1 - Expte. n° 1752025 SENTENCIA NÚMERO: SIETE En la ciudad

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
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COMPETENCIA ORIGINARIA
PROTOCOLO DE SENTENCIAS
TOMO …................ .…… AÑO 2015 …………….....……
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SENTENCIA NÚMERO: SIETE
En la ciudad de Córdoba, a los
DOS días del mes de JULIO
del año dos mil quince,
siendo las ONCE Y TREINTA
horas, se reúnen en Acuerdo Público los señores Vocales
integrantes del Tribunal Superior de Justicia, Doctores Domingo Juan Sesin, Aída Lucía
Teresa Tarditti, Luis Enrique Rubio, M. de las Mercedes Blanc G. de Arabel, Carlos
Francisco García Allocco, Sebastián López Peña y Guillermo Barrera Buteler,
bajo la
presidencia del primero, a fin de dictar sentencia en estos autos caratulados "ENTE
“TRASLASIERRA LIMPIA” Y OTROS C/ MUNICIPALIDAD DE VILLA DOLORES
– CONFLICTO EXTERNO MUNICIPAL" (Expte n° 1752025, iniciado el 23 de agosto de
2010) con motivo del conflicto externo de poderes suscitado, procediéndose a fijar las
siguientes cuestiones a resolver:-------------------------------------------------------------------------PRIMERA CUESTIÓN: ¿Es procedente el conflicto de poderes interpuesto? ------------------SEGUNDA CUESTIÓN: ¿Qué pronunciamiento corresponde dictar? ---------------------------A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA LOS SEÑORES VOCALES DOCTORES
DOMINGO JUAN SESIN, AÍDA LUCÍA TERESA TARDITTI, LUIS ENRIQUE
RUBIO, M. DE LAS MERCEDES BLANC G. DE ARABEL, CARLOS F. GARCÍA
ALLOCCO, SEBASTIÁN LÓPEZ PEÑA y GUILLERMO BARRERA BUTELER, EN
FORMA CONJUNTA, DIJERON: --------------------------------------------------------------------I. A fs. 477/493 Manuel Alberto Gimenez, en nombre y representación del Ente
Específico Intermunicipal de Gestión, Coordinación, Transferencia y Disposición Final de
Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y Asimilables “Traslasierra Limpia”, asimismo en nombre y
representación de la Municipalidad de Mina Clavero junto con los representantes legales de
los municipios de Ambul, Nono, Villa Sarmiento, San Pedro, Villa Las Rosas, San Javier y
Yacanto, La Paz; y de las comunas de Panaholma, San Lorenzo, Arroyo de los Patos, Las
Calles, Las Rabonas, San Vicente, Sauce Arriba, Los Hornillos, Las Tapias, Conlara, La
Población y Los Cerrillos a los fines de que la demandada se abstenga de realizar cualquier
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acto que obstaculice o impida de cualquier manera que fuese la utilización del vertedero
controlado de Residuos Sólidos Urbanos sito en la Ruta nacional n°148 a 3,9 kilómetros al
sur. ------------------------------------------------------------------------------------------------------------Considera que la Municipalidad de Villa Dolores no cuenta con competencia para
hacer cesar o suprimir la actividad de volcamiento y/o depósito y/o disposición final de
residuos sólidos urbanos siendo competencia exclusiva y excluyente de la Secretaría de
Ambiente de la Provincia de Córdoba. ------------------------------------------------------------------Pide también que se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza n° 2002
sancionada por el Concejo Deliberante de Villa Dolores. --------------------------------------------I.1.Personería -------------------------------------------------------------------------------------Esgrime que la participación del Ente Específico Intermunicipal de Gestión,
Coordinación, Transferencia y Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y
Asimilables “Traslasierra Limpia” encuadra en el supuesto de conflicto intermunicipal por
cuanto el citado organismo es la manifestación del asociativismo municipal, con fundamento
en los artículos 190 de la Constitución Provincial y 183 de la Ley n° 8102. ----------------------Sostiene que dicha entidad fue creada en forma regular de acuerdo a los
procedimientos constitucionales y legales y, en consecuencia, constituye una persona jurídica
con aptitud de formar parte del conflicto externo planteado. ----------------------------------------I.2. Marco Normativo -----------------------------------------------------------------------------Considera que la Secretaría de Ambiente de la Provincia es el órgano estatal
competente en todo lo inherente a las atribuciones, poder de policía, derechos y actividades
vinculados a la coordinación y ejecución de las acciones tendientes a la protección del
ambiente en Córdoba conforme lo disponen el artículo 53 de la Ley de Ambiente n° 7343 y su
Decreto reglamentario n° 2131; los artículos 3 y 4 de la Ley de Residuos n° 9088; los
artículos 11 y 12 de la Ley n° 9454; y el artículo 37 del Decreto n° 2174/07; en resguardo de
lo establecido en los artículos 11, 38 inc. 8, 53, 66, 68, 104 inc. 21 de la Constitución
Provincial. ---------------------------------------------------------------------------------------------------Razona que por ende, el Municipio de Villa Dolores está pretendiendo ejercer una
facultad de la que carece y tampoco realizó oportunamente los pedidos correspondientes ante
la Secretaría de Ambiente, la que debería haber analizado las consecuencias que implicaría
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para toda la región, y no sólo para Villa Dolores, la desinstalación de la Planta del Ente
Específico Intermunicipal de Gestión, Coordinación, Transferencia y Disposición Final de
Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y Asimilables “Traslasierra Limpia”, determinando el
procedimiento ambientalmente correcto a ejecutar para dicho fin. ----------------------------------I.3. Programa “Córdoba Limpia” --------------------------------------------------------------Refiere que en virtud del marco normativo enunciado y en cumplimiento de los pactos
oportunamente celebrados por la Provincia, en el año mil novecientos noventa y nueve el
gobierno provincial presentó el Programa “Córdoba Limpia” para regular de manera uniforme
en todo el territorio provincial la gestión de los residuos sólidos urbanos (R.S.U.) y cuyo
objetivo primordial era erradicar setecientos basurales a cielo abierto que existían en la
Provincia de Córdoba, llevando adelante un tratamiento de disposición final de aquellos en
forma ambientalmente adecuada. -------------------------------------------------------------------------Relata que hasta ese momento las políticas estatales en materia de gestión de R.S.U.
eran llevadas adelante por los respectivos municipios, pero dichas actividades demostraron a
nivel provincial, nacional e internacional, que debían ser atendidas siguiendo un criterio de
uniformidad ya que toda problemática ambiental no tiene jurisdicciones o ámbitos de
competencia estancos. --------------------------------------------------------------------------------------Expone que el programa citado fijó los criterios para seleccionar sitios, diseñar,
construir y operar sistemas de disposición de R.S.U. acordes con los estándares ambientales
actuales, con un criterio regional, a cuyo fin se dividió el territorio de la provincia en doce
regiones limpias, siendo una de ellas la de Traslasierra, abarcadora de los departamentos San
Javier y San Alberto, tal como surge del expediente que se acompaña. ----------------------------I.d. Situación anterior a la creación del ente en la región Traslasierra -------------------Explica que antes de la creación del Ente Específico Intermunicipal de Gestión,
Coordinación, Transferencia y Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y
Asimilables “Traslasierra Limpia” cada uno de los veintidós municipios y comunas de los
departamentos San Alberto y San Javier, vertían sus residuos en basurales a cielo abierto que
carecían de cualquier tipo de control, así se desprende del aviso de proyecto presentado por el
Municipio de Villa Dolores a fs. 23 del expte. n° 0517-002769/03 y del programa “Córdoba
Limpia”, el cual en su página 30 desarrolla la situación en que se encontraba en esta materia
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la zona de traslasierra y la necesidad de implementar en la misma el sistema contenido en
dicho programa.---------------------------------------------------------------------------------------------Refiere que en los informes obrantes en el expediente administrativo citado
particularmente a fs. 64, 66 y 107 se da debida cuenta del estado de la situación ambiental en
la región y en el informe de comisión de fecha veintisiete de setiembre de dos mil seis de la
misma Secretaría de Ambiente se comunica el modo en que el Municipio de Villa Dolores
depositaba sus R.S.U. en un predio de diez hectáreas que lindaba directamente con el cauce
del Río Los Sauces. Asegura que en ese lugar ubicado a tan sólo quinientos metros de áreas
urbanas se producía la filtración indiscriminada de lixiviados (líquidos contaminantes
producidos cuando el agua percola a través de los residuos), la emanación de olores
putrefactos, la voladura descontrolada de residuos, el riesgo constante de generación de
incendios por no contar el predio con fajas de seguridad, sumando a todo ello, la separación
de residuos por cirujeo de parte de personas que allí habitaban, la quema descontrolada y la
alimentación de cerdos como único modo de reducción de volumen, repercutiendo todas estas
falencias ambientales y de salubridad pública para todos los habitantes de Villa Dolores y la
región. --------------------------------------------------------------------------------------------------------Asevera que todo esto llevó a que el Municipio de Villa Dolores encabezara las
gestiones ante la Secretaría de Ambiente de la Provincia junto a las restantes comunas y
municipios de la región, a los fines de instaurar el sistema de gestión del Ente “Traslasierra
Limpia”, razón por la cual resulta paradojal que el Intendente de Villa Dolores que comenzó
aquellas gestiones sea el que ahora exige el cierre de las instalaciones. ---------------------------I.5. Antecedentes de gestiones e informes------------------------------------------------------Señala que el 9 de agosto de 1996 el entonces intendente de Villa Dolores solicitó el
traspaso de un terreno de propiedad de la Provincia ubicado en la Ruta nacional n° 148 en el
lugar designado El Baldecito en el Departamento San Javier al municipio a su cargo a los
fines de destinarlo a la instalación de un vertedero controlado de RSU, inmueble que fuera
cedido al Ente “Traslasierra Limpia” para la radicación definitiva de su vertedero. -------------Refiere que en virtud del grave problema regional en materia de tratamiento de R.S.U.
con fecha diez de febrero de dos mil tres el Intendente Municipal de Villa Dolores elevó a la
Dirección de Ambiente el Aviso de Proyecto para la instalación de la Planta de Tratamiento y
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Disposición Final de R.S.U. de la Región Traslasierra; autoridad que procedió a aprobar su
puesta en marcha y autorizar el inicio de actividades que comprenden la operación del
mentado vertedero. -----------------------------------------------------------------------------------------I.6. Situación posterior a la creación del ente -------------------------------------------------Relata que el diecinueve de julio de dos mil seis los intendentes y presidentes
comunales de los departamentos de San Alberto y San Javier, incluido el Intendente de Villa
Dolores, celebran con la Provincia un convenio de asignación de fondos por el cual el
Gobierno provincial asignó la suma de ochocientos mil pesos para la compra de equipamiento
necesario para poner en funcionamiento el Sistema de Tratamiento y Disposición Final de
Residuos Sólidos Urbanos Traslasierra, fondos que permitieron al ente licitar y comprar
equipo necesario para poder operar.----------------------------------------------------------------------Expone que el sistema de gestión integral de R.S.U. del Ente “Traslasierra Limpia”
comienza con sus operaciones el dos de febrero de dos mil siete tal como da cuenta el acta de
inicio de actividades suscripto por el Ente “Traslasierra Limpia” y el Director de la Agencia
Córdoba Ambiente. -----------------------------------------------------------------------------------------Resalta que desde la puesta en marcha del Sistema Controlado de Gestión de R.S.U.
por parte del Ente “Traslasierra Limpia” y hasta la fecha de manera continuada y permanente
el sistema es monitoreado y controlado por representantes de la Secretaría de Ambiente, sin
perjuicio de los controles periódicos de la misma Secretaría. ----------------------------------------I.7. Nuevo Vertedero Villa Dolores -------------------------------------------------------------Asegura que el Intendente de Villa Dolores, uno de los iniciadores de lo que concluyó
siendo el Ente “Traslasierra Limpia”, a más de seguir depositando los residuos en el vertedero
operado por el Ente, comenzó también a arrojar residuos en un nuevo basural ubicado en un
terreno municipal. -------------------------------------------------------------------------------------------Manifiesta que el veinticuatro de junio de dos mil diez los técnicos del programa
“Córdoba Limpia” efectuaron un relevamiento del mencionado basural y constataron que
carece de sistema que impida que los lixiviados migren, actividades de cirujeo, falta de
equipamiento y de elementos de seguridad, entre otras observaciones. ----------------------------Arguye que además el Municipio de Villa Dolores continua utilizando el antiguo
basural municipal que lindaba con el río Los Sauces, acarreando a los Vecinos del barrio La
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Encrucijada gravísimos perjuicios, conforme lo manifestaran oportunamente en una nota
elevada al Director de Córdoba Ambiente. -------------------------------------------------------------I.8. Sostenimiento económico del sistema -----------------------------------------------------Cuenta que el sistema operado por el Ente “Traslasierra Limpia” fue creado en su
oportunidad con fondos derivados del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del
Gobierno Provincial. ---------------------------------------------------------------------------------------Aduce que la compra de maquinaria y equipos así como también el mantenimiento y la
operación del sistema es oneroso y se sostiene con los aportes que realizan cada uno de los
municipios y comunas, con la única excepción de la Municipalidad de Villa Dolores que
aportó hasta el dieciséis de diciembre de dos mil ocho, no realizando aporte alguno a partir de
ese momento, contribuciones que se realizan mediante descuento directo que el Ministerio de
Finanzas efectúa de los montos correspondientes a la coparticipación que la Provincia remite
a cada municipio y comuna y luego acredita en la cuenta especial del ente. ----------------------Realiza una breve referencia al presupuesto de dos mil nueve y al del primer
cuatrimestre de dos mil diez, tras lo cual sostiene que la Municipalidad de Villa Dolores
adeuda al Ente “Traslasierra Limpia” al día quince de febrero de dos mil diez la suma de
cuatrocientos setenta y seis pesos con novecientos dieciocho centavos (sic), tal como da
cuenta el acta de la Asamblea en la cual consta además que los representantes de Villa
Dolores declaran tener mandato del Intendente cuya postura es no pagar tal deuda. ------------I.9. Hecho que desencadena y motiva esta presentación ------------------------------------Expone que el ocho de julio de dos mil diez la Municipalidad de Villa Dolores remite
al Ente “Traslasierra Limpia” carta documento n° 132135599 que fuera recepcionada con
fecha dieciséis de julio de dos mil diez, suscripta por el Intendente Municipal de Villa Dolores
de la que se desprende que es su voluntad proceder a obstaculizar y directamente impedir el
normal acceso y la utilización de la planta de tratamiento de residuos operada por ese Ente
Intermunicipal a partir del dieciséis de setiembre de dos mil diez. ---------------------------------Asegura que si así fuera se estaría convalidando un proceder absolutamente unilateral,
ilegal y arbitrario por parte del Municipio de Villa Dolores que afectaría no sólo al Ente como
persona de derecho público que se vería impedido de utilizar el predio donde se encuentra
radicado el Vertedero Controlado de Residuos Sólidos Urbanos sino que las veintiún comunas
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y municipalidades que conforman el Ente se verían obligadas a buscar otro depósito de
basura. --------------------------------------------------------------------------------------------------------Estima que la Municipalidad de Villa Dolores al exigir el cierre y clausura de las
instalaciones está actuando al margen de las facultades que le son propias, porque, reitera, la
única autoridad de aplicación es la Secretaría de Ambiente de la Provincia. ----------------------Razona que el poder de policía ambiental cede en este aspecto al interés general, por lo
que si la instalación de marras se encuentra debidamente operada y con los controles
adecuados la Municipalidad carece de facultades para disponer sobre la continuidad o no de la
misma, con prescindencia de que se halle instalada dentro de su radio municipal. ---------------Considera que el daño ecológico aducido por la Municipalidad de Villa Dolores
constituye un aserto dogmático que no encuentra asidero técnico alguno y que queda
desvirtuado por las constancias de la Secretaría de Ambiente.---------------------------------------En primer lugar asegura que el vertedero que administra el Ente fue construido en un
inmueble de propiedad de la Provincia y está lejos del radio urbano, no produciendo ningún
daño ecológico a los habitantes de la misma, hallándose operado conforme las indicaciones y
controles de la Secretaría de Ambiente. -----------------------------------------------------------------En segundo lugar entiende que la situación es inversa a lo que plantea la entidad
municipal puesto que sería el cierre del basurero el que produciría el daño ecológico, ya que
veintinún localidades se quedarían sin posibilidad de tratar adecuadamente la basura. ----------Afirma que al haber sido la Municipalidad de Villa Dolores una de las fundadoras del
Ente “Traslasierra Limpia”, por haber participado activamente en todo el proceso de
formación del mismo y en la construcción de las obras en la operación de las instalaciones y
en el uso de ellas volcando sus residuos en la planta a la que ahora se acusa de dañosa, está
contrariando de manera expresa los principios derivados de la teoría de los actos propios. -----Tilda la pretensión de la Municipalidad de Villa Dolores de injustificada y maliciosa
por cuanto a sabiendas de ello adopta una medida que produce un daño injustificado, ya que
durante todos estos años la inversión realizada por las municipalidades, comunas y la
Provincia misma fue muy grande, el cual también tiene relevancia ecológica toda vez que
