LA ADMINISTRACIÓN AMBIENTAL EN EL DESARROLLO

LA ADMINISTRACIÓN AMBIENTAL EN EL
DESARROLLO: EVOLUCIÓN DE LOS PARADIGMAS*
Michael E. Colby
INTRODUCCIóN
El alcance y la escala de los problemas ambientales han aumentado
considerablemente durante los pasados tres decenios, desde los problemas de la polución local, regional, y luego internacional, hasta la
deforestación, la erosión del suelo, la declinación de las láminas de
agua y otras formas de agotamiento y degradación de los recursos
naturales, así como el interés mundial por asuntos tales como los
cambios climáticos y la capa de ozono. Esta expansión ha coincidido
con un crecimiento sin precedente del alcance y la escala de las
actividades y, en muchos países, con el mejoramiento del bienestar
humano.
Todas las actividades humanas ocurren en el contexto de ciertos
tipos de relaciones entre la sociedad y el mundo biofísico (el resto de
la naturaleza). El "desarrollo" implica transformaciones de estas relaciones. Cuando las actividades humanas ocurrían en una escala pequeña en comparación con la de la propia naturaleza, no importaba mucho
que las relaciones fueran de una clase "parasítica" o "mutualista". Pero
en este siglo se ha triplicado la población mundial y la economía
mundial tiene ahora veinte veces el tamaño que tenía en 1900 (Speth,
1989). Vitousek y otros (1986) han calculado que la humanidad es
ahora resp)onsable del consumo de cerca de 40% del total de la
productividad primaria terrestre. Las corrientes de materia y de energía
— la presencia física de la economía dentro de la ecósfera— rivalizan
ahora en magnitud con las tasas de afluencia de muchos ciclos y
corrientes naturales.
Consecuentemente, el tema de la administración ambiental y su
integración con el desarrollo se ha convertido en una gran preocupación
• Esle trabajo está en prensa con la revista Ecological Economics (1991). El Banco Mundial
publicó versiones anteriores como Strategic Planning and Reiietv DUcussion Paper A'o. /, octubre de
1989, y Khrld Bank Discussion Paper ,Vo. ñO, junio de 1990.
589
590
EL TRIMKSTRE ECONÓMICO
para los habitantes, las empresas y los gobiernos del mundo. Las prácticas de administración ambiental y desarrollo económico, así como la
planeación de ambos y las construcciones teóricas en las que descansan
están en un periodo de revisión a fondo. Desde la señera Conferencia
de Estocoimo sobre el Ambiente Humano, de 1972, ha habido muchos
desarrollos que presagian grandes cambios en la forma en que las
sociedades considerarán el manejo de la relación entre la naturaleza y
la actividad humana en el futuro. Sin embargo, en vísperas de otra
conferencia para la celebración del vigésimo aniversario de Estocoimo
muchos de estos avances no se han institucionalizado.
I.
TAXONOMíA DE I.A RELACIóN ADMINISTRACIóN
AMBIENTAL Y DESARROLLO
Como lo han reconocido muchos autores, lo que ahora llamamos
problemas "ambientales" no son nada nuevo. En efecto, es probable
que hayan contribuido al colapso de muchas civilizaciones anteriores
tanto como las fortunas militares típicamente citadas (Cronon, 1983;
Weiskel, 1989).
Se proponen aquí cinco "paradigmas" básicos en la relación entre
los seres humanos y la naturaleza, o de la "administración ambiental
en desarrollo". Cada paradigma tiene diferentes supuestos acerca de
la naturaleza humana, de la propia naturaleza, y de sus interacciones.
Cada uno plantea distintas cuestiones y percibe diferente evidencia,
imperativos dominantes, amenazas o riesgos (problemas para el desarrollo), y tiene diversas técnicas de modelación para el funcionamiento
del mundo, y diferentes soluciones y estrategias de administración
preferidas. También tienen fallas distintas. A menudo se han reconocido deficientemente las implicaciones de las cambiantes condiciones e
innovaciones teóricas; el paradigma prevaleciente considera que todas
las variaciones pertenecen a una sola canasta de ideas extrañas. Aquí
identificaremos las diferencias fundamentales entre los paradigmas y
empezaremos a explorar sus implicaciones.
La gráfica 1 representa la naturaleza de las relaciones "evolutivas"
entre los cinco paradigmas. El cuadro 1 ofrece un resumen de las
diferencias establecidas entre ellos según algunas de las dimensiones
antes mencionadas. También se podría elaborar una lista de problemas
LA ADMINISTRACIÓN AMRIENTAI. EN F.L DESARROLLO
GRAEICA
591
1. Evolución de los paradigmas del desarrollo ambiental
Ecodesarrollo
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Administración
de recursos
Protección
ambiental
Ecología
profunda
Economia
de frontera
o riesgos particulares y luego una matriz adicional completa de las
"soluciones" preferidas por cada uno de los paradigmas (Colby, 1990a,
pp. 194-198). Tras el cuadro aparece un análisis de cada paradigma y
de muchos de los conceptos planteados. El diagrama trata de indicar
de modo esquemático el carácter no lineal de la evolución de los
paradigmas en las formas siguientes. La escala vertical representa la
progresión en el tiempo, de un paradigma al siguiente en sentido
ascendente; la escala horizontal indica la posición de los tres paradigmas superiores en el espacio que media entre los paradigmas "diametralmente opuestos" de la economía de frontera y de ecología profunda.
