1 VOZ Y PARTICIPACION EN LA

Edición para Conferencia
VOZ Y PARTICIPACION EN LA DESCENTRALIZACION DE PERU
Mayo 2011
William Reuben y Melissa Zumaeta-Aurazo
RESUMEN
Esta nota de política analiza el estado actual y desafíos del funcionamiento de los
principales canales de voz y sistemas de información pública en Perú. La nota
pasa revista a los marcos legales y contexto político que permitieron, desde 2002,
el establecimiento de mecanismos de participación ciudadana en el ámbito
descentralizado, en particular: Presupuesto Participativo (PP), Mesas de
Concertación para la Lucha contra la Pobreza y Comités de Coordinación Local
y Regional; y, a los sistemas de información pública que buscaron crear el
ambiente propicio para la participación informada de la ciudadanía. Estos
avances en la institucionalización de la voz y participación en el país resultan
evidentes en los rankings internacionales en donde el país se sitúa entre los más
avanzados en la apertura de información presupuestaria y muestra significativas
mejoras en índice de percepción de gobernabilidad. A pesar de estos avances,
aun se encuentra en una débil posición, en comparación con sus pares de
América Latina, en percepción de efectividad de gobierno y rendición de cuentas.
Esta percepción pesimista puede explicarse por factores como fallas en el diseño
de los mecanismos de participación (falta de articulación entre ellos,
superposición de objetivos, escaso monitoreo y débil integración territorial),
sistemas de información poco amigables y poco oportunos, voz no asociada a
resultados y, como consecuencia, fatiga en la participación. A pesar de estos
desafíos, esta nota presenta los resultados de una reciente evaluación realizada
por el Banco Mundial en la que se estima, siguiendo una metodología rigurosa de
medición de impacto, que el PP promueve el gasto publico pro-pobre. Sobre la
base de este análisis, se presentan tres líneas de recomendaciones de política: (i)
realizar una reingeniería institucional de los principales canales de voz; (ii)
fortalecer los sistemas de información para mejorar la calidad de los procesos
participativos; y, (iii) aprovechar las oportunidades de nuevas iniciativas de
política pública, como el Presupuesto por Resultados y el Plan de Incentivos para
conferirle a los canales de voz y participación una orientación mas enfocada en
resultados.
I. INTRODUCCION
1.
Esta nota de política describe el desarrollo de los canales de voz y participación en la
descentralización en Perú en los últimos años, y analiza la efectividad que estos canales han
tenido en establecer un sistema de rendición de cuentas que contribuya a mejorar la
gobernabilidad, la calidad del gasto público y la reducción de la pobreza.
2.
La existencia de canales efectivos e incluyentes de voz y participación de la ciudadanía
en el diseño y seguimiento de la política pública es considerada un factor importante para que el
gasto y los servicios públicos respondan a las necesidades del conjunto de la población y
específicamente de los grupos y sectores más vulnerables. En esta perspectiva, Perú ha apostado
1
fuertemente a la creación de este tipo de canales en el marco de su estrategia de
descentralización, en el entendido que la participación funciona mejor en cuando hay mayor
cercanía entre gobernantes y ciudadanos; entre tomadores de decisiones y usuarios de los
servicios públicos.
3.
No obstante, los resultados que se pueden esperar del funcionamiento de los canales de
voz están ligados al papel efectivo que se les confiera dentro del sistema de gobernabilidad y
rendición de cuentas, y a la capacidad que estos tengan para canalizar la voz del conjunto de la
ciudadanía y particularmente de aquellos que usualmente quedan excluidos del sistema
preponderante de representación e influencia de intereses. En esa perspectiva, esta nota da una
mirada al funcionamiento de los principales canales de voz que se han creado en el marco de la
descentralización con el fin de identificar cuál es su potencial para influir en la toma de
decisiones en pos de quienes menos tienen. Se analiza qué desafíos enfrentan y cuáles son las
oportunidades que se abren para participar efectivamente dentro del sistema de rendición de
cuentas. Los canales analizados son los Comités de Desarrollo Regional y Local (CCR y CCL),
las Mesas de Concertación de la Lucha Contra la Pobreza (MCLCP), los Planes de Desarrollo
Concertado (PDC), y el Presupuesto Participativo (PP). Igualmente se discute el sistema de
información pública que es determinante para una participación informada, y se debate las
oportunidades y desafíos que se abre para la participación ciudadana la introducción de dos
mecanismos de especial importancia en la descentralización de la política pública en Perú: el
Presupuesto por Resultados (PpR) y el Monitoreo Participativo (MP). Para la realización de este
análisis se recurre a estudios realizados por entidades y analistas peruanos, a entrevistas
sostenidas con actores claves, y a trabajo analítico llevado a cabo recientemente por el Banco
Mundial.
II. CONTEXTO
Breve reseña de la evolución de los modelos de participación en Perú
4.
En la década pasada Perú introdujo un conjunto importante de mecanismos de
participación novedosos que se diferencian sustancialmente del esquema que predominó en los
90´s caracterizado por el apoyo del gobierno al funcionamiento de espacios de participación en
la producción y entrega de servicios, tales como las Asociaciones de Padres de Familia
(APAFA), Clubes de Madres, Comités de Comedores Escolares y las Unidades Ejecutoras del
Fondo Nacional de Cooperación para el Desarrollo. Los mecanismos creados a partir del
gobierno de transición en 2002, se caracterizan por ser canales institucionalizados de
participación ciudadana creados por el gobierno, con el fin de canalizar la voz de la ciudadanía
en decisiones de política pública en el ámbito de la descentralización. Dentro de un sistema de
rendición de cuentas, los primeros se ubican más dentro de lo que se conoce como mecanismos
de empoderamiento del usuario, al darle a éste participación directa en la entrega del servicio.
Los segundos, corresponden más a lo que se conoce como canales de voz. Estos, junto a la
participación de la ciudadanía en los mecanismos electorales propios de la democracia
representativa, consisten en espacios permanentes y regulados de diálogo que permiten a los
ciudadanos incidir en las decisiones de política pública y darles seguimiento.
