DICTAMEN N.º 203/2012, de 25 de septiembre.* Expediente relativo

DICTAMEN N.º 203/2012, de 25 de septiembre.*
Expediente relativo al expediente instruido al efecto de acordar la caducidad de la concesión de explotación minera
“San Joaquín” n.º 945 y su demasía, cuya titularidad corresponde a la empresa M.
ANTECEDENTES
Primero. Iniciación del expediente de declaración de caducidad de la concesión.- A propuesta del Jefe de la
Sección de Minas de los Servicios Periféricos de la Consejería de Fomento en Cuenca, con fecha 14 de mayo de 2012, el
Director General de Industria, Energía y Minas acordó: “1º.- Iniciar el expediente de caducidad de la concesión de
explotación “San Joaquín”, n.º 945, y su demasía, por finalización de la vigencia. [ ] 2º.- Requerir al titular de la
concesión de explotación para que en el plazo de quince días presente las alegaciones que estime oportunas”.
En el apartado de antecedentes de hecho de la citada resolución se dice lo siguiente respecto a dicha concesión:
“PRIMERO.- La concesión de explotación “San Joaquín” n.º 945, derivada del permiso de investigación del mismo
nombre y número, se tramitó bajo la normativa de la Ley de minas de 19 de julio de 1944, y se otorgó el 26-11-1977 por el
Ministerio de Industria, en aplicación de la Disposición Transitoria Octava de la Ley de Minas 22/1973, de 21 de julio, a
favor de C, para recursos de la sección C), caolín, por un periodo de vigencia de 30 años prorrogables por periodos
iguales hasta un máximo de 90 años, con una superficie de 154 hectáreas, en el término municipal de Las Majadas
(Cuenca).
SEGUNDO.- Por resolución de fecha 24-09-1991, de la Dirección General de Minas y de la Construcción, se
autorizó la transmisión de los derechos mineros de la concesión de explotación “San Joaquín” nº 945, y otras, a favor de
M.
TERCERO.- Con fecha 17-11-2004, M. solicita prórroga de la concesión de explotación “San Joaquín” n.º 945.
CUARTO.- Con fecha 5-10-2009, por resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas, se otorga la
demasía a la concesión de explotación “San Joaquín” n.º 945, denominada “Demasía a San Joaquín n.º 945” n.º 1431”,
pasando a formar parte de la respectiva concesión a todos los efectos de la Ley de Minas de su Reglamento.
QUINTO.- Por resolución de fecha 3-08-2011, del Director General de Industria, Energía y Minas, se deniega la
prórroga de la concesión de explotación “San Joaquín” n.º 945. Contra dicha resolución se interpone recurso de alzada,
que es desestimado por resolución de fecha 29-09-2011, de la Consejera de Fomento.
SEXTA.- Por resolución de fecha 27-10-2011, del Director General de Industria, Energía y Minas, se declara la
inadmisión de la solicitud de prórroga de aprobación del proyecto de explotación conjunto de las concesiones de
explotación “Perpetuo Socorro” n.º 770, “San Joaquín” n.º 945 y “San Julián” n.º 775, solicitado por M., por no disponer
el titular de la concesión de explotación “San Joaquín” n.º 945. Contra dicha resolución se interpone igualmente recurso
de alzada, que es desestimado por resolución de fecha 10-01-2012, de la Consejera de Fomento”.
La resolución de inicio de la caducidad de la concesión se fundamenta en la concurrencia de la previsión contenida en
el artículo 109.i) del Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, por el que se aprobó el Reglamento General para el
Régimen de la Minería, en el que se dispone que las concesiones de explotación se declararán caducadas por expirar los
plazos por los que fueron otorgadas o, en su caso, las prórrogas concedidas, y en el artículo 111.c) del mismo Reglamento,
en el que se establece que si el plazo hubiera expirado sin haberse solicitado la prórroga correspondiente, o si ésta hubiese
sido denegada, se declarará, sin más trámites, la caducidad de la concesión de explotación.
Segundo. Trámite de audiencia.- La anterior resolución fue comunicada a la mercantil M, concediéndole un plazo
de 15 días para efectuar alegaciones que estimase pertinentes.
Dentro del plazo conferido para ello, el representante de la mercantil presentó un escrito de alegaciones en el que tras
exponer los antecedentes referentes a la concesión, coincidentes en lo esencial con los que constan en la resolución de
inicio de la declaración de caducidad, indica que ha presentado recurso contencioso-administrativo contra las resoluciones
desestimatorias de los recursos de alzada interpuestos contra la resolución desestimatoria de la concesión de prórroga de la
explotación San Joaquín n.º 945 y contra la inadmisión de la solicitud de aprobación del proyecto de explotación conjunto
de las concesiones de explotación “Perpetuo Socorro”, n.º 770, “San Joaquín”, n.º 945, y “San Julián” n.º 775.