El tamaño de las cajas denota (aproximadamente) el grado de la
inclusión o de integración de los sistemas sociales, ecológicos y económicos en la definición del desarrollo y la organización de las sociedades humanas. Las líneas de guiones indican el futuro postulado.
II.
LA ECONOMíA DE FRONTERA
"Economía de frontera" es la frase usada por Kenneth Boulding (1966)
para describir el enfoque que prevaleció en la mayoría de los países
por lo menos hasta fines de los años sesenta. En su aspecto más básico
este enfoque trata la naturaleza como una oferta infinita de recursos
físicos (es decir, de materias primas, energéticos, agua, suelo y aire)
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LA ADMINISTRACIÓN AMBIENTAL EN EL DESARROLLO
595
que pueden usarse para el beneficio humano, y como un resumidero
infinito para los subproductos del consumo de estos beneficios, con la
forma de diversos tipos de polución y de degradación ecológica. Este
aspecto de traspaso de la afluencia de recursos de la naturaleza a la
economía, y de la afluencia de desechos de regreso al "ambiente", no
entraba en el pensamiento económico, pues se creía que su extensión
era infinita, mientras que la economía neoclásica se ocupaba principalmente de la asignación de recursos percibidos como escasos (Daly,
1989) y la economía marxista se centraba en la distribución. No había
así ningún "ambiente" biofi'sico explícito por administrar, ya que se
consideraba sin importancia para la economía. Según Lester Thurow
(1980), p. 112, "las preocupaciones por el agotamiento de los recursos
naturales son difíciles de racionalizar desde el punto de vista de la
economía".
Por tanto, la economía se separó de la naturaleza en la teoría y en la
práctica. Se aceptaba generalmente "la representación estándar de libro
de texto del proceso económico por un diagrama circular, un movimiento de péndulo entre la producción y el consumo dentro de un
sistema completamente cerrado", siendo todas las afluencias completamente reversibles (Georgescu-Roegen, 1971). Tanto en el análisis
económico neoclásico como en el marxista se perciben el trabajo
humano y el capital creado por el hombre como factores primarios
limitantes de la producción. Hay una fe sin límites en el "progreso" del
ingenio humano, en la benevolencia del avance tecnológico y en su
capacidad combinada para afrontar todos los problemas que pudieran
surgir, de ordinario mediante la sustitución cuando la escasez hace que
se eleven los precios. Dado que tanto la capacidad de la naturaleza como
el ingenio humano se creen ilimitados, es poca la posibilidad conceptual
de que la combinación de la acumulación del daño y el agotamiento de
los recursos restrinja finalmente la producción y la oportunidad humana.
El agotamiento o la degradación de los recursos aumenta su valor
medido, pero con frecuencia reduce la calidad de vida de la gente y
degrada la funcionalidad del ecosistema en el que descansa haciéndolos más vulnerables. Esta paradoja de la generación del "valor" mediante la creación de escasez proviene de una definición limitada de
la eficiencia dentro de la teoría del valor de intercambio en la economía
moderna. Sólo los recursos intercambiables que se consideran escasos
596
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
deben usarse de manera eficaz, de modo que los bienes no escasos se
toman inexorablemente escasos y por tanto valiosos.
De acuerdo con las interpretaciones populares de las grandes
religiones occidentales y del "Programa tecnológico" de Francis Bacon
para el desarrollo de la ciencia occidental moderna, se considera en
este paradigma que la naturaleza existe para beneficio instrumental del
hombre, para ser explorada, manipulada, explotada, modificada e
incluso "engañada" en cualquier forma que pueda mejorar la calidad
material de la vida humana (White, 1967; Berman, 1981; Pepper,
1984). En efecto, la naturaleza habría de ser reconstruida de acuerdo
con la imagen del hombre; transformada para hacerla más adecuada a
las necesidades y los deseos de los seres humanos.
Muchas tecnologías que se han usado para el "desarrollo" son
básicamente tecnologías o estrategias para la administración del ambiente, ya que se desarrollaron con el propósito de aumentar el poder
del hombre para extraer recursos y producción de la naturaleza, y/o
para reducir el efecto de la variabilidad de la naturaleza en la sociedad.
Tenemos un ejemplo primordial en la moderna agricultura industrial,
que a fin de resolver el problema básico del hambre sustituyó los ciclos
de nutrientes naturales, el clima, las interacciones de plantas con
plantas y herbívoros, y diversos ecosistemas con energéticos fósiles,
riego, "plaguicidas" químicos de fabricación humana y agroecosistemas de monocultivo especializados. Otro ejemplo es la estrategia de
"chimeneas altas" para la dispersión de desechos. Basado en la ilusión
de que si la polución se dispersa lo suficiente pasará inadvertida por
la gente o por la naturaleza, esto ha conducido al problema de la lluvia
acida.
La mayoría de los países en desarrollo ha limitado de una manera
u otra este enfoque básico para la administración económica y ambiental. Este enfoque de la economía de frontera se justifica a menudo como
un mal menor, "necesario" durante las primeras etapas industriales del
desarrollo, junto con un rápido crecimiento demográfico, a fin de
alcanzar un estado más avanzado. Se cree que el daño podrá repararse
fácilmente, cuando sea necesario, después de que el desarrollo haya
llegado a un punto donde pueda pagarse la administración ambiental
(véase la sección iv).
