Descentralización y desarrollo local en América Latina

SÓLO PARA PARTICIPANTES
DOCUMENTO DE REFERENCIA
DDR/3
29 de agosto de 2002
ORIGINAL: ESPAÑOL
CEPAL
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Trigésima cuarta reunión de la Mesa Directiva de la
Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe
Santiago de Chile, 5 y 6 de septiembre de 2002
PROYECTO CEPAL/DAW “FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES DE LAS OFICINAS
NACIONALES DE LA MUJER EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE PARA LA GOBERNABILIDAD”
DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO LOCAL EN AMÉRICA LATINA:
NUEVAS ALTERNATIVAS PARA LA EQUIDAD DE GÉNERO?
Documento de trabajo
El presente documento fue elaborado en el marco del Proyecto CEPAL/DAW “Gobernabilidad Democrática e Igualdad de
Género en América Latina y el Caribe”, por Patricia Cortés, experta del Proyecto. La autora desea agradecer los enriquecedores
comentarios y aportes de Sonia Montaño y de Diane Almeras. Las opiniones expresadas en este documento, el cual no ha sido
sometido a revisión editorial, son de la exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organización.
02-8-616
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN.................................................................................................................................. 3
II. LA DIMENSIÓN POLÍTICA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN: NUEVAS
POSIBILIDADES PARA LA IGUALDAD DE GÉNERO ..................................................................... 5
1. La descentralización: ¿una oportunidad para la construcción de ciudadanía? .................................... 7
1.1.
Algunos argumentos a favor ................................................................................................... 7
1.2.
Las mujeres y el poder local.................................................................................................. 10
2. Principales limitaciones en el ejercicio de la ciudadanía plena......................................................... 14
3. Desafíos pendientes .......................................................................................................................... 17
III. LA DIMENSIÓN ADMINISTRATIVA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN: UN
ANÁLISIS DESDE LA PERSPECTIVA DE GÉNERO....................................................................... 19
1. La descentralización administrativa en el municipio: una tarea inconclusa...................................... 19
2. La perspectiva de género: Una oportunidad para profundizar la descentralización administrativa en
el municipio............................................................................................................................................ 26
IV. LA DIMENSIÓN FISCAL DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN.............................. 29
1. El financiamiento local...................................................................................................................... 29
2. Planificación presupuestaria municipal y la equidad de género........................................................ 31
V. DESCENTRALIZACIÓN, DESARROLLO TERRITORIAL Y DE GÉNERO.......................... 35
1. El desarrollo local como nueva competencia municipal ................................................................... 35
2. Algunas limitaciones ......................................................................................................................... 41
3. Descentralización y desarrollo local: Una propuesta desde la perspectiva de género....................... 43
BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................................... 49
ANEXOS.................................................................................................................................................... 54
Anexo 1: Avances en el proceso descentralización política, administrativa y fiscal en algunos países de
América Latina ....................................................................................................................................... 54
Anexo 2: Nuevos espacios de participación en la estructura política de algunos países de América
Latina...................................................................................................................................................... 65
Anexo 3: América Latina y el Caribe: Avances en la participación de las mujeres como representantes
del gobierno local durante la última década ........................................................................................... 67
2
I. INTRODUCCIÓN
La mayoría de los países de América Latina y el Caribe ha experimentado sendos procesos de
descentralización durante las últimas dos décadas. Éstos han respondido, primero, a las intensas reformas
económicas que siguieron a la crisis de la deuda y, segundo, a la reconstrucción democrática que ha
tenido lugar en muchas de las naciones del continente luego de un período de frecuentes quiebres
institucionales.
En efecto, desde los años noventa, en la región la descentralización se viene revalorizando como
uno de los elementos integradores del proceso de democratización, al permitir acercar la sociedad civil al
poder de decisión respecto de aquellos asuntos comunes que la afectan. Igualmente, la descentralización
se concibe como un proceso fundamental para promover el desarrollo económico y social local, así como
para fomentar la iniciativa, la creatividad y las capacidades existentes en los niveles territoriales de
gobierno. Lo que pretenden las naciones de la región es la construcción de democracias estables con
mayor capacidad de resolución de conflictos y de promoción de una más eficiente y equitativa asignación
de los recursos públicos.
De este modo, los procesos de descentralización significan nuevas puertas para la participación y
el empoderamiento de la sociedad civil. Se abren así nuevos desafíos para los distintos grupos
históricamente discriminados o subrepresentados, en orden a esforzarse por ocupar los nacientes espacios
y asumir con responsabilidad las nuevas herramientas de cambio. Las mujeres, como agentes de
transformación, y la perspectiva de género, como instrumento de análisis, encuentran en este contexto una
oportunidad muy valiosa para avanzar hacia una mayor equidad de género y un desarrollo social más
integral.
Las condiciones de relativo auge económico y cierta tranquilidad política de la década de los
noventa permitieron un avance no menor de los procesos de descentralización en una gran parte de los
países de la región. Sin embargo, América Latina enfrenta hoy un panorama incierto que amenaza el buen
desarrollo y éxito de estas experiencias, en particular por su bajo impacto con respecto a consolidar
procesos de desarrollo territorial que permitan atender las brechas sociales y de género. Urge, por tanto,
redoblar esfuerzos para fortalecer los logros ya alcanzados y corregir las debilidades con el fin de evitar
que la descentralización se transforme en el talón de Aquiles del sistema económico, derivando en
desequilibrios financieros locales, inestabilidad política y desintegración social.
La tarea no es menor. El proceso de descentralización en América Latina está incompleto. Más
allá de las singularidades propias de cada país, el panorama de la región muestra a algunos casos más
avanzados que otros. Incluso al interior de un mismo país es posible encontrar desbalances entre los
distintos componentes del proceso e impactos negativos que han profundizado sus brechas sociales y de
género. De este modo, en la mayoría de los países de la región aún restan numerosos desafíos por atender
tanto en relación con el diseño del sistema como con su implementación, teniendo especial cuidado en
atender de manera adecuada la inmensa heterogeneidad geográfica, económica, social y cultural de que
están compuestas las realidades locales. Asimismo, existen aspectos que corregir en esquemas
institucionales incipientes, todavía en transición.
3
Por otro lado, el “modelo descentralizado” está lejos de trabajar con un «piloto automático»; es
necesario dotarlo de los insumos adecuados para lograr un funcionamiento satisfactorio, que responda a
las expectativas que se tiene de él. En tal perspectiva, es crucial preguntarse hasta qué punto la
descentralización está sirviendo al mayor desarrollo de cada una de las unidades territoriales de los países,
si a partir de ella se están construyendo garantías democráticas para que de sus avances se beneficien
igualitariamente los hombres y mujeres de la región y se atiendan las brechas sociales y de género que
persisten a pesar de las diversas fórmulas que se han probado. Aquí, cabe revisar los objetivos que cada
gobierno se ha impuesto al asumir el desafío de profundizar la descentralización, los instrumentos con que
se dota a cada nivel subnacional de gobierno para afrontar adecuadamente y en un marco de equidad y
autonomía sus nuevas y crecientes competencias y otorgar un especial énfasis en la calidad de las
políticas públicas en términos de los impactos sociales que de ellas se derivan.
El presente documento parte por entender la descentralización como un proceso integral donde
interactúan las esferas política, administrativa y fiscal en la búsqueda de consolidar a los gobiernos
subnacionales como entidades fuertes capaces de asumir los desafíos de la globalización y del desarrollo
de sus territorios. Dado que se reconoce que se trata de un proceso integral y que se está evaluando a la
luz de los avances y desafíos que éste presenta en la realidad de América Latina, se incluye el anexo 1
donde se presenta, para siete países de la región, un panorama general del proceso desde la perspectiva
política, administrativa y fiscal, identificando su estrategia, sus objetivos de política, sus instrumentos,
principales obstáculos o limitaciones y sus desafíos pendientes.
Concordante con lo anterior, el presente documento describe las principales facetas del proceso
de descentralización en América Latina, distinguiendo las dimensiones políticas, donde se incluyen las
diversas instancias de participación de la ciudadanía que se han venido abriendo en el marco del proceso
de descentralización, colocando un énfasis particular respecto a evaluar hasta que punto la
descentralización ha contribuido a fortalecer a las mujeres y otros grupos sociales como nuevos actores
políticos locales. Se examina la dimensión administrativa del proceso que hace referencia a las diferentes
competencias de los agentes nacionales, territoriales y locales, indagando sobre cómo incorporar la
perspectiva de género en la planificación del desarrollo local. Igualmente se analiza la dimensión fiscal
que abarca los distintos arreglos presupuestarios que dan espacio para la definición de los gastos y sus
respectivos financiamientos, colocando un énfasis especial en definir los criterios para que los
presupuestos transparenten y viabilicen efectivamente la voluntad política de equidad de género. En cada
caso, junto con examinar el grado de avance del proceso en la región, se discuten algunos de los
principios teóricos que deben guiar las políticas pertinentes, los posibles problemas y alternativas para
solucionarlos.
En la última parte del documento se profundiza en los potenciales beneficios de un proceso de
descentralización desde la perspectiva del desarrollo territorial, dando énfasis tanto a la dimensión
económica como a su impacto respecto a atender las brechas sociales y de género. La idea central es
identificar algunos principios de política pública básicos que permitan a las distintas unidades
subnacionales de gobierno gozar de las herramientas disponibles en un contexto descentralizado, para
alcanzar un desarrollo integral de su territorio.
4
II. LA DIMENSIÓN POLÍTICA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN: NUEVAS
POSIBILIDADES PARA LA IGUALDAD DE GÉNERO
En América Latina se viene asumiendo que la descentralización no sólo está ligada al proceso de
modernización del Estado, sino también al ejercicio de la democracia plena y a la preservación de la
cultura e identidad nacional.
En efecto, en América Latina el proceso ha estado acompañado de un afianzamiento de la
democracia expresado en que en la gran mayoría de los países de la región se ha instituido la elección
directa de autoridades locales y sus respectivos concejos municipales (véase gráfico 1). En el nivel
intermedio de gobierno (provincias, estados, departamentos o regiones) se ha avanzado igualmente en la
elección directa de sus mandatarios en los países federales, y también en Colombia y Paraguay. No obstante,
en la mayoría de los países unitarios, las autoridades del nivel intermedio siguen siendo designadas por el
Presidente de la República, lo que refleja el menor grado de autonomía que tiene este nivel territorial con
respecto al poder central (ejemplos claros son los casos de Bolivia y Chile).
Número de países de América
Latina y el Caribe
Gráfico 1
ELECCIÓN DIRECTA DE ALCALDES EN LOS PAÍSES DE AMÉRICA
LATINA Y EL CARIBE
20
15
10
5
0
80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97
Años
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo (1997), Estabilidad fiscal con democracia y
descentralización, en América Latina tras una década de reformas: progreso económico y social.
Informe 1997, Washington.
5
Con la posibilidad de la elección directa de las autoridades de los niveles subnacionales de gobierno,1
vienen emergiendo nuevas fuerzas sociales como alternativa frente a los partidos tradicionales, y que son la
expresión de nuevos grupos sociales que se «empoderan» como actores políticos y que, sin lugar a dudas,
vienen contribuyendo de manera decidida a democratizar las relaciones de poder al interior de los municipios
y niveles intermedios de gobierno.2 Así, en la medida en que la descentralización replantea una nueva
articulación entre el Estado y la sociedad civil, se evidencia que los viejos canales de representación y
mediación ya no son suficientes, así como también asume la crisis de la estructura estatal, lo que supone una
búsqueda de nuevas bases de legitimación y consensos (Bruera y González, 1999).
No obstante estos importantes avances respecto a la democratización de los gobiernos
subnacionales, todavía existen limitaciones que no se han podido superar adecuadamente en todos los
países. Así, por ejemplo, el número de habitantes que participa en los procesos electorales es restringido y
las relaciones de clientelismo entre las autoridades electas y algunos ciudadanos y ciudadanas que se
benefician de sus dádivas y favores políticos es una práctica permanente en varias de nuestras democracias.3
Atender a estos limitantes demanda un mayor grado de involucramiento de las poblaciones
respecto al buen desempeño de sus autoridades, lo que redunda en la revalorización de la ciudadanía
como actor de las decisiones públicas subnacionales. En esta perspectiva, la descentralización no se
restringe solamente a garantizar la elección directa de las autoridades locales, sino que propicia la
creación de instancias participativas obligadas en el proceso de toma de decisiones locales y la creación y
operación de cuerpos de consulta y resolutivos con sus atribuciones legales definidas claramente.
El avance que presentan los países de la región en este sentido es muy significativo, dado que se
han desarrollado mecanismos que promueven una mayor participación ciudadana en los asuntos públicos
a través de cabildos, referéndum o consultas y la misma posibilidad de revocatoria del mandato y la
participación de los usuarios y usuarias en juntas de servicios. Se destacan además algunas localidades
donde la participación en el proceso de promoción de inversiones y de presupuesto constituye una nueva
forma de hacer política y donde existen diversas formas de asociativismo municipal.4 A continuación se
presenta un análisis sobre la posible relación entre descentralización y ciudadanía, en la cual se hace
énfasis en identificar los espacios y nuevas oportunidades que la descentralización le ha abierto a la
participación a las mujeres en cuanto nuevo actor político.
1
Con niveles subnacionales de gobierno se hace referencia al nivel local (comuna, municipio o prefeitura) y
al nivel intermedio que en los diferentes países toma la forma de estados, provincias, departamentos o regiones.
2
Este es el caso, por ejemplo, de las poblaciones indígenas que tradicionalmente estuvieron bajo la autoridad
política de miembros ajenos de su comunidad, mientras que con la reforma municipal, además de las adecuaciones y
modernización a las leyes electorales, se ha abierto el espacio para que ellas elijan y legitimen a sus propias autoridades.
3
De hecho, éste es uno de los argumentos por los cuales hay quienes plantean que con la descentralización se
profundizó la corrupción en la medida en que ya no son responsables de la «torta» solamente las autoridades
nacionales, sino que una parte importante de ella es decidida a nivel subnacional en ambientes que no son del todo
claros o transparentes.
4
Así por ejemplo, en el caso de Ecuador, la Ley de Descentralización estipula la elección directa de los
vocales de las juntas parroquiales y la institucionalización de las Asambleas barriales y parroquiales como órganos
resolutivos, así como la posibilidad de convocar a consultas populares sobre asuntos de interés parroquial, cantonal
o provincial. Adicionalmente, a los pueblos negros e indígenas la Ley los faculta para diseñar políticas y programas
de desarrollo, promover la inversión pública en sus comunidades y ejecutar y administrar proyectos promovidos por
sus comunidades a través de sus organizaciones tradicionales.
6
1. La descentralización: ¿una oportunidad para la construcción de ciudadanía?
Con la descentralización, la participación ciudadana se plantea como la estrategia para garantizar la más
alta correspondencia entre la oferta de bienes y servicios públicos y las demandas sociales, y una mayor
capacidad de respuesta y de transparencia de parte de los gestores públicos en el propósito de atender de
manera efectiva un objetivo mayor de política consistente en generar condiciones de desarrollo más
equitativas y sostenibles que permitan profundizar la gobernabilidad democrática.
Los supuestos que soportan la anterior afirmación son, por una parte, la legitimación de las
autoridades locales a través de su elección por sufragio universal. Por otra, la habilitación ciudadana para
la toma de decisiones locales y la apertura de espacios institucionales para la participación de la población
en el fortalecimiento de la gestión local. En la presente sección se profundiza en este segundo supuesto a
fin de evaluar hasta qué punto la descentralización efectivamente se ha convertido en un espacio para el
fortalecimiento y ejercicio de la ciudadanía.5
1.1.
Algunos argumentos a favor
A partir de la pretensión de la descentralización respecto a hacer más eficiente el gasto público acercando
la toma de decisiones a las necesidades reales de la población, se establece una relación recíproca entre
las autoridades locales y las poblaciones. En esta relación, los primeros garantizan espacios para escuchar
a los segundos y conocer de cerca sus necesidades y sus expectativas frente a la gestión local. Esto, en el
entendido que sólo a través de la participación de la comunidad, las autoridades locales dimensionan las
necesidades y las características particulares de los diferentes pobladores y grupos sociales de su
jurisdicción, con el objetivo de atender a sus condicionantes socioeconómicos y también los culturales,
etáreos, de género, étnicos, etc., y sondear las expectativas reales de los distintos sujetos y grupos sociales
articulados alrededor de ciertos intereses individuales o colectivos.
Así, para las autoridades locales esta relación recíproca que se establece entre ellas y las
poblaciones de su jurisdicción les permite acercarse efectivamente a las realidades más sentidas de su
comunidad, a la vez que se constituye en un incentivo para el cumplimiento de sus propuestas, para evitar
actitudes de corrupción y hacer de la rendición de cuentas su estrategia para asegurar la adherencia de sus
votantes. De esta manera, entonces, el objetivo de la descentralización de garantizar la mayor eficiencia y
efectividad en el gasto público se hace alcanzable a través de la participación amplia de la ciudadanía en
las diferentes instancias de toma de decisiones (anexo 2). Así, el nuevo ejercicio de ciudadanía se
convierte en pieza fundamental para el éxito de la descentralización y la gestión pública local.
Por su parte, para las poblaciones esta relación recíproca les significa complementar su
responsabilidad social como electores de sus autoridades locales, constituyéndose en actores políticos
participantes en la identificación de necesidades e intereses tanto individuales como colectivos, en la
priorización de programas y satisfactores de sus necesidades, en la toma de decisiones para la gestión
local y en el seguimiento y evaluación de la actuación y cumplimiento de los compromisos sociales
5
La ciudadanía es un estatus otorgado a quienes son miembros de la comunidad. Todos los que posean el
estatus son iguales con respecto a los derechos y deberes que contenga el estatus. No hay un principio universal que
determine cuáles deben ser los derechos y deberes, pero las sociedades donde la ciudadanía es una institución que se
está desarrollando, crean una imagen de ciudadanía ideal en función de la cual puede ser medida su realización y
hacia la cual pueden orientarse. El impulso hacia delante en el camino delineado, es un impulso hacia una igualdad
más completa, un enriquecimiento de lo contenido en el estatus y un incremento en el número a quienes el estatus
está otorgado (Marshall, 1965, citado por Barreiro y Riquelme, 1999).
7
adquiridos por parte de sus autoridades. La importancia de este mayor involucramiento de las poblaciones
con respecto a la gestión local de su municipio, es reconocida por María Arboleda (1993) quien
argumenta que la democracia local sólo se asegura si se garantiza la participación de la comunidad en
torno a cuatro intervenciones fundamentales: como fuente de demandas, como capacidad de cooperación,
como instancia de control del gobierno local y en tanto suprema destinataria de la acción pública local.
De esta manera, este paso entre actor votante y actor decisor y fiscalizador implica la ampliación
del concepto de ciudadanía dado que las poblaciones, a la vez que participan en la elección de sus
autoridades, abandonan su papel pasivo frente a la gestión local y pasan a ser actores estratégicos de la
misma. En suma, con la irrupción de las diversas organizaciones sociales a nivel municipal, entre ellas las
de mujeres, el espacio local se potencia como el lugar idóneo para la participación ciudadana y para
efectivizar la ciudadanía. En efecto, con la apertura de espacios para la participación ciudadana en el
espacio local, a los diferentes grupos sociales se les potencia la posibilidad de ser escuchados e incidir
directamente en algunas de las decisiones y programas municipales, esto especialmente cuando los
instrumentos para dicha participación son legitimados por Ley y pasan a ser parte de la práctica de la
gestión pública local.6
Un ejemplo importante sobre la valoración de las organizaciones sociales a nivel local, se puede
observar para el caso de las mujeres en Ecuador, donde la Coordinadora Política de Mujeres intervino
directamente en los eventos de discusión de la Ley de Descentralización, puesto que se asumieron los
temas de la descentralización y la democratización local como componentes importantes en su agenda
política, por considerarlos marcos adecuados para una mejor y mayor participación política de las
mujeres. Los principales argumentos que impulsaron fueron la inclusión de las organizaciones sociales de
base territorial en los mecanismos de participación y un mayor reconocimiento de la gran diversidad de
actores; la posibilidad de las consultas populares a nivel local y de mecanismos de rendición de cuentas y
revocatoria del mandato de los funcionarios locales que no cumplieran con sus obligaciones (Vega, 1998).
Otro ejemplo importante en este mismo sentido es el caso de la Intendencia de Montevideo, la
cual en 1991 creó la Comisión Ejecutiva del área de la Mujer en respuesta a una demanda de las
organizaciones de mujeres. Esta experiencia fue pionera en Uruguay y a partir suyo comenzaron a surgir
las bases para la promoción de un plan de igualdad entre mujeres y hombres como forma de contribuir al
proceso de descentralización. En este plan, se relevan las acciones de formación y capacitación política
para concejalas y edilas tendientes a fortalecerlas en el ejercicio de su rol y permitirles desarrollar
propuestas propias desde la perspectiva de género (Aguirre, 1998).
Por supuesto que paralelamente a la apertura de espacios para la participación surge una lógica de
actuación e interrelación de intereses sociales. Cada grupo social o persona en particular que se acerca a la
municipalidad para participar en la toma de decisiones de la gestión local, atiende a privilegiar sus propias
motivaciones e intereses, los cuales pueden ser en muchos casos convergentes y complementarios al
«bien común» pero, en otras, pueden ser contradictorios y fuentes de conflicto. A través de los procesos
de negociación, formación de alianzas estratégicas, generación de confianzas entre unos y otros actores,
se van generando redes sociales que se potencian a sí mismas como actores políticos frente al municipio
pero que a la vez «empoderan» a sus asociados en la defensa y conquista de sus diferentes intereses.
6
Algunos ejemplos de la presencia de mujeres en este ámbito son las comisiones asesoras para la mujer que
existen en algunas alcaldías; mecanismos tales como las defensorías de mujeres que algunos gobiernos han creado; y
las mujeres funcionarias repartidas en la burocracia municipal con una capacidad de ajustarse y hacer fuerza cuando
existe el riesgo de acto discriminatorio o cuando se presenta la oportunidad de tomar una iniciativa pro-ciudadanas
en el municipio (Anderson, 1993).
8
De esta manera, el espacio municipal se convierte también en el espacio fundamental para
concretar un tejido de redes tanto institucionales como de la sociedad civil. Dentro de este tejido, la
alcaldía, el concejo municipal y su cuerpo técnico son el punto de referencia para el resto de los actores
que están presentes. Sin embargo, las interrelaciones mutuas entre los otros actores pueden ser tanto o
más importantes que la de cada uno con el municipio dado que, con la sinergia que se genera por la
acción colectiva, se potencian las organizaciones sociales en términos de efectivizar su capacidad de
influencia en la toma de decisiones de parte del gobierno local.
Acá vale la pena hacer un paréntesis y llamar la atención sobre el hecho que la mayoría de los
actores en el territorio municipal ha institucionalizado su participación en ese escenario con anterioridad a
las mujeres y por tanto existe la necesidad de que las organizaciones de éstas se fortalezcan para
participar en los intercambios con los diversos grupos sociales y entidades que acuden a la gestión local,
para generar alianzas con otros grupos articulados frente a algunos intereses que pueden ser comunes o
convergentes, y para dar las batallas que corresponda en el momento de su defensa contra la
discriminación (Anderson, 1993). De esta manera, en el surgimiento de los nuevos actores políticos y en
la construcción de redes sociales, las mujeres y sus organizaciones tienen que fortalecerse para actuar en
igualdad de condiciones frente a otras que tienen mayor trayectoria política, liderazgo y, por tanto,
cuentan con un importante aprendizaje respecto a la defensa y negociación de sus propios intereses.7
Volviendo al tema de la relación recíproca que se gesta a partir de la descentralización entre las
autoridades locales y las poblaciones, la siguiente inquietud sería con respecto a qué aporte podría
significar la perspectiva de género en el propósito de lograr que el municipio efectivamente favorezca el
«empoderamiento» de la ciudadanía y para generar estrategias que permitan que las organizaciones
sociales —entre ellas las de las mujeres— fortalezcan la gestión pública local.
Frente a la tarea que afrontan las autoridades locales de hoy respecto de aprender de la diferencia
y atender las particularidades sociales, Vega (1998) argumenta que el enfoque de género es una estrategia
metodológica, normativa y operativa que sin duda puede potenciar y enriquecer la actuación municipal.
Esto por cuanto, a través de este enfoque se logra que la atención diferenciada de hombres y mujeres se
distancie de la práctica tradicional de suplir las necesidades de las segundas en su rol reproductivo o
respecto a su condición de pobreza8 y se concentra cada vez más en contribuir a generar mayores
condiciones de equidad de género como base fundamental para asegurar la construcción de sociedades
más democráticas y equitativas.
