02. Distintas miradas sobre el territorio metropolitano

02. Distintas miradas sobre el territorio metropolitano
Nota: Las fotos de este capítulo fueron
tomadas por Natalia Uval durante las
entrevistas.
• Autoridades, expertos y académicos
• Agenda Metropolitana: construyendo horizontes compartidos. Dr. Ricardo Ehrlich • Cuando los puentes unen.
Dr. Marcos Carámbula • La Intendencia de San José como
agente de desarrollo y generador de oportunidades. Sr.
Juan Chiruchi • La ruralidad en el Área Metropolitana.
Dr. Diego E. Piñeiro • Apuntes sobre la contribución del
Libro Blanco del Área Metropolitana al ordenamiento
territorial. Arq. Roberto Villarmarzo • Desafíos de la
Agenda Metropolitana: un modelo de gestión transversal. Lic. Altair Nagri y Lic. Abel Oroño • A propósito del
Área Metropolitana. Arq. Miguel Cecilio • La experiencia
de la microrregión Ruta 5 Sur: La Paz - Las Piedras - Progreso y áreas circundantes. Arq. Julio Capote • Desafíos
para las políticas públicas en el Área Metropolitana:
información y participación. Ec. Alma Espino • Por una
metrópolis proactiva. Arq. Federico Bervejillo
• Actores locales
• “Un mundo aparte”. Judith Barboza, empleada textil •
“Es otra cosa”. Cono Díaz, empleado de mantenimiento
• Lo urbano y lo rural. Darío Félix, comisionista • “Como
un barrio”. Mary, pediatra • El diario viaje hacia el mar.
Jorge Grigas, cartonero • “Un abismo”. Héctor Mateos,
edil local titular de Colonia Nicolich • El mismo trato.
Jorge González, chofer de COPSA • La gente y los
perros. Enrique Martínez, obrero • “No sé de dónde”.
Pilar Teijeiro, periodista • “No queda otra”. Daniela,
funcionaria pública • “Todo era mejor”. Oribe Hernández, guarda de COPSA • “Como en medio del desierto”.
Yoana Carballo, trabajadora social
• Ediles departamentales
• Fortalezas del Área Metropolitana • Debilidades del
Área Metropolitana • Futuro deseado para el Área
Metropolitana
• Diputados
• Actualizar el marco normativo. Washington Abdala •
Hacia la creación de organismos supradepartamentales.
Eduardo Brenta • Una cuestión de actitud. Luis Lacalle
Pou • Hacia la regionalización. Iván Posada
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Miradas diversas sobre un mismo territorio: la de quienes lo viven, la de quienes lo
piensan, la de quienes lo proyectan. Opiniones, ideas, sentimientos. Formas de ver, de
mirar, de observar desde el presente y hacia el futuro. Formas de involucrarse desde
lugares distintos.
Autoridades, expertos y académicos
Agenda Metropolitana: construyendo horizontes compartidos
Ricardo Ehrlich1
En el siglo XXI, la construcción y el desarrollo de los espacios locales implican propuestas integradas de planificación territorial, desarrollo económico local y calidad de vida de la población,
vinculadas y articuladas estrechamente con los espacios nacionales y regionales. Por otra parte, y
en tanto unidades en un complejo organismo global, en las próximas décadas los espacios locales
jugarán progresivamente un papel protagónico en el entramado cultural, político y económico de
nuestras sociedades.
Desde esta perspectiva, parece necesario prestar particular atención al papel de las políticas
sociales en los espacios locales. Las políticas sociales ya no sólo estarán destinadas a atender y
resolver urgencias y desafíos coyunturales, como tampoco a asumir únicamente servicios que hacen
a la calidad de vida de la población, sino que serán parte integral de las políticas de construcción,
gestión y proyección de futuro. La mayoritaria y creciente distribución de la población mundial en
áreas urbanas confiere particular relevancia a los esfuerzos proyectivos y prospectivos en esta
dirección.
Las grandes transformaciones, que hoy conmueven nuestras sociedades con consecuencias diversas,
plantean desafíos mayores tanto por la intensidad de los cambios como por su velocidad. El acortamiento de tiempos y distancias exige la elaboración de respuestas adaptativas rápidas y de alta
complejidad, que contemplen equilibradamente las urgencias y las necesidades de planificación
en el largo plazo.
1
Intendente Municipal de Montevideo.
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El optimismo asociado a la universalización de las reglas de juego de un modelo que aseguraba
equilibrio, estabilidad e inmutabilidad, primera respuesta global al nuevo contexto y sobre el que
se sustentaron las propuestas de un nuevo orden mundial, fue acompañado de una profundización
de desigualdades y un aumento de distancias que recorrió el planeta entero. A nivel territorial,
dos procesos se profundizaron en niveles distintos: los últimos decenios han sido escenario de la
búsqueda y consolidación de espacios supranacionales y, al mismo tiempo, testigos de procesos
de fragmentación política y territorial con bases muy diversas. Simultáneamente se fue verificando
un creciente protagonismo de las ciudades en la construcción de nuevos equilibrios y de nuevos
paradigmas.
Puntos de interrelación entre las infinitas redes que configuran hoy el espacio mundial, los espacios
locales tienen singulares posibilidades en la construcción de nuevos equilibrios, y las responsabilidades de los gobiernos locales son cada vez mayores en este sentido. Por su cercanía a la vida
cotidiana de la gente, su condición de ámbitos privilegiados de la producción, la cultura y la
información, y por constituir puntos fundamentales en la articulación de las redes de circulación de
capitales, de flujos de información y de movilidad de personas, es en los espacios locales donde
se encuentran las claves para el desarrollo de sociedades sostenibles desde un punto de vista
integral.
En este contexto, el futuro de nuestras sociedades debe necesariamente recorrer caminos que conduzcan a asegurar calidad de vida de la población, reducción de distancias en la sociedad y construcción de un contexto de equidad, de reconstrucción del entramado social y urbano, de creación
de cohesión social y de generación de ciudadanías. Asumir plenamente el desafío del nuevo rol de
las ciudades y de los espacios locales en el contexto de los intercambios económicos, culturales y
sociales que marcan el siglo XXI supone hacer de ellos espacios de oportunidades, de formación,
de desarrollo pleno de las personas, pues esto permitirá la integración de cada espacio urbano en
el concierto internacional, operando en una red cuyas reglas de equidad debemos asegurar.
Los últimos años han significado para el departamento de Montevideo el inicio de un proceso de
profundización del desarrollo de su vocación integradora y de su proyección como capital del país
y del Mercosur. Con casi 1.400.000 habitantes, centro de la actividad cultural, económica, social
y política del país, con una bahía y puerto natural privilegiado, Montevideo tiene importantes responsabilidades a cumplir en la construcción del país productivo e innovador, democrático, más justo
y solidario, integrado a la región, con el que los uruguayos estamos firmemente comprometidos.
Numerosos acuerdos, convenios y múltiples acciones coordinadas nos permiten hoy trabajar conjuntamente en forma activa con el gobierno nacional y con los 18 departamentos del interior del país
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hacia el logro de estos objetivos.
La Agenda Metropolita constituye, en este sentido, un espacio de particular significación, ya que,
imaginada desde sus inicios como un ámbito de cooperación flexible que trasciende los límites
administrativos, actualmente vincula en forma permanente a Montevideo con los departamentos de
Canelones y San José en un sistema solidario para el desarrollo integrado de la región, y posibilita
la concreción de acuerdos específicos con otros departamentos en la misma dirección. Desde este
ámbito, a través de acuerdos para la implementación de acciones concretas que contemplen tanto
las urgencias sociales como la proyección de la región en el largo plazo, se promueve la gestión
sinérgica de recursos humanos y materiales del Área Metropolitana y su proyección regional.
A partir del firme compromiso de los gobiernos departamentales y con amplio respaldo del gobierno nacional, la Agenda Metropolitana se abre camino desde hace ya dos años. En el camino
recorrido se registran importantes avances en áreas diversas de valor estratégico para la proyección de la región, tales como movilidad, sustentabilidad ambiental y desarrollo cultural. El abordaje
conjunto de los Objetivos del Milenio permite atender en forma coordinada el dramático presente
y la hipoteca de futuro que representan los niños y niñas que crecen en situación de pobreza e
indigencia. Un desafío de particular importancia es para la Agenda Metropolitana el proyecto
de gestión compartida de la cuenca del Arroyo Carrasco, a partir del cual se ha comenzado a
trabajar en un plan estratégico de desarrollo humano, territorial y productivo para una zona en la
que habitan más de 200 mil personas.
Sin lugar a dudas, la Agenda Metropolitana constituye una valiosísima experiencia de construcción
de horizontes compartidos, desde la que juntos, ciudadanos y ciudadanas, funcionarios y funcionarias de las distintas comunas, gobierno nacional y gobiernos departamentales, nos comprometemos
diariamente con la construcción de un futuro más justo y solidario.
En momentos en que el país se propone encarar una profunda transformación del Estado orientada
a la profundización democrática y a la revalorización de la relación con la ciudadanía, la descentralización y las diversas iniciativas que abren puertas a la participación ciudadana adquieren
especial importancia. Continuar avanzando en la cooperación y articulación de proyectos integrales, con un fuerte anclaje en la vocación de profundización democrática, aparece como un desafío
inmediato en la proyección del Área Metropolitana.
En esta dirección, la información es una herramienta imprescindible. Confiamos en que este Libro
Blanco del territorio metropolitano sea un instrumento que nos permita acercar realidades y conocernos mejor, para poder así asumir juntos la construcción del futuro.
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Cuando los puentes unen
Marcos Carámbula2
Quizás resulte un lugar común, pero es necesario volver al principio que nos alentó y
reafirmar que nuestra gestión municipal tiene por centro al ser humano. La persona, por
sí y en su contexto es la principal destinataria de nuestra acción, y el objetivo final que
perseguimos incesantemente es mejorar la calidad de vida de todos los ciudadanos del
departamento de Canelones, en especial de aquellos que hoy tienen mayores dificultades. Para ello nos hemos propuesto realizar una gestión democrática, descentralizada,
austera y participativa, que logre el equilibrio entre las demandas de interés colectivo y
la respuesta a las mismas mediante el uso eficiente de los recursos humanos, materiales y
financieros disponibles.
Ese punto de partida es esencial para abordar nuestras relaciones en la escala regional
y nacional, para pensar y proyectar los trabajos con los departamentos vecinos y con
todo el país. Nosotros pensamos el Área Metropolitana desde Canelones y asumimos con
respeto, generosidad y entrega la responsabilidad que nos cabe para alcanzar en la
región lo mismo que queremos para nuestra comarca, la comuna canaria.
Antes que una cuestión técnica es, debe ser, una opción ética.
Los desafíos son enormes y asumimos que somos parte de los problemas pero sabemos
que podemos dar mucho para las soluciones. Aportamos un departamento de formidable
potencialidad, con su industria frigorífica, la producción de alimentos, la vitivinicultura, la
horticultura, la fruticultura, la avicultura... Están allí los polos tecnológico y agroalimentario como espacios de oportunidades para todos. Ofrecemos paisajes y ámbitos con
condiciones para un turismo de todo el año. Nos entregamos con servicios municipales
claros y dispuestos, que buscan superar afanosamente viejas adversidades. Y, sobre todo,
tenemos una población trabajadora, hospitalaria, leal, abierta.
Necesitamos generar un territorio integrado e integrador, disfrutable y diverso. Un territorio para el desarrollo sustentable, que brinde posibilidades en equidad para el despliegue productivo y la competitividad. Un lugar donde haya trabajo y una organización
2
Intendente Municipal de Canelones.
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inteligente para vivir. Necesitamos conectividad para facilitar la comunicación, el acceso
al conocimiento y también para los negocios y el trabajo. Buscamos ámbitos que estimulen
la creatividad y la innovación. Nos resulta imprescindible repensarnos desde nuestras
identidades, las de cada lugar y cada pueblo, reconociendo y valorando la diversidad
para crecer juntos, plenamente. Sin duda, en esas perspectivas puede haber tensiones
pero no hay contradicciones insalvables, hay una gran oportunidad.
De hecho, en estos dos años ya empezamos a recorrer ese camino cuando acordamos los
trabajos conjuntos en el Área Metropolitana. Comenzamos a ver en los caminos, ríos y arroyos, no límites ni fronteras infranqueables sino nexos y cauces de convergencia. Miramos a
los ojos de la realidad y apuntamos juntos a superar la fragmentación socioeconómica en
el territorio que compartimos. Se inició un proceso de complementación de roles económicos. Juntos encaramos los problemas ambientales, concientes de que éstos no se detienen
en las márgenes de tal o cual competencia. Desarrollamos planes y acciones conjuntas,
grandes y pequeñas, para mejorar la calidad de vida en términos sustentables. Con
medidas como las del boleto estudiantil o la extensión de líneas, la rebaja de precios y
la creación del boleto metropolitano, demostramos que es posible articular acciones para
garantizar mejores condiciones de movilidad y no paramos, seguimos trabajando hacia
un sistema de transporte metropolitano. Pudimos organizar nuestros recursos artísticos y
deportivos para disfrutar de nuestras costas. Juntos reconocemos nuestro rico patrimonio
y democratizamos su apropiación.
En línea con la gran iniciativa nacional, cuando acordamos el Programa Agenda Metropolitana, comenzábamos a operar en nuestro territorio compartido esa transformación del Estado
–sus formas de organización y sus prácticas– que el Poder Ejecutivo impulsa. Nos sentimos
parte de esa reforma esencial que tiene como línea rectora a la descentralización, que siente
a los gobiernos locales como sus interlocutores y protagonistas insoslayables y que exhorta a
nuevas modalidades de gestión, innovadoras, transparentes, flexibles y articuladoras.
Aunque pueda resultar complejo y difícil, los diferentes planos de la imprescindible participación han ido complementándose y comienzan a verse los frutos de esa sinergia,
desde las instancias cívicas, donde la sociedad civil participa planificando, actuando y
controlando, hasta el respaldo político, técnico y financiero de la OPP, más el apoyo vital
de organizaciones internacionales como el PNUD. Poco se podría hacer si no se contara
con la sumatoria de todas las voluntades.
