MINISTRO REDACTOR: DOCTOR JORGE RUIBAL PINO

MINISTRO REDACTOR:
DOCTOR JORGE RUIBAL PINO
Montevideo, veinte de abril de dos mil nueve
VISTOS:
Estos autos para sentencia: “ROJAS BELVIS,
HERMINIA Y OTRO C/ GOBIERNO DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO - ACCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD - ARTS. 7 Y 8 DEL DECRETO LEGISLATIVO
DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO No. 32.265”, Ficha 1-203/2008.
RESULTANDO QUE:
1.
- A fs. 2/17 vta., se presentaron los
accionantes, contra el Gobierno Departamental de Montevideo - Junta
Departamental, solicitando la declaración de inconstitucionalidad de
los arts. 7 y 8 del Decreto Departamental No. 32.265 sancionado el
30 de octubre de 2007.
Alegaron
ser
titulares
de
un
interés
directo, personal y legítimo, habilitante del planteo accionatorio
al ser titulares de derechos de propiedad, posesión u otros derechos
reales sobre inmuebles situados en el Departamento de Montevideo,
tal como lo acreditaron con el certificado notarial obrante a fs. 1.
Sostuvieron que el artículo 8 del Decreto
Departamental No. 32.265 vulnera lo dispuesto en los artículos 8 y
297 numeral 1 de la Constitución Nacional al crear un impuesto de
contribución inmobiliaria “... que por ser de tasas múltiples excede
la potestad tributaria que la Constitución le otorga a los Gobiernos
Departamentales” (fs. 4 vta.) y, asimismo, lesiona el principio de
igualdad, en su modalidad de igualdad ante las cargas tributarias,
al aplicar tasas progresivas “... sin poder identificar a los
contribuyentes que por tener una mayor riqueza merecen ser gravados
con tasas más altas” (fs. 4 vta.).
Expresaron
que
“la
Constitución
sólo
habilita a los Gobiernos Departamentales a fijar una tasa única para
la Contribución Inmobiliaria”.
En
lo
pertinente,
afirmaron
que
“la
posibilidad que la Constitución le otorga a los departamentos de
gravar a los baldíos es la prueba de que la Contribución
Inmobiliaria no puede tener tasas múltiples para perseguir fines
extrafiscales” (fs. 8), porque, razonando a contrario sensu,
alegaron que si la facultad de establecer tasas diferenciales está
establecida sólo en referencia a los baldíos y a la propiedad
inadecuada en el numeral 2 del artículo 297 de la Carta, no está
incluida en el numeral 1 de dicho precepto.
Por su parte, el artículo 7 del Decreto
impugnado infringe los artículos 7, 72 y 332 de la Carta, en tanto,
viola el principio de seguridad jurídica, al establecer que “... si
cualesquiera de los tributos que se crean o modifican queda sin
efecto por cualquier motivo, recobran vigencia los tributos
sustituidos o modificados”, lo que significa que “... para tapar los
eventuales agujeros económicos que le dejarán en el futuro los
impuestos declarados inconstitucionales, la Intendencia no tuvo
mejor idea que prever la resurrección de los impuestos derogados. Y
–como si fuera poco- con efecto retroactivo” (fs. 16).
Ese mecanismo que establece el art. 7 del
Decreto Departamental impugnado, señalaron, es, asimismo, violatorio
del principio de irretroactividad de la Ley tributaria. Así, “...
dado que la declaración de inconstitucionalidad de un impuesto tiene
efectos retroactivos, la entrada en vigor del „impuesto suplente‟
también se efectúa con efecto retroactivo violándose así el
principio de irretroactividad de las normas que crean impuestos”
(fs. 16 vta./17).
En definitiva, solicitaron que se declare la
inconstitucionalidad y, por ende, inaplicables a los accionantes,
los arts. 7 y 8 del Decreto Departamental de Montevideo No. 32.265.
2.
- Por Interlocutoria No. 2154/2008
(fs. 19/19 vta.), se dispuso el ingreso del accionamiento instaurado
y su traslado por el término legal, que fuera evacuado por el Sr.
