivo ajeno a la investigación, lo que proporciona una oportunidad extraordinaria para reclutarlos….‖ (Instituto Nacional Electoral (INE) 2014:115), El día 10 de julio de 2014, se asistió al evento del debate juvenil organizado por el Instituto Nacional Electoral INE y el Instituto de la Juventud de Veracruz, en el cual se percibió el gran talento de los participantes, motivo por el cual se llevó a cabo al final del evento la invitación a 9 participantes, a los cuales se les solicitó sus datos de contacto, correo electrónico y teléfono, (se omiten los nombres en virtud de la protección de datos personales. Algunos aceptaron participar y algunos por motivos personales no les fue posible asistir). 411 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral El día de la realización de la sesión del grupo de enfoque, inicialmente se dio a conocer el encuadre de la investigación a los participantes, teniendo sumo cuidado en no inducir las respuestas, solicitando que mencionaran si tenían interés en participar en el grupo de enfoque bajo el tema ―el líquido indeleble en las elecciones federales‖. Se dio lectura al formato de consentimiento, en el que los participantes de puño y letra firmaron su autorización para ser grabados durante la sesión del grupo en audio y video y muy importante que sus comentarios, opiniones y aportaciones podrían ser objeto y motivo de análisis dentro de la presente investigación. Se inició con preguntas detonadoras a fin de ubicar a los participantes en el contexto del día de la jornada electoral de alguna elección federal en la que hubieren participado. La primera pregunta realizada fue: si habían ejercido su derecho al voto en alguna ocasión, a lo que todos los participantes contestaron afirmativamente; es decir, todos ya en alguna ocasión habían votado con excepción de una de las participantes que manifestó que ella nunca había ejercido su derecho al voto. Lo anterior nos permite tener una línea de investigación que aterriza en la categoría (personas que no han votado), ésta afirmación se sustenta en un comentario que se extrae directamente de la versión estenográfica de la sesión del grupo de enfoque, misma que tiene un contexto mayor, que apoya los antecedentes relativos a las posibles prácticas fraudulentas en las votaciones. Lic. Ana Lilia Ateca González: las cosas hay que decirlas como es, si ustedes que están jóvenes y no dicen o hacen las cosas como deben de ser nunca van a lograr cambiar este país ¿sí?, así te puedo asegurar que si llegamos a vivir siglos siempre va a ser lo mismo, ¿porque?, porque si las mismas cabezas que ahorita están que son ustedes los jóvenes, no tratan de cambiar todo eso, nunca va a pasar nada, yo en lo personal te juro ¡jamás he votado!, ¡jamás!‖ Y sabes porque, porque desde que era yo niña yo me acuerdo que mi abuelita me llevaba a hacer los colonones para ir a votar, lloviera, hiciera sol, y oía las conversaciones de personas que decían: hay el solazo, hay el aguacero y para que gane el PRI, y entonces yo decía: bueno entonces porque están aquí si ya saben que va a ganar el PRI, para qué están aquí, me volví adulto y me estoy volviendo vieja y es lo mismo, lo mismo. La siguiente pregunta fue ¿conoces cuál es el procedimiento para votar el día de la jornada electoral?, los participantes salvo la señora Ana, comentaron que sí, que 412 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral efectivamente conocen la forma en que es posible llevar a cabo el procedimiento de votación. Coincidiendo que el primer acto es presentarse en la casilla, identificarse con su credencial para votar con fotografía, te buscan en la lista nominal, si te encuentran te entregan una boleta por cada elección, para posteriormente entrar a una mampara y en secreto votar, doblar las boletas e introducirlas en la o las urnas, al final marcan tu credencial para votar y te la entregan, para después solicitarte tu pulgar derecho y con un aplicador te impregnan el dedo con líquido indeleble. Una vez expuesto y explicado el contexto se preguntó ¿Qué opina sobre el líquido indeleble?, formulada de manera abierta sin mencionar más. Las respuestas a esta pregunta, generaron sendas opiniones por los participantes, que fueron desarrolladas de la forma siguiente: en una primera ronda se trató el tema de manera general, solicitando a los participantes que en una segunda ronda construyeran una opinión que fue expuesta en una tercera y última ronda de participación, opinión construida con los participaciones propias y de los integrantes del grupo. Se exponen las brillantes opiniones que surgieron del grupo de enfoque por los participantes, mismas que son la base para las hipótesis que se desarrollan en este trabajo, al igual que son el instrumento que permite generar nuevas preguntas sobre el tema, y desde luego aportan valioso conocimiento para las conclusiones parciales del enfoque cualitativo, que junto con las conclusiones del enfoque cuantitativo, formaran