Muñoz Medranda, Carlos. Título La Participación ciudadana en el

Muñoz Medranda, Carlos. Título La Participación ciudadana en el ámbito de la
Política de Ordenación del Territorio en España.
Profesor de Ordenación Ambiental del Territorio.
Departamento de Ing. Civil
Universidad Europea de Madrid.
[email protected]
Resumen:
La presente ponencia pretende centrar el debate de la participación ciudadana en el
ámbito de la Ordenación Territorial, cuya competencia de desarrollo no se encuentra
en el ámbito local, el más habitual de los que normalmente se tratan en España
referente a la participación, sino en el ámbito autonómico. Se trata de exponer
quiénes son los responsables, cómo se encuentra la legislación actual en materia de
Ordenación con respecto a la participación y consulta. Se muestra que la O.T. se
encuentra en un nivel de desarrollo inferior de los cauces participativos ya superados
a nivel local, pudiendo ser debido a su mayor complejidad, pero sin dejar de lado la
inexistencia de apertura de cauces por parte de los promotores para, al menos
conseguirla. Uno de los argumentos en contra más comúnmente usado, es la
dificultad técnica de los componentes existentes en la planificación, que no facilita la
comprensión por parte de los ciudadanos, lo que se intenta rebatir en esta ponencia
escrito.
Nota biográfica:
Ingeniero de Caminos, especialidad Urbanismo, Medioambiente y Ordenación del
Territorio, lleva más de 8 años trabajando en el ámbito universitario, primeramente
en la Universidad de Alcalá, llevando a cabo planificaciones técnicas para la
comunidad universitaria. A partir de 2007 comienzan la actividad formativa en la
Universidad Europea como coordinador de la Asignatura de Ordenación Ambiental
del Territorio dentro de la titulación de Ing. de Caminos.
Palabras clave: Ordenación del Territorio, Participación ciudadana, fases de
participación, jurados populares.
1
2
¿Qué es la Ordenación del Territorio?
Para centrar el debate hay que partir de una definición de Ordenación del Territorio
(O.T.), común y aceptada por todos los interlocutores, aunque cada agente
interviniente la interprete con el acento que más le interese por su concepción, por
su origen o por su interés.
La definición que mayormente se acepta en el ámbito europeo es la facilitada por la
Conferencia de Ministros con Competencias en Materia de Ordenación del Territorio
CEMAT en Torremolinos, 1983 en la denominada Carta Europea de Ordenación del
Territorio (CEOT), que la define como “Expresión espacial de las políticas
económicas, sociales, culturales y ambientales de toda la sociedad”
Por tanto en la primera definición se encuentra una disciplina plural que se desarrolla
en
varios aspectos (Pardo, M 1996) y la cual posee varias características
fundamentales:
1. Función pública. Correspondiente a las administraciones
2. Científico técnica. Orientada a maximizar el beneficio social, no pudiéndose
eso obtener de mejor manera que con el tercer aspecto.
3. Participación pública de los ciudadanos. acción del individuo en su lugar de
residencia, ámbito de gobierno y decisión.
El carácter de la técnica es variada, y multidisciplinar, continúa la CEOT, “…
científica, una técnica administrativa y una política concebida como un aproximación
interdisciplinar y global que debe tender al desarrollo equilibrado de las regiones y
de la organización física del espacio según una estrategia global”.
Aun cuando la O.T. es una disciplina que es ejercida por la administración esta debe
tener en cuenta que actúa para los ciudadanos con los objetivos siguientes:
1. Desarrollo socio económico de las regiones.
2. Mejora de la calidad de vida
3. Gestión
responsables
de
los
recursos
naturales
y
protección
del
medioambiente
3
4. Utilización racional del territorio.
Sólo leyendo esta breve enumeración ¿acaso no son temas sobre los que los
individuos deban opinar y decidir, más allá de la participación activa por medio de
representantes directos? Sigue describiendo la CEOT que la participación ciudadana
en la O.T. es uno de los métodos fundamentales de implementación: “cualquier
política de planificación regional, cualquiera que sea el nivel, debe estar basada en
una activa participación ciudadana” remarcando su carácter primordial: “es esencial
que los ciudadanos estén claramente informados de una forma comprensiva por
parte de todos las partes implicadas en el proceso planificador y en el marco de los
procedimientos y estructuras institucionales”.