7
Así, por ejemplo, en Bolivia, a pesar que la Ley establece que las Organizaciones Territoriales de Base
(OTB) tienen como uno de sus deberes promover el acceso equitativo de mujeres y hombres a niveles de
representación, esto es, incorporar en la conformación de sus directivas a mujeres en igualdad de oportunidades y
funciones que los hombres, este objetivo todavía está lejos de cumplirse, e incluso existen municipios donde la
presencia de mujeres en sus respectivas OTB es nula.
8
Un ejemplo de este tipo de intervención es el caso de la ciudad de Cochabamba, Bolivia, el cual ha asumido
funciones directamente vinculadas con la atención de mujeres, como son el desayuno escolar o el de alimentos por
trabajo, administrados por las casas comunales que son las instancias desconcentradas de la comuna. Otro ejemplo
es el de los Comités del Vaso de Leche y los Comedores Populares de Lima, el cual se aproxima un poco más a un
enfoque de género dado que desde el municipio se ha incorporado a las mujeres en la gestión del programa por lo
cual se ha promovido un acercamiento entre ellas y los gobiernos distritales y el gobierno local metropolitano.
Además, estos programas se complementan con otros referidos a la salud, planificación familiar, producción de
artesanías y de capacitación con lo que el impacto que se genera es más integral.
9
Desde esta perspectiva, el enfoque de género puede lograr la ampliación real y permanente de las
opciones de las mujeres respecto a su acceso igualitario a las oportunidades del desarrollo, a la vez que
potencia también a las organizaciones sociales bajo sus condicionantes socioeconómicos, culturales,
etáreos, de género étnicos, etc., como actores estratégicos de la política pública local. Por medio de la
incorporación de la perspectiva de género en la gestión municipal, se contribuye entonces a romper
barreras culturales y redistribuir el poder entre los géneros en un esfuerzo decidido por fortalecer la
equidad social y lograr las metas del desarrollo humano. La tarea pendiente es indagar en la realidad
latinoamericana para evaluar hasta qué punto la perspectiva de género efectivamente ha permeado en la
actuación municipal, identificar sus principales limitantes y desafíos pendientes frente a su tarea de
contribuir a generar relaciones de género más igualitarias y democráticas.
1.2.
Las mujeres y el poder local
Un grupo poblacional beneficiado por la apertura de espacios para la participación política gestada a partir de
los procesos de descentralización son las mujeres quienes vienen ganando cierta fuerza como actores
políticos especialmente en el ámbito local. Este avance en la participación política de las mujeres comenzó
durante el siglo pasado por el hecho que los distintos Estados aprobaron el voto femenino con lo cual también
se le reconoció a la mujer su derecho a la ciudadanía (ver cuadro 1). No obstante y dada la tradición
centralista de los países de la región, el ejercicio del sufragio universal se restringió principalmente a la
elección del Presidente de la República y el cuerpo legislativo del Estado.9
País
Cuadro 1
AÑO DE OBTENCIÓN DEL VOTO FEMENINO
(por orden cronológico)
País
Año
Año
1929
Ecuador
1932
Uruguay
1932
Brasil
1934
Cuba
1942
República Dominicana
1944
Jamaica
1946
Guatemala
1946
Panamá
1946
Trinidad y Tobago
1947
Argentina
1948
Aruba
Fuente: CEPAL (1999), Participación y
Santiago, LC/L.1302.
País
Suriname
1948
San Vicente
Chile
1949
Santa Lucía
Costa Rica
1949
Bolivia
Islas Vírgenes Británicas
1950
Guyana
El Salvador
1950
México
Haití
1950
Belice
Antigua y barbuda
1951
Colombia
Barbados
1951
Nicaragua
Dominica
1951
Perú
Granada
1951
Bahamas
Saint Kitts y Nevis
1951
Paraguay
liderazgo en América Latina y el Caribe: Indicadores de
Año
1951
1952
1953
1953
1954
1954
1955
1955
1955
1961
1961
género,
Como se puede observar en el gráfico 2, de acuerdo con el último registro que se tiene disponible,
Bahamas, Dominica, Guyana, Nicaragua, Perú y Trinidad y Tobago son los países con mayores porcentajes
de elección de mujeres como autoridad local (por encima del 20%). Por su parte, en Belice, Honduras,
9
Valga aclarar que inicialmente algunos países restringieron el derecho al voto sólo a las mujeres poseedoras
de cierto patrimonio y casi la totalidad a las que tenían educación. De hecho, las analfabetas debieron esperar, en
algunos casos, hasta la década de 1980 para acceder a la ciudadanía. De otra parte, en Bahamas, Bolivia, Chile,
Ecuador y Panamá, las mujeres obtuvieron la ciudadanía parcial. En algunos casos, sólo tuvieron derecho al voto en
elecciones municipales, y en otros, a pesar de poder sufragar no fueron elegibles para cargos de representación
popular. Es decir, debieron adquirir cierta experiencia de ser plenamente ciudadanas. En República Dominicana
ensayaron votando en dos oportunidades antes de obtener la ciudadanía respectiva (CEPAL, 1999).
10
Jamaica y Panamá, las mujeres electas para el cargo de alcaldesa alcanzan a ser sólo un poco más del 10%.
En el resto de los países la participación de las mujeres en este escaño está por debajo de este último
porcentaje10. Respecto a los concejos municipales, la participación de las mujeres también ha presentado un
avance, aunque lejano aún del 50% (CEPAL, 1999). En este punto llama la atención que justamente los
países donde más ha avanzado el proceso de descentralización, que cuentan con mayor concentración
poblacional, mayor número de municipios y con mayores desarrollos de sus economías, es donde la
participación de las mujeres en los gobiernos locales es menor a 10%. Este comportamiento podría estar
explicado por el hecho que justamente los municipios de estos países se han fortalecido como niveles de
gobierno a través de su mayor acceso a nuevas fuentes de recursos y competencias, con lo cual se hacen muy
codiciados por los partidos políticos tradicionales dificultando o restringiendo la participación de los nuevos
actores políticos y en particular de las mujeres.
En este punto es importante resaltar el hecho que a pesar de la corta trayectoria de las mujeres como
actores elegibles para cargos públicos, su participación se ha mantenido relativamente estable en la
experiencia de los diferentes países, lo que puede indicar cierto aprendizaje y valoración de su actuación en el
mundo local en el sentido que su elección depende de la voluntad del electorado y no de los gobiernos
nacionales de turno para quienes no siempre la equidad de género es una prioridad. Un interesante asunto
pendiente se presenta respecto a verificar si las concejalas o alcaldesas provienen de organizaciones de
mujeres, si guardan vínculos con ellas o si, por el contrario, llegaron a estos puestos de poder por
adscripciones sociales, económicas, políticas o culturales que no necesariamente se asocian o identifican con
el objetivo de lograr la equidad de género (véase anexo 3). 11
Adicionalmente es importante anotar que, desde los años noventa, el Sistema de Cuotas
electorales ha sido adoptado por once países Latinoamericanos con el propósito de aumentar la
participación de las mujeres en los sitios de poder y decisión en las instancias de legislación nacionales y
en los gobiernos locales (CEPAL, 1999).
Ahora bien, con la posibilidad de la elección popular de las autoridades locales impulsada con
especial énfasis a partir de los años noventa, las mujeres han avanzado en su «empoderamiento»12 como un
nuevo actor político bien al interior de los partidos tradicionales, como colectivo de mujeres o como
representantes de nuevas fuerzas u organizaciones políticas.
10
En este punto vale la pena destacar que, revisando las cifras, se evidencia que esta participación de las mujeres
ha permanecido bastante estable durante la última década quizás en respuesta a que el fortalecimiento de los municipios
ha aumentado la competencia por sus cargos de autoridad de parte de los partidos y actores políticos tradicionales, lo que
ciertamente dificulta la mayor participación de las mujeres. En este sentido, una tarea pendiente es evaluar el por qué esta
participación en el poder local no ha sido tan dinámica como se podría haber previsto originalmente.
11
Para el caso de Chile, Patricia Provoste constata la paradoja de una alta participación de las mujeres en las
bases organizativas sociales y partidarias, y en el electorado comunal (52% de los votantes), unida a su escasa
presencia en los niveles políticos de decisión (gobierno municipal, partidos, organizaciones que interactúan con el
municipio). Por lo tanto, señala la autora, puede hablarse de una ciudadanía limitada de las mujeres que aportan
sustancialmente a la vida político-social comunal, pero sin acceder de manera equivalente al poder que en ella se
ejerce (Provoste y Valdez, 2000).
12
Vega Ugalde (1999) define el empoderamiento de las mujeres como su constitución como sujetas sociales y
políticas, tanto en los ámbitos acotados y restringidos de un proyecto de desarrollo en particular, como en un ámbito
nacional e incluso internacional, como un movimiento capaz de interpelar, interlocutar y exigir cambios en las
políticas y programas de desarrollo.
11
Gráfico 2
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: PARTICIPACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES EN EL
NIVEL LOCAL DE GOBIERNO
AMÉRICA LATINA
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Porcentajes
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Fuente: Elaboración propia a partir de los datos presentados en el anexo 3.
12
En este sentido, han sido diversas las experiencias de autoorganización de grupos poblacionales
en América Latina las que han producido un efecto de valorización del espacio local como un medio apto
para el desarrollo de prácticas democráticas. Así por ejemplo, los espacios locales han sido los obligados
para la vida pública de las mujeres en las dos últimas décadas, puesto que para enfrentar las diversas crisis
económicas, políticas y sociales, las mujeres se han visto abocadas a gestionar el hábitat y la
sobrevivencia para ellas y sus familias (Arboleda, 1993). De hecho, Barreiro y Riquelme (1999) reconocen
que en el nuevo contexto de participación ciudadana en la gestión local, las mujeres han comenzado a actuar
como voceras simbólicas de diversos actores antes excluidos, que están buscando participar activamente en el
sistema político local, esto debido a los múltiples roles que ellas desempeñan en sus comunidades y a una
trayectoria de liderazgo comunitario.
Esta trayectoria de liderazgos se ha abierto, en algunos casos, desde el mundo local donde se han
gestado espacios para el empoderamiento de las mujeres como actores sociales y políticas, en particular
respecto a su aporte en las políticas sociales, tornándolas protagonistas centrales de interlocución entre la
comunidad y los entes estatales nacionales y locales. Un caso interesante al respecto es el del Vaso de Leche
en Peru, el cual se trata de una iniciativa que surgió de la misma municipalidad y que constituye un
ejemplo de participación política generada desde el gobierno local. Cuando ese programa se impulsó
desde la Alcaldía en 1983, se apeló a la comunidad como fiscalizadora del recurso y en la mayoría de los
distritos se derivó su ejecución a la Secretaría Social de dicha organización, cargo invariablemente en
manos de una mujer. Fueron entonces las mujeres quienes asumieron la responsabilidad de un programa
que inicialmente no habría apelado en forma directa a la población femenina barrial. Así, la iniciativa
municipal contribuyó al desarrollo de organizaciones que se convirtieron en instituciones de la sociedad
civil (Patrón, 1999).
Sin lugar a dudas, al menos en algunos países de la región estos avances han sido favorecidos porque
las organizaciones de mujeres conjuntamente con otras organizaciones sociales han ejercido presión para
democratizar las estructuras de poder en los niveles locales. Así, por ejemplo, en México el movimiento de
mujeres logró que la Ley electoral de la capital federal se reformulara para permitir la constitución territorial
de un Consejo ciudadano que cumpliría las funciones de ser elegidos y representar a los ciudadanos y las
ciudadanas en las acciones del gobierno de la ciudad. Como resultado, el 30% de los postulantes o candidatos
fueron mujeres, lo que denota el interés y los cambios de las mujeres por querer participar plenamente en la
vida de la ciudad como ciudadanas (Loria, 1998). Valdría la pena a futuro revisar para qué países la presencia
del movimiento de mujeres efectivamente ha contribuido a abrir nuevos espacios de participación en el poder
local e identificar su estrategia y sus principales obstáculos y aciertos, todo con el fin de recoger lecciones
que contribuyan a potenciar el empoderamiento de la mujer como actor político en otras realidades.
No obstante, el hecho que estos logros en la inserción de la mujer en el poder local son todavía bajos,
su impacto es ya relevante sobre la cultura política de nuestros países. En efecto, en América Latina la
democratización del poder local ha contribuido a avanzar en el «empoderamiento» de las mujeres y otros
grupos sociales que tradicionalmente estuvieron al margen del poder, como actores políticos emergentes, lo
cual demanda una nueva forma de hacer política en la que se potencia la autonomía de las distintas
organizaciones sociales, su participación democrática en las decisiones locales, y el desarrollo de
potencialidades individuales y colectivas en la autoconstrucción de un destino social (Vega, 1998).13
13
En el caso de Bolivia, por ejemplo, si bien ha dado pasos significativos en la reforma del sistema electoral y
de la justicia, estos avances no se han traducido en un incremento de la presencia femenina en la toma de decisiones,
de modo que las instituciones siguen siendo centros de poder masculino incompatibles con las responsabilidades
familiares que continúan principalmente en manos de las mujeres. La resistencia a esta igualdad ha llevado a los
13
Esta nueva forma de hacer política, ha posibilitado a los actores sociales emergentes —entre ellos a
las mujeres—su reconocimiento como actores políticos de parte de los grupos que tradicionalmente han
ostentado el poder, pero también de las demás organizaciones de la sociedad civil y de la ciudadanía en
general que ven en estas nuevas fuerzas una alternativa para construir un espacio local más democrático y
equitativo. Esto, sin lugar a dudas, le ha significado a las mujeres una oportunidad para generar nuevas
alianzas, negociaciones y acceso a los mecanismos de ejercicio del poder local.
En suma, con la descentralización se ha avanzado en sentar las bases para la legitimación política
de las autoridades subnacionales a través de su elección periódica por sufragio universal y para que
nuevos actores sociales se conviertan en actores políticos estratégicos. Pero la descentralización como
proceso también se ha beneficiado de las organizaciones de mujeres y demás organizaciones sociales que
se han «empoderado» como actores políticos en la medida en que históricamente éstas han actuado como
mecanismos de presión para que la democracia avance en su meta de convertirse efectivamente en el
principio fundamental de la sociedad. Por supuesto, estos procesos están en marcha, por lo tanto los
resultados futuros dependen de la prioridad y el cuidado que en la agenda pública se les asigne y también
de la fuerza y la perseverancia de parte de las organizaciones sociales en cuanto a su papel fiscalizador de
la acción pública.
2. Principales limitaciones en el ejercicio de la ciudadanía plena
Con los avances en los procesos de descentralización vigentes en los países de América Latina, existen
crecientes espacios institucionales de participación ciudadana que toman formas que van desde la
información, consulta, incorporación en la toma de decisiones, hasta la asociación o negociación.
Claramente, estos espacios tienen que ver con el propósito de modernización del Estado, que hace de la
descentralización una condición intrínseca. Así, en el contexto actual, la participación ciudadana tiene una
dimensión política en las urnas electorales y una dimensión más vinculada a la gestión pública asociada a
comprometer las poblaciones con sus propios procesos de desarrollo.
Sin dejar de reconocer la relevancia que estos espacios tienen para el logro de los objetivos de
una gestión pública local más eficiente y eficaz, y a pesar de los esfuerzos y avances consolidados,
todavía persisten importantes limitantes para que la participación ciudadana logre posicionarse
efectivamente en los países de América Latina como la piedra edificante de sociedades que legitimen la
ciudadanía con el pleno ejercicio de sus derechos y deberes.
Uno de los limitantes para este objetivo tiene que ver con que la participación se convoca
mayoritariamente no en torno a la discusión sobre el proyecto de sociedad o para la conformación de
pactos sociales, sino para que las organizaciones hagan parte de la gestión de las políticas públicas y en
particular aquellas relativas a la provisión de bienes y servicios públicos básicos. El efecto de este tipo de
intervención es que los funcionarios públicos perciben a las organizaciones sociales no como actores
políticos sino como sujetos articulados en torno a recibir un beneficio específico, es decir, como usuarios
o usuarias de un determinado programa. Sin duda, este es uno de los limitantes que afecta directamente a
las organizaciones de mujeres, las cuales en muchos casos son sólo valoradas en su rol de beneficiarias de
programas de atención familiar y no como interlocutoras válidas para la gestión y toma de decisiones
locales.
partidos políticos a violar la Ley de Cuotas vigente en el país y a seguir aplicando criterios de sobreexigencia a la
capacidad profesional y al rendimiento laboral de las mujeres (Montaño, 2002).
14
En este sentido, Patrón (1999) llama la atención sobre el hecho que las organizaciones sociales
lideradas por mujeres constituyen esferas de interacción femenina que pueden considerarse
femeninamente privatizadas, en el sentido que se trata de mujeres que buscan satisfacer necesidades y
demandas que surgen de sus roles tradicionales, usando habilidades y destrezas producto de su
socialización como mujeres. Al hacerlo han dado un contenido más público a sus roles, logrando hacer de
sus actividades fragmentadas e individuales el sustento de sus esfuerzos colectivos. No obstante, todavía
resulta muy difícil que esta participación de las mujeres como colectivo social constituya esferas públicas
en sentido tradicional, en la perspectiva de entidades de mediación entre la sociedad civil y la sociedad
política o directamente el Estado. Difícilmente se puede afirmar que estas organizaciones conformen
espacios donde se forma una opinión pública que influye en las instancias estatales o en la agenda política
nacional.
De otra parte, la participación en muchos casos no es el resultado natural de la cultura y tradición
política sino que es una práctica inducida bien desde los mismos gobiernos locales o desde el nivel central
a fin de que, conjuntamente entre Estado y sociedad civil, se hagan cargo de algunos problemas
específicos de las comunidades, o para viabilizar los objetivos de política que se dictan desde el centro.
Incluso, en muchos de los programas centrales se tiene como requisito la participación de las
comunidades para el acceso a ciertos beneficios que son pensados, diseñados y priorizados desde el centro
sin que necesariamente éstos reflejen las prioridades y necesidades locales. Es tan así que buena parte de
los programas sociales que son centralmente definidos involucran al nivel local de gobierno tan sólo para
su administración pero restringiendo al máximo su posibilidad de innovación o adecuación a la realidad
local.
Estos programas se identifican claramente con la reducción de las brechas sociales con respecto al
acceso a los beneficios del desarrollo y su carácter es plenamente sectorial, en muchos casos
asistencialista. Aunque algunos de ellos son destinados a las mujeres, su formulación no se fundamenta en
el objetivo mayor de la equidad de género sino más bien constituyen un esfuerzo dirigido a este grupo
poblacional específico en respuesta a su situación de postergación: programas de lucha contra la pobreza,
programas destinados al fomento de la micro y pequeña empresa, o programas de asistencia a grupos
poblacionales objetivo tales como las mujeres jefas de hogar, los ancianos, la niñez, la juventud, grupos
étnicos, entre otros. Todos estos programas son estructurados desde el centro de una manera homogénea
para que se adecuen a presión a realidades locales que son muy heterogéneas y diversas. Como resultado
se obtienen intervenciones que más que impactos positivos en la calidad de vida de sus beneficiarios y
beneficiarias, les genera frustración en el sentido que a pesar de los esfuerzos que estas poblaciones
realizan para acceder a un beneficio específico, el efecto del mismo es sólo de tipo paliativo no logrando
generar las condiciones para superar la situación específica que se está atendiendo.14
Al respecto, Restrepo (2001) señala el riesgo que los programas sociales descentralizados, al
incorporar la exigencia de la presencia y participación de las comunidades, busquen solamente abaratar
los costos de las políticas públicas mediante el trabajo comunitario sin remuneración o mal remunerado,
forzar la competencia entre comunidades pobres, las unas contra las otras por subsidios; incentivar la
conversión de las organizaciones populares en empresas contratistas del Estado; transformar los pliegos
de peticiones de los sectores populares en proyectos susceptibles de competir por recursos estatales y de
la cooperación internacional; y, en últimas, responsabilizar a los sectores populares de su suerte.
14
Esto es el caso, por ejemplo, de muchos de los programas de capacitación para mujeres que son
estructurados en el marco de las políticas nacionales de capacitación y empleo pero totalmente desconectados de la
dinámica del mercado laboral local. El resultado es que, después del curso, las mujeres capacitadas vuelven a sus
casas con su título pero con la frustración de no tener acceso al trabajo por el que se esforzaron.
15
Otro limitante para el acercamiento entre el municipio y las organizaciones sociales es que no
siempre a estas últimas se les reconoce el derecho a la autonomía, y en algunos casos incluso sus
iniciativas son inhibidas por las autoridades locales por cuanto no se les valora como sujetos de derecho
sino como beneficiarios o beneficiarias de programas específicos.15 Esto se traduce en que las
organizaciones sociales tampoco hacen mayor esfuerzo por acercarse al gobierno local, al cual más bien
lo deslegitiman como interlocutor válido para sus demandas. En este sentido, un importante esfuerzo a
realizar es promover prácticas educativas que potencien la acción autónoma de las organizaciones
sociales y en particular a las de mujeres debido a su posición de desventaja con respecto a otros grupos y
organizaciones con mayor trayectoria de participación.
Este tipo de limitación se acentúa en el caso de las personas que generalmente han estado
subordinadas, alienadas o marginadas de los procesos políticos o de toma de decisiones. Este el caso de
muchas mujeres que no tienen tradición de participación por su condición de subordinación frente a los
demás miembros de su familia, de su comunidad o del Estado. Entre más marginadas se encuentran,
menor es el grado de conocimiento que tienen respecto a sus derechos, mayor aceptación presentan frente
a las relaciones jerárquicas a las que se someten tanto en relación con la comunidad como dentro de su
propio hogar y menos estímulo tienen para buscar maneras de romper con la inercia de la marginación
(Morey y Rainero, 1999).
Además, dado que los recursos con que cuentan los municipios son escasos pero la presión por
beneficios es alta, especialmente en lo referente a programas sociales, las autoridades terminan
privilegiando las coberturas por sobre las calidades con lo cual a la larga todos pierden en el sentido que
se atomizan los recursos en programas de poco o nulo impacto. En el caso de la educación, por ejemplo,
el impacto puede ser incluso negativo dado que, cuando se desatienden los objetivos de calidad, los y las
estudiantes se desmotivan y tienden hacia la deserción escolar, o cuando salen de sus programas se
encuentran en condición de desigualdad frente a estudiantes adscritos en los programas educativos
privados, con lo cual les es tremendamente difícil acceder en condiciones competitivas a niveles
superiores de educación o a trabajos calificados.
Otro limitante que se percibe es que la participación es el ámbito exclusivo de las organizaciones
“legítimamente” constituidas. Los demás actores sociales pasan a ser meros individuos y su ciudadanía se
limita al derecho al voto. Por lo tanto, con la exigencia de la personería jurídica instituida, se le restringe
al ciudadano o ciudadana su derecho de participar activamente como sujetos de derecho en la discusión y
consolidación de cualquier pacto social. Vale aclarar que este requisito de estar adscrito a una
organización para poder acceder a ciertos programas o beneficios sociales afecta especialmente a las
mujeres para quienes la organización supone una carga adicional de trabajo o mayores responsabilidades
(lo que en muchos ambientes se conoce como la tercera jornada) por lo cual muchas de ellas enfrentan
conflictos familiares y de pareja, entre otros (Anderson, 1993).
Un ejemplo de este tipo de limitantes es el caso de Bolivia donde la Ley de Participación Popular
delimita la jurisdicción territorial del gobierno municipal, ordenándola, al plantear como sujetos de
participación a las juntas vecinales en las áreas urbanas, con lo cual se está limitando la participación de
otras organizaciones de base, especialmente para las mujeres, cuyo acceso a la dirección de estas
15
Respecto a este punto, Rosario Aguirre (1999) hace la advertencia sobre la poca atención que las
organizaciones de mujeres prestan a la acción municipal a pesar de que la mayor parte de las demandas de las
mujeres que participan en organizaciones comunales se vinculan a la prestación de servicios sociales comunales.
16
organizaciones sociales es difícil pues éstas se han constituido en espacios de conducción masculina, por
la manera de ejercer el liderazgo y su relacionamiento con el municipio (Jiménez, 1999).
Esta limitación implica que el nivel local suministra los beneficios de los programas de carácter
social a las organizaciones de la sociedad civil de su jurisdicción: cada una con sus demandas específicas,
requerimientos singulares y población objetivo particular. Sin lugar a dudas, el impacto que tienen estos
programas articulados a través de organizaciones sociales es importante en términos de sus objetivos
específicos. No obstante, su margen de acción difícilmente puede trascender su propia cotidianidad hacia
una discusión y participación en la construcción del proyecto común de desarrollo, lo cual afecta
principalmente a las mujeres a quienes, como se ha expresado, tienen su reconocimiento más como
beneficiarias de programas de alivio a su condición de mujer «dueña de casa» que como parte de un
proyecto colectivo de construcción de sociedades más democráticas donde cerrar las brechas en la
equidad de género sea el objetivo prioritario.