la propuesta o conclusión final. Lic. Rene Uziel Rodríguez Oropeza: La tinta indeleble, podemos verlo desde dos lados por un lado vamos a verlo como un distintivo una medida para dar validez a las elecciones para cuidar el voto de los ciudadanos y se haga válida la democracia invitar inclusive a la participación pero; por otro lado, el otro lado de la moneda es una marca, una marca para aquellos que votan o no votan y se sienten pues de alguna manera excluidos bueno un resultado de estos tipos de ideologías es que damos a luz una democracia a medias donde la abstinencia electoral puede ser el resultado de un proceso en donde mentalmente, el votante termina sintiéndose marcado. Lic. Elizabeth Martínez Jiménez: en lo que se refiere al voto y la tinta indeleble me parece por un lado está bien, porque evita que la gente haga doble voto y por el otro 413 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral lado no me gusta porque nos queda una marca en el cuerpo que a veces se riega la tinta nos puede tardar hasta dos o tres meses y soportar el dolor y el grosor de la tinta no es muy bueno entonces este yo creo que también sería bueno ocupar otros medios alternativos para que nos marquen de alguna manera y no sea un distintivo. Maestra María Soledad Pacheco Sta. Rosa: considero que México poco a poco ha ido renovando sus leyes sus costumbres de cierta manera pero también considero que así como el Instituto Federal Electoral ha cambiado su nombre actualmente como Instituto Nacional Electoral, también debería de cambiar algunos mecanismos o distintivos en sus elecciones. ¿A qué me refiero? Bueno en el momento en el que tu como ciudadano, vas a emitir tu voto y te marcan en este caso con una tinta indeleble que eso quiere decir; sabes que, quiere decir ya votaste bueno yo creo que debemos de hacer uso del derecho comparado, a que me refiero, que en otros países no utilizan tal vez tinta, sino que utilizan otras cosas como algunos de los compañeros ya lo menciono, alguna especie de calcomanía etcétera. Entonces yo creo que México es momento de que cambie también si, ya no tanto de que te marque, sino que te distinga el hecho de que digas bueno yo ya vote, porque, puedes empezar a pensar, que es una especie de marca, a lo mejor una quemadura, a lo mejor una mancha, es un mal olor dentro de tus manos, que puede provocar algunas afectaciones, no nada más a tu persona sino si tocas a alguien más, que se yo. Puedes pensar están violentando mis derechos humanos porque otras personas no lo hacen o simplemente el efecto de que si yo voy a votar pido permiso en mi trabajo y si laboro para alguna dependencia económica y no me presento a determinada hora y no demuestro o acredito que estoy marcada, te hacen un descuento. Entonces yo creo es momento de que se haga un cambio a nivel electoral en nuestro país. Lic. Ana Lilia Ateca González: mi opinión como decía la licenciada Sol, creo es tiempo de que México cambie y depende mucho de los jóvenes que lo puedan lograr, para empezar yo siento que no necesitamos ni marcarnos ni calcomanías ni nada de eso, tenemos que crear conciencia de ser, de ver que es lo que realmente quieren de tu país y para eso no necesito ninguna marca que me identifique, y ustedes mismos que son los jóvenes que van a llegar a ser los políticos del mañana solamente ustedes su conciencia es lo que va a ser que este país salga adelante, porque si ahorita dicen, si yo quiero esto y me marco allá y me marco acá de todos modos 414 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral llega la política y hace lo que quiere, ósea que volvemos a lo mismo, no necesitamos más que conciencia simplemente ser honestos. Lic. Rodolfo Corona Ramírez: la opción alternativa para utilizar la tinta indeleble, sería un voto electrónico, por ejemplo el uso, de medios electrónicos en el voto regulado por el Instituto Nacional Electoral, es una opción más valida y más segura en la democracia, por ejemplo si tú puedes votar en, por ejemplo, poniendo tus datos de la clave del Instituto Nacional Electoral en el medio electrónico, más un lector de huella digital que se coloque en la mesa poniendo el dedo, granizaría más el voto seguro y ya no tiene alternativa la tinta indeleble porque de esa manera reduces lo que es la discriminación. Por ejemplo en tiendas o departamentos donde uno dice: le descuentas a personas que ya votaron, o porque ya no votaste no te descuento nada, pues entonces así ya no se sabría quien voto o no voto, sería una forma regulada por los medios electrónicos y evitarías fraude electoral y por supuesto el voto seguro y directo. Maestro Irving Ilhuicamina Mendoza Ruiz: la evolución de la seguridad ante las elecciones nos ha permitido ver que hemos pasado de una identificación electoral a través de una tarjeta a un señalamiento por medio de una tinta indeleble, ¿qué es lo que viene más a futuro? La identificación biométrica ciertamente la identificación biométrica nos permite