Fiscal Corte a fs. 26/31 (dictamen No. 3447/08), solicitando el
rechazo de la inconstitucionalidad promovida.
A fs. 53/80, la
Intendencia Municipal
demandada, por intermedio de su representante, evacuó el traslado
conferido, solicitando no se haga lugar a la demanda de declaración
de inconstitucionalidad planteada o, en caso de que se reciba la
pretensión, se fijen los efectos de la sentencia a partir de la
interposición de la demanda.
La Junta Departamental demandada, hizo lo
propio
a
fs.
86/111,
interponiendo
excepción
de
falta
de
legitimación pasiva y peticionando el rechazo del accionamiento o,
para la eventualidad de su acogimiento, solicitó que los efectos de
la declaración de inconstitucionalidad se retrotraigan a la fecha de
interposición de la demanda.
3.
- Pasados los autos a estudio, se
acordó el dictado de sentencia.
CONSIDERANDO QUE:
I.
- La Suprema Corte de Justicia, por
unanimidad, desestimará el accionamiento de inconstitucionalidad
promovido, con costas de su cargo, por ser de precepto.
II.
- De acuerdo con el art. 8 del Decreto
de la Junta Departamental de Montevideo No. 32. 265, el
contribuyente tributa en función del valor real de su propiedad, en
aplicación de tasas progresionales, estableciéndose 5 franjas. Es
una progresividad por escalas, el monto imponible se va dividiendo
en porciones según se ubique en uno u otro tramo de los previstos
por el legislador, la alícuota se aplica en forma exclusiva al valor
ubicado en el tramo respectivo.
Según dispone el propio inciso primero del
art. 297 de la Carta Fundamental, los impuestos sobre la propiedad
inmueble serán decretados, y administrados por el Gobierno
Departamental, por tanto parece claro que es quien tiene la potestad
tributaria de determinar cada uno de sus elementos esenciales: base
de cálculo, alícuotas, sujetos pasivos, etc. Y, no existiendo
prohibición constitucional alguna respecto a la forma de cálculo que
en este caso se eligió, no se advierte la violación de la Carta
invocada por los accionantes.
Véase que en la Constitución de la República
no se hace referencia, en ningún sentido, a la progresividad en la
imposición.
Tal como expresó el Dr. Andrés Blanco, al
evacuar la consulta realizada por la Intendencia Municipal de
Montevideo, en relación a la constitucionalidad del art. 8 del
pluricitado decreto, “... un repaso de la Constitución uruguaya
revela que no existe en ella ninguna disposición que establezca nada
acerca de la progresividad, ni para prohibirla, ni para limitarla en
ningún sentido y ni siquiera para hacerla obligatoria, siquiera a
título de objetivo programático...” (fs. 36).
En
efecto,
“...
la
ausencia
de
toda
referencia a la progresividad en la imposición tanto en lo nacional
como en lo departamental implica que dicha cuestión, como tantas,
sea el fruto de una decisión del órgano legislativo competente,
determinada por las convicciones políticas predominantes en el
mismo...”, “... lo que tampoco caben dudas es de que los órganos
legislativos
nacionales
y
departamen-tales,
en
tanto
están
habilitados normativamente por la Constitución para ello, y cuentan
con la investidura democrática que les proporciona su legitimidad,
necesariamente tienen que tener un margen de actuación discrecional
que se colme, precisamente, por los programas políticos que, sin
desbordar aquél que establece la Constitución, obtengan la mayoría
de las adhesiones en el acto comicial” (fs. 33 y ss.).
Se confunde la potestad tributaria del
Gobierno Departamental en la materia, con objeciones en relación a
que la progresividad no refleja la capacidad contributiva.
En definitiva, si bien hay quienes pueden
entender que la forma de imposición impugnada es desacertada, esto
no implica considerar que sea inconstitucional.
Esta Corporación ha dicho que juzga no el
mérito o desacierto legislativo, sino tan sólo si la Ley es o no
constitucionalmente válida. La norma legal, que dentro de su
competencia institucional dispone una solución equivocada, errónea,
desacertada, respecto al punto que regula, será una mala Ley, pero
no por ello es inconstitucional (cfrme. Sents. Nos. 12/81, 69/82,
404/85, 237/87, 86/93, 131/03, entre otras).