intenta crear un estado de cosas exactamente igual al existente hace cinco años atrás, con
veintidós basurales a cielo abierto. -----------------------------------------------------------------------7 -
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I.10. Procedencia de la competencia originaria y exclusiva del Tribunal Superior de
Justicia -------------------------------------------------------------------------------------------------------Considera que en el caso se verifican las condiciones de admisibilidad establecidos en
el artículo 165 apartado 1, inciso “c” de la Constitución Provincial (conflicto de una
municipalidad con otra) disposición asimismo repetida en el artículo 11 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial n° 8435.--------------------------------------------------------------------------------Con cita de jurisprudencia expone que resulta claro en los presentes obrados que el
accionar ilegal e ilegítimo de la Municipalidad de Villa Dolores implica la intromisión en el
ámbito de potestades de derecho público del Ente Intermunicipal y los municipios que lo
integran y que, por otra parte, ese accionar atenta contra el regular funcionamiento de
servicios esenciales atinentes a la competencia municipal. ------------------------------------------Expone que se trata de un conflicto de una municipalidad con otras cuya solución no
puede alcanzase dentro del ámbito de los poderes en pugna, todo lo cual conforme
jurisprudencia citada, habilita la competencia de este Tribunal Superior de Justicia. ------------I. 11. Gravedad institucional --------------------------------------------------------------------Postula que la materia objeto de la presente causa excede el interés de los sujetos de
este proceso, afectando de manera directa la salud y el bienestar de un importante
conglomerado humano constituido por las comunidades poblacionales de las veintiún
localidades afectadas por lo que en el caso de marras se encuentran además involucradas
cuestiones de gravedad institucional ya que una convalidación de las medidas que pretende
implementar la Municipalidad de Villa Dolores atañe de modo directo a la comunidad. -------I. 12. Declaración de inconstitucionalidad ----------------------------------------------------Denuncia que la Ordenanza n° 2002, promulgada por el Decreto n° 5713 de fecha
catorce de abril de dos mil nueve, que establece que los únicos lugares donde podrá realizarse
la disposición final de residuos sólidos urbanos (R.S.U.) y asimilables dentro del ejido
territorial de dicha ciudad, serán aquellos que establezca y autorice la Municipalidad para tal
fin, prohibiendo asimismo, la existencia dentro del éjido municipal de todo basural a cielo
abierto y/o planta de tratamiento y/o vertedero y/o depósito final de R.S.U. o asimilables a
urbanos y todo otro sitio de tratamiento y/o disposición final de residuos en lugares que no
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fueren específicamente creados, determinados y habilitados por la autoridad municipal
competente de aquella ciudad. ----------------------------------------------------------------------------Acusa que la legislación le asigna a los municipios, entre sus competencias el atender
la materia ambiental, y ello es así porque todas las esferas de gobierno tienen responsabilidad
sobre esta cuestión, pero dicha competencia no puede ser ejercitada por el Municipio de
manera individual y unilateral con prescindencia de lo que disponga el Gobierno provincial. -Manifiesta que la constitución del ente, la utilización de un predio provincial para
erradicar el vertedero, la operación del sistema, los aportes que invariablemente ha realizado
la Provincia, la incorporación de las actividades que permanentemente ha venido realizando la
Provincia, la incorporación en el programa “Córdoba Limpia”; son reveladores de una gestión
coordinada entre los veintidós municipios y comunas con el Gobierno provincial, entre las
que fue siempre parte principal Villa Dolores, siendo incluso la que inicia todas las
diligencias, por lo cual mal puede ahora en forma unilateral e invocando supuestas razones de
autonomía municipal, desconocer todo ello y volver sobre sus propios pasos. --------------------En función de lo señalado hasta aquí concluye en la inconstitucionalidad de la
Ordenanza n° 2002/09 de la Municipalidad de Villa Dolores. ---------------------------------------Solicita audiencia, pide medida de no innovar y ofrece prueba. ----------------------------II. Corrida vista al señor Fiscal General de la Provincia -decreto del veintitrés de
agosto de dos mil diez, fs. 494 y vta., quien se pronuncia mediante Dictamen E n° 780 de
fecha ocho de setiembre de dos mil diez por la habilitación formal de la senda intentada
(fs. 500/503)- se admite el presente conflicto externo de poderes por decreto de fecha ocho de
setiembre del año dos mil diez y en consecuencia se corre vista a la Municipalidad
demandada, se cita a la Secretaría de Ambiente y se hace saber al Intendente de la
Municipalidad de Villa Dolores que deberá abstenerse de modificar la situación fáctica y
jurídica que diera origen a la presentación y en su mérito el cese de la realización de cualquier
acción que impida u obstaculice de algún modo la normal utilización por parte del Ente
Intermunicipal “Traslasierra Limpia” y de los Municipios y Comunas que lo conforman en el
Vertedero Controlado de Residuos Sólidos Urbanos sito en Ruta nacional n° 148 ubicado a 3,
9 km. al sur desde el cruce de la ruta provincial n° 14 y la Ruta nacional n° 148, ubicado en el
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paraje “El Baldecito” en el Departamento San Javier de esta Provincia de Córdoba (fs. 505 y
vta.).. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------III. A fs. 630/650 la Municipalidad demandada contesta el traslado corrido aduciendo
la falta de acción de la actora y solicitando su rechazo, con especial imposición de costas. ----Entiende que en el caso se configura la falta de acción ya que no existe un conflicto
municipal toda vez que es obvio que el Ente “Traslasierra Limpia” no figura entre los sujetos
de derecho público susceptibles de producir conflictos municipales y menos que su
intervención en juicio pueda abrir la jurisdicción restrictiva y taxativamente concedida por lo
que la demanda debe ser rechazada. ---------------------------------------------------------------------La pretensión de que se declare única autoridad en la materia a la Secretaría de
Ambiente de la Provincia de Córdoba, siendo que es una tercera en este juicio y no existe
representación de la Provincia de Córdoba en los actores para invocar el derecho de ser
considerada como tal, toda vez que carecen de personería para invocar los derechos de la
Provincia de Córdoba y al mismo tiempo carecen de acción para hacerlo por esta vía procesal.
Asegura que no existe en autos un accionar ilegal o ilegítimo de la Municipalidad de
Villa Dolores que implique una intromisión en el ámbito de las potestades de derecho público
del Ente Intermunicipal y de los municipios que lo integran. ----------------------------------------Entiende que en relación al ente no puede haber conflicto municipal externo porque no
es de los sujetos considerados por la Constitución Provincial para provocar un conflicto
municipal. ---------------------------------------------------------------------------------------------------Alega que las decisiones que toma la Municipalidad de Villa Dolores lo son en
ejercicio de la competencia que obra dentro de su jurisdicción y que el hecho que se trate de
un servicio público no significa que se verifique un conflicto en los términos de la
Constitución Provincial ya que exige otros requisitos que se han expuesto y no se dan en el
caso. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------Expone que la ciudad de Villa Dolores -en el marco de las atribuciones dadas por la
Constitución Nacional, la Provincial y su Carta Orgánica- es plenamente autónoma y en
ejercicio de tal autonomía dictó la Ordenanza n° 2002, promulgada por decreto n° 5713 de
fecha catorce de abril de dos mil nueve. -----------------------------------------------------------------
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Arguye que en temas ambientales como se trata en este pleito, las potestades
municipales dependen del texto constitucional provincial, pero dado que la materia ambiental
está íntimamente vinculada con los clásicos poderes de seguridad, higiene y salubridad, el
poder de policía comunal debería ser una de las mayores fuentes del derecho ambiental
máxime ello si específicamente lo ordena la Carta Orgánica Municipal como sucede. ----------IV. A fs. 525/527 la Secretaría de Ambiente de la Provincia informa que la creación
del vertedero generó la desaparición de numerosos basurales a cielo abierto que existían en la
zona. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------Agrega que realizando un análisis de la situación anterior a la creación del
emprendimiento en cuestión, se debe mencionar que en el año mil novecientos noventa y
nueve, luego de un estudio que hizo la Universidad Nacional de Córdoba, se concluyó que
uno de los problemas ambientales más serios en la Provincia era precisamente la existencia de
más de setecientos basurales a cielo abierto. ------------------------------------------------------------Relata que como consecuencia de ello se crea el Programa “Córdoba Limpia” y se
sanciona la Ley n° 9088 con la convicción de que, si bien todo lo relacionado con la
recolección y disposición final de basura, es responsabilidad de los municipios, los impactos
que ésta genera exceden su jurisdicción debido a que los basurales a cielo abierto contaminan
agua, aire y cielo. -------------------------------------------------------------------------------------------Refieren que existían puntualmente en el Valle de Traslasierra un total de veintidós
basurales a cielo abierto, que producían una alta contaminación de aguas, suelo y aire, lo que
sumado a los problemas de salud y sociales generados por el cirujeo en malísimas condiciones
humanas, hicieron que todos los intendentes y presidentes comunales solicitaran que la
Provincia de Córdoba instalara un vertedero controlado en el terreno denominado paraje El
Baldecito, ubicado en la Ruta nacional n° 148, Departamento San Javier, de la Provincia de
Córdoba. ------------------------------------------------------------------------------------------------------Afirma que desde el inicio del vertedero controlado en la localidad de Villa Dolores, la
Secretaría de Ambiente designó un técnico para que en conjunto con el personal del Ente,
operaran el vertedero y la Estación de Transferencia. Aclara que desde la Secretaría de
Ambiente se realizaron las auditorías pertinentes a través de las cuales se efectuaron
recomendaciones y sugerencias para dar cumplimiento a la Resolución de aprobación por
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parte
de
la
Comisión
Técnica
Interdisciplinaria
que
obra
en
el
Expediente
n° 0517-0022769/03.---------------------------------------------------------------------------------------Asegura que en la actualidad el vertedero controlado del Ente “Traslasierra Limpia”
funciona en forma ambientalmente adecuada, no existiendo residuos fuera de la membrana ni
de las bermas necesarias. Relata que se está excavando una nueva fosa y se ha adquirido
membrana para impermeabilizar la misma. ------------------------------------------------------------Entiende que en caso que dejase de funcionar se retrocedería en el tiempo diez años,
corriendo el riesgo de que vuelvan a generarse basurales a cielo abierto en cada población, lo
que traería aparejado una situación ambiental totalmente desfavorable y una situación
perjudicial para la salud de los pobladores y turistas del Valle de Traslasierra. ------------------Expone que las obras del vertedero controlado y estación de transferencia “Traslasierra
Limpia”, fueron realizadas en el marco de la licitación pública nacional n° 043/2002, del
Programa “Córdoba Limpia”, contrato de préstamos BIRD 1287/OC-AR, por un monto de
pesos un millón cuatrocientos sesenta y cuatro mil quinientos cincuenta y dos con setenta y
cuatro centavos, debiendo tenerse presente que el emprendimiento en cuestión fue presentado
para su evaluación con fecha catorce de julio de dos mil tres ante dicha autoridad de
aplicación por parte del Ente intercomunal denominado “Traslasierra Limpia”. -----------------Aduce que luego de la evaluación técnico-legal, y constatado que el mismo
cumplimentaba con las previsiones establecidas por la Ley n° 7343, Decreto Reglamentario
n° 2131, y las previsiones de la Ley n° 9088, fue aprobado mediante Acto Resolutivo n° 0499
de fecha primero de diciembre de dos mil tres. --------------------------------------------------------V. El primero de diciembre de dos mil diez se realizó una audiencia en la sede del
Tribunal con la presencia de todas las partes en la que se comprometieron a realizar gestiones
y reuniones junto con la Secretaría de Ambiente de la Provincia de Córdoba para arribar a una
solución del conflicto (fs. 693). --------------------------------------------------------------------------VI. Retomado el trámite a instancia de las partes se corre traslado al señor Fiscal
General de la Provincia (fs. 708), quien se pronuncia con intervención del señor Fiscal
Adjunto mediante Dictamen E n° 487 de fecha seis de junio de dos mil trece (fs. 709/716) en
el sentido que corresponde acoger la pretensión contenida en la demanda. ------------------------
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VII. Dictado el decreto de autos (fs. 817), la Municipalidad de Villa Dolores interpone
recurso de reposición al no haberse proveído la prueba ofrecida por su parte, el que, previa
vista al señor Fiscal General de la Provincia (Dictamen E n° 972 del veinticinco de setiembre
de dos mil trece) es rechazado por Auto n° 127 del veintiséis de marzo de dos mil catorce.
Una vez firme aquel, queda la causa en estado de ser resuelta. --------------------------------------VIII. LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE
CONFORMIDAD AL INCISO 1 APARTADOS “B” Y “C” DEL ARTÍCULO 165 DE
LA CONSTITUCIÓN PROVINCIA. SU ROL INSTITUCIONAL ----------------------------El artículo 165, inciso 1°, apartados “b” y “c”, asigna al Tribunal Superior de Justicia
la condición de poder moderador, al someter a su potestad de interpretación y decisión la
aptitud jurídico procesal de encauzar los desbordes institucionales o disputas que se susciten
entre los distintos poderes, autoridades o ámbitos de gobierno reconocidos por la Constitución
con motivo del ejercicio de dichas competencias y prerrogativas públicas1. ----------------------En efecto, por su condición de máxima autoridad judicial e intérprete final en el
ámbito local de los postulados emergentes del orden jurídico provincial, tiene a su cargo
entender y decidir en las contiendas suscitadas entre autoridades públicas en ejercicio de sus
funciones, a raíz de interpretaciones divergentes respecto del alcance de las facultades que
respectivamente se atribuyen, zanjando una discusión entre dos órganos de la autoridad sobre
la existencia o ejercicio privativo de una misma facultad. --------------------------------------------Pero además, en la jurisdicción provincial es el intérprete final de la Constitución
local, fuente primaria y esencial de las incumbencias y prerrogativas de los poderes y
autoridades estaduales (Artículo 165, incs. 1° “a” y 2° ib.). ------------------------------------------En pos de cumplir la función constitucionalmente prevista de conocer y resolver los
temas mencionados, el Tribunal Superior de Justicia controla los límites con que cada
autoridad puede ejercer los cometidos que le son propios, actividad que supone un examen
hermenéutico legal y una decisión jurídico institucional. ---------------------------------------------Vale destacar al respecto lo dicho por la doctrina en el sentido que “...el supuesto que
1
T.S.J., en pleno, Secretaría Electoral y de Competencia Originaria,
“Municipalidad de Unquillo”; Sentencia n° 8 del 28/06/2011, “Comuna de
Bouwer”, Auto n° 34 del 09/09/2009.Municipalidad de Villa Allende Sentencia
n° 6 del 2004
13 -
Expte. n° 1752025
analizamos es una creación originaria de las constituciones provinciales, ya que no
encuentra su precedente en la carta fundamental de la Nación. Y esta originalidad responde,
esencialmente, a la necesidad de preservar las autonomías provinciales, en cuanto que las
cuestiones de naturaleza institucional deben ser solucionadas dentro de su propio ámbito,
evitando así la injerencia del orden federal por medio de remedios no siempre convenientes a
los Estados provinciales, tal como sucede con la intervención federal...”2. ----------------------IX. LA NATURALEZA INSTITUCIONAL, EXCEPCIONAL Y DE DERECHO
PÚBLICO DE LA CONTROVERSIA DE AUTOS -----------------------------------------------La Constitución de la Provincia de Córdoba -artículo 165 inc. 1°, apartado “c”atribuye al Máximo Órgano Jurisdiccional de la Provincia la competencia para conocer y
resolver en forma originaria, exclusiva y en pleno, de los conflictos internos de las
municipalidades, de una municipalidad con otra, o de éstas con autoridades de la Provincia. -Es criterio sostenido por este Alto Cuerpo, a través de sus distintas integraciones, que
se trata de una jurisdicción restrictiva y taxativamente concedida, que debe ser ejercida en los
límites legales, so riesgo de afectar las atribuciones conferidas a los demás poderes del
Estado3. ------------------------------------------------------------------------------------------------------En este marco legal, un conflicto externo se presenta cuando se suscita una
controversia entre una municipalidad con otra, o entre aquélla y las autoridades de la
Provincia, siempre que su solución no fuere posible alcanzarla dentro del ámbito de los
mismos poderes en pugna. --------------------------------------------------------------------------------El caso de autos, en cuanto se encontraría estrechamente vinculado con una cuestión
de naturaleza ambiental, trasciende las fronteras del Municipio de Villa Dolores y revela la
existencia de una controversia de magnitud institucional, que conforme a la doctrina antes
anunciada, tornaría insoslayable la intervención de este Tribunal Superior de Justicia a fin de
2
Vergara, Ricardo Alberto, “Poder Judicial”, en Frías y otros, Derecho
Público Provincial, reimpresión, Depalma, Bs. As., 1987, p. 270.
3
T.S.J., en pleno, Secretaría Contenciosa-administrativa, "Balmaceda",
Sentencia n° 36 del 26/09/1996; "Coria Fuchs", Sentencia n° 07 del
14/03/1997;
Secretaría
Electoral
y
de
Competencia
Originaria,
“Municipalidad de Unquillo”, Sentencia n° 8 del 28/06/2011; “Comuna de
Bouwer”, Auto n° 34 del 09/09/2009; “Municipalidad de Villa Allende”,
Sentencia n° 6 del 6/5/2004.