Identificar las personas que es en esencia lo que tiene la tinta indeleble lo que va a permitir que tanto a través de la credencial que se emite en el INE la identificación física de la persona, se van a buscar mecanismos que no, puedan trasgredir ni que puedan agredir y que también exista esa seguridad de que la persona que va a votar sea la persona efectivamente que está dando, su voz, su voto o la decisión que está tomando sin tener que verse involucrada por otro medio, que si se ha visto algunos beneficios o algunas aportaciones como parte de la estimulación para que las personas acuden a votar solo por el resultado de la falta de compromiso que tienen las personas por involucrarse, por conocer y por ser parte de la elección por la democracia de nuestro país. Bajo el diseño básico de la teoría fundamentada se expondrá un breve análisis de los resultados obtenidos en el grupo de enfoque, al igual que se plasmaran las preguntas de investigación que surgen de dicho análisis. Corresponde conocer primero ¿Qué se debe entender por teoría fundamentada? ―…El diseño de teoría fundamentada utiliza un procedimiento sistemático cualitativo para generar una teoría 415 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral que explique en un nivel conceptual una acción, una interacción o un área específica. Esta teoría es denominada sustantiva o de rango medio y se aplica a un contexto más concreto. Glaser y Strauss (1967) la distinguen de la "teoría formal", cuya perspectiva es mayor…‖(Instituto Nacional Electoral (INE) 2014:250). Categorías más representativas que surgen del análisis que nos ocupa, mismas que exponen en un enunciado la sustancia de nuestra interpretación, que desde luego y por ninguna consideración se pretenden generalizar. Categoría principal: ―la tinta indeleble surge para evitar el fraude electoral en las casillas.‖ Categoría: correlativa 1: ―la utilización de la tinta indeleble puede ser causante de que algunos ciudadanos no ejerzan su derecho al voto, por motivos personales subjetivos, (temor a que les apliquen el líquido indeleble, rechazo a sentirse marcados etc.‖ Esta categoría surge del hecho que del grupo de enfoque reunido, incluyó una participante que manifiesta que el hecho de ser marcada con el líquido indeleble, inhibe su voluntad de votar. Por lo que, definitivamente ésta categoría invita a ser atendida mediante alguna investigación en lo particular de mayores alcances. Categoría: concatenada con la correlativa 1: “la aplicación del líquido indeleble, no es bien aceptado por algunos participantes, bajo el argumento que causa quemaduras en la piel, que el olor es desagradable y en ocasiones esa tinta mancha otras partes del cuerpo de los electores, derivado de la mala aplicación, además genera una preocupación por las reacciones alérgicas al compuesto químico.‖ Categoría: mecanismos alternativos: ―los participantes manifiestan el uso de medios electrónicos, basados en tecnologías de punta, para la identificación biométrica para la emisión futura del voto, buscando con esto evitar la utilización del líquido indeleble, salvaguardando la seguridad e integridad física de las personas. Durante la sesión se expone la idea, no la logística ni la implementación ni el tipo de equipo requerido.‖ Categoría: líquido indeleble y su implicación en el comercio: ―descuentos en comercios de giros diversos, a personas que el día de la jornada electoral federal muestren el dedo pulgar impregnado o manchado de tinta indeleble. Surge un tema para una investigación que se antoja interesante para determinar ¿si existe algún tipo de discriminación hacia las personas que decidieron no ejercer su derecho al voto, al no ser acreedores de los descuentos mencionados? 416 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Categoría: honestidad para sufragar solamente las veces permitidas por la ley: ―destaca esta categoría por el hecho de la mención de la efectividad que tendría la honestidad y la conciencia de no votar más veces de las permitidas por la ley. Esta categoría es apoyada bajo el análisis y de forma afirmativa pero sin ser conclusiva, parece una solución rotunda y contundente dentro de la democracia mexicana, tomando en cuenta el alto nivel de efectividad de los documentos electorales, mencionados en los antecedentes, que surgieron igualmente como un reclamo de la sociedad y los partidos políticos, se hace referencia al padrón y lista nominal de electores. Categoría: líquido indeleble y medio ambiente ―el tema del impacto ecológico del líquido en su desactivación y confinamiento surge por la preocupación de una posible contaminación, que pudiera vulnerar el derecho de los ciudadanos mexicanos a un medio ambiente sano. Este ejercicio se cataloga de exitoso, ya que permite generar categorías que por sí mismas, representan posibles líneas de investigación que requieren sendas investigaciones en lo particular, que definitivamente saldrán del alcance de esta