En síntesis, desde nuestras experiencias y con nuestras posibilidades, hemos contribuido a
fortalecer el trabajo de los gobiernos locales y la descentralización en concreto. Nuestros
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directores y funcionarios municipales son actores de la nueva experiencia de coordinación
y transversalidad. Por nuestra parte, estamos proyectando articuladamente, entre los gobiernos y también con el sector privado, nuevas políticas para la promoción del desarrollo
sustentable de la región, con plena conciencia de la responsabilidad que implica el peso
de la misma en la vida del país.
Los acuerdos firmados y las acciones implementadas están a la vista; es el aval de la
práctica. Algunas veces por desconocimiento, cuando no por costumbre o por una simple
predisposición a ver todo mal, se oye repetir que los discursos no se proyectan en la
realidad. Sin embargo, creo que si uno analiza seriamente lo uno y lo otro, lo que se dice
y lo que se hace, puede llegar a otras conclusiones.
La madurez que requieren estos procesos, tanto para permitir la medición precisa de su
alcance como para identificar sus fortalezas y debilidades, exige un tiempo prudencial
pero ya podemos celebrar la sensación del deber cumplido, en especial con la gente. La
cuestión metropolitana puede ser descrita de muchas maneras y, en esa dirección, muchos
expertos han realizado valiosos aportes. Pero, por sobre todas las cosas, era y es una
demanda de la sociedad.
Cuando, en la misma noche del último acto electoral, nos encontramos con Ricardo Ehrlich
en “el puente de La Paz” que une a nuestras comunas, se trataba de algo más que el
abrazo de dos viejos amigos junto a su gente: era una manera de expresar con entusiasmo
la seriedad del compromiso que asumíamos.
Por primera vez en la historia del país, bajo el acuerdo del gobierno nacional y los
gobiernos departamentales, hay una acción concertada y sistemática, transversal en lo
programático e interinstitucional más allá de las competencias específicas, con consenso
político y con efectos tan concretos en un territorio donde viven casi las dos terceras partes
del país.
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La Intendencia de San José como agente de desarrollo
y generador de oportunidades
Juan Chiruchi3
La región metropolitana abarca una significativa parte de San José. Conforma un
territorio donde se interrelacionan intereses y actividades que están determinados
por la capital del país. Responde a situaciones que en su mayor parte se originan fuera
de San José. Requiere un abordaje desde la perspectiva regional, basado en acuerdos
que permitan acciones coherentes y uniformes. Las intendencias de Canelones, Montevideo y San José acordamos el Programa Agenda Metropolitana como herramienta
idónea para tratar problemas que trascienden las fronteras administrativas de los
departamentos. En esa tarea participan también el gobierno nacional y la sociedad
civil, en un proceso continuo de apoyos y sinergias.
En mi calidad de Intendente de San José, me resulta prioritario fortalecer y generar nuevas posibilidades para el departamento. Entendemos al municipio como agente de desarrollo: un desarrollo
que no es sólo crecimiento económico sino que tiene como centro al hombre, su familia y su entorno.
Abarca aspectos sociales y culturales, y tiene por objetivo primordial la mejora de la calidad de
vida a través de avances sucesivos en el camino del desarrollo económico social.
Jerarquizamos la caminería rural para permitir la salida fluida de la producción agropecuaria, de
importancia fundamental en la economía nacional. No hay caminos de tierra en San José, son más
de dos mil kilómetros de caminos de balasto. Y hemos iniciado la bituminización de los principales
caminos rurales. La extensa obra de electrificación rural permitió que la ordeñadora y el tanque
de frío llegaran a los establecimientos. Pero también el electrodoméstico –que facilita la tarea
del ama de casa– el televisor y la computadora, que son medios de información, conocimiento y
entretenimiento. En áreas rurales así provistas son accesibles la atención de la salud, los centros de
enseñanza y los servicios de que disponen los centros poblados. Estas tareas, junto a la recolección
de residuos, la vialidad urbana y el alumbrado, son tareas tradicionales de las intendencias. Sin
descuidarlas, el municipio debe asumir protagonismo en el desarrollo de su comunidad. Por eso las
unidades de cultura, higiene, tránsito, servicio social, ordenamiento territorial y desarrollo cumplen
intensa actividad.
3
Intendente Municipal de San José.
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San José es atractivo para radicarse. La información de la fase I del censo 2004 indica que su
población creció más que la media nacional, el 8 por mil, mientras la media es del 3,2 por mil. Tiene
alto índice de población rural, el 17,6%, mientras la media nacional es del 9,2%. La emigración
rural ha sido prácticamente inexistente. Nuestra gente de campo decidió radicarse donde trabaja,
evitando despoblar la campaña y asumir el drama de la inserción en los centros urbanos: falta de
adaptación, formación de cinturones de pobreza, asentamientos irregulares. En San José se produce un millón de litros de leche por día. Es el mayor productor de papas y tiene también importantes
cultivos de arándanos, tomates, frutillas, cítricos, cereales y maíz. Colonia y San José producen el
82% del queso artesanal y hemos acordado –junto a Flores y Soriano– la capacitación técnica de
los productores y la adaptación de los establecimientos para lograr una producción de exportación
que impactará en la realidad productiva y social.
El fomento del desarrollo y de la actividad económica requiere mayor inversión, así como la protección de los emprendimientos y su rentabilidad para que permita reinvertir y generar nuevas fuentes
de trabajo. Ésta es la forma de lograr una mejor calidad de vida para todos. La falta de trabajo
es el mayor problema que nos afecta. Para superarlo, la solución de fondo es mayor actividad y
mayor producción, lo que requiere mayor inversión. Trabajo para todos es la mejor política social.
Las políticas asistenciales deben tener duración acotada. Deben ser complementadas con una genuina política de reactivación económica, con políticas activas de empleo, de formación profesional,
de incentivos a la ocupación, de servicios para la orientación y asistencia para el encuentro entre
la oferta y demanda, de apoyo a la microempresa. Pero también el Estado debe ser agresivo en
la obtención de nuevos mercados, procurando las mejores condiciones para la producción nacional.
Deben concretarse acuerdos comerciales con el mayor número de países posibles, contemplando
las asimetrías y la calidad del comercio. Debe acentuarse un modelo de desarrollo dirigido hacia
sectores innovadores, especializados y con valor agregado. Debe apoyarse la expansión de la
actividad privada a todos los sectores de la economía nacional. Son legítimas las reivindicaciones
sindicales y la protección de las condiciones de trabajo, pero también debe respetarse la actividad
emprendedora, que es la base del empleo. Debemos enfrentar el alto costo del Estado, de las
tarifas y los precios públicos de los combustibles, la energía y las telecomunicaciones, que encubren
subsidios y necesidades fiscales, las actividades reservadas como monopolio estatal, que no tiene
vocación de eficiencia.
Como administradores transitorios de la empresa de todos los maragatos, mantenemos muy vigentes las consignas de austeridad y correcta administración de los recursos que la comunidad aporta.
Recursos imprescindibles para financiar las obras y servicios que son responsabilidad municipal.
Nada más fácil que ser generoso con el dinero ajeno, proveniente de una pesada carga impositiva.
Lo difícil es tomar decisiones en la tensión de mayores demandas y las posibilidades de los veci-
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nos. La Intendencia de San José ha mejorado mucho en la aplicación de los recursos, reduciendo
sensiblemente gastos de funcionamiento y aumentando el porcentaje destinado a inversiones. La
Intendencia está al día con los funcionarios, que desde hace veinte años no han dejado de percibir
sus retribuciones antes del fin de cada mes. No existen deudas con proveedores públicos ni privados, de los que se obtienen cotizaciones convenientes de pago contado. Renovamos el sistema de
recolección de residuos, instalando nuevos contenedores e incorporando camiones para levantarlos
y lavarlos. También renovamos la maquinaria pesada y toda la flota de camiones destinada a
obras. Financiamos toda esta actividad con recursos genuinos, sin endeudamiento.
Son innumerables los sectores que requieren de un abordaje metropolitano. Para San José, uno de
los mayores desafíos está vinculado al transporte público de pasajeros y de carga. Requerimos y
apoyamos un plan estratégico del transporte para la región que llegue hasta la ciudad de Libertad, con servicios bajo la responsabilidad de una unidad coordinadora. Ciudad del Plata cuenta
con casi 30.000 habitantes. Si bien no es sólo una ciudad-dormitorio, su población tiene como
referencia natural a Montevideo por razones de proximidad. Ciudad del Plata requiere también
de mejoras en infraestructura, entre las que se destacan el saneamiento y la vialidad. También la
gestión ambiental de la región debe ser coordinada y se ha adelantado en un plan metropolitano
de manejo y disposición final de residuos. Se han concretado acuerdos en otras importantes áreas.
Dentro del Programa actúan funcionarios y técnicos de los tres departamentos, junto al equipo
coordinador. También participan otras Intendencias en los temas que las involucran. En la Junta
Directiva, que integramos junto a Marcos Carámbula y Ricardo Ehrlich, hemos logrado excelentes
avances. Si bien aún queda mucho por hacer, nos encontrarán trabajando hacia el logro de metas
que contribuyan a mejorar la calidad de vida de los vecinos de San José.
Víctor Rossi, Ministro de Transporte y Obras Públicas, en oportunidad de acordarse el Sistema Metropolitano de Transporte.
Setiembre de 2006.
“Nos parece un hecho importante que se haya dispuesto integrar un grupo de trabajo para diseñar
el Sistema Metropolitano de Transporte que estará coordinado por Agenda Metropolitana y que
cuenta con representantes de cada una de las intendencias del área y del propio Ministerio. El
acuerdo abordará los temas institucionales y jurídicos lo que permitirá trabajar mejor y sumar
nuestros esfuerzos. Se podrá extender la aplicación de tecnología al servicio del mejoramiento del
Sistema, se avanzará en el desarrollo de la infraestructura necesaria para que su modernización. El
convenio persigue el objetivo de mejorar esa coordinación de un sistema tan necesario pero además
tan criticado, tan sensible, tan vinculado a la sensibilidad de la población… No estamos terminando este trabajo, por el contrario, éste es un paso más por el camino que habrá que profundizar
para llegar a conclusiones imprescindibles”.
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La ruralidad en el Área Metropolitana
Diego E. Piñeiro4
Una presentación que pretenda dar cuenta de la ruralidad en el Área Metropolitana
tiene que lidiar con dos problemas. Uno es de carácter metodológico y tiene que ver con
la definición territorial del Área Metropolitana; el otro es de carácter sustantivo y tiene
que ver con la propia definición de la ruralidad.
Empecemos por el primero. La definición del territorio que abarca el Área Metropolitana
es crucial para comprender la cantidad y la calidad del territorio rural que queda incluido en el mismo. Para este artículo adoptaremos lo que parece ser el camino más directo,
que es el de considerar íntegramente los departamentos de Canelones, Montevideo y San
José. Esta definición operativa tiene la ventaja de que permite trabajar en forma más
sencilla y prolija con la información censal, para intentar describir con unos pocos números
el área rural metropolitana.
Con esta definición del Área Metropolitana, hagamos notar ahora que en el territorio
considerado hay una intensa producción agropecuaria. El 28% de las explotaciones rurales del país se localiza en él, con una producción de características más bien intensivas.
Así, en relación al total de la producción nacional, este territorio produce anualmente
el 32% de la leche, tiene el 42% de los cerdos y el 90% de las aves. En la producción
vegetal, dispone del 69% del área de producción de hortalizas, del 83% del área de
viñedos y del 90% del área de las frutas no cítricas. También es cierto que tiene una baja
presencia la producción ganadera extensiva, porque si bien tiene 600.000 cabezas de
vacunos esto es sólo el 6% del stock vacuno nacional. Algo similar pasa con otros rubros
como los lanares, el arroz, los cereales, los cítricos, que tienen una baja presencia o están
totalmente ausentes en este territorio.
También es preciso tener en cuenta que en el Área Metropolitana se radican muchas de
las industrias de transformación de la producción agropecuaria, debido a la cercanía del
principal centro de la demanda interna y a la proximidad con el puerto para algunos
rubros exportables: frigoríficos que procesan carne vacuna, de cerdos y de aves, cámaras
de frío, plantas empacadoras y procesadoras de frutas, bodegas vitivinícolas, plantas
lecheras; cervecerías y malterías, etcétera.
4
Profesor Titular de Sociología Rural, Decano de la Facultad de Ciencias Sociales, UdelaR.
61
En resumen, desde el punto de vista de la producción agropecuaria nacional, puede
trazarse una gran línea divisoria. Mientras en el resto del país se producen básicamente
nuestros rubros exportables, en el Área Metropolitana se producen los rubros granjeros y
se procesan productos que proporcionan los alimentos básicos a los pobladores urbanos
del país. En ese sentido, es posible ver al área rural metropolitana como la “despensa”
del Uruguay.
Pasemos ahora al segundo problema, bastante más complejo, que consiste en comprender
las modificaciones que ha experimentado el concepto de ruralidad. En principio, lo rural
se define, por oposición a lo urbano, como un espacio en el cual la población está dispersa
en el territorio y en el cual se llevan a cabo actividades que implican el contacto con la
naturaleza. Durante siglos, se entendió que la población que residía en el medio rural
desarrollaba tareas agropecuarias. Vivir en el campo era sinónimo de trabajar en el
campo. En el último tercio del siglo XX, como producto de una serie de cambios sociales,
esta sinonimia es parcialmente modificada, produciéndose lo que se conoce como la “dislocación” entre lo rural y lo agropecuario. Veamos qué fue lo que ocurrió.
Por un lado, cada vez hay mayor proporción de trabajadores agropecuarios que no
residen en el campo sino en pueblos y ciudades. Es decir, son trabajadores agropecuarios
pero no tienen residencia rural. En nuestro país, el 38% de los trabajadores agropecuarios
reside en áreas urbanas. En el caso que nos incumbe, el 66% de los trabajadores agropecuarios de Montevideo, el 38% de los trabajadores agropecuarios de Canelones y el
25% de los trabajadores agropecuarios de San José reside en áreas urbanas.