Expuesto lo anterior, efectúa las dos alegaciones siguientes: a) Que ha existido un otorgamiento tácito de la prórroga
de la concesión de explotación “San Joaquín” al haberse otorgado su demasía con posterioridad a la finalización de los 30
años por los que inicialmente fue concedida la explotación, dándose la circunstancia que su representada ya había solicitado
la prórroga de la explotación; b) Que la denegación de la prórroga se encuentra pendiente de la decisión que adopte la Sala
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Ponente: Fernando José Torres Villamor
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de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha respecto del recurso presentado
contra la misma.
En base a lo expuesto, solicita la declaración de nulidad de la resolución de inicio de la declaración de caducidad o, en
todo caso, la suspensión del citado procedimiento hasta que sean resueltos los recursos contencioso-administrativos
interpuestos.
Al escrito de alegaciones adjunta copia de los dos recursos contencioso-administrativos.
Tercero. Informe sobre el expediente de caducidad.- Obra en el expediente un informe emitido por el Jefe de
Servicio de Minas de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de 25 de junio de 2012, en el que se dice que las
alegaciones presentadas no desvirtúan el hecho de que ha finalizado el plazo de vigencia por la que fue otorgada la
concesión de explotación, habiéndose denegado la prórroga, por lo que la Administración debe declarar la caducidad,
añadiendo que “las alegaciones presentadas ya han sido suficientemente rebatidas en las resoluciones de la Consejera de
Fomento de fechas 29-09-2011 y 10-01-2012, de los recursos de alzada presentados contra sendas resoluciones del
Director General de Industria, Energía y Minas, de fecha 3-08-2011, de denegación de la prórroga de la concesión de
explotación “San Joaquín”, n.º 945, y de fecha 27-10-2011, de inadmisión de la solicitud de aprobación del proyecto de
explotación conjunto de las concesiones de explotación “Perpetuo Socorro”, n.º 770, “San Joaquín”, n.º 945, y “San
Julián”, n.º 775”.
Cuarto. Propuesta de resolución.- Acogiendo los argumentos que constan en el informe emitido por el Jefe de
Servicio de Minas, el día 25 de junio de 2012, el Director General de Industria, Energía y Minas dictó la siguiente
propuesta: “Declarar la caducidad de la concesión de explotación “San Joaquín” n.º 945, y su demasía, por finalización
de la vigencia”.
Quinto.- Suspensión del procedimiento.- Mediante escrito del Jefe de Servicio de Minas, de 25 de julio de 2005, se
comunica a la mercantil M que se ha solicitado el dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha respecto del
expediente referente a la declaración de caducidad de la concesión de explotación “San Joaquín”, n.º 945, y su demasía,
quedando en suspenso el plazo máximo para resolver el procedimiento y notificar la resolución correspondiente.
En tal estado de tramitación V.E. dispuso la remisión del expediente al Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, en
el que tuvo entrada el día 31 de julio de 2012.
A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes
CONSIDERACIONES
I
Carácter del dictamen.- El artículo 54.9.d) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo
Consultivo de Castilla-La Mancha, determina que el Consejo Consultivo deberá ser consultado en los expedientes que
tramite la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en materia de interpretación, nulidad y
extinción de concesiones administrativas cuando se formule oposición por parte del concesionario y, en todo caso, cuando
lo dispongan las normas aplicables.
El expediente sometido a consulta tiene por objeto la declaración de caducidad de la concesión minera “San Joaquín”
n.º 945 y su demasía, por haberse extinguido el plazo por el que fue concedida. En el expediente administrativo tramitado
por la Consejería de Fomento ha quedado acreditada la oposición del titular de la concesión por lo que la intervención de
este órgano consultivo reviste carácter preceptivo en virtud del artículo anteriormente citado.
II
Examen del procedimiento tramitado.- De forma previa al estudio de la causa de caducidad alegada por la
Consejería consultante y del análisis de su concurrencia en el caso suscitado, procede examinar el procedimiento
desarrollado, a fin de comprobar el cumplimiento de los trámites previstos en la legislación aplicable, comprendida
primordialmente en la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, y en el Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, por el que
se aprueba el Reglamento General de la Minería, y, en general, en el Título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
En el artículo 86.1 de la indicada Ley de Minas se dice que las concesiones de explotación de recursos de la Sección
C) se declararán caducadas “Por expirar los plazos por los que fueron otorgadas o, en su caso, las prórrogas concedidas”,
estableciéndose en el artículo 111 de su Reglamento que la tramitación de los expedientes se someterá a las siguientes
normas: “c) Al expirar los plazos de vigencia o, en su caso, las prórrogas concedidas en un permiso de investigación sin
haberse puesto de manifiesto en el plazo señalado un recurso de la Sección C), se declarará por el Ministro, sin más
trámites, la caducidad del permiso, comunicándolo a los interesados. [ ] Si se trata de una autorización de un
aprovechamiento o concesión de explotación, cuyo plazo hubiera expirado sin haberse solicitado la prórroga
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correspondiente, o si ésta hubiere sido denegada, se estará a lo dispuesto en el párrafo anterior, sin perjuicio de lo
previsto en el artículo 112 de este Reglamento”. Este precepto regula las obligaciones de los titulares de la explotación al
abandonar los trabajos para dejarla en buenas condiciones de seguridad para las personas y las cosas.