2
La creación de los principales canales subnacionales de voz
5.
Durante ese período, a la par de la creación de espacios nacionales de diálogo como el
Acuerdo Nacional y el fortalecimiento de los foros sectoriales tales como el Foro Salud y Foro
Educativo, se institucionalizaron los principales canales de voz en el nivel subnacional. Entre
estos últimos cabe destacar la creación de las Mesas de Concertación para la Lucha Contra la
Pobreza (MCLCP); los Comités de Coordinación Regional y los Comités de Coordinación Local
(CCR y CCL); y el Presupuesto Participativo.
6.
Estos canales de voz en el nivel subnacional se caracterizan por que en todos ellos se
institucionalizan espacios de diálogo entre actores de la sociedad civil y actores
gubernamentales, y se definen reglas del juego sobre quienes participan y los objetivos
específicos de la participación.
7.
En la Tabla 1 se presentan estos canales según el año y ley de su creación, y describe
brevemente su estructura y funciones.
Tabla 1. Principales Canales Subnacionales de Voz
Nombre de la
Institución /
proceso
Participativo
Año: ley de creación
Funciones
Estructura/ Composición
Mesa de
Concertación
para la Lucha
Contra la Pobreza
(Mesa)
2001: Decreto presidencial
0012001 PROMUDEH
Llegar a consensos en torno a la política social, con
eje en las perspectivas de género y la equidad;
incrementar la eficiencia en la ejecución de los
programas de reducción de la pobreza e
institucionalizar la participación ciudadana en el
diseño, la toma de decisiones y la rendición de
cuentas de las instituciones públicas.
Estructura: Mesas formadas y
vinculadas en los ámbitos nacional,
regional y municipal.
Composición (nacional): 8
representantes del Gobierno, 3
represen-tantes municipales, 12
representantes de la sociedad civil.
Consejo de
Coordina-Ción
Regional (CCR)
2003: Ley de Bases de la
Descentralización
y ley 28013
Opinar sobre el Plan Anual, el Presupuesto
Participativo y el Plan de Desarrollo Regional
(incluso los objetivos y programas estratégicos).
Composición: 60% alcaldes
provinciales y 40% representantes
de la sociedad civil (del
cual 30% está constituido por
Organizaciones empresariales y
de productores).
Consejo de
Coordinación Local
(CCL)
2003: Ley Orgánica
de Municipalidades
(ley 27972)
Presupuesto
Participativo
2003: Ley Marco
del Presupuesto
Participativo (ley
28056)
Coordinar e implementar los planes de desarrollo y
el Presu-puesto Participativo municipales,
identificar las prioridades en las inversiones de
infraestructura y servicios públicos, proponer
proyectos de infraestructura y de servicios del sector
público para su cofinanciamiento, promover la
inversión privada local.
Fortalecer la relación entre el Estado
y sociedad, mejorar la asignación y
la ejecución del gasto público,
comprometer a la sociedad civil con
acciones necesarias para un gasto
efectivo, fortalecer el monitoreo y
control del manejo del presupuesto.
Igual composición que
los CCR.
Ciclo de seis fases
especificado en el
Reglamento de la Ley
28056 (D.S. 1712003-EF). Los talleres
del PP incluyen a
representantes de la
sociedad civil y el
Gobierno, asistidos por
un comité técnico.
Elaborado por el autor a partir de información contenida en Participación y Descentralización: Percepciones y
Expectativas Ciudadanas (2009)
3
Sistemas de información y transparencia para la participación
8.
A la par de la institucionalización de los canales de voz a nivel regional y local se
establecieron y desarrollaron importantes sistemas de información pública y marcos legales para
favorecer el acceso a la información. Estos sistemas y marcos institucionales han contribuido a
crear un ambiente propicio para el fortalecimiento de la transparencia y la rendición de cuentas.
Entre éstos cabe destacar la Ley de Acceso a la Información y el Portal de Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF), conocido como Consulta Amigable
9.
La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública , 1 publicada en agosto de
2002 y reformada en 2003 por el Congreso de la Republica, 2 fue resultado del trabajo conjunto
de diversas instituciones como la Defensoría del Pueblo, el Consejo de la Prensa Peruana y el
Instituto Prensa y Sociedad. Esta ley, a su vez, creó el marco legal para que la Defensoría cumpla
con su mandato de velar y promover el derecho de acceso a la información pública de los
ciudadanos. En cumplimiento de este mandato, esta institución reporta anualmente las
actividades realizadas y problemas identificados en la implementación de la ley y, publica
trimestralmente informes de supervisión de los portales de transparencia de los gobiernos
regionales y provinciales capitales de departamento.
10.
En 2009, la Defensoría identificó, sobre la base de quejas ciudadanas y acciones de
oficio, cuatro principales problemas que limitan el acceso de la ciudadanía a la información
pública: (i) cobros excesivos para acceder a información; (ii) incumplimiento del plazo legal para
la entrega de información pública; (iii) exigencia de requisitos no previstos en la norma; e, (iv)
interpretación inadecuada de las excepciones o invocación de excepciones no previstas en la
normatividad. 3 Asimismo, haciendo seguimiento a la disposición de la Ley de Transparencia que
dispone que todas las entidades públicas cuenten con portales de transparencia en internet, esta
institución reportó, en el segundo trimestre de 2010, que los portales de gobiernos regionales
cumplieron el 62% de los requisitos exigidos por ley, y los provinciales el 34%. Los rubros 4 más
difundidos por los gobiernos regionales fueron los referidos a los documentos normativos y de
gestión y, actividades oficiales (alcanzando un 74% de cumplimiento) y entre los provinciales el
de documentos normativos y de gestión (alcanzando 56% de cumplimiento), ver Gráfico 1.
1.
2.
3.
4.