14
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dirimir la contienda, tal como ya se ha entendido en otros conflictos4. ---------------------------Ello en tanto lo distintivo de este tipo de procesos reside fundamentalmente en la
trascendencia institucional y en la envergadura que revisten, al tratarse de una contienda entre
autoridades investidas de potestades públicas, la que lo dota de matices y connotaciones
especiales en orden a la pronta y eficaz resolución del presunto conflicto de competencias que
en mucho rebasa el encuadre particular o de derechos individuales5. -------------------------------Tales extremos reviste la naturaleza de la cuestión planteada, signada por principios de
derecho público y ambiental, lo que permite caracterizar al presente como un supuesto de
conflicto entre autoridades públicas de la Provincia que autoriza a este Tribunal Superior a
pronunciarse sobre la controversia suscitada6.----------------------------------------------------------Por todo ello, no es de recibo lo alegado por la Municipalidad de Villa Dolores en
cuanto postula la inexistencia de los presupuestos para la intervención de este Alto Cuerpo.X. EL CASO DE AUTOS -----------------------------------------------------------------------La hipótesis configurada en autos implica el discernimiento de las competencias del
Ente “Traslasierra Limpia” y las municipalidades respecto del vertedero de residuos sólidos
urbanos de Traslasierra, especialmente en lo referido a si la Municipalidad de Villa Dolores
habría avasallado competencias que no le correspondían al pretender impedir unilateralmente
la continuidad de aquel. ------------------------------------------------------------------------------------De allí que, como primera medida es menester realizar una primera aproximación a la
competencia provincial y municipal en la materia, desde la perspectiva ambiental, conforme
el diseño federal argentino plasmado en la Constitucional Nacional y en el régimen vigente en
la Provincia.--------------------------------------------------------------------------------------------------XI. ORGANIZACIÓN DEL ESTADO FEDERAL ARGENTINO: ESTADO
MULTINIVEL Y PLURILEGISLATIVO -----------------------------------------------------------Así las cosas, corresponde adentrarnos al análisis de la organización del Estado federal
integrado por la Nación, las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los
4
T.S.J.,
Sentencia
5
T.S.J.,
n° 38 del
6
T.S.J.,
Sentencia
en pleno, Secretaría Contenciosa-administrativa,
“Capdevilla”,
n° 86 del 26/11/1997; “Moretti”, Sentencia n° 52 del 26/05/1998.
en pleno, Secretaría Contencioso-administrativa "Lopez "; Auto
7/09/98; "Capdevilla", Auto n° 383/97.
en pleno, Secretaría Contencioso administrativa; “Benchetrit”,
n° 100 del 16/12/97.
15 -
Expte. n° 1752025
municipios (arts. 5, 123 y 129 de la Constitución Nacional), lo que importa el reconocimiento
de cuatro niveles diferenciados de gobierno, el que se traduce en un sistema jurídico
plurilegislativo, en el cual coexisten diversos ordenamientos jurídicos, emergentes del
ejercicio de potestades normativas propias. ------------------------------------------------------------El ámbito de actuación de cada uno de esos ordenamientos que conforman nuestro
sistema jurídico es susceptible de ser analizado a través del prisma de su dimensión espacial –
principio de territorialidad-; de su dimensión material –principio de competencia- y de su
dimensión jerárquica -principio de supremacía-7. ----------------------------------------------------El principio de competencia se refiere al ámbito material de producción de normas
válidas, distinguiendo las materias constitucionalmente atribuidas a cada nivel de gobierno
reservado o delegado, ya sea en forma exclusiva o concurrente. -----------------------------------El principio de territorialidad atiende al ámbito espacial de vigencia y aplicabilidad de
las normas jurídicas. En lo referente a los municipios, el artículo 185 de la Constitución
Provincial ha delimitado la competencia territorial correspondiendo a la zona a beneficiarse
con los servicios municipales, sin perjuicio que el Gobierno provincial delegue a los
municipios el ejercicio de su poder de policía, en materias de competencia municipal en las
zonas no sujetas a su jurisdicción territorial. ----------------------------------------------------------El principio de supremacía, consagrado en el artículo 161 de la Constitución
Provincial establece que “Los tribunales y juzgados de la Provincia en el ejercicio de sus
funciones, aplican esta Constitución y los tratados interprovinciales como la Ley suprema”,
concordante con el artículo 31 de la Constitución Nacional que preceptúa que “Esta
Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los
tratados con las potencias extrajeras son la Ley suprema de la Nación”. ------------------------El citado principio constituye una regla clásica admitida por los estados federales
como el nuestro, a fin de resolver los conflictos de normas, y que determina, según los casos,
la prevalencia de la de mayor jerarquía en tanto no se vincule a materias exclusivas de los
gobiernos locales, ya que en esta última hipótesis, cabe hacer excepción al principio de
supremacía a favor de la aplicación prevalente de la norma local atinente a una competencia
7
Arce Janariz, Alberto; Comunidades
Civitas, Madrid, 1987, p. 32 y ss.
16
autónomas
y
conflictos
de
leyes,
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exclusiva. ----------------------------------------------------------------------------------------------------Al respecto tiene dicho la doctrina “…más que un requisito de control, la supremacía
es un presupuesto del sistema que exige al ordenamiento jurídico su establecimiento en forma
jerárquica, encontrándose su vértice ocupado por la Constitución”8. -----------------------------XII. El ARTÍCULO 41 DE LA CN Y LA REGLA FEDERAL DE
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA AMBIENTAL --------------------En este esquema, y ahondando en lo atinente al principio de competencia cabe advertir
que las decisiones sobre la conservación y cuidado del ambiente abordan una problemática
que debe ser resuelta en diferentes ámbitos geográficos y por tanto, mediante decisiones
descentralizadas9. -------------------------------------------------------------------------------------------En este orden, el reparto de competencias que realiza la Constitución de la Nación
respecto a la tutela del ambiente tiene matices y características propias en la tarea de
discernimiento en torno a cuales son las esferas de gobierno que tienen a su cargo su
regulación. ---------------------------------------------------------------------------------------------------Así, específicamente el artículo 41 de la Constitución Nacional dispone que
“Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de
protección y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren
las jurisdicciones locales”. -------------------------------------------------------------------------------De este modo, como ya lo ha apuntado este Tribunal Superior de Justicia, la Carta
Magna deposita en el Estado Nacional la prerrogativa de erigir la base o plataforma jurídica
en virtud de la cual los Estados Provinciales y los Municipios orientarán la defensa del
ambiente, a la cual podrán adicionarle sus condimentos propios, tal como lo señalara este
Tribunal Superior de Justicia10. ---------------------------------------------------------------------------Coincidentemente se ha sostenido que “…en materia ambiental lo que existe es una
gestión concurrente de intereses comunes, pero en jurisdicción propia, fundada en poderes
propios. No se discute pues la potestad jurídica de las comunas de limitar el ejercicio de
8
Toricelli, Maximiliano; El sistema de control constitucional argentino,
Buenos Aires, Depalma, 2002, p. 37.
9
Gelli, María Angélica; "La competencia de las provincias en material
ambiental", LL 1997-E, 805.
10
T.S.J., en pleno, Secretaría Electoral y de Competencia Originaria,
"Chañar Bonito", Sentencia n° 7 del 18/09/2007.
17 -
Expte. n° 1752025
determinados derechos individuales con el fin de asegurar el bienestar general. Nos
encontramos, entonces, frente a un poder o facultad de dictar normas en materia ambiental
que corresponde al Estado federal en cuanto a los presupuestos mínimos o contenidos
mínimos y a las provincias y municipios las que sean necesarias para complementarlas”11. --En mérito de dicha prerrogativa se dicta la Ley Nacional n° 25.675 que constituye una
ley marco o de presupuestos mínimos. -----------------------------------------------------------------Desarrolla un régimen ambiental en el territorio nacional, respecto de todas las
actividades que sean susceptibles de afectar el ambiente o la calidad de vida de los habitantes.
Declara el primer artículo de tal cuerpo normativo "La presente ley establece los presupuestos
mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y
protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable". -------Por su parte, el artículo 6 de la mencionada ley expone que se entiende por
presupuesto mínimo establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma
que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene
por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su
contenido, debe prever las medios idóneos para garantizar la dinámica de los sistemas
ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental
y el desarrollo sustentable. --------------------------------------------------------------------------------En igual tesitura se pronuncia la Misión Argentina ante Naciones Unidas al señalar
que “…establece los objetivos, principios e instrumentos de la política y la gestión ambiental,
que deberán ser integrados en las previsiones de carácter ambiental por los distintos niveles
de gobierno a través de todas sus decisiones y actividades, asegurando y afianzando su
cumplimiento”12. -------------------------------------------------------------------------------------------De allí que se trate de una ley estructural de la legislación específica en la materia,
incluso en lo atinente a lo provincial y a lo municipal, como también lo señala la doctrina13. --
11
S. C. Pcia. Bs. As., “Yane”, Sentencia del 14/11/2007.
Misión Permanente de la República Argentina en Naciones Unidas,
http://enaun.mrecic.gov.ar/node/4486 , entrada del 19/03/2014.
13
Valls, Mario F.; Presupuestos Mínimos Ambientales, Astrea, Bs. As., 2012,
p. 13.
12
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En la materia que nos convoca en la presente causa, a nivel nacional se ha dictado la
Ley n° 25.612 sobre gestión integral de residuos industriales y actividades de servicios, la que
ha sido gestada también como ley de presupuestos mínimos de protección ambiental. Dicho
cuerpo normativo define en su artículo 2 los residuos domiciliarios como aquellos elementos,
objetos y sustancias que como consecuencia de los procesos de consumo y desarrollo de
actividades humanas, son desechados y/o abandonados. Establece que para la operación y
clausura de las plantas de tratamiento y de las estaciones de transferencia, y para la operación,
clausura y postclausura de los centros de disposición final, las autoridades competentes
deberán autorizar métodos y tecnologías que prevengan y minimicen los posibles impactos
negativos sobre el ambiente y la calidad de vida de la población (artículo 19), estableciendo
en su artículo 20 que dichos centros deberán ubicarse en sitios suficientemente alejados de las
áreas urbanas, de manera tal de no afectar la calidad de vida de la población; y su
emplazamiento deberá determinarse considerando la planificación territorial, el uso del suelo
y la expansión urbana durante un lapso que incluya el período de postclausura. Asimismo no
podrán establecerse dentro de áreas protegidas o sitios que contengan elementos significativos
del patrimonio natural y cultural. -------------------------------------------------------------------------Sobre esta norma se ha expresado que no sólo constituye la consecuencia de la
particular regla de concertación, sino que viene a conformar los cimientos jurídicos sobre los
cuales se construye la política ambiental, definiendo las áreas prioritarias para la gestión
pública y los instrumentos para lograr los objetivos definidos por la política ambiental y
desarrollo sustentable14. ------------------------------------------------------------------------------------La evolución histórica de nuestra Nación ha dotado de una fisonomía jurídica
particular a nuestro Estado Federal. Es por ello que las provincias, tomadas como entidades
preexistentes al dictado de la Constitución Nacional, conservan todos aquellos poderes no
delegados expresamente a la Nación, conforme se plasmó en los artículos 1 y 121 de dicha
norma fundamental, los que condensan la síntesis de nuestro federalismo15. ----------------------14
S.C. Pcia. Bs. As., “Yane”, Sentencia del 14/11/2007; Walsh, Juan Rodrigo
"La ley 25.916 sobre gestión de residuos domiciliarios: una pieza nueva en
el tablero de los presupuestos mínimos de protección ambiental", L L, LXIVE, 2004, 6565
15
Cfr. Villegas Basavilvaso, Benjamín; Derecho Administrativo, t. V,
Tipográfica Editora, Bs. As., 1954, p. 121.
19 -
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Así lo explica Joaquín V. González al señalar "Nuestro sistema se distingue de estas
especies de alianzas en que las Provincias han construido una unión nacional más estrecha
con un gobierno común perfecto dotado de toda la soberanía y poder necesarios para su
existencia, desarrollo y engrandecimiento propios, con autoridad sobre todas las Provincias
en materias delegadas, las cuales bastan para constituir un verdadero gobierno nacional
capaz de proveer a la defensa común y al bienestar general. Las Provincias, al despojarse de
las facultades delegadas en el Gobierno Federal, se han reservado las demás, expresas o
implícitas, suficientes para constituir también en sus propios territorios, dentro de los límites
marcados por el pacto de unión, gobiernos soberanos, perfectos y viables”16. ------------------Por su parte ha expuesto Juan A. Gonzalez Calderon "...en cuanto a la regla general
para deslindar los poderes del gobierno federal argentino y los de las provincias, puede
decirse que éstas tienen, según la Constitución, todos los que son inherentes a una plena
capacidad de gobierno, sin más limitaciones que las expresamente establecidas por aquélla o
que sean consecuencias necesarias de la delegación de ciertos poderes del gobierno
federal"17. ----------------------------------------------------------------------------------------------------De esta forma, el ámbito de competencia provincial es residual, toda vez que abarca
todo el cúmulo de funciones que no hayan sido expresamente delegadas a la Nación 18; y en
consecuencia -tal como lo afirma Alberdi- el "...poder reservado al gobierno local es más
extenso, porque es indefinido y comprende todo lo que abraza la soberanía del pueblo"19. ---En virtud de este principio cardinal, a las provincias corresponde darse sus leyes de
policía, y en general, todas las que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad sin más
limitaciones que las enumeradas en el artículo 126 de la Constitución Nacional20. --------------En la Constitución histórica, la materia ambiental, por no constituir una de las
facultades delegadas por las provincias a la órbita federal, quedaba reservada al orden
16
Autor citado, Manual de la Constitución Argentina, Estrada, Bs. As.,
1897, p. 274.
17
Autor citado, Derecho Constitucional Argentino, t. I, J. Lajouane y Cía.,
Bs. As., 1923, p. 405.
18
Cfr. Edkmekdjian, Miguel Angel; Tratado de Derecho Constitucional, Sur
Editora S.R.L., Bs. As., 1999, p. 702.
19
Alberdi, Juan B.; Derecho Público Provincial Argentino, Ciudad Argentina,
Bs. As., 1998, p. 146/147.
20
Cfr. C.S.J.N., Fallos 7:373; 9:277; 150:419 y 320:619.
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provincial, situación que no ha variado con la reforma del año mil novecientos noventa y
cuatro, toda vez que se mantiene el reconocimiento de la potestad local para su regulación,
siempre que garantice los presupuestos mínimos que establezca la Nación21. ---------------------Tal conclusión cabe extraerla de la propia Constitución, la que, si bien establece que le
cabe a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección,
reconoce expresamente las competencias de las jurisdicciones locales para complementarlas,
sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales (artículo 41, párr. 3°, Constitución
Nacional). ----------------------------------------------------------------------------------------------------En concordancia con ello, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación reconoce en las autoridades locales la facultad de aplicar los criterios de protección
ambiental que consideren conducentes para el bienestar de la comunidad para la que
gobiernan, como asimismo valorar y juzgar si los actos que llevan a cabo sus autoridades, en
ejercicio de poderes propios, afectan el bienestar perseguido22. ------------------------------------De allí que podríamos concluir que, en la cuestión del ambiente, la clásica asignación
de competencias del gobierno federal se ha consolidado en favor de los principios de
complementación y de armonización, tal como los denominan las modernas tendencias de
Derecho constitucional. ------------------------------------------------------------------------------------Por ello, justamente, deben ser las legislaturas locales las encargadas de dictar las
leyes complementarias, porque se trata de una actividad legislativa de tal carácter, exclusiva
del poder legisferante en el sistema republicano de gobierno. --------------------------------------Es por eso que en su artículo 59 la Constitución Provincial declara que “La salud es
un bien natural y social que genera en los habitantes de la Provincia el derecho al más
completo bienestar psicofísico, espiritual, ambiental y social. (…) La Provincia, en función de
lo establecido en la Constitución Nacional, conserva y reafirma para sí, la potestad del poder
de policía en materia de legislación y administración sobre salud”. -------------------------------
21
Cfr. Mosset Iturraspe, Jorge; Hutchinson, Tomás y Dona, Edgardo Alberto;
Daño Ambiental, 2° ed., Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2011, t. 1,
p. 354.
Cfr. C.N.Federal en lo Contencioso-administrativo Sala I, "Schroder",
Sentencia del 28/11/1996; Gelli, María Angélica; "La competencia de las
provincias en material ambiental", ob. cit.
22
C.S.J.N., Fallos 318:992; 329:2280 y 334:1754.
21 -
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En lo que respecta al ambiente el artículo 11 del texto de la misma Constitución
establece que “El Estado Provincial resguarda el equilibrio ecológico, protege el medio
ambiente y preserva los recursos naturales”. ---------------------------------------------------------XIII. LA JURISPRUDENCIA ----------------------------------------------------------------La Corte Suprema de Justicia se pronunció en la trascendente causa "Villivar" 23 y
dirimió la cuestión de la competencia provincial respecto de la ley minera de Chubut,
postulando la facultad que tienen las provincias de complementar las normas que contengan
los presupuestos mínimos de protección del medio ambiente, lo que supone agregar alguna
exigencia o requisito no contenido en la legislación complementada. -----------------------------En este precedente jurisprudencial dicho tribunal entendió que la norma local que
aumentaba o extendía las exigencias destinadas a la protección del ambiente resultaban
constitucionales y no importaban una contradicción con la normativa de fondo24. --------------XIV. EL RÉGIMEN LEGAL VIGENTE EN LA PROVINCIA -----------------------XIV.a. La Ley n° 7343 y su Decreto Reglamentario n° 2131 ----------------------------En el año mil novecientos ochenta y cinco es sancionada la Ley n° 7343 con el fin de
promover la preservación, conservación, defensa y mejoramiento del ambiente en todo el
territorio de la Provincia de Córdoba, para así lograr y mantener una óptima calidad de vida
(artículo 1). --------------------------------------------------------------------------------------------------Declara de interés provincial a los fines de su preservación, conservación, defensa y
mejoramiento, aquellos ambientes urbanos, agropecuarios y naturales y todos sus elementos
constitutivos que por su función y características, mantienen o contribuyen a mantener una
organización ecológica más conveniente, tanto para el desarrollo de la cultura, de la ciencia y
la tecnología y del bienestar de la comunidad como para la permanencia de la especie humana
sobre la tierra, en armónica relación con el ambiente (artículo 2). ----------------------------------Posteriormente define los alcances de tales acciones (artículo 3) y los bienes jurídicos
protegidos (artículo 4).-------------------------------------------------------------------------------------23
Votos de los Dres. Lorenzetti, Fayt, Petracchi, Sentencia del 17/04/2007,
Fallos 330:1791.