La técnica multidisciplinar tiene un carácter transversal sobre las actuaciones que se
desarrollan en el territorio y sobre ella inciden todas y cada una de las acciones que
se llevan a cabo en él. Esta O.T. es un crisol de disciplinas públicas, de intereses
colectivos e individuales, que a través del alambique de la estrategia global y la
cohesión, debe reflejar en el espacio el fruto de los objetivos marcados para la
mejora de la calidad de vida de los ciudadanos.
¿Quién debe llevar a cabo el proceso de participación?
El ámbito competencial de la O.T. es claro en el espacio español, pero desigual en el
europeo. En nuestro ordenamiento jurídico la O.T. está encuadrada dentro de las
competencias de las CCAA. (CE art 148.3) y con carácter exclusivo (STC 61/1997).
Sin embargo el estado mantiene la posibilidad de emitir normas de carácter
supletorio (CE art149.3), y sobre otras actividades que son de alta incidencia en la
ordenación del territorio art 149 .1, como son carreteras, defensa, coordinación de la
actividad económica…
.
La O.T. es una disciplina transversal que incide sobre el territorio, pero sobre un
mismo espacio físico (Santos, R. y Castelao, J. 1994), en el que existen leyes
4
sectoriales que se limitan a imponer las decisiones sectoriales de los instrumentos
que regulan sobre los instrumentos autonómicos integrales de ordenación territorial.
Además se establecen mecanismos de decisión unilateral por parte del Estado, para
la resolución de los conflictos entre competencias concurrentes sobre un mismo
espacio físico, con diferentes objetos jurídicos. Análogamente en otros ámbitos de
decisión las decisiones autonómicas se imponen sobre la capacidad normativa y
regulativa de los entes locales. La jerarquía normativa se impone de manera
rotunda, aunque éste sería objeto de otro congreso y objeto de más de una ponencia
sobre la participación y cooperación interadministrativa.
Concurre sobre el espacio físico y sobre el ámbito decisorio propio las decisiones
sobre las que la UE tiene competencia plena, como por ejemplo el medioambiente.
Se puede remarcar por tanto que la O.T. es la disciplina que trata de la planificación
física a escala regional y subregional, con el objetivo principal de la coordinación de
los aspectos
territoriales de las políticas sectoriales y la coordinación del
planeamiento urbanístico municipal. (Hildebrand, A. 1996), siendo por tanto la
concepción es mucho mayor que lo abarcable en el municipio.
Esta distribución competencial nos obliga indica por tanto una marisma legislativa en
la que nos movemos y que indica con respecto a la participación ciudadana. ¿Qué
incluye la legislación de aplicación en materia de O.T. y participación?
En materia competencial se definen las competencias exclusivas de la Ordenación
del Territorio dentro de las Comunidades Autónomas se fijan en la Constitución.
Estas competencias son recogidas por todos y cada uno de los estatutos de
Autonomía de primera generación (años 80), por tanto es en el ámbito de las
CC.AA., donde debemos promover la participación en materia de Ordenación del
Territorio. Los nuevos estatutos recogen las formas actuales de participación
ciudadana en los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Es en las CCAA y en materias marcadas por la Directiva de Planes y Programas
donde actúan los nuevos conceptos de democracia participativa, y donde debe
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apreciarse la necesidad de unas instituciones de participación ciudadana de ámbito
comunitario así con una evolución a medio plazo de participación ciudadana en el
ámbito del estado. Las comunidades deben poner en marcha los organismos
necesarios de consulta y participación ampliando los requisitos macados en las
leyes de O.T. para la participación (tiempo máximo contemplado 2 meses de
participación e información pública), cuando realmente podría fijarse en un mínimo
de 12 meses el periodo necesario de información básica que ayudaría a eliminar el
cortoplacismo de las decisiones políticas y fomentar la reflexión de los ciudadanos
en temas como la O.T., que es la configuración del paisaje de su espacio físico.
Por tanto es a este nivel de la administración al que corresponde del fomento y
desarrollo de la actividad participativa.