Ley No 27806
A través de la Ley No 27927
Defensoría del Pueblo, Decimotercer Informe Anual de la Defensoría del Pueblo, Enero – Diciembre 2009,
Lima, Mayo 2010. pp. 288-290
Los rubros supervisados son: (i) documentos normativos y de gestión (que incluye organigrama, reglamento de
organización y funciones, texto único de procedimientos administrativos, Plan de desarrollo concertado, entre
otros); (ii) información presupuestal actualizada (incluyendo PIA, PIM, presupuesto ejecutado, proyectos de
inversión ejecutados, remuneraciones, beneficios de autoridades, etc); (iii) adquisición y contrataciones
(incluyendo plan anual de contrataciones, convocatorias y resultados de procesos de adquisiciones y
contrataciones); (iv) Actividades oficiales, funcionario a cargo del portal y enlace de comunicación (incluyendo
información de eventos pasados y plan de actividades de la autoridad electa, nombre del funcionario a cargo del
portal y enlace que permita comunicación con usuarios); y, (v) prácticas de buen gobierno (incluyendo
información relevante del proceso presupuestario, reporte de audiencias de rendición de cuentas y actas de
sesiones del CCR o CCL).
4
Gráfico 1. Nivel de cumplimiento, información de portales de GR y Gobiernos Provinciales
(2º Semestre 2010)
80%
70%
60%
74%
74%
56%
51%
45%
50%
39%
40%
45%
24%
30%
20%
13%
7%
10%
0%
Documentos
normativos y de
gestión
Información
presupuestal
actualizada
Adquisiciones y
contrataciones
Actividades
Prácticas de buen
oficiales,
gobierno
funcionario a
cargo del portal y
enlace de
comunicación
Gob. Provinciales
Gob. Regionales
Fuente: Defensoría del Pueblo, Decimotercer Informe Anual de la Defensoría del Pueblo, Enero – Diciembre 2009,
Lima, Mayo 2010. Elaboración propia.
11.
En el marco de esta ley, además, el Ministerio de Economía y Finanza publicó en su
portal un enlace de Consulta Amigable en donde se publica información fiscal de todos los
niveles de gobierno (nacional, regional y local). 5 Esta información incluye datos actualizados
diariamente de PIA y ejecución de gasto desde 1999, PIM desde 2004 e, ingresos e información
financiera de los programas estratégicos del Presupuesto por Resultados desde 2009. Este portal
constituye una de las experiencias más desarrolladas de América Latina.
Avances en la gobernabilidad y la transparencia
12.
Esta transformación en el ambiente propicio para la rendición de cuentas ha hecho que
Perú, después de calificar como un país asociado a índices de transparencia y gobernabilidad
bajos, se coloque ahora entre los países de América Latina que gozan de índices más favorables
en lo que se refiere a la transparencia en los procesos de presupuestación e información sobre el
gasto público. Específicamente, Perú muestra una posición muy favorable en el Open Budget
13.
Index 6 al ubicarse entre los 15 países en el mundo con mayor nivel de transparencia
presupuestaria y en tercer lugar en América Latina después de Chile y Brasil.
Igualmente la trayectoria del indicador de Voz y Transparencia, que forma parte del índice
compuesto de Gobernabilidad del Instituto del Banco Mundial, muestra una sensible mejoría de
Perú en relación con el conjunto de países de América Latina, a partir de 2002, cuando se
introducen e institucionalizan los principales canales de voz en el sistema de rendición de
cuentas del país, como se muestra en el Gráfico 2.En general, se puede afirmar que todo proceso
de fortalecimiento de la participación de la ciudadanía en el diseño y seguimiento de políticas
públicas conduce a estándares más elevados de rendición de cuentas y de legitimidad en la
gestión pública. Sin embargo, no se puede decir lo mismo sobre la capacidad de entrega y la
calidad de los servicios. No siempre la ampliación de medidas de control y rendición de cuentas
y el incremento de canales de voz conducen a una eficiente acción del gobierno.
5.
6.
Ver http://transparencia-economica.mef.gob.pe/amigable/default.php
Este índice es elaborado por una red de ONG agrupadas en el International Budget Project Partnership que se
dedican a monitorear la transparencia y la participación ciudadana en los procesos de presupuestación pública.
Ver: http://www.internationalbudget.org/
5
Gráfico 2. Voz y Tranparencia 1996-2009
Fuente WBI. Elaboración Propia
14.
Es más, dependiendo del diseño de la rendición de cuentas públicas, es posible que el
efecto sea el contrario, ya que se pueden introducir nuevos pasos en la cadena de toma de
decisiones y en la entrega del servicio, lo que puede elevar los costos de transacción. Si se
observan los indicadores de percepción de gobernabilidad, el Perú podría estar transitando de un
sistema de bajo nivel de rendición de cuentas y de alta efectividad del Gobierno en la segunda
mitad de la década de 1990 a uno de un más alto nivel de rendición de cuentas y de baja
efectividad del Gobierno a partir del año 2000. No obstante, esta tendencia empieza a cambiar a
partir de 2005, período en el que se mantiene el curso positivo de la voz y la rendición de
cuentas, y empieza a experimentarse una recuperación de la percepción sobre la efectividad del
gobierno (véase el Gráfico 3).
Gráfico 3. Voz y Efectividad de la Acción Pública
Fuente: WBI. Elaboración propia
15.
A pesar de esa mejoría, si se observa el Gráfico 4, en el que se compara la ubicación de
un conjunto de países de América Latina respecto a la variable de percepción sobre la rendición
de cuentas y la de percepción de la efectividad de la acción del gobierno, Perú aún se mantiene
en una posición baja, tanto en lo que respecta a la rendición de cuentas como a la efectividad, al
superar sólo a Colombia en la percepción favorable sobre la voz y rendición de cuentas, y sólo a
Argentina en la percepción favorable sobre efectividad de la acción del gobierno. Perú pasó de
ubicarse en el cuadrante izquierdo inferior en 2000, a situarse actualmente en el derecho inferior.
La situación más cercana a la óptima es la de Uruguay, que se coloca en el extremo del cuadrante
6
superior derecho. De esta manera, el perfeccionamiento de los canales de voz de forma que estos
respondan mejor a las necesidades de la participación ciudadana sin que se conviertan en
obstáculo de la toma de decisiones y de la acción efectiva del gobierno, sigue siendo uno de los
principales desafíos que enfrenta el proceso de descentralización del país.