24
Cfr. Pinto, Mauricio; "Tribulaciones jurídicas sobre el conflicto mineroambiental en Mendoza"; Publicado en LLGran Cuyo 2012 (abril), 239; Corte
Suprema de Mendoza, Sala I, “Minera Pappalardo c/ Municipalidad de las
Heras”, Sentencia del 4 de noviembre de 2002.
22
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Dedica un capítulo al impacto ambiental estableciendo que “…las personas, sean
éstas públicas o privadas responsables de obras y/o acciones que degraden o sean
susceptibles de degradar el ambiente, quedan obligadas a presentar, conforme el reglamento
respectivo, un estudio e informe de evaluación de impacto ambiental en todas las etapas de
desarrollo de cada proyecto” (artículo 49). ------------------------------------------------------------Por su parte, el artículo 50 establece que las obras y/o actividades que degraden o sean
susceptibles de degradar el ambiente en forma corregible y que se consideren necesarias por
cuanto reportan beneficios sociales y económicos evidentes, sólo podrán ser autorizadas si se
establecen garantías, procedimientos y normas para su corrección. Se aclara que en el acto de
autorización se establecerán las condiciones y restricciones pertinentes. --------------------------A tal fin, y en lo que aquí interesa, el artículo 52 establece que se consideran
actividades degradantes o susceptibles de degradar el ambiente las que propenden a la
acumulación de residuos, desechos y basuras sólidas. ------------------------------------------------Además establece que la autoridad de aplicación tiene, entre otras muchas funciones,
vigilar y controlar la presentación y ejecución de estudios de evaluación de impacto ambiental
en todas las etapas de desarrollo de cada proyecto; vigilar y controlar la ejecución de
proyectos, obras y acciones degradantes y susceptibles de afectar el ambiente; vigilar en
forma permanente el estado del ambiente, cuali-cuantificando los niveles reales de
degradación, y cuando así corresponda, también el que pudiera resultar o presentarse como
potencial o previsible (artículo 53, incs. b, c y d ib.).--------------------------------------------------Mediante Decreto n° 2131 del tres de noviembre de dos mil se reglamenta el Capítulo
IX relativo al impacto ambiental, incluyendo en el Punto 16 del Anexo que enuncia los
proyectos sujetos a presentación de estudio de impacto ambiental a las instalaciones de
tratamiento y destino final de residuos domiciliarios o asimilables, que pudiesen receptar
residuos de más de 100.000 habitantes o 40.000 tn/año de residuos equivalentes. ---------------XIV.b. La Resolución n° 372 de la Agencia Córdoba Ambiente del 16/11/2001. El
inicio del Programa “Córdoba Limpia” --------------------------------------------------------------En los términos del Punto n° 16 del Anexo I del Decreto n° 2131/00, la entonces
Agencia Córdoba Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente, aprobó los Términos de Referencia
23 -
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para el Destino Final de Residuos Domiciliarios o Asimilables mediante Resolución
n° 372/01 de fecha dieciséis de noviembre de dos mil uno25.----------------------------------------Su objetivo estratégico radica en avanzar sobre los requerimientos específicos de las
distintas actividades con el objeto de profundizar la detección y mitigación de los impactos
ambientales en base a un documento realizado por el Sector de Residuos Sólidos Urbanos del
mentado organismo y consensuado con el Sector Operativo de Evaluación de Impacto
Ambiental. ---------------------------------------------------------------------------------------------------Ello tras advertir que la incorrecta gestión de residuos asociada al alto impacto
ambiental que esto implica, había figurado en las últimas dos décadas entre los mayores
problemas ambientales detectados en la Provincia de Córdoba. ------------------------------------Explica que para lograr una disposición final segura se necesita tecnología o
metodología aceptable en términos del estado del arte de la ingeniería ambiental y que en la
actualidad dicho nivel está representado por el denominado vertedero controlado o de
presupuestos mínimos al que define como aquél que permite la disposición final
ambientalmente adecuada de residuos sólidos urbanos de origen domiciliario o asimilables a
tal minimizando los impactos ambientales que estas actividades generan. ------------------------A fin de un adecuado control de éstos dispone que se diseñarán, construirán y operarán
los siguientes elementos: Cerco perimetral, canalización perimetral, casilla de control y
báscula, fosa de disposición final, sistema de monitoreo, celdas de seguridad para pilas; a los
que caracteriza y describe. --------------------------------------------------------------------------------Además establece todos los estudios que deben cumplirse, el diseño del vertedero, el
plan de monitoreo, plan de contingencias y el plan de cierre. ---------------------------------------A partir de esta resolución se da inicio en la Provincia al denominado programa
“Córdoba Limpia”, que vela por plasmar tales requerimientos a lo largo y ancho de todo su
territorio. -----------------------------------------------------------------------------------------------------XIV.c. La Ley n° 9088 de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y Residuos
Asimilables a los RSU -----------------------------------------------------------------------------------25
Secretaría
de
Ambiente
de
la
Provincia
de
Córdoba,
http://www.secretariadeambiente.cba.gov.ar/PDF/LEGISLACIONES/T%E9rminos%20d
e%20Referencia/Terminos%20de%20referencia%20rsu.pdf,
entrada
del
14.10.2014.
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El trece de marzo de dos mil tres se sanciona la Ley n° 9088 referida a Ley de Gestión
de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y Residuos Asimilables a los RSU, de aplicación a la
generación, transporte, tratamiento, eliminación y disposición transitoria o final de residuos
sólidos domiciliarios, derivados de la poda, escombros, desperdicios de origen animal, enseres
domésticos y vehículos en desuso y todo otro residuo de características similares producidos
en las actividades urbanas, con excepción de aquellos que por sus características deban ser
sometidos a tratamientos especiales antes de su eliminación, tales como los patógenos,
radiactivos, peligrosos u otros (artículo 1 ib.). ----------------------------------------------------------Define al vertedero controlado como el lugar físico de disposición final de los
Residuos Sólidos Urbanos y Residuos Asimilables a los RSU (artículo 5 ib.) estableciendo las
siguientes condiciones mínimas y de cumplimiento obligatorio en todos los casos, para el
tratamiento y disposición de los Residuos Sólidos Urbanos o Residuos Asimilables a los
RSU: a) Establecer condiciones de seguridad física y administrativas adecuadas; b) Respetar
las condiciones de tratamiento de los líquidos y gases resultantes de la disposición de
residuos; c)
Establecer un sistema periódico de monitoreo; d) Cumplimentar los
requerimientos que surgen de la Ley Provincial del Ambiente n° 7343, sus modificatorias y
decretos reglamentarios; e) Cumplimentar los contenidos de los Términos de Referencia
definidos y establecidos por la Autoridad de Aplicación para la gestión de Residuos Sólidos
Urbanos (artículo 6).----------------------------------------------------------------------------------------Seguidamente, en su artículo 7 prohíbe en todo el territorio provincial: a) El abandono,
vertido o eliminación incontrolada de residuos, mezclas o diluciones de residuos que
imposibiliten su gestión tecnológicamente segura; b) La disposición de efluentes cloacales, de
residuos que deban ser sometidos a tratamientos especiales, la quema de residuos, la
alimentación de animales y la selección incontrolada de residuos (cirujeo) en lugares donde
funcionen vertederos controlados. ------------------------------------------------------------------------Para cumplimentar los objetivos establecidos en la misma, invita a las municipalidades
y comunas a integrar entes regionales para el establecimiento de sistemas de gestión de
residuos, en cuyo caso contarán con la asistencia técnica del Gobierno Provincial a través de
la Autoridad de Aplicación (artículo 8). ------------------------------------------------------------------
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Además, establece como atribuciones de dicha Autoridad, en aquel entonces la
Agencia Córdoba ambiente, hoy Ministerio, las siguientes: a) Instrumentar programas y
acciones de gestión integral de los residuos locales y regionales en coordinación con otras
jurisdicciones del Estado Provincial; b) Promover políticas fiscales y económicas activas para
la implementación de sistemas integrales de gestión de residuos; c) Favorecer la integración
intermunicipal y la creación de entes interjurisdiccionales orientados a la gestión de los
residuos; d) Coordinar con los municipios y comunas las acciones que correspondan y la
asistencia provincial en materia de gestión de residuos; e) Autorizar, habilitar y controlar, en
los términos que fije la reglamentación correspondiente y la Ley n° 7343, las actividades
alcanzadas por la presente Ley. --------------------------------------------------------------------------XIV.d. La Ley n° 10.208 Ley de Política Ambiental de la Provincia de Córdoba--Completa el cuadro normativo provincial que subyace a la cuestión tratada, la Ley
Provincial n° 10.208 que contempla importantes herramientas en la materia a los fines de
reforzar y potenciar la tutela ambiental de la Ley n° 7343 a la que complementa, conforme el
texto de su artículo 2. --------------------------------------------------------------------------------------En el artículo 8 del Capítulo II establece los Instrumentos de Política y Gestión
Ambiental Provincial que la Provincia de Córdoba utilizará en forma prioritaria, que son los
siguientes: a) El ordenamiento ambiental del territorio; b) La evaluación de impacto
ambiental; c) La evaluación ambiental estratégica; d) Los planes de gestión ambiental; e) Los
sistemas de gestión ambiental; f) El control de las actividades antrópicas; g) La fijación de
estándares y normas; h) La educación ambiental; i) La información y diagnóstico ambiental;
j) La participación ciudadana para la convivencia ambiental; k) El seguro ambiental, y l) Las
medidas de autogestión, incentivos y alicientes ambientales. ---------------------------------------Además su artículo 48 establece que el control y fiscalización ambiental se
desarrollará por la autoridad de aplicación a través de las diferentes dependencias
administrativas y la Policía Ambiental creada por Ley n° 10.115. ----------------------------------En cuanto a los instrumentos de control y fiscalización establecidos en el marco
normativo ambiental vigente en la Provincia que serán utilizados en el seguimiento de las
actividades antrópicas, el artículo 46 destaca los siguientes: a) Vigilancia; b) Inspecciones;
c) Controles con motivo de denuncias en general; d) Fiscalización de actividades;
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e) Auditorías ambientales de cumplimiento, y f) Toda otra medida de supervisión y control
que forme parte de las atribuciones de la Autoridad de Aplicación. --------------------------------XV. ALCANCES CONSTITUCIONALES DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL La reforma constitucional local de mil novecientos ochenta y siete reconoce al
municipio como una entidad política autónoma, en consonancia con los postulados
proclamados en el preámbulo. ----------------------------------------------------------------------------En esta línea, el presidente de la comisión que trató el régimen municipal en la
respectiva Convención Constituyente expresó que “El régimen municipal que propiciamos,
procura la descentralización política sobre la base de una organización autónoma con
finalidades amplias que relaciona a ésta con toda la comunidad local”26. ------------------------Así quedó perfectamente plasmado en nuestro texto constitucional en el artículo 180 al
disponer “Esta Constitución reconoce la existencia del Municipio como una comunidad
natural fundada en la convivencia y asegura el régimen municipal basado en su autonomía
política, administrativa, económica, financiera e institucional. Los Municipios son
independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones, conforme a esta
Constitución y las leyes que en consecuencia se dicten”. --------------------------------------------De este modo se reconoce a la institución política local una amplia gama de
atribuciones necesarias para atender todo lo atinente al bienestar de las comunidades locales27.
Sobre el tópico se ha pronunciado este Tribunal en pleno en autos “Municipalidad de
Pampayasta Sud”28, razón por la cual a continuación traeremos a colación algunos de los
conceptos allí vertidos. ------------------------------------------------------------------------------------En dicho decisorio se expresó que la consagración constitucional de la autonomía
municipal implica el reconocimiento de potestades normativas de los municipios en relación a
competencias materiales propias, que se hacen efectivas sobre las personas o las cosas que
conforman su riqueza local, disponiendo en relación a estas últimas su distribución en el
modo y alcance que estimen oportuno, sin más limitación que la que surge del propio texto
constitucional. En ese marco, sus facultades son amplias, y el criterio de oportunidad, mérito
26
Scoles, Ricardo Mario; Convención Constituyente de 1987, t. I, p. 920.
Cfr. Scoles, Ricardo Mario; Convención Constituyente de 1987, t. I,
p. 921.
28
T.S.J. en pleno, Secretaría Civil, Sentencia n° 119 de fecha 29/09/2000.
27
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o conveniencia con que se materializa su ejercicio no resulta revisable por el Poder Judicial,
siempre que en el uso de dicha potestad no se exceda el marco de atribuciones reconocidas
por el Constituyente, o bien que su ejercicio comprometa el logro de los fines que la
Constitución Nacional y la Constitución Provincial atribuyen al gobierno federal o provincial,
respectivamente. -------------------------------------------------------------------------------------------En este orden, dicha facultad explícita del municipio, le confiere independencia de
todo otro poder, en tanto y en cuanto el mismo sea conforme a la Constitución y a las leyes
que en su consecuencia se dicten (artículo 180, Constitución Provincial). ------------------------Ese marco de atribuciones propias de los municipios presenta dos dimensiones
claramente delimitadas: una dimensión espacial (artículo 185, Constitución Provincial) y una
dimensión material (artículo 186 ib.). ------------------------------------------------------------------La dimensión espacial está dada por la competencia territorial del municipio,
delimitada por la zona beneficiada o a beneficiarse con los servicios municipales, y que
incluso puede transponer ese límite geográfico cuando medie delegación legislativa por parte
del Gobierno Provincial a favor del municipio, para ejercer el poder de policía en zonas no
sujetas a la jurisdicción municipal (artículo 185, Constitución Provincial; y artículo 7, Ley
Orgánica Municipal). --------------------------------------------------------------------------------------Desde la segunda dimensión, el artículo 186 de la Constitución regla la competencia
material, supuestos entre los que se encuentra enumerada la atención de la salubridad, salud y
centros asistenciales, higiene y moralidad; como así también la de ejercer las funciones
delegadas por el Gobierno Federal o Provincial y ejercer cualquiera otra función o atribución
de interés municipal que no esté prohibida por la Constitución y no sea incompatible con las
funciones de los poderes del Estado. --------------------------------------------------------------------Dicha capacidad material, tal como ha sido diseñada por los constituyentes, recoge el
sentimiento de las comunidades locales de ver satisfechas sus necesidades por las autoridades
municipales, quienes por razones de inmediatez, se encuentran en mejores condiciones para
atender los requerimientos del servicio público29. En otras palabras, se reconoce que el
municipio está más cerca de sus ciudadanos y conoce mejor los problemas locales. -----------La reforma introducida a la Ley Fundamental de la Nación en el año mil novecientos
29
Scoles, Ricardo Mario; Convención Constituyente de 1987, t. I, p. 921.
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noventa y cuatro, complementa este bloque de constitucionalidad ya que de manera novedosa,
consagra la autonomía municipal desde el nivel federal, siendo que, en el orden local, dicho
carácter ya había sido proclamado con anterioridad a la reforma en los textos constitucionales
de algunas provincias30. -----------------------------------------------------------------------------------Así, su artículo 123 preceptúa que “Cada provincia dicta su propia constitución,
conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su
alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y
financiero”. --------------------------------------------------------------------------------------------------Así, el juego armónico de sus artículos 5, 75 (inciso 30), y 123, impone a las
provincias la obligación de asegurar la autonomía municipal, la que presenta variedad de
matices y modulaciones normativas. --------------------------------------------------------------------En orden a este aspecto de la cuestión, la Corte Suprema de Justicia de la Nación in re
“Telefónica de Argentina” sostuvo que “De acuerdo con la distribución de competencias que
emerge de la Constitución Nacional, los poderes de las provincias son originarios e
indefinidos (artículo 121), en tanto que los delegados a la Nación son definidos y expresos
(artículo 75) (Fallos 304:1186, entre muchos). Dentro de ese contexto, cabe entender que las
prerrogativas de los municipios derivan de las correspondientes a las provincias a las que
pertenecen (artículos 5° y 123)...”31. De tal suerte, que la determinación de la naturaleza y
alcance de las potestades de los municipios, depende de la definición que de ellos efectúe el
constituyente provincial. ----------------------------------------------------------------------------------En consonancia con tales postulados, la Carta Orgánica de Villa Dolores declara en su
segundo artículo que dicho municipio es autónomo en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero y es independiente de todo otro poder en ejercicio de
sus atribuciones, conforme a lo dispuesto en las Constituciones Nacional, Provincial y esta
Carta Orgánica. Su autonomía se funda en la soberanía del pueblo, quien la ejerce a través de
sus representantes y demás autoridades legítimamente constituidas, y por sí, de acuerdo con la
30
T.S.J., Sala en lo Civil, Comercial y Contencioso-administrativo,
Sentencia del 30/10/1972, Boletín Judicial Córdoba, t. XVI, 1972, p. 345 y
sgtes.; Sala Contencioso-administrativa, “Banca Nazionale del Lavoro”,
Sentencia n° 206 del 9/12/1999.