Por otro lado, una proporción creciente de aquellos trabajadores que residen en el área
rural trabaja en tareas que no son agropecuarias. En nuestro país el 45% de los trabajadores con residencia rural trabaja en actividades industriales, de servicios, comercio,
transporte, etcétera. Si bien no disponemos de datos para el Área Metropolitana, es
posible que esta proporción sea mayor.
La brecha tecnológica entre el campo y la ciudad también se ha reducido. La electricidad
llega hoy a casi todo el territorio y detrás de ella, la telefonía, la televisión, la informática,
internet, se expanden rápidamente y eliminan las distancias sociales entre quienes residen
en el campo o en la ciudad. Ha mejorado la caminería rural y se ha expandido el uso de
vehículos, en particular de las motos de baja cilindrada para el transporte de los traba-
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jadores, lo que ha incrementado su movilidad espacial. Hoy es cada vez más frecuente
que los establecimientos rurales tengan una muy baja dotación de personal permanente
y recurran a la contratación de personal temporario para muchas tareas, ubicando a los
trabajadores por teléfono y esperando que éstos se desplacen diariamente al lugar de
trabajo en su vehículos. Es posible que esta modalidad esté aun más extendida en el Área
Metropolitana por la cercanía de pueblos y ciudades.
También se percibe la tendencia a que quienes residen en el área rural se desplacen
a trabajar a las ciudades o, sin desplazarse, trabajen en tareas no agropecuarias. No
es posible dimensionar esta tendencia para el Área Metropolitana; estamos pensando
aquí en jóvenes profesionales que se han ido a vivir a las áreas rurales de Montevideo y
Canelones pero que trabajan en la capital o en numerosos establecimientos rurales que
operan con fines turísticos, educativos o recreativos.
Estos procesos han terminado por erosionar la frontera que separaba lo urbano de lo
rural. Si bien la frontera física existe (lo productivo) y es visualmente identificable, no lo es
tanto la frontera laboral, como ya hemos explicado, y mucho más difusa aún se ha hecho
la frontera cultural. Cada vez más, aquellos que trabajan en el campo (y en especial si
no residen en él) tienen menos diferencias culturales con los que no trabajan en tareas
agropecuarias. A su vez, quienes residen en pueblos y ciudades tienen hoy vínculos más
fuertes con las actividades agropecuarias, ya sea porque trabajan en ellas o porque se
vinculan a ellas por las actividades de transformación de los productos agropecuarios. De
esta manera, la brecha entre una cultura rural y una cultura urbana se ha reducido por
múltiples vías, y en particular lo ha hecho en el Área Metropolitana.
En síntesis, el espacio rural del Área Metropolitana puede ser mejor comprendido como
un territorio multifuncional: residen trabajadores agropecuarios y no agropecuarios, trabajan personas que no residen en él, se realizan actividades agropecuarias, industriales,
de servicios, etcétera. El conjunto de políticas que se elaboren para el Área Metropolitana
debería admitir un enfoque multidisciplinario y plural que pueda dar cuenta de esta
diversidad.
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Apuntes sobre la contribución del Libro Blanco del Área Metropolitana al ordenamiento territorial
Roberto Villarmarzo5
“No sabemos muy bien o no tenemos suficientemente sistematizado un marco teórico,
una batería de indicadores, una batería de instrumentos de gestión que nos permitan
tener un fundamento suficientemente sólido del punto de vista científico y suficientemente dinámico del punto de vista de la gestión, como para dar respuestas satisfactorias o para tomar iniciativa en un desarrollo que conduzca a una convivencia
más digna, más sustentable y a un proceso de superación de los dualismos, de las
exclusiones y de las carencias.”6
El impulso de políticas públicas que reconozcan el territorio como ámbito diferenciado
y privilegiado de gestión es uno de los más singulares desafíos que enfrentamos, luego
de décadas de políticas centralizadas e indiferentes al espacio y su diversidad natural,
productiva y sociocultural.
En este sentido, en el Área Metropolitana se produce actualmente una de las más importantes innovaciones en materia de gestión gubernamental: tres gobiernos departamentales han emprendido la edificación de un camino de regionalización inédito en nuestro país,
que se está consolidando bajo la denominación de Agenda Metropolitana. Y si nuevo es
el objetivo asumido, lo es también el camino elegido.
El Libro Blanco, particular trabajo de recopilación y puesta a punto de la información
territorial sobre el área, permite observar, junto al rigor técnico disciplinario, un efectivo
esfuerzo por integrar en el proceso formas de participación social y administraciones departamentales de orientación político-partidaria diversa. Al mismo tiempo, se incorpora
también el aún incipiente esquema de descentralización.
La realización de diagnósticos territoriales –como los aquí emprendidos– que reconozcan la
participación social en un enfoque descentralizador es una forma de construir políticas públicas
más democráticas7 y un ejemplo necesario a ser proyectado en futuras etapas de gestión.
5
Director Nacional de Ordenamiento Territorial (DINOT/MVOTMA).
6
Rodé, Patricio (1999): “Apertura del Primer Seminario de Economía Urbana”. Intendencia Municipal de
Montevideo, Montevideo.
7
Ver particularmente: Coraggio, José Luis, Javier Marsiglia y Diego Piñeiro (1999) “Participación social
64
Tanto en la elaboración de planes como en el monitoreo de la gestión y la situación
territorial, deberá continuar volcándose energía y recursos para que la construcción de
políticas públicas se lleve a cabo con creciente participación democrática. Y, sin duda,
este esquema alcanzará similar desarrollo al momento de la evaluación de los planes y
de la condición del territorio, a los efectos de su eventual revisión.
Este monitoreo técnico y social exige un trabajo específico en la construcción de indicadores de desarrollo territorial, tarea en la que está especialmente comprometida la
Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial, en el seno del respectivo Ministerio.
Al establecer su aporte a lo que puede entenderse como “línea de base” en la documentación del estado de su espacio, con el Libro Blanco la Agenda Metropolitana contribuye
simultáneamente al proceso de construcción de indicadores para el monitoreo territorial.
Esta colaboración con la definición de indicadores podría caracterizarse, en un primer
intento conceptual, en tres niveles8 .
Un primer grupo, que incluye los componentes “iniciales” del medio físico o espacio geográfico: los recursos del suelo y el subsuelo –su relieve y paisaje–, las características del
clima y la dinámica del agua en la atmósfera, en la superficie y por debajo de ésta. Y
también la biodiversidad, la flora y la fauna en sus equilibrios y desajustes con el ambiente. Esto implica el modo en que el territorio contribuye al bienestar del grupo humano
que lo ocupa, y las condiciones que impone a la distribución espacial de sus actividades
sociales y económicas.
La individualización de los posibles indicadores9 en este campo tendrá en cuenta el hábitat en su balance ecológico, el medioambiente y sus recursos: el suelo –particularmente,
sus calidades productivas y los procesos erosivos que lo afectan–, la calidad del aire,
el agua –ríos y cuencas– y la biodiversidad. Y deberán incluirse también indicadores
de las capacidades del territorio para la producción agrícola y minera, así como de las
condiciones para sostener la diversidad en la economía.
Pero un territorio como el considerado ha experimentado el aporte de sucesivas generay gestión de políticas sociales”, en Descentralización y Democracia. Un debate necesario, Agencia Española de
Cooperación Internacional/Intendencia Municipal de Montevideo, Montevideo.
8
Esta temática ha sido desarrollada con mayor extensión y detalle en Zoido Naranjo, Florencio
(coordinador) (2001) Informe de Desarrollo Territorial de Andalucía, Universidad de Sevilla.
9
Se reconoce aquí y en los capítulos que siguen el aporte de la conferencia de San Martín, Ignacio (2006)
“Replanteando el futuro de la ciudad: hacia una Agenda de la Viabilidad”, Universidad de Arizona, en el Congreso
Iberoamericano de Urbanismo, Salamanca, 2006.
65
ciones, a través de transformaciones y nuevos valores que potencian su desarrollo presente y futuro. Así, en un segundo nivel podrán agruparse las dotaciones –equipamientos e
infraestructuras– que el territorio ha ido recibiendo en su historial.
Deberán incluirse en este segundo nivel las características demográficas del grupo humano en el territorio, ya que los indicadores a construir sólo son relevantes si tienen en cuenta
la población –aunque esto merecería un capítulo propio y no debe reducirse a una mera
dotación en el territorio.
En tercer y último plano corresponde a las oportunidades de acceso a los dos primeros
grupos mencionados. No es suficiente caracterizar y medir la evolución de los contenidos
básicos del territorio en las dotaciones que a él se incorporan, dado que el nivel de
desarrollo refiere al modo en que la comunidad se apropia de ellos. Por un lado, remite
a las condiciones y posibilidades para el acceso de la población al conjunto de ofertas
territoriales y, por otra parte, a los niveles de facilidad para el acceso a ellas por parte
de emprendedores y empresas.
Ninguno de los procesos planteados es posible sin la instrumentación efectiva de un sistema apropiado de información, cuyos datos deben asociarse a su localización espacial.
La información territorial eficiente y oportuna –en sus aspectos físicos y sociales– resulta
imprescindible para habilitar los procesos de definición de políticas de gestión planificada
del territorio, así como su eventual corrección. Porque un sistema de información eficaz y
eficiente es inútil si no se asocia a potentes instrumentos de monitoreo y evaluación.
La planificación, como instrumento de formación de políticas públicas, deberá incorporar,
en la región metropolitana y en cualquier otra, indicadores de procesos y de resultado.
Estos últimos expresarán si lo que se propuso se obtuvo, y los primeros permitirán evaluar
si lo obtenido responde a la adecuación de los instrumentos seleccionados a tales fines.
Para este proceso de planificación metropolitana en curso hemos contado con el invalorable apoyo de la Junta de Andalucía, tanto en el pertinente apoyo técnico y metodológico
como en los medios, lo que nos ha permitido catalizar nuestras propias capacidades y
recursos.
El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente está fuertemente
comprometido con la construcción de espacios supradepartamentales de coordinación y
gestión conjunta y, en particular, con los esfuerzos de la Agenda Metropolitana en este
sentido.
66
Desafíos de la Agenda Metropolitana: un modelo de gestión transversal
Altair Nagri / Abel Oroño10
La Agenda Metropolitana se orienta a la conformación de un modelo de gestión innovador para Uruguay11, que puede denominarse gestión transversal. Constituye una
alternativa para la producción de políticas públicas en contextos complejos, allí donde la
dimensión social y la dimensión política ven dificultada su articulación en la satisfacción
de las necesidades y demandas sociales.
La gestión transversal aspira, entonces, a conjugar dos grandes tensiones:
• la aparición de demandas que no encuentran espacios de respuesta en la
estructura institucional o que, por su magnitud y complejidad, desbordan los
canales habituales de respuesta;
• la necesidad del gobierno de tener una visión amplia, integrada e integradora de contextos sociales complejos, donde se cruzan demandas
sectoriales (bienes de infraestructura y servicios básicos inherentes al
bienestar familiar) y territoriales (fuentes de trabajo, calidad ambiental,
participación).
En una estructura de tipo metropolitano la gestión se complejiza por el
desarrollo de las actividades comunitarias –de consumo, laborales, sociales,
culturales– en un territorio dividido políticamente entre varios gobiernos
departamentales y sobre el que, además, se superpone la competencia
sectorial de las diversas agencias del gobierno nacional.
Este fenómeno, propio de la metropolización, produce tendencias dispares
en la ejecución de políticas públicas, lo que genera un campo difuso en
cuanto a la identificación de quién gobierna y para quiénes se gobierna.
El fracaso sucesivo de algunos modelos institucionales ensayados en Europa
y América del Norte –gobiernos metropolitanos o asociaciones intermunicipales– ha llevado a visualizar, en el caso uruguayo, la adopción de la
gestión transversal como respuesta política a un contexto que exhibe dos
problemas centrales:
• concurrencia institucional: la dificultosa articulación de las funciones genera una gestión diversificada y a menudo superpuesta, con resultados
10
Docentes de la Facultad de Ciencias, UdelaR.
11
Otras experiencias de gestión transversal se observan en el Ministerio de Desarrollo Social y en el Plan
de Invierno de la Intendencia Municipal de Montevideo.
67
frecuentemente contrapuestos;
• subsidiariedad: el marco normativo determina que el nivel más próximo a la
sociedad civil –gobiernos departamentales y locales– tenga con frecuencia
un rol secundario en el diseño de políticas para el ámbito local.
A esto se suma la denominada geometría variable de los territorios, es decir,
la que éstos adquieren en virtud de la dinámica funcional que la sociedad
les imprime. Dicha condición incide en los movimientos demográficos del
área: la población se traslada en función de los incentivos o restricciones que
recibe de los actores gubernamentales (nacionales o departamentales) y de
los emitidos desde el campo económico. La contradicción o incongruencia
entre estas señales provoca un desarrollo territorial desordenado, situación
en la que se encuentra, precisamente, el Área Metropolitana del sur del
país.
Esta geometría variable de los espacios subnacionales impone dos desafíos
adicionales en la elaboración de políticas públicas:
• la flexibilidad en materia de decisiones, para construir escenarios que
promuevan el equilibrio entre las diferentes realidades departamentales
que comparten un espacio y problemas comunes;
• la solidaridad, para generar una distribución de recursos equitativa en
los sistemas departamentales con diferentes capacidades y recursos para
actuar en materia de políticas públicas.
Los rasgos de transversalidad en la gestión de la Agenda Metropolitana
El Área Metropolitana vive, desde hace décadas, una sucesión de fracasos en términos
de articulación institucional. Esto es consecuencia de una lógica política que privilegia
los intereses individuales de los actores frente a la articulación y cooperación políticoinstitucional sustentada en las necesidades colectivas de la estructura social.
Contrariando la lógica dominante, y en el marco de una concepción política compartida
entre el gobierno central y los gobiernos departamentales, la Agenda Metropolitana
se propone como una construcción institucional de naturaleza político-social cuya meta
es la transformación del problema social en asunto político. Este problema social está
compuesto de demandas tradicionales y demandas emergentes de nuevo tipo, que son
parte esencial del proceso de metropolización.
Dicha situación asigna a la Agenda Metropolitana la tarea de asumir la prioridad del
68
problema y la de amalgamar, bajo una lógica común –transversal–, las distintas dimensiones con sus lógicas específicas.