Como ya dijo este Consejo en sus dictámenes 208/2009, de 14 de octubre, y 279/2009, de 23 de diciembre, el
procedimiento al que se refiere el artículo 111.c) del indicado Reglamento ha de integrarse con lo dispuesto en el resto de la
normativa que resulta de aplicación, entre la que se encuentra la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y la Ley 11/2003, de 25
de septiembre. Por ello, aunque el citado artículo 111.c) no exija nada más que un acto único de declaración de la
caducidad si se constata la expiración del plazo de concesión, al afectar el ejercicio de esta potestad a los interesados, se
requiere, en aplicación de lo establecido en el Título VI de la citada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, antes de dictar la resolución definitiva, que exista un acuerdo de
iniciación del procedimiento de caducidad, el cual debe ser notificado a aquellos al efecto de que puedan alegar cuanto
convenga a sus derechos. De no existir oposición, puede dictarse la resolución definitiva, pero en el supuesto de que el
titular de la concesión se oponga a la misma, se requiere -conforme prevé el artículo 54.9.d) de la Ley 11/2003, de 25 de
septiembre- que se solicite dictamen a este Consejo.
En el procedimiento de caducidad tramitado por la Administración se ajusta, en lo esencial, a la normativa que regula
su tramitación, si bien hubiera sido conveniente que en el expediente también se hubiera incluido la documentación
referente a la prórroga de la concesión.
III
Presupuestos de la declaración de caducidad de las concesiones administrativas. Especial consideración de la
naturaleza administrativa de la concesión minera.- El carácter demanial de las minas se encuentra recogido en el
artículo 339.2º del Código Civil, y en el artículo 2.1, la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, al decir que “todos los
yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos existentes en el territorio nacional, mar territorial y plataforma
continental, son bienes de dominio público, cuya investigación y aprovechamiento el Estado podrá asumir o ceder en la
forma y condiciones que se establecen en la presente Ley y demás disposiciones vigentes en cada caso”.
La citada Ley clasifica los yacimientos minerales y demás recursos geológicos en cuatro Secciones, quedando el
objeto del presente expediente englobado en la Sección C), cuyo aprovechamiento está sometido al régimen de concesión
administrativa por establecerlo así el artículo 60 de la Ley 22/1973, de 21 de julio.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de esta Ley, “las concesiones de explotación de recursos de la Sección
C) se declararán caducadas: [ ] 1. Por expirar los plazos por los que fueron otorgadas o, en su caso, las prórrogas
concedidas”.
Invocada esta causa para la caducidad de la concesión minera, a la que también se hace referencia en el artículo 109.i)
del Reglamento General para el Régimen de la Minería, el procedimiento para declararla se halla contenido en el ya citado
artículo 111 del mismo, con los requisitos que puedan derivar, en cada caso, de la aplicación de las posteriores Leyes
30/1992, de 26 de noviembre, y 11/2003, de 25 de septiembre, según se ha expuesto en la consideración anterior.
Respecto a la caducidad de las concesiones mineras, podemos señalar que es una consecuencia de la naturaleza de la
autorización para la utilización especial del dominio público minero. No estamos en presencia de una autorización de
policía, que se limita a constatar que el ejercicio de un derecho preexistente se lleva a cabo conforme al ordenamiento
jurídico, sino que se trata de una autorización constitutiva del derecho a la explotación, que se pierde por la concurrencia de
alguna de las causas previstas legalmente.
Con este planteamiento se debe analizar la problemática planteada en el expediente y, más concretamente, la
concurrencia de la causa de caducidad invocada por la Administración instructora, para determinar la procedencia de la
misma.
IV
Pronunciamiento sobre el fondo del asunto.- La causa invocada por la Administración para la caducidad de la
concesión es la expiración del plazo por el que fue concedida. Al efecto, el artículo 86.1 de la Ley 22/1973, de 21 de julio,
de Minas, dice que las concesiones de explotación de recursos de la Sección C) se declararán caducadas por expirar los
plazos por los que fueron otorgadas o, en su caso, las prórrogas concedidas.