La falla fundamental es una falta de conciencia de la dependencia
LA ADMINISTRACIÓN AMBIF.NTAI, EN EL DESARROLLO
597
básica de la economía humana de un vasto conjunto de recursos físicos
y biológicos en cuanto a los materiales, los energéticos y los alimentos
y, lo que es más importante aún, el fino equilibrio de los servicios
ecológicos interdependientes de los que dependen todos ellos (Westman, 1977).
III.
LA ECOLOGíA PROFUNDA
Se conoce como "ecología profunda" (Naess, 1973; Devall y Sessions,
1985) una visión del mundo que se ha interpretado ampliamente como
todo lo contrario de la economía de frontera: un sistema de valor y ético
fundamentalmente diferente. En muchos sentidos es una reacción a las
consecuencias del paradigma dominante. Es mucho menos entendido
o aceptado, aunque está creciendo como un movimiento político. No
debe confundirse la ecología profunda con la ciencia de la ecología. En
su forma actual es un esfuerzo por sintetizar muchas actitudes filosóficas antiguas, y algunas nuevas, acerca de la relación entre la naturaleza
y la actividad humana, con acento particular en los aspectos éticos,
sociales y espirituales que han sido subestimados en la concepción
económica del mundo dominante (Nash, 1989).
La ecología profunda está lejos de ser todavía una filosofía unificada, congruente, aunque algunos de sus partidarios la consideran una
fuerza más bien que una debilidad, ya que promueve la diversidad y
la flexibilidad.' Se basa eclécticamente en diversas escuelas de pensamiento, como el conservacionismo de la vida silvestre; el romanticismo
y trascendentalismo del siglo XlX; filosofía y religiones orientales tales
como el taoísmo y el budismo; varios conceptos religiosos de la ética,
la justicia y la equidad; el ecofeminismo; el pacifismo; la democracia
jefersoniana, descentralizada y participativa, y algunos de los aspectos
de la igualdad social del socialismo, además de la ciencia moderna de
la ecología de sistemas.
Los ecologistas profundos aprecian algunos de los aspectos más
científicos de la ecología de sistemas mezclados con una visión "biocéntrica (no antropocéntrica) o '"armoniosa" de la relación hombrenaturaleza. Entre los temas básicos se encuentran la "igualdad intrínseca de las bioespecies", las grandes reducciones de la población
' Véase por ejemplo el vol. 18, núms. 4-.5 (1908) do The Erolngist.
598
EL TRIMKSTRE ECONÓMICO
humana; la autonomía biorregional (reducción de las dependencias
económicas, tecnológicas y culturales e intercambios dentro de regiones enteras de características ecológicas comunes); la promoción de la
diversidad biológica y cultural; la planeación descentralizada con
utilización de varios sistemas de valores; las economías no orientadas
hacia el crecimiento; la tecnología no dominante (común o baja), y un
uso mayor de los sistemas locales de administración y tecnología. Los
ecologistas profundos (y muchos otros) consideran que los avances
tecnológicos conducen de ordinario a problemas más grandes, costosos
e intratables, más bien que al "progreso".
En la práctica estas estrategias significan a menudo que el hombre
se ponga al servicio de la naturaleza, o sea una jerarquía contraria a la
de la economía de frontera. La aplicación de esta filosofía provocaría
cambios radicales en los sistemas sociales, legales y económicos, y en
las definiciones del "desaiTollo". El imperativo extremo es una "ecotopía" contraria al crecimiento, de una limitada "armonía con la
naturaleza". Aunque algunos de estos principios pueden usarse para
orientar los enfoques de la planeación del desarrollo futuro, la esperanza de que todo el mundo retorne a los estilos y los niveles de vida
preindustriales, rurales, ha sido generalmente considerada como algo
muy poco práctico y para la mayoría de la gente, como algo no deseable.
Probablemente sería imposible con los niveles actuales de la población.
Aunque la ecología profunda podría ser más "orgánica", tiende a no
ser creativa, y la creatividad constituye uno de los factores fundamentales de la evolución de la naturaleza y de la sociedad humana (Jantsch,
1980).
IV.
LA PROTECCIóN AMBIENTAL
La dominación del paradigma de la economía de frontera empezó a
debilitarse en los años sesenta, sobre todo después de la publicación
Silenl Spring (1962), el libro de Rachel Carson. El reconocimiento del
problema de la polución en el contexto polarizado de la economía de
frontera, frente a las nacientes escuelas de la ecología profunda,
condujo a la percepción de la necesidad de celebrar compromisos o
transacciones; la percepción de "la ecología contra el crecimiento
económico" se hizo por fin explícita.
En algunos países industriales se institucionalizaron los "pronun-
LA ADMINISTRACIÓN AMBIENTAL EN EL DESARROLLO
599
ciamientos del efecto ambiental". Su propósito era la provisión de un
instrumento racional para la evaluación de los costos y beneficios de
las actividades de desarrollo antes de que se iniciaran. En la práctica,
las declaraciones se añadían a menudo cuando la planeación y la
elaboración de los proyectos se encontraban ya muy avanzados, de
modo que las preocupaciones ambientales tardías acababan siendo
percibidas de ordinario como "contrarias al desarrollo". Esto explica
gran parte de lo que podríamos llamar la "agenda negativa, o defensiva"
en la política y la administración del ambiente. Se llama negativa
porque institucionalizó un enfoque que se centraba en el control de los
daños: en la reparación y la limitación de la actividad dañina. En lugar
de centrarse en los procedimientos para mejorar las acciones de
desarrollo y la resistencia ecológica, este enfoque era inherentemente
defensivo o correctivo en la práctica. También se ha descrito como el
enfoque del "final del tubo" o de "lo mismo de siempre, más una planta
de tratamiento". Usando una analogía económica, diremos que se
aplica la "atención médica de la tierra", más bien que la "salud de la
tierra .