La posibilidad de gestionar exitosamente la compleja realidad del Área Metropolitana
deriva de la capacidad de interactuar, bajo una lógica compartida, desde tres dimensiones claves: política, técnica y social.
La peculiaridad de este modelo es, pues, su capacidad de amalgamar las diferentes lógicas y aunar los intereses de actores e instituciones participantes. A continuación se señalan
algunas de las características que permiten identificarlo como de gestión transversal:
• es un instrumento organizativo, que asume la realidad metropolitana en su
condición multidimensional sin afectar las competencias y capacidades de
los niveles de gestión territorial y sectorial (gobiernos, sectores estatales y
organizaciones de la sociedad civil), a partir de la voluntad política de los
actores;
• su campo de trabajo no tiene carácter operativo ni productivo sino que
utiliza la información y el análisis de situación para la propuesta y el diseño
de instrumentos de gestión;
• el relacionamiento es su modus operandi. Facilita las relaciones institucionales y socio-institucionales;
• tiene voluntad y capacidad de lograr consenso entre intereses encontrados
o divergentes; promueve instancias consultivas y participativas entre niveles
de gobierno, y la generación de redes socio-institucionales;
• su visión del proceso metropolitano se orienta al abordaje de problemas
concretos que se tratan desde múltiples campos disciplinarios, apuntando a
conciliar la complejidad del campo social con la fragmentación operativa
del campo institucional;
• el indicador principal de su gestión es la eficacia en la agregación institucional y el impacto de las políticas, esto es, el cambio efectivo en las
condiciones que el problema concreto ocasiona en la sociedad.
No tiene competencia sobre los resultados que las instituciones formales generan, aunque
tiene el poder de evaluar los resultados de los procesos convergentes en la elaboración
de las políticas en cuestión. En este sentido, apunta a su propia legitimación por resultados, que consiste en lograr las articulaciones de referencia: entre actores individuales e
institucionales.
69
Los desafíos del Área Metropolitana
Los desafíos de la gestión transversal del Área Metropolitana remiten a su capacidad de
hacer sustentable el proceso de articulación política y social inherente a su misión.
El principal desafío es, tal vez, fortalecer su área de influencia más allá de los apoyos
sobre los cuales hoy se sustenta: la voluntad política y la cooperación internacional.
La sostenibilidad temporal de la Agenda Metropolitana dependerá de su efectiva generación de áreas de incidencia sobre las instituciones formales y del logro de legitimidad
pública en la sociedad.
A tales efectos, necesitará potenciar su capacidad de relacionamiento a través de ámbitos
de deliberación social, ámbitos de conocimiento técnico y ámbitos de articulación política,
para propiciar cierta estabilidad en el tratamiento del tema metropolitano y promover
buenas prácticas de políticas públicas.
A propósito del Área Metropolitana
Miguel Cecilio12
Enfoque
El recurrente tema de la macrocefalia que afecta a nuestro país, aplicado a la distribución
de la población, la inversión y la actividad social, cultural y económica, el poder político y las
estructuras religiosas es, en realidad, un problema congénito provocado por la coincidencia
en Montevideo del puerto (factor fundamental en la conexión con la metrópoli en todos los
aspectos), la defensa y la autoridad civil de la Banda Oriental. Cuando poco más de 100 años
después se jura la Constitución sólo existen 24 poblados dentro de lo que hoy es Uruguay,
de los cuales 20 están al sur del río Negro. Montevideo, entonces pequeña ciudad, tiene
aproximadamente la mitad de la población total.
Si bien en el siglo XIX se realiza un esfuerzo importante de fundación de asentamientos al norte
del río Negro –con el lúcido objetivo de afirmar la soberanía en esa porción del territorio– el
esquema demográfico varía muy poco si se toma el Área Metropolitana como una unidad.
12
Director del Instituto Técnico para la Promoción del Desarrollo Integral (INTEC).
70
Posicionamiento
Lo antedicho deja en claro dos necesidades aparentemente contrapuestas en la mirada
prospectiva:
• descartar toda ilusión voluntarista en las propuestas de largo y aun mediano plazo respecto a la consolidación de estructuras o proyectos que
garanticen una distribución más equilibrada de las fuerzas vitales del país
en el territorio;
• disponer los instrumentos para el esfuerzo de largo plazo, con su complemento de evaluación y reposicionamiento, escuchando la voz del territorio
(y de la realidad global que lo determina) sobre las iniciativas en curso, estando listos para modificarlas –y aun cambiarlas radicalmente– si aquellos
mensajes lo aconsejan.
Queda así planteado que se descarta aquí la esperanza –que tiene hoy tan buena
prensa– de que las fuerzas económicas liberadas a su empuje cerril puedan sustituir
a la inteligencia humana y al tenaz empeño por lograr los objetivos entrañables de la
sociedad en un campo tan determinante y complejo como la definición de la estructura
territorial de su despliegue. Y se descarta también la imposición a la realidad de un
libreto derivado de macrovisiones añejas, caras a burocracias anidadas en pequeños
cenáculos en instituciones prestigiosas, mareadas por sus propios discursos y sordas a la
música de la realidad.
Marco
Entendemos que la propuesta de planeamiento para el territorio metropolitano, visto
desde el departamento de Canelones, que ha mantenido un lugar importante en la convocatoria de población y actividad desde las épocas fundacionales hasta el presente
(triplica al departamento del interior que lo sigue en población), por lo menos debiera
atender con perfil propio a dos áreas de problemas y oportunidades:
A) la solución de los problemas surgidos de la hibridación de su territorio, sus centros urbanos y las prácticas sociales en la franja de 12 a 14 kilómetros de ancho más allá del límite
con Montevideo, considerado aquí como el límite del Área Metropolitana en Canelones;
71
B) la afirmación de las potencialidades de su estructura socio-territorial al norte de esa
franja, afirmando el perfil heredado de su historia: la identidad cultural y la ubicación
privilegiada entre el centro y el sur del país.
Debe pues instrumentarse a nivel de todo el departamento, y en coordinación con Montevideo, San José y Florida (para la proyección hacia el norte) y las unidades correspondientes del gobierno central, un marco de política territorial donde encaje una planificación de
mediano plazo de la Intendencia de Canelones, de la gestión de sus recursos destinados
a inversión, de las demandas de apoyo del gobierno nacional y agencias internacionales,
así como de las áreas reservadas a la presentación de expresiones de interés de la
inversión privada.
La definición de este marco y de su planificación derivada requieren de la imprescindible negociación política, dada la extensión del plazo de los acuerdos y la trascendencia
de las decisiones.
Visión esquemática por áreas
Se sintetizan aquí algunos aspectos de las áreas mencionadas en el punto anterior.
A) El área que podría denominarse corona metropolitana de Canelones –con muy
fuerte influencia en su carácter de la zona norte de Montevideo– tiene la marca de la
construcción de normativas, modificación del medio ambiente, implantación de artefactos
y asentamientos poblados casi siempre ajenos a la planificación y preservación del territorio para futuras generaciones (por ejemplo, las del tiempo presente). Esto ha generado
la depredación de territorio apto para agricultura a favor de loteos especulativos, graves
carencias de servicios de saneamiento, un caótico estado de la infraestructura vial, la
extensión de la práctica de ocupación irregular de tierras para asentamientos con sus
consiguientes problemas humanos y ambientales, la instalación de plantas industriales con
total despreocupación por sus impactos negativos. También, en la fracción costera sobre
el Río de la Plata, a la que con humor se ha denominado “Ciudad” de la Costa, ha provocado la acumulación de factores de riesgo por falta de saneamiento y la ausencia de
pavimentación en muchos de los fraccionamientos, todo esto agravado por la significativa
densificación del tramo mencionado; factores que han provocado el deterioro de un área
72
trascendente para el desarrollo departamental.
Esta “corona canaria”, en la que viven aproximadamente 300.000 personas –muchas
de las cuales trabajan en Montevideo–, sufre intensamente el flagelo de un sistema de
transporte caro e ineficiente que obliga al pasajero a pagar cerca de US$ 3 por día
y demorar hasta 4 horas diarias en recorrer no más de 40 km (ida y vuelta) porque a
menudo hay que efectuar transbordos.
En este tramo metropolitano de Canelones se entiende necesario priorizar:
• el análisis del rol de los distintos centros y una propuesta de sus interrelaciones y dotación de equipamientos;
• la inversión en saneamiento y pavimentación de la faja costera del Plata,
importante en el aumento de la oferta de servicios y para las finanzas de la
Intendencia de Canelones;
• un programa de integración (mejoramiento social, edilicio y ambiental) en
los asentamientos irregulares que atienda los problemas de acceso a soluciones decorosas, en coordinación con el gobierno central y ANEP y MSP;
• mejoras sustanciales del sistema de transporte de pasajeros.
B) Para el Canelones no metropolitano resulta de interés plantear dos temas capaces
de renovar y estimular el crecimiento, potenciando activos valiosos de esta zona ubicada
al norte de la “corona metropolitana”:
• con base en el concepto de “nueva ruralidad” con que los europeos han
propiciado el crecimiento de pequeños poblados y su área de influencia,
preparándolos para proveer servicios vinculados al turismo, interesa
analizar las potencialidades que Canelones tiene en sus diferentes zonas rurales, derivadas a veces del perfil de las explotaciones rurales (vitivinicultura, fruticultura, lechería, etcétera) y, en otros casos, de la calidad paisajística
y/o urbana del área.
A modo de ejemplo: en el área de influencia de Cerrillos parece posible
potenciar los atractivos del Santa Lucía y su aptitud para actividades náuticas (que sería necesario complementar con un muelle), la infraestructura
del Parador Tajes (que necesitaría un reciclaje y ajustes en la gestión), los
dos grandes predios del Banco de Seguros del Estado –donde el excelente
programa de forestación, ya maduro, podría generar un parque y un área
de campamentos– y la cultura de chacinería de la zona, que deriva en
ferias populares que cuentan ya con tradición local.
73
Es de interés formular un proyecto que, a partir del capital existente y del
estudio profesional de mercado, pueda evaluar la puesta en valor del área
promovida en una capa más amplia de turistas nacionales y extranjeros,
procedimiento válido para otros casos análogos.
• Potenciar la oportunidad que representa el cruce de casi todas las troncales
viales que articulan al país de norte a sur y llegan al centro de Montevideo
y al puerto, todas ellas atravesadas por la ruta 11, cuyas posibilidades de
conectividad –así como las de su intersección con las rutas nacionales– están
aún muy lejos de ser aprovechadas adecuadamente.
Particularmente habría que potenciar el cruce con la ruta 5, coincidente
con el emplazamiento de la capital departamental, la represa del arroyo
Canelón Chico y su gran espacio verde de propiedad pública, apto para
la radicación de un complejo recreativo-deportivo, la descentralización de
servicios de educación terciaria y superior y la instalación de industrias no
contaminantes. Un complejo de estas características, planteado desde la
convocatoria a la inversión privada, tendría a su vez la potencialidad de
atraer otro tipo de actividades al área de influencia.
Esto requiere una decisión de política territorial que resuelva explotar las posibilidades de
Canelones de vincularse al centro del país y protagonizar el esfuerzo nacional de descentralización indispensable para repartir el beneficio del desarrollo en todo el territorio, demanda
del interior desde la época fundacional.
Este compromiso de Canelones con la descentralización –que significa también defensa de la
soberanía en tanto amplifica la presencia de la comunidad nacional en el territorio– debiera
formar parte del impulso de programas y proyectos en todas las regiones, como por ejemplo
el del gran complejo maderero en el norte (y de la correspondiente política forestal selectiva)
o la concreción del puerto de aguas profundas en Rocha, que en su hora –y todo llega– generará su área metropolitana.
74
La experiencia de la microrregión Ruta 5 Sur: La Paz - Las Piedras - Progreso
y áreas circundantes
Julio Capote13
Los orígenes
En sus orígenes las localidades de esta microrregión tuvieron una fuerte identidad y vida
propia: eran el lugar de acceso del ganado de todo el país. A fines del siglo XIX comenzó
a desarrollarse la industria extractiva y en el correr del siglo pasado se destacó también
la producción agrícola. Pero la desaparición de las industrias y la especulación con el
valor de la tierra, a través del negocio inmobiliario, modificaron la situación. Comenzó así
el afincamiento de personas provenientes desde Montevideo y del interior del país –que
deben trasladarse cotidianamente a la capital en busca de nuevas fuentes de trabajo. De
allí surge la habitual caracterización de estas localidades como “ciudades-dormitorios”. Es
el resultado de una forma inadecuada de hacer las cosas.
El negocio inmobiliario en la microrregión de Ruta 5 Sur
El crecimiento urbano fue estrictamente manejado por la especulación inmobiliaria. La
tierra, que tenía un valor para la explotación agropecuaria y extractiva, al decaer la industria se destinó a un mejor negocio: fue subdividida y vendida para construir viviendas
destinadas a quienes no encontraban respuestas habitacionales en su lugar de origen.
Este “negocio” se realizó prácticamente sin control; los fraccionamientos se aprobaban con
servicios mínimos o inexistentes: las rutas, el alumbrado, las aguas residuales, los restos
orgánicos e inorgánicos de la actividad humana, las aguas pluviales y todo lo que hace al
normal desarrollo social de los seres humanos no fue tenido en cuenta. Ésa es la realidad
que heredamos y de ella surge el desafío que afrontamos: pensar en la situación actual
generando estrategias a corto, mediano y largo plazo.
13
Arquitecto, ha vivido prácticamente toda su vida en la ciudad de La Paz. Desempeñó el cargo de
secretario en la Junta Local de La Paz y actualmente es Secretario de la Junta Local de Las Piedras e integrante del
equipo de trabajo a nivel microrregional.
75
La planificación
No sólo debemos hablar de planificación territorial sino también de lo social, lo productivo
y lo institucional; con una visión integradora, que es la mejor manera de encarar la gestión
desde lo local y lo microrregional, la única que cabe cuando se piensa en términos de
desarrollo sustentable.
De todas formas el territorio es el soporte, y estamos impulsando una experiencia microrregional –como lo establece el Plan Estratégico Canario– que permite quebrar la vieja
experiencia centralizadora y trabajar con una participación real de la población, que es
el objetivo final de este gobierno.