Gráfico 4. Comparativo Efectividad de Gobierno/Voz y Rendición de Cuentas
Fuente: WBI. Elaboración Propia
III. PRINCIPALES DESAFIOS QUE ENFRENTAN LOS CANALES DE VOZ EN PERU
Una estructura institucional sobrepuesta, desarticulada y focalizada en la planificación
16.
Un factor importante en la creación de un ambiente propicio para la participación
ciudadana en la rendición de cuentas públicas es la existencia de marcos institucionales que
definan las reglas del juego y los alcances del los ámbitos de participación y los canales de voz.
Perú ha optado por la institucionalización de estos canales a partir de un conjunto amplio de
marcos legales. Esta institucionalización define con bastante los derechos de los entes
participantes y el carácter vinculante o no de los acuerdos que en ellos se adopten.
17.
A pesar del avance indiscutible logrado por el Perú en la creación de canales de voz para
influir en la toma de decisiones locales y regionales hay un conjunto de características que estos
tienen que afectan la calidad de la voz para influir sobre la toma de decisiones y vigilar la
efectividad de la acción pública. En la Nota de Política que preparó el Banco Mundial sobre este
tema en 2006 (Banco Mundial, 2006), se identifica un conjunto de desafíos que enfrenta el
diseño institucional de los canales de vos en el marco de la descentralización. En lo fundamental,
estos desafíos se mantienen vigentes:
•
7.
Hay una relación débil —o no la hay—entre los organismos verticales de rendición
de cuentas y los organismos horizontales. 7 Los mecanismos participativos no están
Los organismos «horizontales» de rendición de cuentas son aquellos que forman parte de la estructura formal
del Estado y que tienen la responsabilidad y la competencia de controlar las acciones del Poder Ejecutivo. Se
consideran en cambio instancias «verticales» de rendición de cuentas aquellas que permiten a los ciudadanos
demandar cuentas sobre el uso del poder que la ciudadanía delega en el Estado, como los procesos electorales o
espacios a partir de los cuales los ciudadanos, ya sea directamente, como en el caso de los cabildos, o por medio
de organizaciones de la sociedad civil, ejercitan su voz y monitorean la labor pública (O’Donnell, 1998).
7
relacionados directamente con instituciones democráticas como el Congreso de la
República, la Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo. Su
vinculación con los Concejos Municipales es también débil y más bien ambigua.
•
Tienen objetivos sobrepuestos. La ausencia de un diseño integrado entre los
mecanismos participativos y la institucionalidad creada por la descentralización ha
llevado a la definición de objetivos y funciones superpuestos: todos los espacios recién
creados están relacionados con la planificación del desarrollo, pero el papel asignado a
cada uno no está especificado con claridad, con la excepción del Presupuesto
Participativo (PP). Una evaluación reciente elaborada conjuntamente por Mesas de
Concertación para la Lucha contra la Pobreza y Prodescentralización de USAID, da
cuenta de este problema al concluir que existe una comprensión y visión no compartidas
sobre los roles y alcances de los canales de voz existentes entre las autoridades regionales
y locales y los actores de la sociedad civil (MCLCP/PRODES, 2009). Esta discrepancia
lleva a permanentes roces entre funcionarios y dirigentes de la sociedad civil que en
muchos casos conduce a la frustración o el conflicto.
•
El eje de la participación es la planificación del desarrollo, mientras el monitoreo es
débil o inexistente. Ninguno de los nuevos mecanismos participativos (excepto los
comités de vigilancia del PP) cuenta con objetivos y procedimientos claramente
delineados para monitorear la ejecución y la calidad del gasto público. Las MCLCP han
jugado un rol importante en el desarrollo del Plan de Desarrollo Concertado (PDC), los
CCR y CCL también intervienen en el PDC y en el PP. Los comités del PP obviamente se
enfocan sobre la priorización del gasto de inversión local.
•
Tienen una débil integración vertical y territorial. Fuera de la MCLCP, los
mecanismos no cuentan con conexiones institucionales estables que les permitan
establecer perspectivas agregadas y compartidas en los diversos niveles de gobierno. De
esta manera la voz de la ciudadanía no se enriquece conforme pasa del nivel local al
regional, por la ausencia de esa articulación. Una reciente evaluación sobre el PP que se
presenta más adelante identificó este problema en el proceso participativo de priorización
del gasto de inversión, el cual se hace en forma separada para cada uno de los niveles sin
que se dé la adecuada integración y articulación entre las prioridades de gasto regional,
provincial y distrital.
•
La vinculación entre descentralización y participación es débil. La participación de la
sociedad civil en los mecanismos participativos se rige por cuotas orientadas a preservar
equilibrios entre representantes del Estado y los de organizaciones sociales. Fuera de la
elaboración del PP, los nuevos mecanismos de participación fijan una participación
minoritaria al número de representantes de la sociedad civil. Estas cuotas contribuyen a
reducir la representación de la sociedad civil en los nuevos organismos regionales y
locales de voz. La tendencia de las autoridades regionales y locales es la de cumplir
formalmente con los mínimos exigido por la ley, pues dentro de su percepción no hay una
relación clara entre la descentralización y la participación, y entre esta última y la
efectividad del gobierno. La descentralización es percibida por la autoridades regionales
y locales como un proceso de transferencia de funciones y competencias, y no como un
proceso orientado a acercar la toma de decisiones locales con la voz de la ciudadanía
(MCLCP/PRODES, 2009)
8
Información aún poco amigable y confiable
18.
El acceso oportuno a información confiable sobre la gestión pública resulta un factor
clave en la consolidación de procesos participativos de calidad en la rendición de cuentas. Como
se mencionó anteriormente, gracias a una disposición de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, todas las entidades públicas de nivel nacional, regional y local están
obligadas a contar con portales de transparencia en línea en los cuales difundan información
sobre su organización, presupuesto, compras y contratos. En el caso del MEF, la Consulta
Amigable es uno de los pocos portales de transparencia fiscal en la región que permite un
seguimiento de la asignación y ejecución presupuestaria con actualización permanente y de una
desagregación en el nivel de unidad ejecutora. Sin embargo, a pesar del importante avance
alcanzado por el país en el desarrollo de un ambiente informativo e institucional propicio para la
participación de la ciudadanía, diversas evaluaciones y estudios realizados en los últimos años,
apuntan algunas deficiencias importantes que es conveniente resaltar.