Esta situación que afecta a las organizaciones sociales se explica, en cierta medida, por el hecho
que éstas no se comunican entre sí puesto que cada una se limita básicamente a su propia jurisdicción
territorial y a los objetivos específicos que motivaron su surgimiento. Así, es muy típico que las
organizaciones actúen como entes aislados y sin nada en común con aquellas de otras jurisdicciones. El
desinterés por no articularse, por no conformar movimientos o redes de presión tiene que ver con que con
el nuevo ordenamiento competencial descentralizado, la responsabilidad de los programas sociales está
cada vez más en manos de los niveles subnacionales de gobierno y en particular de las municipalidades,
por lo tanto, el presionar al nivel central resulta un despropósito. En cierto sentido, con la
descentralización pareciera que se privatizan los problemas sociales y éstos pasan a ser objeto de atención
sólo de parte de unidades pequeñas de intervención pública que se piensa podrían garantizar la contención
de los mismos.
3. Desafíos pendientes
Por una parte, se debería promover que los programas sociales con sus respectivos recursos fuesen objeto
de políticas de descentralización dado que sus objetivos están estrechamente vinculados con el bienestar
de las poblaciones. Así, si se potenciara al nivel local no únicamente como su administrador sino como su
gestor y coordinador integral, seguramente sería mayor el impacto que ellos tendrían sobre sus objetivos
propiamente dichos a la vez que los gobiernos locales tendrían mayores posibilidades de involucrar a las
poblaciones de su jurisdicción en la identificación y priorización de los problemas, y para negociar
conjuntamente las soluciones que mejor se adecuen a las realidades locales.
No obstante lo anterior, resulta fundamental propiciar espacios para que la descentralización no
compartimente las realidades sociales sino más bien para que a partir del reconocimiento que ella hace a
la participación ciudadana, ésta no se restrinja a las unidades locales de administración sino que
trascienda a los diferentes niveles de gobierno, permitiendo la estructuración de lazos de cohesión social y
empoderando a los diferentes actores de la sociedad civil frente al gobierno central y demás actores de la
sociedad en general. En este panorama, es importante colocar especial atención a evaluar las políticas que
surgen desde el proceso de descentralización o desde los gobiernos locales a fin de garantizar que éstas no
signifiquen retrocesos frente a los consensos que las organizaciones de mujeres y demás organizaciones
sociales han consolidado a nivel nacional e internacional, por ejemplo, a través de los Planes de Igualdad
de Oportunidades o por las Convenciones Internacionales.
17
El reto es definir prácticas que permitan pasar de una concepción vertical de la participación
ciudadana a una de carácter horizontal como premisa básica para la integración social y que permita
vincular crecientemente a los individuos, los grupos organizados, los actores tradicionales de la gestión
pública, el Estado y el mercado en la discusión y definición de pactos sociales. Esto implica garantizarle a
cada persona la posibilidad de nuevas y creativas formas de participación tanto individuales como
colectivas, donde el fin último sea la construcción participativa de una sociedad éticamente aceptable,
ambientalmente sostenible y culturalmente deseable.16
Frente a estos objetivos resulta fundamental evaluar qué grado de descentralización es óptimo y
deseable en términos de lograr imprimirle eficiencia al gasto público y eficacia en términos de los
objetivos de lograr una sociedad integrada y equitativa socialmente. Esto implica hacerse cargo de que la
descentralización no puede ir a costa de los equilibrios en los indicadores macroeconómicos, romper los
beneficios de las economías de escala en la producción de ciertos bienes o servicios o ser la sombra que
cubre dudosas conductas de parte de los gestores públicos que ahora tienen capacidad de toma de
decisiones. Se trata de encaminar todos los esfuerzos posibles para que la descentralización se profundice
a un nivel tal que logre efectivamente ser un factor de edificación de ciudadanía. Sin lugar a dudas, definir
este nivel óptimo de descentralización constituye una de las tareas pendientes en la agenda de discusión y
aprendizaje de los procesos de descentralización vigentes en América Latina.
Los diálogos nacionales, las asambleas nacionales constituyentes y las leyes de participación y
descentralización son experiencias interesantes que han surgido en los países de la región y que
conforman una fuente fundamental de reflexión y aprendizaje para verificar hasta qué punto y porqué
razones han cumplido con sus objetivos, cuáles son los principales limitantes u obstáculos que han
afrontado, cuál ha sido el eje central de sus buenas prácticas además de identificar líneas de acción para
generar verdaderas agendas descentralizadas de integración social y de promoción de la ciudadanía para
los países de la región.
El desafío mayor es asumir que la democracia y la descentralización no están completas si no se
garantiza que en ellas los hombres y las mujeres estén presentes y se beneficien de las mismas en igualdad
de condiciones. Esto significa promover la perspectiva de género como derrotero ético de la sociedad.
16
Al respecto, el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas plantea que la institucionalización de la
perspectiva de género es el proceso de examinar las implicaciones que tiene para los hombres y las mujeres
cualquier acción planificada, incluyendo la legislación, políticas o programas en todas las áreas y en todos los
niveles. Asimismo es una herramienta para hacer de los intereses y necesidades de hombres y mujeres una
dimensión integrada en el diseño, la implementación, el monitoreo y la evaluación de políticas y programas en todas
las esferas políticas, económicas y societales, de tal manera que se beneficien igualmente ambos (hombres y
mujeres) y no se perpetúe la desigualdad. El objetivo final es lograr la igualdad de género.
18
III. LA DIMENSIÓN ADMINISTRATIVA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN: UN
ANÁLISIS DESDE LA PERSPECTIVA DE GÉNERO
Con el nuevo ordenamiento competencial producto de la descentralización administrativa, los diferentes
países de la región afrontan como objetivo fundamental potenciar las condiciones para el desarrollo
integral de sus territorios. Consolidar este objetivo supone fortalecer la institucionalidad subnacional
dotándola de la normativa y regulación necesaria para su actuación autónoma, a la vez que proveerle de
los procedimientos, instrumentos y técnicas flexibles de administración de los diferentes programas
públicos con impacto territorial, de tal manera que se garantice que en su actuar la política pública
subnacional reconozca las características de los territorios y respete las especificidades de sus
comunidades.
Para el caso de los municipios, a continuación se presenta una reflexión tendiente a identificar las
principales limitantes administrativas que este ente de gobierno afronta como gestor del desarrollo de su
territorio y se definen algunos desafíos que desde, la perspectiva de género, debe asumir a fin de
consolidarse así mismo como espacio de igualdad de oportunidades para los hombres y mujeres de su
jurisdicción.
1. La descentralización administrativa en el municipio: una tarea inconclusa
La descentralización administrativa parte del reconocimiento de los altos costos e ineficiencias que
acompañan la administración centralizada de buena parte de los servicios e inversiones de desarrollo que
tienen lugar en el escenario local, frente a lo cual se sugirió el traspaso de competencias, funciones y
atribuciones al nivel municipal como estrategia para aumentar y estimular la eficiencia y eficacia del
gasto público. Con la profundización del proceso, se empieza a valorar al municipio también como el
gestor primordial del desarrollo de su territorio.
En efecto, producto del proceso de descentralización, los municipios vienen ampliando sus
competencias tradicionales de prestación de servicios básicos relacionados con la pavimentación y
reparación de vías, carreteras, puentes, alumbrado de las calles, transporte masivo, junto con la
administración del municipio, para tener responsabilidad directa en la administración de los programas de
educación básica, atención primaria en salud, el saneamiento ambiental, las políticas culturales y
recreativas, bienestar social y vivienda. Frente a sus poblaciones, el municipio descentralizado es el
encargado de garantizar la total cobertura de dichos servicios, bien sea a través de su intervención directa
o a través de empresas públicas o privadas. Adicionalmente, a los municipios cada vez se les hace cargo
de la administración y asignación de recursos para la ejecución de los diferentes programas de lucha
contra la pobreza y de superación de situaciones de marginalidad. Finalmente, un nuevo campo de
intervención municipal es el del fomento productivo y el desarrollo económico local, tema que será
tratado con mayor profundidad en la última sección del presente documento.
El segundo y tercer grupo de competencias (provisión de servicios básicos y programas de lucha
contra la pobreza) están muy relacionados con la política social. Al respecto, las entidades nacionales
siguen siendo las responsables de establecer programas de mejoramiento de las condiciones de vida de los
sectores más postergados —entre ellos, las mujeres, los jóvenes y las etnias—, impulsado y ejecutado
19
diversas líneas de trabajo para superar los dramáticos indicadores sociales referidos a hacinamiento y
segregación urbana, deficiencia en servicios básicos, de infraestructura y transporte, acceso limitado en
calidad y variedad a salud y educación, empleos precarios, y falta de protección legal y de oportunidades
sociales, recreativas y culturales. No obstante el hecho que estas políticas sean de carácter nacional, las
entidades responsables reconocen al municipio como su socio estratégico para el logro de su objetivo o
misión social.
Así, a partir de la descentralización, el municipio cada vez más es concebido como el gestor
principal de todas aquellas actividades relacionadas con el objetivo de superación de la pobreza o de
atención a ciudadanos y ciudadanas con necesidades especiales, esto debido a su mayor posibilidad de
conocer de cerca las condiciones de vida de sus poblaciones y por disponer de herramientas para
potenciar su intervención en términos de lograr un mayor impacto en la reducción de las brechas sociales.
La cercanía de las autoridades locales con sus respectivos vecinos y vecinas se garantiza a través
de prácticas institucionalizadas de participación ciudadana, en las cuales los segundos se convierten en la
fuente por excelencia de información para respaldar la toma de decisiones de inversión e intervención
local. Al respecto, Restrepo (2001) reconoce que la mayor intensidad de las prácticas participativas, bien
sea por oferta estatal o por demanda social, ocurre respecto de políticas sociales descentralizadas,
seguidas por las demandas referidas a los demás asuntos de la administración y vida local, como el
ordenamiento territorial, el espacio público, la seguridad ciudadana y el medio ambiente.17
El reconocimiento del municipio como el actor más cercano a la realidad local, le asigna un
amplio margen de decisión respecto a definir la distribución que tendrán estos servicios básicos y
programas sociales dentro de su jurisdicción, lo cual le atribuye un elemento de poder de negociación y
acercamiento con sus poblaciones, con el objetivo de diagnosticar efectivamente las realidades locales y
entender las diferencias territoriales y poblacionales inmersas en ellas. Esto significa, a la vez, una
revalorización de la participación ciudadana en la gestión publica local y una oportunidad para el
reconocimiento de las diferentes organizaciones sociales y de género como interlocutores válidos por
parte de las autoridades municipales en la gestión de las políticas públicas territoriales. El acercamiento
entre las autoridades locales y las organizaciones de la sociedad civil, se concibe, entonces, como el
insumo principal para la generación de información básica de caracterización socio-económica que permita
aumentar la eficacia y eficiencia del gasto público, contribuyendo así a corregir problemas de equidad y a la
generación de tipologías de proyectos que se ajusten a la realidad local.
Otras herramientas con que el municipio cuenta para potenciar su intervención son el traspaso de
los recursos necesarios para su gestión, lo cual le significa a este ente territorial un mayor grado de
autonomía y de capacidad de decisión sobre el gasto público descentralizado. Además, el municipio
ofrece la oportunidad de mejorar la coordinación entre los diferentes actores y ejecutores de sus respectivos
programas y proyectos; abre la posibilidad de incorporar a las poblaciones en el proceso de mejoramiento
urbano; ofrece la oportunidad para generar alianzas con el sector privado en proyectos de desarrollo; y
constituye el espacio donde efectivizar la condición de control que puede ejercer la comunidad sobre las
acciones de la administración local.
17
Las políticas productivas, comerciales, tributarias, financieras, las comunicaciones, el manejo de recursos
energéticos y medio ambientales estratégicos y el derecho de la propiedad, siguen siendo tareas fundamentalmente
del poder central con lo que, en cierta medida y a pesar de los avances logrados, todavía la autonomía municipal es
muy restringida.
20
Complementariamente, con el proceso de descentralización, el municipio se ha visto forzado a
aprender e incorporar en su gestión, la lógica y los instrumentos que le provee la gerencia pública
moderna, dentro de los cuales destacan la planificación estratégica y participativa, el seguimiento de los
programas y proyectos definidos con respecto al cumplimiento de metas de coberturas geográficas y
poblacionales, de calidades, de eficiencia, eficacia y coherencia, entre otras, buscando lograr el mayor
impacto posible de su intervención respecto al desarrollo de su territorio.
Por tanto, la capacidad de respuesta de los municipios frente a las demandas de su jurisdicción
junto con la legitimidad de su acción sustentada tanto en la elección popular de sus autoridades como en
la participación de la sociedad civil en los diferentes ámbitos de la gestión pública local, son el sustento
de la revalorización de estos entes de gobierno como protagonistas de la promoción del desarrollo y como
aliados estratégicos del gobierno nacional en sus políticas de equidad social.
¿Pero porqué la tarea todavía está inconclusa?
Se parte por reconocer que respecto a la incorporación de la perspectiva de género en la cuestión
local ha habido adelantos que, aunque modestos, resultan bien importantes por cuanto potencian al
municipio como el espacio idóneo para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres y para
revalorizar los unos y las otras como sujetos de derechos con lo cual se realza su ciudadanía. El avance
también se percibe en las experiencias exitosas que se presentan en algunos municipios de la región
respecto a transversalizar la perspectiva de género en el diseño, ejecución, evaluación y seguimiento de
las políticas públicas con lo cual se garantiza un mayor impacto social de los objetivos planeados.
Al respecto, Montaño (1999) plantea que el enfoque de género aplicado a las políticas
públicas, particularmente a las brechas sociales, ha permitido en los últimos años que se haga visible la
diversidad de situaciones, necesidades y problemas en la elaboración de políticas y sus efectos
diferenciados sobre distintos grupos poblacionales, especialmente de hombres y mujeres. Esta demanda
de inclusión de las especificidades ha enfatizado en las diferencias socio—económicas, etáreas, en
algunos países (particularmente los del área Andina) ha permitido que se vea la necesidad de tomar en
cuenta las diferencias étnicas y culturales, lo cual ha chocado con los supuestos de homogeneidad que
subyacen a las políticas públicas y a una noción de universalidad que normalmente se entiende como una
homogeneidad de necesidades y demandas El recuadro 1 presenta dos ejemplos relevantes en este sentido.
21
Recuadro 1
Dos experiencias exitosas para la igualdad de hombres y mujeres en la gestión pública de
Chile
En Santiago, Chile, en 1994, se constituyó la Comisión para la igualdad de oportunidades
presidida por el alcalde y coordinada por la Oficina de la Mujer. La finalidad de esta comisión
era implementar un Plan Municipal de Igualdad de Oportunidades que se inició por el empleo
municipal y los servicios municipales. Su función es la de analizar y proponer medidas para
la igualdad de oportunidades, evaluar los avances y generar nuevas iniciativas, en un
ambiente de diálogo y con la participación de todos los actores involucrados.
Sus objetivos son avanzar hacia una situación y posición nivelada de mujeres y hombres en
los distintos aspectos del empleo municipal y promover la igualdad de deberes y derechos
entre hombres y mujeres en el empleo y la vida familiar, avanzando en la superación de los
distintos obstáculos que el doble rol doméstico y laboral le plantea a las funcionarias.
Otra experiencia interesante sobre cómo incentivar la perspectiva de género a nivel de las
administraciones públicas se desarrolla en Chile a través del Programa de Mejoramiento de la
Gestión (PMG), a cargo de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. En este
programa se ha considerado la inclusión de la variable "equidad de género" y su objetivo es
promover que en cada institución pública se mejoren los servicios a la ciudadanía, las
condiciones de trabajo y la valoración de las/os funcionarias/os públicas/os. Como
compromiso, todas las instituciones públicas deben elaborar su PMG en las áreas de: recursos
humanos, atención a usuarios, planificación y control de gestión, auditoría interna,
desconcentración, administración financiera, y equidad de género. La correcta formulación y
cumplimiento del PMG permite a la institución respectiva contar con un incentivo de entre el
3 y el 6 por ciento del monto de las remuneraciones de las/os funcionarias/os públicas/os que
en ella se desempeñen, fondo que se distribuye entre todas/os ellas/os proporcionalmente a
sus salarios. Esta medida por tanto liga la contribución de las instituciones públicas a la
igualdad de género con la retribución de todos los actores. De esta experiencia se pueden
sacar lecciones importantes a ser impulsadas a nivel municipal.
Provoste, y Guerrero (1995), Igualdad de oportunidades en el empleo municipal,
Municipalidad de Santiago, Instituto de la Mujer.
Moreno Ruiz (2002), Presupuestos trabajando hacia la igualdad entre mujeres y hombres.
Contenido-experiencias-lecciones, Santiago, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo,
Documento de Trabajo.
No obstante los importantes avances consolidados y las experiencias exitosas de incorporación de
la perspectiva de género en la gestión municipal, los ejemplos que se pueden citar son todavía marginales
en relación con el universo de municipios de la región. Además si la incorporación de la perspectiva de
género se evalúa a la par con otras limitaciones de que persisten en términos de los objetivos generales de
la descentralización, se evidencia que todavía existe un largo camino por recorrer.
En efecto, el primer elemento de juicio está relacionado con que dentro de los objetivos de la
descentralización, la equidad de género no se explicita como un objetivo fundamental, aún cuando la
equidad social si es recogida como una meta hacia la cual la sociedad debe avanzar. La limitación quizás
no está en el desconocimiento de las brechas de género sino en que se supone que ésta será un resultado
natural del desarrollo y que por tanto está implícitamente inmersa dentro de los objetivos que la sociedad
se propone.
22
El problema de la neutralidad del lenguaje se expresa no solamente en los objetivos de las
estrategias descentralistas, sino también en los supuestos que las fundamentan. Así, si bien es cierto que la
descentralización viene siendo objeto de marcos institucionales y legales que apuntan a una distribución más
clara de responsabilidades y recursos entre los distintos niveles de gobierno, esta nueva normativa sigue
siendo planteada de manera neutra con respecto a los objetivos de equidad de género, lo que se refleja en
que no se establecen metas de superación de las brechas de desigualdad entre hombres y mujeres; en los
sistemas de información, seguimiento y evaluación de los programas y proyectos descentralizados, la
desagregación por sexo no se ha transversalizado hacia todos los componentes de la gestión; los
procedimientos de consulta popular no necesariamente se abren teniendo en cuenta que en ellos participan
hombres y mujeres con sus propias especificidades e intereses, sino que se invita a la «población» o las
«personas» a participar lo que neutraliza sus posturas de género; y los mecanismos de control social
establecidas difícilmente reflejan los impactos diferenciados de los programas o proyectos sobre la realidad
de las mujeres y hombres que viven en las comunidades.
Además, la exigencia que tienen los municipios de conocer de cerca las realidades locales no es
garantía de que en el análisis de la misma se tenga en consideración que la población está compuesta por
mujeres y hombres y que su acceso histórico a los beneficios del desarrollo ha sido muy desigual. En
general, los municipios se avocan a atender las dinámicas frente a las cuales se articulan los bajos niveles
de ingreso, estén éstas relacionadas con la pertenencia a pueblos originarios, la ruralidad, los déficit en
educación o trabajo productivo, entre muchas otras. Pero para cada una de estas dinámicas la atención
diferenciada de mujeres y hombres generalmente no está presente aún cuando ellos sufren grados
diferentes de discriminación que afectan especialmente a las mujeres, en particular a aquellas a quienes
las aqueja de manera combinada más de una de las condicionantes de pobreza o de rezago que se definan.
Por otra parte, al conocer de cerca las realidades no necesariamente se aporta a la construcción de
una matriz cultural que se soporte en la igualdad de géneros. De hecho, muchos de los usos y costumbres
que históricamente han sido fuente de discriminación contra las mujeres, prevalecen en las prácticas
cotidianas. A su vez, la política social y la gestión pública no se plantean un cuestionamiento de los
mismos en la búsqueda de sociedades más igualitarias, lo que se expresa en que existen pocos proyectos
educativos que, comprendiendo las prácticas cotidianas de una cultura específica, rompan aquellas
actitudes donde existen sesgos de género sin que ello signifique una desarticulación o fragmentación de la
cultura y la tradición de que se trate. Por tanto, mientras no se haga un cuestionamiento sobre los valores
implícitos de los usos y costumbres inmersos en la cultura local, no se avanza tampoco en la
revalorización de la mujer como sujeto social y político. Para avanzar en este sentido, Montaño (2000)
señala que el respeto irrestricto a los usos y costumbres debe encontrar sus límites en los derechos
humanos universales y en este caso específicos en los derechos de las mujeres.
Otro limitante tiene que ver con el hecho que aún cuando la descentralización se revaloriza el rol
de la sociedad civil en la gestión pública local, la percepción o apreciación que se tiene en los municipios
respecto a los diferentes actores sociales no es la misma. De hecho, por lo general las autoridades locales
ven a las mujeres más como demandantes de los servicios sociales básicos, bien sea por su importante
presencia en la movilización de las comunidades en marchas y protestas por la discriminación que sufren
en el reparto de los servicios o por ser ellas las encargadas de los trámites para asegurar la obtención de
los mismos. En el ámbito de los programas de asistencia social, las mujeres son valoradas bien como
beneficiarias de los mismos o por su papel como prestatarias voluntarias de varios servicios de
emergencia (cuidado infantil, cocinas colectivas, desayunos para niños y ancianos, etc.). Esta apreciación
se basa en el hecho que, en general, las mujeres cumplen un papel mediador entre los programas y
23
servicios sociales y las familias a las que éstos benefician, en especial en lo referente a los servicios de
educación, salud y superación de la pobreza.
Por otra parte, la descentralización no necesariamente recoge la heterogeniedad territorial
municipal que se presenta no sólo al interior de los países de la región, sino también entre los mismos. De
hecho, no es posible hablar de «municipio» como una categoría única y uniforme, sino de diferentes tipos
de municipios, con diversos tamaños poblacionales, historias, capacidades y legitimidades que enfrentan a
su vez demandas sociales y de género muy específicas y se ven afrontados a problemáticas particulares
frente a las cuales las recetas predefinidas no siempre son válidas. Esta heterogeneidad municipal se
refleja también en la capacidad de adecuación y de respuesta que los diferentes municipios han mostrando
en relación con las nuevas exigencias de la globalización y de la gestión pública moderna y
descentralizada, en la cual algunos municipios, especialmente los más grandes y con mejor dotación de
recursos financieros, técnicos y humanos, y que se encuentran conectados a los mercados nacionales e
internacionales, han mostrado mejores resultados frente a la gestión del desarrollo de su territorio. A su
vez, los municipios históricamente más rezagados, de creación reciente y con una dotación deficitaria de
recursos, no necesariamente ven a la descentralización como una oportunidad, factor que se ve agravado
si se tiene en cuenta la alta concentración de la producción en las principales urbes de los países.
En efecto, en términos generales, uno de los principales problemas percibidos lo constituye el
elevado centralismo que se materializa en la exacerbada concentración económica, demográfica,
industrial, financiera, informativa, cultural y de servicios en las principales ciudades de la región. Las
grandes desigualdades y diversidades sociales y de género que existen en los países no son equiparadas
por una división territorial adecuada, permaneciendo como un obstáculo para la modernización y
desarrollo de los países, y al mismo tiempo como un factor de resistencia para la descentralización.
Frente a esta heterogeneidad, con mucha frecuencia se constata que el arreglo institucional es
muy homogéneo al interior de los países. Esto se traduce en que las competencias, funciones y
atribuciones son las mismas sin importar el tipo de municipio de que se trate por lo cual las ya amplias
brechas sociales y de género inmersas en las diferentes realidades tienden a acentuarse. De hecho, la
pobreza aumentó dramáticamente en la región durante el período en el cual muchos países traspasaban la
autoridad del gasto a los gobiernos locales. Esto porque, en ocasiones, estos gobiernos responden más a
sus necesidades, pero si sus acciones no están coordinadas con los programas nacionales, no son
sostenibles en términos fiscales y, en muchos sentidos, son inherentemente inequitativos e ineficientes
bajo las condiciones de prestación descentralizada de servicios (Campbell, 1994).
Por otra parte, el traspaso de mayores responsabilidades a los municipios ha sido un proceso
complejo en particular debido a que el proceso en muchos casos ha derivado de una concepción
meramente administrativa con una débil dispersión del poder tanto a nivel territorial como en las
relaciones de género, y un recargo de mecanismos centralistas que limitan la capacidad de decisión de los
municipios. Esto se refleja en el hecho que si bien es cierto en las administraciones municipales se han
abierto espacios para la participación de las mujeres, éstos se concentran especialmente en los puestos
técnicos medios o en los operativos pero las jefaturas siguen siendo el lugar privilegiado para los
hombres. Por lo tanto, se reconocen avances en el ámbito legal y en el traspaso de recursos y atribuciones
pero un déficit en la identidad, consolidación, autonomía y capacidad decisoria de parte de estos entes de
gobierno y especialmente en términos de abrir espacios en su interior para la igualdad de hombres y
mujeres.