El análisis económico se basa todavía en el modelo neoclásico del
sistema económico cerrado; la estrategia principal de este paradigma
consiste en la legalización del ambiente como una exterioridad económica. Los "niveles óptimos de polución" se definen más bien por su
aceptabilidad económica de corto plazo, y en consecuencia por consideraciones políticas, que por lo necesario para mantener la resistencia
del ecosistema. Los enfoques reguladores de "comando y control"
intentan alcanzar tales niveles. La dispersión de la polución aún es un
enfoque común para el mejoramiento, aunque en el proceso genera
problemas más grandes y costosos (como el transporte internacional de
la precipitación acida). La prescripción de nuevas soluciones tecnológicas para mitigar los problemas de la polución (como las caras
"raspadoras" de chimeneas) se ha convertido también en una parte de
esta estrategia.
Se crean organismos o ministerios especiales de "protección ambiental", encargados de la fijación de límites y, en algunos casos, de la
limpieza una vez que rebasan los límites. Pero tales organismos no son
responsables de la planeación de las actividades de desarrollo en
formas que no contaminen o degraden las funciones ecológicas nece-
600
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
sarias, o que faciliten las funciones ecológicas al mismo tiempo que
las utilizan.
En ciertas ocasiones se pasaron a la propiedad estatal parcelas
pequeñas de propiedad comunal, para destinarlas a la preservación o
conservación como parques nacionales o reservas silvestres. Sin embargo, un dogma conceptual más generalizado en este sentido es la
creencia neoclásica en la privatización de la propiedad como una de
las soluciones principales para el abuso de los recursos. La alegoría
clásica de Garrett Hardin de "la tragedia de las tierras comunales"
(1968) ha sido ampliamente aceptada por los investigadores y los
practicantes del desarrollo como una base para esta prescripción. Los
regímenes de propiedad comunal se asocian a la degradación "inevitable" de los recursos. Esto se convirtió en la perspectiva dominante
desde la cual los científicos sociales consideran los problemas de los
recursos naturales.
La Conferencia de Estocolmo de 1972 señaló la internacionalización del problema de la perturbación ambiental. Aunque sería muy
injusto decir que el marco conceptual de Estocolmo y su secuela (como
la creación de la UNEP y la Conferencia de Cocoyoc en 1974) era
exclusivamente del tipo "correctivo" antes descrito, las consecuencias
prácticas predominantes se encontraban todavía en esta categoría. La
UNEP no tiene ningún poder operativo ni responsabilidad por el cambio
genuino de las maneras en que se organiza y mide la actividad de
desarrollo. En un organismo de recolección de información, ubicado en
Nairobi, lejos de los corredores del poder, los recursos financieros y la
toma de decisiones.
La percepción de imposibilidad e injusticia se debe por lo menos
en parte al hecho de que el enfoque de la protección ambiental es
básicamente una variación moderada del paradigma de desarrollo de
la "economía de frontera". Se añaden algunas restricciones a la actividad, cuyos efectos se interpretan a menudo como una conservación de
la dicotomía de ricos y pobres. En virtud de que el análisis económico
busca sólo tipos de información limitados, de base monetaria, y los
beneficios ecológicos resultan difíciles de cuantifícar, la administración ambiental sólo aparece como un incremento de los costos en esta
variante del modelo. Las actividades de desanollo benignas o incluso
benéficas desde el punto de vista ecológico se reconocen raras veces
LA ADMINISTRACIÓN AMBIENTAL EN EL DESARROLLO
601
como tales. Los efectos de la polución en la salud humana, la calidad
estética del ambiente y las especies salvajes raras constituyen a
menudo las preocupaciones "ambientales" primarias de los gobiernos
de los países industriales; por esta razón algunos economistas han
sostenido que se trata principalmente de una preocupación de la clase
media industrial. Lx)s gobiernos de países en desarrollo con frecuencia
han considerado las preocupaciones ambientales, en particular la
polución y la protección de las tierras y la vida silvestre, como un interés
de la clase elitista de los países ricos, y como algo contrario a sus
necesidades e intereses. De manera algo paradójica, los gobiernos
ceden de ordinario ante los grupos elitistas nacionales cuando se
resisten a tomar medidas de reforma agraria que podrían ayudar a
resolver algunos de sus problemas de recursos.
V.
LA
ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS
La publicación del esfuerzo de modelación dinámica de los sistemas
globales del Club de Roma, The Limits lo Growth (Meadows y otros,
1972), constituyó otro hito histórico. Este informe, junto con subsecuentes intentos de modelación tales como el Global 200 Report lo ihe
Presidenl (us CEQ, 1980), fue ampliamente censurado porque proyectaba un futuro de "sombría declinación" basado en la extrapolación lineal
de las tendencias sin considerar el potencial positivo de cambio
tecnológico, la sustitución de recursos y los mecanismos de precios.
Pero muchas de las amenazas pronosticadas en los primeros esfuerzos
de modelación aún son graves, a pesar de que a menudo leemos
declaraciones en el sentido de que las situaciones de sombría declinación se han "superado". Organismos no gubernamentales e internacionales, como la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y los Recursos Naturales (IUCN) y las Naciones Unidas, prepararon
la Estrategia de Conservación Mundial (1980) y la Carta Mundial de
la Naturaleza (1982). Se emprendió el plan de Acción en la Silvicultura
Tropical (WRI, 1985) para frenar la deforestación.