¿Cómo se promueve la participación en los diversos agentes implicados?
La forma de promoción de la participación de los diversos agentes que participan en
la O.T. es muy diferente la participación, depende del nivel jerárquico de la
administración, de la implicación administrativa, de decisión de los agentes, de la
proximidad al ciudadano.
A continuación se expone una enumeración no exhaustiva del marco legislativo,
ordenado jerárquicamente, y de la relación de los mismos.
LEGISLACION UNION EUROPEA:
Dentro de la normativa sobre participación ciudadana de la Unión Europea, se
encuentra al más alto rango, el Tratado de la Unión Europea Maastricht 1992 (TUE),
en su preámbulo, art 1 y art. 10 refleja que: “Las decisiones serán tomadas de la
forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos.”
Por su parte en el Tratado de Roma 2004 (TR) recoge la participación ciudadana
directamente en los art.46. 3. “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida
democrática de la Unión. Las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y
próxima posible a los ciudadanos”; art.47 “Principio de democracia participativa” y el
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art.50.3 “Transparencia de los trabajos de las instituciones, órganos y organismos de
la Unión. Todo ciudadano de la Unión y toda persona física o jurídica que resida o
tenga su domicilio social en un Estado miembro tendrán derecho, en las condiciones
establecidas en la Parte III, a acceder a los documentos de las instituciones, órganos
y organismos de la Unión, cualquiera que sea su soporte”. Derecho al acceso a los
documentos, obligación de las instituciones de la Unión para garantizar la
participación y garantizar la gobernanza.
En la legislación que afecta a la O.T. los diferentes tratados normativos, evolucionan
desde la falta de competencia específica en materia de O.T. a la necesidad de
”promover un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades
económicas en el conjunto de la Comunidad, así como un alto nivel de protección y
de mejora de la calidad del medio ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de
vida, y la cohesión económico y social entre los Estados miembros”, mediante las
diferentes políticas transversales: medio ambiente, agricultura, transporte, cohesión
social y económica. La cohesión territorial como factor corrector de desigualdades y
desequilibrios recogido en el TUE, que sin decirlo alega a la necesidad normativa
para ordenar el territorio y espacio europeo, se trata del primer esbozo de la OT
como instrumento de cohesión, que se empleará como técnica de consecución de
los objetivos ambientales con criterios de cohesión territorial.
El TR, Constitución para Europa, todavía sin ratificar, determina la creación de
competencia normativa europea en materia de ordenación territorial art. 234.2
reconoce la posibilidad de “dictar leyes europeas (aplicación directa) y leyes marco
europeas (establecen objetivos a adoptar por el legislador estatal sin fijar medios) en
materia de ordenación del territorio, gestión cuantitativa de recursos hídricos…”
DIRECTIVA 2003/35/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 26
de mayo de 2003 por la que se establecen medidas para la participación del público
en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio
ambiente y la adopción del convenio de Aarhus Directiva 2003/4/CE.
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LEGISLACION ESTATAL:
La constitución Española (CE), como norma fundamental en el Estado Español
recoge en diversos artículos que la Participación ciudadana es un derecho de los
ciudadanos y una obligación de las administraciones. (art. 9.2 CE derechos
ciudadanos, art 23.1derecho a la participación de instrumentos administrativos,. Art
105.a CE recogiendo obligación y derecho de audiencia “de los ciudadanos,
directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley,
en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les
afecten”.
Al ser transversal el carácter de la O.T. está afectado por la verticalidad de otras
medidas de competencia menos amplia y actuaciones de igual o inferior rango. Entre
estas medidas son significativas las relativas a la Planificación Hidrológica, en las
que todas y cada una de las Demarcaciones Hidrográficas deben llevar a cabo un
Proyecto de organización de la Participación Pública en la Planificación.
