panorama de las modalidades de acogimiento alternativo en chile

PANORAMA DE LAS MODALIDADES
DE ACOGIMIENTO ALTERNATIVO
EN CHILE
Basado en la evaluación de Aldeas Infantiles SOS de la
aplicación de un Estado de las Directrices de las Naciones
Unidas sobre las Modalidades Alternativas de Cuidado de
los Niños
Calor de hogar para cada niño y niña
ÍNDICE
Resumen ejecutivo ........................................................................................ 3 Principales hallazgos .................................................................................... 4 Referencias .................................................................................................... 9 Glosario ........................................................................................................ 10 Publicado en Austria por Aldeas Infantiles SOS Internacional
© 2013 por Aldeas Infantiles SOS Internacional. Por favor, siéntase libre de reproducir cualquier contenido
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Investigación y redacción del informe original: Aldeas Infantiles SOS Chile y el Centro de Medición de la
Universidad Católica de Chile
Elaboración y edición del resumen: Rebecca Dobson, Stephanie Klotz, Véronique Lerch y Emmanuel
Sherwin
Fotografía de portada: Kristian Brasen, Mariantonietta Peru, Susanne Pilmark y Patrick Wittmann
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Calor de hogar para cada niño y niña
Resumen ejecutivo
Pese a haber firmado la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño en 1990, Chile
sigue adoleciendo de una ley unificada, sistemática e integral en materia de protección de los derechos de
los niños y niñas o, en su defecto, de mecanismos eficaces que promuevan y protejan sus derechos.
En virtud de su Constitución y ciertas leyes particulares, el Estado garantiza los derechos a la atención
médica, educación, condiciones laborales y protección contra la violencia, pese a no abarcar tanto para
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prohibir el castigo físico a los niños y niñas. Los niños y niñas sin cuidado parental o en riesgo de perderlo
están tutelados por la Ley de Menores No. 16.618, la cual faculta al Tribunal Familiar a proteger a los niños
y niñas cuyos derechos se ven lesionados o amenazados, ya fuera al inscribirlos a ellos o a sus cuidadores
y cuidadoras a programas de apoyo y prestarles servicios preventivos o bien, al ofrecer modalidades de
acogimiento alternativo ajenas al hogar familiar.
Sin un ente rector que coordine y supervise los servicios dirigidos a la infancia, las políticas suelen
fragmentarse y desarticularse, lo cual deriva en brechas e incongruencias. El Servicio Nacional de Menores
(SENAME) es el responsable de coordinar y supervisar los programas de apoyo y las modalidades de
acogimiento alternativo, incluidos los centros residenciales y programas de familias de acogida. Pese a ello,
debido a una brecha en la legislación, el SENAME sólo monitorea los centros que perciben fondos
estatales, lo cual supone la nula supervisión de los estándares de acogimiento en muchas instituciones
privadas y centros públicos que responden a otros ministerios gubernamentales.
La investigación de Aldeas Infantiles SOS y el Centro de Medición de la Universidad Católica de Chile
dispuso información socioeconómica a fin de calcular que un 8,7% de la población infantil vive en situación
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de vulnerabilidad, con un riesgo mayor de perder el cuidado parental y necesitar servicios de apoyo. No
obstante, el porcentaje es un estimado, en tanto se evidencia una falta crónica de información fiable sobre la
cantidad de niños y niñas sin cuidado parental y los factores que determinan su vulnerabilidad. La
investigación también apuntó a una sobrecarga del sistema, con retrasos que ponen en riesgo a la niñez al
tiempo que incrementan la carga en los servicios, con recursos insuficientes que perjudican la calidad del
cuidado, escasez de cuidadores y cuidadoras de familias de acogida debido a un mal apoyo y a una falta de
reclutamiento, y por último, un incumplimiento de las autoridades en garantizar los estándares básicos de
cuidado en la prestación de modalidades de acogimiento alternativo que no perciben fondos estatales.
1
Reforma de Salud AUGE Ley 19.966 de 2004; Ley General de Educación 20.370, Ley 20.529 y 20.536; el Código de
Trabajo que establece los 15 años como la edad mínima para trabajar y estipula las directrices para las condiciones
laborales de los adolescentes; las leyes penales que protegen a los niños y niñas de la violencia, en particular la Ley
20.006 de 2005 que regula la violencia intrafamiliar.
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Con base en un 'análisis de clases latentes' de la información contenida en la Encuesta CASEN de 2009:
Departamento de Planificación de Chile, Encuesta CASEN (Encuesta de la Caracterización Socioeconómica Nacional),
Santiago: Departamento de Planificación de Chile, 2009.