19.
En primer lugar, existe una preocupación sobre la dificultad para el acceso y compresión
de la información disponible. En el caso de los portales de gobiernos regionales y provinciales, la
Defensoría reporta que la mayoría pone a disposición la información exigida por la ley en
distintos espacios del portal, lo que dificulta su acceso. Asimismo, en 2007 la ONG Ciudadanos
al Día (CAD) concluyó que usuarios nuevos del Portal de Consulta Amigable, con pocas
habilidades para la investigación económica y desconocimiento de presupuesto público,
encuentran muchas dificultades en la navegación, comprensión e interpretación de la
información. Sobre la base de estos hallazgos, la CAD recomendó incluir más información que
atienda la demanda de los usuarios, nuevos prototipos de pantalla, un manual de uso y glosario
de términos con lenguaje cercano al ciudadano, una mejor estrategia de mercadeo del portal y, un
sistema eficaz de atención de consultas. En respuesta a esta evaluación el MEF puso a
disposición más información entre la que se encuentra la desagregada por niveles de gobierno y
PIM; aun quedan pendientes modificaciones adicionales que faciliten la compresión de los
contenidos.
20.
En segundo lugar, existen aun tareas pendientes de sistematización de información que
permita informar oportunamente los espacios de participación. En particular, con el fin de apoyar
los presupuestos participativos locales, el MEF ha identificado como tareas prioritarias la
sistematización de información socio-económica relevante en el nivel local, la creación de una
base de datos de perfiles de “proyectos tipo” y la generación de indicadores de seguimiento de
resultados. 8 En el mediano plazo, el MEF planea adecuar las cadenas de resultados preparadas en
el marco del Presupuesto por Resultados para que sean relevantes en el nivel local y, en el largo
plazo, generar modelos lógicos para nuevas prioridades identificadas localmente.
Voz no asociada a resultados
21.
Pero quizás la principal limitación en el diseño del sistema participativo de rendición de
cuentas en Perú es su desvinculación con la demanda de cuentas sobre los resultados de las
políticas y la acción públicas. Como se indicaba anteriormente, todos los canales de voz creados
en el marco de la descentralización se encuentran vinculados de una u otra forma a objetivos de
8.
Salhuana, Roger y Kilimani, Nicholas. Results Based Participatory Budgeting: A case study of Puno
Municipality in Peru. 2009. pp.71-76.
9
planificación y asignación del gasto. Aún en el caso de los comités de vigilancia del PP, la labor
de seguimiento que estos hacen es de la ejecución de los proyectos priorizados
participativamente, pero no se encuentra dentro de sus objetivos monitorear los resultados que
tienen estos proyectos cuando son ejecutados. Igualmente sucede con los sistemas de
información disponible para los participantes en los mecanismos de participación. Como se
analiza arriba, la información publicada en los portales de los gobiernos subnacionales y en
Consulta Amigable se centra en ofrecer información sobre los servicios ofrecidos y sobre el
gasto programado y ejecutado. En el mejor de los casos la información del gasto se ofrece
asociada a meta físicas, pero no así a resultados.
22.
Una participación volcada exclusivamente a reivindicar una posición de la ciudadanía (o
de sectores de ella) en la priorización y asignación del gasto distorsiona el objetivo último de la
participación ciudadana dentro del sistema de rendición de cuentas, que consiste en velar porque
la acción del Estado tenga impactos positivos en el bienestar de la población, y especialmente de
los grupos más pobres de la población, que son los que más dependen de la calidad de los
servicios públicos para mejorar sus condiciones de vida.
Fatiga de la participación, exclusión y conflictividad social
23.
Un importante desafío que enfrentan los canales de voz, que reportan diversos
diagnósticos cualitativos, es la aparente fatiga que experimentan los actores, motivada por la
percibida ausencia de resultados tangibles asociados a un esfuerzo sostenido que les demanda
recursos. Por su naturaleza la participación ciudadana implica costos, principalmente en términos
de tiempo y transporte, que deben ser asumidos por los ciudadanos participantes (ver Encuadre
1). Como consecuencia, la decisión de participar se basa, en buena medida, en la percepción de
la mayoría de los actores del balance costo/beneficio. Sólo tenderán a continuar participando
aquellos que perciban que el haber hecho oír su voz influyó positivamente en las decisiones que
les afectan.
Encuadre 1: Costos de la participación en el Presupuesto Participativo
Un agente participante rural requeriría, para participar del ciclo completo del Presupuesto Participativo (PP):
- Tiempo: 4 días para participar en los talleres estipulados. 4 días –mínimo- para participar de las capacitaciones. A esto
debe agregarse, en muchos casos por distancia, la necesidad de viajar el día antes de cada evento y regresar a sus
localidades el día después. Es decir mínimo de 16 días no trabajados y sin ingresos percibidos. Actualmente el salario
mínimo en Perú es de S/600, por lo que los ingresos no percibidos serian aproximadamente la mitad de esto, S/300.
- Transporte: La movilización para cada una de las ocasiones, de ida y regreso de sus localidades requiere en muchos casos
utilizar más de un medio de transporte y/o hacer cambios, transbordos, etc. Una estimación gruesa del costo es S/.15 por
pasaje, dando un total de S/.30 para el viaje completo.
- Viáticos: Gastos de alimentación y hospedaje. Sobre la base de lo reportado por los agentes participantes rurales en un
estudio de caso realizado para evaluar el PP, el gasto diario es de aproximadamente S/15, dando un total de S/240 para el
proceso completo.
En consecuencia, el costo total para un agente promedio seria de: S/ 570 (aprox. US$ 190); es decir el 95% de un salario
mínimo mensual.