La administración de los recursos es el tema básico de informes
tales como Our Common Fulure (WCED, 1987), de la Comisión Brundtland; la publicación anual del Instituto Worldwatch titulada Slale of
ihe World, y los bianuales del Instituto de Recursos Mundiales titulados
602
EL TRIMESTRE FXONÓMICO
World Resources. Ese tema implica tanto una extensión teórica muy
natural de la economía neoclásica como un cambio fundamental en la
práctica. Por lo tanto, podría calificarse de "evolutivo" más bien que
"revolucionario". La idea básica consiste en incluir todos los tipos de
capital y de recursos — biofísicos, humanos, infraestructurales y monetarios — en los cálculos de las cuentas nacionales, la productividad
y las políticas de desarrollo y de planeación de la inversión. El clima
y los procesos que lo regulan se están considerando ahora como un
recurso fundamental, vital, que debe administrarse según este paradigma. La interdependencia y los valores múltiples de diversos recursos
se toman más en cuenta (por ejemplo, el papel de los bosques como
vertientes que afectan la energía hidroeléctrica, la fecundidad del suelo
y la productividad agrícola, la regulación del clima y aun la productividad de las pesquerías). La creación de parques o reservas se basará
en el futuro en mayor medida en su capacidad de i-egulación de los
recursos genéticos y del clima. Los administradores de recursos naturales consideran la estabilización de los niveles de la población en los
países en desarrollo y las reducciones del consumoper capila (mediante
un incremento de la eficiencia) de las naciones industriales como algo
absolutamente esencial para el logro de la sostenibilidad. De nuevo
estos recursos se destinan al uso de los seres humanos; de hecho esto
es lo que implica el término "recurso".
Los recursos "comunales mundiales", como la atmósfera y su capa
de ozono en particular, el clima, la biodiversidad y los recursos
oceánicos, han surgido como problemas para los que resultan completamente inadecuados las estructuras y los conceptos legales, económicos, políticos e institucionales prevalecientes. En consecuencia, se han
realizado varias iniciativas nuevas en el derecho de las propiedades
comunales mundiales, y otras más podrían realizarse.^
Otra paradoja es que, mientras que los pobres son perjudicados en
mayor medida que los ricos por la polución y la degradación de los
2 Algunos csfurr/.os anteriores incluyeron: ¥A Tralado ilc la Antártida (que ahora se renegocia),
la Convención sobre el Comercio Intemaeionl de Especies en Peligro (CITKS), la estancada lx;y del Mar,
el Acuerdo sobre las Aguas del Nilo, y el Tratado de Aguas Fronterizas entre el Canadá y los Estados
Unidos. Medidas n-cientes incluyen el Protiniilo de Montreal sobre el Ozono, de 1988, y los esfuerzos
subsecuentes para rortalecerlo, y un acuerdo acerca del Comercio Internacional de Desechos Peligrosos.
Otras posibilidades serían una "Ley Inlemacional de la Atmósfera", un "Acuerdo para la Conservación
de la Hiodiversidad", el reconocimiento de la jurisdicción de la f^orle Mundial (>or las naciones del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, etcétera.
LA ADMINISTRACIÓN AMBIENTAL EN EL DESARROLLO
603
recursos, las prioridades de la supervivencia inmediata de los pobres
superan de ordinario a su interés por la calidad ambiental. La economía
política y las preocupaciones prácticas de la administración ambiental
en los países en desarrollo son muy diferentes de las de los países
industriales. El agotamiento de los recursos se siente a menudo más
gravemente que los efectos de la polución, pero los más afectados han
tenido escasos medios para generar un cambio significativo. Esto está
empezando a cambiar en algunos países (por ejemplo, en el Brasil y la
India), donde al igual que en la Europa Oriental se están iniciando
movimientos nuevos en pro de una mayor libertad política con causas
"ambientalistas" (Bandyopadhyay y Shiva, 1988). Por supuesto, estos
movimientos cuentan con el apoyo de sectores internacionales — NCO,
los medios masivos, los políticos— y con la moderna tecnología de las
comunicaciones.
La preocupación por el ambiente ya no implica que sea uno
necesariamente enemigo del desarrollo. En efecto, el desarrollo sostenible depende del ambiente. Aunque hay una retórica considerable en
este sentido, muchos están teniendo dificultades para entender su
significación operativa, y para tomar las decisiones necesarias para
cambiar el stntu quo. En muy fácil caer en el lenguaje tradicional,
polarizador, del debate de la economía de frontera contra la ecología
profunda. Todavía se considera al imperativo neoclásico del crecimiento económico como la meta primordial del desarrollo, pero la sostenibilidad se ve como una restricción necesaria para el crecimiento
"verde" (Pezzey, 1989).
Se ha trabajado mucho para integrar el entendimiento de la economía de la naturaleza con la economía de mercados, y para mejorar el
Sistema de Cuentas Nacionales de las Naciones Unidas consiguientemente (por ejemplo, este es el tema de varios ensayos del Departamento
Ambiental del Banco Mundial y de varios informes del Instituto de
Recursos Mundiales y de la UNRP). Los cálculos del ingreso hicksiano,
que es por definición sostenible (Hicks, 1946), deben incluir el capital
natural, no fabricado por el hombre, así como los recursos económicos
de origen humano tales como la mano de obra, el dinero y la infraestructura.
