INT-1117 Borrador para discusión Sólo para participantes 3 de

INT-1117
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Borrador para discusión
Sólo para participantes
3 de Agosto de 1992
CEPAL
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
"Proyecto Regional sobre Reformas de PoUtica para
Aumentar la Efectividad del Estado en América Latina
y el Caribe (HOL/90/S45)"
Seminario Regional sobre Reformas de Política Pública
Santiago, Chile, 3 - 5 de Agosto de 1992
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ECONOMIA POLITICA DE LA APERTURA COMERCIAL CHILENA
Patricio Meller
Este trabajo fue elaborado por Patricio Meller, para el Proyecto Regional "Reformas de PoMca
para Aumentar la Efectividad del Estado en América Latina y el Caribe" (HOL/90/S45), que
realiza la CEPAL con elfinanciamientode los Países Bajos. Las opiniones expresadas en este
trabajo, el cual no ha sido sometido a revisión editorial, son de la exclusiva responsabilidad de
los autores y pueden no coincidir con las de la Organización.
E C O N O M I A POLITICA DE LA APERTURA C O M E R C I A L CHILENA
Patricio M e l l e r
I.
A s p e c t o s Específicos de la R e f o r m a Comercial Chilena
II.
Liberalización Comercial e ISI
2.1.
Racionalidad Teórica de la Liberalización C o m e r c i a l
2.2.
Revisión Crítica de la ISI
III. R e f o r m a C o m e r c i a l y C o n t e x t o M a c r o e c o n ó m i c o
3 . 1 . T i m i n g de una R e f o r m a Comercial
IV.
3.2.
El Problema de la Credibilidad
3.3.
S e c u e n c i a de R e f o r m a s Económicas
3.4.
El Problema de la Irreversibilidad de una R e f o r m a Comercial
Estrategia Comercial en la D é c a d a del 9 0
4 . 1 . A c u e r d o s de Libre Comercio vs. Reducción Unilateral de
Aranceles
4.2.
El Rol de la Política Comercial
4.3.
La N u e v a Política Industrial
REFORMA COMERCIAL CHILENA
(1979)
PRE-REFORMA ( 1 9 7 3 )
TARIFAS
E s t r u c t u r a pareja
Media = Moda =
Rango: O - 7 5 0 %
Media: 1 0 5 %
5 0 % Tarifas: > 8 0 %
4 % Tarifas: < 2 5 %
Tarifa implícita: 1 7 %
10%
BARRERAS NO ARANCELARIAS
D e p ó s i t o previo ( 6 0 % ) : 1 0 . 0 0 0 %
I m p o r t , prohib.: 3 0 0
Aprob. B.C.: 5 0 % Im
3 2 9 0 exenciones
a BNA
3 pocas exenciones
( a r m a s , z o n a s libres)
TIPO DE C A M B I O
3 8 e-oficiales
Diferencial 1 0 0 0 % :
3 e-único
©max/e min
E T A P A S DE LA R E F O R M A C O M E R C I A L
1a. e t a p a ( 1 9 7 4 ) . -
I tarifas m a x . a 1 6 0 %
T a r i f a s < 3 5 % no s e t o c a n
I tarifas e n t r e 3 5 % - 1 6 0 %
Eliminación B N A
(1974-5).-
Estruct. objetivos:
3 niveles: 2 5 % (alim.) - 3 0 % - 3 5 % (Bs. finales)
6 niveles: 1 0 - 3 5 % - M e d i a : 2 0 % ; m o d a : 1 5 %
Velocidad: 5 semestres
(1977).-
Estruct. pareja 1 0 %
Veloc.: 3 semestres
APERTURA COMERCIAL Y TIPO DE CAMBIO
1. Racionalización Reg. Com. Ext. (B.M.)
a) Sustitución R.C. (BNT) - Tarifa equiv.
b)
i dispersión tarifas
c)
i nivel tarifas
d) Devaluación compensada - I tarifa
2. Experiencia Chilena
a) Eliminación BNT
b)
i nivel tarifas max.
I dispersión
c) 3 gran nivel tarifa redundante
d) Tarifa implícita media - guía estruct. tarifa
e) Abrupta sobre-devaluación compensatoria inicial, seguida de
mantención nivel é^ vía crawling pasivo. No es fácil
implementar devaluaciones compensatorias posteriores.