Como plantean agentes de un estudio cualitativo de PP:
“…hay que utilizar muchos días útiles de trabajo, para agentes participantes que trabajan en el sector publico o que
tienen sus actividades privadas este les resulta difícil concentrarse en un mes tantos días de ausencia de su trabajo para
participar” (Representante Sociedad Civil en Comité Técnico Regional).
“… para una señora humilde es valiosísimo sacrificar sus hijos, su casa, el trabajo es importante cuando no hay ni para
el pasaje y venir de allá. Su almuerzo todo. Para otra persona es muy mucho más y todo. Y en ese sentido no encuentran
facilidades como por ejemplo un carro municipal que les recojan o les dan un viatico”. (AP Distrito Rural)
10
24.
De este modo, el incumplimiento de las expectativas conllevará fácilmente a la fatiga de
los ciudadanos -y por tanto a una disminución de su participación. Esta situación se refleja en la
disminución de Mesas de Concertación locales activas que se experimenta en el periodo que va
de 2007 a 2009, como lo muestra el Gráfico 5, según el cual en número de Mesas activas pasó de
718 en 2007 a 587 en lo que va de 2010.
Gráfico 5. Número de Mesas Locales Activas 2007-2010
718
722
579
2007
2008
2009
587
2010
Fuente: MCLCP 2010. Elaboración propia
25.
Pero las dificultades para la participación asociadas a elevados costos de oportunidad
tienen también implicaciones en términos de quienes participan. Diversos estudios cualitativos
dan cuenta de las complicaciones que tienen los grupos más pobres, las mujeres y las
comunidades rurales para participar activamente en las actividades organizadas por los
mecanismos de participación. La mayoría de estas actividades se realizan en las cabeceras
distritales y provinciales, lo que obliga a los participantes a desplazarse largas distancias cuando
estos viven en zonas rurales lejanas. Este desplazamiento involucra tiempo y gastos de transporte
que muchas veces no están al alcance de estas personas. La persistencia de esta situación
conduce a problemas de exclusión de los más pobres de la participación en los canales de voz, y
por lo tanto a reducir su representación.
26.
Algunos observadores de la realidad social peruana mantienen que la creación de canales
de voz ha contribuido a aumentar la conflictividad social en Perú. No obstante, no existe
evidencia de que la implementación de los mecanismos de voz y participación diseñados en
2002 conlleve a un incremento en la conflictividad social. Como se observa en el Gráfico 6, el
número de conflictos sociales 9 locales relacionados con el manejo de recursos públicos en el país
ha disminuido de 58 en 2004, año en el que un importante número de mecanismos comenzaron a
implementarse, a 30 en 2008; disminución que ha sido evidente en todas las regiones excepto en
Cajamarca donde aumentó y, en Huánuco y San Martin donde se mantuvo. En realidad, es más
bien de esperarse que una creciente fatiga y frustración por la falta de resultados perceptibles
asociados a la participación en los canales institucionalizados de voz pueda llevar a que se tomen
acciones, al margen de estos canales, que eventualmente lleven a conflictos sociales. En estos
casos, la conflictividad social estaría entonces asociada a la erosión de la credibilidad de estos
canales y no a su constitución.
9.
Se entiende por conflicto social como disputas entre actores y grupos sociales; solo cuando estos actores tienen
un grado de organicidad y se preparan para la confrontación. Proética, Conflictos sociales por corrupción en los
gobiernos locales: las disputas por el poder local en escena, Lima, 2010, p. 32.
11
Gráfico 6. Número de conflictos sociales por manejo de recursos de gobiernos locales por
regiones (2004 y 2008)
12
10
10
8
8
6
5 5
5
4 4
2
1
1
1
2004
Puno
0
Pasco
0
La Libertad
Huanuco
Cusco
Huancavelica
0
Ayacucho
0
2
1
1
0
0
Ucayali
2
Lima
2 2 2
1
Cajamarca
0
Ancash
2
1
Loreto
2
Ica
2
1
Arequipa
0
2
Amazonas
2
4 4
Lambayeque
4
Tacna
5
San Martin
6
2008
Fuente: Proética, Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: las disputas por el poder local en
escena, Lima, 2010, p. 37. Elaboración propia.
27.
En suma, aun cuando existen importantes avances en la institucionalización de
mecanismos de voz y participación desde 2002, persisten importantes desafíos para su
implementación. Su falta de claridad de objetivos, su dificultad para acceder a información
oportuna y de calidad, su débil vinculación con resultados, y la eventual fatiga resultante de una
participación costosa y sin beneficios tangibles contribuyen en su conjunto a alimentar la
percepción de que la institucionalidad de los mecanismos de democracia participativa no
contribuye a alcanzar logros de desarrollo. Los resultados de una evaluación de impacto
realizada sobre el Presupuesto Participativo, que se presentan a continuación, ofrece evidencia
que esa percepción no es del todo cierta y da elementos para repensar y ajustar el diseño de los
canales de voz para que estos contribuyan de manera más efectiva con el desarrollo equitativo
del país.
¿Contribuye la voz a la eficacia y equidad del gasto?: El caso del PP
28.
En 2008, el MEF solicitó el apoyo del Banco Mundial para la evaluación de los
resultados del proceso del Presupuesto Participativo (PP), tomando en consideración la nueva
perspectiva de presupuestación por resultados, adoptada en 2007. Tomando en cuenta este
pedido y los antecedentes del proceso en el país, esta evaluación respondió a dos grupos de
preguntas principales: (i) ¿Está produciendo el PP los impactos esperados?; y (ii) ¿Cuáles son los
factores que limitan o impulsan los impactos del PP? El estudio utilizó información cuantitativa
y cualitativa. La información cualitativa se recolectó mediante trabajo de campo en los tres
niveles de gobierno sub nacional. 10 La información cuantitativa incluye información
10. El caso fue seleccionado sobre la base de un criterio de “representatividad promedio” definida considerando el
número de proyectos priorizados, mediana del número de agentes participantes entre 2007 y 2009 e IDH. El
estudio de caso se realizó para la región La Libertad, provincia de Trujillo y distritos de Salaverry (urbano) y
Simbal (rural).