investigación, pero que invitan a la reflexión y posible indagación posterior. Permite también la generación de preguntas importantes que se pretenden desahogar y exponer en el capítulo destinado al enfoque cualitativo y por supuesto a conclusiones parciales en este capítulo, que deberán ser entendidas con las reservas que corresponden, ya que solamente se podrá llevar a cabo la trasferencia “este criterio no se refiere a generalizar los resultados a una población más amplia, ya que ésta no es una finalidad de un estudio cualitativo, sino que parte de éstos o su esencia puedan aplicarse en otros contextos (Williams, Unrau y Grinnell, 2005). Mertens (2005) también la denomina "traslado". Sabemos que es muy difícil que los resultados de un estudio cualitativo en particular puedan transferirse a otro contexto, pero en ciertos casos, nos pueden dar pautas para tener una idea en general del problema estudiado y la posibilidad de aplicar ciertas soluciones en otro ambiente.” (Instituto Nacional Electoral (INE) 2014:229). 5. Enfoque Cualitativo Resta dar a conocer sendas respuestas generadas por el Instituto Nacional Electoral, y el Instituto Politécnico Nacional, que fueron solicitadas a través del derecho de acceso a la información, en las que se destaca la cantidad de litros y volumen; así 417 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral como, el costo del mismo a través de los procesos electorales federales de 1994 al 2012. Es de suma importancia que dicho texto se trascriba tal como fue informado por las ya citadas instituciones. Se inicia con lo informado por la Dirección Ejecutiva de Organización Electoral, del Instituto Nacional Electoral de fecha 19 de agosto de 2014. Oficio de respuesta del Instituto Nacional Electoral Por este conducto en respuesta a las solicitudes contenidas en los turnos UE/14/01749 y UE/14/01750 del Sistema INFOMEX y en cumplimiento de lo que establecen los artículos 42, párrafo 1, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental; 24, párrafo 6; 25, párrafo 3, fracción III y 31 del Reglamento del Instituto Nacional Electoral en Materia de Transparencia y Acceso a la Información Pública; me permito comentarle lo siguiente: ¿Cuál es el destino del líquido indeleble sobrante en las elecciones desde el año de 1994 al 2012, y cuántos litros o cantidades actualmente almacenados existen? (si no es posible en litros cuantos envases existen y de que volumen son) El Instituto de 1994 al 2012, al concluir los procesos electorales establece la logística para recolectar de todo el país el líquido indeleble sobrante de las elecciones, mismo que concentra en sus instalaciones en el Distrito Federal. Posteriormente, el líquido indeleble es entregado a empresas especializadas que cuentan con certificado de Manejo de Residuos Industriales, quienes se responsabilizan de neutralizarlo o desactivarlo, para posteriormente trasladarlo en tambos a su Centro de Confinamiento Controlado ubicado en Mina, Nuevo León, este centro de confinamiento está autorizado por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). Al confinarlo, no queda ningún envase líquido indeleble en las bodegas del Instituto, debido a que las propiedades de la formulación no permiten su almacenamiento por tiempos prolongados. ¿Nos pueden proporcionar el estudio sobre el impacto ambiental del confinamiento final del líquido indeleble? 418 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral El Instituto no ha realizado estudios de impacto ambiental sobre el confinamiento del líquido indeleble; sin embargo, las empresas participantes con el Instituto proporcionan información vigente de las autorizaciones de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) para el tránsito de sus vehículos; de la SEMARNAT para la operación, recolección, transporte, almacenamiento, tratamiento físico-químico, capacidad mensual para la disposición final, lo que garantiza que el confinamiento se desarrolla bajo las normas que evitan el deterioro al ambiente y que pongan en peligro la salud humana o que ocasionen daños a particulares o nacionales. El tratamiento aplicado al líquido se desarrolla en fosas de mezclado, tomándose muestras del material tratado para ser analizadas y verificar la efectividad del tratamiento. Los residuos son trasladados a celdas de confinamiento controlado, diseñadas y construidas de acuerdo a la Norma Oficial Mexicana NOM-057- ECOL1993 y las Normas Técnicas Ecológicas (NTE): NTE-CRP-008/88, que establece los requisitos que deben reunir los sitios destinados al confinamiento controlado de residuos peligrosos, excepto los radiactivos. NTE-CRP-010/88, que establece los requisitos que deben observarse en el diseño, construcción y operación de celdas de confinamiento controlado para residuos peligrosos determinados por la norma técnica ecológica NTE-CRP001/88. NTE-CRP-011/89, que establece los requisitos para la operación de un confinamiento controlado de residuos peligrosos. Una vez depositados en la celda de confinamiento, se registran mediante el sistema ―waste tracking‖ las coordenadas de ubicación, para control y observación sobre los mismos. 