Con la escala microrregional fortalecemos las escalas locales e integramos los entornos
rurales, tantas veces olvidados. Puedo pecar de optimista pero la visión de nuestro presidente –y su planteo descentralizador y participativo– y la de nuestro intendente, que
pone en marcha las veintinueve juntas locales, dan un fuerte respaldo a nuestro trabajo.
Hace pocos meses nuestra comuna, a través del grupo de trabajo de la microrregión
(Unidad de Gestión) y el Centro de Estudios Estratégicos Canarios, realizó un histórico
llamado a consultores (con el respaldo de la Sociedad de Arquitectos del Uruguay, el
MTOP y el MVOTMA) para generar, por primera vez en el departamento, una propuesta
de planificación territorial de escala microrregional. Posteriormente se constituyó un equipo multidisciplinario que trabaja en Las Piedras, en la “Casa de la Microrregión”, con la
finalidad de desarrollar el Plan Estratégico Microrregional (PEM) y los respectivos Planes
Estratégicos Locales (PEL). Estos planes están en pleno proceso de elaboración y deben
traducirse en programas y proyectos en las cuatro grandes dimensiones: territorial-ambiental, productiva, social e institucional. En distintas fases: algunas inmediatas, otras con
metas al 2010 y las más ambiciosas al 2015, al igual que el Plan Estratégico Canario.
La identidad
Si se asume que la identidad es un valor muy importante para el desarrollo, en este caso,
con esta mirada microrregional, podemos hablar de identidad en varios niveles:
• a nivel metropolitano, como un proyecto común en un territorio con diversas
escalas y distintas piezas, donde Montevideo es la más potente pero no la
única. Allí están nuestra microrregión y sus escalas locales;
• a nivel microrregional, con ciudades y territorios rurales asociados por vocaciones comunes cuyos límites no siempre coinciden con los administrativos
76
(en este caso, los habitantes del departamento de Montevideo cercanos al
arroyo Las Piedras han tenido vínculos históricos con La Paz y Las Piedras,
como centros de servicios más inmediatos, que no hay razón para dejar
afuera)14 . Desde el punto de vista de la gestión, la microrregión se percibe
como una escala válida y manejable por los vecinos y sus representantes
locales (ediles), secretarios, delegados de las direcciones generales, que
lejos de debilitar las relaciones estructurales con el gobierno departamental,
las fortalecen.
• a nivel local, allí hay mucha historia –La Paz, Las Piedras, Progreso–, y el
trabajo conjunto en la microrregión no significa borrar esas identidades sino
asumir que cada una de las piezas tiene su pasado, su presente y su futuro.
Pero no deben verse como cosas sueltas y a menudo enfrentadas en localismos retardatarios: deben sumar fuerzas, construir escalas competitivas,
afirmar vocaciones más potentes.
• a nivel barrial hay también identidades: el barrio es parte de un todo en
una escala donde está el vecino que, integrado y en relación con los problemas de su espacio, tiene que poder ser parte de la construcción colectiva.
Todo esto tiene mucho que ver con el Área Metropolitana, ya que la escala microrregional nos plantea el desafío de encontrar un rumbo capaz de generar trabajo y mejores
condiciones para un conglomerado que puede considerarse como la “segunda ciudad del
país” (más de 120.000 personas).
El Plan Estratégico Canario ha delimitado esta microrregión por su vocación agroalimentaria, y el mundo está en un buen momento para que podamos empezar a caminar en torno
a esa misión. No es una tarea de un día, de un mes ni de un año, pero si la tenemos clara
y ponemos el hombro sin mezquindades, tarde o temprano llegaremos a los objetivos,
dentro de los cuales está también lograr un mejor equilibrio en el Área Metropolitana.
14
La cuenca del arroyo Las Piedras unifica más que divide. En estos momentos se trabaja –con un fuerte
apoyo del MTOP– para diseñar y construir el gran parque de La Paz, a partir de una zona de canteras ubicadas
en Canelones pero con extensión hacia el departamento de Montevideo. Con ello, una zona hoy deteriorada y
peligrosa será en breve un parque microrregional y departamental. Esta situación también se repite en otros puntos
de la cuenca.
77
Desafíos para las políticas públicas en el Área Metropolitana: información y
participación
Alma Espino15
Las siguientes reflexiones surgen desde la perspectiva de quienes nos dedicamos a la
investigación con el objetivo de conocer e interpretar la realidad económica del país. Y
en este sentido, creemos que la actividad académica puede constituir un soporte para las
políticas públicas y la comunidad académica es un interlocutor válido.
Sobre esta base, se retoman aquí los objetivos de la Agenda del Área Metropolitana y los
desafíos que éstos implican, así como la cuestión de la pertinencia del Área Metropolitana
como escala territorial de análisis e intervención, para luego resaltar algunas características de dicho espacio socioeconómico. Finalmente, se plantean algunos problemas de
información que pueden obstaculizar el logro de los objetivos citados y se abren algunas
interrogantes sobre posibles estrategias y políticas a abordar.
Los objetivos de la Agenda del Área Metropolitana y sus desafíos
Entre los objetivos de la Agenda del Área Metropolitana se señalan los de revertir las
inequidades, asegurar el pleno desarrollo humano y favorecer una radicación de la población con pautas claras. Su cumplimiento impone a las políticas públicas varios desafíos:
potenciar el posicionamiento competitivo de los municipios o el territorio local, fomentar
la creación de riqueza y ocupación, manteniendo la calidad de vida y la cohesión social
en una necesaria perspectiva de desarrollo sostenible. Las posibilidades de potenciar
el crecimiento exigen, por su parte, maximizar la utilización de los recursos humanos,
sociales, institucionales y territoriales.
El Área Metropolitana como unidad de análisis e intervención
El concepto de territorio que se maneja trasciende la dimensión meramente física y alude
a un espacio de interacción socioeconómica entre actores públicos y privados. No está
entonces determinado por fronteras político-administrativas o geográficas, sino asociado
15
Directora del Instituto de Economía (IECON), Facultad de Ciencias Económicas, UdelaR.
78
a una óptica de desarrollo local.
En este marco, la referencia a un territorio relativamente homogéneo e identificable es la
base para la coordinación de las decisiones y acciones de los diferentes actores interesados en el desarrollo económico local. Éstos deben ser identificados y reconocidos en la
definición de las estrategias de desarrollo, a fin de alcanzar un compromiso consensuado
de objetivos a futuro.
Y es a partir de este concepto que la dimensión del Área Metropolitana adquiere importancia, en tanto espacio de interacción socioeconómica que trasciende los límites administrativos departamentales. En particular, la magnitud del Área Metropolitana en el
contexto nacional –en términos demográficos, sociales y económicos– justifica el esfuerzo
por diseñar una agenda específica y ajustada a dicha escala territorial para las políticas
públicas, que permita aprovechar mejor las inversiones (públicas y privadas) y gestionar
de un modo integrado y sustentable los recursos del territorio. La existencia de un territorio de referencia puede contribuir a aglutinar esfuerzos, rentabilizar y dar coherencia a
los objetivos socioeconómicos.
Características del Área Metropolitana
El Área Metropolitana concentra más de la mitad de la población del país –según la
información que brinda la Encuesta de Hogares del Instituto Nacional de Estadística–,
y algo más de la mitad de la población económicamente activa, particularmente con
referencia a las mujeres.
Diversos estudios muestran que los departamentos de Montevideo, Canelones y San José
ocupan un puesto privilegiado en cuanto a desarrollo económico relativo a nivel nacional,
lo que constituye una ventaja comparativa del Área Metropolitana respecto al resto del
país. Los tres departamentos tienen además una posición de mayor competitividad, disputada por Maldonado y en menor medida por Colonia, aunque estos departamentos se
potencian también a partir del Área Metropolitana.
Los indicadores del mercado laboral permiten observar que el Área Metropolitana dista
de ser homogénea en este aspecto, lo que se vincula al diferente desarrollo de cada una
de las actividades económicas, así como a aspectos socio-demográficos. En particular,
79
Montevideo tiene un peso significativo en la producción total del país y representa el
86,4% del total de la producción de bienes y servicios del Área Metropolitana, seguido
por Canelones (10,5%) y San José (3,1%). Esa participación de Montevideo influye de
manera peculiar en las estadísticas económicas del Área Metropolitana en su conjunto y
le imprime sus principales características. Por ejemplo, si bien desde el punto de vista del
mercado laboral la situación del Área Metropolitana refleja un mejor posicionamiento en
términos de ingreso per capita promedio respecto al total del país, una mayor desagregación muestra que esto se explica por la información correspondiente a Montevideo. Con
relación a la participación económica de la población, la tasa de actividad es más baja
en San José que en el resto, lo que se explica principalmente por la tasa de actividad
femenina. El desempleo masculino, por su parte, es en el Área Metropolitana más alto que
el promedio debido principalmente a lo que ocurre en Canelones y San José.
Los ocupados se distribuyen con mayor peso en el comercio (21%) y en la industria (15%),
lo que supera la participación en el promedio del país, seguidos por los servicios sociales y de salud, el servicio doméstico y porcentajes relativamente similares en las demás
ramas.
La ausencia del sector agropecuario en los datos del Área Metropolitana respecto a la
distribución del empleo entre las principales actividades económicas se relaciona con su
escaso peso en Montevideo (1% del total del Valor Agregado Bruto, VAB, generado en
el departamento), que es algo mayor en Canelones (8%) y muy significativo en San José
(37%). Esto explica que el sector tenga una participación reducida en el VAB del Área
Metropolitana (3%), considerablemente menor al del resto del país (28%).
Necesidades de información para analizar un territorio extenso y complejo
Desde el punto de vista estrictamente económico la información con que se cuenta en la
actualidad refiere al ámbito departamental, lo que oculta la heterogeneidad del Área
Metropolitana. Ello se vincula a la carencia de información económica georreferenciada, por ejemplo, a partir de censos económicos. Por su parte, un área tan heterogénea
requiere la realización de estudios específicos con trabajo de campo, que distingan necesidades y potencialidades a nivel de rubros de producción y localidades, del entramado
de comunicaciones y actores. La ECH para 2006, fuente fundamental en la elaboración
de indicadores socioeconómicos, da cuenta de localidades tan diferentes como las ubi-
80
cadas al este de Canelones –Atlántida, por ejemplo–, Toledo o Pando, con realidades
diversas en cuanto a la localización de la producción y las potencialidades respecto a
inversiones y tipos de actividad. Canelones, por ejemplo, reúne los principales cultivos
de vid en Juanicó, Sauce, Santa Rosa, Progreso, Canelón Chico y Canelón Grande, pero
incluye también localidades marcadamente diferentes como las de la Costa de Oro, que
junto a Montevideo son los principales destinos turísticos en el Área Metropolitana. Por
otro lado, y según el Censo Agropecuario 2000, en el rubro de la lechería comercial los
departamentos del Área Metropolitana concentran el 37% del total de establecimientos,
pero San José es el departamento lechero por excelencia.
Las localidades que integran el Área Metropolitana presentan realidades diferentes en
términos de localización de la producción, potencialidades respecto a inversiones y tipos
de actividad y nexos laborales, educacionales, culturales y económicos con Montevideo.
La investigación, el diagnóstico, la coordinación y la concreción de acciones, que son
pilares básicos de esta agenda, requieren un conocimiento específico de cada una de
estas realidades. Para ello, la coordinación con los responsables de la recolección y el
procesamiento de la información es un requisito indispensable. En cualquier caso, reforzar
las capacidades de desarrollo desde una perspectiva estratégica requiere un profundo
conocimiento de la realidad sobre la que se pretende intervenir. Los estudios departamentales, que constituyen un buen paso inicial, resultan insuficientes a la hora de proyectar
políticas y estrategias concretas.
Por una metrópolis proactiva
Federico Bervejillo16
El buen desarrollo de la Región Metropolitana es clave para el futuro del país. Este buen
desarrollo no vendrá solo: se necesita una “estrategia territorial” de largo plazo y una
gestión integrada. Como el poder está distribuido, la estrategia tiene que ser compartida
entre los poderes públicos, la sociedad civil y los actores económicos. En este sentido,
existen tres prioridades para los años que vienen:
16
Consultor en Urbanismo, Desarrollo y Gestión Territorial. Profesor de la Maestría en Ordenamiento
Territorial y Desarrollo Urbano, Facultad de Arquitectura, UdelaR. Ex Director Nacional de Ordenamiento
Territorial.
81
• afinar la agenda, entendida como una identificación y priorización de
los asuntos críticos y sus relaciones, apoyada en conocimiento de calidad y
compartida por los principales actores. “Afinar” significa a la vez precisar y
consensuar el diagnóstico;
• pactar lineamientos estratégicos capaces de ordenar el tratamiento de los
asuntos críticos en el corto, mediano y largo plazo, adoptando compromisos
fuertes en torno a un núcleo de “políticas de estado” metropolitanas;
• construir gobernanza, en el sentido de capacidad de decisión y acción
regional, a partir de redes de cooperación entre actores y mediante la
creación de nuevas instituciones como agencias y autoridades conjuntas.
Escalas de abordaje
El desafío metropolitano es “multiescalar”: esto significa que hay que trabajar a la vez en
distintas escalas, reconociendo a cada una su especificidad.
La escala mayor corresponde a la emergente “región urbana de la costa sur”: una realidad en formación entre Colonia y Maldonado, que a su vez se conecta intensamente con
la metrópolis de Buenos Aires. Las interdependencias urbanas dentro de la costa sur irán
en aumento, y consecuentemente también aumentarán los conflictos y la necesidad de una
planificación y gestión coordinada (DINOT, 1996; Bervejillo y Lombardi, 1999).
La segunda escala decisiva es la que corresponde a la aglomeración metropolitana, los
espacios urbanizados, periurbanos y rurales en un arco de unos 35 km en torno a Montevideo. La aglomeración ya es hoy un espacio económico, social y ambiental altamente
integrado, pero institucionalmente y en materia de políticas territoriales sigue siendo un
espacio fragmentado. Es necesario definir lineamientos estratégicos metropolitanos, como
un marco para la gestión de los grandes sistemas (transporte, saneamiento, áreas verdes)
y para planes de escala menor.