31
C.S.J.N., Fallos 320:619.
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forma de participación que esta Carta Orgánica establece, expresando el pluralismo
ideológico mediante los partidos políticos. -------------------------------------------------------------Para el caso concreto de autos, el reparto de competencias que emerge de la
Constitución Nacional y de la Constitución Provincial de Córdoba, habilita la existencia de
tres esferas de gobierno: federal, provincial y municipal. -------------------------------------------Más recientemente el Más Alto Tribunal Nacional ha señalado que “...en esta línea de
ideas se inscribe la sanción de la ley 25.916, en cuanto establece con relación a los residuos
domiciliarios los presupuestos mínimos de protección ambiental que el artículo 41 de la
Constitución Nacional anticipa, fija los objetivos de las políticas ambientales de carácter
nacional vinculadas con esa cuestión específica, dispone que las autoridades competentes
que determinen cada una de las jurisdicciones locales serán responsables de la gestión
integral de los residuos producidos en su jurisdicción, y que deberán establecer sistemas
adaptados a las características y particularidades de cada región, dictando las normas
complementarias necesarias para el cumplimiento efectivo de sus disposiciones (artículos 1°,
4°, 5° y 6°). A su vez, regula la recolección y transporte de los residuos domiciliarios
(capítulo IV), como así también su tratamiento, transferencia y disposición final (capítulo V)
-entre otras cuestiones-...”32. -----------------------------------------------------------------------------El municipio se inserta entonces en un ámbito de actuación más amplio cual es el
delimitado a la Nación y a la Provincia. Por tanto si bien la autonomía municipal importa el
reconocimiento de un status jurídico propio, ello no significa una equivalencia jerárquica,
sino que sus posibilidades de actuación deben coordinarse y armonizar con el reparto de
competencias y atribuciones que efectúan la Constitución Nacional y Provincial respecto de
cada uno de esos niveles de gobierno. ------------------------------------------------------------------De ello se desprende entonces que el ejercicio del poder de policía municipal debe
vincularse positivamente a los límites jurisdiccionales de tales entes, evitando situaciones de
conflictos de leyes, que menoscaben o lesionen los derechos y garantías reconocidos a los
habitantes por la Constitución Nacional o Provincial. -----------------------------------------------La autonomía, por su naturaleza, supone un poder limitado, por lo que no es asimilable
a la noción de soberanía; y ni siquiera esta última está exenta de límites. De allí que los
32
Fallos 331:2784.
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municipios, aún cuando sean autónomos, se hallan insertos en una unidad dentro de la cual se
desarrollan y adquieren su justo sentido. ---------------------------------------------------------------A la luz de estos conceptos puede concluirse por un lado que las atribuciones
conferidas a los municipios no pueden ser ejercidas extra muros del reparto constitucional de
competencias entre las provincias y la Nación establecido por el poder constituyente nacional
y provincial, es decir que no pueden exceder los ámbitos en los que se desenvuelven análogos
poderes de la autonomía provincial y/o de la Nación, en el marco de un estado federal, lo que
impone una necesaria coordinación y armonización del ejercicio de esas atribuciones. Por otro
lado, éstas deben ejercitarse dentro del marco del artículo 123 de la Constitución Nacional. ---XVI. PODER DE POLICÍA MUNICIPAL EN MATERIA AMBIENTAL Y DE
SALUBRIDAD ---------------------------------------------------------------------------------------------La autonomía, como explica Mario Justo López, implica fundamentalmente
competencia legislativa, es decir, facultad de dictar normas generales, pero coordinadas
necesariamente con un orden jurídico superior que establece límites a esa facultad33. -----------Así, las ordenanzas que emanan de un órgano de gobierno elegido por el sufragio
ciudadano son, como la ley, una expresión soberana de la voluntad popular, de la voluntad
comunitaria organizada. -----------------------------------------------------------------------------------Una de las manifestaciones posibles de esa capacidad de autoregulación o
autodelimitación de un sujeto, consustancial con el concepto de autonomía, está dada por el
ejercicio del poder de policía. ----------------------------------------------------------------------------La doctrina tradicional ha definido al poder de policía como una potestad reguladora
del ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, como
atribución perteneciente al órgano legislativo34 o bien, como la facultad o potestad jurídica
por parte de la Administración Pública de establecer limitaciones y ejercer coactivamente su
actividad, con el fin de regular el uso de la libertad personal y promover el bienestar general35.
33
Cfr. autor citado, Introducción a los Estudios Políticos, vol. II,
Depalma, Bs. As., 1983, p. 224 y ss.
34
Cfr. Marienhoff, Miguel S.; Tratado de Derecho Administrativo, Abeledo
Perrot, Bs. As., 1973, t. IV, p. 514.
35
Cfr. Bielsa, Rafael; Derecho Administrativo, J. Lajouane & Cía., Bs. As.,
1921, t. 2, p. 71
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Esa vinculación entre la autonomía y el poder de policía radica, pues, en que las
facultades que constituyen el contenido de esta prerrogativa son inherentes a las esferas de
gobierno que la Constitución ha creado: Nación, provincias, Ciudad Autónoma de Buenos
Aires y municipios. Es que el poder de policía es consustancial al deber primigenio de todo
gobierno en el marco de sus propias jurisdicciones, de proteger la vida, la propiedad, la
seguridad, la moralidad y la salud, entre otros cometidos esenciales, de los habitantes
comprendidos en el ámbito subjetivo y objetivo de actuación de esas potestades. ---------------Ahora bien, ya sea que las formulaciones jurídicas elaboradas en virtud del ejercicio
de ese poder de policía sean consecuencia de un poder autónomo o de una delegación
legislativa; tal reglamentación será siempre antijurídica si repugna a algún principio
constitucional, o incurre en contradicción con el texto o el espíritu de la Constitución
-Nacional o Provincial- o de las leyes que en consecuencia de ellas se dicten. ------------------Reglamentar un derecho -ha dicho la Corte- es limitarlo, es hacerlo compatible con el
derecho de los demás dentro de la comunidad y con los intereses superiores de esta última,
pero esa facultad reguladora tiene un límite que surge de los artículos 14 y 28 de la
Constitución Nacional36. ----------------------------------------------------------------------------------Sabido es que los derechos y garantías que consagra la Constitución no son absolutos,
sino que están sujetos, en su ejercicio, a reglas y limitaciones indispensables para el orden y la
convivencia social37. --------------------------------------------------------------------------------------De lo expuesto se concluye que, en el marco de nuestra organización constitucional, la
autonomía municipal y el ejercicio del poder de policía, no han sido consagrados como
potestades de regulación incondicionados, sino que deben ejercerse conforme a los valores,
principios y texto Constitucional. -----------------------------------------------------------------------Por su parte, el artículo 186 de la Constitución Provincial prevé entre las funciones,
atribuciones y finalidades inherentes a la competencia del municipio, la salud y los centros
asistenciales; la higiene; la protección del medio ambiente, paisaje, equilibrio ecológico y
polución ambiental. -----------------------------------------------------------------------------------------
36
Cfr. C.S.J.N., "Ercolano", Fallos 136:161.
Cfr. C.S.J.N., Fallos 199:149 y 483; 200:450; 249:252 y 262:205, 188: 105
entre muchos.
37
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De esta forma la materia sanitaria, y con ella la temática ambiental de neto contenido
público, están expresamente conferidas al municipio, esto es al gobierno local, en lo que
configura una de sus manifestaciones típicas. ----------------------------------------------------------Ello por cuanto, tradicionalmente, y tal como ha quedado expresado en los parágrafos
anteriores, la salubridad integra una de las materias que atañen al poder de policía y por tanto,
en el modelo federal argentino -conforme a la caracterización efectuada precedentementecompone la competencia propia de las provincias y los municipios. Así la institución
municipal se esfuerza en resguardar la salubridad pública, tanto en su conservación como en
su restablecimiento38.---------------------------------------------------------------------------------------Ella se desprende naturalmente del deber del estado local de velar por la protección de
los ciudadanos que habitan en él, en aras del bien común. -------------------------------------------A la luz de tales postulados la Carta Orgánica Municipal de Villa Dolores regula entre
las funciones, atribuciones y finalidades inherentes a la competencia material del Municipio
las de gobernar y administrar todos los asuntos de interés municipal, promoviendo el bien
común y el desarrollo humano y social (artículo 16, inc. 1) y la de ejercer el poder de policía
municipal en materia de bromatología, ambiental, de tránsito, seguridad, sanidad e higiene
con estricto control de focos contaminantes, moralidad, buenas costumbres y bienestar general
(artículo 16, inc. 7). -----------------------------------------------------------------------------------------Además dicha norma fundamental dedica varios artículos a la materia ambiental lo que
denota el interés que reviste el tema en el ámbito local. ----------------------------------------------Así el artículo 39 establece que todo habitante del Municipio tiene derecho a disfrutar
de un ambiente sano y equilibrado, y el deber de conservarlo, asegurando la satisfacción de
sus necesidades presentes, sin comprometer la calidad de vida de generaciones futuras. -------En tal sentido el Municipio propende a: 1) Proteger el ecosistema natural y biológico,
en especial el aire, el agua, el suelo y el subsuelo, para lo cual se eliminan y evitan todos los
elementos contaminantes que puedan afectarlo; 2) Elaborar una Carta Ambiental y dictar el
código correspondiente, estableciendo la autoridad de aplicación de la misma; 3) Efectuar la
evaluación del impacto ambiental de proyectos públicos y privados, previendo la
38
Zuccherino, Ricardo M., Tratado de Derecho Federal, Estadual y Municipal,
Depalma, Bs. As., 1992, t. III, p. 210.
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conservación y renovación de los recursos naturales. En caso de obras que afecten el
ambiente, las normas deben poner límites temporales para su solución; 4) Crear y conservar
con carácter primordial los espacios que contribuyan a mantener el equilibrio ecológico de la
ciudad, fomentar planes permanentes de forestación y de arbolado público en el ejido
municipal; 5) Proteger y desarrollar en todo el ámbito urbano y rural circundante la flora y la
fauna autóctona, fomentando una política cultural de conocimiento, valorización, cuidado y
planes de recuperación de las mismas; 6) Promover la educación ambiental en todos los
niveles de enseñanza y en toda la población a través de la educación no formal y la
concientización pública; 7) Reconocer al algarrobo como árbol representativo de nuestra
ciudad. Por ordenanza se determinará la protección a los ejemplares existentes en su ejido,
promoviendo la valorización y reproducción de esta especie. ---------------------------------------Establece la prohibición de la emisión, producción, radicación, empleo y tránsito por
el ejido municipal de todo desecho, sustancia peligrosa o materia susceptible de alterar el
medio ambiente, que provoque riesgos para la vida o la salud de la población (art. 40 de la
citada Carta Orgánica). ------------------------------------------------------------------------------------Se declara al Municipio zona no nuclear y se adhiere a la legislación nacional y
provincial de protección del medio ambiente, suscribiendo convenios con organismo y
asociaciones especializadas, coordinando la normativa que compatibilice criterios y
experiencias. ------------------------------------------------------------------------------------------------Destaca que el Municipio aplica especial dedicación al cuidado y embellecimiento de
las riberas del Río de Los Sauces, y defiende de la contaminación el agua proveniente de su
cuenca. Asimismo, la de origen subterráneo que nutre a la ciudad (artículo 41 de la citada
Carta Orgánica). --------------------------------------------------------------------------------------------Finalmente acusa que el Municipio propende a que se elabore, mediante convenios
con organismos oficiales, el mapa geológico en detalle del subsuelo y cartas de riesgo del
ejido municipal y área circundante. Asimismo, procura determinar las líneas de ribera del Río
de Los Sauces y sus afluentes dentro del ejido y zonas aledañas (artículo 42 de la citada Carta
Orgánica). ----------------------------------------------------------------------------------------------------
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XVII. RELACIONES DE CONCERTACIÓN INTERJURISDICCIONAL --------Así, en esta materia, como en tantas otras, luce patente la esencia del Estado
multinivel y plurilegislativo descripto anteriormente. Ello en tanto, queda de manifiesto, una
vez más, que el federalismo argentino importa la coexistencia armónica y coordinada, dentro
del mismo territorio, de cuatro esferas o niveles de gobierno. De allí que los principios de
naturaleza constitucional que informan el concepto y la construcción de la concertación
interjurisdiccional deben ser los pilares sobre los cuales éste se edifica. Es por ello que el
constituyente ha elevado a la jerarquía constitucional dicho federalismo, el que fuera tan
claramente desarrollado por Pedro J. Frías con anterioridad a la Constitución Provincial de
mil novecientos ochenta y siete. --------------------------------------------------------------------------En efecto, su artículo 190 regla sobre "Convenios Intermunicipales" y señala que "Las
Municipalidades (...) pueden celebrar acuerdos con la Provincia, el Gobierno Federal y
organismos descentralizados, para el ejercicio coordinado de facultades concurrentes e
intereses comunes”. ----------------------------------------------------------------------------------------Vale aclarar que la puesta en práctica de una concertación interjurisdiccional o
cooperativa refuerza y no destruye las posibilidades efectivas de la autonomía39. Es esta la
perspectiva que debe guiar a los titulares de las distintas instancias de nuestro gobierno
federal en sus relaciones, las cuales, están llamadas a propender a la construcción de espacios
de colaboración y ayuda mutua enderezados a la búsqueda del bien común de aquellos de los
que dependen de sus decisiones. -------------------------------------------------------------------------Ahora bien, tal como lo señala nuestra Corte Suprema, la coordinación de las
atribuciones no debe buscarse a partir de premisas genéricas o enunciados abstractos sino
atendiendo a las particularidades concretas de cada caso40. En marras, cabe señalar que
existen referencias dirimentes para un adecuado abordaje del escrutinio constitucional del
presente conflicto. ------------------------------------------------------------------------------------------XVIII. GOBIERNO MANCOMUNADO PARA LA GESTIÓN SOSTENIBLE
DE LOS RIESGOS AMBIENTALES DE LOS RESIDUOS ------------------------------------39
García de Enterría, Eduardo; La revisión del sistema de autonomías
territoriales: reforma de estatutos, leyes de transferencia y delegación,
federalismo, Civitas, Madrid, 1988, p. 71.
40
Cfr. C.S.J.N., Fallos 137:212.
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El objetivo general de la gestión de residuos sólidos urbanos se encamina a recoger,
tratar y eliminar los desechos sólidos generados por todos los grupos de población urbanos de
una manera ambiental y socialmente satisfactoria utilizando el medio más económico
disponible. ---------------------------------------------------------------------------------------------------Lo esencial en pos de ello, como en cualquier cuestión que ataña a salud pública y
medio ambiente, radica en reforzar la necesaria coordinación que debe existir entre los tres
niveles estaduales a los fines del logro de una adecuada concreción de la teleología que
inspira el plafón constitucional, que no es otra que la tutela de los intereses de todos los
habitantes de esta Nación. ---------------------------------------------------------------------------------Máximo ello cuando se trata de materias en las que existe consenso sobre sus
riesgos41, conforme lo establecido en el artículo 52 de la Ley n° 7343; y en función de ello la
Provincia ha elaborado un diagnóstico sobre la incorrecta gestión de los vertederos y sus
impactos (fs. 97). -------------------------------------------------------------------------------------------La más importante, por su carácter sensible, es la contaminación de aguas, provocada
por generación de lixiviados. Además se produce la degradación de aire, suelo y alimentos,
deterioro paisajístico y cultural del entorno, tal como lo advierte en su diagnóstico la Agencia
Córdoba Ambiente (fs. 97)42. En igual sentido se pronuncia el Programa de Naciones Unidas
para el Medio Ambiente junto con el Programa Interinstitucional de Gestión Racional de los
productos químicos (IOMC) en su Guía para la Elaboración de Estrategias Nacionales de
Gestión de Residuos43. -------------------------------------------------------------------------------------Consciente de lo complejo de la problemática, la Ley provincial n° 10.208 privilegia
un abordaje mancomunado de la cuestión ambiental, de conformidad a las previsiones del
artículo 41 de la Constitución Nacional. -----------------------------------------------------------------
41
T.S.J., en pleno, Secretaría Electoral y de Competencia Originaria,
“Savid”, Auto n° 357 del 11/08/2014.
42
Cfr. Arias, Dario; “Los consorcios de gestión de residuos sólidos urbanos
en la Provincia de Salta”, en Garros Martinez, María C. (coord.),
Regulación y Gestión de los Residuos. Un aporte Multidisciplinario, Santa
Fe, Rubinzal Culzoni, 2013, p.66.
43
Guía para la Elaboración de Estrategias Nacionales de Gestión de Residuos
Disponible, Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, en
http://www.unep.org/ietc/Portals/136/Publications/Waste%20Management/UNEP%2
0NWMS%20Spanish%20Screen.pdf, entrada del 29/10/2014.