Ley 27/2006 Por la que se regulan los derechos al acceso a la información, a la
participación pública y de acceso a la justicia, en materia de medioambiente, es la
transposición legislativa tanto de las obligaciones emanadas de la adopción del
Convenio de Aarhus (directiva 2003/4/CE y BOE 16/02/2005 ratificación por parte
del Estado español del Convenio de Aarhus), como de la necesidad de trasponer los
derechos de participación del público en la elaboración de determinados planes y
programas relacionados con el medio ambiente (Directiva 2003/35/CE) que se
regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de
acceso a la justicia en materia de medio ambiente,
LEGISLACIÓN AUTONÓMICA:
La norma básica que rigen las competencias que son capaces de desarrollar las
Autonomías es el Estatuto de Autonomía. Existen estatutos de 1ª generación, (años
80), recogen la participación tal y como se refleja en el marco del art. 9.2 CE y art.
23.1 CE.
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La necesitada evolución de la participación ciudadana activa lleva a reflejar y marcar
claramente en los nuevos procesos estatutarios autonómicos la distinción y
legitimización necesaria de la participación ciudadana en los asuntos públicos, así se
pueden ver los avances en:
• E. A. Comunidad Valenciana LO1/2006, de 10 de abril: art. 1 y 9.
Promoverá la participación de los ciudadanos.
• E.A. Cataluña LO6/2006, de 19 de julio. Art.29 Derecho de
Participación. Art.43 Fomento de la participación.
• E.A. Illes Balears LO1/2007, de 28 de febrero. Art.15 Derecho de
Participación
• E.A. Andalucía LO2/2007, de 19 de marzo. Art.30 Participación política.
ARt. 10-19 Objetivos básicos de la C.A.
• E.A. Aragón LO5/2007, de 20 de abril. Art.15 Derecho de Participación
• E.A. Castilla y León LO14/2007, de 30 de noviembre. Art.16 Principios
Rectores de las políticas públicas.
Este avance es sobre todo significativo en los estatutos de Cataluña y de la
Comunidad Valenciana, donde además se ha desarrollado la ley de participación
ciudadana. Canarias tiene en preparación una ley de similares características.
Otra vía para aumentar la participación, es la definición procedimental de aplicación
a todas las disposiciones emitidas por una Comunidad, en las actividades
transversales y no, es el caso del País Vasco, que incorpora las directrices de
participación ciudadana actuales, en los procesos de elaboración de legislación,
art.8 L8/2003 de Procedimientos legales de Elaboración o Tramitación de
Disposiciones de carácter general, aunque no llega a concretar las necesidades de
actuación, que deberá desarrollar de forma reglamentaria.
Las directrices de participación reflejadas en la legislación relativa a la O.T. vienen
recogidas de forma análoga a lo dispuesto en los diferentes estatutos de autonomía
vigentes en el momento de aprobación de las mismas, y por tanto también existen
actualmente, dos formas de reflejarlo, los primeros que transcriben exclusivamente
9
los principios rectores constitucionales y una segunda con los conceptos más
modernos recogidos en las leyes aprobadas más recientemente.
Por tanto, se puede afirmar que en la legislación específica de la O.T., se dan
avances significativos en la nueva legislación, comparables a las determinaciones de
la L57/2003 Bases Modernización del Gobierno Local, que afecta a Ley de Bases de
Régimen Local L7/1985, y a los Reglamentos Tipo de Participación Ciudadana
aprobados. Lo que demuestra que cada vez es más importante la opinión de los
ciudadanos en todos y cada uno de los ámbitos de actuación del poder legislativo.
Deber de reinterpretar a favor de la Participación ciudadana el art.47 CE “la
ciudadanía participará en las plusvalías que genere la acción de los entes públicos.”
La participación ciudadana es condición necesaria para a ejecución de la O.T.
(CEOT). Todo ciudadano debe beneficiarse de la cohesión territorial y desarrollo
equilibrado, objetivo de la O.T., por tanto esos beneficios deberían poder decidirse
en la base de la planificación.
Como resumen aclaractorio de la relaciones de jerárquicas normativas, se adjunta el
diagrama de flujos normativos entre los distintos agentes de la O.T. en el escenario
nacional:
1
¿Es posible informar a los ciudadanos de un concepto tan amplio y complejo como
la ordenación ambiental del territorio?
Se puede utilizar el argumento negativo del carácter técnico complejo de la
disciplina, presumir que los ciudadanos no están a la altura de comprender la
globalidad de las decisiones multidisciplinares que son necesarias en esta disciplina
por su interrelación e imbricación sobre el resto de las políticas a desarrollar.