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Principales hallazgos
Falta de información fiable
La escasez de información fiable supone la dificultad de calcular la cantidad de niños y niñas que ingresaron
en modalidades de acogimiento alternativo o que dan cuenta con confianza de los motivos por los que
accedieron a los servicios de apoyo. Las estadísticas oficiales de 2012 contabilizan 19.798 intervenciones
en centros residenciales y programas de familias de acogida, y un total de 143.126 intervenciones de
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prevención o diagnóstico en lo que respecta a los derechos y el bienestar de los niños y niñas. No obstante,
lo
anterior no corresponde necesariamente con la cantidad de niños y niñas atendidos, ya que en muchos
casos el mismo grupo ha tenido muchas intervenciones. Según sostuvo otro estudio, en 2012 se registró un
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total de 14.742 modalidades de acogimiento residencial y familias de acogida en un momento dado. Se
disponen registros de igual vaguedad sobre los motivos por los que los niños y niñas ingresan al sistema,
con el ingreso del 62% por "pérdida de cuidado parental", pese a no haber mayor información que lo
justifique, y en un 15% de los niños y niñas no existe información en lo absoluto.
Gran parte de la incertidumbre responde a la ausencia de un sistema de registro global con el cual cotejar
toda la información que recopilan las instituciones al acoger a los niños y niñas. Pese a que el SENAME
recopila datos de los niños y niñas a quienes subvenciona, no recoge información de las organizaciones que
no perciben fondos estatales. La ausencia de una información tan elemental demuestra que las autoridades
desconocen, en gran medida, las necesidades de los niños y niñas o los riesgos que enfrentan, por lo que
no logran garantizar el ejercicio o la protección adecuada de sus derechos.
Motivo de ingreso (%) de los niños y niñas en el sistema residencial alternativo (centros
residenciales o programas de familias de acogida) 2012 (N=19.798)
of parental care Pérdida Lack de cuidado parental Victim doe f vviolencia iolence Víctima Relationship conAlicts Conflictos de relaciones Socioeconomic level Nivel socioeconómico Schooling issues Problemas de educación Request diagnosis Solicitud por bdy iagnóstico Invitación Invitation 15% 10% 5% 3% 2% 1% 1% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 5
62% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 3
SENAME, Boletín Estadístico Anual de los Niños, Niñas y Adolescentes Vigentes en la Red SENAME, Santiago:
SENAME, 2012.
4
Vivanco, F., El acogimiento familiar: Una apuesta preventiva a la institucionalización, respetuosa del derecho a vivir en
familia y en comunidad, Señales, SENAME, Edición 5, No. 10, diciembre de 2012.
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SENAME, 2012.
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Sobrecarga del sistema y retraso en las respuestas
En casos de violación a los derechos de los niños y niñas, se derivan al Tribunal Familiar o a los servicios
locales de bienestar infantil. El tribunal debe atender sólo los casos de mayor gravedad; no obstante, en la
actualidad se le deriva el 70%, ya que existen muy pocas instituciones de intermediación conocidas que
tratan derivaciones adecuadas. Asimismo, los casos que se derivan directamente al tribunal no suelen
investigarse previamente, por lo que el mismo tribunal asume la función de investigador de riesgos que
enfrenta el niño o niña antes de adoptarse una decisión. También tiene la responsabilidad de revisar cada
seis meses todas las decisiones que adopte. Dicha ineficacia ha generado cuellos de botella y retrasos en
las derivaciones de los niños y niñas a intervenciones especializadas y modalidades de acogimiento
alternativo. Tales retrasos se demoran meses y en algunos casos, incluso un año.
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Los servicios de bienestar infantil, también registran sobrecarga de casos, muchos de los cuales se
vuelven más complejos en virtud de los retrasos que impone el tribunal, en tanto los niños y niñas
vulnerables quedan desprovistos de un apoyo adecuado. Mientras se espera el fallo del tribunal, los
servicios de bienestar infantil deben ejecutar las intervenciones y prestar los servicios a los niños y niñas, lo
cual incrementa su carga de trabajo. En consecuencia, las oficinas de protección de los derechos no
desempeñan la función fundamental de promover los derechos de los niños y niñas, debido a que se
concentran en atender casos, compensar la falta de alternativas de acogida disponibles en programas
especializados y tratar casos más complejos de los que concibieron para tramitar.