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Ello al establecer que en función del principio de subsidiaridad la Provincia, los
municipios y las comunas, a través de las distintas instancias de la administración pública,
tienen la obligación de colaborar y, de ser necesario, participar en forma complementaria en el
accionar de los particulares en la preservación y protección ambientales. -------------------------Señala el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente en el marco del
Programa Interinstitucional de Gestión Racional de los Productos Químicos (IOMC), en su
Guía para la Elaboración de Estrategias Nacionales de Gestión de Residuos que la gestión de
residuos es un proceso cooperativo que congrega la participación de muy diversos intereses,
entre los que figuran: los gobiernos nacionales, regionales y locales; el sector privado, la
comunidad y sus líderes; y otros, como las organizaciones no gubernamentales (ONG) y el
mundo de la investigación44. ------------------------------------------------------------------------------Además en mérito del principio de solidaridad la Provincia, los municipios y las
comunas son responsables de la prevención y mitigación de los efectos ambientales adversos
de su propio accionar, así como de la minimización de los riesgos ambientales sobre los
sistemas ecológicos compartidos. ------------------------------------------------------------------------Ello puesto que la prevención es el fundamento del principio precautorio45, que
impone actuar ante probables riesgos para evitar los daños o mayores daños de una
determinada actividad, como lo ha sostenido este Tribunal Superior de Justicia46.---------------Dicha máxima vigente en la materia ambiental fluye del Principio 15 de la
Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo cuando establece “Con el fin de
proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de
precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible,
la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la
adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio
ambiente”.---------------------------------------------------------------------------------------------------44
Guía para la Elaboración de Estrategias Nacionales de Gestión de Residuos
Disponible, Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, en
http://www.unep.org/ietc/Portals/136/Publications/Waste%20Management/UNEP%2
0NWMS%20Spanish%20Screen.pdf, entrada del 29/10/2014.
45
Cfr. Hutchisnson, Tomás; Daño Ambiental, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe,
1999, t. 2, p. 273 y ss.
46
T.S.J.; en pleno, Secretaría Electoral y de Competencia Originaria,
“Savid”, Auto n° 357 del 11/08/2014.
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En consonancia con ello, la Ley General de Ambiente n° 25.675 así como la n° 10.208
lo incluyen en forma expresa al consagrar los principios rectores en política ambiental. -------Aunque no haya uniformidad en la definición de su alcance normativo, la entidad de
los derechos implicados motiva que, con independencia de los escenarios institucionales y
legales, se consagre el principio precautorio como una de las directrices jurídicas
fundamentales para resolver los conflictos que se suscitan cuando se invoca una lesión al
ambiente.----------------------------------------------------------------------------------------------------Señala Morello que “Lo primero y lo más idóneo es la prevención del daño al medio
ambiente para evitar su consumación, máxime teniendo en cuenta que se trata de un bien no
monetizable, es decir, no traducible en indemnizaciones y difícil de volver al estado anterior
del daño”47. -------------------------------------------------------------------------------------------------A la luz de tal axioma, uno de los pilares de la gestión sostenible de los residuos
sólidos es la planificación estratégica, mediante herramientas que se muestren útiles para
atacar la problemática de los residuos sólidos urbanos. El desarrollo sostenible se define como
el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la
capacidad de generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades 48. En el contexto de
los residuos, el principio de equidad intergeneracional implica que los residuos no deben
administrarse de manera que las generaciones futuras no se encuentren con problemas
heredados de las generaciones anteriores49. ------------------------------------------------------------Desde esta perspectiva, la prevención en la producción de RSU es la primera de las
estrategias a contemplar50. ---------------------------------------------------------------------------------
47
Morello, Augusto M. y Sbdar, Claudia B.; “Teoría y Realidad de la Tutela
Jurídica del Ambiente”, La Ley 2007-F, 821.
48
Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
Cultura
(UNESCO),
Educación
para
el
Desarrollo
Sostenible,
http://www.unesco.org/new/es/education/themes/leading-the-internationalagenda/education-for-sustainable-development/sustainable-development/,
entrada del 29/10/2014.
49
Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Guía para la
Elaboración de Estrategias Nacionales de Gestión de Residuos, disponible,
en
http://www.unep.org/ietc/Portals/136/Publications/Waste%20Management/UNEP%2
0NWMS%20Spanish%20Screen.pdf, entrada del 29/10/2014.
50
Cfr. Arias, Dario; “Los consorcios de gestión de residuos sólidos urbanos
en la Provincia de Salta”, en Garros Martinez, María C. (coord.),
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Cabe referenciar lo dicho por el Banco Mundial cuando señala que si son separados en
origen, alrededor del 90% podría ser reconvertido en combustible o reciclado 51. De esta
manera los materiales en desuso vuelven a ser introducidos en el proceso de producción y
consumo, devolviéndoles su utilidad52. ------------------------------------------------------------------Vale destacar que tal como lo señala el Programa de Naciones Unidas para el medio
Ambiente en la Guía para la Elaboración de Estrategias Nacionales de Gestión de Residuos el
primer paso para una correcta gestión de residuos radica precisamente en pasar de vertederos
incontrolados a vertederos controlados53. Así las cosas, en la ciudad de Córdoba, se
erradicaron y remediaron cincuenta y un micro basurales54 y en el Valle de Traslasierra
veintidós (fs. 525 vta.). -------------------------------------------------------------------------------------En esta inteligencia, la Agencia Córdoba Ambiente puso en marcha el programa
“Córdoba Limpia” mediante la Resolución n° 372 del dieciséis de noviembre de dos mil uno.
Lo anterior luego de haber elaborado un diagnóstico sobre la situación de los sistemas
de gestión de residuos que permitieron realizar una caracterización del problema y establecer
una línea base a los fines de una política integral ambientalmente adecuada. --------------------Tras ello, la citada agencia estatal planteó la regionalización de la Provincia mediante
la distribución de vertederos controlados y estaciones de transferencia cercanos a los puntos
de mayor generación de residuos en doce regiones entre las cuales se encuentra la Región
Traslasierra que comprende las localidades de San Lorenzo, Mina Clavero, Villa Cura
Brochero, Arroyo los Patos, Nono, Las Calles, Las Rabonas, San Vicente, San Pedro, Villa
Regulación y Gestión de los Residuos. Un aporte Multidisciplinario,
Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2013, p. 71.
51
Banco Mundial, “En Latinoamérica, no aprovechar la basura es un
desperdicio”,
http://www.bancomundial.org/es/news/feature/2013/12/18/basura-enlatinoamerica, entrada del 29/10/2014.
52
Galvez, María Magdalena; “Reciclaje”, en Garros Martinez, María C.
(coord.);
Regulación
y
Gestión
de
los
Residuos.
Un
aporte
Multidisciplinario, ob. cit., p. 283.
53
Naciones Unidas, Informe de la Comisión de Bruntland, disponible en
http://www.unep.org/ietc/Portals/136/Publications/Waste%20Management/UNEP%2
0NWMS%20Spanish%20Screen.pdf, entrada del 29/10/2014.
54
Banco Mundial, Argentina: mejores soluciones para el reciclaje y manejo
de
restos
sólidos,
http://www.bancomundial.org/es/news/feature/2012/10/26/argentina-urbansolid-waste-management-best-practices, entrada del 29/10/2014.
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Sarmiento, Villa Dolores, Los Hornillos, Villa Las Rosas, Las Tapias, Los Cerrillos, San José,
La Paz, La Población, Luyaba, San Javier y Yacanto y Los Pozos. Se incluyen además
Panaholma, Sauce Arriba y Conlara. --------------------------------------------------------------------La mencionada propuesta sería financiada por la Provincia por el Banco
Interamericano de Desarrollo a los fines de la construcción de un módulo para cubrir por el
término de un año el servicio de la región, mientras que el costo que demandara la
construcción de los módulos para la operación de los restantes años debería ser solventado por
los municipios o el ente en caso de estar conformado (fs. 113vta., 123 y vta.). El costo de
operación anual se considera en base a las toneladas de residuos generadas, solventado
proporcionalmente a cada localidad en base a su participación en el total de la región
(fs. 114). -----------------------------------------------------------------------------------------------------XIX. LOS ANTECEDENTES DE LA CAUSA -------------------------------------------Bajo esta particular arquitectura de competencias en clave de concertación y
coordinación propia de nuestro Estado Federal, enfocado específicamente desde la perspectiva
ambiental y de la gestión de residuos sólidos urbanos, corresponde ahondar en los
antecedentes observados en la causa a los fines de meritar una solución singular que responda
a los estándares de equidad y razonabilidad. -----------------------------------------------------------XIX.a. Las actuaciones ante la cartera provincial de ambiente anteriores a la
creación del Ente “Traslasierra Limpia” ------------------------------------------------------------El catorce de julio de dos mil tres, el entonces Intendente de Villa Dolores presenta
ante el Ministerio de Ambiente de la Provincia de Córdoba un aviso de proyecto referido a la
Planta de Tratamiento y Disposición Final de Residuos Sólidos, conforme lo establecido por
el Decreto n° 2131, reglamentario de la Ley n° 7343 (fs. 4/62), al que enmarca en el programa
“Córdoba Limpia” financiado parcialmente por el contrato préstamo 1287/OC-AR del Banco
Interamericano de Desarrollo (fs. 113vta.). -------------------------------------------------------------Da cuenta que el predio se localiza sobre la Ruta nacional n° 148 en su margen
oriental ubicado a 3.9 kms. al sur desde el cruce de la ruta provincial n° 14 y la ya citada, con
una superficie de 44 hectáreas. ---------------------------------------------------------------------------Refiere que la regionalización del territorio que abarcará el proyecto comprende a
21 municipios y comunas de los departamentos San Javier y San Alberto, a saber: San
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Lorenzo, Mina Clavero, Villa Cura Brochero, Arroyo los Patos, Nono, Las Calles, Las
Rabonas, San Vicente, San Pedro, Villa Sarmiento, Villa Dolores, Los Hornillos, Villa Las
Rosas, Las Tapias, Los Cerrillos, San José, La Paz, La Población, Luyaba, San Javier y
Yacanto y Los Pozos. --------------------------------------------------------------------------------------Es ilustrativo apuntar, a los efectos de valorar la envergadura a lo largo del tiempo que
significaba el proyecto presentado, que se preveía una vida útil en el orden de los cuarenta y
cinco años, de conformidad al cronograma de las fosas de disposición de residuos que llegaba
hasta el año dos mil cuarenta y seis. ---------------------------------------------------------------------En octubre de dos mil tres, la firma Gamsur SEM presenta ante el Ministerio la
Memoria Descriptiva de la Obra del Vertedero Regional de Villa Dolores donde se refieren
los antecedentes de la región, los alcances del proyecto, parámetros básicos para su diseño y
especificaciones técnicas de bienes, obras y servicios (fs. 65 y ss.). --------------------------------Asimismo se efectuó una evaluación de estratigrafía y napas freáticas del predio de
Magín Prada destinado al vertedero controlado, la que estuvo a cargo del Geólogo Guillermo
Fernández de la Secretaría de Ambiente, avalado por el Consultor Experto en RSU Lic.
Eugenio Pettigiani (fs. 125/128); como así también las demás evaluaciones técnicas (laguna
de lixiviados, fs. 130/136). --------------------------------------------------------------------------------El tres de noviembre del año dos mil tres, conforme constancias de autos, se realizó,
con la debida publicidad (fs. 551), una audiencia pública en la sede del Concejo Deliberante
de la ciudad de Villa Dolores junto con el Intendente y funcionarios de la región y vecinos del
Valle de Traslasierra, en la cual se intercambiaron ideas sobre el programa “Córdoba Limpia”
en lo referente a la construcción y operación del Vertedero Controlado que estaba previsto
edificarse en la ciudad de Villa Dolores, entre otras cuestiones (fs. 148, 552/553). --------------El doce de noviembre de aquel año, la Agencia Córdoba Ambiente elaboró el
correspondiente Dictamen Técnico suscripto por profesionales geólogos, ingenieros,
bioquímicos y biólogos, mediante el cual se autorizó el proyecto, sujetándolo a una serie de
condiciones, entre las cuales cabe señalar: la presentación ante la DIPAS para la evaluación
del emprendimiento y su probable influencia sobre el acuífero; la presentación en el plazo de
seis meses de un programa ambiental; de riesgos, medidas de prevención y mitigación, plan
de contingencias, en referencia a la contaminación de suelos, agua superficial y subterránea,
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Expte. n° 1752025
procesos erosivos; la remisión de informes periódicos del sistema de monitoreo ambiental
(asentamientos, aguas y lixiviados) conforme parámetros y frecuencias establecidas en la
Resolución n° 372/2001, entre otras (fs. 149/153). ----------------------------------------------------Además recomendó al Municipio de Villa Dolores la “…instrumentación de un Plan
de Ordenamiento del uso del suelo del área mediante ordenanza Municipal, referida a una
zona de exclusión perimetral al predio condicionando futuros asentamientos, cuyo rango no
deberá ser menor de 1,5 km.” (fs. 153). ----------------------------------------------------------------Finalmente, en iguales términos que el dictamen técnico fue aprobado el aviso de
proyecto mediante Resolución n° 499 del primero de diciembre de dos mil trece de la Agencia
Córdoba Deportes, Ambiente, Cultura y Turismo (fs. 158/162vta.). La construcción del
vertedero regional estuvo a cargo de la Empresa Gamsur en el primer semestre del año dos
mil cuatro (fs. 163/200). -----------------------------------------------------------------------------------XIX.b. La creación del Ente “Traslasierra Limpia” -------------------------------------El veintinueve de noviembre de dos mil seis los intendentes municipales y presidentes
comunales de los departamentos San Alberto y San Javier, entre los que se hallaba el de Villa
Dolores, acuerdan constituir el Ente Específico Intermunicipal de Gestión, Coordinación,
Transferencia y Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos (R.S.U.) y Asimilables –en
adelante Ente “Traslasierra Limpia”-, disponiendo que las respectivas municipalidades y
comunas debían dictar sus ordenanzas o resoluciones ratificatorias (fs. 288/289). ---------------En su reglamento, el mentado organismo establece que ejerce el gobierno y
administración de la gestión, coordinación, transferencia y disposición final de los RSU y
asimilables de los gobiernos locales que adhieran e integren el mismo (fs. 290/317),
habiéndolo actuado las comunas y municipalidades firmantes (fs. 318/363). ---------------------Villa Dolores fue incorporada formalmente al ente mediante Acta de Sesiones de la
Asamblea n° 5 del veintiocho de marzo de dos mil siete (fs. 464), previa autorización por
Ordenanza n° 1856, promulgada por Decreto n° 16.357 (fs. 351/352), aún cuando su
Intendente participó del acto de fundación y de la aprobación del estatuto del mismo (fs. 254 y
278). ----------------------------------------------------------------------------------------------------------El quince de enero de dos mil siete el Ente Intermunicipal “Traslasierra Limpia” se
presenta ante el Presidente de la Agencia Córdoba Ambiente y en representación de los
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municipios y comunas que lo componen adhiere al Programa Provincial de Gestión Integral
de los Residuos Sólidos Urbanos y solicita la entrega de la Planta Vertedero de Villa Dolores
(fs. 250/251). ------------------------------------------------------------------------------------------------XIX.c. El acuerdo entre las municipalidades y comunas de San Javier y de San
Alberto y la Agencia Córdoba Ambiente. ------------------------------------------------------------Obra en autos convenio datado el diecinueve de junio de dos mil seis, y celebrado en
la ciudad de Villa Dolores entre las municipalidades y comunas de San Javier y de San
Alberto, encontrándose también la Municipalidad de Villa Dolores; a través del cual
autorizaron al Intendente de Mina Clavero a suscribir con la Provincia un convenio de
asignación de fondos destinados a la compra de equipamiento necesario para poner en
funcionamiento el Sistema de Tratamiento y Disposición de Residuos Sólidos Urbanos de
Traslasierra, aprobado y supervisado por la Agencia Córdoba Ambiente (fs. 405/406). Ello, en
el marco del Sistema de Tratamiento y Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos. -------A tal fin se dispuso que la Administración de los Fondos consignados estuviera a
cargo del Intendente de la ciudad de Mina Clavero y la fiscalización de aquellos a cargo de los
intendentes de Villa Dolores, San Pedro y la Paz, como integrantes de la Comisión
Fiscalizadora; y el control de los fondos asignados quedaría a cargo de la Agencia Córdoba
Ambiente S.E. (cláusula tercera, fs. 405vta.). ----------------------------------------------------------XIX.d. Autorización para funcionar ---------------------------------------------------------El primero de febrero de dos mil siete, mediante Dictamen técnico n° 1/07
(fs. 201/202) los directores del Programa “Córdoba Limpia” autorizaron el inicio de
actividades del vertedero según lo establecido en el programa ambiental que fuera adjuntado
el treinta de noviembre de dos mil seis por el presidente del Ente Específico Intermunicipal de
Gestión, Coordinación, Transferencia y Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos
(RSU) y asimilables “Traslasierra Limpia”. ------------------------------------------------------------Ello en tanto el citado plan, suscripto por Eugenio Pettigiani, reunía –a su
consideración-
las exigencias requeridas por la Resolución n° 49/2003 de la Agencia
Córdoba Ambiente atinentes a riesgos ambientales, medidas de prevención y mitigación y
plan de contingencias (fs. 206/232 y cc.). ---------------------------------------------------------------
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Expte. n° 1752025
A tal fin, tuvo en cuenta la constitución del Ente Intermunicipal “Traslasierra Limpia”
(fs. 201/202), agregaron al expediente la nota a DIPAS (fs. 203/204) y se programó un
sistema de monitoreo de la calidad de agua subterránea que podría ser afectada por los
líquidos lixiviados si fallara el sistema de impermeabilización del vertedero (fs. 240/244).----Siete meses después de su puesta en funcionamiento, los especialistas de la Agencia
Córdoba Ambiente daban cuenta de la correcta gestión del sistema de transferencia y
disposición final de residuos en el Valle de Traslasierra (fs. 412/415). ----------------------------XIX.e. La separación de la Municipalidad de Villa Dolores y su actuación
posterior. ----------------------------------------------------------------------------------------------------El Ente “Traslasierra Limpia”, a través de su órgano ejecutivo, dictó la Resolución
n° 29 del diecisiete de enero de dos mil ocho en la que instó a la Municipalidad de Villa
Dolores a que ratifique o revoque la Ordenanza n° 1856 del diecinueve de marzo de dos mil
siete por la que se integrara el Ente. Ello, considerando que la Municipalidad de Villa Dolores
rechazó y cuestionó todo el sistema de recaudación del ente y en consecuencia condicionó su
participación en el mismo por valores de costo por tonelada entregada al vertedero (fs.