3. Distinción entre apertura y protección.- 3 de niveles de protección
similares pero
componentes (e - tar.).
4. Sólo se usa e y tarifas para enfrentar deseq. ext. post-shock D* No se usan BNT.
II. Líberalización Comercial e ISI
2.1.
Racionalidad Teórica Lib. C o m .
Economía abierta c ' I (Unilat.) T f a 1 0 % parejo .
a) A p e r t u r a Economía
(i) Economía abierta - > nivel B que e c o n o m í a cerrada
Especialización product, (vent, c o m p a r . ) => t efic. asignac.
S o c i e d a d c o n s u m e Bs. a < costo
(ii) I Unilat. T f - aun cuando otros países no
Bs. I m p . s u s t i t u y e n produc. local inefic.
b) A n c l a Externa
guía pi/pj
Pi/Pj = F(P*i/PV
evita P interno
c) Estruct. Tarifaria 1 0 %
T f h o m o g é n e a ( 1 0 % ) => Incentivos Neutrales
N o hay sectores privilegiados ni discriminados
S. Pu pierde i n s t r u m e n t o discrecional
t B
2.2.
Revisión Crítica de la ISI
a) C a r a c t . G e n , de ISI
(i) Percep. < O C o n t e x t o Internac.
S h o c k s Ext. - Desestabil. g
Década 3 0
Crisis B.P.
Deterioro T,
S i s t e m a C o m e r c . Internac.
3 I n t e r c a m b i o Desigual
(Costos > Beneficios)
Pesimismo X
(ii) Percep. < O X
X (L)
(iii) A c t o r e s Polít.
Pro U r b a n o - I n d . - G o b .
A n t i - X (IE)
Anti-Agric.
b) I n s t r u m e n t o s ISI
(i)
Racionalidad Proteccionismo
Ind. N a c i e n t e
Externalidades
Fallas M d o .
Jerarquía Polít. Econ.
(ii) Política Comercial
Focalización
Pol. C o m . no es el mejor tool para enfrentar external./fallas m d o .
(iii) 3 Sesgo t T f vs. t s(X)
T f genera recursos
Sesgo Gobierno c d l ^
— s ( X ) usa recursos
Transparencia - T f (no visible)
T f proporcionan ganancias (visibles) a minoría c o n c e n t r a d a vs.
costos difusos y diluidos a gran mayoría
(iv) R é g i m e n Comercial resultante de ISI
N o es el resultado de criterio econ. s i s t e m á t i c o . - R e s p o n d e a
pres. de grupos.
Estructura resultante caótica
Protec. otorgada resulta difícil eliminar
Posibilita y f a v o r e c e discrecionalidad y corrupc.
con Asia - A q u í no hubo protec. para t X ( M f )
c) Qposic. a I T f
(i)
S e s g o de identificac. c' a f e c t a d o s
A f e c t a d o s para I Tf s a b e n quienes son
Potenciales ganadores no lo s a b e n
(ii) Pérdida de empleos
3 hoy T j que pierde e m p l e o para i T f
3 hoy T j que obtendrá e m p l e o f u t u r o a n t e A (pi/pj)
Preservac. E en activ. baja productiv.
puede
costo social alto - Múltiplo de w
(iii) I m p a c t o distrib.
Ref. c o m e r c .
gran redistr. de rec.
M o n t o redistr. Y n > > ganancia neta efic.
d) C a m b i o (pi/pj) por Ref. C o m .
Si i =» t apertura econ. ( t X / P G B )
Redistrib. Intra-Sectorial Bs. T
Pj ^
-PN
—
Si (e) t
t X => t B. C o m .
Redistrib. Inter-Sect. Bs. T - N T
e) A t r a c t i v o Incentivos Neutrales
Simplicidad (fácil administrac.)
Eliminac. discrecionalidad
i pres. grupos interés (visibilidad de
<
3 . ¿Por qué 3 coincidencia en A L en lib, c o m e r c . en los 9 0 ?
a) R e f o r m a s c o m e r c . son resistidas o p o s t e r g a d a s en períodos
tranquilos debido a gran redistr, Y n
Post-gran crisis de los 8 0 - hay que hacer algo
Profundidad de crisis - y no disoluc. de grupos de interés - o
p l a n t e a m . B M - F M I - e m p u j a n las r e f o r m a s .
¿ Q u é importa que haya algunos ganadores y perdedores si lo que
interesa es salir del pozo?