24
Un factor adicional que ha contribuido a esta situación de debilidad en los municipios es la falta
de precisión en las responsabilidades y su gran variedad de funciones compartidas con otros niveles de
gobierno. Esto ha generado cierto nivel de confusión en lo que respecta a quién le corresponde qué
funciones y más aún respecto a la ciudadanía que sigue viendo a los ministerios sectoriales como los
responsables de la solución de sus demandas en demérito de su relación con sus autoridades locales.
Como resultado del desequilibrio de poder entre los municipios y las autoridades sectoriales se
hace sentir más la falta de coordinación de las intervenciones de estas últimas en el territorio, lo cual
dificulta las acciones vinculadas a las estrategias de desarrollo local. Esto se explica en gran medida por el
hecho que las autoridades de los servicios desconcentrados dependen y rinden cuentas a su superior del
nivel nacional y no a la autoridad local. Este problema de descoordinación también se presenta entre el
nivel intermedio y el nivel municipal, explicado en gran medida porque estas entidades no cuentan ni con
las competencias ni con los instrumentos para garantizar una acción mancomunada. Además, tanto en los
países federales donde los niveles intermedios de gobierno cuentan con sus propias constituciones como
en algunos de los países unitarios, se reproduce la relación de centralismo entre este nivel de gobierno y
las unidades locales con lo cual el grueso de las decisiones e inversiones se concentra en la ciudad capital
respectiva en demérito del cumplimiento de los objetivos de la descentralización.
Además, las diferentes fórmulas probadas para la asignación y priorización de inversiones no han
demostrado ser las más idóneas frente a los objetivos de superación de las brechas sociales y de género
que afrontan los países de la región. De hecho, el debate en cuanto a qué poblaciones beneficiar, en la
actualidad se encuentra en torno a la conveniencia de implementar programas de carácter universal o
focalizado. En efecto, durante los años ochenta el primer tipo de programas fue suplantado por el segundo
el cual se basa en el diseño de diferentes herramientas metodológicas administradas por los municipios
que permiten identificar los sectores más carenciados en los territorios. El argumento para la adopción de
estos criterios consistió en una valoración de la focalización por considerar que ella optimiza la eficiencia
en la asignación de recursos públicos y garantiza una mayor efectividad en el impacto de las políticas
sociales. Sin embargo y dados los impactos negativos que este tipo de intervenciones trajo sobre los
indicadores de pobreza, en la actualidad se pone en tela de juicio su efectividad como estrategia para la
asignación de los recursos de los programas sociales al mismo tiempo que los cuestionamientos a las
políticas universalistas siguen vigentes.
Desde el punto de vista de los objetivos de la equidad de género también hay dudas sobre qué tipo
de programas sean más convenientes. Por una parte, se postula que la concepción universalista se ha
aplicado a menudo en contra de los criterios de género, al señalarse que los servicios públicos no hacen
diferencias y que atienden a todos por igual, con lo que se omite las diferencias de género existentes en
las condiciones de acceso a tales derechos. Por otra parte, también se cuestiona la concepción focalizada
del papel social del Estado, por considerar que ésta, al priorizar la atención especial a ciertos sectores (los
más pobres, las comunidades más lejanas, las jefas de hogar, etc.), no contribuye a hacerse cargo, desde la
política social, de las problemáticas de género que cruzan la totalidad de los sectores de menores recursos,
limitando su efectividad (Abalos y Provoste, 2002). Sin dudas, ésta es una discusión todavía pendiente en
la agenda de las políticas de los países de la región.
No obstante las limitantes planteadas, el avance en el proceso de descentralización ha significado
un énfasis territorial con un impacto importante respecto a fortalecer los niveles subnacionales de gobierno y
en especial a los municipios para que sean ellos los encargados de atender las necesidades sociales de su
respectiva comunidad. Además, en cierta medida se ha generado una calificación de las demandas
ciudadanas, una revalorización de la participación de los ciudadanos y ciudadanas en la gestión local y un
25
mayor involucramiento de las autoridades locales con las necesidades y prioridades de la población de su
jurisdicción, lo que ha significado nuevos ejes de actuación pública articulados por lo general a propiciar
una mejor distribución del ingreso y a promover el empleo y la producción local.
Dentro de los objetivos del presente estudio, resulta fundamental preguntarse, desde la
perspectiva de género, cómo se puede potenciar al municipio para que supere muchas de las limitaciones
presentadas, constituyéndose efectivamente en un gestor del desarrollo de su territorio.
2. La perspectiva de género: Una oportunidad para profundizar la descentralización administrativa
en el municipio
Se parte del principio según el cual la incorporación de la perspectiva de género en el ámbito de la gestión
pública descentralizada contribuye a crear condiciones para alcanzar el objetivo mayor de la equidad de
género a la vez que fortalece las entidades subnacionales de gobierno como los agentes promotores del
desarrollo de sus territorios. Esto por cuanto la perspectiva de género obliga a hacer un análisis
diferenciado de las necesidades y aspiraciones de hombres y mujeres, y su incorporación en el diseño,
ejecución y evaluación de dichas políticas, así como en los programas, acciones, evaluaciones y estudios
realizados al margen de las actividades de la administración local, todo con el ánimo de definir las
políticas públicas de manera más integral y pertinente.
Al respecto, Britos (2000) plantea que si hoy el objetivo de las políticas públicas y los programas
de desarrollo social formulados, implementados y evaluados por las oficinas de gobierno de todos los
niveles, es llegar a sus destinatarios con eficiencia y eficacia, tienen que incorporar e institucionalizar el
enfoque de género, ya que es una herramienta conceptual, metodológica y operativa que asume cumplir
con los principios de equidad social y de sostenibilidad de los procesos. La sustentabilidad se garantiza no
tanto por la existencia de las políticas, sino más bien por el control y evaluación que deberán realizar las
diferentes organizaciones civiles involucradas en las mismas. Por lo tanto, las políticas estatales están
estrechamente ligadas a las relaciones entre el Estado y la sociedad civil.
Como ya se mencionó, con el nuevo ordenamiento competencial que surge del proceso
descentralista, explícitamente a los municipios se les reconoce su responsabilidad directa respecto a cerrar
las brechas territoriales y sociales existentes, área que puede considerarse incompleta si no atiende a la
vez las brechas de género. Por tanto, en la discreción que tienen los municipios para la provisión de los
servicios sociales básicos y de atención a las poblaciones en situación de pobreza, la perspectiva de
género se convierte en el fundamento ético en el sentido que a partir de ella se garantiza que de estos
servicios y programas se beneficien mujeres y hombres en igualdad de condiciones, lo que sin duda
contribuye a generar sociedades más equitativas.
Para atender a su doble función de proveedor de servicios básicos y en su rol de administrador de
programas de asistencia social y de superación de la pobreza, es prioritario fortalecer la administración
municipal a través de su dotación de los recursos técnicos y financieros suficientes para cumplir con sus
nuevas y crecientes demandas. Implica por una parte, hacer de la participación ciudadana una práctica
permanente de su planificación dado que, tal como se expuso en el apartado anterior, sólo a partir de un
ejercicio participativo e incluyente, las autoridades locales acceden a conocer de cerca la realidad y
necesidades de sus habitantes. En esta tarea resulta fundamental, tal como ya se mencionó, revalorizar el
rol de la sociedad civil y sus diferentes organizaciones, entre ellas las de mujeres, no sólo como fuentes
de información calificada para el ejercicio de planificación, sino como actores estratégicos para la toma
de decisiones. Esto, por supuesto, estaría incompleto si desde la concepción misma de los programas y en
26
su respectiva ejecución y evaluación no se incorpora a los hombres y mujeres en igualdad de
oportunidades.
Por otra parte, la planificación tiene que fortalecerse como la actividad orientadora de la acción
municipal y su carácter tiene que ser estratégico, esto es, apartarse de las prácticas habituales que
privilegiaban el cumplimiento de normas y procedimientos y dirigirse más bien hacia la obtención de los
objetivos que se propone. Esto implica identificar claramente las metas de los diferentes programas y
proyectos sociales con sus respectivos hitos de avance de tal manera que las acciones que se emprendan
tengan un impacto integral en el desarrollo de los territorios. Para este ejercicio de la planificación
estratégica, la información se convierte en pieza fundamental siempre y cuando ella refleje las diferencias
de las poblaciones locales respecto a sus condicionantes socioeconómicos, culturales, de género, etáreos y
étnicos, entre otros, a fin de permitir elementos de juicio que contribuyan a una óptima toma de
decisiones de inversión. Frente a este objetivo, la perspectiva de género sin lugar a dudas potencia la
planificación territorial en el sentido que contribuye a atender y entender las diferencias entre hombres y
mujeres y entre los diferentes condicionantes poblacionales a fin de favorecer el diseño de políticas
públicas más pertinentes para los objetivos de la equidad social.
Adicionalmente, la planificación municipal debe apartarse de la concepción sectorialista en la
cual cada programa tiene sus propios objetivos, sus poblaciones beneficiarias y sus respectivos recursos,
para convertirse en la piedra articuladora de una acción integral que tenga en perspectiva tanto las
necesidades de los diferentes grupos sociales diferenciando entre ellos la situación de las mujeres y
hombres, como los posibles programas y recursos con que el municipio cuenta a fin de no duplicar
esfuerzos, romper la competencia entre unos y otros programas y propender a acciones estratégicas que
garanticen una incidencia mayor en términos de los objetivos planteados, esto es, lograr acciones que
viabilicen superar los persistentes déficit sociales y de género y que garanticen la sostenibilidad de sus
intervenciones. La integralidad de estas acciones también debe evaluarse de acuerdo con el impacto que
genere la intervención municipal, a través de sus programas sociales, frente al objetivo de superar las
brechas entre hombres y mujeres en su acceso a los beneficios del desarrollo.
A fin de verificar hasta qué punto se están cumpliendo los objetivos y metas previstas, es
necesario instaurar la cultura del seguimiento y evaluación como parte de la ejecución de la política
pública. Para responder a esta tarea, se hace necesario promover unidades especializadas en la gerencia de
los sistemas de indicadores para el seguimiento a la gestión institucional y de evaluación de los resultados
sociales de las intervenciones municipales. Los sistemas de seguimiento y evaluación son, sin duda, una
herramienta de fundamental importancia para la generación de insumos de información para la
elaboración de diagnósticos, para la planeación y para la toma de decisiones de tipo correctiva. Lo
importante es que la arquitectura de estos sistemas contemple la captura y procesamiento de información,
diferenciando no solamente los programas y proyectos, su cobertura geográfica y poblacional, sino que
estas categorías se estructuren haciendo una diferenciación entre los hombres y mujeres sujetos de dichas
intervenciones municipales. Esto a fin de evaluar no sólo el impacto social municipal sino también hasta
qué punto con estas acciones se está contribuyendo a la equidad de género. Así, con el enfoque de género
en el diseño, ejecución y evaluación de los programas sociales se gana una revaloración del papel de los
mujeres y hombres en la consecución de los objetivos municipales en los diferentes programas y servicios
que se prestan a la comunidad.
Para esta tarea es importante tener en cuenta que los indicadores referidos al enfoque de género
dan cuenta de elementos que revelan la presencia de este enfoque en la relación entre la autoridad local y
la sociedad. El enfoque de género puede apreciarse en parte en el aporte que el municipio hace al
27
empoderamiento y la individualización de las mujeres, pero no se reduce a la relación con las mujeres,
sino que se refiere también a las concepciones de género que se reflejan en las relaciones de poder que se
potencian en las experiencias innovadoras (Provoste y Valdez, 2000).
En síntesis, incorporar la perspectiva de género en las diferentes etapas de la planificación
municipal es, sin dudas, una oportunidad para mejorar, profundizar y potenciar las políticas públicas
descentralizadas. Esto por cuanto a partir de ella, se puede avanzar más decididamente en hacer más
efectiva la ejecución de los programas y proyectos municipales, entregar soluciones adecuadas a las
poblaciones en términos de su oportunidad, forma y contenidos, teniendo en cuenta sus realidades
particulares, integrando a mujeres y hombres en el proceso y estimulando el desarrollo de capacidades y
responsabilidades locales en su gestión.
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IV. LA DIMENSIÓN FISCAL DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
Cualquier análisis sobre el ámbito fiscal de la descentralización implícita o explícitamente hace un
reconocimiento según el cual el proceso resulta poco efectivo, si los gobiernos subnacionales no cuentan
con los recursos financieros adecuados que les permita adelantar de manera responsable la gestión y
provisión de los servicios asumidos. Por tanto, el fortalecimiento de las finanzas públicas subnacionales es
un tema de discusión permanente y de tensión a nivel de los países y un tema interesante para la agenda de
investigación actual en los ámbitos académicos, en el sentido de garantizar que los gobiernos locales se
modernicen y promuevan su mayor responsabilidad frente a sus electores. En este sentido, y sin la
pretensión de ser exhaustivos, a continuación se presenta una breve reseña sobre el financiamiento local
en los países de la región con el ánimo de conocer sus principales desafíos actuales para garantizar una
gestión pública descentralizada eficiente y equitativa.18
1. El financiamiento local
Desde la perspectiva del análisis del comportamiento de los ingresos locales, en la experiencia de los países
de América Latina éstos se componen de aquellos de origen tributario que incluyen principalmente el
impuesto predial o inmobiliario, las patentes comerciales y los impuestos a los vehículos—éstos en su
conjunto constituyen cerca del 80% de la tributación local— y los ingresos de origen no tributario tales
como los cargos a usuarios, tarifas y contribuciones los cuales conforman una fuente limitada para la
financiación directa de ciertos servicios que prestan los municipios hacia los contribuyentes. Estos
componentes de los presupuestos municipales de los países de la región en promedio no superan en 20% de
los ingresos totales, lo que refleja una alta dependencia de estos entes territoriales con respecto a las
transferencias intergubernamentales (en la mayoría de los casos este ítem es superior al 80% de los ingresos
locales). Si bien es cierto, éstas se justifican como mecanismo para garantizar cierta equidad frente a las muy
heterogéneas bases impositivas que afrontan los municipios de la región, la alta dependencia de los
municipios con respecto a las transferencias intergubernamentales tiende a desvincular el costo de los
servicios prestados y provoca menores grados de autonomía fiscal y de responsabilidad de los gobiernos
locales frente a sus comunidades, lo cual retarda, por supuesto, la consolidación del proceso de
descentralización.
De acuerdo con Aghón y Cortés (1998), si bien los problemas del financiamiento local son distintos
en cada país, éstos giran fundamentalmente alrededor de la insuficiencia financiera de los gobiernos locales
para hacer frente a sus responsabilidades de gasto. De hecho, el desbalance fiscal de las municipalidades
frente a unas necesidades crecientes de gasto, se manifiesta en todos los países y en algunos alcanza
dimensiones preocupantes. Por tanto, la mayor autonomía fiscal a nivel local, aunque tímida y limitada, es
sin duda uno de los objetivos centrales de buena parte de los proyectos actuales de reformas municipales
promovidas en los países de la región.
Para alcanzar esta mayor autonomía fiscal, la literatura recomienda el necesario y urgente
fortalecimiento de la administración y recaudo de los tributos locales, particularmente el impuesto
18
Para profundizar sobre el tema véase Aghón, 1997; Aghón y Edling, 1997; Aghón y Cortés, 1998; CEPAL,
Serie de Política Fiscal (varios números), entre muchas de las muy referencias bibliográficas que se pueden citar.
29
inmobiliario o predial. Asimismo y de manera complementaria, es necesario explorar la utilización de fuentes
novedosas de generación de recursos propios que se aproximen más a una identificación entre beneficios y
contribuyentes, y la exploración de nuevas posibilidades de movilización de recursos del sector privado como
es el caso de las concesiones y otros esquemas de concertación público—privada.
En este punto vale la pena hacer un llamado de atención respecto a que, para lograr sociedades
efectivamente equitativas tanto en términos sociales como respecto a las brechas de género persistentes, es
necesario tener especial cuidado en garantizar que las diferentes fuentes de ingresos destinadas a los
municipios no afecten indistintamente a hombres y mujeres en su calidad de contribuyentes, lo cual implica
conocer el origen de los recursos especialmente aquellos de origen tributario a fin corroborar que el aporte
de los miembros de la comunidad sea equitativo. Adicionalmente es necesario evaluar, por medio de análisis
técnicos rigurosos, la posibilidad de utilizar los sistemas tributarios como un instrumento para corregir
algunas distorsiones que se presenten desde el punto de vista de la equidad de género. Sin duda, éste es un
aspecto que genera tensión y controversia y que quizás por el mismo motivo ha sido poco abordado pero
que constituye una tarea pendiente en la agenda académica y política de los países de la región.
Desde la perspectiva del gasto y en concordancia con lo expuesto en la sección anterior, en América
Latina y el Caribe el financiamiento local está destinado a cubrir las nuevas y crecientes responsabilidades
que son transferidas a los municipios y que se asocian con la prestación de los servicios sociales. Al respecto
se observa que esta transferencia de competencias de gasto no se ha dado de manera uniforme en todos los
países y, por lo general, se encuentra en niveles relativamente bajos, máxime si se compara la experiencia de
la región con la de algunos países industrializados. Por tanto, se puede afirmar que, a pesar de los avances
presentados, todavía existe un amplio espacio para avanzar en la descentralización de las responsabilidades
de gasto, más aun cuando los gobiernos locales han ganado cierta experiencia y legitimidad social y política
frente a la comunidad. La pregunta relevante, entonces, es cómo garantizar la mayor autonomía posible en
las responsabilidades de gasto de los municipios, pero de tal manera que ésta se refleje en una mayor
eficiencia y eficacia en sus programas y proyectos y que se traduzca en un impacto positivo en términos de
consolidar la equidad territorial, social y de género respecto al acceso a las oportunidades del desarrollo?
Un paso obligado para atender a este interrogante es incluir la perspectiva de género en la gestión
del gasto local y a partir de allí avanzar hacia una adecuada coordinación institucional y del apoyo técnico
para la consecución de una efectiva planificación y financiamiento de las responsabilidades municipales. En
este sentido, la perspectiva de género tiene que ser parte sustantiva del mejoramiento de la capacidad
administrativa y técnica de estos entes territoriales de gobierno, lo que incluye, entre otros, poner en marcha
agresivos programas de coparticipación de recursos financieros, animar la capacitación y profesionalización
de los cuadros técnicos de las administraciones locales y su sensibilización con respecto a los objetivos de
igualdad de oportunidades para mujeres y hombres, y hacer esfuerzos decididos para mejorar la capacidad
gerencial de las autoridades locales.
Este esfuerzo tiene que dar luces sobre cómo balancear adecuadamente los propósitos de equidad y
eficiencia impresos en las estrategias descentralistas y que tienen como fin último contribuir al objetivo
mayor de construcción de sociedades éticamente aceptables. Atender a este objetivo es fundamental no sólo
en el planteamiento mismo del problema o de la estrategia que se geste, sino que tiene que estar presente en
los diferentes momentos de su implementación de manera de garantizar que toda la sinergia que se genere
vaya en su dirección. Esto significa que la prioridad de la gestión municipal tiene que encaminarse a lograr la
máxima eficiencia posible en los programas y proyectos que tengan como objetivo cerrar las brechas sociales
y de género presentes en el mundo local. Abordar a esta prioridad es una tarea impostergable frente al desafío
de generar condiciones de desarrollo integral y equitativo de los territorios.
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Por tanto, la voluntad política respecto a lograr un efectivo balance entre la eficiencia y la equidad
tiene que reflejarse en todos los momentos de su gestión, entre otros, la planificación, el presupuesto, la
ejecución de los respectivos programas y proyectos y su respectivo seguimiento y evaluación. En esta tarea la
perspectiva de género se convierte en su fundamento ético en el sentido que, a partir de su inclusión en los
diferentes aspectos y dimensiones de la gestión municipal, se avanza hacia lograr igualdad de oportunidades
de desarrollo para las mujeres y hombres de sus comunidades y contribuir a cerrar las brechas sociales y de
género que persisten en los territorios. A continuación se presenta una reflexión sobre cómo la perspectiva de
género puede ser incluida en la planificación presupuestaria local en un intento por demostrar que los
aspectos puramente técnicos no son neutros en sí mismos ni producen efectos neutros sobre los objetivos de
la equidad.
2. Planificación presupuestaria municipal y la equidad de género
Desde la perspectiva de la descentralización fiscal, quizás el instrumento más idóneo para incluir la
perspectiva de género es la planificación presupuestaria, esto por cuanto a partir suyo se reflejan no sólo
las prioridades de política, lo que da luces sobre la importancia que a nivel subnacional se le otorga al
tema de la equidad de género, sino también porque cada vez más este instrumento se está abriendo a la
participación de la sociedad civil para que interactúe con el gobierno en su definición, ejecución,
seguimiento y evaluación.
Como se viene argumentando en el presente documento, a partir del proceso de descentralización
a los municipios se les ha asignado un papel protagónico como ejes centrales de la planificación del
desarrollo de sus territorios, lo cual significa que esta entidad territorial de gobierno adquiere un rol
fundamental como representante de los intereses de las comunidades en la satisfacción de sus necesidades
básicas. Este nuevo papel le plantea a las autoridades locales nuevas posibilidades y desafíos debido a que
su gestión tiene que reflejarse en cuanto a garantizar la cobertura y calidad de los servicios básicos de los
que ahora son responsables, consolidar procesos productivos que sustenten las economías locales, y
principalmente en que los reductos de estos procesos se traduzcan en mejores condiciones de vida de los
hombres y mujeres de las respectivas jurisdicciones. El instrumento de la gestión municipal en el cual
todas estas prioridades de política se reflejan y toman vida es el presupuesto, por lo tanto en él la
perspectiva de género tiene que estar presente no sólo en su definición, sino también en su ejecución y e
impacto social (véase ejemplos al respecto en el recuadro 2).
En efecto, una premisa primordial para lograr una mayor cobertura y calidad de los servicios
básicos es la vinculación más directa entre el servicio demandado por la ciudadanía y la localidad como
responsable de asegurar la provisión y financiamiento de dichos servicios, para lo cual se deben
aprovechar las oportunidades que ofrece el proceso descentralista, es decir, la mayor participación y
control de la comunidad, el esfuerzo fiscal local y la movilización de nuevos recursos y competencias del
sector privado. A continuación se presentan algunas líneas generales sobre cómo la perspectiva de género
puede ser parte de estas oportunidades.
31
Recuadro 2
Introducción de la perspectiva de género en el presupuesto local: El caso del proyecto
UNIFEM-Municipio de Villa el Salvador
Este municipio ha trabajado en el avance de mecanismos democráticos de gestión, entre
los que ha incluido la consulta ciudadana y el presupuesto participativo. Las
organizaciones de mujeres, incluyendo organizaciones de base han sido actores clave en
dicho proceso, abogando y concretando propuestas al respecto de políticas municipales,
presupuestos y género.
Sus principales líneas de acción son: efectuar un análisis del presupuesto con enfoque de
género, transversalizar el enfoque de género en las políticas municipales en el marco del
Plan Integral de Desarrollo y Presupuesto Participativo, y capacitar a las mujeres en
temas de derechos económicos y sociales.
Ecuador: Municipio De Cuenca
El Municipio de Cuenca en los últimos años ha realizado un esfuerzo considerable por
instalar en sus procesos y políticas el enfoque de género, para ello ha ampliado el
espacio de participación a las organizaciones ciudadanas y de mujeres en particular, y ha
realizado seminarios y talleres sobre el enfoque de género en los programas municipales
a la vez que participado en diferentes encuentros internacionales sobre la
democratización del espacio local, los presupuestos participativos y la perspectiva de
género.
Fernando Cordero, alcalde de Cuenca, ha hecho hincapié en que, para diseñar un
presupuesto efectivo con perspectiva de género se requiere además de nociones de
presupuesto y género, un profundo conocimiento de las políticas sectoriales y de las
estructuras gubernamentales. El proceso se ha enriquecido en el municipio de Cuenca
con la invitación a participar en la discusión a las organizaciones de mujeres. UNIFEM
Región andina está apoyando está iniciativa.
Fuente: Moreno Ruiz, M.J. (2002) Presupuestos trabajando hacia la igualdad entre
mujeres y hombres. Contenido-experiencias-lecciones, Santiago, Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo, Documento de Trabajo.
Respecto a la participación ciudadana como pieza fundamental para la planificación presupuestaria,
es reconocido que entre mayor sea el involucramiento de la comunidad con su autoridad, mayor será la
capacidad de ésta de reflejar las prioridades de la primera en su ejercicio de planificación y presupuesto. Para
el efecto, tal como se expuso en el primer capítulo del presente documento, la participación tiene que estar
abierta a los diferentes sectores de la sociedad sin importar sus condicionantes socioeconómicos, culturales,
etáreos, de género, etc., a fin de que todos ellos estén en condiciones de igualdad para reflejar sus propios
intereses y expectativas.