La tercera escala es la que corresponde a los grandes subespacios metropolitanos, la que
podríamos llamar “escala intermedia”, entre la aglomeración y lo propiamente zonal o
local. Hay ya algún avance en su tratamiento (CostaPlan, Directrices Ruta 5, Plan Estratégico Cuenca del Arroyo Carrasco, en elaboración). Ésta es la escala más apropiada para
promover una integración entre las políticas de desarrollo (económico, social y ambiental)
y el ordenamiento físico-espacial.
En resumen: la “región urbana de la costa sur”, la aglomeración metropolitana en su
conjunto y los grandes componentes o subespacios que la componen se plantean como las
82
escalas más adecuadas para avanzar en la definición de estrategias metropolitanas de
tipo interjurisdiccional.
Dos debilidades críticas
Hay varias fortalezas de nuestra Región Metropolitana que alimentan cierto optimismo
en su planificación y gestión: la escala “manejable”, el contexto político favorable a la
cooperación, etcétera. Pero es necesario destacar las debilidades que ponen en riesgo el
desarrollo metropolitano.
La primera es la fragilidad demográfica: la metrópolis casi no crece en población, la
reproducción está mayormente a cargo de quienes viven en la pobreza y una proporción
importante de jóvenes formados sigue emigrando.
Éste es un problema grave, tanto que parece imposible imaginar estrategias metropolitanas de largo plazo que no estén acompañadas de políticas demográficas promotoras de
la reproducción, la retención y la atracción de población.
La segunda amenaza es la creciente segregación socio-espacial y los procesos de exclusión asociados. En la escala de la aglomeración metropolitana lo que se advierte es un
refuerzo de la “macro segregación”, cuyos polos son las áreas costeras por un lado y las
periferias interiores por otro. En el medio queda la ciudad de composición social mixta
que poco a poco se va debilitando.
Para combatir esta tendencia existen al menos tres tipos de políticas que debieran ser
complementarias: por un lado el desarrollo urbano y social de las periferias mediante
un esfuerzo de inversión pública, por otro lado la retención del mix social en las áreas
centrales e intermedias, y finalmente la promoción de la diversidad económica y social en
todo el espacio metropolitano, favoreciendo la localización de inversiones y la migración
de sectores medios y medios-altos hacia los espacios no costeros.
Construir gobernanza
En el futuro cercano cualquier estrategia metropolitana integrada deberá apoyarse en
un fuerte componente de innovación institucional. Es imprescindible construir capacidades
de conducción y acción integrada frente a los temas metropolitanos, en sustitución de la
actual fragmentación de las políticas. Algunas claves de esta construcción son:
• territorializar las políticas: incorporar el enfoque territorial en las políticas
sociales, económicas, de obra pública, que inciden sobre la metrópolis;
• compartir el mapa: avanzar hacia un conocimiento integrado y compartido
83
de la realidad metropolitana;
• más coordinación y cooperación: pasar de la coordinación “defensiva” a
la cooperación estratégica;
• arreglos fiscales y financiamiento: construir la Región Metropolitana como
espacio de solidaridad fiscal;
• visión y liderazgo: compartir una visión sobre el futuro metropolitano, y
contar con autoridades y líderes sociales capaces de promoverla;
• adoptar modos de planeamiento y gestión más proactivos e integrados,
asociando urbanismo con desarrollo económico, social y ambiental.
El Programa Agenda Metropolitana viene promoviendo cooperación en torno a temas
clave; de esta forma las coordinaciones se van ampliando y el concepto metropolitano
va ganando espacio. Es una forma de construir gobernanza yendo de las partes al todo.
Sin embargo, se necesita un salto cualitativo. Pienso en un camino complementario que
vaya del todo a las partes: un ciclo de planificación estratégica metropolitana, con
participación de los gobiernos nacional y departamentales, y abierto a los actores de la
sociedad y la economía. Este ciclo podría culminar en algunos “compromisos” orientadores
para el mediano y largo plazo. Contar con un núcleo de “políticas de estado” metropolitanas sería ya un gran paso para responder a los desafíos actuales.
Pasar de una gestión metropolitana fragmentaria y residual a una “metrópolis con proyecto” y con una gestión más integrada es posible, pero demandará el esfuerzo sostenido
de muchos actores y un liderazgo consistente durante los próximos diez años.17
17
Se han usado las siguientes referencias bibliográficas:
Bervejillo, Federico y Mario Lombardi (1999) Globalización, Integración y Expansión Metropolitana en Montevideo
Hacia una Región Urbana de la Costa Sur. Ponencia al VI Encuentro de Investigadores sobre Globalización
y Territorio. Toluca, Mexico, 1999.
Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial: Directrices de Ordenamiento Territorial y Desarrollo. Bases de
discusión. Montevideo: DINOT-MVOTMA. Montevideo, 1996.
84
Actores locales
“Un mundo aparte”
Judith Barboza - 48 años - Empleada textil
“Yo me crié entre las vacas, y venir al centro era como...” A Judith le cuesta definir su
primer encuentro con la capital del país. Vivió prácticamente toda la vida en Ciudad del
Plata, en San José, y la falta de trabajo en su pueblo natal la empujó hacia Montevideo.
“Venía de plena campaña, y me costó un montón adaptarme. Ahora, más o menos ando
ahí. A los tumbos, pero ando”, dice con una sonrisa. Tiene 48 años y desde hace siete
trabaja como empleada textil en Manos del Uruguay, luego de hacerlo en otras empresas
textiles de la capital que ya cerraron.
En una hora de ómnibus está en Montevideo. Hace veinte años, en cambio, hacía cinco
kilómetros a caballo, tres kilómetros en moto y en el kilómetro 80 de la ruta 1 se tomaba
la Onda, que llegaba en dos horas y media.
“Montevideo es totalmente diferente. Es un mundo aparte. La gente, el tránsito... En San
José la gente es más comunicativa. Acá preguntás algo y a veces te hablan bien, pero a
veces... En mi casa todavía puedo vivir con la puerta abierta, cosa que acá no se da. Allá
es tranquilo, a pesar de que estamos señalizados como zona brava”, asegura.
Sin embargo, la proximidad física es un hecho. “Estamos muy cerquita, prácticamente
cruzando el puente. Y hay mucha gente que viene a trabajar a Montevideo”, admite.
Cree que el vínculo que une a la capital con Canelones y San José es diferente al que
mantiene con el resto del interior. “Tengo amigos en Soriano y para ellos la capital es un
cuco, no se adaptan. No sé por qué, si las tecnologías han llegado a todos lados. A veces,
es la propia gente la que se encierra en aquello de que como está fuera de la capital...”,
reflexiona Judith.
85
“Es otra cosa”
Cono Díaz - 44 años - Empleado de mantenimiento
Cono viaja todos los días en bicicleta desde su casa en Progreso, Canelones, hasta su
lugar de trabajo en Pocitos, Montevideo. El día en que lo entrevistamos, sin embargo,
bajaba de un vagón en la estación de AFE, con la bicicleta a cuestas, porque el cielo
estaba amenazante. “De casualidad vengo en tren”, se apresuró a aclarar, y agregó: “El
tren sirve. Es económico, traés la bicicleta, es cómodo”.
Cuando viaja en bicicleta demora una hora en llegar, apenas diez minutos menos que el
tren. Cono tiene 44 años y trabaja como empleado de mantenimiento en un edificio.
“Tiene sus cosas, porque demorás. Pero vivir afuera no lo cambio por nada. Es más tranquilo, tenés ciertas comodidades. Podés tener tu casa, tus perros, tus animales. A tus hijos
los criás de otra manera. En cambio, en Montevideo todo es muy encerrado”, opina.
Trabaja en la capital porque en Progreso “hay muy poca cosa”. Y considera que su pueblo
se parece más al resto del interior que a Montevideo. “Esto es una selva. Allá es mucho
más familiar. Acá lo veo muy frío. En cambio, en Progreso nos conocemos todos. Es otra
cosa”, afirma.
Lo urbano y lo rural
Darío Félix - 56 años - Comisionista
Darío –o “el Gato Félix”, como lo llaman en Libertad– une diariamente los departamentos
de San José y Montevideo. Es comisionista y su trabajo consiste en hacer trámites en las
oficinas estatales de la capital a pedido de empresas y estudios profesionales de Libertad
y San José. A veces aprovecha el viaje para hacer otro tipo de mandados y, además de
pagar créditos en los bancos, sacar marcas de ganado y levantar pasajes para empresas
mayoristas de turismo, cambia un par de championes para alguna amiga, por ejemplo.
Nació en la ciudad de San José pero hace once años que vive en Libertad. Sale a las
ocho de la mañana y vuelve a su casa sobre las once de la noche. El resto del tiempo lo
pasa en Montevideo.
Al comparar San José con la capital, hace distinciones. “El área urbana de San José tiene
muchas similitudes con Montevideo. La Paz y Las Piedras son Montevideo, pero Rincón de
la Bolsa, a pesar de ser una ciudad-dormitorio, tiene vida propia y no está integrada a la
capital”, afirma. Y describe el peculiar fenómeno migratorio en San José, donde el campo
atrae gente de la ciudad y la gente de la capital se traslada crecientemente a lugares
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como Rincón de la Bolsa.
Se queja de la escasa frecuencia en el transporte que une Montevideo y Libertad, y
de la inexistencia de servicios de salud específicos en su ciudad. “El área de salud está
totalmente subordinada a Montevideo. El que quiere hacerse una tomografía computada
no puede hacérsela en San José, en Libertad ni en Ecilda Paullier”, protesta.
Tampoco está muy contento con la gente de la capital. “La gente de San José se para en
la calle y se toma el tiempo necesario para explicarte cómo llegar a un lugar. Acá ya no
existe lo que hasta hace veinte años era propio del montevideano, el tomarse dos minutos,
el pararse a explicar las cosas”, opina.
“Como un barrio”
Mary - 56 años - Pediatra
El vínculo de Mary con ese “interior próximo” (o “barrio de Montevideo”, como a menudo lo
llama) comenzó en épocas oscuras. Había nacido en la capital pero a los 28 años empezó
a ejercer la medicina en Toledo, un pueblo canario ubicado al noreste de Montevideo.
En ese momento sólo había allí “alguien que hacía de médico”, que había cursado hasta
tercer año de Facultad. “Esas cosas se daban mucho en el interior”, recuerda Mary.
Era el año 1976. En el pueblo al que llegó resonaban los cantos militares del Batallón
de Infantería Nº 14, que hablaban de muerte, y “caían del cielo los paracaidistas”. “Eso
nos generaba muchísima angustia. Así que salimos a buscar otro lugar para vivir y nos
fuimos a Suárez. Me comuniqué con CAMEPA (Cooperativa Médica de Pando) y empecé a
trabajar ahí. Era diferente: uno llegaba a Suárez y sentía que llegaba a la luz”, relata.
Aunque no todo era fácil. Las dificultades en el transporte y las comunicaciones transformaban unos pocos kilómetros en distancias insalvables. “Teníamos pocas posibilidades
para educar a nuestros hijos y muchas de sus actividades se desarrollaban en Pando.
Allí había más opciones, pero no teníamos mucho acceso a ellas porque la locomoción
de Suárez a Pando era muy dificultosa y había que estar horas para tomar el ómnibus”,
cuenta. El esposo de Mary trabajaba en Montevideo y ella vivía en Suárez junto a sus dos
hijas. “Estábamos solas durante días y días, en tiempos en que hablar por teléfono no era
como ahora. Hoy cualquier niño tiene un celular; en aquella época teníamos que llamar a
la central telefónica para que nos comunicara y a veces podíamos demorar tres horas en
hablar con mi marido. Y estábamos a 28 kilómetros de Montevideo”, agrega.
Por todo eso, un día volvieron a la capital. Mary, que ahora tiene 56 años, combina su
trabajo como pediatra en el Hospital Pereira Rossell con el que desarrolla en Suárez y en
87
Pando y se siente “más de Pando que mucha gente que vive allí”. “En realidad, esto es
parte de Montevideo. Es como si fuera un barrio de Montevideo. Para mí no es como irme
al interior. Una de mis hijas trabaja en Montevideo y vive en Las Piedras; cuando voy a
visitarla paso por los accesos y, cuando quiero acordarme, ya llegué”, afirma.
Además, el desarrollo de las comunicaciones ha incrementado la influencia que la capital ejerce sobre estos pueblos, aunque se mantienen algunas diferencias: en materia
de atención médica hay un mayor vínculo con el paciente, porque se conoce su entorno
y generalmente se lo atiende en su domicilio. Y los montevideanos siguen siendo “más
apurados”. “Ellos se lo toman con más calma”, dice Mary.
El diario viaje hacia el mar
Jorge Grigas - 33 años - Cartonero
La historia de Jorge es como la de tantos trabajadores que tuvieron que aprender a vivir
de lo que otros desechan. Trabajaba en la planta de Coca-Cola hasta que perdió el
empleo y se puso a hacer changas. Conseguía algo todos los días pero después eso “se
cortó, y me enganché con esto”, cuenta mientras señala un carro tirado por un caballo,
repleto de bolsas de nylon. Y ahora “es bravo” conseguir trabajo.
Hace nueve años que vive en Paso Carrasco, Canelones, y todos los días hace el mismo
viaje hacia la costa montevideana, en dirección a los barrios capitalinos de mayor poder
adquisitivo: Carrasco, Malvín y Pocitos. Lo acompaña su primo, porque Jorge no tiene
compañera ni hijos. Sale a las siete de la mañana y vuelve a las dos de la tarde, y lo que
recoge le da “más o menos para vivir”. Se traslada a la costa porque en Paso Carrasco
“no hay nada”, y además “anda mucha gente” haciendo lo mismo. En cambio, en los
barrios que recorre le “da todo la gente” y tiene conocidos que a veces le alcanzan pan
y bizcochos.
El arroyo Carrasco, que separa el lugar donde Jorge vive (“soy de Canelones”, aclara
enfáticamente) de La Cruz de Carrasco, en Montevideo, es un límite para ciertas cosas
pero no para otras. En materia de servicios de salud, por ejemplo, a menudo hay que
trasladarse a La Cruz. Pero los precios en los almacenes son iguales, y tampoco hay
diferencias en el trato de la gente. “En Montevideo algunas personas son malas y otras
son buenas, como en todos lados. Acá igual. Es lo mismo, es todo lo mismo”, opina.