419 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral ¿Cuál ha sido el costo del líquido indeleble para cada elección federal desde el año 1994, hasta 2012? (Favor de considerarlo desagregado por año de la elección) Año Electoral Cantidad Producida (envases) Costo 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012 210,000 217,092 231,000 249,000 275,114 290,478 299,252 $520,800.00 $2,011,005.00 $5,313,000.00 $7,158,750.00 $16,451,817.00 $17,370,584.00 $20,827,939.00 CANTIDAD PRODUCIDA (ENVACES) AÑO ELECTORAL Fuente: Elaboración propia. 420 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral ¿Nos pueden proporcionar casos de incidentes o accidentes relacionados con la aplicación y uso del líquido indeleble el día de las elecciones o posteriores, que cuenten en sus archivos? Desde 1994 que el Instituto puso en práctica el líquido indeleble para marcar el dedo pulgar de los electores con el uso de aplicadores, no se tiene conocimiento de que se hayan presentado incidentes o accidentes graves relacionados, en virtud de que el Instituto se ha preocupado por capacitar a los funcionarios de casilla sobre su uso el día de la jornada electoral; sin embargo, se tiene conocimiento de casos en donde por un mal uso del aplicador por parte de los funcionarios de casilla se han causado daños en la piel, dato no cuantificado. En virtud de los comentarios recibidos de algunos electores en cuanto a su olor desagradable, el Instituto ha evolucionado el diseño del aplicador, para reducir el olor o los escurrimientos; sin embargo, a pesar de la capacitación e imprimir las instrucciones en el aplicador, los funcionarios de casilla realizan acciones diferentes a las instruidas. De la información recogida en las casillas, se tienen lo siguiente: La mayoría de los funcionarios leen el instructivo del aplicador. El aplicador facilita la aplicación del líquido. La marca aplicada en el dedo pulgar de los electores es visible. ¿El líquido indeleble causa quemaduras en la piel? y ¿cuál es su riesgo por su uso en los electores? Los electores no corren ningún riesgo al aplicarles sobre la piel el líquido indeleble en la cantidad que dosifica el aplicador. Solamente un escurrimiento en exceso, que no sea debidamente removido con agua en abundancia como se señala en las instrucciones de uso, puede causar irritaciones en la piel, pero éstas no son de gravedad ni ponen en riesgo la integridad física de las personas. ¿Cuál es el volumen por elección federal utilizada desde el año 1994 al 2012, de líquido indeleble? (Favor de considerarlo desagregado por año de la elección) 421 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral En la siguiente tabla se describe el tipo de envase utilizado para impregnar el líquido indeleble, así como la cantidad de líquido contenida en el aplicador y el volumen utilizado por elección, con respecto a la cantidad requerida. Año Electoral Tipo de envase Contenido del envase (mililitros) Volum en (litros) 1994 Roll-on 75 ml 15,750 1997 2000 2003 2006 2009 2012 Roll-on Roll-on Plumón Plumón Plumón Plumón 75 ml 75 ml 10 ml 15 ml 15 ml 15 ml 15,075 17,325 2,490 4,126 4,357 4,488 422 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral Fuente: Elaboración propia Las respuestas recibidas, permiten tener mayor panorámica sobre las particularides del líquido indeleble, para mayor abundamiento se elaboraron dos gráficas en lo relativo a los costos y volumen en litros producidos en cada proceso electoral de referencia. Oficio de respuesta del Politecnico Nacional A fin de concretar la información resta plasmar el oficio emitido por la institución creadora del liquido indeleble, a la que se le realizan preguntas relativas al grado de quemaduras que pudiera producir dicha sustancia, dicha documento es emitido el 20 de agosto del 2014, con numero LPT/FVD/031/14. M. EN C. ROSALÍA MARÍA DEL CONSUELO TORRES BEZAURY DIRECTORA DE LA ESCUELA NACIONAL DE CIENCIAS BIOLÓGICAS PRESENTE 423 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral En atención a su similar ENCB/CEGET/2578/2014 del pasado 14 de agosto, mediante el cual la Lic. Adriana Campos López, Abogada General y Titular de la Unidad de Enlace, turna la solicitud de información con folio 1117100055614, al respecto le informo puntualmente sobre las preguntas formuladas: 1. ¿Cuál es la fórmula del líquido indeleble utilizado en las elecciones federales? El líquido indeleble que se produce en la Escuela Nacional de Ciencias Biológicas para los procesos electorales cuenta con diversas fórmulas, que se generan a petición de cada uno de los institutos electorales que así lo requieran a través de los Convenios de Vinculación vigentes, por lo que no existe una fórmula única. En virtud de lo anterior, dichas fórmulas se encuentran clasificadas como reservadas