El conocimiento de las demandas y necesidades de la población tiene que reflejarse en la
planificación presupuestaria en términos generales y de manera estratificada según los condicionamientos
poblacionales y bien se trate de hombres o mujeres. Esto con el fin de asegurar que el ejercicio de
planificación atienda a las brechas sociales pero sin descuidar las brechas de género. En la práctica, esto
significa que los ítem presupuestarios por programa tienen que contemplar los usuarios o beneficiarios de los
mismos según su sexo. Así, por ejemplo, en el caso de los programas sociales el ejercicio presupuestario tiene
que reflejar el grupo poblacional al que se pretende atender, esto es, programas de empleo, discapacidad,
poblaciones étnicas, jóvenes, niñez, tercera edad, etc., desagregando al interior de cada grupo los
beneficiarios según sexo. De esta manera se hace posible verificar que el municipio efectivamente está
32
atendiendo la meta de la generación de igualdad de oportunidades para los hombres y mujeres de su
comunidad.
Para garantizar el control de la comunidad respecto a las metas propuestas, resulta indispensable
promover la cultura de la rendición de cuentas en la cual las autoridades locales se comprometen con la
población de su jurisdicción a presentar balances de su gestión presupuestaria con respecto a la planificación
prevista. Este hecho sin dudas promueve una mayor responsabilidad política o «accountability» de parte de
los gobernantes en la medida en que a partir de ella se garantiza su adhesión en los ejercicios electorales. En
la rendición de cuentas es necesario, entonces, promover que los respectivos gobiernos presenten los avances
que han logrado en términos de sus compromisos asumidos hacia la generación de igualdad de oportunidades
para hombres y mujeres y de cómo se está impactando la brecha de género respecto a la calidad de vida de los
unos y las otras (véase recuadro 3).
En efecto, los presupuestos con enfoque de género ofrecen un instrumento claro para que las
mujeres obliguen a sus gobiernos a rendir cuentas de los compromisos internacionales y nacionales
asumidos, enlazando dichos compromisos a asignaciones presupuestarias. Las activistas e investigadores
han recalcado que los diseñadores de las políticas no pueden asumir que los gastos gubernamentales e
impuestos tengan un impacto equitativo en hombres y mujeres, dadas las diferencias generales de sus
realidades sociales y económicas. De esta manera, un buen diseño de política requiere de un análisis con
enfoque de género de las políticas fiscales.
Para los dos ejercicios anteriores resulta indispensable que los programas incorporen en su diseño
indicadores claves que permitan detectar logros y dificultades en su implementación y evaluar los
resultados alcanzados. Esto conlleva a contar con adecuados sistemas de seguimiento y evaluación del
proceso en los cuales los indicadores definidos permitan hacer un seguimiento efectivo sobre la situación
de las brechas de género en sus diferentes ámbitos y evaluar su comportamiento por efectos de los
programas y compromisos adquiridos.
Recuadro 3
Transparencia presupuestaria y reducción de brechas de género: la experiencia de Perú
En Perú se han iniciado varios proyectos que apuntan a la transparencia presupuestaria y la
reducción de las brechas sociales y de género:
•
La organización de mujeres Flora Tristán ha trabajado con 40 municipalidades situadas
en diversas regiones del país, en la costa, la sierra y la Amazonia en el tema de
presupuestos y género.
•
En el Departamento de Junín tuvo lugar un proyecto piloto que realizó un seminariotaller sobre Presupuestos y Género. Como consecuencia de esta actividad tuvo lugar un
encuentro regional sobre Mujeres y Gobiernos Locales, dirigido a mujeres que
participan de municipalidades con responsabilidad de diseñar planes para mujeres.
Fuente: Moreno Ruiz, M.J. (2002), Presupuestos trabajando hacia la igualdad entre mujeres y
hombres. Contenido-experiencias-lecciones, Santiago, Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo, Documento de Trabajo.
Respecto al esfuerzo fiscal local, los municipios tienen que asegurar recursos propios que les
permita dedicar fondos hacia la promoción de las capacidades y los derechos de las mujeres. Esto
33
significa que el empoderamiento de las mujeres tiene que ser una prioridad que se refleje en el esfuerzo
que los gobiernos realizan por conseguir recursos que viabilicen los programas que se definan para tales
fines y garantizar que los recursos propios que se gesten en el interior del municipio sean destinados de
manera igualitaria para atender las necesidades de los hombres y mujeres de su comunidad. De manera
complementaria, el municipio tiene que tener un papel activo respecto a presentar proyectos y programas
de inversión con perspectiva de género a los diferentes fondos de inversión tanto nacionales como
regionales a fin de viabilizar sus objetivos de igualdad.
Finalmente, en el campo de la movilización de nuevos recursos y competencias del sector privado
el municipio debe hacer un esfuerzo no menor respecto a establecer políticas sensibles al género que
impacten directamente sobre los objetivos de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. Así,
por ejemplo, el municipio puede motivar la inversión de recursos privados para programas de crédito
destinados a mujeres emprendedoras en condición de pobreza, asegurar el financiamiento de escuelas de
democracia y liderazgo de mujeres, capacitación para el trabajo femenino, promover programas de
ahorro, previsión social y salud laboral que se adecuen a las necesidades concretas de las mujeres y en
particular aquellas que pertenecen a las familias pobres.
34
V. DESCENTRALIZACIÓN, DESARROLLO TERRITORIAL Y DE GÉNERO
El contexto de la globalización y apertura económica le exige a los mercados locales mayor
competitividad para insertarse efectivamente en el mercado internacional. Esta exigencia ha demandado
del municipio mayor protagonismo e iniciativa para la promoción del desarrollo económico de su
localidad frente a lo cual la descentralización le provee no sólo la competencia sino que lo dota del
instrumental técnico, administrativo y financiero para asumir su misión. Esta nueva competencia será
objeto del presente capítulo a fin de indagar sobre cómo la descentralización potencia el municipio como
promotor de la economía local y su efecto sobre el desarrollo territorial en el cual la equidad social y de
género es el objetivo fundamental.
1. El desarrollo local como nueva competencia municipal
Frente al desafío de potenciar al municipio en su rol de promotor del desarrollo económico local,
la descentralización se viene impulsando como una estrategia idónea dado que, tal como se analizó en los
capítulos precedentes, a partir suyo esta entidad de gobierno se fortalece política, institucional y
financieramente para hacerse cargo de sus nuevas y crecientes competencias. Esto significa que se
identifica una relación «causa—efecto» entre descentralización y desarrollo local, donde las «causas» se
asocian con profundizar un arreglo institucional descentralizado que garantice la autonomía y la equidad
territorial y los «efectos» con apoyar a las localidades para que estén en condiciones de potenciar la
generación de oportunidades económicas y productivas para los hombres y mujeres de su respectiva
localidad, contribuyendo de esta manera al objetivo mayor de superar las brechas sociales y de género
vigentes en los países de la región.
Respecto a las causas, un objetivo fundamental de la descentralización es que los municipios
adquieran la destreza institucional para garantizar su total autonomía en la toma de decisiones y la
discrecionalidad sobre las prioridades de su gasto; esto incluye el diseño de procedimientos flexibles que
se adecuen a las distintas dinámicas políticas, económicas, sociales y culturales, la participación
ciudadana en la gestión municipal, la transparencia total de las decisiones políticas y fiscales; y el acceso
a información permanente y coherente para la generación de una cultura de evaluación de la gestión
pública municipal.19 En el recuadro 4 se presenta algunos de los puntos centrales de la Declaración de los
Gobiernos Locales en apoyo a la Cumbre de las Américas en los cuales se expresa claramente su interés
por dar pasos decididos en el sentido que aquí se expone.
19
Estos temas fueron objeto de exposición y análisis en los capítulos precedentes del presente documento por
tanto ahora sólo se hace esta referencia.
35
Recuadro 4
Declaración de los gobiernos locales en apoyo a la Cumbre de las Américas,
• Reconocer la función de los gobiernos locales en la promoción del desarrollo económico
local y el empleo productivo, y en una gestión sana del medio ambiente urbano.
• Asegurar que los gobiernos locales, en estrecha coordinación con los gobiernos nacionales y
con la plena participación de la ciudadanía, den respuesta a las necesidades de seguridad
humana, incluyendo el acceso a los servicios públicos, la participación democrática y la
igualdad de género.
• Fortalecer los procesos de descentralización que permitan a los gobiernos locales promover
la prestación de los servicios públicos fundamentales para mejorar la calidad de vida de la
población.
• Fomentar reformas jurídicas necesarias y cumplir lo que la legislación determine, para que
los gobiernos locales puedan generar recursos propios, que les permitan atender las
demandas sociales de las comunidades, incluyendo el acceso a los mercados de capital.
• Mejorar la calidad de la gestión pública local y la capacidad de las comunidades para
participar efectivamente en la toma de decisiones que las afectan, a través del uso de
tecnologías informáticas modernas.
Fuente: Declaración de Las Américas, Miami, 9 de junio de 2000.
Respecto a las consecuencias, el objetivo es que el municipio se convierta en un eje promotor del
fomento productivo, esto es, que la administración local diserte con los agentes económicos sobre las
ventajas comparativas con que su territorio cuenta y cree incentivos reales a la competencia, la eficiencia
recaudatoria y el acceso a nuevas fuentes de crédito, a través de las decisiones que toma respectivas al
destino del suelo en su jurisdicción (ordenamiento territorial), entre otras, la designación de terrenos para
usos industriales o comerciales, la determinación de zonas para viviendas según estrato poblacional, la
separación de corredores para asegurar el flujo de transporte y el fomentar ciertas actividades económicas
en el municipio para la generación de empleo y para ampliar su base impositiva; y de las alianzas
estratégicas que promueva con el sector privado para liderar la búsqueda de nuevas y creativas fuentes de
recursos propios para el financiamiento del gasto público local, entre otros.
A la vez, la descentralización le provee al municipio la suficiente autoridad política y la
disponibilidad de incentivos para animar al sector privado a hacer esfuerzos tendientes a la introducción
de innovaciones al tejido productivo y empresarial local, la modernización y adecuación tecnológica,
mejoras en los métodos de gestión, flexibilidad y eficiencia productiva, cualificación de recursos
humanos, mejoras en los procesos de trabajo, acceso a redes de información y optimización de la relación
con proveedores. Esto implica que el municipio asuma competencias relacionadas con la promoción de
innovaciones socio—institucionales y de una cultura local emprendedora, la concertación con agentes
públicos y privados, la búsqueda de alianzas con la sociedad civil y la difusión de las mejores prácticas.
Todo esto con el objetivo de crear mejores condiciones económicas para los territorios en su conjunto.
El fin último de esta relación causa—efecto es lograr que, con las nuevas competencias, recursos
y el instrumental que la descentralización le provee al municipio, éste se fortalezca y genere acciones y
sinergias que permitan que su respectivo territorio se adecue a la dinámica de la era global, respondiendo
a su propia especificidad respecto a sus desafíos con el desarrollo, beneficiando de manera igualitaria a
mujeres y hombres y contribuyendo a atender las brechas sociales y de género de la sociedad.
36
Acá es importante llamar la atención sobre el hecho que esta relación causa—efecto no se
presenta de manera automática. Si bien es cierto que la descentralización fortalece al municipio en la
medida que le reconoce su autonomía para la toma de decisiones y le provee del instrumental técnico y
normativo para el cumplimento de su misión, solamente se logra establecer la relación que se expone en
la medida que los objetivos de la descentralización se direccionen en este sentido y que los procesos sean
manejados correctamente. Esto implica que la descentralización, desde su fundamentación misma, esté
dirigida a generar las condiciones para que los municipios afronten la tarea de garantizar las condiciones
infraestructurales y de respaldo institucional que permitan al sector privado optimizar la calidad de la
producción para el mercado local y para el nacional y el internacional pero teniendo claro que el objetivo
último no es sólo la consolidación de una economía local sólida que dinamice el empleo productivo, sino
y ésta se dirija a generar condiciones de equidad, esto es, que tenga efectos positivos en la redistribución
del ingreso, afectando con ambas acciones a mujeres y hombres en igualdad de condiciones. Este es un
punto central de preocupación para las mujeres, en particular en lo relativo a la creación de empleos
productivos y en igualdad de condiciones de acceso, permanencia y salarios en comparación con los
hombres, y donde se les asegure un trato digno y el acceso a garantías de salud previsional.
Sin lugar a dudas, la perspectiva de género es fundamental para el logro de estos objetivos en el
sentido que su inclusión en la gestión municipal contribuye a que los efectos de sus acciones tendientes a
potenciar la economía local se traduzcan en la reducción de las brechas existentes en lo referente a la
distribución del ingreso personal y territorial y en el acceso equitativo de mujeres y hombres a las
oportunidades del desarrollo y a los bienes y servicios públicos y sociales que se gestan sin que esto
dependa del lugar de donde provengan o cualquier otra adscripción social o de género.20 En el recuadro 5
se presenta un ejemplo de cómo desde el nivel central cada vez se valora más el municipio como centro
del desarrollo local y como espacio para la equidad de género (véase anexo 5).
20
Un ejemplo interesante en Chile, Región del Bío-Bío, el Servicio Nacional de la Mujer está ejecutando el
Plan Regional de Igualdad de Oportunidades 2000-2010, donde recoge muchas demandas de las mujeres. Este plan
fue elaborado en base a un proceso de consulta ciudadana donde 5600 mujeres de distintos sectores del quehacer
regional diagnosticaron y propusieron acciones que se gestaron en seis compromisos: i) promover una cultura de la
igualdad, ii) participación activa en la vida económica del país, iii) gozando de los beneficios de su desarrollo, iv)
pleno ejercicio de todos sus derechos, v) participación en instancias de toma de decisiones políticas, económicas y
sociales, vi) acceso a una calidad de vida cotidiana cualitativamente mejor para las mujeres y sus familias, y vii) una
gestión pública que incorpore la perspectiva de género.
37
Recuadro 5
El Salvador: Estrategia Nacional para el Desarrollo Local (ENDL)
El gobierno de El Salvador 1999-2004 en su programa de gobierno “La nueva alianza”
contempla la Estrategia Nacional para el Desarrollo Local (ENDL) la cual busca dar un
impulso a un proceso de desarrollo equilibrado en el territorio, ambientalmente sostenible,
incluyente e integrador en el ámbito social. La ENDL se rige por un conjunto de principios
básicos que deberán estar presentes y ser asumidos en cada una de las fases que demande la
implementación de tareas relacionadas con el proceso de desarrollo local, entre estos
principios aparece claramente expresado el principio de género junto a otros principios como
son: compromiso, gradualidad, integralidad y transparencia.
El principio de género que considera la ENDL recoge la reflexión al más alto nivel
institucional del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL) en conjunto con
el Grupo Consultivo para el Desarrollo local y trata de reflejarla a través de la idea siguiente:
Como una necesidad de desarrollar la equidad de géneros dentro de los procesos de desarrollo
local, realizando acciones preferentes que estimulen la participación y educación de la mujer.
En lo que adquieren relevancia las acciones que posibiliten una mayor y mejor calidad de la
participación en corresponsabilidad desde las mujeres, sobretodo a través de las estructuras
locales de toma de decisiones reales, en la comunidad y localidad.
Los objetivos específicos que se han propuesto desde la perspectiva de la equidad de género
son: implementar la política de género desde la base de la información y capacitación de
modo que permita sensibilizar y repercutir en todo el quehacer institucional, con énfasis en la
labor de Asesoría a las municipalidades; promover la capacitación de las mujeres dentro de
los procesos de desarrollo local de manera de crear espacios en los que la mujer pueda
desarrollarse y tomar decisiones en el ámbito público.
Propiciar la coordinación de la labor del FISDL con el quehacer de otras entidades
gubernamentales, no gubernamentales y privadas para favorecer la incorporación activa y
consciente de las mujeres en los procesos de desarrollo de los municipios, microregiones y
departamentos; y, finalmente, abordar desde la capacitación, espacios de reflexión sobre
identidad de género que faciliten a los hombres y mujeres en la búsqueda de relaciones de
equidad al interior de los procesos de desarrollo local.
Fuente: Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador (1999), Política de
Equidad de Género en el Desarrollo Local. El Salvador
Es importante destacar que no se trata de que el municipio sea el único actor del desarrollo sino
que sirva de líder en la convocatoria de los demás actores territoriales para asegurar su participación en
las diversos etapas del proceso de potenciación territorial. Esto implica reconocer ampliamente la
importancia de los diferentes actores de la sociedad, entre otros, el sector privado, la academia, la iglesia,
las diferentes organizaciones de la sociedad civil, entre éstas las de mujeres, etc., como interlocutores
válidos en la construcción conjunta del respectivo proyecto de territorio. En este sentido, la promoción del
desarrollo local es también un espacio político dado que, por una parte, la participación ciudadana toma
relevancia como estrategia de integración social respecto a la construcción de consensos sobre el proyecto
de territorio, y por otra, la garantía de igualdad de oportunidades de participación para los diferentes
sectores de la sociedad es un requisito fundamental. Frente a estos dos condicionantes, la inclusión de la
perspectiva de género en las prácticas participativas se convierte en la apuesta obligada.
Como síntesis y en este contexto, el desarrollo local se entiende como un proceso de
transformación de la economía y la sociedad territorial orientado a superar las dificultades y exigencias
38
del cambio estructural, la apertura y la globalización, con el fin de mejorar las condiciones de vida de la
población local. Esta definición supone desarrollar un arduo proceso tendiente a promover un desarrollo
local equilibrado, fomentar la profundización de la democracia en un sentido amplio y contribuir a una
mayor igualdad social y de género (Alburquerque, 2001).
Dentro de esta conceptualización lo local es el espacio donde convergen las dimensiones política,
económica, social, cultural y ambiental de la sociedad en un proyecto de «bien común». Así, lo local no
necesariamente coincide con las fronteras de la división político-administrativa municipal, sino que más
bien está determinado por la manera como dichas dimensiones se interrelacionan y las formas de vida y
de producción que de allí surgen. Por tanto, un espacio local que está altamente determinado, por ejemplo,
por la producción organizada en torno a un ecosistema en particular, puede involucrar uno o varios
municipios que seguramente tendrán en común, además, los mismos códigos culturales, organizativos y
de tradición.
Ahora bien, dado que el tema de la promoción del desarrollo económico local no necesariamente
coincide con las fronteras administrativas municipales, se entiende que el problema del desarrollo de estos
territorios no es competencia exclusiva de estas entidades administrativas sino que más bien es un proceso
donde los niveles subnacionales tienen funciones específicas y que son complementarias respecto a los
objetivos que se proponen. Se trata de que, en el nuevo marco competencial que se gesta a partir del
proceso de descentralización, los niveles subnacionales de gobierno adquieran un papel protagónico en la
promoción del desarrollo integral de sus respectivos territorios.
En efecto, la literatura reconoce que frente a los objetivos de política definidos, a los niveles
intermedios de gobierno les corresponde hacerse cargo de la coordinación de acciones e intereses de
intervención tanto locales como nacionales respecto a su jurisdicción y atender las demandas de apoyo
técnico e incluso financiero que le expresen los municipios, especialmente aquellos que tradicionalmente
se encuentran en mayores condiciones de rezago frente al desarrollo. Esto supone además una
planificación estratégica regional que dote al territorio de su jurisdicción de la infraestructura social y
productiva que favorezca la conformación de redes de desarrollo productivo. Así, lo regional se convierte
en el referente de lo local, esto es, en el nudo articulador y orientador de esfuerzos hacia el desarrollo de
sus territorios.
A su vez, los municipios adquieren un mayor protagonismo frente a la intervención directa y la
generación de sinergias que propendan al desarrollo de sus territorios. La apuesta es que con la
descentralización es posible establecer mejores y más privilegiados marcos de entendimiento,
complementariedad y cofinanciamiento no sólo entre los agentes públicos sino también con los privados
en las escalas subnacionales, para la promoción de un desarrollo territorial que beneficie de manera
igualitaria a los hombres y mujeres de su comunidad. En el recuadro 6 se presentan tres casos de gestión
descentralizada de desarrollo económico local con perspectiva de género.
39
Recuadro 6
Proyecto de Fomento Productivo, Municipio de Sacatepúquez, Guatemala
La Asociación Femenina para el Desarrollo de Sacatepúquez (AFEDES) es una organización de
mujeres indígenas del altiplano rural de Guatemala que tomó arraigo a comienzos de 1990, gracias a
la capacitación y proyectos apoyados por la cercana Cooperativa Unión de Cuatro Pinos destinada a
beneficiar a las esposas e hijas de sus miembros agricultores en pequeña escala. Desde 1992 hasta el
año 2000, AFEDES buscó y recibió capacitación y pequeñas donaciones y préstamos de distintas
fuentes. Con esta asistencia, sus miembros han creado pequeñas empresas de telares, agricultura y
ganadería. También han mejorado su salud mediante la capacitación y servicios de atención sanitaria.
Para el año 2001, el número de afiliadas a AFEDES había aumentado a 135 mujeres procedentes de
cinco comunidades (cerca de la ciudad de Sacatepéquez, a 30 kilómetros al oeste de la ciudad de
Guatemala) y había acumulado casi US $ 30.000 en capital de explotación para prestarlo a sus
miembros. El interés producido por estos préstamos paga una pequeña dotación de personal.
Proyecto de Manejo y rentabilización de desechos, municipio de Ticuantepe, Nicaragua
En el año 2001, el municipio de Ticuantepe se decidió a formar y capacitar una microempresa de
ocho mujeres y cuatro hombres y acondicionar un camión viejo de la Alcaldía a fin de aprovechar la
basura que se estaba acumulando en basureros clandestinos. Con el camión se inició dos rutas al día
para recoger la basura en todo el pueblo. Adicionalmente el Alcalde pidió la colaboración de la
comunidad para limpiar los basureros viejos. El dueño de un hotel prestó un terreno para recibir el
material donde, en forma privada, han iniciado la producción de abono orgánico. Con este trabajo no
solo se benefició a las mujeres y hombres organizados sino que además se cambió el aspecto del
pueblo con lo cual la comunidad en general se benefició.
A su vez, la microempresa con el apoyo del Municipio comenzó a separar el material orgánico, el
vidrio, el papel, el aluminio y el hierro. Pidieron y recibieron entrenamiento en la clasificación de
materiales y compostaje. Luego, dedicándose a la separación de los materiales en el momento de
recogerlos, a perfeccionar el sistema de cobro de servicios de recolección y a mejorar la clasificación
y venta de materiales.
La mujer en la gestión municipal: Municipio de Vaqueros, Salta, Argentina
En Vaqueros, Argentina, la participación de la mujer en la gestión municipal es evidente: todas las
autoridades municipales son mujeres y han podido imprimir a su acción una clara visión de género.
Los ejes fundamentales de la acción del municipio han sido: capacitar a las mujeres para las
actividades productivas, que le aseguren independencia económica y faciliten su empoderamiento
social; dotar de facilidades para la atención integral de la niñez, mediante la oferta de servicios de
guardería y comedores, recuperar y fortalecer las expresiones culturales propias de la comunidad;
garantizar los derechos de salud reproductiva de la mujer y atender sus necesidades en la tercera edad.
Algunas de las acciones que han sido gestadas por mujeres y desde el municipio, con relevante
participación femenina son: huertas familiares y comunitarias, jardines maternales y de la tercera
edad, formación de microempresarias, capacitación, cooperativas de artesanos, escuelas
monotécnicas.
Fuente: Fundación Interamericana Año 2001 en resumen, Construyendo la democracia desde las base, Estados
Unidos.
DEMOS Consultores (2002), Municipalidades, Órganos del Poder Local para la Gobernabilidad y el Desarrollo,
Nicaragua, Noviembre – Enero 2002, Año 2, No. 9, Amunic, Prodemu-Danina, GTZ y COSUDE.
Concurso Municipios destacados como gestores de los derechos de las mujeres, 1998, Programa de Gestión Urbana,
Mujer y Hábitat y Campaña de las Naciones Unidas por los derechos humanos de las mujeres.
40
2. Algunas limitaciones
La práctica latinoamericana ha demostrado que en el nuevo ordenamiento competencial que se gesta a
partir de la descentralización, no todos los territorios responden de manera uniforme ni producen los
mismos resultados. Esto como respuesta a que en los diferentes países de la región tradicionalmente ha
predominado un escenario de excesiva heterogeneidad geográfica, cultural y económica, con una alta
concentración de la actividad general en las principales urbes, con una alta fragmentación de la realidad
local y una muy desigual participación de las mujeres en los procesos productivos (véase recuadro 7). De
hecho, el cuidado de los niños y de los ancianos, las labores comunitarias y muchas otras actividades a
cargo de las mujeres han pasado a formar parte de la economía pero sin que su trabajo sea remunerado y
por tanto no se refleja en la contabilidad nacional ni en las magnitudes macroeconómicas. De este modo,
los éxitos que ostentan los países en realidad ocultan el aporte del trabajo femenino –que suele estar
subregistrado- en múltiples actividades fundamentales para la reproducción de la sociedad (Montaño,
2002).