88
“Un abismo”
Héctor Mateos - 66 años - Edil local titular de Colonia Nicolich
Los montevideanos acostumbran a visitar, de vez en cuando, las playas de Ciudad de la
Costa. Pero esto no ocurre con los habitantes de Colonia Nicolich. Entre otras cosas, porque
no hay un ómnibus que los lleven directamente al sur, al mar. Y por eso tampoco pueden
acceder a los servicios de salud de Solymar. “Es como si fuera un pueblo de campaña”,
resume Héctor Mateos, edil local titular de Colonia Nicolich por el Partido Nacional. Tiene
66 años y asumió su cargo en agosto de 2005, aunque el edificio de la Junta Local no
fue inaugurado oficialmente hasta diciembre de 2006. Antes de eso, dicho organismo no
existía en Colonia Nicolich.
Héctor es jubilado y vive en Solymar desde hace seis años, pero ha pasado la mayor
parte de su vida en Montevideo. Entiende que entre la capital y un pueblo como Colonia
Nicolich hay diferencias “abismales”. “Esto es más rural, está muy abandonado. La gente
tiene carencias de todo tipo. La ambulancia no entra a la mayoría de las calles porque
están deshechas. Alumbrado público casi no hay. Después de cuarto año de liceo, los
chiquilines tienen que irse a estudiar a Pando”, afirma.
Opina que la gente de Montevideo es “más fría”. “Acá enseguida te hacen pasar a su
casa. Es gente muy humilde, humana, sensible”, resume.
El mismo trato
Jorge González - 41 años - Chofer de COPSA
Jorge vive en Delta del Tigre, pasando la Barra de Santa Lucía. Trabaja desde hace
dos años como conductor cobrador de un ómnibus interdepartamental y en su continuo
trato con los pasajeros no percibe diferencias entre los habitantes de Montevideo y los
de Canelones. “Eso de repente era antes, cuando la gente vivía más afuera. En realidad,
estás sólo a 23 kilómetros. La gente, en vez de ir para afuera, viene para acá y viaja
diariamente a trabajar a Montevideo”, indica.
Afirma que el boleto del Área Metropolitana “facilitó las cosas, sobre todo a quienes
viven en el límite con Canelones”, y “ha hecho que la gente viaje más”. “Por ejemplo, en la
zona donde vivo, muchos cruzaban el puente del Santa Lucía en bicicleta. Y dejaban las
bicicletas ahí. Vos ibas y encontrabas las bicicletas atadas a los árboles, a las columnas...
porque a la gente no le daba la plata. Ahora con el boleto metropolitano es más fácil y
cada día estamos vendiendo más”, sostiene.
89
En materia de servicios, Jorge piensa que éstos aún están muy centralizados en Montevideo. “Con el tiempo hay cosas que se van a ir corrigiendo, se irán a construir hospitales...
Se están haciendo muchos liceos, escuelas, y eso es bueno. Pero por ahora es así, en
Montevideo encontrás todo”, señala.
La gente y los perros
Enrique Martínez - 48 años - Obrero
A Enrique le gustan los lugares poblados. Será porque se crió en Montevideo y ahora
que vive en El Pinar, desde hace cinco años, extraña los sitios donde “las casas están más
pegadas y tenés más contacto con la gente”.
Tiene 48 años y viaja todos los días a la capital para hacer changas como obrero de la
construcción. En las viviendas donde reside, todos los vecinos a excepción de tres trabajan
en Montevideo. “La diferencia más grande es que la gente de El Pinar viaja para dormir
y la de Montevideo ya está en la casa. En El Pinar, en vez de ver gente, ves perros. Son
ciudades-dormitorio”, señala.
A pesar de sentirse montevideano, Enrique no puede venirse a vivir a la capital porque
los recursos no le alcanzan. “Se precisa más plata. Afuera vivís de otra manera: no tenés
plata, caminás cinco cuadras y pedís una cebadura de yerba. O tenés cincuenta pesos y
hacés un guiso. En Montevideo no podés”, indica.
“No sé de dónde”
Pilar Teijeiro - 36 años - Periodista
“Cuando llegás acá no sos nada. Yo era una canaria. El tipo de ropa ya me vendía. En el
trabajo me decían ‘la canaria’, y así me siguen diciendo”, cuenta Pilar. Sin embargo, nació
y vivió casi toda su vida en la ciudad de San José y su acento podría confundirse con el
de cualquier montevideana, al igual que su vestimenta.
Tiene 36 años y trabaja como conductora en TV Ciudad, el canal municipal. Todavía recuerda la primera vez que vino a Montevideo a estudiar Comunicación. “Extrañaba pila.
Es otra vida la de pueblo. En todos lados te conocen, el reconocimiento y la identidad son
importantes. Cuando llegué me relacionaba más con otras personas del interior. Compartís
muchos códigos, la manera de hablar es la misma. Recuerdo que me llamaba la atención
90
cómo la gente se besaba y se abrazaba. En el interior somos más parcos”, considera.
Actualmente vive en San José por razones de proximidad familiar, porque la vida es “más
barata” y porque hay más posibilidades de tener una casa propia. A la hora de definir
a dónde pertenece, Pilar vacila. Al principio afirma que se siente de San José, pero más
tarde confiesa que se ve más cercana a Montevideo. “Claro, voy allá y me disfrazo de
allá. No sé de dónde soy”, admite.
“No queda otra”
Daniela - 20 años - Funcionaria pública
Espera el ómnibus en mitad de la estación de Río Branco y Galicia, con gesto resignado.
“Los ómnibus son todo un tema”, es lo primero que dice. Pasó otro día de trabajo y Daniela
vuelve a “su barrio”, como llama a San José de Carrasco.
La capital “es parte de tu vida”, dice no sin cierto cansancio. “Nunca pensé que iba a
tener que viajar todos los días y ahora paso más tiempo acá que allá”, expresa.
“Tu barrio es tu barrio, y una ciudad... Yo recién ahora me estoy adaptando a las calles.
Para mí esto era otro mundo. Me quedo allá toda la vida. Nunca me gustó venir para este
lado. Es más, siempre dije que iba a trabajar allá, pero… no queda otra”, afirma. Tiene
20 años y trabaja en el Ministerio de Transporte y Obras Públicas. No ve muchas oportunidades laborales en su lugar natal. Por eso piensa incluso en mudarse a Montevideo.
“Me quiero mudar para acá. Aunque odie todo y me vaya de mi lugar. No te queda otra,
porque lo que ganás no te da para viajar todos los días, y después, el tiempo de viaje…
cansa. Cansa bastante”, confiesa.
“Todo era mejor”
Oribe Hernández - 61 años - Guarda de COPSA
Para Oribe la diferencia no está dada por la geografía sino por el tiempo. Tiene 61 años
y vive en Santa Lucía. Considera que la zona de Canelones, Montevideo y San José es
toda “medio parecida”: la distancia, para él, es entre un pasado mejor y un presente de
consumismo, estrés e indiferencia.
Hace veintiocho años que trabaja para una empresa de transporte interdepartamental.
Fue guarda durante veinticinco años y actualmente, como esa función casi ha desapare-
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cido en el transporte suburbano, cumple tareas administrativas en Montevideo mientras
espera el momento de jubilarse.
Viaja todos los días a la capital y no ve diferencias en el trato de la gente. “No hay
diferencias en el trato. Antes sí se notaba. Capaz que cambió por el tema de las comunicaciones. El celular conecta a todo el mundo y el transporte ni hablemos, porque une
muchas ciudades dentro de Canelones y con Montevideo. En otras épocas andábamos en
carreta, en relación a como es hoy. No había directos, no había nada. Era todo por rutas
viejas”, recuerda Oribe.
La única diferencia que señala entre su ciudad y la capital es que en Santa Lucía aún
existe “cierta credibilidad en los vecinos” que le permite, por ejemplo, dejar la puerta de
su casa abierta.
Después, traza la línea divisoria entre pasado y presente. Evoca un Montevideo “maravilloso”, en las épocas del London Paris, donde “todo era mejor” y la gente era “más
cálida”. “No había el estrés que hay ahora. En Santa Lucía es igual, no hay diálogo entre
la gente. Y después, el consumismo. Parece que a la gente nada le alcanza”, reflexiona
mientras llena formularios en la cafetería de la estación Río Branco.
“Como en medio del desierto”
Yoana Carballo - 25 años - Trabajadora social
Yoana, como tantos estudiantes del interior, tuvo que dejar San José, su ciudad natal,
para trasladarse a estudiar a Montevideo. Eligió la carrera de Trabajo Social y vivió en
un hogar estudiantil durante seis años.
“Se siente pila. La vida cotidiana te cambia en todo. Además del paso del liceo a la
facultad, que ya es un cambio importante, dejás tu casa y te encontrás con una realidad
muy impactante, porque todo es distinto, hasta los horarios. Te sentís como si estuvieras
sola en medio del desierto... es bravo”, afirma.
Los hábitos y las rutinas de la capital son muy diferentes a los del interior. “Allá todo
el mundo, después de comer, se duerme una siesta. Es como un rito. Y acá la gente no
duerme siesta salvo que esté cansada. Y no hay mucho espacio para la reunión con la
familia. Todo el mundo hace mil cosas. Allá a las seis o siete de la tarde todo el mundo
está en su casa”, señala.
También es distinto el vínculo con la gente. “Acá cada uno está en su vida, en su mundo.
Cuando llegás no conocés a nadie y tenés que interactuar con mucha más gente. Además,
no hay un buen acceso a la información para las personas que vienen del interior. Uno a
92
veces no sabe dónde preguntar, o le da vergüenza...”, cuenta.
A pesar de todo, Yoana ya se integró a la capital: trabaja desde hace unos meses en el
Ministerio de Desarrollo Social y planea continuar viviendo en Montevideo, pues considera que es la única manera de continuar su formación profesional.
Ediles departamentales
Los ediles departamentales han jugado, desde hace tiempo, un rol interesante en el proceso metropolitano, con la particularidad de que el cuerpo que conforman –el Plenario
de Ediles Departamentales del Área Metropolitana– está también integrado por los representantes del departamento de Florida.
A los efectos de lograr una instancia colectiva, el 24 de abril de 2007 se realizó, en
el Edificio Libertad, un taller con la participación de dieciséis ediles18 y la presencia de
miembros del equipo de trabajo del Libro Blanco y de Agenda Metropolitana.
Una vez presentados los asistentes y enunciados los objetivos del taller, se conformaron los
grupos de trabajo. Éstos abordaron un primer tramo destinado a analizar las fortalezas y
debilidades actuales del Área Metropolitana y otro orientado a la construcción de una
visión prospectiva o de futuro deseado. Los productos fueron volcados en el plenario
por los respectivos relatores, lo que generó una rica discusión. A continuación se trascribe
lo más importante de esas conclusiones.
Fortalezas del Área Metropolitana
1. La unión de los cuatro departamentos para el tratamiento de temas que muchas veces
son comunes.
2. La conciencia que está tomando la población. La riqueza turística: más de cien playas,
18
Participaron: por Canelones: Carlos Amaya, Cristina Castro, Juan López, Rosario Villarreal y Julio Dossier;
por San José: Carlos García, Hugo Poggio; por Florida: Socorro Franquini, Eduardo Morales, Raúl Amaro, Héber
Martínez, Beatriz Cuenca, Carlos Montaño y Luis Álvarez; por Montevideo: Graciela Garín y Álvaro Maynard.
93
por ejemplo. La cercanía al puerto y al aeropuerto. La gran cantidad de tierras productivas.
3. Las posibilidades de unir las cuatro juntas departamentales (incluida la de Florida) para
el trabajo común en áreas como turismo (natural, religioso, costero, fluvial, rural), transporte colectivo (población en general, población estudiantil), acercamiento o interrelación de
poblaciones limítrofes, capitales departamentales y gobiernos departamentales. Medio
ambiente: contralor de lagos y ríos por contaminación, por ejemplo, Paso Severino, río
Santa Lucía, protección de humedales.
4. Realización de estas instancias de discusión. Conformación de la Agenda Metropolitana. Trabajo de integración a nivel de producción y turismo. Trabajo con diferentes actores
técnicos, conductores, ciudadanos.
5. Voluntad de planificar. Interés en coordinar tareas. Transporte-Combinación metropolitana.
6. Primeras medidas sobre la problemática del área como ámbito supradepartamental.
7. Aunque no contemple a Florida, el boleto estudiantil y la combinación. Reuniones de las
cuatro juntas, agendar en conjunto.
8. Fortaleza humana: la mayoría de los habitantes del país se encuentra en el Área
Metropolitana (comunidad e instituciones). Las industrias vitivinícola, artesanal, lechera.
Turismo: Costa de Oro, granjas. El puerto y su potencial. Creación de Agenda Metropolitana como política nacional.
9. El área se fortalece a medida que avanzamos y profundizamos la integración.
Potencial humano, desarrollo en toda su extensión. Cuenca lechera. Cauces de agua.
Eventos hípicos, comerciales (fiesta de la miel). Batalla de Sarandí.
10. Espacio geográfico, riqueza. Comunidad e instituciones. Franja etaria: alto porcentaje
de jóvenes.
11. La integración de realidades diferentes que al sumarse enriquecen las vivencias colectivas.
94
Debilidades del Área Metropolitana
1. Dificultad para romper el espíritu localista, sobre todo de las pequeñas poblaciones;
esto implica la pérdida de valiosas vivencias particulares y colectivas, así como enormes
dificultades para asumir trabajos y metas comunes. Dificultad para integrar organismos
departamentales con regiones de similares características.
2. Transporte bastante deficitario (el transporte carretero no entra a la ciudad de Florida).
Exclusión de Florida: por ejemplo, el ferrocarril no llega. Falta de centros de estudios
terciarios en el interior. Carencia de servicios básicos: entes, organizaciones estatales,
sociedades médicas, etcétera. Falta de identidad.