con fundamento en los artículo 13 fracción I y 14 fracción II de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como el artículo Décimo Octavo, fracción III, incisos a) y b) y Vigésimo Quinto de los Lineamientos Generales para la clasificación y desclasificación de la información de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, y artículo 82 de la Ley de la Propiedad Industrial, que establece que podrá reservarse la información que pone en riesgo las acciones destinadas a proteger la gobernabilidad democrática cuando la difusión de la información pueda impedir, el derecho a votar y ser votado o bien obstaculice la celebración de elecciones federales. En este sentido el daño presente probable y específico, que se causaría al dar a conocer las fórmulas solicitadas, será la afectación de los comicios electorales ya que traería como consecuencia la incertidumbre en el proceso electoral; por lo que, la información se reserva por doce años, a partir del 01 de agosto de 2014. 2. ¿Qué efectos causa en la piel la aplicación del líquido indeleble y cuáles son las posibles complicaciones y efectos secundarios en la piel de los electores? No causa ningún efecto secundario en una piel íntegra, solo se revela la aparición de un color por la reacción que se lleva a cabo entre el líquido y las células de la capa externa de la piel (capa cornea) de la yema de los dedos de las personas en la que se aplica, en donde no existen terminaciones nerviosas. Al descamarse las células que reaccionaron con el líquido indeleble, desaparece cualquier rastro del mismo, lo que normalmente ocurre a las 72 horas de su aplicación. 424 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 3. ¿Cuál es el factor de riesgo en la desactivación y confinamiento del líquido indeleble a futuro en el medio ambiente? No existe ningún factor de riesgo en la desactivación del líquido indeleble, ya que los productos obtenidos en el proceso de desactivación implican la neutralización de los componentes originales y resultan compuestos químicamente inertes. Por ello, en el futuro tampoco existe riesgo alguno por el almacenamiento del producto desactivado. A solicitud del requirente, que es el responsable de su manejo, se le indica cuál es el método de desactivación. 4. ¿Por favor pueden proporcionarnos el estudio sobre el impacto ambiental del líquido indeleble? No existe la información solicitada, en virtud de que el líquido indeleble está elaborado por compuestos químicamente inertes para su uso en piel humana, de acuerdo a lo indicado. 5. ¿El líquido indeleble causa contaminación? y si es el caso ¿de qué tipo, y cuál es su gravedad? Con relación a la respuesta emitida en el punto 3, el líquido indeleble no causa contaminación. 6. ¿El líquido indeleble causa quemaduras en la piel? Su uso correcto no causa ningún tipo de quemaduras en una piel íntegra; en virtud de que, está diseñado para reaccionar con las células de la capa externa de la piel de la yema de los dedos. Todas las provisiones del líquido se acompañan, invariablemente, de un instructivo en el que se indica cómo debe emplearse. 7. ¿Y si es el caso en que grado? En ningún grado, empleado correctamente. 8. ¿Tienen registrados en sus archivos incidentes o accidentes derivados de la aplicación del líquido indeleble, antes durante o después de las elecciones? No, derivado de las pruebas que se efectúan en la ENCB. Las áreas requirentes podrían tener información relacionada con el monitoreo que efectúan. 425 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral 9. ¿Tiene caducidad el líquido indeleble?, y si es el caso ¿Qué efectos tiene en la piel la aplicación del líquido indeleble una vez que ha caducado algún o alguno de sus componentes? Tiene una caducidad de seis meses, una vez pasado ese tiempo pierde efectividad para los propósitos para los que ha sido diseñada, ya que pierde indelebilidad. Sin embargo, si pasado el periodo de vigencia se emplea por alguno de los requirentes es bajo su responsabilidad, pero aun así su acción sigue siendo la misma que la descrita en el punto 2, pero con menos efectividad. 10. ¿Existe alguna contraindicación para electores con problemas como diabetes o alguna otra enfermedad y cuál es el riesgo para las mismas si se les aplica líquido indeleble? No, no se tiene ninguna contraindicación para electores con problemas como diabetes o alguna otra enfermedad. 11. ¿En caso de ingesta accidental, cuál es la reacción secundaria por el componente de la formula? No existe el riesgo de ingesta accidental, ya que el recipiente que contiene el líquido indeleble tiene la protección adecuada para evitar una ingesta por accidente, de tal manera que se evite este riesgo. Por otra parte, se tendría que romper o violar el recipiente para poder ingerirlo y esto ya no es accidental sino intencional. 