Toda esta heterogeneidad y valoración diferenciada del aporte de hombres y mujeres a la vida
comunitaria y al crecimiento económico se refleja un desarrollo territorial tremendamente segmentado en
el cual las localidades postergadas tienen poca o nula viabilidad y donde las brechas sociales y de género
tienden a profundizarse. A continuación se presentan algunas de las limitaciones que explican, en cierta
medida, el presente diagnóstico.
Recuadro 7
La desigual participación de la mujer en el proceso de desarrollo económico: una lectura desde
Centro América
A partir de un estudio realizado en el marco de las actividades de IULA-FEMICA en los países de
Centro América, respecto a la inserción de las mujeres en la economía local, se llegó al siguiente
diagnóstico que muestra la desigual participación de la mujer en el proceso de desarrollo
económico.
La mayoría de las mujeres que trabajan en áreas rurales están involucradas en actividades agrícolas
no remuneradas y actividades artesanales. En las áreas urbanas las mujeres se dedican
principalmente a actividades comerciales y de servicios.
Los casos de mujeres propietarias de terrenos o con recursos económicos propios son excepcionales
y se dan principalmente en el área urbana donde hay más fácil acceso a créditos y a capacitación.
Sin embargo, la posibilidad de que las mismas ejerzan el liderazgo de una organización es mínima
y la mayoría de las organizaciones son dirigidas por hombres. Las mujeres están supeditadas a
depender económicamente del hombre debido a convencionalismos sociales. Por otro lado, se
observa una tendencia en el incremento de la participación de la mujer en los ingresos económicos
de la familia.
Otro punto preocupante es el nivel de analfabetismo y falta de formación entre las mujeres.
La barrera más importante al fomento del desarrollo económico es que los municipios se definen a
sí mismos como proveedores de servicios de infraestructura, olvidándose de su papel de promotor
del desarrollo y por tanto de programas que fomenten el desarrollo económico con equidad de
género.
Fuente: IULA-FEMICA (s/f.), Las mujeres en el gobierno local, International Union of Local Authorities.
Analizado desde el lado de la oferta pública, algunas de estas limitaciones son la sinergia de una
cultura de planificación del desarrollo sectorial y centralista que aún cuando cuenta con instrumentos de
41
fomento productivo, éstos son dispersos, con múltiples objetivos que se contraponen tanto en términos de
sus poblaciones beneficiarias como de los contenidos de sus programas y con un alto sesgo hacia las
empresas medianas y grandes; la persistencia de una tradición de planificación en la cual se privilegia el
cumplimiento de los procedimientos en demérito de los resultados; la persistente descoordinación entre
los niveles territoriales de gobierno donde cada uno tiene sus propios programas de desarrollo pero de
manera desarticulada y sin una visión del largo plazo e integrada al territorio; unos escasos recursos
públicos dedicados a la investigación en ciencia y tecnología; cierta debilidad técnica y financiera para
alcanzar las metas tanto físicas como presupuestales previstas y una débil cultura del seguimiento y
evaluación de los programas de inversión pública; y finalmente una escasa trayectoria de intercambio de
experiencias entre los distintos centros académicos y políticos de dedicados a los temas del desarrollo.
Adicionalmente, en la planificación del desarrollo territorial no se ha avanzado lo suficiente en
integrar la situación diferencial que viven los hombres y mujeres en la realidad local y las desigualdades
entre ambos géneros como una dimensión de la realidad social de los análisis, de las prácticas
institucionales y de las políticas públicas de los gobiernos democráticos. Así por ejemplo, los análisis y
estadísticas que dan razón sobre el tema del desarrollo en general son bastante agregados puesto que en la
mayoría de los casos sólo muestran un panorama de la realidad regional pero no dan cuenta sobre las
desigualdades al interior de la misma. Por otra parte, las evaluaciones de impacto usualmente son en
términos de la reducción de las desigualdades entre regiones, sea en su aporte al producto nacional, las
exportaciones, las tasas de desempleo e incluso en los indicadores de ingreso per cápita o niveles de
pobreza, pero es muy difícil encontrar análisis e indicadores sobre la reducción de las brechas de ingreso
y calidad de vida que se detectan entre zonas rurales y urbanas, grupos étnicos, hombres y mujeres u otras
consideradas relevantes al interior de cada región. Por otra parte, los análisis interterritoriales que se
realizan atienden a las comparaciones usuales entre municipios o entre grupos de ingreso, sin considerar
las otras brechas que importa reducir, o la interdependencia entre unas y otras (Abalos y Provoste, 2002).
Por el lado de la demanda de servicios públicos, persiste una práctica productiva con escasa
información empresarial, dificultad de acceso al financiamiento a mediano y largo plazo especialmente
para los grupos postergados del desarrollo, entre los cuales las mujeres pobres han sido las grandes
marginadas; bajo nivel de calificación de los recursos humanos en la producción; débiles programas
capacitación empresarial y tecnológica y sin una clara articulación con la realidad territorial y la dinámica
del mercado laboral; escasa calidad y diferenciación del producto; dificultades de comercialización;
desconexión entre los mercados centrales y los periféricos y escasa tradición exportadora; bajo nivel de
asociativismo y cooperación empresarial; una informalidad que afecta a los productores pequeños y en
particular a las mujeres emprendedoras; reducida sensibilidad medioambiental y escasa percepción de la
importancia de la competitividad territorial.
Otros obstáculos en la cultura local tienen que ver con un acceso restringido de las mujeres a los
recursos económicos de los territorios, a los instrumentos de inversión pública, una distribución
inequitativa de los mismos y un bajo nivel de aprovechamiento de las potencialidades que las mujeres
pueden aportar al desarrollo de sus países. Desde el punto de vista económico y a pesar de los avances
que en esta materia se han dado, persiste una valoración diferenciada de las capacidades y potencialidades
de mujeres y hombres como agentes impulsores del desarrollo y una cultura andrógena en la cual la mujer
aparece subordinada a la voluntad masculina. Finalmente, los actores sociales existentes a nivel territorial
o local tienen poca tradición de interlocución con el sector público y menos aún con el sector privado en
términos de definir metas comunes de desarrollo, y entre todos ellos existen recelos y descalificaciones
mutuas que limitan ampliamente la posibilidad de construir consensos viables y sostenibles de proyecto
de territorio. Un grupo social que sin duda se afecta con esta conducta son las mujeres para quienes el
42
acceso a los espacios de participación y toma de decisiones aún hoy en día sigue siendo bastante
estigmatizado.
Un buen número de estas limitaciones al desarrollo territorial se explican en gran medida por la
ausencia de políticas públicas favorables al desarrollo local, lo incipiente del proceso de
descentralización, el enfoque sectorial con que desde el sector público se ha afrontado el tema del
desarrollo, la falta de coordinación interinstitucional, la ausencia de una cultura de concertación públicoprivada y el débil carácter de las diferentes organizaciones de la sociedad civil.
No obstante, vale reconocer que, en el contexto de las reformas de modernización del Estado y las
estrategias de reestructuración productiva llevadas a cabo en los países de América Latina donde cada vez
más se resalta la importancia de las economías locales, todos estos limitantes vienen tomando fuerza como
desafíos pendientes de la política pública, la academia, la cooperación internacional, las ONG y las
organizaciones de la sociedad civil. Como aporte a este debate, a continuación se presenta, desde la
perspectiva de género, una propuesta para la definición de una agenda de descentralización y desarrollo
territorial en la cual la atención a las brechas sociales y de género sean la prioridad.
3. Descentralización y desarrollo local: Una propuesta desde la perspectiva de género
Para la definición de una propuesta de acción el primer paso consiste en reconocer que no se parte de
cero. En efecto, en América Latina existen experiencias e iniciativas interesantes de desarrollo territorial
que ciertamente sirven de base para la reflexión y aprendizaje sobre qué significa este proceso en el
contexto regional.21
Si bien la emergencia de estas experiencias no necesariamente se explica como consecuencia del
avance de los procesos de descentralización en curso, sino como resultado de un conjunto más complejo
de factores surgidos desde abajo, con la movilización y actuación de los diferentes agentes locales,
públicos y privados (Alburquerque, 2001), si permite afirmar que la descentralización efectivamente ha
abierto espacios concretos y nuevas oportunidades para potenciar a los municipios como centros del
desarrollo de sus jurisdicciones.
A continuación se presentan algunos de estos aprendizajes en la forma de propuestas tendientes a
profundizar el proceso de descentralización de tal manera que el arreglo institucional resultante se adecue
a la realidad territorial de los países de la región y para que, más que un fin en sí mismo, se convierta en
21
Algunas de estas experiencias fueron objeto de estudio del proyecto CEPAL/GTZ de Desarrollo
Económico Local y Descentralización en América Latina, en el cual se analizaron las potencialidades que abre la
creciente institucionalidad descentralizada para que los gobiernos locales promuevan iniciativas exitosas de desarrollo
económico local. El resultado final de este proyecto fue la publicación del libro “Desarrollo Económico Local y
descentralización en América Latina: Un análisis comparativo” (Aghón, Alburquerque y Cortés, 2001), en el cual se
sistematizaron cerca de treinta estudios de caso de los países de la región arrojando un sin número de lecciones para
la definición de una agenda de descentralización y desarrollo territorial, y se presenta un estudio comparado
(Alburquerque, 2001), el cual ofrece una interesante disertación sobre las enseñanzas que arrojó el proyecto en
particular respecto a los nuevos espacios que la descentralización le ha abierto a las municipalidades en términos de
potenciarlas como centros del desarrollo local.
Otras experiencias y reflexiones se registran en el documento IULA/CELCADEL (1999), “Los procesos de
reforma del Estado a la luz de las teorías de género” Cuaderno No. 26, del Centro Latinoamericano de Capacitación
y Desarrollo de los Gobiernos Locales.
43
una estrategia para la promoción del desarrollo territorial en el cual la equidad de género sea su
fundamento ético.
Establecer una política de desarrollo económico local articulada desde la perspectiva de género.
Fortalecer la planificación estratégica y participativa a nivel municipal para la generación de una política
concertada entre el sector público, el sector privado y las diferentes organizaciones sociales, sobre el tema
de fomento productivo y desarrollo territorial. Este ejercicio participativo abierto e incluyente deberá
constituirse en la base para identificar las potencialidades productivas locales y definir criterios y
compromisos para potenciar el establecimiento de una identidad productiva local, como base para el
desarrollo de sus relaciones económicas en el contexto nacional y regional, de forma que se produzca un
incremento de la actividad económica y comercial que tienda a la dinamización del tejido económico
territorial. La inclusión de la perspectiva de género es la manera para garantizar que el efecto de este
esfuerzo se refleje en la construcción de igualdad de oportunidades para hombres y mujeres respecto al
acceso a los beneficios que se gesten en términos productivos propiamente dichos pero también respecto
al impacto que la dinamización de la economía local produzca respecto a reducir las brechas sociales y de
género lo cual incluye, entre otras, la promoción de un nuevo contrato social donde se rescate y valorice
el aporte de las mujeres a la economía local a través de su trabajo doméstico y no remunerado, se
potencien las acciones positivas, metas e indicadores tendientes a proteger la participación igualitaria de
la mujer en los beneficios del desarrollo y se promueva una educación cívica fundamentada en los
derechos humanos de hombres y mujeres como base de la convivencia ciudadana (véase recuadro 8).
Recuadro 8
La inclusión del enfoque de género en la gestión municipal: El caso de la Municipalidad de Los
Andes, Chile
A partir de la inclusión del enfoque de género en la gestión del municipio de Los Andes, Chile, la
planificación del área de desarrollo económico local ha cambiado desde la redefinición de su
objetivo que ahora determinado por el enfoque de igualdad de oportunidades a la presentación de
proyectos específicos de formalización de microempresas de mujeres y de acceso preferente de
mujeres a créditos. Igualmente se trabaja en la conformación de una Asociación de
microempresarias mujeres. Otro cambio tangible se da en el manejo estadístico que hoy en día se
hace de la información y que incorpora la variable de género en su desagregación y la inclusión de
mujeres en los programas de generación de empleo que impulsa el gobierno desde 1999.
Para la municipalidad, asumir el enfoque de género ha significado, a partir de 1999, aumentar la
cobertura de sus programas en términos de discriminación positiva hacia la mujer. Antes de este
trabajo, los programas se orientaban genéricamente (capacitados, insertados, etc.) no habiendo ni
siquiera estadística para conocer por sexo la gestión. Ello ha significado incorporar en sus objetivos
la igualdad de oportunidades y orientar sus esfuerzos a incorporar este enfoque en la gestión. Como
resultado, hoy en día existen programas específicos de capacitación para mujeres, programas de
apoyo a microempresas de mujeres, programas de apoyo en asociatividad de microempresas
manejadas por mujeres, inserción laboral para mujeres, etc. Pero además de lo programático, los
profesionales que laboran en el área han incorporado en su actuar, más que a sus programas, el
enfoque de género lo que significa que no importando el tema está variable siempre es incorporada.
Fuente: Municipalidad de los Andes, Oficina de Desarrollo Económico, Chile, Marzo de 2000.
Consolidar la autonomía y capacidad decisoria de los municipios. Implica fortalecer una
institucionalidad local descentralizada para que cuente con la suficiente autonomía en las decisiones de
gasto y la equidad en el acceso a los recursos de manera que le permitan su intermediación efectiva entre
44
las políticas públicas y las necesidades locales para captar recursos y servicios estatales y privados para el
fomento de las actividades económicas.
Profesionalizar los equipos municipales encargados del tema del fomento productivo y
sensibilizarlos con respecto a la perspectiva de género para que estén en condiciones de asesorar a los
respectivos alcaldes en el diseño e implementación de una estrategia de desarrollo económico territorial
para su jurisdicción, que permita la elaboración de diagnósticos de las actividades productivas locales y
sus efectos económicos y laborales en el territorio y su aporte en la atención a las brechas sociales y de
género existentes, procurando la participación y asociatividad local en el diseño y en la implementación
de los planes municipales de desarrollo. Para este objetivo es necesario promover la instalación, a nivel
local, de una unidad, departamento o programa que asegure un trabajo sistemático respecto al desarrollo
económico local y garantizar la capacitación masiva y desde la perspectiva de género a todos sus
funcionarios y funcionarias en temas relacionados al fomento productivo, la formación ocupacional y el
empleo. Adicionalmente es necesario impulsar las reformas correspondientes para flexibilizar las plantas
municipales a fin de que las respectivas autoridades tengan mayor autonomía y capacidad de contratar el
personal más adecuado para este tipo de asesorías, siempre resguardando la transparencia en el proceso de
tal forma que se garantice igualdad de oportunidades a las mujeres y hombres profesionales que estén en
condición de postular (véase recuadro 9 que presenta algunas alternativas en este sentido realiza la Región
del Bío Bío en Chile).
Recuadro 9
Propuestas de las mujeres organizadas de la sociedad civil, Región del Bio-Bío para el logro
de la igualdad de derechos y oportunidades
Avances en la igualdad de oportunidades en el trabajo
•
•
•
•
•
•
•
A través del Fondo de Inversión Social (FOSIS) las mujeres han accedido a
programas y fondos de iniciativa económica.
Se han realizado acciones en conjunto con CORFO y SERCOTEC para integrar a las
mujeres a las actividades de fomento.
Para velar por la salud de las mujeres trabajadoras temporeras rurales de la regió
constituye la Mesa de Pesticidas Regional en la que se trabaja coordinadamente co
Ministerios de Salud, Trabajo, el Servicio Agrícola y Ganadero y la Comisión Nacion
Medio Ambiente.
Con el Servicio de Salud Ñuble se gestiona la apropiación de fondos regionales para
adquirir un móvil de examen de colinesterasa para las mujeres trabajadoras
temporeras de la región, con el cual fiscalizar el impacto de los agrotóxicos en las
mujeres.
El trabajo de temporada: se realiza anualmente el traspaso metodológico a
inspectores e inspectoras de la Dirección del Trabajo para realizar una fiscalización
y seguimiento efectivo de las trabajadoras temporeras y sus condiciones laborales.
El Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) realiza talleres informativos de
derechos laborales, previsionales y salud ocupacional promoviendo el trabajo
coordinado con los Servicios de Salud del Ñuble y Bio-Bío, Dirección del Trabajo
del Trabajo y el Instituto Nacional de Previsión.
Se capacitó a trabajadoras por cuenta propia y subempleadas en las áreas técnicofinancieras. SERNAM habilitó laboralmente entre 1994 y 1999 a 11.300 mujeres
jefas de hogar de escasos recursos, promoviendo la capacitación en oficios
tradicionales y no tradicionales, abriéndoles las puertas a nuevos servicios.
Fuente: Gobierno de Chile, Servicio Nacional de la Mujer, Región del Bio-Bío (2000), Concepción.
45
Enfrentar de manera decidida las estrategias de desarrollo. Para esto a los municipios les
compete entregar un respaldo institucional que asegure integralidad y coherencia entre los mercados
locales y la acción pública para el desarrollo de actividades económicas, además de canalizar servicios y
recursos para el sector productivo. Igualmente el municipio debe potenciar el entorno territorial con la
construcción de caminos rurales y de conectividad con los principales mercados, la creación de
infraestructura proclive para la producción y la promoción de políticas de transporte intermodal. Todo
esto con el ánimo de fortalecer el arraigo de la ciudadanía y la cultura local y contribuir de manera
decisiva en la proyección de los diferentes municipios y productos locales en los mercados nacionales e
internacionales. El fin de estas acciones es fomentar la actividad económica local que permita mejorar la
situación del empleo y redistribución del ingreso de manera equitativa para las mujeres y hombres de la
comunidad local.
Incentivar la cooperación público—privada con el fin de facilitar un entorno que propicie la
innovación permanente en los sistemas productivos y la mejora en la competitividad del tejido económico
territorial. Para fortalecer las instancias de cooperación público-privada es importante abrir espacios
reales de participación para el sector privado y la sociedad civil en las decisiones de gasto a nivel local.
Este impulso de la cooperación público—privada y la concertación estratégica de actores
socioeconómicos territoriales para diseñar estrategias locales de desarrollo supone entonces la aplicación
de una gestión compartida del desarrollo y de la función pública donde la democracia participativa
comienza a tomar sentido y se hace clave para la garantía del desarrollo integral del territorio.
Fomentar la cooperación entre las empresas: La cooperación entre empresas debe contar con el
apoyo de los municipios, ya que éstos conocen las estructuras productivas del territorio, la capacidad de
las empresas para desarrollar proyectos conjuntamente y los sectores productivos con potencial de valor
agregado. Los municipios deben actuar como facilitadores en el proceso de juntar a diferentes empresas
en un territorio, mediante procesos de planificación estratégica y de ordenamiento territorial. Además, las
asociaciones empresariales podrían jugar un papel más protagónico, ayudando a sus socios para acceder a
los instrumentos de fomento, ofreciendo capacitación cercana a las necesidades de sus socios y
promoviendo la asociatividad de las empresas para proyectos específicos.
Así, a las administraciones locales les compete hacer esfuerzos importantes para promover el
fortalecimiento de las asociaciones empresariales, sobre todo de las micro y pequeñas empresas, y
coordinar eficazmente las actuaciones de los diferentes organismos de fomento productivo para que la
verticalidad de su diseño pueda irse convirtiendo en algo que se adapta y responde a su especificidad
territorial. Dada la situación de mayor vulnerabilidad de las mujeres emprendedoras pobres, resulta
fundamental promover la cooperación de las empresas y organismos de fomento hacia este grupo
poblacional para apoyarles en su esfuerzo por salir de su situación de postergación con el importante
efecto que esto trae no sólo sobre la situación de ellas mismas, sino de la de sus familias e hijos.
Ampliar las posibilidades de crédito para microempresas y pequeñas empresas: Crear fondos
locales para el desarrollo de las microempresas y pequeñas empresas a fin de superar las dificultades en el
acceso a líneas de financiamiento de mediano y largo plazos. En este sentido, es necesario generar
mecanismos financieros que le permitan a los municipios crear líneas de capital de riesgo, capital semilla
y facilitar constitución de sociedades de garantía colectiva, para suplir la falta de avales patrimoniales
para las microempresas y pequeñas empresas, esto teniendo en consideración favorecer con el acceso a
estos mecanismos de crédito especialmente a las mujeres emprendedoras de bajos ingresos por el efecto
que ellas ejercen respecto a disminuir la pobreza de sus familias.
46
Fomentar de mecanismos de evaluación de la gestión y con perspectiva de género: uno de los
problemas que afronta la gestión local es la ausencia de sistemas información para evaluar su desempeño
con respecto a sus compromisos adquiridos. Para responder a este vacío, se deben promover unidades
especializadas en gerenciar los sistemas de indicadores integrales para el seguimiento a la gestión
institucional y de evaluación de resultados sociales de los planes municipales de desarrollo, los cuales
recojan no sólo la especificidad territorial y social, sino los efectos diferenciados que estos procesos
tienen sobre la situación de los hombres y las mujeres y sobre las brechas de género persistentes. Estos
sistemas podrían estar articulados en dos módulos: uno que permita hacer seguimiento a la gestión
institucional que incluye el seguimiento periódico y desagregado según sexo, a la gestión presupuestal,
financiera, física y administrativa de los programas y proyectos adelantados en el marco del plan
municipal de desarrollo; y otro que permita evaluar, en términos de la eficiencia, eficacia, la equidad, la
pertinencia, la calidad de los bienes y servicios ofrecidos, los resultados logrados respecto a los objetivos
planteados y teniendo en cuenta su impacto sobre la situación de las mujeres y hombres de la comunidad,
y como base para mesurar la sostenibilidad técnica, administrativa, ambiental y social de los proyectos y
la participación comunitaria en la gestión institucional.
El cruce entre los resultados de ambos módulos debería permitir a los municipios evaluar la
consistencia de las acciones de su gestión y la armonía entre sus objetivos de política, esto es, el impacto
que genera la gestión de los municipios en la promoción del desarrollo territorial, con sus posibles efectos
sobre las brechas sociales y de género. Una herramienta como éstas resulta de fundamental importancia
para la generación de insumos de información para la elaboración de diagnósticos, para la planeación y
para la toma de decisiones de tipo correctiva.
Potenciar la asociatividad municipal para optimizar la prestación de los servicios básicos
aprovechando las economías de escala y posibilitar la articulación entre el territorio o el área funcional de
producción en torno a un proyecto de desarrollo sostenible. Significa también potenciar la asociatividad
municipal como una herramienta para fortalecer políticamente a las municipalidades ante otras instancias
del Estado. En este sentido, se debe promover que el gobierno municipal no sólo se encuentre con el
desafío de administrar fondos para operar acciones sectoriales como salud, educación y otros, sino que
tiene que ser capaz de actuar como promotor del desarrollo de sus territorios. Esto implica reconocer y
dimensionar los circuitos que se establecen en los procesos productivos, comerciales o empresariales;
crear una capacidad de articulación con otros municipios para enfrentar los desafíos comunes, generando
sinergias para movilizar las capacidades del territorio, fortaleciendo los gobiernos municipales involucrados,
hasta lograr una cultura de colaboración y coordinación interjurisdiccional.
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mirada de género”, Ecuador, Centro de Planificación y Estudios Sociales, Agencia de Desarrollo
de los Estados Unidos de América, Fondo de Población de las Naciones Unidas y Embajada de
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_______(1999), Mirada crítica a algunos instrumentos de capacitación y planificación de género, en
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Zumaeta, C. (1996), Ley de Bases de la descentralización y regionalización del país, Congreso de la
República del Perú.
53
ANEXOS
ANEXO 1
AVANCES EN EL PROCESO DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA, ADMINISTRATIVA Y
FISCAL EN ALGUNOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA
54
DESCENTRALIZACIÓN EN ARGENTINA: SÍNTESIS Y ESTADO ACTUAL
Estrategia General: La Constitución de 1994 profundiza y perfecciona el régimen federal y le adiciona un marco de racionalidad que permite avizorar un sustancial mejoramiento de las relaciones intergubernamentales. Igualmente se consagra un régimen federal de participación entre
la Nación y las Provincias sobre la base de acuerdos entre las partes, otorgándole jerarquía constitucional al régimen de distribución de recursos coparticipados, eje angular de la relación financiera Nación-Provincias. La NC avanza en el reconocimiento de la autonomía de los
municipios, delegando a las Constituciones Provinciales la determinación de su alcance y contenido. Desde lo político, la Nueva Constitución le devuelve al municipio su rol de célula básica de la organización de la sociedad democrática y primera institución representativa de gobierno
ante la sociedad. Desde lo económico, permite una mejor asignación de recursos al ser el municipio el mejor intérprete de la demanda de los bienes básicos. Esto permite equipar los costos y precios de las prestaciones y una mayor autonomía financiera.