Falta de coordinación y recursos
El SENAME y los servicios de educación, bienestar y salud mental no trabajan articuladamente, por lo que
no existe una autoridad unificada, sistemática e integral que vele por la protección de los derechos de los
niños y niñas, lo cual ocasiona problemas en la interpretación de las leyes y reglamentos, al tiempo que
genera problemas prácticos en la aplicación de la legislación. Los diversos ministerios no se consultan entre
sí como es debido en materia de iniciativas dirigidas a la niñez, lo cual ocasiona que algunas autoridades
socaven las actividades de las otras y plantea un enfoque general que responde a los problemas, en lugar
de trabajar en conjunto y centrarse en estrategias holísticas de prevención.
Los servicios de bienestar infantil se encuentran sobrecargados, con listas de espera extensas y algunos de
ellos, sin capacidad para responder a la demanda. Asimismo, las instituciones no poseen los recursos
suficientes. El monto asignado a las instituciones depende de la complejidad de los casos que atienden: en
el caso de los centros residenciales, varía entre 113.985 y 201.150 pesos chilenos (cerca de US$215 a US$
380) y en el caso de los programas de familias de acogida, entre 87.165 y 120.690 pesos chilenos (cerca de
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Las oficinas de protección de los derechos (fundamentalmente los servicios locales de bienestar infantil) se encuentran
bajo la jurisdicción del SENAME.
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US$165 a US$ 230) por niño al mes. No obstante, el monto que perciben suele ser inferior al estipulado por
ley.
Si bien las instituciones perciben una mensualidad por niño en acogimiento alternativo superior al umbral de
la pobreza, que debe ser lo necesaria para satisfacer las necesidades básicas, no queda mucho en el
presupuesto asignado a la atención profesional que probablemente sea necesaria para la niñez vulnerable.
La única opción para sufragar dichos gastos es buscar fondos de otras fuentes, ya fuera con fondos
nacionales e internacionales o con alianzas con otras instituciones.
Financiamiento del sistema residencial por parte del SENAME (centros residenciales y
programas de familias de acogida) frente al umbral de pobreza, 2013 (peso chileno por
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persona al mes)
Umbral de pobreza 2013 Residencias Familias de acogida Por consiguiente, los servicios no cuentan con los recursos financieros necesarios para atender los casos
complejos, en tanto la falta de profesionales en el sistema de salud pública deriva en mayores retrasos en el
tratamiento de los mismos. Un escaso financiamiento supone la dificultad para los servicios que los equipos
de profesionales conserven experiencias y competencias idóneas. Los bajos salarios en la oferta implican
que los profesionales poseen una experiencia limitada y reciben capacitación de sus colegas o que el plazo
laboral es breve.
Programas de familias de acogida
Los programas de familias de acogida desempeñan dos funciones principales: ofrecen un cuidado temporal
a los niños y niñas al evaluarlos y orientarlos en aras a la reintegración familiar o los preparan para una
alternativa de acogida a largo plazo o vida independiente. Sin embargo, no se dispone de suficientes
cuidadores y cuidadoras de familias de acogida para los niños y niñas necesitados. El gobierno no ha
prestado el interés debido en reclutar nuevos cuidadores y cuidadoras de familias de acogida, por lo que,
con el transcurso de los años, maduró y disminuyó el grupo de familias de acogida, en tanto éstas son
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Ley chilena 20.032 de 2005.
Ley chilena 20.032 de 2005.
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bastante mayores o no están dispuestas a acoger a más niños y niñas, existen pocas familias jóvenes que
asuman dicha función. En consecuencia, la mayoría de los cuidadores y cuidadoras de familias de acogida
(80%) proviene de parientes de los niños y niñas.
Los programas de familias de acogida registran grandes dificultades para que los niños y niñas accedan a
los servicios básicos como salud y educación, sin mencionar un cuidado y apoyo especializados más
complejos. Por ejemplo, cabe la posibilidad de que no haya centros educativos cerca de la familia o que las
escuelas estén renuentes a admitir a niños y niñas con problemas complejos o mal comportamiento.
Asimismo, los servicios de tratamiento y cuidado psicológicos podrían ser incongruentes, inadecuados o en
algunos casos, inexistentes para los niños y niñas necesitados.
Pese a esta brecha tan clara en la prestación de servicios, el gobierno no ha dotado recursos que eleven el
reclutamiento y la capacitación de los cuidadores y cuidadoras de las familias de acogida, lo cual plantea un
problema para los niños y niñas que necesitan acogimiento familiar, sin el apoyo de sus parientes. Además,
en casos en que los niños y niños reciben un cuidado informal de sus parientes en la modalidad de
acogimiento por familiares, los estándares y la supervisión tienden a ser inferiores. El acogimiento informal
no se equipara con los mismos estándares de acogimiento profesional en familias de acogida ni las
condiciones se controlan del mismo modo, lo que expone a algunos niños y niñas en riesgo de mayor
explotación o abuso.