Este enfoque ha recibido también el nombre de paradigma de la
Eficiencia global (Sachs, 1989). Su programa básico depende de las
604
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
nuevas tecnologías para incrementar la eficiencia energética en particular y la conservación de recursos en general, y del "principio de que
el contaminador paga" de la interiorización de los costos sociales de la
polución, en lugar de imponer tecnologías de limpieza particulares
(Kapp, 1950, 1971; Beckerman, 1975-1990; OCDE, 1975). La corrección de los sistemas de incentivos a fin de aprovechar las fuerzas del
mercado en la administración eficiente del ambiente, constituye un
tema importante; los permisos negociables para las emisiones constituyen un ejemplo primordial. Gran parte del trabajo se centra en la
"determinación correcta de los precios de todos los recursos". En
esencia, la ecología se está tornando económica.
VI. ECODESARROI.I.O
Es innegable la existencia de dilemas entre la administración ambiental y el crecimiento económico, pero se ha
exagerado su generalidad e intensidad, en detrimento de
una búsqueda del mejor de los dos mundos.
IGNACY SACHS,
1984
El "ecodesarrollo" (véase Riddell, 1981; Glaeser, 1984; Sachs, 1984a,
b) trata más explícitamente de restructurar la relación entre la sociedad
y la naturaleza en un "juego de suma positiva", mediante la reorganización de las actividades humanas para que sean sinergéticas con los
procesos y los servicios de los ecosistemas, por oposición a la "simbiosis
sencilla" de regreso a la naturaleza defendida por los ecologistas
profundos. "Eco" significa a la vez "económico" y "ecológico", ya que
ambas palabras provienen de la misma raíz griega. El uso de la palabra
"desarrollo", en lugar de "crecimiento", "administración" o "protección", denota una reorientación y un mejoramiento explícitos del nivel
de integración de las preocupaciones sociales, ecológicas y económicas.
El ecodesarrollo expandiría las fronteras del sistema considerado
con la administración de los recursos. Se remplaza el modelo del
sistema económico cerrado por el modelo de "economía biofísica" de
una economía termodinámicamente abierta incrustada en el ecosistema: los recursos biofísicos (energéticos, materiales y ciclos de procesamiento ecológico) fluyen del ecosistema hacia la economía, y los
LA ADMINISTRACIÓN AMBIENTAL EN EL DESARROLLO
«»
energéticos degradados (no útiles) y otros subproductos (la polución)
fluyen hacia el ecosistema (gráfica 2). Este modelo trataría de sustituir
el principio del contaminador paga por el de "la prevención de la
polución es rentable", restructurando explícitamente la economía de
acuerdo con principios ecológicos para reducir este "transumo" a
niveles sostenibles.
La distinción entre crecimiento a escala biojhica y crecimiento y
áesarroWo económicos es fundamental.^ Su separación lograría en efecto
que los sistemas efectivos de producción y consumo económicos operaran más cerca del ideal del modelo circular neoclásico de la economía
ambientalmente cerrada. Reconociendo la imposibilidad de crear una
economía "angelical" (Daly, 1977),* el ecodesarrollo avanzaría deliberadamente hacia el ideal de mantener el transumo en un nivel sostenible mientras se logra el incremento en el bienestar económico. No
perseguiría sólo eficiencia tal como se entiende tradicionalmente, sino
también las sinergias provenientes de la elaboración de los procesos
agrícolas e industriales para imitar la lógica de los procesos de ecosistemas, y su uso efectivo cuando ello sea posible. Ejemplos de la
ingeniería ecológica (Mitsch y Jorgensen, 1989) son las tierras húmedas construidas y la purificación acuífera in silu para procesar las aguas
de desecho, la administración integrada de las plagas, los cultivos
múltiples y la agrosilvicultura, y la conversión de los subproductos no
usados de un proceso de producción en los insumos de otro proceso
(Sachs y Silk, 1988). Campos nuevos tales como la agroecología y la
ecología industrial se basan en este tipo de lógica.
El ecodesarrollo requiere la administración en el largo plazo de la
adaptabilidad, la resistencia y la incertidumbre, a fin de reducir la
presentación de "sorpresas" causadas por el cruce de umbrales ecológicos desconocidos. Debe incluirse la incertidumbre ecológica en la
modelación económica y los mecanismos de planeación; las técnicas
actuales de administración del riesgo tienen un uso limitado en los
sistemas complejos, estrechamente unidos, donde resulta más probable
' Una medida de la escala biofísica, o transumo, es el consumo de recursos per capiia
multiplicado por la población, mientras que la actividad económica se mide habitualmenle por la
afluencia del circulante.
* Debido a las leyes físicas de la termodinámica y a la complementaridad de los factores
insumidos, hay recursos energéticos y físicos incorporados en toda mano de obra y todo capital de
fabricación humana. El mero mantenimiento del slatu quo requiere energéticos y materiales. Véase
Daly (1977), Costanza (1980). Cevcr y otros (1986) j Hall y otros (1986).