Ya que la participación tiene un ámbito disperso, en cuanto la relación con las
distintas administraciones, y si bien es reconocido y admitido que el lugar más
adecuado de participación ciudadana es el municipio por proximidad (¿?), a través
del tejido asociativo de los municipios, no es menos cierto que se ha tendido a cerrar
la participación del individuo a título particular participando en rangos superiores
exclusivamente como asociaciones o grupos de interés, la participación individual
1
está cercenada por no tener cabida. Las nuevas tecnologías ayudarán en los
procesos de participación en administraciones lejanas, física y presencialmente.
Los tiempos cambian, y amplían el punto de actuación de la participación ciudadana,
además de las modificaciones conceptuales, la exigencia de los ciudadanos y la
madurez de las propias democracias. Estas modificaciones hacen que la
participación ciudadana no se entienda como un mero instrumento justificativo de la
acción política sino que hay que aplicarla como un medio real de toma de
decisiones, transmitidas desde los legislados hacia los legisladores.
¿Cuál es la contribución específica o el valor añadido que los ciudadanos pueden
aportar al debate público?
Analizado el marco en el que se mueve la participación en la O.T., hay que retornar
a los tres aspectos fundamentales de la O.T. citados al principio de la exposición:
Función pública; Carácter Científico Técnico y la Participación Pública de los
ciudadanos. Esa el habitual pregunta que los representantes de la función pública
se plantea al respecto de estos temas, y cuya solución es simple sencilla y compleja:
nada más que la percepción y la afección que de los planes y programas puedan
derivárseles a la vida cotidiana. Aunque esta respuesta no es la más habitual en la
actualidad en los campos de actuación científico-técnicos.
La legislación comentada con anterioridad refleja la necesidad y obligación de
someter los planes y programas mediante los que se desarrolla la O.T. a un proceso
de información y consulta pública, así como de reflejar el resultado de los procesos
de consulta, y las consideraciones hechas por el promotor de las mismas en un
documento o informe de contestación a las alegaciones presentadas. Este hecho
formal se refleja en un ámbito de decisión menor que el de la O.T. En el urbanismo
en dos ejemplos que se indican a continuación:
En el carácter técnico se desarrollan estudios de los informes de respuesta a las
alegaciones presentadas a la aprobación del Plan General de Ordenación Municipal
de Vigo, nos indica cuál es el sentido del discurso técnico del equipo responsable de
la redacción del Plan y cómo se razonan los intereses de colectivos y personas ante
1
la aprobación inicial por ejemplo una respuesta de a una alegación de este tipo “es
una opinión del alegador que por respeto no merece ser contestada puesto que
carece de justificación alguna.” U otra respuesta reflejada “las opiniones
discrepantes deben sustentarse en criterios objetivos.” (Souto.2006)
Otro ejemplo recogido en el informe de alegaciones al Plan General de Sevilla, al Nº
orden 2202 Ambiental, cuya contestación termina con una sentencia por parte del
equipo redactor: “en cualquier caso, la eliminación del tapón de San Jerónimo sin la
desaparición de la esclusa de la dársena sólo permitiría una circulación natural muy
limitada, y por ello los motivos para asumir una propuesta como la planteada por los
interesados, deben ser otros más poderosos.”
Todo parece indicar que la elaboración de los documentos de obligada redacción,
vigentes en la legislación urbanística, a manos de técnicos-científicos ponen de
manifiesto una voluntad de perpetuación del modelo diseñado por el quipo redactor
del Plan o Programa de no modificar las directrices generales inicialmente marcadas
(¿sólo del equipo redactor?)
Los contenidos en planes y programas de alta componente científica hacen que la
respuesta del equipo técnico y otras veces del promotor ante la planificación de la
participaciónsea que es muy complejo explicar la verdadera magnitud del alcance
del documento a aprobar. Obviando que es precisamente la dificultad técnica, los
elementos de análisis y reflexión, incluso los riesgos y problemas, que reducen lo
que se debe explicar y aclarar suficientemente a los implicados mediante un
lenguaje comprensible para llevar a cabo los procesos de toma de decisiones
bottom-up: de abajo a arriba realizada por los individuos, y asociaciones que obligan
al poder ejecutivo a respetar las decisiones adoptadas. La capacidad de decidir
sobre una cuestión va directamente ligada al conocimiento y el nivel de comprensión
que de un problema se alcance.