Según se ha expuesto en los antecedentes, la concesión de la explotación minera “San Joaquín” n.º 945, se efectuó por
el Ministerio de Industria el día 26 de noviembre de 1977 para recursos de la sección C), caolín, por un periodo de vigencia
de 30 años prorrogables por periodos iguales hasta un máximo de 90 años, sobre una superficie de 154 hectáreas en el
término municipal de Las Majadas. Aunque la prórroga fue solicitada dentro de plazo por la empresa concesionaria, la
misma fue denegada de forma expresa por resolución del Director General de Industria, Energía y Minas de 3 de agosto de
2011.
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Como así dijo este Consejo Consultivo en los dictámenes 208/2009, de 14 de octubre y 179/2009, de 23 de diciembre,
la aplicación de la caducidad de la concesión no está sujeta a ninguna condición por el legislador, sino que se trata de un
acto debido en virtud del cual la Administración debe declarar la caducidad cuando finaliza el plazo de concesión, bien
porque no se haya solicitado la prórroga o bien porque ésta haya sido denegada.
El representante de la empresa alega, en primer lugar, que antes de la denegación de la prórroga había existido un
otorgamiento tácito de la prórroga de la concesión, toda vez que por resolución del Director General de Industria, Energía y
Minas 5 de octubre de 2009 se otorgó como demasía a la concesión de explotación “San Joaquín” n.º 945, la denominada
“Demasía a San Joaquín n.º 945, n.º 1.431. Aunque en el expediente no constan las causas que motivaron la denegación de
la prórroga -el interesado lo vincula a un informe del Servicio de Medio Ambiente de Cuenca en el que se declara
incompatible la explotación con el Plan de Ordenación de los recursos naturales del Parque de la Serranía de Cuenca-, lo
cierto es que el artículo 62.1 de la Ley de Minas dispone que “Para la obtención de cada prórroga deberá demostrarse en
el expediente reglamentario la continuidad del recurso o el descubrimiento de uno nuevo, así como la adecuación de las
técnicas de aprovechamiento al progreso tecnológico”. Ello supone, que aunque la resolución desestimatoria de la
prórroga fuese dictada con notable retraso, su concesión exige una respuesta expresa de la Administración, y así se deriva
de la regulación que del silencio administrativo se efectúa en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en el
que se establece que el silencio será negativo cuando la estimación de la solicitud “tuviera como consecuencia que se
transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público”. La concesión de la demasía tampoco
supone una prórroga de la concesión, ya que aunque la disposición transitoria séptima de la Ley de Minas dispone que las
demasías se otorgarán a los titulares de las concesiones de explotación cuyos terrenos están situados total o parcialmente
dentro de las cuadrículas contiguas, en el supuesto objeto del presente dictamen, cuando la demasía fue otorgada, la
Administración no había dictado resolución declarando la caducidad de la concesión por lo que la misma seguía existiendo,
pero ello no atribuía ningún derecho de prórroga de la concesión.
En consecuencia, al haber quedado acreditado que ha transcurrido el plazo máximo por el que fue otorgada la
concesión, queda claro que concurre la causa de extinción invocada por la Administración, como señaló el Consejo de
Estado en su dictamen 2560/2002, de 7 de noviembre, para un supuesto en el que la caducidad también se fundamentaba en
la finalización del plazo por el que fue otorgada una concesión, así como en el dictamen 208/2009, de 14 de octubre, en el
que este Consejo Consultivo dijo que no cabía entender que, en la fecha en la que se efectuó la denegación de la prórroga,
la empresa ya la tenía concedida de forma tácita como sostenía la concesionaria, al no haberse pronunciado la
Administración autonómica sobre la prorroga solicitada antes de expirar el plazo concesional, pues el régimen del silencio
administrativo se encuentra establecido en los artículos 42 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y para
supuestos como el presente, el mismo puede entenderse como negativo.
También alega que estando pendiente de decisión judicial la desestimación de la prórroga de la concesión, no puede
declararse su caducidad hasta que no exista resolución firme del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha. Al
respecto es de señalar que, como ya dijo este Consejo en el dictamen 279/2009, de 23 de diciembre, ante una alegación
similar, la admisión a trámite del recurso contencioso administrativo interpuesto contra el recurso de alzada en relación con
la resolución por la que se denegaba la prórroga de la concesión no afecta a su ejecutividad, la cual surte plenos efectos,
salvo que se acuerde su suspensión, lo que no resulta del expediente remitido.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
Que procede declarar la caducidad de la concesión de la explotación minera “San Joaquín”, n.º 945”, y su demasía,
cuya titularidad ostentaba la empresa M.
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