470/472). -----------------------------------------------------------------------------------------------------El Concejo Deliberante, por su parte y mediante Ordenanza n° 2062 promulgada por
Decreto n° 11.336 de fecha doce de mayo de dos mil diez, dispuso: “Autorízase a la
Municipalidad de Villa Dolores a retirarse del Ente Específico Intermunicipal de Gestión,
Coordinación, Transferencia y Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos (R.S.U.) y
asimilables a los Departamentos San Alberto y San Javier, denominado Ente “Traslasierra
Limpia”” (art. 1 ib.; fs. 537/538). -----------------------------------------------------------------------A tal fin facultó al Departamento Ejecutivo Municipal a realizar los trámites y a
suscribir la documentación necesaria (artículo 2 ib.), y requerir del Ente la liquidación y
restitución de la participación proporcional correspondiente al Municipio (fs. 537/538).-------XIX.f. La intimación que origina el conflicto. ---------------------------------------------El siete de abril de dos mil nueve el Concejo Deliberante de la ciudad de Villa Dolores
sanciona la Ordenanza n° 2002 mediante la cual establece “Determínase como únicos lugares
de disposición final de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y asimilables a urbanos, los que
establezca la Municipalidad de Villa Dolores para tal fin” (artículo 1, fs. 535). ----------------44
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En función de ello crea “La Planta Incubadora de Proyectos Ambientales”, a la que
ubica a 7 Kms. del centro de la ciudad, en el inmueble sito sobre Ruta Nacional n° 20, Km.
3,5 (artículo 2). ----------------------------------------------------------------------------------------------Por su parte el artículo 3 prescribe “Prohíbase dentro del ejido municipal, la
existencia de todo basural a cielo abierto y/o planta de tratamiento, y/o vertedero, y/o
depósito final de RSU o asimilables a urbano; y todo otro sitio de tratamiento y disposición
final de residuos, en lugares que no fueren especialmente creados, acondicionados,
determinados y habilitados por autoridad competente municipal” (fs. 535). ---------------------Posteriormente, la citada Municipalidad, mediante carta documento de fecha
veinticuatro de junio de dos mil diez le informa al Ente “Traslasierra Limpia” del contenido
de tal ordenanza y le requiere e intima para que formule la liquidación y restitución de la
participación proporcional realizada por dicho Municipio al Ente. Asimismo asevera que
reitera el emplazamiento realizado oportunamente en relación a la percepción irregular por
parte de dicho Ente de las sumas de dinero correspondientes a la coparticipación provincial
perteneciente a dicha Municipalidad y, en consecuencia, lo intima a la devolución de tales
sumas de dinero. Aducen que el Ente “Traslasierra Limpia”, junto a su conducción, le han
generado graves daños a la ciudad de Villa Dolores, principalmente en materia ecológica y
ambiental, colocándola además en una situación de riesgo real por el evidente e indubitable
foco de contaminación que generan los residuos introducidos en la ciudad (fs. 540).------------Luego, mediante otro instrumento de igual naturaleza, fechado el ocho de julio de dos
mil diez, intimó al Ente “Traslasierra Limpia” a cesar y/o suprimir y/o clausurar la actividad
de volcamiento que se realiza en el vertedero regional de la Ruta nacional n° 148,
calificándola de ilegítima; y a reparar íntegramente el gravísimo daño ecológico ambiental
causado, bajo apercibimiento de iniciar acciones legales a tal fin. En dicho documento
aseguran que el vertedero del Ente “Traslasierra Limpia” no ha tenido jamás autorización para
funcionar (fs. 400/401; 543/544).-------------------------------------------------------------------------XX. CONSIDERACIONES FINALES ------------------------------------------------------XX.a. La Municipalidad de Villa Dolores fue una de las promotoras de la
radicación del vertedero regional en su jurisdicción ------------------------------------------------
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Expte. n° 1752025
De lo visto hasta aquí fluye como primera conclusión que, contrariamente a lo
sostenido por la Municipalidad de Villa Dolores en la carta documento reseñada, las
constancias incorporadas a la causa ilustran con meridiana claridad que aquella no sólo
autorizó, sino que se erigió en una de las protagonistas principales ante los órganos
provinciales, de la radicación del vertedero regional en su jurisdicción, al que se le había
planificado una vida útil de cuarenta y cinco años (fs. 6/62). ----------------------------------------Cabe destacar que en un primer momento dicho predio pertenecía a la Provincia de
Córdoba. La Municipalidad de Villa Dolores solicitó el traspaso a su jurisdicción, expresando
específicamente que lo hacía para destinarlo al vertedero controlado de residuos sólidos
urbanos (fs. 404). Una vez avocado a dicho emprendimiento, presentó el aviso de proyecto a
los fines de su autorización (fs. 3/62). -------------------------------------------------------------------También autorizó al Intendente de Mina Clavero a suscribir con la Provincia un
convenio de asignación de fondos destinados a la compra de equipamiento necesario para
poner en funcionamiento el Sistema de Tratamiento y Disposición de Residuos Sólidos
Urbanos de Traslasierra, aprobado y supervisado por la Agencia Córdoba Ambiente
(fs. 405/406). ------------------------------------------------------------------------------------------------A su vez, el Departamento Ejecutivo de la citada Municipalidad fue parte activa en la
fundación del Ente “Traslasierra Limpia”, cuyo objeto se dirigió precisamente a la gestión,
coordinación, transferencia y disposición final de los residuos sólidos urbanos (R.S.U.) y
asimilables de los gobiernos locales que adhieran e integren el mismo (fs. 290). ----------------Todo este cúmulo de elementos probatorios llevan a la convicción de la inequívoca
voluntad de la Municipalidad de Villa Dolores de establecer en su jurisdicción el vertedero
regional del Valle de Traslasierra para el tratamiento y/o disposición final de residuos sólidos
urbanos. -----------------------------------------------------------------------------------------------------XX.b. El Poder de Policía de la Municipalidad de Villa Dolores respecto del
vertedero regional-----------------------------------------------------------------------------------------Aclarado lo anterior, cabe poner de resalto que la Municipalidad de Villa Dolores
mantuvo en todo momento su poder de policía municipal respecto del vertedero ubicado
dentro de la jurisdicción territorial, a los fines de velar por la cuestión ambiental y de
salubridad de todos los villadolorences. ----------------------------------------------------------------46
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Ello, conforme el marco jurídico reseñado precedentemente y lo receptado en su
propia Carta Orgánica cuando, entre otras consideraciones tocantes al ambiente, propende al
dictado de una Carta Ambiental y a la realización del Estudio de Impacto Ambiental
(artículo 39 ib.). ---------------------------------------------------------------------------------------------En idéntica sintonía, el artículo 59 de la Ley provincial n° 7343 establece que la
actuación de la autoridad de aplicación provincial lo es sin perjuicio de la necesaria
intervención de los organismos provinciales y municipales a los que las normas vigentes les
otorgan competencia según los casos. -------------------------------------------------------------------Queda claro entonces que la Municipalidad de Villa Dolores tuvo y continúa teniendo,
aun mientras formó parte del Ente Intermunicipal “Traslasierra Limpia”, amplias facultades
de control y fiscalización de las condiciones del vertedero regional, pudiendo adoptar todas
las medidas que estimare conducentes al buen funcionamiento y disposición de los residuos,
así como el cumplimiento de las normas provinciales y municipales ambientales. ---------------Ello puesto que el Ente “Traslasierra Limpia” es una persona jurídica distinta de dicho
municipio y, consecuentemente, en lo que respecta a la administración del vertedero, debe
someterse al poder de policía del gobierno local competente, acatando y aplicando las normas
ambientales y de salubridad vigentes.--------------------------------------------------------------------En este rumbo, repárese que conforme consta de los recortes periodísticos
incorporados en autos, la Secretaría de Ambiente de dicha Municipalidad habría realizado
gestiones para la implementación del sistema de tratamientos de residuos diferenciado, entre
otras acciones en la materia. -------------------------------------------------------------------------------Aquellas, de haberlo estimado conveniente, bien pudieron haberse acompañado con
intervenciones referidas al estado del vertedero a los efectos de evaluar sus condiciones, así
como otros datos o elementos tendientes a la tutela ambiental que le atañe. -----------------------En este sentido han dicho la doctrina y la jurisprudencia que en materia ambiental las
autoridades gubernamentales nacionales, provinciales y municipales, en el ámbito de sus
respectivas competencias y en el ejercicio de sus poderes de policía de seguridad, salubridad y
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Expte. n° 1752025
bienestar de la comunidad, no sólo deben dictar las normas legales pertinentes sino que deben
hacerlas cumplir por medio de sus autoridades administrativas o judiciales55. -------------------XX.c. Los lineamientos de política ambiental del acuerdo y de la Ley n° 9088.
Coordinación y control de los actores políticos y sociales en el seguimiento -----------------Ahora bien, como ha quedado de manifiesto precedentemente, el ejercicio del poder de
policía municipal no es absoluto ni ilimitado, sino que debe atenerse al marco jurídico vigente
y al principio constitucional de razonabilidad al que debe ajustarse toda actividad
administrativa. ----------------------------------------------------------------------------------------------A tal fin, confluyen en dicho plafón tanto las leyes nacionales y provinciales vigentes
en la materia y ya referenciadas, como los acuerdos o convenios suscriptos libremente por
dicho Municipio a los efectos de poner en marcha el vertedero regional en la misma ciudad de
Villa Dolores. -----------------------------------------------------------------------------------------------En efecto, ha quedado acreditado que la citada entidad participó en base a acuerdos en
la diagramación de un programa ambiental respecto del vertedero regional en el Valle de
Traslasierra, de consuno con la Provincia y las restantes municipalidades y comunas de la
región, conforme se desprende de las actuaciones labradas ante la Secretaría de Ambiente, del
acuerdo suscripto y de su participación en el mismo Ente “Traslasierra Limpia”. ---------------Lo así convenido se encuadra en lo dispuesto por el artículo 8 de la Ley n° 9088, en
cuanto dispone invitar a las municipalidades y comunas a integrar entes regionales para la
instalación de sistemas de gestión de residuos, para lo cual –afirma- contarán con la asistencia
técnica del Gobierno Provincial a través de la autoridad de aplicación. ---------------------------Con el mismo espíritu se pronuncia la Ley n° 10.208 cuando expone entre los
principios de supervisión, control y fiscalización el principio de armonización de intereses en
virtud del cual se reconoce que en el proceso de supervisión, control y fiscalización se
generan espacios que pueden dar lugar a controversias, por lo que el uso y promoción de
mecanismos tales como mediación, arbitraje, conciliación y audiencias públicas es relevante
con miras a facilitar y mejorar los niveles de cumplimiento de la normativa ambiental bajo
esquemas de mayor costo-eficiencia para el Estado Provincial (art. 47, inc. “h”). ---------------55
S.C. Pcia. Bs. As., “Yane”, Sentencia del 14/11/2007; Bustamante Alsina,
Jorge; “Responsabilidad civil por daño ambiental”, LL 1994-C, 1052.
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En tal sentido, se ha señalado que los lineamientos de la política ambiental diseñada
a partir de los acuerdos logrados en el marco de la concertación interjurisdiccional se
plasmarán en normas que, más allá de las obligaciones y derechos que pudiesen crear para los
administrados o el propio sector público, constituyen un verdadero programa de gestión para
el desarrollo sustentable56. ---------------------------------------------------------------------------------A la luz de tales conceptos, las municipalidades y comunas de autos en trabajo
conjunto con la autoridad de aplicación, debieron llevar adelante los postulados plasmados en
el programa “Córdoba Limpia”. --------------------------------------------------------------------------También se ha dicho que el fundamento jurídico de la obligatoriedad de esta clase de
instrumentos constitutivos deviene, al igual que el de cualquier contrato, del consentimiento
brindado por las partes que al suscribirlo quedan ligadas al cumplimiento del mismo. En este
sentido, cabe recordar que un pacto es un acuerdo sobre una declaración de voluntad común
destinada a reglar derechos y obligaciones, en este caso de carácter público, de las partes
firmantes al que deben someterse como la ley misma. ------------------------------------------------Lo anterior, en función de la trascendencia de la actuación conjunta cuando se trata de
custodiar la problemática relacionada con el ambiente. Ello es insoslayable a los fines de
minimizar al máximo los riesgos ambientales y de este modo, velar adecuadamente por la
salud pública y el derecho a un ambiente sano57. ------------------------------------------------------Siguiendo estos lineamientos, en su informe del quince febrero de dos mil ocho la
Secretaría de Ambiente de la Provincia expone que se llevan adelante todos los controles
ambientales dispuestos en aquella instancia: monitoreo de napas, prohibición de ingreso de
residuos peligrosos, control de líquidos lixiviados, chimeneas de venteo de gases, etc.
(fs. 413). ------------------------------------------------------------------------------------------------------En este marco, la documental incorporada da cuenta de que dicha cartera
conjuntamente con el mentado Ente, llevan adelante un programa de capacitación de los
56
S.C. Pcia. Bs. As., “Yane”, Sentencia del 14/11/2007; Walsh, Juan
Rodrigo; "La ley 25.916 sobre gestión de residuos domiciliarios: una pieza
nueva en el tablero de los presupuestos mínimos de protección ambiental",
LL, LXIV-E, 2004, 6565.
57
Cfr. Sabsay, Daniel Alberto; “El estado de la cuestión ambiental a 20
años de la reforma”, en Gelli, María Angélica (Dir.); Sup. Const. 2014
(octubre) , 143 LL 2014-E , 1173.
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distintos municipios y comunas sobre la correcta gestión integral de residuos cuyo objetivo es
lograr que los distintos municipios pongan en marcha programas de separación de residuos en
su origen para lograr enviar al sistema la menor cantidad de residuos posibles y prolongar la
vida útil del predio del vertedero controlado (fs. 413). -----------------------------------------------A su vez, el esquema presentado por el Ente “Traslasierra Limpia” en el que se
establecían las medidas de prevención y mitigación y un plan de contingencias, constituye un
plan de gestión ambiental que debía ser respetado y seguido por dicho órgano, bajo el estricto
control de la Secretaría de Ambiente de la Provincia y de la Municipalidad de Villa Dolores.
Sin perjuicio de ello, oportunamente debería adecuarse a las prescripciones de los artículos 42
a 45 de la Ley n° 10.208. Asimismo debiera el citado Ente administrador generar sistemas de
gestión ambiental en los términos del artículo 45 de dicho cuerpo normativo. -------------------Vale destacar que la gradualidad que implica todo proceso permitirá en tiempos
razonables un oportuno reencauzamiento de la cuestión de los residuos sólidos en toda la
región que está implicada en el funcionamiento del vertedero regional. ---------------------------El principio de progresividad está previsto en la Ley General del Ambiente n° 25.675
(art. 4); y el artículo 4 (inc. “e”) de la Ley de Política Ambiental de la Provincia de Córdoba,
establece que los objetivos ambientales deben ser logrados en forma gradual, a través de
metas interinas y finales proyectadas en un cronograma temporal que facilite la adecuación
correspondiente a las actividades relacionadas con esos objetivos. Asimismo se ha dicho que
éste incluye dentro de sí dos subprincipios: a) el subprincipio de gradualidad y b) el
subprincipio de no regresión. ----------------------------------------------------------------------------El primero de éstos se encuentra receptado en el artículo 47 (inc. “g”) de la Ley
n° 10.208, norma que expresa que el proceso de supervisión, control y fiscalización aplica
mecanismos, instrumentos y herramientas cuyo éxito depende de la concurrencia de
condiciones que incidirán en la aplicación gradual de la política (capacidades humanas,
financieras, información ambiental, tecnologías disponibles, entre otras). ------------------------En este punto la resolución de la Suprema Corte de Justicia de Buenos Aires interpreta
la no regresión como parte de la progresividad al referir que "Desentenderse de los efectos
que sobre el ambiente urbano y el patrimonio cultural pueda provocar la iniciativa de
reformas normativas estaría reñido con el principio de progresividad vigente en esta materia
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(art. 4, ley 25675; Corte Sup., Fallos 329:2316) que, al tiempo que procura la mejora
gradual de los bienes ambientales supone que los estándares de protección vigentes o
actualmente logrados, no sean sustituidos por otros, inferiores u ostensiblemente
ineficaces"58. -------------------------------------------------------------------------------------------------Entonces, cualquier programa que se implemente requiere de un necesario período de
transición a los efectos de articular alternativas para la gestión futura de residuos que
responda y se realice desde un encuadre de planificación estratégica y no se reduzca a
soluciones de corto plazo. ---------------------------------------------------------------------------------Ello, sin perder de vista lo apuntado por el Programa de Naciones Unidas para el
Medio Ambiente junto con el Programa Interinstitucional de Gestión Racional de los
productos químicos (IOMC), en su Guía para la Elaboración de Estrategias Nacionales de
Gestión de Residuos59 en torno a que la gestión adecuada de los residuos representa una
oportunidad no sólo para evitar los impactos negativos de aquellos, sino también para
valorizar recursos, lograr beneficios ambientales, económicos y sociales y avanzar hacia un
futuro sostenible. Los beneficios emergen cuando los residuos son tratados como un recurso,
un recurso que puede ser recuperado y volver a tener un uso productivo y rentable. -------------XX.d. La nueva posición del Municipio de Villa Dolores -------------------------------A la luz de los conceptos vertidos cabe introducirse en la ponderación de la actuación
de la Municipalidad de Villa Dolores en cuanto intimó al Ente “Traslasierra Limpia” a cesar
y/o suprimir y/o clausurar la actividad de volcamiento que se realiza en el vertedero regional
calificándola de ilegítima. ---------------------------------------------------------------------------------Como se aprecia del tenor literal de la carta documento obrante a fs. 400/401, basa tal
requerimiento en los términos de la Ordenanza n° 2002/09 en cuanto prohíbe en su artículo 3,
todo sitio de tratamiento y disposición final de residuos, en lugares que no fueren
58
S.C. Pcia. Bs.As., "Fundación Biósfera y otros v. Municipalidad de La
Plata s/inconst. ord. 10703", del 24/5/2011.