6. Conclusiones Después de llevar a cabo el análisis de los datos cuantitativos y cualitativos obtenidos, se puede concluir que la utilización del líquido indeleble en las elecciones federales, ha contribuido al desarrollo democrático del país, coadyuvando con la certeza obtenida en las elecciones. Asimismo, no perjudica los derechos humanos de los mexicanos, pues no existe evidencia de que cause una afectación a la salud ni denigre la dignidad humana y ha contribuido a la estabilidad democrática de la nación, en conjunto con el resto de instrumentos, documentos y materiales electorales. Sin embargo, también se concluye, como principal aportación en la presente investigación, que la tinta indeleble, deberá dejar de usarse en los comicios electorales, por las siguientes razones: 426 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral A) La existencia de otros medios vigentes y funcionales Existen otros medios vigentes que se utilizan para garantizar que un ciudadano con derecho a votar, no lo haga un mayor número de veces, que el permitido por la ley, tales como: I. II. El marcado de la lista nominal, una vez que el elector emita el sufragio. El marcado de la credencial para votar con fotografía del elector, una vez emita el sufragio. Lo anterior, nos revela, que sin importar la marca visible que deja el líquido indeleble en el elector, éste no podría volver a votar, aun si se deshiciera de la marca, ello en virtud de que existen los medios previamente mencionados. Esto permite arribar a la conclusión de que resulta innecesaria la marca del líquido indeleble en los electores, ya que con ella o sin ella, resultaría imposible volver a emitir el sufragio más veces de las permitidas por la Ley. B) El Impacto ambiental Si bien es cierto, de los datos aportados en la presente investigación y de las respuestas otorgadas por las instituciones informadoras, no se advierte que exista un estudio que revele daño ambiental, no menos cierto es, que tampoco existe un estudio que revele que no lo hay. Debido a ello, no se puede garantizar o afirmar que el impacto ambiental por el almacenamiento y eventual desechamiento de los restos del líquido indeleble, no existan, asimismo, el hecho de que su almacenaje requiera una estricta supervisión por las dependencias mexicanas en materia ambiental y se hable de cantidades abundantes de líquido caduco almacenado e inerte, nos permite advertir cierto grado de riesgo en lo que a un impacto ambiental se refiere, cuestión que hasta el momento no se ha demostrado pero tampoco descartado. Seguir con la medida del líquido indeleble como forma de prevenir que el elector vote más veces que las permitidas por la Ley, es preservar el uso en cantidades industriales tanto de generación como de almacenamiento de substancias químicas que definitivamente no son naturales y debido a su constitución, eventualmente se traducirán como desechos químicos no peligrosos. 427 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral C) El gasto innecesario Atentos a los datos aportados por las instancias informadoras consultadas, el gasto de generación y almacenaje del líquido indeleble utilizado en los comicios electorales es considerable y sin fijar una postura sobre si es o no un costo alto, lo cierto es, que representa un gasto innecesario, debido a que sin esta medida de marcado de los electores, el resultado de no votación más allá de la permitida por la ley, queda garantizado. D) Marcado innecesario y posible riego de daños a la salud. Si bien es cierto, no existe un dato que revele, que hay daño a la salud por la aplicación del líquido indeleble, igual de cierto es, que por mínimo que sea, causa una alteración en la capa superficial de la piel, que si bien no afecta o alteración perpetua, no tendría por qué causarse tal marca temporal. La marca de tinta indeleble solicitada por el estado, para poder emitir el voto (un derecho humano), no es una cuestión que deba seguir vigente, pues toda alteración temporal al cuerpo, es decisión únicamente de cada persona y no una condición del Estado para acceder a un Derecho Humano. Finalmente, aunque no se han documentado casos al respecto, siempre está latente el riesgo de salpicaduras, exceso de aplicación etc., derivado de la mala utilización del aplicador, lo cual es un riesgo innecesario. E) Se puede suplir por un fomento a la cultura de la legalidad La aplicación de la tinta indeleble, representa una forma de constreñir al ciudadano a cumplir con la disposición de no votar más veces de las que marca la Ley, sin embargo dicho cumplimiento debe basarse en una cultura del respeto a la norma jurídica, es decir, el ciudadano debe cambiar su percepción y comprender que el cumplimiento de la ley, se basa en una cultura de la legalidad, como ocurre en países primermundistas y no en un cumplimiento basado en más formas de evitar que el ciudadano actúe contrario a derecho. La aplicación de la tinta indeleble, surgió por una necesidad del estado en garantizar que el sufragio no se emitiera más veces de las permitidas por la Ley, pero hoy se ha vuelto un sello