R e f o r m a s generan e x p e c t a t . de t B general
b) ¿Por qué 3 consenso Pro-X en los 9 0 m i e n t r a s que 3 consenso
Pro-ISI en los 6 0 ? ¿ Q u é cambió?
t Yn/cap
Exito econ. asiático => t X
País pequeño - X, a PD
3 p e r c e p c . > O integrac.
Mdo. Mundial
3 > interdependencia econ.
Beneficio
integrac.
C o s t o aislac.
Se ha t y e l o c . progreso econ. - Carretas ( 4 0 s ) - F 4 ( 9 0 s )
>
TIMING DE REFORMA COMERCIAL
1.
Consenso c/r Ref. Econ. (AL-EO)
la. Prioridad: Antes que Ref. Estr.
a) Estábil. Macro
3 Macro Deseq.
b) Timing Optimo
(Ref. Com.)
t Prob. fracaso Ref.
Econ. en peak ciclo econ.
Gran 3 R*
c) Veloc. Ref. Com. - t X previo a liberal. M
2. Experiencia chilena
P = 3 dígitos: 1974-76
a) Estábil, macro demora años
b) Timing Ref. Com.
P = 1 dígito:
1981
Durante P = 3 dígitos
i PGB: -12%
2 ^ 3 años para t X
< 1 mes
Reformas sector externo van "anexadas" a un programa de estabilización.
c) Veloc. Ref.
3 cota sup. X < 15% (1974-79)
3 cota sup. M - ^ Ú > 15%
M = 22% (1976-81)
Déficit CC: 5% PGB - 5 años
EL PROBLEMA DE LA CREDIBILIDAD
1.
La Credib. es crucial para sustentabilidad de una r e f o r m a .
- Si 3 Credib. - O . K . r e f o r m a
E x p e c t a t . de S . Pr.
son profecía auto-cumplida
Si 3 Credib. - R e f o r m a (X)
¿Qué genera Credib.?
2.
Credib. está m á s relacionada a lineamientos
específicas d e una reforma.
a) R e f o r m a C o m e r c i a l . -
que a características
C a r a c t . especif.
3 estruct. objetivo final
1a. e t a p a
3 sólo c o n c e p t o I T f & I B N T f
Estr. Tf
2a. etapa
3 c a m b i o de regíasV e l o c . reforma
3 a . etapa-
b)
•3 reversibilidad." Estruct. T f pareja es fácil
de m o v e r ( t o I ) .
L i n e a m i e n t o s globales
Discurso oficial: m d o , libre- econ. abierta - rol S . Pr.
3 c r e y e n t e s públicos: Pinochet y Chicago boys: I n d e p e n d i e n t e m e n t e del
c o s t o social: las reformas seguirían.
P e r m a n e n c i a L.P.:
1 6 años generan sustentabilidad.
A c c i o n e s específicas
para obtener Credib.
Liberalización P. - 1er. A ñ o
Privatización - 1 er. y 2 ° A ñ o
A p e r t u r a e x t . - i T f - 1er. A ñ o
V a c l a v Klaus (Ministro H a c , Checoslovaquia):
" I m p l e m e n t a r reformas estruct. es c o m o jugar ajedrez: Sólo hay que conocer
las reglas y tener una estrategia; pero no es útil planificar desde el principio
la secuencia de c/u de todas las jugadas".
3.
Políticas Inconsistentes a f e c t a n Credib.
a)
Identificación de inconsistencia
G e n e r a l m e n t e es ex-post
A v e c e s es m u y difícil ex-ante
b)
El caso del B o o m de Im
(i)
Ex-ante:
D a d a s las ref. econ. =» A f u n d a m e n t a l e s
Chile estaba en una trayectoria > g
A g e n t e s ajustan Z a nuevo t Y n p e r m a n e n t e
(ii)
Ex-post:
t Im - es Fuga K pre-crisis B.P.
N ó t e s e que a m b o s a g e n t e s t i e n e n ^ visión del f u t u r o .
c)
El caso de CN ( 1 9 8 1 ) - e^:
1979-82
Ex-ante:
Devaluación:
3 D e f . C C > 1 0 % RGB
3 Super. B.P. > U S $ 1 0 0 x 10®
Revaluación:
•3 R' (8 m e s e s Im)
N o t o c a r ejg - A n c l a nominal del m o d e l o .