En sentido concordante cabe citar la opinión
de Linares Quintana: “... el Poder Judicial excedería su ámbito
específico y constitucional si entrara a juzgar los propósitos o
motivos que pudieren haber inspirado al legislador en la aprobación
de las Leyes, materia que está comprendida en el campo de la
política legislativa” (Teoría e Historia Constitucional, T. I,,
págs. 319/320)
De todas formas, ni siquiera resulta injusto
o desacertado, ya que lo que se establece es una progresividad por
escalas, en la que el monto imponible se va dividiendo en porciones
según se ubique en uno u otro tramo de los previstos en la Ley, y
aplicando cada alícuota exclusivamente al valor ubicado en cada
tramo.
Como explicó el Dr. Blanco, si bien puede
darse que debido a esa “.. „apreciación aislada‟ del valor de cada
inmueble, y no del total de inmuebles del contribuyente que tiene
muchos inmuebles ubicados cada uno en un Departamento distinto:
obviamente es posible, y hasta casi seguro, que a iguales valores
imponibles ese contribuyente pague, por la suma de los diferentes
impuestos departamentales, un monto distinto al que pagaría si todos
los inmuebles se ubicaran en un solo Departamento. Esto, sin
embargo, nadie razonablemente podría dudar de que se trata de una
consecuencia jurídica aceptable, ya que cualquier conclusión
contraria colisionaría frontalmente con la autonomía tributaria de
cada Gobierno Departamental, que es establecida por el mismo
artículo 297 de la Constitución. En efecto, esta norma admite que
cada Departamento establezca su propio impuesto a la propiedad
inmueble no sólo de un modo independiente del Estado Central, sino
también del resto de los Departamentos” (fs. 40 de autos).
III. Tampoco
asiste
razón
a
los
impugnantes en lo que respecta a la vulneración del principio de
igualdad, en su modalidad de igualdad ante las cargas públicas o
principio de capacidad contributiva.
Para
el
Sr.
Ministro
Dr.
Gutiérrez,
arribados
a
la
conclusión
que
descarta
la
invocada
inconstitucionalidad de la progresividad dispuesta en el art. 8 del
Decreto No. 32.265, carece de objeto ingresar a la consideración de
la alegada vulneración del principio de igualdad, dado que ese
análisis requería que previamente se hubiera considerado que el art.
297 nal. 1 de la Constitución sólo preveía la posibilidad de
establecer tasas únicas para determinar el tributo de Contribución
Inmobiliaria.
Los demás integrantes de este Cuerpo,
consideran que con respecto al alcance del principio de igualdad,
tal como se expresa en Sentencia No. 122/07 de la Suprema Corte de
Justicia: “... esta Corporación ha señalado que el mismo no impide
que se legisle para clases o grupos de personas, siempre que éstos
se constituyan justa y racionalmente. A condición de que, tal como
lo ha sustentado la justicia norteamericana y lo ha expresado el
ilustrado constitucionalista nacional Justino Jiménez de Aréchaga,
todos los comprendidos en el grupo sean igualmente alcanzados por la
norma y de que la determinación efectuada por la misma sea
razonable, no injusta, caprichosa o arbitraria, sino fundada en una
real distinción (cfme. Jiménez de Aréchaga, La Constitución
Nacional, Ed. Cámara de Senadores, T. I, pág. 367; cfme. Sentencias
de la Corporación Nos. 323/94, 720/96 y 28/2006)”.
En el campo del derecho financiero, el
principio de igualdad como límite al poder fiscal y a su ejercicio,
significa que la Ley misma debe proporcionar un tratamiento igual y
que tiene que respetar las desigualdades en materia de cargas
tributarias.
El concepto de igualdad tiene distintas
acepciones: igualdad ante la Ley, por la cual la Ley tributaria debe
asegurar un tratamiento igual a todos los contribuyentes; el
principio de igualdad en la Ley identificado también con el de
capacidad contributiva –desigualdades de las personas- y por último,
la igualdad por la Ley, en cuanto la imposición puede ser utilizada
como un instrumento para lograr la igualdad entre los ciudadanos.