Es un error común pensar que los procesos de participación, no son eficaces porque
la generalidad de los individuos no alcanza un nivel contributivo a la ciencia, no se
iguala con el técnico, redactor del plan o programa, y no llega nunca a la
comprensión del problema por no ser capaz de alcanzar ese nivel de complejidad.
1
Pero la comunicación es bidireccional y la comunicación sin comprensión no existe,
por lo que hay que lograr comunicar en idioma sencillo1 y claro sobre diversas
disciplinas, lo que permitirá al individuo conocer lo bastante de diversos campos
como para interactuar con los expertos, extraer la información necesaria para sus
propios diagnósticos y propuestas, es decir alcanzar un nivel de “conocimiento de
interacción” (Luque, 2008).
Por lo que podemos concluir que en los procesos participativos con un mayor o
menor grado de componente científico-técnica, lo que se espera de los científicos es
que proporcionen la información necesaria para poder tomar decisiones con
conocimiento (Goorden et Vandenabeele. 2003). Y quien debe facilitar este marco
de explicación es el promotor de los Planes y Programas que satisfacen la función
pública, no es otra que la administración competente. En materia de O.T. en España
es la Comunidad Autónoma.
En las competencias estatales en las que se enumeran planes y programas que
afectan al conjunto de la sociedad, se han desarrollado herramientas de
participación efectivos que amplían los datos de participación general marcados en
la legislación general. Por ejemplo en las Demarcaciones Hidrográficas, existen los
documentos “Proyectos de Organización de la Participación Pública en la
Planificación Hidrológica.” Este documento regula por parte de la Demarcación la
participación en el proceso de planificación las necesidades de los ciudadanos.
Dentro de las competencias europeas, se ha puesto en marcha el Interactive Policy
Making, marco en el cual los ciudadanos pueden opinar de forma electrónica sobre
diferentes cuestiones referentes a asuntos de incidencia mundial y europea y de
competencia europea, medioambiente, política exterior...
Si esos son los procesos de participación, ¿cuáles son los procesos de participación
vigentes en la O. T.? Según la Agenda Territorial de la UE, sólo se puede alcanzar
1
Los lenguajes pidgin son versiones muy simplificadas de los lenguajes «normales», que se emplean
en el comercio entre poblaciones con idiomas mutuamente incomprensibles
1
los objetivos de la O.T. con un diálogo intensivo y continuo entre todos los agentes
implicados en el desarrollo territorial. Este proceso de cooperación es lo que
llamamos gobernanza territorial.
¿Cuál es método de participación en el que se debe desarrollar la O.T. Cohesión
Territorial?
En la participación se pueden distinguir tres fases de evolución (Colino et Del Pino.
2007), una primera fase a nivel local, con debates “menores” y de carácter
eminentemente local, una segunda fase en la que comienza a tenerse en cuenta la
planificación de la participación y los
resultados de la misma, a la hora de la
realización de las políticas, se trata de un nivel subregional, y una tercera fase a
nivel práctico en los que se realiza una dotación económica, y aparecen órganos de
cooperación intraadministrativos en las que también se desarrolla la cooperación
interadministrativa.
Estas fases son permeables por la diversidad de agentes que intervienen en el
proceso de planificación, los resultados obtenidos en una fase puede agregarse a
una fase de rango superior. Ya que por ejemplo un ente jerárquicamente superior El
estado puede llevar a cabo un proceso de planificación de primera fase, pro ejemplo
la decisión de una actuación en un frente marítimo en un parque natural, ámbito
local exclusivamente de competencia estatal y con un carácter local pues no influye
ni se pueden trasladar las decisiones a otro lugar diferente. Sin embargo el diseño
de la participación ciudadana en la teoría de la planificación hidrológica llevada a
cabo por los Demarcaciones es un proceso complejo, en el cual existe una dotación
presupuestaria y un cierto nivel de cooperación, tanto interadministrativo como
intraadministrativo, al integrar por ejemplo decisiones de rangos inferiores como
pueden ser los resultados de distintas Agendas 21 de los municipios afectados, o
recomendaciones de asociaciones de regantes.