59
Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Guía para la
Elaboración de Estrategias Nacionales de Gestión de Residuos Disponible, ,
en
http://www.unep.org/ietc/Portals/136/Publications/Waste%20Management/UNEP%2
0NWMS%20Spanish%20Screen.pdf, entrada del 29/10/2014.
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especialmente creados, acondicionados, determinados y habilitados por autoridad competente
municipal. ---------------------------------------------------------------------------------------------------Así las cosas, la situación del vertedero regional emplazado en la Ruta nacional n° 148
no engasta en la provisión de la Ordenanza n° 2002/09 que prohíbe sólo aquellos que no
cuenten con la aquiescencia comunal. ------------------------------------------------------------------Ello puesto que, tal como ya fuera señalado en la causa, la propia Municipalidad de
Villa Dolores propició la radicación del vertedero regional en el lugar donde se encuentra,
elaborando el aviso de proyecto correspondiente, lo que sumado a su actuación posterior en
pos de la instalación del mismo, conduce a afirmar que su radicación contaba con el debido
asenso municipal (fs. 2/62, 404). -------------------------------------------------------------------------De allí que la intimación formulada carece del sustento argüido en cuanto requiere el
cierre o clausura del vertedero regional por considerarlo ilegítimo. Dicho extremo determina,
sin más, que sea dejada sin efecto. -----------------------------------------------------------------------Ello máxime cuando durante todo el período de funcionamiento pudo ejercer
plenamente el poder de policía y efectuar los requerimientos de tipo ambiental que estimara
necesarios a los fines de adecuar la actividad de dicho emplazamiento. ---------------------------Pero además, tal resolución, desde el punto de vista técnico ambiental carece de
sostén, toda vez que contiene afirmaciones dogmáticas de supuesto cariz ambiental, sin
precisar las razones o motivos de tal índole ni avalados con informes técnicos que justificarían
tal proceder. Por otro lado, tales aspectos en la actualidad quedan comprendidos dentro de las
previsiones contenidas en el artículo 49 de la Ley n° 10.208. ---------------------------------------En este contexto fáctico y jurídico, la amenaza de cierre o clausura del vertedero como
solución a la supuesta contaminación ambiental que produciría no responde a estándares
mínimos de razonabilidad que en virtud de los antecedentes de la causa resultan exigibles. ---Ésta se erige, además, como un patrón de valoración decisivo de la constitucionalidad
de todo acto de reglamentación o restricción de derechos en nuestro Estado de Derecho por
imperio del artículo 28 de la Constitución Nacional. --------------------------------------------------
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Este Tribunal Superior ha dicho que la razonabilidad implica congruencia, proporción,
adecuada relación de medio a fin; mientras que el exceso identifica lo irrazonable pleno60. ----En su proyección actual, la razonabilidad, proporcionalidad o congruencia es una
técnica que indaga la relación entre los medios utilizados y los resultados conseguidos, en
base a un criterio mitad racional y mitad justo, pudiendo relacionarse con las más diversas
modalidades del ejercicio de la función pública. -------------------------------------------------------Es atinente al respecto la doctrina que sostiene que "...si la razonabilidad de las leyes
es la adecuación de todos sus factores con el sentido constitucional, esto significa que tanto
las circunstancias del caso tenidas en cuenta por el legislador, como los medios elegidos y
los fines propuestos, deben guardar una proporción entre sí (razonabilidad interna del acto)
y, además, que las leyes deben ajustarse al sentido constitucional formado por los motivos
tenidos en cuenta por el constituyente, por los fines propuestos, por los valores jurídicos
fundamentales y por los medios previstos (razonabilidad externa del acto). De modo tal que
la restricción (reglamentación) de los derechos previstos en la Constitución (los derechos no
son absolutos), no exceda el límite que asegure la subsistencia de los mismos"61. ---------------La proporcionalidad se desenvuelve siempre en la relación medios-fines; significando
la adecuación de la actividad administrativa al fin que determina el ordenamiento jurídico.
Necesariamente se refiere a la justificación teleológica de la medida administrativa adoptada,
autorizando la distinción de tratamiento en razón de los objetivos que con ella se persiguen62.
Al respecto ha dicho nuestra Corte Suprema que “...el Juez debe juzgar con equidad
en los casos particulares sometidos a su decisión y ello sólo se logra ejerciendo la virtud de
prudencia animada con vivo espíritu de justicia en la realización efectiva del derecho en las
situaciones reales que se presenten”63. -----------------------------------------------------------------Repárese que así lo establece la propia Carta Orgánica Municipal de Villa Dolores al
postular el ejercicio del poder de policía municipal con sujeción a los principios de legalidad,
60
T.S.J., Sala Laboral, “Moyano”, Sentencia n° 149 del 07/10/2004.
Quiroga Lavié, Humberto; Benedetti, Miguel Ángel; y Cenicacelaya, María
de las Nieves; Derecho Constitucional Argentino, Rubinzal-Culzoni, Santa
Fe, 2001, t. II, p. 768.
62
Cfr. Quiroga Lavié, Humberto; Benedetti, Miguel Ángel; y Cenicacelaya,
María de las Nieves; Derecho Constitucional Argentino, ob. cit., p. 768.
63
C.S.J.N., Fallos 305:1163 de fecha 01/01/1983 in re “Perez Carletti”,
disidencia de los Dres. Adolfo R. Gabrielli y Abelardo F. Rossi.
61
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igualdad, razonabilidad y respeto a la libertad y la privacidad de las personas (artículo 88, inc.
14 ib.). --------------------------------------------------------------------------------------------------------Desde esta perspectiva, sin lugar a dudas que el Municipio cuenta con variadas
alternativas dentro del ámbito de juridicidad que él mismo ha creado para fortalecer sus
políticas ambientales y lograr procesos o mecanismos de tutela ambiental, sin necesidad de
apelar a la sanción administrativa de clausura o cierre del vertedero. ------------------------------En este andarivel, cabe precisar que en el Dictamen Técnico formulado por la
Autoridad de Aplicación (fs. 149/153) se había solicitado a dicha Municipalidad la
presentación de un programa ambiental de riesgos, medidas de prevención y mitigación, plan
de contingencias, en referencia a la contaminación de suelos, agua superficial y subterránea y
así como la remisión de informes periódicos del sistema de monitoreo ambiental
(asentamientos, aguas y lixiviados) conforme los parámetros y frecuencias en los términos de
referencia. Asimismo recomendó a la citada Municipalidad que instrumentara mediante
ordenanza un plan de ordenamiento de uso del suelo del área, refiriendo una zona de
exclusión perimetral al predio y condicionando futuros asentamientos cuyo rango debería ser
menor de 1,5 kms. En mérito de ello, el treinta de noviembre de dos mil seis el presidente del
Ente “Traslasierra Limpia” adjuntó el Programa Ambiental suscripto por el Lic. Pettigiani,
que reúne los capítulos requeridos por la Resolución n° 49/2003 de la Agencia Córdoba
Ambiente atinentes a riesgos ambientales, medidas de prevención y mitigación y plan de
contingencias (fs. 206/232).-------------------------------------------------------------------------------Mantener y lograr un control o fiscalización que garantice el cumplimiento de los
planes de contingencia elaborados por los técnicos en la materia, deviene en una forma dotada
de mayor proporcionalidad a los fines de asegurar a los habitantes el derecho a un ambiente
sano. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------Ello en función del principio de sustentabilidad que propugna que las actividades
humanas deben realizarse conforme una planificación estratégica que permita el desarrollo
sostenible, como lo propicia el Programa de Naciones Unidas64. ----------------------------------64
Guía para la Elaboración de Estrategias Nacionales de Gestión de Residuos
Disponible, Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, en
http://www.unep.org/ietc/Portals/136/Publications/Waste%20Management/UNEP%2
0NWMS%20Spanish%20Screen.pdf, entrada del 29/10/2014.
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Sin desconocer los compromisos asumidos y apelando a diferentes herramientas
jurídicas inherentes al poder de policía, el Municipio podría haber arbitrado recursos respecto
al tratamiento de la basura y el funcionamiento del vertedero que se presentaran con mayor
idoneidad a los fines de dar una respuesta adecuada a la cuestión ambiental planteada, sin
necesidad de apelar o proceder al inmediato cierre o clausura, acto que a esta altura de los
acontecimientos no sólo no responde a criterios de proporcionalidad sino que conduce a
generar mayor caos ambiental al privar, de un día para el otro, del sistema de residuos sólidos
urbanos a veintidós comunas y municipios. ------------------------------------------------------------Si acaso, agotadas las alternativas menos gravosas, se hubiera confirmado
técnicamente en base a un dictamen avalado interdisciplinariamente, la necesidad insoslayable
del cierre de un vertedero que fuera previsto para funcionar durante cuarenta y cinco años;
deberá gestarse en forma mancomunada la reformulación del sistema. De igual modo tendrían
que meritarse los costos económicos que ello conllevaría frente a los compromisos asumidos. CONCLUSIÓN -----------------------------------------------------------------------------------Como corolario de tales consideraciones, queda de manifiesto no sólo la falta de
razonabilidad de la intimación realizada por la Municipalidad de Villa Dolores mediante carta
documento fechada el ocho de julio de dos mil diez que excede un legítimo y racional
ejercicio de sus competencias, sino además que se ha desentendido de los compromisos
asumidos en función del marco de concertación preexistente que involucra intereses de otros
municipios y comunas, en los términos del artículo 8 de la Ley n° 9088, y que
institucionalmente la contara entre sus principales promotores. -------------------------------------Como ha señalado recientemente este Tribunal Superior de Justicia, es en virtud de la
constitucionalización del principio de coordinación plasmado en el artículo 192 de la
Constitución Provincial, que las partes contratantes deben procurar consensuadamente una
alternativa de solución en la que la cooperación recíproca les permita y garantice el
cumplimiento de la Constitución, las leyes y ordenanzas, y especialmente el de las funciones
específicas de cada uno de ellos65. ------------------------------------------------------------------------
65
T.S.J., en pleno, Secretaría Electoral y
"C.E.T. S.A.”, Sentencia n° 10 del 15/08/2014.
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de
Competencia
Originaria,
Así las cosas, no es que la autorización para el desarrollo de tales actividades lo haya
sido en forma absoluta sin posibilidades de regulación, toda vez que no es factible hablar de
derechos absolutos en nuestro marco constitucional en función del art. 28 de la Constitución
Nacional. -----------------------------------------------------------------------------------------------------Es por ello que en el encuadre contractual y legal voluntariamente asumido por todas
las partes, la pretendida modificación unilateral arremetida por el Municipio de Villa Dolores
es un acto legislativo ineficiente a los fines de adoptar una decisión encaminada a alterar la
voluntad común originariamente convenida. -----------------------------------------------------------De allí que tal actuación repugne el principio de supremacía constitucional que
informa a su vez los principios de seguridad jurídica y de la confianza legítima de los
ciudadanos en la observancia y el respeto de las situaciones jurídicas derivadas de la
aplicación de normas válidas y vigentes. ---------------------------------------------------------------En consecuencia, dicho acto normativo debe dejarse sin efecto en cuanto emplaza a la
parte actora a cesar y/o suprimir la actividad de volcamiento y/o depósito y/o disposición final
de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y Asimilables que realizan en el vertedero sito en Ruta
nacional n° 148 y dentro del ejido municipal de esa ciudad y clausurar y/o cerrar
definitivamente dichas instalaciones. -------------------------------------------------------------------Asimismo debe advertirse a la Municipalidad de Villa Dolores que carecerá de valor
cualquier acto unilateral mediante el cual pretenda dejar sin efecto el funcionamiento de dicho
vertedero regional. -----------------------------------------------------------------------------------------XXI. COSTAS ------------------------------------------------------------------------------------En cuanto a las costas, en función de las particularidades y complejidades de la causa
traída
a
estudio,
se
estima
justo
y
equitativo
imponerlas
por
su
orden
(artículo 130 C.P.C. y C.). --------------------------------------------------------------------------------Así votamos. ---------------------------------------------------------------------------------------A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA LOS SEÑORES VOCALES DOCTORES
DOMINGO JUAN SESIN, AÍDA LUCÍA TERESA TARDITTI, LUIS ENRIQUE
RUBIO, M. DE LAS MERCEDES BLANC G. DE ARABEL, CARLOS F. GARCÍA
ALLOCCO, SEBASTIÁN LÓPEZ PEÑA y GUILLERMO BARRERA BUTELER, EN
FORMA CONJUNTA, DIJERON: -------------------------------------------------------------------56
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Corresponde: I) Declarar procedente el conflicto de poderes presentado por el Ente
Específico Intermunicipal de Gestión, Coordinación, Transferencia y Disposición Final de
Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y Asimilables “Traslasierra Limpia” junto con municipios
de Mina Clavero, Ambul, Nono, Villa Sarmiento, San Pedro, Villa Las Rosas, San Javier y
Yacanto, La Paz; y de las comunas de Panaholma, San Lorenzo, Arroyo de los Patos, Las
Calles, Las Rabonas, San Vicente, Sauce Arriba, Los Hornillos, Las Tapias, Conlara, la
Población y Los Cerrillos. --------------------------------------------------------------------------------II) Dejar sin efecto la intimación realizada por el Departamento Ejecutivo de Villa
Dolores, mediante carta documento fechada el ocho de julio de dos mil diez, en cuanto
emplaza a la parte actora a cesar y/o suprimir la actividad de volcamiento y/o depósito y/o
disposición final de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y Asimilables que realizan en el
vertedero sito en Ruta nacional n° 148 y dentro del ejido municipal de esa ciudad y clausurar
y/o cerrar definitivamente dichas instalaciones y advertir a la Municipalidad de Villa Dolores
que carecerá de valor cualquier acto unilateral mediante el cual pretenda dejar sin efecto el
funcionamiento de dicho vertedero regional. -----------------------------------------------------------III) Imponer las costas por su orden (artículo 130 del C.P.C. y C.). ----------------------Así votamos. ---------------------------------------------------------------------------------------Por el resultado de los votos emitidos, previo acuerdo, el Tribunal Superior de Justicia,
en pleno, ------------------------------------------------------------------------------------------------------RESUELVE: -----------------------------------------------------------------------------------------------I) Declarar procedente el conflicto de poderes presentado por el Ente Específico
Intermunicipal de Gestión, Coordinación, Transferencia y Disposición Final de Residuos
Sólidos Urbanos (RSU) y Asimilables “Traslasierra Limpia” junto con municipios de Mina
Clavero, Ambul, Nono, Villa Sarmiento, San Pedro, Villa Las Rosas, San Javier y Yacanto,
La Paz; y de las comunas de Panaholma, San Lorenzo, Arroyo de los Patos, Las Calles, Las
Rabonas, San Vicente, Sauce Arriba, Los Hornillos, Las Tapias, Conlara, la Población y Los
Cerrillos.------------------------------------------------------------------------------------------------------II) Dejar sin efecto la intimación realizada por el Departamento Ejecutivo de Villa
Dolores, mediante carta documento fechada el ocho de julio de dos mil diez, en cuanto
emplaza a la parte actora a cesar y/o suprimir la actividad de volcamiento y/o depósito y/o
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disposición final de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y Asimilables que realizan en el
vertedero sito en Ruta nacional n° 148 y dentro del ejido municipal de esa ciudad y clausurar
y/o cerrar definitivamente dichas instalaciones y advertir a la Municipalidad de Villa Dolores
que carecerá de valor cualquier acto unilateral mediante el cual pretenda dejar sin efecto el
funcionamiento de dicho vertedero regional. -----------------------------------------------------------III) Imponer las costas por su orden (artículo 130 del C.P.C. y C.). ----------------------Protocolícese, hágase saber y dese copia.
DR. DOMINGO JUAN SESIN
PRESIDENTE
DRA. AÍDA LUCÍA TARDITTI
VOCAL
DR. LUIS ENRIQUE RUBIO
VOCAL
DRA. M. DE LAS MERCEDES BLANC DE ARABEL
VOCAL
DR. CARLOS FRANCISCO GARCÍA ALLOCCO
VOCAL
DR. SEBASTIÁN LOPEZ PEÑA
VOCAL
DR. GUILLERMO BARRERA BUTELER
VOCAL
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