3. Problemáticas comunes: transporte, estudios, trabajo, droga, inserción laboral (problemática juvenil). Contaminación (frenar, soluciones, aguas del río Santa Lucía). Ordenamiento de servicios médicos. Dificultad para resaltar el espíritu localista. Dificultad para
integrar organismos comunes locales con objetivos comunes.
4. Imprecisión en la delimitación del Área Metropolitana. Falta de viviendas o mala distribución de las mismas. Poca fuerza y falta de coordinación en la preservación del medio
ambiente.
5. Locomoción centralizada hacia Montevideo, ausencia de locomoción transversal.
Centralización de las fuentes de trabajo en Montevideo. Ausencia de descentralización
política y económica, con poder de decisión. Falta de inversiones extranjeras. Ausencia
de ordenamiento territorial. Carencia de caminería rural en buen estado (bituminizado).
Ausencia de mano de obra para ofrecer a los inversores extranjeros. Pérdida de población rural.
6. Dudas con respecto a lugares históricos del Área Metropolitana, como Paso Severino,
Festival Tres Orillas. Ausencia de algunos ediles en las reuniones del Área Metropolitana.
Falta de apoyo a quien más trabaja, por ejemplo, los ediles.
7. Predominio de lo departamental sobre lo metropolitano. Dificultad para dar el salto
hacia lo colectivo y solidario. Problemas ambientales.
8. Considerar a Florida a veces sí y a veces no como integrante del Área Metropolitana.
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Falta de consulta a las respectivas juntas. Distintos parámetros para considerar el transporte metropolitano en los cuatro departamentos. Desacuerdo entre Canelones y San José
con respecto a la tala indiscriminada.
9. Centralismo exacerbado. Crecimiento no planificado. Área Metropolitana definida en
función de los departamentos y no de realidades geográficas.
Poca información sobre las actividades realizadas por Agenda Metropolitana.
10. A nivel institucional: falta de coordinación entre los diferentes organismos que tratan
sobre la problemática del Área Metropolitana. Superposición de organismos que atienden los mismos temas. A nivel organizativo: se consideran tres departamentos dejando de
lado problemáticas similares en otros departamentos (ejemplo: Florida).
Futuro deseado para el Área Metropolitana
1. Recuperar la interrelación comunal a favor del Área Metropolitana (fuerza integradora). Documentar, mapear (a nivel histórico y/o geográfico) y difundir todo lo relacionado
con el Área Metropolitana. Democratizar la comunicación y generar expectativas reales.
2. Fortalecer el área profundizando la integración en todos los aspectos –cultural histórico, laboral, de salud, de transporte– en beneficio de la población. Profundizar el
relacionamiento metropolitano mediante actividades y una política comunicacional individual y colectiva. Recuperar la comunicación y el transporte ferroviario como principal vía
integradora de las pequeñas comunidades.
3. Promover proyectos comunes al área que apunten a mejorar la calidad de vida de su
gente. Avanzar en generación de fuentes de trabajo, cuidado del medio ambiente, proyectos para la juventud. Coordinar los proyectos; larga vida a Agenda Metropolitana.
4. Integrar plenamente Florida al Área Metropolitana. Respetar el trabajo del edil por
parte de la Agenda Metropolitana. Emparejar a las empresas que hacen trabajo social.
5. Lograr que Agenda Metropolitana considere a las cuatro juntas departamentales.
Lograr que las empresas netamente departamentales (transporte) que realizan las llama-
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das líneas sociales obtengan algún tipo de subsidio. Impulsar y lograr un buen ordenamiento territorial.
6. Invertir en capacitación; legislar para que esa capacitación se desarrolle en el Área
Metropolitana. Ofrecer gente capacitada y lugares estratégicos a los inversores. Tener
juntas electivas en todos los poblados más o menos importantes.
7. Configurar un Área Metropolitana bien delimitada y sin exclusiones. Avanzar permanentemente en la solución de los problemas actuales: transporte, medio ambiente, vivienda, agro, turismo.
8. Construir un área descentralizada y participativa. Promover una urgente definición
sobre tránsito, Ley Orgánica Municipal, reforma. Recuperar el transporte ferroviario de
pasajeros.
9. Apoyar a los ediles de aquellos departamentos que lo demandan (por ejemplo: apoyo
económico para que realicen su trabajo, aportes al BPS). Generar trabajo en localidades
olvidadas (pueblos). Proteger peones y pequeños productores rurales. Mejorar caminos y
carreteras del área. Construir más viviendas en pequeñas localidades. Apoyar el turismo
rural.
10. Unificar ordenanzas en temas como tránsito, transporte y medio ambiente. Rescatar
el patrimonio histórico y cultural. Fomentar estudios universitarios. Generar políticas de
igualdad de oportunidades.
11. Controlar la posesión de la tierra y los cultivos, hacia el país productivo. Promover la
descentralización política, económica y administrativa. Establecer igualdad de condiciones de transporte para Canelones, San José y Montevideo. Fortalecer las escuelas rurales.
Apoyar profesiones: educación física, inglés. Fumigar en conjunto el área del río Santa
Lucía.
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Diputados
Actualizar el marco normativo
Washington Abdala19
Para Washington Abdala, diputado del Foro Batllista por Montevideo, la Ley Orgánica Municipal es “cuaternaria” y debería modificarse, ya que las normas deben ir
“en sintonía” con los procesos sociales. No obstante, considera que en los procesos de
desarrollo urbano la ley siempre va detrás de la voluntad de las comunidades.
A Abdala le gusta más hablar de “regiones” que de “descentralización”, aunque vaya “un
poco a contrapelo con la tendencia uruguaya”, como él mismo admite. “Tal vez pueden
conjugarse las dos tendencias. En Uruguay el discurso de la descentralización gana muchísimo terreno. Pero me parece que también debería pensarse en términos de regiones”,
indica.
Para el diputado, en las regiones es fundamental la coordinación y complementariedad
en los servicios. “Hay áreas donde los servicios que se brindan tienen un alto grado de
desconexión, son muy asimétricos y no tienen los mismos costos. El ciudadano que vive allí
no puede comprender cómo una comuna y otra, que están prácticamente en la misma
región, tienen niveles de eficacia y efectividad tan distintos”, señala. Por otra parte, agrega que la complementación en una región es fundamental y que no todas las comunas
tienen que hacer lo mismo, aunque apunta que “a los uruguayos nos cuesta mucho eso de
complementar y distribuir los roles”.
A su juicio, el transporte y la logística son dos áreas que deben ser necesariamente coordinadas. “Ése es un capítulo de desarrollo del país descomunal, y el Área Metropolitana
es el área donde más movimiento se ve en torno a logística y transporte”, afirma.
A pesar de que define sin ambages a la Ley Orgánica Municipal vigente como un “mamarracho” y sostiene que “hay que actualizar el marco normativo”, Abdala enfatiza que las
leyes no pueden anteponerse a la realidad ni a la voluntad de las comunidades. “Tiene
que haber ganas, también. No es la ley la que va a cambiar esto; es la realidad social y
económica. La ley es un instrumento que puede aceitar, lubricar, pero no debe ser la que
dé la orden de construcción del Área Metropolitana”, considera.
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Diputado por el Partido Colorado.
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El diputado valora positivamente la definición de una agenda metropolitana y la coordinación de políticas entre las comunas del área. “Recién en los últimos años los intendentes
de la región empezaron a captar que hay una serie de actividades que pueden hacer en
común, a la vez que empieza a tomarse conciencia del espacio físico que ocupa esa zona,
sustancial para la vida económica del país”, destaca.
Hacia la creación de organismos supradepartamentales
Eduardo Brenta20
El diputado frenteamplista Eduardo Brenta (Vertiente Artiguista) integró entre 2000
y 2005 la Comisión de Área Metropolitana, constituida por ediles de todos los partidos políticos de los departamentos de la zona. Considera “imperioso” promover el
fenómeno del Área Metropolitana, ya que los límites departamentales no reflejan las
semejanzas en materia socioeconómica y productiva.
Dado el desarrollo demográfico que ha tenido el sur del país, y en particular Montevideo,
en los límites de la capital los distintos departamentos adoptan características similares.
“Tal vez alguien que vive en Kiyú no se sienta parte del Área Metropolitana, por más que
lo sea, pero los casos de Rincón de la Bolsa, La Paz, Las Piedras, Barros Blancos y Costa
de Oro no plantean diferencias con el de Montevideo. Hay problemáticas comunes: los
asentamientos, las cuencas de los arroyos, la disposición de los residuos...”, señala Brenta.
Incluso apunta que el departamento de Florida podría incorporarse al Área Metropolitana.
Para el diputado frenteamplista, el fenómeno del Área Metropolitana debe visualizarse
en el marco de tres procesos: la descentralización, que trasciende a la zona pero impacta
en ella; la reforma del Estado, que permitirá avanzar en materia de descentralización
política (por ejemplo, mediante la electividad de las juntas locales); y el desarrollo local,
que debe promoverse en el área. Considera necesario profundizar el fenómeno del Área
Metropolitana y cree que existe voluntad política para avanzar al respecto.
En ese sentido, sugiere la creación de organismos supradepartamentales que, sin carácter
resolutivo, se constituyan en ámbitos de coordinación de políticas. “La institucionalidad la
irá dando la vida, pero la Constitución habilita a desarrollar procesos de regionalización
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Diputado por el Frente Amplio.
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y hay que pensar en eso respetando las autonomías departamentales. Esto parece lógico
en un área crecientemente homogénea”, estima Brenta.
No cree necesaria la elaboración de proyectos de ley específicos del Área Metropolitana;
piensa, en cambio, en la posibilidad de incorporar a las leyes algunos aspectos dirigidos
a la zona. Por ejemplo, introducir disposiciones especiales para el Área Metropolitana en
la reforma de la Ley Orgánica Municipal, actualmente a estudio del Parlamento (Brenta
opina que la ley vigente exige una “reformulación inmediata”, ya que fue redactada en
el año 1935 y no responde a la realidad actual).
“No me parece que esto pase por generar un nuevo marco normativo. Creo que hay que
pensar en cuestiones más flexibles desde el punto de vista institucional, que tengan controles de los organismos legalmente constituidos y delegaciones claras, pero que actúen y
luego validen en los ámbitos correspondientes las decisiones adoptadas”, indica.
Una cuestión de actitud
Luis Lacalle Pou 21
El diputado herrerista Luis Lacalle Pou, representante por Canelones, reconoció que
hay temas que “trascienden a cada departamento”, como el transporte público y la
recolección de residuos. No obstante, no se mostró partidario de las agendas. Consideró que la solución a los problemas del Área Metropolitana pasa por la ejecutividad
y la eficacia.
A Lacalle Pou le parece correcto que, sin perjuicio de los partidos que estén en los gobiernos municipales, se busquen puntos de contacto en temas que involucran a varios
departamentos, como el tratamiento de los residuos, el medio ambiente o el tránsito. Pero
opina que a veces “algunas cuestiones quedan más en agenda y en intenciones que en
realidades”.
Afirma que habría que mejorar el sistema de transporte urbano y el tema de la disposición
final de residuos. “En el primer caso, se ha actuado claramente en beneficio de Montevideo y en detrimento de Canelones y San José. Las compañías de esos departamentos se
han perjudicado, si bien los usuarios de todos los departamentos se han beneficiado, lo
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Diputado por el Partido Nacional.
100
que es un punto a favor. En el segundo caso, se está hablando de que Canelones va a ser
el basurero de la zona metropolitana. Me parece que no se ha actuado con un criterio
de justicia, porque el que recibe la basura de los otros departamentos tiene que ser
beneficiado en otros sentidos y hasta el momento eso no se ha establecido así”, sostiene.
Con respecto a la agenda del Área Metropolitana, aclara que no es muy partidario de
las agendas. “Prefiero que se vaya resolviendo por temas. A veces las comisiones y las
agendas se dedican a hacer diagnósticos y no llegan a las soluciones. A mí me gustan los
gobernantes efectivos y eficaces, y creo que lo son los que abordan un tema y hasta que
no lo resuelven, no lo dejan”, señala.
Por otro lado, Lacalle Pou se muestra preocupado ante el avance del Área Metropolitana.
“Ojalá que no se extienda mucho más. El gran drama del Área Metropolitana es su
crecimiento. Porque además crece en marginalidad. Hay que ver cuánta gente que viene
a vivir al Área Metropolitana viene expulsada y termina en los asentamientos”, expresa.
Considera que no es necesario introducir modificaciones legislativas que acompasen la
nueva realidad, ya que es un tema que se vincula más a la voluntad y la ejecutividad. Y
por otra parte, porque las leyes orgánicas municipales “no pueden cambiar lo que dice la
Constitución en materia de competencias territoriales”.
Hacia la regionalización
Iván Posada22
Iván Posada, diputado por el Partido Independiente, considera que debería pensarse
en una regionalización del país, para definir políticas más globales. En ese marco, el
Área Metropolitana sería una región claramente definida, con características y problemáticas comunes.
“Hay ciertos temas, como la disposición final de residuos y la prestación de servicios, en los
que debe haber una integración entre departamentos. Por ejemplo, Ciudad de la Costa
en Canelones y Ciudad del Plata en San José están claramente vinculadas a Montevideo
en materia de saneamiento, que es un problema muy serio”, indicó Posada. Agregó que
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Diputado por el Partido Independiente.
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el tema del transporte debería abordarse más desde la perspectiva de las intendencias
y no tanto desde una óptica centralista regida por el Ministerio de Transporte y Obras
Públicas.
El diputado del PI opina que la definición de una agenda metropolitana es muy positiva y
va aun más lejos: cree que las regiones deberían integrarse en la definición de políticas,
bajo la idea de que “el desarrollo debe ser mirado sin tener en cuenta los límites departamentales”. “Las intendencias no deberían estarse disputando la radicación de inversiones,
por ejemplo”, señala.
Al mismo tiempo, considera que la regionalización debe combinarse con la descentralización local, la creación de la perspectiva municipal y la figura de un “alcalde” que
gobierne en cada localidad.
En materia de leyes, sostiene que la perspectiva regional debe incorporarse a diversas
temáticas, por ejemplo al ordenamiento territorial. Y destaca la ya aprobada Ley de
Parques Industriales, que visualiza como un “estímulo para la radicación de inversiones con
sentido regional” y una “herramienta formidable” para el desarrollo.
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