Ex-post:
A r g u m e n t o país pequeño: Chile enfrenta S*^ «> no es válido
Banca extranjera - presta K - cuando no se requiere
y no presta c u a n d o m á s se necesita.
INTERACCION REF. COM. & OTROS PROGRAMAS
A. Ref. Comercial & Estábil. Macro
1.
1 P
i D.F.
i Ip„ Afecta t X
No es relevante - 3 capac. ociosa
2.
Exito de Ref. Com. requiere mantención e^ alto,
a)
Bajo í - crawling peg - mantiene é.
requiere ancla nom. - éN
b)
revaluac.
Anti-P
quiebre expectat. P
crawling activo
(guía expect.)
Si e - tool anti-P
i e,
t des. ext.
B. Apertura B. Com. & Apertura C. K.
1. 3 consenso secuencia: 1": B. Com. - 2": C.K,
Veloc. ajuste: M^ > > MB3
t K
I e,
2. Dilema: Distancia entre B. Com. y C.K.
En caso chileno: 2 - ^ - 4 años
3 crisis B.P. en 1982
3. Durante 1980s - 3 6 años (1985-91) e, alto
t X
3 R ' (10 meses M)
Situación en 1991
3 t K
Dilema de política:
a)
¿Es necesario seguir sosteniendo é,?
¿Cuándo 3 una base X sólida?
b)
¿Cuándo es el tiempo óptimo para liber. C.K.?
Obsérvese la distancia entre B. Com. y C.K.
C. Ref. Com. & Ref. Fiscal
1. Recaudación Tarifaria:
% PGB
% Impuestos
a)
Pre-Ref. Com.:
2,4%
15%
b)
Post-Ref. Com.:
1,5%
7%
2. Hay que evitar el impacto fiscal de Ref. Com.- En Chile 3 Ref.
Fiscal pre-Ref. Com.: I G y IVA (20%).
4.
¿Por qué Ref. C o m e r c . va junto con Progr. M a c r o ?
Estábil. M a c r o
Ref. C o m e r c .
t B global
Unos pierden ahora y otros g a n a n
A n e x i ó n Ref. C o m e r c . a Progr. M a c r o => t B global m a c r o
absorbe pérdidas y redistr. Y n ref. c o m e r c .
5 . Irreversibilidad Ref. C o m e r c .
a) Crisis B.P. 1 9 8 2
(i)
Se usa tools sólo:
(ii)
t T f ( 1 9 8 2 - 8 4 ) - para t T a x y I d
(3 sobre-tasas)
(iii) Post 1 9 8 4 :
t e y t T f (homog.)
I Tf y t e
(iv) T f h o m o g é n e a se m u e v e t y i - Difícil reintroducir T f
discriminatoria - (criterio)
b) ¿Por qué no hubo revers. a ISI en 1 9 9 0 ?
(i)
C o s t o s i m p l e m e n t a c . Ref. C o m . son c o s t o s y a incurridos
(ii) Había percep. de éxito X - asociado a apertura
(ili) 3 éxito m a c r o - (equil.) - lo que arrastra al
éxito de ref. econ.
(iv) 3 a g e n t e s apoyadores apertura
Gráfico 4.1 RECAUDACION TARIFARIA
RECAUDACION ARANCELARIA/PGB (%)
1960/69
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
ARANCELES/IMPUESTOS TOTALES (%)
O
1965/69
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
I V . Situación D é c a d a 9 0
1. ¿Por qué A L C en v e z de i Tf?
(a) ¿Por qué ahora l T f no es superior a A L C ?
^ ^
_
I T f superior A L C cuando
Nivel T f es alto
Nivel T f * es bajo
(b)
t B está asociado a t X
t X => N e g o c i a c . concec. recíprocas
A c c e s o pref. es dado por acceso pref.
2 . Obfetivo Polít. Comercial
(a) G r u p o s mejor organizados condicionan t e m a s discus. •
Productores y T j mejor organizados que c o n s u m i d o r e s
Pres. para evitar i T f o t s(X)
(b) C r e a c . o destrucc. f u e n t e s de E
(c) Fuentes de Y n - Polít. c o m e r c . estrateg.
3.
Política Industrial
Polít. comercial
(a) P r e - 1 9 7 0
Polít. crediticia
(b) D é c a d a 8 0 - Polít. e
(c) D é c a d a 9 0 - ??