Con
referencia
a
los
sistemas
de
la
proporcionalidad o progresividad, vinculados al principio de
igualdad ante las cargas públicas, expresa Addy Mazz: “La igualdad,
que en principio significa considerar a todos por igual, se traduce
en materia tributaria en tratar a las personas de acuerdo a su
capacidad para contribuir a las cargas públicas. En este campo, la
ciencia financiera ha elaborado diversos contenidos para esa
igualdad, y, en lo que nos interesa, ha desarrollado la teoría de la
proporcionalidad y la progresividad, sin llegar a formular un
criterio objetivo de igualdad...” (Addy Mazz, “La Contribución
Inmobiliaria”, FCU, pág. 66).
Corresponde al legislador optar por uno u
otro método, el de la proporcionalidad o el de la progresividad, no
vulnerando esa opción ninguna norma o principio constitucional, como
manifiesta Andrés Blanco en su consulta agregada en autos.
La
forma
de
cálculo
de
pago
de
la
contribución inmobiliaria, aplicando tasas progresionales, no
vulnera tal principio constitucional, ya que ese cálculo se hace
justamente teniendo en cuenta el valor real del bien inmueble en
cuestión, el que normalmente revela la capacidad contributiva del
propietario del mismo. En la doctrina, esa es la opinión
mayoritaria, tanto a nivel de derecho comparado como nacional; así
lo consigna Rodríguez Villalba, en un análisis del tema: “...En
nuestra opinión, es posible dar un tratamiento progresivo a las
tasas aplicables a los tributos reales. Las exposiciones precedentes
son mayoritariamente coincidentes en considerar que la cuestión es
de índole hacendística más que jurídica” (Rodríguez Villalba, G. “La
Potestad Tributaria de los Gobiernos Departamentales”, FCU, pág.
159).
En
relación
al
argumento
de
la
inconstitucionalidad de las tasas progresivas por tratarse de un
impuesto real, ya que el mismo toma en consideración una expresión
particular de riqueza, sin considerar la capacidad global del
contribuyente, igualmente tal razonamiento no es aceptable.
Al decir de Andrés Blanco, criticando la
clásica diferenciación entre impuestos reales y personales basados
en lo señalado anteriormente: “...En nuestra opinión dicho criterio
para clasificar a los impuestos en reales y personales no es de
recibo. En efecto, y salvo que se sostenga que existe sólo una
expresión auténtica de capacidad contributiva, en general debe
admitirse que esta última admite varias manifestaciones distintas:
renta, patrimonio global, activos, consumo, etc. Cada una de estas
manifestaciones de capacidad contributiva implica que los hechos
generadores de los respectivos impuestos que las graven sean
compatibles en el seno de una misma estructura normativa; por
ejemplo un impuesto podrá tener como hecho generador a la renta o al
patrimonio, pero no ambas cosas a la misma vez. Por lo tanto,
cualquier impuesto siempre es parcializado en su apreciación de la
capacidad contributiva, puesto que por lo pronto sólo podrá atender
a una de sus manifestaciones” (Blanco, Andrés, “Tributos y Precios
Públicos”, FCU, 2005, pág. 142).
De la misma manera, con un contenido amplio,
la Suprema Corte de Justicia entendió el concepto de capacidad
contributiva en la Sentencia No. 146/97: “El presupuesto de hecho de
todo impuesto tiene naturaleza económica, consiste en una actividad
o situación económica, de la cual resulta capacidad contributiva. La
capacidad
contributiva
significa
apreciación
por
parte
del
legislador de que el hecho económico que se ha verificado para el
sujeto permite distraer una suma de dinero de sus necesidades
privadas para destinarla a contribuir a los gastos públicos...”.
IV.
- Se rechazará, asimismo, la alegada
vulneración al principio de seguridad jurídica, consagrado en el
art. 7 de la Carta Magna, por parte del art. 7 del Decreto
Departamental multicitado que dispone: “Cuando por cualquier motivo
quedaran suspendidos o sin efecto cualesquiera de los tributos o
ingresos establecidos o modificados por las disposiciones de este
decreto, se aplicarán automáticamente las normas sustituidas por
aquéllos”.