distintivo y casi una tradición tener el dedo pulgar marcado después de las elecciones, cuestión que incluso en algunos casos, es motivo de orgullo, estatus e incluso incentivos comerciales, por lo que se ha convertido en una tradición 428 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral en épocas electorales, pero esta práctica se debe erradicar y en su lugar fomentar una cultura de la legalidad. F) Los avances tecnológicos pueden ofrecer otras formas Finalmente, derivado de los avances tecnológicos, el desarrollo científico y un marco de elecciones cada vez más competitivas, sin lugar a dudas y en caso de que los mecanismos actuales no fueran suficientes, se puede desarrollar otra forma basada en las nuevas tecnologías, para prevenir que el ciudadano elector, emita el sufragio más veces de las permitidas por la ley, más allá de la marca con tinta indeleble y aunque no es alcance de la presente investigación proponer otras formas, se mencionan a modo de sugerencia las siguientes: I. II. III. La implementación del voto electrónico, lo que conllevaría a un registro que impediría la votación más veces de las permitidas por la ley. El reconocimiento de la huella digital mediante un lector electrónico de reconocimiento. El voto por internet (que no es lo mismo que el voto electrónico) Estas sugerencias, no son objeto de estudio del presente trabajo de investigación y por ende no se habla de su viabilidad, son solo ejemplos para vislumbrar como el despunte tecnológico puede fácilmente sustituir el uso de la tinta indeleble e incluso se pudiera a la postre hablar de un ahorro de recursos económicos (un supuesto sin conceder). 7. Agradecimientos La presente investigación, requirió trabajo de campo que fue posible gracias al apoyo brindado por los siguientes colaboradores y participantes a quienes externamos nuestro reconocimiento por su contribución a la vanguardia del conocimiento y la producción científica. Colaboradores: C. Amor María del Carmen Martínez Herrera C. Cielo Martínez Herrera C. Marisol Herrera Hernandez C. Ittcia Lita Barradas Sánchez Maestra. María Soledad Pacheco Sta. Rosa 429 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral C. Matilde Alejandra Barradas Sánchez Lic. Laura Cristina Álvarez Velasco Participantes: Lic. Ana Lilia Ateca González Lic. Elizabeth Martínez Jiménez Maestro Irving Ilhuicamina Mendoza Ruiz Lic. Rene Uziel Rodríguez Oropeza Lic. Rodolfo Corona Ramírez 8. Referencias ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL número CG367/2011. (2011). ―Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se aprueba el líquido indeleble que se utilizará para impregnar el dedo pulgar derecho de los electores durante la Jornada Electoral Federal del primero de julio de 2012, así como la institución que lo producirá y la que certificará sus características y calidad‖. Recuperado de: http://dof.vlex.com.mx/vid/impregnar-pulgar-producira-certificara336721366?utm_expid=6072114-11.vxWop4L-TjiCeoS3mxVIA.0&utm_referrer=http%3A%2F%2Fwww.bing.com%2Fsearch%3Fq%3Dn%25C3% 25BAmero%2BCG367%252F2011%252C%26form%3DDLRDF8%26pc%3DMDDR%26src %3DIE-SearchBox . Fecha de consulta: 30/07/2014. BECERRA, Ricardo. SALAZAR, Pedro. WOLDEMBERG, José. (2000). ―La Mecánica del Cambio Político en México”. México. Elecciones Partidos y Reforma, 2ª. Ed., México, Aguilar León y Cal Editores S. A. de C.V, BUSTAMANTE VALDEZ, Nallely. (2000). ―Documentación y material electoral. Boletín del centro de capacitación Judicial Electoral. ― CENTRO PARA EL DESARROLLO DEMOCRÁTICO. (2010). ―Instituto Federal Electoral 20 años‖. México. IFE compilación 2010. CÁMARA DE DIPUTADOS H. CONGRESO DE LA UNIÓN LXII LEGISLATURA. (11/082014). ―Biblioteca legislativa. Artículo 3ro‖. Recuperado de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lgeepa.htm . Fecha de consulta: 31/07/14. 430 Colección: Temas selectos de Derecho Volumen 2. Derecho Electoral COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. (2014). ―¿Que son los derechos humanos?‖. Recuperado de: http://www.cndh.org.mx/Que_Son_Derechos_Humanos . Fecha de consulta: 30/07/2014. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS [CPEUM]. CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ―Buscador Jurídico‖. Recuperado de: http://www.bjdh.org.mx/BJDH/busqueda . Fecha de consulta: 31/07/2014. DECLARACIÓN DE RIO SOBRE EL DESARROLLO Y EL MEDIO AMBIENTE. Fecha de actualización: 16 de Marzo de 1993. ―Suprema Corte de Justicia de la Nación‖. Recuperado de: https://www.scjn.gob.mx/libro/InstrumentosDeclaracion/PAG0009.pdf). Fecha de consulta: 31 de julio de 2014. HERRERA RAMOS. J. Mario. (2008). ―Taller de Metodología para la Investigación 2014. México. Instituto Nacional Electoral (INE). Sampieri. Cd Metodología. Capítulo 12. TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. (2014). México. ―Glosario‖. Recuperado de: http://portal.te.gob.mx/glossary/3/consultations/electronic-journal. Fecha de consulta: 30/07/2014. 431