12
documental, 11 presupuestal y estadísticas socioeconómicas. Para la realización de esta evaluación
se integró, por primera vez, las bases del Aplicativo del Presupuesto Participativo y Sistema
Integrado de Administración Pública (SIAF) 12. Esta integración permitió realizar un análisis
contra factual de impacto, haciendo uso de correlaciones y regresiones econométricas; 13 así
como estimar, por primera vez que el gasto asignado a través de PP representa el 36% del
presupuesto total de inversión en el nivel distrital, es decir, cerca o US$ 391 millones. 14
29.
En relación a la eficiencia del gasto asignado participativamente, el estudio muestra que
la priorización mantiene una clara consistencia necesidad- asignación. Los agentes participantes
en el PP dan prioridad a proyectos de inversión en infraestructura social y a aquellos orientados a
atender las necesidades de la población más pobre. Como se muestra en el Gráfico 7, existe una
estrecha correlación entre las necesidades observadas en agua y saneamiento, y la prioridad
definida por el PP a la inversión en este tipo de proyectos.
Gráfico 7. Importancia Relativa en Priorización del PP y Necesidades de Acceso a
Infraestructura Básica (Agua, Electricidad y Saneamiento) -2007-
Fuente: Aplicativo del PP 2007 y FONCODES 2007. Cálculos propios
30.
No obstante, el estudio determinó que hay una baja ejecución de los proyectos
priorizados participativamente, y la orientación del gasto asignado se modifica sustancialmente
11. La información documental sistematiza los datos contenidos en documentos del PP 2009 enviados a la DGPP
por 80 municipalidades distritales elegidas aleatoriamente.
12. La integración se realizó para todos los municipios que contaban con información registrada en el Aplicativo
del PP en 2007 y/o 2008. Esto significó la inclusión de información de 16,960 proyectos de inversión.
13. Para la estimación de impacto se definieron dos grupos a ser comparados: ‘grupo tratamiento’ y ‘grupo
comparación’. Diferentes grados de implementación del PP- medidos como el porcentaje del total del gasto de
inversión asignado a través del PP – fueron utilizados para la definición de estos dos grupos. Para comparar
estos dos grupos, se aplicó la técnica econométrica estándar matching o pareo; esta técnica permite la definición
de un grupo de comparación que no difiera significativamente del grupo tratamiento en términos de variables
demográficas, socioeconómicas y políticas.
14. Estimaciones para 2007. Existe sin embargo una variación muy grande entre municipalidades. El 20% de las
municipalidades que ejecutan una proporción mayor de la totalidad de sus gastos de capital (99.6%) a partir de
proyectos priorizados por el PP. En el otro extremo, hay más de un 20% de municipalidades que no ejecutaron
ningún proyecto priorizado por el PP.
13
en la ejecución Como puede observarse en el Gráfico 8, el gasto PP en agua y electricidad se
reduce significativamente en los municipios del primer quintil; y en el caso de saneamiento la
tendencia llega incluso a invertirse.
Gráfico 8. Importancia relativa en ejecución de proyectos PP y necesidades en el
acceso a infraestructura básica (agua, electricidad y saneamiento) -2007-
Fuente: Aplicativo del PP y FONCODES 2007. Elaboración Propia.
31.
Asimismo, la evidencia contra factual muestra que existe un porcentaje de ejecución de
inversión en infraestructura básica significativamente superior en el grupo que tiene un nivel alto
de ejecución del PP, respecto al grupo de comparación (Gráfico 9)
Gráfico 9. Estructura de gasto ejecutado, grupo de tratamiento y comparación
Grupo Comparación
Grupo de Tratamiento
Fuente: SIAF y Aplicativo del PP 2007. Elaboración Propia.
32.
Los resultados anteriores confirman el potencial que tiene el PP para promover un gasto
público con una orientación pro-pobre, pero igualmente indican que un ambiente no propicio
para la ejecución de los proyectos priorizados participativamente distorsiona esa orientación. Ese
ambiente favorecedor o desfavorecedor de la ejecución de proyectos priorizados por el PP está
definido por condiciones institucionales, técnicas y políticas. Entre las condiciones
institucionales destaca la falta de coincidencia entre el ciclo del PP y el del de presupuestación
14
institucional. Entre las condiciones técnicas el estudio de caso muestra que muchos de los
proyectos priorizados en el PP no cumplen con los requisitos para convertirse en proyectos de
inversión ejecutables. Entre las condiciones de economía política destacan intereses políticoelectorales del alcalde y la debilidad de los mecanismos de rendición de cuentas. Finalmente, el
estudio no encontró evidencias estadísticamente significativas que muestren que el PP fragmente
el gasto de inversión sub nacional ni tampoco que tenga efectos sobre la recaudación de
impuestos en el nivel local.
IV. OPCIONES DE POLITICA
33.
Desde 2002, el curso que ha tomado la promoción de canales de voz y procesos
participativos en el ámbito de la descentralización en Perú es, sin duda, positivo. No obstante,
como se indica arriba, persisten importantes desafíos que requieren de decisiones y acciones de
política para superarlos y hacer de la participación un proceso efectivo que coadyuve con el
desarrollo equitativo del país.
34.
Del análisis arriba esbozado se desprende un conjunto de opciones de política para
hacerle frente a los desafíos identificados y aprovechar las oportunidades que abren nuevas
iniciativas en el proceso de descentralización. Estas opciones sugeridas se dividen en tres grupos:
•
Reingeniería institucional de los principales canales de voz en el marco de la
descentralización
•
Fortalecimiento de los sistemas de información para mejorar la calidad de los procesos
participativos
•
Aprovechar las oportunidades de nuevas iniciativas de política pública para conferirle a
los canales de voz y participación una orientación más enfocada en resultados
V. REINGENIERIA INSTITUCIONAL DE LOS PRINCIPALES CANALES DE VOZ
EN EL MARCO DE LA DESCENTRALIZACION
Aclarar los objetivos y funciones de los canales creados, y definir formas de articular los
distintos niveles de participación
35.