“A los efectos de no alterar las obras y los
servicios, observando el debido equilibrio presupuestal, los
tributos e ingresos que recobren vigencia deberán ser revisados de
acuerdo a los montos de los tributos e ingresos que fueron
suspendidos o dejados sin efecto. Para ello la Intendencia remitirá
de inmediato a la Junta Departamental el proyecto de decreto
correspondiente”.
“Expresaron
los
accionan-tes
que
la
aplicación automática de normas sobre tributos que fueron derogadas,
ataca la seguridad jurídica y la certeza en relación a las
disposiciones sobre el impuesto.
Como se expresara en Sentencia No. 272/02,
dicho principio “... importa la existencia de un ámbito de certeza,
donde el individuo pueda desenvolverse con previo conocimiento de
las consecuencias jurídicas de sus actos”.
En primer lugar, se aprecia que la seguridad
jurídica entendida en los términos preanunciados, no es vulnerada en
forma alguna por la norma cuya regularidad constitucional se impugna
ya que, se encuentran establecidas por la propia norma, las
hipótesis en que correspondería la supervivencia en determinados
casos del sistema anterior.
Asimismo, como afirma la Sent. No. 66/04 de
la Suprema Corte de Justicia: “...La norma que consagra la solución
de que las Leyes no tienen efecto retroactivo está contenida en el
Código Civil (art. 7), que no es sino una Ley. En nuestro país, la
prohibición de dar efecto retroactivo a la Ley rige para el juez y
para el reglamentador de la Ley, rige el proceso de aplicación de la
Ley pero no el de creación de la misma”.
“Pudiéndose, entonces, en principio y si lo
estimare conveniente u oportuno, darle efecto retroactivo a
determinada solución, alcanzando a efectos ya cumplidos bajo la
vigencia de una Ley anterior”.
“El principio es la irretroactividad, por
cuanto las Leyes, tal como lo sostenía Portalis, no existen sino
desde que se promulgan, y no pueden tener efecto sino desde que
existen (Jiménez De Aréchaga, Eduardo, “Introducción al Derecho”,
pág. 189)”.
“Es
jurisprudencia
constante
de
la
Corporación que la prohibición de retroactividad no tiene rango
constitucional
y
por
tanto
no
amerita
una
declaración
de
inaplicabilidad legal”.
“Una Ley puede siempre dejar de lado lo
establecido en el art. 7 del C.C., consagrando la vigencia pretérita
del nuevo texto, en todas aquellas situaciones que a juicio del
legislador lo justifique. En ello no se compromete principio
constitucional alguno, ya así lo ha resuelto la Suprema Corte en
numerosos pronunciamientos (v. Sents. Nos. 37/83, 124/95, 60/86 y
10/90 entre otras)”.
De todas formas, lo que establece la
disposición
cuya
regularidad
constitucional
cuestionan
los
accionantes, es que para el caso en que se desaplicara la norma
tributaria que crea el nuevo tributo, tendría lugar el mantenimiento
de la norma anterior dentro del orden jurídico como forma de llenar
el vacío legal que se crearía de darse tal situación.
Por consiguiente, de lo que se estarían
agraviando los promotores es de la eventualidad que esa normativa
anterior se les aplique.
Ahora bien, en tanto el interés en accionar
debe ser directo, inmediato, esto es, no eventual o futuro, los
impugnantes carecen de legitimación para promover el accionamiento
entablado.
V.
- Las costas del proceso de cargo de
los accionantes perdidosos, por ser de precepto (art. 523 C.G.P.).
VI.
Por
tales
fundamentos,
esta
Corporación
FALLA:
RECHAZANDO LA SOLICITUD DE DECLARACION
INCONSTITUCIONALIDAD, CON COSTAS A CARGO DE LOS PROMOTORES.
HONORARIOS FICTOS: 50 U.R.
OPORTUNAMENTE, ARCHIVESE.
DE