Con la reforma se le otorga un marco constitucional al funcionamiento global del Sector Público que se apoya en: prestaciones definidas de cada nivel de gobierno a efectos de evitar las duplicaciones en al acción éstos; descentralización hacia los niveles provinciales y municipales de
Descentralización Administrativa
Descentralización Fiscal
Descentralización Política
gobierno para lograr mayor eficiencia y control de la gestión pública; y coordinación fiscal y económica entre los niveles de gobierno para una estrategia armónica y complementaria que apuntale al desarrollo económico del conjunto de instituciones.
Principales objetivos
Instrumentos de política
Mejores prácticas
Principales problemas u obstáculos
Resultados más importantes del proceso
Principales desafíos
Defender la autonomía municipal,
fortalecer la democracia participativa,
pluralista y federal. Constituir a los
municipios en el canal único e
insustituible de relación directa con las
necesidades reales de las comunidades.
Restituir el prestigio y la legalidad de los
partidos políticos de Argentina, partiendo
por los intendentes y consejales. Alentar
la elección popular de autoridades
locales y la sanción de Leyes orgánicas
municipales y fomentar la participación
ciudadana.
La nueva Constitución avanza en el
reconocimiento de la autonomía de los
municipios, delegando a las Constituciones
provinciales la determinación de su alcance y
contenido. Las Cartas Orgánicas Municipales
son dictadas por convenciones municipales y
deben asegurar los principios del régimen
republicano, democrático y representantivo,
el régimen electoral, los deberes y
atribuciones de los poderes ejecutivo y
legislativo, las cuentas públicas, entre otros.
La Ley orgánica municipal rige para los
municipios que no pueden tener su propia
Carta.
El debate sobre la municipalización ocupa
cada vez más un espacio destacado en el
pensamiento político sobre desarrollo social y
democracia. Esto se refleja a nivel
institucional en el Ministerio del Interior con la
creación de la Subsecretaría de Asuntos
Municipales que tiene como su primer
objetivo elaborar y ejecutar la reforma política
de las administraciones municipales.
Además, la Argentina cuenta hoy con una
ciudadanía más madura y participativa en la
vida política del país y de sus localidades.
Históricamente, Argentina es un país con una
marcada centralización del poder en el nivel
nacional de gobierno. Esta tendencia se ha
verificado con particular intensidad en las
atribuciones en materia de gastos públicos y
de potestades tributarias, en el ejercicio
regulador y en el escaso protagonismo de
unidades menores de gobierno como los
municipios, en extremo dependientes de
decisiones y financiamiento del gobierno
central.
En la mayoría de municipios el gobierno local
se compone de dos poderes: El legislativo o
concejo deliberante y el poder ejecutivo
ejercido por el Intendente Municipal. Los
intendentes o concejales son elegidos
directamente por el pueblo a simple pluralidad
de sufragios o a través de un cuerpo electoral
municipal. En general, éstos duran cuatro
años en sus funciones. Las provincias deben
organizar y garantizar la vigencia del régimen
municipal, verificándose desde los años
noventa un reconomimiento creciente de las
constituciones provinciales de la autonomía
de los municipios.
Fortalecer la gobernabilidad del régimen
político, afianzando la consolidación de la
democracia política, económica y social
mediante la atención de las nuevas
demandas. Las instituciones democráticas
tienen que constituirse en alternativa para la
canalización y solución de los conflictos
sociales. Igualmente, es necesario
propender por el fortalecimiento de la jefatura
territorial.
La Distribución de recursos que forman la
masa del régimen de coparticipación será
equitativa, solidaria y dará prioridad al logro
de un grado equivalente de desarrollo,
calidad de vida e igualdad de oportunidades
en todo el territorio nacional. Contempla la
transferencia automática de fondos afectados
a fines específicos y otras de libre disposición
de parte de las Provincias. Los regímenes de
coparticipación provincia-municipios
reglamentan la distribución de los recursos
entre las Provincias y sus Municipios, en la
mayoría de los casos como mandato
constitucional (Constituciones provinciales).
Otro objetivo prioritario es fomentar el
saneamiento financiero municipal.
La Constitución consagra un régimen federal
de participación entre la Nación y las
provincias sobre la base de acuerdos entre
las partes, otorgándole jerarquía
constitucional al régimen de distribución de
recursos coparticipados, eje angular de la
relación financiera Nación-provincias. Las
potestades por nivel de gobierno son: rentas
del comerco exterior para el nivel nacional;
impuestos indirectos, facultad concurrente
con las provincias ejercidas por la Nación
pero a coparticipar con ellas; impuestos
directos, facultad provincial pero la Nación
puede imponerlos por tiempo determinado y
fines específicos.
Algunos municipios han comenzado a recurrir
con éxito al mercado financiero como
alternativa para financiar proyectos concretos
de carácter reembolsable. Este hecho
constituye, además de una acción creativa,
un hito en la restauración de la confianza en
la institución de crédito público a nivel
municipal.
El gobierno nacional se limitó a transferir
atribuciones sin el adecuado rediseño
presupuestario. Las provincias luego lo
imitaron haciendo lo mismo con los
municipios. Como resultado, el poder político
y económico está más concentrado y las
finanzas de las provincias y municipios
dependen más que antes de los favores del
gobierno nacional. Además, el gobierno llevó
adelante estas medidas sin evaluar
previamente su impacto sobre la calidad de
vida de la gente. Algunas provincias
encararon unilateralmente el saneamiento de
sus relaciones fiscales con los municipios,
diseñando esquemas de compensación de
deuda, incompatibles con la realidad
económica y financiera del actal esquema de
convertibilidad.
La Nación y las provincias tienen facultades
concurrentes en materia de impuestos
indirectos; en la práctica el Estado Federal
legisla y recolecta los tributos de mayor
potencial recaudatorio acentuándose un
desequilibrio en la asignación de ingresos. En
algunas provincias se han registrado avances
en la materialización de al autonomía
financiera, al transferir a los municipios la
percepción directa de impuestos indirectos,
como el inmobiliario urbano, las patentes
automotores o los ingresos brutos. Los
ingresos provenientes de las contribuciones
previsionales se distribuyen en relación con
las prestaciones que cada uno de los
sectores involucrados realiza.
Está pendiente la actualización del sistema
de separación de fuentes en impuestos
"directos e indirectos" que se encuentra
superada en la práctica tributaria por el
carácter trasladable que exhíben casi todos
los tributos. Reformular, mediante un nuevo
pacto federal, el financiamiento y la
coparticipación municipal directa y
automática, la tributación, la coparticipación
inversa y la coordinación de las relaciones
entre las agencias recaudadoras nacionales,
provinciales y municipales, es decir, plantear
las finanzas del nuevo federalismo. Otra tarea
pendiente es poner en vigencia planes de
saneamiento financiero municipal.
Animar el fortalecimiento institucional en los
niveles provinciales y municipales de
gobierno, como una acción prioritaria en la
estrategia de descentralización, y que tenga
como objetivos la eficiencia y el control en las
prestaciones públicas. Impulsar programas y
convenios con otras entidades tanto públicas
como privadas; promover mejoras en la
administración comunal, en especial en lo
relacionado con la planificación, control de la
gestión, acciones de cooperación y asistencia
técnica. Perfeccionar la administración
pública municipal y sus políticas.
La Constitución Nacional de 1994 que
consagra un régimen federal de gobierno.
Cada provincia se rigen por su propia
Constitución Provincial que establece sus
propias instituciones locales. Las
constituciones provinciales que, junto con la
Ley Orgánica Municipal que a sus efectos
dicte la Legislatura Provincial y sus propias
Cartas Orgánicas, rige las instituciones del
sector municipal y sus respectivas funciones
y atribuciones. En el Ministerio del Interior fue
creada la Subsecretaría de Asuntos
Municipales que tiene entre sus funciones
proponer medios tendientes a la formulación
y ejecución de la política de descentralización
y fomentar el federalismo.
En el artículo 75 de la Constitución Nacional
se definen las características del régimen
federal ya que, más allá de la necesidad de la
aceptación legislativa de los regímenes de
coparticipación federal por parte de los
partícipes, abre a nivel constitucional los
acuerdos previos de los poderes ejecutivos
nacional y provinciales. A partir de la
Constitución, las partes deberán discutir y
acordar, como paso previo a su elevación
legislativa, todas las cuestiones referidas al
federalismo fiscal y a las políticas de
transferencias de servicios de un nivel de
Gobierno a otro.
La inexistencia de territorios nacionales y el
gran crecimiento del nivel provincial de
gobierno con sectores municipales de
importancia, condiciona las relaciones
intergubernamentales. Los municipios han
recibido en forma creciente la transferencia
de responsabilidades en la gestión directa de
áreas de gasto social, a veces sin la
compensación financiera adecuada.
La Federación Argentina de Municipios que
tiene como una de sus finalidades propiciar
que las decisiones y acciones
gubernamentales favorezcan una real y
efectiva descentralización de las
competencias públicas, administrativas y
financieras, basada en la autonomía
reconocida por la Constitución Nacional.
Fortalecer la coordinación de las relaciones
entre los distintos niveles de gobierno para
asegurar el régimen federal de gobierno. Los
esfuerzos de descentralización deben ser
apoyados por la creencia y voluntad del
Gobierno Nacional y Provincial y la
administración pública acerca de la
conveniencia de hacer los ajustes
institucionales en términos políticos, sociales,
económicos y territoriales. Avanzar en un
vínculo más directo y menos burocrático
entre la Nación y el municipio en la ejecución
de los programas nacionales en el nivel local
para una mayor satisfacción de las demandas
de la comunidad.
Instituto Federal de Asuntos Municipales, Ministerio del Interior, Revista Nuevas Visiones para los Municipios, Cuadernos IFAM 3 Edición Especial, 1998.
Instituto Nacional de Administración Pública (1998), la situación de las Provincias, descentralización fiscal y coparticipación federal, Buenos Aires, INAP, Instituto de Investigaciones del Estado.
Argentina (1994), Constitución Política de la República Bases de datos políticos de las Américas.
DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA: SÍNTESIS Y ESTADO ACTUAL
Principales objetivos
Iniciar un proceso de descentralización de largo
plazo a partir de los niveles más próximos al
ciudadano. Promover la integración social a
través de la creación de los municipios
territoriales, lo que implica garantizar que el
estado esté presente efectivamente en todos los
municipios de país.
Instrumentos de política
La reforma constitucional dispone que todos los
municipios son de igual jerarquía, cuya
consecuencia es la distribución igualitaria de
recursos instituido por la Ley de Participación
Popular. Igualmente la reforma amplia el período
de gestión municipal a cinco años, buscando
superar la inestabilidad política y la insfuciencia
administrativa provocada por el anterior sistema
de renovación bienal. La Ley reconoce las
Organizaciones Territoriales Base como
expresión organizada de la sociedad civil, que
tiene por función la orientación y el control social
de la administración municipal. Contempla las
comunidades campesinas, los pueblos indígenas
y las juntas vecinales.
Mejores prácticas
Los Planes de Desarrollo Municipal se elaboran
con la participación de las organizaciones
territoriales de base y el Comité de Vigilancia, lo
que significa que efectivamente en Bolivia se han
abierto espacios para la incorporación de la
sociedad civil organizada en la gestión
institucional, lo cual tiene resultados importantes
en términos de la legalidad y legitimidad de la
toma de decisiones. Por otra parte, la
organización popular aparece en el nuevo
escenario boliviano como un sujeto portador de
derechos, que en contrapartida demanda una
obligación estatal para garantizarlos. Esta
organización a la vez es colectiva en tanto los
sujetos son mas sociales que políticos. Como
resultado de todo esto, se logra la incorporación
de la población rural al sistema municipal y a la
plena ciudadanía.
Principales problemas u obstáculos
Dado que el Prefecto del Departamento es
designado por el Presidente de la República y el
Consejo del Departamento o autoridad colegiada
del departamento elegido por los Concejos
Municipales, es difícil lograr una efectiva
coordinación de los intereses que cada uno
representa.
Resultados más importantes del proceso
El gobierno boliviano logra avanzar
paralelamente en descentralización y
participación de la sociedad civil. La
descentralización se constituye en un objetivo
mayor del sistema político boliviano y la
participación es el instrumento que concreta las
condiciones socio-políticas para una efectiva
descentralización. Con la municipalización de la
vida ciudadana se busca relocalizar la acción del
Estado en los territorios y redefinir los canales de
relación entre Estado y Sociedad Civil. La
participación popular posibilita la irrupción y
desarrollo de una comunidad política territorial y
una concepción y práctica del poder local, dado
que logra romper las estructuras político
partidistas tradicionales y abre espacios reales
para la progresiva consolidación de los gobiernos
y estructuras locales en la gestión de los asuntos
públicos.
Principales desafíos
Generar una estrategia amplia para fortalecer la
organización de la sociedad civil a fin de
impulsarla a proponer proyectos y
responsabilizarse de su ejecución e incluso
administración de los mismos. Promover
información sobre las ventajas que para la
sociedad civil tiene que sus organizaciones
cuenten con personería jurídica, esto a fin de
potenciar aún mas la formalización de las
organizaciones. Potenciar a las Organizaciones
Territoriales de Base OTB en su rol ejecutivo en
la organización de la vida colectiva y no solo de
fiscalización y control del gasto, como el que han
tenido hasta ahora.
Mejorar la redistribución territorial del ingreso.
Asegurar que los gobiernos municipales cuenten
con los recursos de participación popular, por
una parte, y por otra, con recursos propios
provenientes de nuevos impuestos transferidos,
tasas y patentes, para utilizarlos en forma
autónoma.
La Ley 1551 animó la transferencia de los
impuestos a los inmuebles, vehículos y
transferencias que afectan a estos bienes, al
dominio exclusivo de los gobiernos municipales y
adicionalmente incrementó los recursos
municipales, distribuyendo el 20% de la
recaudación efectiva de renta interna y renta
aduanera entre los municipios del país, bajo el
principio de equidad y solidaridad. Finalmente se
generó un sistema nacional de compensación
que se basa en transferencias incondicionadas
que se distribuyen en función de los niveles de
pobreza (Diálogo nacional). Los anteriores Fondo
de Inversión Social y el Fondo de Desarrollo
Campesino se agrupan en el Fondo de Inversión
Productiva y Social y se orienta plenamente a
potenciar el fomento productivo.
La Ley 1551 de 1994 crea los Comités de
Vigilancia que son los encargados de controlar
que la inversión pública local sea equivalente
entre la población rural y la urbana. Este comité
de vigilancia tiene la facultad de iniciar
procedimientos que puedan dar lugar a congelar
los recursos municipales, en la eventualidad de
que exista una administración inadecuada de
parte de las autoridades edilicias. La Ley 1654
establece la posibilidad de la Inversión
Concurrente la cual supone la coparticipación
económica de distintos niveles de gobierno en
iniciativas comunes. Generalmente se alienta a
través de compromisos para encarar proyectos
que son de interés nacional y qeu tienen especial
importancia en el desarrollo de un departamento
o municipio.
Los fondos de inversión no siempre ingresan en
estrecha coordinación con las secretarías
nacionales de salud y de educación para definir
prioridades concertadas en el financiamiento de
proyectos de inversión. En ocasiones el criterio
de priorización de los fondos están en
contradicción con las políticas definidas por las
Secretarías Sectoriales. Este es un problema
estructural que tiene que ser resuelto con la
definición concertada de las políticas nacionales
sectoriales.
La Ley incrementó 20% la participación popular
en los impuestos nacionales (recursos de
participación popular) y estableció una nueva
referencia para su distribución: el número de
habitantes de cada sección de provincia,
categoría municipal con la que identificó la
jurisdicción de los municipios. De esta forma,
como en Bolivia existen 311 secciones de
provincia, se constituyeron 311 municipios que,
al empezar a recibir recursos, pudieron
conformar los respectivos gobiernos municipales.
Como resultado, el 61% de la población que no
vive en las principales capitales y que con el
anterior régimen no recibía recursos de la
participación municipal, reciba ahora recursos
equivalentes a su densidad poblacional (61%).
Se creó el sistema nacional de ompensación que
genera áreas de cofinanciamiento a efectos de
orientar la inversión pública territorial y establecer
la intermediación financiera de ONG y su relación
con los gobiernos municipales.
Avanzar en lograr que los recursos nacionales
repartidos actualmente por la participación
popular sean complementados con recursos
propios locales, lo implica generar incentivos
para un mayor esfuerzo fiscal local. Relocalizar la
administración tributaria en una entidad
supramunicipal para garantizar la mayor
transparencia posible de parte de las autoridades
locales. Revisar los criterios de asignación de la
coparticipación financiera para que ésta sea
regida solo por el número de habitantes sino por
un conjunto de indicadores que permitan generar
mayor equilibrio entre la equidad y la eficiencia
fiscal.
La Ley 1551, pretende establecer y diferenciar
competencias en cada uno de los niveles
territoriales, identificando las respectivas fuentes
de financiamiento e identificar territorialmente la
jurisdicción de cada uno de los órganos públicos
subnacionales. A su vez, la Ley 1654 que busca
establecer la estructura organizativa del poder
ejecutivo y departamental, el régimen de
recursos económicos y
financierosdepartamentales y mejorar y fortalecer
la eficiencia y eficacia de la administración
pública en la prestación de los servicios. Esta
Ley busca fortalecer la gobernabilidad
democrática facilitando una dinámica de frenos y
contrapesos que evite los desequilibrios en las
relaciones territoriales de poder.
El Plan Annual Operativo de los gobiernos
municipales que constituye un plan de acciones
que se basa en el Plan de Desarrollo Municipal el
cual es formulado participativamente entre los
actores sociales e institucionales del municipio,
para la priorización de obras y proyectos
sociales. La Ley 1654 establece un nivel
intermedio de gobierno que permite la
convergencia de los niveles nacional y locales, a
través de la práctica de tres instrumentos que
responden a las necesidades políticas,
económicas y administrativas, respectivamente:
la designación cruzada, la inversión concurrente
y la gestión compartida.
La Ley 1654 de 1995 crea las áreas de gestión
compartida que suponen la intervención conjunta
de diferentes niveles de gobierno en la
administración de un sector. En cada caso hay
claridad normativa para distinguir los roles sin
perder de vista una visión de conjunto. La
planificación participativa popular es el
instrumento que permite rescatar y agregar las
necesidades comunales para darles una visión
estratégica de largo plazo y unifica el proceso de
planificación al incorporar las diferentes
iniciativas en un solo instrumento de acción. Otra
práctica destacable es la generación de
mancomunidades con fines territoriales y
productivos y que potencian la asociatividad
municipal.
No obstante la planificación participativa popular
genera prioridades equilibradas entre las
necesidades de inversión y las necesidades
sociales, en los planes municipales este
equilibrio no se refleja puesto que todos
presionan por ser atendidos de la mejor manera
y en el menor plazo posible, y por tanto los
gobiernos municipales terminan omitiendo
muchas de las demandas sociales. Los
proyectos más frecuentes son los de educación,
transporte, saneamiento, urbanismo, vivienda y
energía, en desmedro de los agropecuarios, los
multisectoriales, industriales o los de turismo.
Esto porque en la asignación de recursos se
obedece a los criterios nacionales y sectoriales
en demérito de los criterios o necesidades
territoriales. Existe cierto recelo en la inversión
de proyectos económico productivos.
La creación municipal de la participación popular Generar programas de fortalecimiento municipal
que permitan capacitar a los alcaldes,
le impone al gobierno la realización de tareas
que van desde el levantamiento de los planos y concejales, funcionarios y dirigentes de base
para que asuman sus funciones de manera plena
mapas de las unidades territoriales básicas del
y efectiva. Avanzar en fortalecer los gobiernos
país, hasta la definición precisa de las
municipales para que puedan facilitar el
competencias y responsabilidades de los
gobiernos y las comunidades locales. La Ley de desarrollo de su jurisdicción, es decir, impulsar la
acción interinstitucional y multisectorial, crear
Participación Popular ha significado la
incorporación de más del 42% de la población a instancias de coordinación para que sus
los procesos decisionales y de control sobre los funcionarios, los comités de vigilancia, las
recursos públicos para el desarrollo. La Ley 1654 organizaciones funcionales y las ONG se asocien
permite racionalizar e integrar la función pública para detectar sus necesidades y fortalecer su
capacidad de planificación, ejecución y
sectorial e intersectorial y darle fundamento
administración. Definir un rol claro para los
institucional a la función pública territorial,
gobiernos departamentales sin relaciones de
asegurando el establecimiento de criterios
requeridos para optimizar la asignación y uso de jerarquía con los municipios sino más bien
los recursos que soportan la interacción sectores- concentrados en la ejecución de las
territorios en el país. La generación de proyectos competencias netamente departamentales.
productivos a nivel municipal tiene primera
prioridad a fin de lograr viabilizar para el mediano
plazo la inversión en infraestructura construida.
Aspectos Administrativos
Aspectos Fiscales
Aspectos Políticos
Estrategia general: La Ley 1551 de 1994 de Participación Popular es la norma que legal que constituye el eje rector del proceso de descentralización, comprendiendo las transformaciones económicas, políticas, administrativas y sociales. Esta norma alienta la descentralización del sector público a través
de la revalorización de los Gobiernos Municipales autónomos constituidos, con competencias ampliadas (transferidas) y recursos incrementados que aseguren su correspondiente financiamiento. Se complementa esta norma con la Ley 1654 de 1995 de Descentralización Administrativa del poder ejecutivo
a nivel departamental que permite armonizar la intervención de los sectores en el territorio departamental, vinculando el nivel nacional con el municipal.
Fuente:
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Ministerio de Desarrollo Humano (1997), "Tres años de participación popular. Memorias de un proceso", Bolivia, Secretaría Nacional de Participación Popular.
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DESCENTRALIZACIÓN EN BRASIL: SÍNTESIS Y ESTADO ACTUAL
Descentralización Administrativa
Descentralización Fiscal
Descentralización Política
Estrategia general: La descentralización aparece en la Constitución de 1988 articulada a la definición de un nuevo pacto federativo, la ampliación de las competencias municipales, la municipalización de los servicios urbanos, la gestión de la política urbana, la reforma tributaria y la
participación popular. En los años ochenta, la descentralización fue la respuesta a la prolongada crisis del Estado Nacional Desarrollista. En los noventa, se asume en las reformas liberalizantes de apertura externa, desregulación, privatización y desmantelamiento de las redes de
protección social.
Principales objetivos
Instrumentos de política
Mejores prácticas
Principales problemas u obstáculos
Resultados más importantes del proceso
Principales desafíos
Favorecer el surgimiento de una nueva
cultura política, democrática y
participativa conforme al nuevo Estado de
Derecho, afirmando y legitimando su
institucionalidad y reconociendo a nuevos
actores como los sindicatos del ABC y la
creación de nuevos partidos políticos
surgidos dentro del proyecto de transición
hacia la democracia. En Brasil la
descentralización se identificó con el
proceso de redemocratización de la
sociedad.
La aprobación de la elección popular de los
gobiernos estaduales y municipales. Pacto
Federativo (Arts. 1 a 8 de la Constitución)
estipula la pluralidad de centros de poder y de
competencias que tradicionalmente estaban
en la esfera de la Unión.
La consolidación institucional de los nuevos
actores políticos exigió nuevos pactos de
negociación en la esfera pública, lo que
significó la descentralización del poder. Los
recientemente elegidos popularmente
gobernadores estatales fueron actores
fundamentales para derrocar el gobierno
militar y en la redacción de la nueva
Constitución de 1988. Así mismo, los
gobernadores se tornaron en los principales
interlocutores con el Presidente de la
República.
Su acentuada disparidad socioeconómica. El
gobierno federal quedó sin defensores
durante el proceso constituyente y la
descentralización se implantó de forma
desordenada, sin que existiera un proyecto
articulador. El resultado fue un permanente
conflicto intergubernamental.
La propuesta básica es elevar la capacidad
fiscal propia de los diferentes niveles de
gobierno, considerando las transferencias
libres o de escasa vinculación. Se determinó
la descentralización de los recursos fiscales
de la Unión para las esferas subnacionales de
gobierno, tanto en términos de la recaudación
propia como de las transferencias,
especialmente de los municipios.
El endeudamiento subnacional es permitido
previa autorización del Senado Federal. La
propuesta de Ley de Responsabilidad Fiscal
que establece las directrices que serán
observadas por los tres niveles de gobierno
en la programación y ejecución de su política
fiscal. El Fondo de participación de los
Estados busca disminuir las desigualdades
entre los Estados. El Fondo de Participación
Municipal es el mecanismo a través del cual
el gobierno federal destina recursos a las
municipalidades. Este programa considera a
la población y el ingreso per cápita en la
determinación de las participaciones.
La negociación del ordenamiento en la
ejecución fiscal entre los diferentes niveles de
gobierno constituye un avance importante en
cuanto al ordenamiento federativo del país.