Definir con mayor precisión los objetivos y roles de cada uno de los canales creados, a
partir de un diálogo con los distintos actores involucrados en ellos. Una vez establecidas sus
respectivas funciones, sería conveniente realizar una labor de difusión y el desarrollo de guías
prácticas de trabajo para cada uno de ellos. Es importante que esa definición sea amplia de tal
manera que ofrezca la discrecionalidad necesaria para que su funcionamiento responda a las
especificidades regionales y locales. Recoger las mejores prácticas de articulación entre niveles
con el fin de generar una articulación que favorezca su integración dentro de un sistema
descentralizado de rendición de cuentas. Es importante reconocer las especificidades de cada
nivel en cuanto a los objetivos, los actores participantes, las funciones y los procesos. Así por
ejemplo, es conveniente asumir esa diferenciación por niveles en el instructivo del PP.
Finalmente es recomendable abrir un diálogo con las instituciones del sistema horizontal de
rendición de cuentas (Congreso, Contraloría, Defensoría del Pueblo, Concejos Municipales) para
identificar mecanismos prácticos que vinculen su función contralora con el quehacer de los
15
canales de voz, para evitar que en el país opere una suerte de sistema paralelo de rendición de
cuentas.
Simplificar procesos, abaratar los costos de la participación y nivelar el campo de juego para
una participación más incluyente
36.
Es conveniente reducir el número de reuniones y promover procesos que incluyan –
cuando la tecnología lo permita- formas de participación a distancia, mediante el uso de
teléfonos celulares, cabinas públicas de internet y programas participativos de opinión de
radioemisoras comunitarias. Los procesos también se pueden simplificar alargando los períodos
de los ciclos participativos haciéndolos menos intensivos. Por ejemplo el PP podría adoptar un
sistema de programación plurianual. Al mismo tiempo, será necesario generar incentivos y
condiciones para mejorar la capacidad de los grupos pobres y socialmente excluidos. Las
campañas de comunicación y de capacitación sistemáticas presentadas en lenguas nativas, que
usan los medios escritos locales y las radios comunitarias, pueden incrementar la participación de
las comunidades indígenas. El costo de la participación puede ser alto para el Estado, pero es
inmenso para los pobres. Recientes experiencias en el Perú muestran que organizar las consultas
por zonas, en vez de restringirlas a las capitales, puede acercar la participación a las
comunidades, ahorrándoles así tiempo y costos de transporte a los participantes. Sin duda el
principal incentivo para la participación es haciendo evidente que ésta genera resultados
tangibles para la gente.
Fortalecimiento de los sistemas de información para mejorar la calidad de los procesos
participativos
37.
Es recomendable que se establezcan condiciones para mejorar la calidad de la
información que alimenta los procesos de participación. Una participación efectiva es
necesariamente una participación bien informada. Los gobiernos locales tienen serias
limitaciones para generar y hacer accesible información relevante y oportuna. Para ello requieren
de asistencia técnica y de un sistema de incentivos que los lleve a incorporar prácticas
transparentes en sus sistemas de información. El Plan de Incentivos y el Programa de
Modernización Municipal recién lanzados en Perú podrían incorporar dentro de sus metas
indicadores de la calidad de la información generada y entregada por los gobiernos locales sobre
sus presupuestos, ejecución de gastos, oferta de servicios y resultados de desarrollo, de tal
manera que se cree un incentivo para mejorar la transparencia de sus sistemas de información a
la ciudadanía, y hacer comparable de un municipio a otro los avances logrados por cada uno.
Aprovechar las oportunidades de nuevas iniciativas de política pública para conferirle a los
canales de voz y participación una orientación más enfocada en resultados
38.
El desafío de conferirle a los canales de voz una orientación más volcada a resultados es
sin duda relevante para el fortalecimiento del desarrollo local. Pero es también una condición
para darle a la participación ciudadana sentido de responsabilidad y sostenibilidad. Dos
orientaciones complementarias pueden contribuir significativamente en darle a los canales de
voz un enfoque de resultados: (i) realizar planes participativos de desarrollo local a partir de un
diagnóstico de brechas, y la utilización de herramientas de programación que utilicen marcos
lógicos y el desarrollo de cadenas de gasto-producto-resultado que permita al PP la
16
programación multianual del gasto de inversión y la presupuestación por resultados; y (ii) poner
en marcha procesos de monitoreo concertado, entre gobiernos locales y la sociedad civil, de las
metas de desarrollo local y de los resultados de la acción pública –tanto local como regional y
nacional- en la circunscripción distrital y provincial.
39.
Ambas orientaciones pueden ser apoyadas por el reciente impulso de promover la gestión
local por resultados en el marco de Presupuesto por Resultados (PpR) y de conferirle al PP un
enfoque de resultados. Al mismo tiempo, el recién lanzado Plan de Incentivos genera
condiciones para que se cree un interés de los gobiernos locales y la sociedad civil por
monitorear el cumplimiento de metas de desarrollo en su circunscripción territorial asociado al
acceso a incentivos fiscales.
17
VI. REFERENCIAS
Banco Mundial (2010) Evaluación del Presupuesto Participativo y su relación con el
Presupuesto por Resultados. Informe de Trabajo.
Banco Mundial (2006), La oportunidad de Un País Diferente, Lima.
Defensoría del Pueblo (2010) Decimotercer Informe Anual de la Defensoría del Pueblo, Enero –
Diciembre 2009, Lima.
Defensoría del Pueblo (2010) Segundo Reporte 2010 de la Supervisión de los Portales de
Transparencia de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades Provinciales ubicadas en
las capitales de departamento, Lima.
MCLCP/PRODES (2009) Participación y Descentralización: Percepciones y Expectativas
Ciudadanas, Lima.
O’Donnell (1998) Horizontal Accountability in New Democracies, In Journal of Democracy, Nr
9, Vol 3, July 1998, Baltimore, MD.
Proética (2010) Conflictos sociales por corrupción en los gobiernos locales: las disputas por el
poder local en escena, Lima.
Salhuana, Roger y Kilimani, Nicholas (2009). Results Based Participatory Budgeting: A case
study of Puno Municipality in Peru, Lima.
18