Estándares y supervisión
Tras la promulgación de la Ley de subvenciones 20.032 de 2005, el cambio en la política significó mayor
transparencia en la transferencia de fondos a las instituciones privadas. Se estableció un proceso de
licitación pública que instaba a que los programas especializaran sus servicios y mejoraran la competencia
entre sí. Para mantener los estándares, se conformó un registro de proveedores de servicios acreditados, el
cual permite que los servicios certificados participen en licitaciones de contratos y financiaciones
gubernamentales.
Es responsabilidad del SENAME ofrecer supervisión técnica y financiera a las instituciones acreditadas. El
SENAME también dicta normas y reglamentos en materia de acogimiento alternativo y, en consecuencia,
las instituciones deben reunir ciertas condiciones y cumplir con ciertos estándares para certificarse y percibir
fondos gubernamentales. Un fallo grave del sistema, no obstante, es que con dicho cambio en la legislación,
el SENAME fue despojado de su jurisdicción para 'coordinar y supervisar técnicamente la labor que
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desarrollen las entidades públicas o privadas que coadyuven con sus funciones'. Lo anterior quiere decir
que el SENAME carece de autoridad para participar, regular o supervisar los centros que no perciben
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Texto original extraído de la Ley chilena DL 2465 de 1979, posteriormente reformada por la Ley chilena 20.032 de
2005.
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subvenciones gubernamentales u otras instancias estatales que podrían atender a niños y niñas sin cuidado
parental, como los servicios de rehabilitación o psiquiatría, que logran socavar el compromiso de Chile de
proteger los derechos de los niños y niñas.
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Referencias
Departamento de Planificación de Chile, Encuesta CASEN (Encuesta de la Caracterización Socioeconómica
Nacional), Santiago: Departamento de Planificación de Chile, 2009.
Ley chilena 20.032, Establece sistema de atención a la niñez y adolescencia a través de la red de
colaboradores del SENAME, y su régimen de subvención, Santiago: Gobierno de Chile, 2005.
Ley chilena DL 2465, Crea el Servicio Nacional de Menores, Santiago: Gobierno de Chile, 1979.
ONU, Directrices sobre las modalidades alternativas de cuidado de los niños, Ginebra: ONU, 2009.
SENAME, Boletín Estadístico Anual de los Niños, Niñas y Adolescentes Vigentes en la Red SENAME,
Santiago: SENAME, 2012.
www.sename.cl/wsename/otros/bestnacionales/2012/4/BE_DEPRODE_201212.pdf
UNICEF, Internación de Niños: ¿El Comienzo del fin? Crisis de los internados y la transformación de las
políticas de infancia en España, Italia y el Conosur, Florencia Italia. Publicaciones Innocenti, 2002.
Vivanco, F., El acogimiento familiar: Una apuesta preventiva a la institucionalización, respetuosa del
derecho a vivir en familia y en comunidad, Señales, SENAME, Edición 5, No. 10, diciembre de 2012.
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Glosario
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Niños y niñas sin cuidado parental : Todos los niños que durante la noche no estén al cuidado de uno de
sus padres, por lo menos, cualesquiera que sean las razones y circunstancias de ese hecho.
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Familias de acogida : un modelo de acogimiento familiar alternativo dirigido a proporcionar al niño, niña o
adolescente vulnerado en sus derechos un medio familiar alternativo en donde residir hasta que se
reestablezcan las condiciones que le permitan reintegrarse a su familia con estabilidad. Conforme a la Ley
chilena 20.032, los parientes que cuidan a un niño o niña separado de su familia más cercana también se
consideran familia de acogida. La ley estipula tres tipos de programas de familia de acogida:
a) Simples, en los que a los niños y niñas se les ofrece un entorno familiar alternativo;
b) Especializados, en los que los niños y niñas que han experimentado traumas particulares
reciben un cuidado especializado en un entorno familiar; y
c) Para los niños, niñas y adolescentes con discapacidad, dirigido a quienes tienen
necesidades especiales.
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Centros residenciales: centros destinados al acogimiento alternativo de los niños, niñas y adolescentes
privados o separados de su medio familiar.
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Oficina de Protección de Derechos: Oficinas locales de bienestar infantil que prestan servicios de
protección integral de derechos de los niños y niñas y contribuyen con las condiciones generales que
impulsan una cultura en la que se reconocen dichos derechos.
10
ONU, Directrices sobre las modalidades alternativas de cuidado de los niños, Ginebra: ONU, 2009.
Ley chilena 20.032 de 2005.
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Ibíd.
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Ibíd.
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