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I.A ADMINISTRACIÓN AMBIKNTAI. KN Kl. DESAKROI.LO
607
el cambio discontinuo (Perrow, 1984; Perrings, 1987). Los permisos
negociables para las emisiones (polución), un instrumento económico
proveniente del principio de que el contaminador paga, no incluyen
adecuadamente los problemas de la incertidumbre ecológica y la
equidad social. No sólo crean un mercado de "males", sino también
nuevos regímenes de propiedad, como en el derecho a contaminar. Una
vez creados los nuevos derechos de propiedad (un problema de asignación políticamente difícil por sí mismo), no son fáciles de eliminar.^
Dadas las incertidumbres extremas implicadas en el cálculo de los
niveles de polución sostenibles, o incluso de la cosecha de recursos,
es probable que deban cambiarse los estatutos de los permisos.
Desde la perspectiva del ecodesarrollo, uno de los cambios de
actitud más importantes que necesita la sociedad moderna es el
abandono de la noción de que la gente tiene derecho a hacer cualquier
cosa que haya hecho en el pasado (lo mismo de siempre). La ecologización grddaal de los códigos fiscales, elevando los impuestos a la
extracción de recursos y a las actividades contaminantes, al mismo
tiempo que se reducen los impuestos a otras actividades que deberían
alentarse (trabajo, ahorro, inversión, reciclaje de los recursos, incremento de la eficiencia, protección de las funciones de ecosistemas,
etcétera), puede ser un medio más flexible y socialmente más equitativo
que los derecho de polución negociables, para alcanzar la sostenibilidad (Colby, 1990b).
El ecodesarrollo pretende también incluir las preocupaciones de la
equidad social y la cultura expresadas por las diversas escuelas de
la ecología profunda. Por ejemplo, la implantación del plan de acción
de la silvicultura tropical (los PAST nacionales) ha sido ampliamente
censurada, incluso por algunos de sus creadores, porque empeora el
problema de la deforestación al concentrarse en la silvicultura "industrial" más que en las comunidades y en la diversidad biológica (Winterbottom, 1990).
En el ecodesarrollo se otorga por lo general mayor significación al
papel del conocimiento y la experiencia nacionales en la administración de las interacciones de los ecosistemas humanos. Los regímenes
^ Eslo se demurstra por la diferencia empírica entre la valuación ambiental calculada por el
método de la "disposición de pagar" frente a las técnicas de la "disposición de aceptar" (o "compensación") de la economía ambiental (Knctsch y Sinden, 198i; Knetsch, 1989).
608
ELTKIMKSTREKCONÓMICO
de propiedad comunal ecológicamente apropiados serían mantenidos
y quizá ampliados (Berkes, 1989, y Bromley y Cernea, 1989).^
Paralelo al surgimiento de las escuelas de pensamiento del "análisis
de sistemas" usadas en la administración de recursos apareció otro
enfoque de sistemas para la planeación y la acción para los sistemas
sociales, el que reconocía las limitaciones de la planeación centralizada
(Ackoff, 1974; Passmore y Sherwood, 1978, y Vergara y otros, 1980).
Ha habido diversas variantes de este enfoque de "sintetización suave
de sistemas", algunos más directamente centrados que otros en la
integración de las metas ecológicas y de desaiTolIo (véase en particular
Hawk, 1979, 1984; Bandurski y otros, 1986, y Caldwell, 1988). Un
elemento básico, común a estas variantes, es la idea de que la planeación debería encuadrarse en el ambiente total de los sistemas que se
están planeando, incluidas todas las partes afectadas.
La controvertida "hipótesis gaia" (Lovelock, 1979) ha inspirado
muchas ideas acerca de la relación entre la actividad humana y la
naturaleza (incluidas justificaciones tanto de la ecología profunda como
de la economía de frontera). Esta teoría postula que la Tierra es un
sistema viviente autorganizado, autorregulado, en que la vida misma
influye activamente en las condiciones ambientales que la sostienen.
(Se ha demostrado que esto no requiere una conciencia deliberada,
como han sostenido los críticos de la hipótesis.) Lovelock (1988) ha
propuesto una nueva ciencia de la "geofisiología", basada en la unión
de la biología, la geoquímica y las ciencias atmosféricas. Las ideas
inspiradas por esta hipótesis han provocado muchas investigaciones
que deberían resultar muy útiles sobre el cambio del clima, por
ejemplo. El trabajo realizado en el campo de la teoría del "desarrollo
coevolutivo" de los seres humanos y la naturaleza (Norgaard, 1988)
está intentanto unir las nuevas teorías de sistemas gaia de autorganización social.
El ecodesarrollo pasa así de la ecología economizadora a la ecologízación de la economía o de sistemas sociales completos. Tomando como
base el conflicto que existe entre los valores antropocéntricos y los
^ Como las reservas silvícolas extractivas sostenibles, en lugar do la tala para la explotación de
madera, ganado y cultivos cortos; el manejo cuidadoso y en común de las tierras secas tribales tales
como las de los nómadas samburu de Kenia, y la participación de los habitantes locales en la
administración y la repartición de los beneficios de los parques nacionales y el ecoturismo, como en el
caso de los maasai en Kenia, o el Valle Luangwa en Zambia.
LA ADMINISTRACIÓN AMBIENTAL EN EL DESARROLLO
609
valores biocéntricos, el ecodesarrollo busca sintetizar el ecocentrismo,
rehusándose a colocar a la humanidad por encima o por debajo de la
naturaleza.
CONCLUSIONES: ¿POSIBILIDADES DE UNA CONVERGENCIA?