Si se realiza la diferenciación de las fases o niveles de participación por grado de
dificultad, se podrían establecer tres niveles de participación, un nivel sencillo que
reside en el ámbito municipal, un segundo nivel sectorial o supramunicipal
1
(mancomunidades, parques regionales…), y un tercer nivel que sería multisectorial,
regional y nacional.
Del primer nivel de participación existen numerosos ejemplos tanto en España como
en Europa, Francia, Reino Unido… y especialmente Alemania. Ejemplos que varían
en la complejidad y en la capacidad de desarrollo: desde presupuestos municipales
participativos: Portoalegre, Saint Denis o Milton Keynes con un grado de satisfacción
elevado.
El segundo nivel de participación por complejidad también tiene ejemplos de
sistemas participativos, en los que los ciudadanos son capaces de decidir sobre
temas complejos mediante una acción popular, mediante un proceso de jurado
ciudadano. Como los que ya se han celebrado para dilucidar algunos procesos
técnicos complejos; en los que se ha debatido a nivel regional y ante interesados sin
base técnica suficiente para decidir al respecto,
en métodos deliberativos de
diálogos en los cuales se promueve la discusión y reflexión ciudadana que se
discute hasta la remisión de un documento final, proceso en los que los cietificos
además de explicar los conceptos técnicos deben aportar los riesgos derivados de
las actuaciones (Goorden et Vandenabeele. 2003). Entre estos procesos de diálogo
sirven de base para identificar y proponer un método de participación ciudadana en
la O.T., procesos ejemplarizantes de nivel de complejidad más reducida: con jurados
populares, ya celebrados en la India KARNATAKA y ANDRHA PRADESH o Brasil
BELEM, relativos al uso de Organismos Genéticamente Modificados (GMO) (Pimbert
et al. 2002), o celebrados a menor nivel, en Reino Unido, Francia o Alemania.
En el tercer nivel, existen casos exitosos de participación de ámbito multisectorial y
supra regional, un ejemplo de este tipo, se encuentra en el jurado ciudadano
realizado en el Jefferson Centre de Minneapolis, que lleva más de 30 años
celebrando juicios populares de materias diversas. En 1997 se llevo a cabo el
proceso: Dakota County’s Comprehensive Land Use Plan. How Should we grow?. El
funcionamiento del Jurado popular se basa en el proceso por el cual se forma a un
jurado ciudadano que representa a la sociedad sobre la que se va a actuar,
interesados en las acciones a llevar a cabo. Se informa a los miembros del jurado
sobre las acciones al respecto de las cuales se les plantean la deliberación. A los
1
miembros del jurado se les plantea una serie de cuestiones que deben responder en
distintos
aspectos
técnico
científico:
cuestiones
de
desarrollo
regional,
Medioambiente, transporte, residuos, tipo de crecimiento de la ciudad…
Este cuestionario se enmarca en un calendario de actuaciones, en el que se engloba
el proceso de elección de los testigos, que corresponde al segundo punto de éxito
del jurado, elección de testigos independientes que preparan las explicaciones en el
lenguaje pingin.
La calidad de los testigos es determinada por los responsables del jurado, en este
caso la institución sin ánimo de lucro del Jefferson Centre, si además se quiere
determinar un procedimiento más completo se puede combinar la elección de
testigos asimilando el proceso llevado a cabo en los jurados ciudadanos de
KARNATAKA y otros, en los que se presentan opiniones de testigos favorables y
desfavorables a las cuestiones planteadas, en este caso los planes iniciales.
Este proceso, tal y como se desprende del párrafo anterior puede aplicarse en
cualquier etapa de la planificación y podría completar al panel de expertos o método
Delphi de determinación de soluciones, que normalmente se emplea en la teoría de
la planificación. La planificación es útil y se puede emplear en cualquier punto de la
planificación:
deterimar
escenarios
inciales,
determinar
posibles
soluciones
alternativas, elegir entre diferentes solucuibnes planteadas o verificar la solución
definitiva.