En muchos casos los factores conductistas (ya sean individuales, de
organización institucional o políticos) son más importantes que los
factores económicos y tecnológicos en cuanto a la influencia en las
acciones sociales (Allison, 1971). Hay una tendencia a considerar
como amenazas las sugerencias de cambio, ya sean conductistas o
tecnológicas. Sin embargo, los "milagros económicos" de la Alemania
Occidental y el Japón después de la segunda Guerra Mundial, se
basaron en tales cambios radicales, no sólo en la mítica naturaleza de
trabajo arduo de esas culturas. Estos países fueron obligados a renovar
por completo su infraestructura económica con inversiones en nuevos
sistemas de producción de la tecnología más avanzada, y con formas
innovativas de organización de los factores sociales de la producción.
Es probable que al restructurarse de acuerdo con los lincamientos del
ecodesarrollo, las compañías y las naciones desarrollen nuevas ventajas comparativas que ayuden a hacer a los más adaptables más competitivos y prósperos en el largo plazo, y no menos como se teme ahora
con frecuencia. Algunos países en desarrollo podrían incluso "saltar"
la fase de la "protección ambiental" hacia un estado de desarrollo más
sostenido y autodefmido.
La gráfica 3 representa la progresión en que la economía ha
considerado tres tipos de problemas: de asignación, distribución y
escala (Foy y Daly, 1989). Desde fines del siglo XIX se han considerado
estos problemas como separados y opuestos, con una batalla fundamental entre la economía de la asignación y de la distribución, mientras se
omitían las cuestiones biofísicas. Pero ni las economías de libre mercado ni las socialistas han usado de manera sostenible el ambiente
(Redclift, 1987). Es posible que una gran parte de lo que requiere el
ecodesarrollo surja en una nueva síntesis económica que vuelva a
integrar los tres tipos de problemas. La economía ecológica se asemejaría así más a la economía clásica que los tres paradigmas económicos
intermedios, aunque utilizando muchos de sus conceptos y técnicas
610
El.TRIMHSTRf: KCONÓMICO
GRáFICA
3. La evolución de los paradigmas económicos
más refinados y poderosos (Bandurski, 1973; Goodland y Ledec, 1987,
y Martínez Alier, 1987).
Los paradigmas de la relación entre la administración ambiental y
el desarrollo se encuentran en un periodo de cambio. La agenda
defensiva (de corrección) se está derrumbando a causa de su ineficacia
para afrontar las consecuencias negativas de la economía de frontera y
el desarrollo no modificadas. Muy recientemente se ha iniciado el
trabajo serio sobre la agenda más "neutral" (administración de recursos, análisis de sistemas). La percepción generalizada aún ahora es
dilema entre el ambiente y el desarrollo.
Sin embargo, este es un supuesto pernicioso e innecesario. Pueden
obtenerse grandes beneficios económicos y sociales de enfoques plenamente integrados de la administración ambiental. La calificación
errada de diversos embrollos sociales como problemas "ambientales"
es en muchos casos lo que ayuda a perpetuarlos, porque permite que
los profesionistas los conciban como "exterioridades" que deben ser
resueltas, eliminadas o administradas por personas diferentes de quie-
LA ADMINISTRACIÓN AMBIENTAL EN EL DESARROLLO
611
nes fueron responsables de la creación de los embrollos, más bien que
como una manifestación de un sistema de lógica defectuosa con el que
la sociedad hace sus elecciones (Miller, 1985). También ayuda a mantener innecesariamente polarizados los debates acerca del "desarrollo
sostenible", lo que impide el surgimiento de soluciones funcionales.
Todavía hay en los márgenes reductos pequeños pero crecientes de
defensa del enfoque más positivo, ya sea mediante las metodologías de
planeación de "sintetización de sistemas", o mediante los enfoques
contextúales, filosóficos, basados en valores, de lo que son ahora
algunos de los campos más avanzados de la ciencia. El enfoque
coevolutivo requeriría la inclusión de todos los grupos de usuarios, o
interesados, en el desarrollo de futuras estrategias de administración
ambiental y desarrollo.
Debería recordarse que los cinco paradigmas presentados aquí
(resumidos en la gráfica 1 y el cuadro 1) no son especies separadas.
Como ocurre en épocas de gran cambio, hay cierta fluidez entre ellos.
Ningún enfoque singular tiene la mejor respuesta para cada tipo de
problema de administración ambiental o de desarrollo. A medida que
evolucionan los nuevos paradigmas incluyen gran parte de los antiguos.
Se postula aquí que pueden combinarse tres conjuntos de condiciones para proporcionar las fuerzas necesarias y suficientes para la
convergencia hacia un paradigma según los lincamientos del ecodesarroUo, con mayor rapidez de lo que parece a veces políticamente
conveniente defender en las circunstancias actuales: i) el grado sin
precedente de amenaza de cambios globales en la capa de ozono y el
clima; ii) los problemas muy difundidos del agotamiento y la degradación de los recursos, y iii) el suavizamiento de la competencia militar
e ideológica entre las superpotencias, lo que ha creado la posibilidad
de redefinir el significado de la seguridad nacional para incluir los
problemas ecológicos al lado de los económicos y los militares (Mathews, 1989; Myers, 1989; Renner, 1989).
El tiempo parecería estar del lado del ecodesarrollo. Por otra parte,
podría ocurrir que los paradigmas fuesen reacios a la evidencia, que
las instituciones y las sociedades fueran muy difíciles de cambiar, y
que los partidarios de cada uno de ellos no se comuniquen entre sí,
evitando las discusiones y los conflictos reales que son necesarios para
alcanzar en última instancia una síntesis.
612
EL. TRIMESTRE ECONóMICO
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