La representatividad de las decisiones que se obtienen en este proceso, reside en la
importancia de elegir correctamente una muestra demográfica de la ciudadanía, por
lo que se tiene especial cuidado a la hora de elegir los participantes en los jurados:
grupos sociales, las edades, la ubicación geográfica, el nivel de estudios…
1
Tabla de representatividad de los estratos de la población real, objetivo a conseguir
en el jurado, y
características del jurado definitivo. Dakota’s Conuty Comprehensive Plan.1997
Jefferson Centre
En este nivel de complejidad en la que se desarrolla la participación pública en la
O.T., es posible realizar las fases consultivas por desagregación, realizando
consultas diferentes por temas específicos. O por agregación de resultados
sectoriales obtenidos. El nivel de tecnificación tratado por la O.T. hace mayor el
esfuerzo para comunicar, más allá de lo indicado en la legislación como una mera
documentación presentada de forma comprensible para el público a efectos del
trámite de información pública, sino como una verdadera necesidad de comunicar a
los interesados y de explicar lo que se quiere llevar a cabo. Los responsables
científicos deben participar en los debates públicos, explicando no solo los avances
científicos y tecnológicos sino a la evaluación de los riesgos implicados. El fomento
1
de la participación en los procesos de planificación y gestión espacial es también un
desafío para el buen gobierno del territorio (Fernández, 2008)
Las tecnologías de las ciencias de la información deben ser tenidas en cuenta para
analizar la evolución de la participación ciudadana, en las que se podrán recoger las
opiniones de los diferentes actores sin necesidad de compartir el espacio físico, sino
una simple ventana temporal en un servidor, en las que se podrán plantear
cuestiones de diverso ámbito e invitar a participar a todo ciudadano europeo.
Conclusión.
La O.T. es una disciplina científico técnico, de función pública y que consigue un
grado de satisfacción y consecución objetivos superior cuanto mayor es el grado de
participación ciudadana en la planificación.
La participación ciudadana en la O.T. se desarrolla en un nivel elevado de
complejidad, por su transversalidad, por su rango supramunicipal y por su
organización competencial y agentes decisorios intervinientes.
La participación pública en el proceso de planificación solventa muchos problemas
de diagnóstico de situación de partida, y presenta muchos problemas a resolver, así
como soluciones a aplicar. Recordemos que los ciudadanos aportan la visión
práctica, la justa medida de las afecciones de las medidas propuestas, de todos y
cada uno de los procesos que surgen de los gabinetes de los equipos planificadores.
La complejidad técnica no es excusa para no llevar a cabo los procesos de
participación necesarios para garantizar la Cohesión territorial, la cual solamente se
puede alcanzar con un diálogo intensivo y continuo entre todos los agentes
implicados en el desarrollo territorial dentro del proceso de cooperación es lo que
llamamos gobernanza territorial (Agenda Territorial UE).
El proceso de participación puede desagregarse en tantos apartados como se
desee, en el nivel de desagregación residirá el éxito del plan. El éxito de cualquier
1
planificación reside en el grado de consenso y satisfacción previo que obtenga de
los implicados y los objetivos del proceso planificador.
Los procesos de jurados ciudadanos en los que están representada la sociedad en
su conjunto, por estratos económicos, sociológicos, de participación de niveles de
renta, de educación, de circunstancias familiares... a los cuales se les somete a un
programa de explicación con testigos de suficiente nivel e independencia que sean
capaces de acercar el ámbito de decisiones a tomar (Citizen Jurie-Jefferson Centre),
y además pueden incorporarse al proceso de explicación tanto testigos a favor y en
contra de las ideas planteadas (jurados populares Karnataca). La realización de
forma independiente del jurado de un informe de conclusiones al respecto del objeto
del debate. Este aspecto puede ser facilitado mediante la inclusión de un
cuestionario para responder a cuestiones más concretas.
La voluntad política encargada de llevar a delante el proceso de
planificación
territorial es la única responsable de la existencia de participación de la ciudadanía
en el proceso, y como tal será responsable del éxito de la planificación en si misma.
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