La nueva Constitución hace una asignación
razonable de gastos e ingresos. Los
programas de transferencias tratan de
ajustarse a lo que ordena la Constitución y
son regulados específicamente por normas
legislativas. En cuanto a los fondos de
participación de los Estados y municipios,
éstos cuenta con apoyo político por ser
transparentes y buscar ser redistributivos.
La persistente heterogeneidad de la
economía brasilera; la reducción del gasto
directo de la Unión en las regiones más
atrasadas y la disminución de sus
transferencias constitucionales hacia varios
estados; la ausencia de una política de
desarrollo regional. La guerra estatal por la
atracción de inversiones, a través de la
conseción de incentivos fiscales y con
resultados malsanos, por cuanto los
vencedores son los estados con mayor
capacidad financiera en detrimento de los
más pobres. Creación de nuevos municipios
sin una base económica propia, sino
beneficiarios del Fondo de Participación de
Municipios.
Fortalecer un proceso de coordinación entre
los diferentes niveles de gobierno, tanto en el
plano vertical como en el horizontal.
Fortalecer las estructuras administrativas y
las secretarías de hacienda de los estados.
Impulsar evaluaciones sistemáticas o un
balance de resultados del proceso de
descentralización. Los gobiernos
subnacionales pasaron a ser identificados con
una nueva institucionalidad democrática del
país y un reforzamiento de la federación.
Ley Orgánica Municipal sobre la capacidad de
auto-organización (Art. 28 a 31 de la
Constitución de 1988). Preserva las
autonomías políticas y de gestión económicafinanciera. Autonomía entendida como el
poder limitado o jerárquicamente inferior.
Incluye la creación, organización o supresión
de nuevos distritos, y la adecuación del
ordenamiento territorial mediante el
planeamiento y ordenación del suelo. La Ley
Municipal del Servicio Urbano
A nivel municipal, se ha impulsado la
coordinación de estos entes de gobierno y los
estados para la prestación de los servicios de
educación. El involucramiento de la prefectura
municipal en la prestación de la asistencia
médico-sanitaria reforzó la autonomía
municipal. Otro avance importante es la
contratación de consultorías en un afán de las
prefecturas de modernizar su gestión y sus
capacidades administrativas.
La redemocratización ocurrió primero a nivel
subnacional con la elección para
gobernadores y alcaldes al comienzo de los
años ochenta, y solamente llegó al núcleo
central del Estado en 1988 con la nueva
Constitución y en 1989 con las elecciones
directas para la Presidencia de la República.
Ocurrió una identificación entre la lucha contra
el autoritarismo y la lucha por la
descentralización. La redemocratización
resultó en un fortalecimiento de los Estados
de la Federación brasilera, en términos
políticos y financieros.
Impulsar amplias reformas del sistema
electoral y partidiario, para modificar la actual
dependencia del sistema federativo en
relación con la distribucion pulverizada de
recursos federales para el nivel local de
gobierno. Igualmente es necesario repensar
la representación federativa de los Estados,
la cual debería expresarse en el Senado que
funciona como una cámara revisora y no
como representante de los Estados en la
Federación. También se debe evitar la
pulverización de la actividad parlamentaria en
el Congreso Nacional, reestructurando las
bases para la formulación de políticas
nacionales.
Aumentó la autonomia fiscal de los entes
subnacionales, especialmente de los
municipios. Las transferencias
intrarregionales redujeron su condicionalidad
desde el nivel central y crecieron a tasas más
elevadas en las regiones más pobres. Las
regiones más desarrolladas dependen sus
ingresos propios, y las más pobres de las
transferencias intergubernamentales. Los
municipios asumieron sus responsabilidades
de financiamiento de educación y salud, en la
inversión pública y en su operación. La
Constitución establece que la Unión debe
tener un mínimo de participación del 18%,
mientras que las municipalidades y estados
deben participar cada uno por lo menos con
el 25% del ingreso total.
A pesar de los avances, la descoordinación La descentralización se constituyó en un
del proceso y la persistencia del conflicto de mecanismo para viabilizar los proyectos de
poder vertical, la falta de definiciones claras reforma del Estado, en lo que se refiere a la
en cuanto a nuevas competencias, la
reestructuración de los pactos federativos; las
persistente y excesiva heterogeneidad
competencias del gobierno federal, estado y
económico regional, y el surgimiento
municipio y la definición de la responsabilidad
desordenado de nuevos municipios, sumado sobre el planeamiento, la gestión y el control
a las transformaciones estructurales por las de los servicios públicos municipales. La
cuales el Brasil está pasando, redundan en
Constitución Federal establece que la Unión
una falta de correspondencia entre las nuevas se encarga de la dinámica de organización
competencias y la transferencia de recursos a territorial referente a la red de ciudades y su
nivel subnacional. Todo esto en detrimento de planeamiento, dejando a los municipios la
los objetivos de mayor equidad.
intervención en el uso del suelo de sus
ciudades.
La reestructuración de un nuevo pacto fiscal
sobre una base social más amplia, rompiendo
la defensa del statu quo por parte de los
sectores sociales más privilegiados, y las
extremas disparidades regionales del país.
Algunos temas a incluir son la agilización de
trámites administrativos, el ordenamiento,
revisión y consolidación de diversas normas
legales dispersas, la organización tributaria
tipo funcional, el desarrollo de sistemas de
apoyo estadístico y aplicación de criterios
diferenciales según las características de la
población, entre otros.
Fuente:
Rui de Britto Alvares Affonso (2000), Descentralizaçâo, desenvolvimiento local e crise da federaçâo no Brasil , Documento de Trabajo Proyecto CEPAL/GTZ, Santiago, CEPAL LC/R.1975.
(1999), A Federaçâo na Encruzilhada , en Quem és tu, Federaçâo?, Rumos os caminhos do Brasil em debate. Comissâo Nacional para ascomemoraçôes do V centenário do descobrimento do Brasil, Ano 1, No. 2.
Franklin Dias Cohelo (2000), Desenvolvimiento econômico local no Brasil: As experiências recentes num contexto de descentralização. Documento de Trabajo Proyecto CEPAL/GTZ, Santiago, CEPAL LC/R.1972.
Anwar Shah (1988), El nuevo federalismo fiscal en Brasil , World Bank, Working paper WPS 557.
Buscar la coordinación e integración tanto
vertical como horizontal de acciones entre los
niveles de gobierno; reforzar la autonomía de
las unidades de la federación sin perder el
objetivo de harmonización nacional,
principalmente en la tributación doméstica y el
gasto social básico. Definir criterios y metas
para la sistemática evaluación del proceso de
descentralización en Brasil.
DESCENTRALIZACIÓN EN CHILE: SÍNTESIS Y ESTADO ACTUAL
Estrategia general: La descentralización pretende mejorar la gestión de las autoridades regionales y municipales teniendo en cuenta criterios de eficiencia, eficacia y transparencia. Busca incorporar en los programas de redistribución de competencias y recursos algunos mecanismos que permitan
consolidar objetivos de compensación territorial con los de equidad. La descentralización es un proceso puramente gradual de transferencia de autonomía financiera, con exigencias de eficiencia en el uso de los recursos transferidos para perfeccionar los sectores de salud y educación traspasados a los
municipios. En términos generales, el objetivo de la descentralización es contribuir al desarrollo de Chile, impulsando reformas político institucionales que reconozcan el legítimo derecho de la ciudadanía regional y comunal, sus representantes e instituciones para decidir y gestionar los asuntos propios de
Descentralización Administrativa
Descentralización Fiscal
Descentralización Política
sus territorios, especialmente los relativos al desarrollo económico, social y cultural.
Principales objetivos
Instrumentos de política
Fortalecer el proceso de profundización en Ley Orgánica de Municipalidades de 1992, y la
Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y
la democracia por medio de la aprobación
Administración Regional 19.175 de 1993. Se
de la elección directa de las autoridades
crearon nuevas instancias e instrumentos de
municipales, la creación de los gobiernos
regionales, la apertura del sistema político participación: la ordenanza municipal de
participación, el Consejo Económico y Social
local a la participación de los partidos
Comunal, el fortalecimiento de los plebiscitos
políticos y el establecimiento ámbitos
comunales, entre otros. En la actualidad se está
institucionales de participación de los
discutiendo en el Congreso un proyecto de Ley
actores sociales locales en las decisiones
tendiente a permitir la elección directa de los
públicas municipales y regionales.
Consejeros Regionales como un avance más
dentro del proceso de profundización de la
democracia.
Mejores prácticas
Pese a la resistencia de los partidos de la
oposión, en el año 2001 se logró la elección
separada de alcaldes y concejales municipales lo
cual contribuyó a profundizar la democracia local.
A partir del año 2001, Chile cuenta con una
agenda política de descentralización, liderada
por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y
Administrativo y que es el resultado de un
proceso participativo de consulta y concertación
con todos los sectores de la sociedad.
Principales problemas u obstáculos
La participación no se encuentra aún promovida
ni potencializada adecuadamente por parte del
gobierno central. No hay incentivos idóneos para
promover una efectiva formación ciudadana.
Subsiste en el fondo una cultura altamente
centralista que es difícil de superar en el
mediano plazo. A nivel regional, la combinación
de un Intendente Regional que actúa en el doble
carácter de representante del Presidente de la
República y máximo ejecutivo del Gobierno
Regional, y un Consejo Regional elegido de
manera indirecta, se presta para el surgimiento
de problemas de gobernabilidad difíciles de
resolver.
Resultados más importantes del proceso
A nivel regional, la creación de los gobiernos
regionales y el fortalecimiento de su gestión a
través de la generación de las Estrategias
Regionales de Desarrollo. A nivel municipal, la
democratización del municipio mediante sufragio
universal para la elección de sus autoridades y la
modificación de la Ley Orgánica Constitucional
de Municipalidades que introduce mayor
flexibilidad administrativa, mayor control y
participación ciudadana. Respecto a la
participación, se ha creado un marco jurídico a
nivel municipal tanto para las juntas de vecinos y
las organizaciones funcionales, como para las
ordenanzas de participación municipal y las
oficinas municipales de reclamos abiertas a la
comunidad.
Principales desafíos
Promover ante el Congreso la discusión y
aprobación del proyecto de reforma
constitucional, en particular lo pertinente a la
elección directa de los Consejeros Regionales y
la elección directa del Presidente del Concejo
Regional, lo que sin duda profundizaría el
proceso democrático y participativo. Promover
la elección directa del Intendente Regional y la
modernización de la Ley Electoral y de partidos
políticos en sus aspectos territoriales.
Profundizar la participación ciudadana por medio
de la promoción de la obligatoriedad de los
programas de gobierno regional y local, la
consolidación de la cuenta pública, la revocatoria
del mandato y el fortalecimiento del plebiscito y
la consulta popular.
Duplicar la participación de las decisiones de
inversión regional de 21% en 1994 a 42% en el
año 2000, y al 50% en el 2005. Consolidar un
sistema financiero regional y local, ampliando su
autonomía y equidad, mejorando
sustancialmente la asignación de los recursos
públicos y otorgando sustento real a las
decisiones de la ciudadanía y sus
representantes. Incorporar en los programas de
redistribución de competencias y recursos
mecanismos que permitan conciliar los objetivos
de compensación territorial con los de equidad
individual (localización).
En el ámbito fiscal, los desarrollos principales
adelantos se han dado a partir de la reforma de
la Constitución de 1991 y la promulgación de la
Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y
Administración Regional y la Ley Constitucional
de Municipalidades, en que se establecen
algunas disposiciones que posibilitan el aumento
de los recursos locales y prevén de ciertos
instrumentos de financiación de la inversión
territorial a los recientes gobiernos regionales.
Los fondos de reparto regidos por criterios de
equidad y eficiencia, tales como el Fondo de
Desarrollo Regional y el Fondo Común Municipal.
Cumplimiento de la meta de duplicación del
porcentaje de inversión de decisión regional que
pasó de 21% en 1994 a 42% en el año 2000. Se
han dado experiencias exitosas en la
movilización de capitales privados hacia el
financiamiento local. Por ejemplo, concesiones
para playas, vías y parques, etc. La reforma al
Fondo Común Municipal que potenció su objetivo
redistributivo de equidad horizontal y de
focalización de recursos desde las comunas más
ricas hacia las más pobres. Existen incentivos
para los municipios que incrementan su
recaudación de recursos propios y el sistema
actual de cobro de impuestos es bastante eficaz.
La debilidad financiera de una gran proporción de
municipalidades y la inexistencia de capacidad
de generación de recursos propios o de acceso
al crédito por parte de los gobiernos regionales.
La falta de precisión y delimitación de
responsabilidades de gasto a nivel territorial.
Ausencia de mecanismos de coordinación
financiera transparente y efectiva.
El impulso a los instrumentos de financiamiento
regional de la inversión pública como el FNDR,
ISAR, IRAL y Convenios de Programación que
se tradujo en un aumento significativo de la
inversión de decisión regional. Las reformas de
la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades y la Ley de de Rentas
Municipales que han generado un mayor
fortalecimento municipal en el plano político y
financiero para asumir con mayor eficiencia la
prestación de los servicios básicos y sociales. La
Ley de Rentas Municipales de 1995 incrementa
las tasas de impuestos y actualiza los catastros
inmobiliarios.
El fortalecimiento fiscal de las municipalidades y
regiones es un desafío prioritario para asumir
con responsabilidad política y financiera el
proceso. Ello debe contemplar adecuados
sistemas de información financiera, mejores
servicios al contribuyente, entre otros.
Promover una gestión financiera más activa que
refuerce la transparencia, responsabilidad
política o «accountability» y una mayor
vinculación público-privada. Plantear
instrumentos fiscales que incentiven la inversión
privada en regiones. Rediseñar el sistema
transferencias intergubernamentales para
imprimirles mayor flexibilidad y revisión de sus
criterios.
Definir los ámbitos de competencias, funciones y
atribuciones para los distintos niveles de la
administración del gobierno y separar claramente
las responsabilidades de las líneas de gobierno
interior y administración a fin de superar los
posibles conflictos entre ellos. Desconcentrar la
capacidad de decisión en el nivel central del
gobierno. Modernizar la gestión territorial del
Estado central en términos de calidad, equidad,
cobertura y oportunidad, a través de una
desconcentración efectiva y funcional al proceso
de proceso de descentralización.
Ley de Gobierno y Administración Regional 19175 de 1992. Desde 1996 se inició un programa
de aprendizaje respecto a asociaciones
municipales para la gestión de actividades a
nivel local. Programa de apoyo en planificación
estratégica y gestión en educación y salud de 35
municipios pobres. Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo, de desarrollo regional
para detectar áreas vulnerables y sectores
específicos.
La descentralización es una prioridad política que
implica el reconocimiento de la irreversibilidad
del traspaso de los servicios de educación y de
salud, la legitimidad del proceso, una gestión
eficiente, mecanismos de evaluación y recursos
humanos calificados. Se creó el Premio Nacional
a la Innovación en la Gestión Pública que premió
las iniciativas innovadoras en la administración
pública.
No existe un esquema claro de competencias
entre cada nivel de gobierno nacional, regional y
local, y de otros actores claves como la
comunidad y el sector privado. Se requiere una
ruta critica que establezca prioridades y fije de
manera más nítida las áreas de actuación de
cada nivel de gobierno, que plantee escenarios
factibles de traslado de responsabilidades
respondiendo a cada nivel en qué tiempo se
debe ir asumiendo la competencia y con qué
recursos, independientemente que este
programa se vaya ajustando en el tiempo.
La creación de los gobiernos regionales, como
organismos con personería jurídica y sus
respectivas plantas administrativas, la puesta en
marcha de los Consejos Regionales,
fortalecimiento de las Secretarías Regionales
Ministeriales. Las funciones trasladadas de
mayor relevancia tienen que ver con la
administración de los servicios públicos de
educación básica y atención primaria en salud
mediante un sistema de transferencias desde el
gobierno local. Todos los gobiernos regionales
presentan una estrategia de desarrollo regional y
apoyan a los municipios en la creación de su
propia estrategia.
Clarificar la gestión municipal y regional
compatible con las responsabilidades
traspasadas desde el Gobierno Central. Diseñar
un sistema seguimiento y evaluación de
desempeño público territorial. Reforzar el papel
del gobierno regional y de los servicios
desconcentrados en la región, aumentando en el
caso de éstos últimos sus grados de autonomía
respecto de las oficinas centrales y colocándolos
efectivamente bajo la coordinación directa del
Intendente. Reforzar las oficinas de
planeamiento separándolas de las de evaluación
de proyectos. Fomentar la capacidad de
asociación entre comunas e incluso regiones
para proyectos comunes. Finalmente promover
ante el Congreso la reforma regional que permite
la creación de los servicios públicos regionales.
Fuente:
Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (2001), "El Chile descentralizado que queremos. Un proyecto de todos", Santiago, Ministerio del Interior.
Gobierno de Chile, Ministerio de Secretaría General de la Presidencia (2000), Políticas Públicas dle Gobierno del Presidente Lagos: Área económica ). Presidencia de la República.
Abalos, J.A. (2000), El fomento al desarrollo productivo local: Orientaciones, actores, estructuras y acciones. La situación de Chile en los noventa . Proyecto CEPAL/GTZ, Santiago, CEPAL LC/R.1976.
Fundación Friedrich Ebert Stiftung, Seminario - Taller Desarrollo y Gestión Local , Octubre de 1997, Santiago, Chile.
Descentralización Administrativa
Descentralización Fiscal:
Descentralización Política
DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA: SÍNTESIS Y ESTADO ACTUAL
Estrategia general: El proceso de descentralización se ha enfocado a la asignación de funciones en materia de inversión social y los recursos de transferencias a municipios y departamentos que constituyen el eje financiero del proceso, están condicionados en su mayoría para el
financiamiento de educación, salud y agua potable. Sin embargo, no se ha contemplado explicitamente dentro del proceso la asignación de funciones en materia de promoción del desarrollo económico local.
En una primera etapa de 1983 a 1991 el énfasis se colocó en los gobiernos locales y especialmente los más pequeños, con el objetivo de crearles capacidad para la provision de servicios sociales y de infraestructura básica en un contexto de mayor apertura política y participación ciudadana. En
la segunda etapa (desde 1991), se toman medidas para precisar el papel de los departamentos, especialmente en la provisión de los servicios de educación y salud, y para clarificar la distribución de funciones entre niveles de gobierno y por condicionar los recursos hacia los sectores
porioritarios para la nación.
El Gobierno Nacional para el período 1998-2002 ha propuesto un plan para la profundización en la descentralización de manera concertada y participativa con las entidades territoriales, el sector privado y la sociedad civil, para lo cual se tiene como fundamento avanzar en el proceso de
ordenamiento territorial, fortalecimiento fiscal y de la gestión territorial, así como seguimiento y evaluación del proceso. Las acciones se regiran por los principios de reconocimiento de la heterogeneidad, flexibilización, gradualidad, desarrollo armónico de las regiones, participación de la sociedad
civil y consolidación de la autonomía regional y local.
Principales objetivos
Instrumentos de política
Mejores prácticas
Principales problemas u obstáculos
Resultados más importantes del proceso
Principales desafíos
Promoción de una mayor estabilidad política de
los entes territoriales. Generar un mayor control
por parte de la dirigencia política para
garantizar una mayor transparencia en la
administración pública. Incrementar las
posibilidades reales de participación de las
comunidades en la toma de decisiones y
manejo de los asuntos públicos.
La instauración de la elección popular de
Alcaldes de 1986 y la de Gobernadores de
1992. La Constitución Política de Colombia de
1991 y sus normas reglamentarias: Ley 134 de
1994 sobre mecanismos de participación tales
como las consultas populares, revocatorias del
mandato, referendos y plebiscitos, y la Ley 131
sobre el voto programático.
A partir de la elección popular de alcaldes,
existe una mayor vinculación entre éstos y las
comunidades derivadas, la cual se ha
fortalecido además por los procesos
participativos de identificación y priorización de
inversiones sociales a nivel local.
La violencia se ha constituido en el principal
problema de la sociedad colombiana. La
confrontación armada y la diseminación de la
violencia ha debilitado el Estado en sus
diferentes niveles de gobierno en su pretención
de legitimidad, la capacidad de mediación en
los conflictos, la provisión de bienestar y la
formación de ciudadanía. De otra parte, una
encuesta realizada en 1997 por parte del DNP
a diferntes alcaldes del país, encontró que se
han desaprovechado los instrumentos de
participación que estipula la Ley 134 de 1994.
La solución a la violencia es el desafío
La elección popular de alcaldes y
gobernadores y la participación ciudadana en la fundamental de la sociedad colombiana. Pasa
administración local. La generación de diversos necesariamente por la movilización de todos
mecanismos de responsabilidad de los alcaldes los estamentos de la sociedad y una acción
integrada de toda la institucionalidad estatal.
y gobernadores para con sus electores. A
Se exige una nueva institucionalidad regida por
pesar de los esfuerzos por alcanzar una
verdadera descentralización política y fortalecer los principios de transparencia, equidad y
justicia social, además se debe adecuar a las
la autonomía y capacidad de los niveles
formas participativas que se plantean en la
subnacionales de gobierno, la marcada
Constitución de 1991, romper los feudos
violencia viene afectado la sociedad en sus
clientelizados en los diferentes niveles de
aspectos económicos y debilitado su
gobierno y permitir una mayor integración social
institucionalidad y capacidad competitiva,
y una real participación.
tocando incluso las bases fundamentales del
contrato social de la nación.
Fortalecer fiscalmente a los
departamentos y municipios a través de la
modernización de los sistemas tributarios
subnacionales y de la exploración y
movilización de nuevas fuentes para el
financiamiento territorial (cargos,
contribuciones, etc.). Fortalecer
financieramente a los gobiernos
subnacionales: aumento de las
transferencias y regalías al nivel local de
gobierno y creación del sistema de fondos
de cofinanciación.
Legislación y principales reformas: Ley 14 de
1983, 12 de 1986, decreto 77 de 1987 y la
reforma constitucional de 1991 y sus normas
reglamentarias (en particular la Ley 60 de 1993
de competencias y recursos y Ley 358 de 1997
de endeudamiento público). Las transferencias
están condicionadas a los sectores sociales.
En el caso del situado fiscal o transferencia a
los departamentos, debe destinarse en su
totalidad a los sectores de educación y salud.
De las transferencias a los municipios, el 80%
está condicionado a educación, salud, agua
potable y saneamiento básico y cultura y
deporte. El 20% restante es de libre inversión
dentro de un listado estipulado por Ley.
La utilización de transferencias automáticas sin
contrapartida ha sido uno de los elementos
fundamentales para la consolidación de la
descentralización. Este esquema ha
garantizado que el proceso tenga continuidad y
no dependa de la voluntad del ejecutivo en la
medida en que las transferencias están
garantizadas por la Constitución y la Ley. La
disponibilidad de recursos en forma constante
crea las bases para el ejercicio de la
planeación y una gestión más eficaz de los
gobiernos locales.
La política fiscal y la ejecución del presupuesto
de inversiones se rige principalmente por
criterios sectoriales y no territoriales. Los
programas, proyectos e inversiones realizados
en un territorio son más la suma de un conjunto
de acciones sectoriales que una política
específica destinada a promover su desarrollo
en forma coordinada con los gobiernos
territoriales. Además, el endeudamiento local
se ha convertido en un problema principal por
su impacto sobre las finanzas públicas y el
crecimiento de las transferencias, sumado a
otros factores que presionan el gasto del nivel
central, ha llevado a un fuerte déficit fiscal en el
gobierno central.
El incremento de las transferencias a los
gobiernos municipales continuamente desde
1986 hasta el año 2002. De acuerdo con lo
dispuesto en la Constitución, en este último
año los gobiernos locales recibirán en forma
automática el 22% de los ingresos corrientes
de la nación; el aumento de las transferencias
a los gobiernos departamentales para la
financiación de salud y educación; los
mecanismos y estímulos para aumentar los
recursos propios (en los municipios, los
impuestos a la propiedad raíz e industria y
comercio y en los departamentos, los
impuestos a cervezas, licores y cigarrillos); la
creación del Sistema Nacional de
Cofinanciación y la Financiera de Desarrollo
Territorial; la organización del Fondo Nacional
de Regalías y la introducción de nuevos
tributos como la sobretasa a la gasolina para
financiar obras de infraestructura y sistemas de
transporte masivo.
Aumentar significativamente los incentivos para
un mayor esfuerzo fiscal territorial y a la mejor
gestión pública. Esto implica simplificar y hacer
más transparentes las definiciones y
mediciones de desempeño fiscal y gerencial.
Desarrollar acciones hacia el fortalecimiento de
los ingresos territoriales y la racionalización de
los gastos dentro de las estrategias integrales
de ajuste fiscal. Generar instrumentos e
incentivos para el control del déficit público.
Proponer una actualización de las bases
imponibles en los niveles territoriales,
modernización de la administración tributaria,
creación de nuevos impuestos, y control de la
evasión y elusión fiscal.
A. Se busca una mayor eficiencia en la gestión
democrática orientada a resultados, sobre la
base de criterios de equidad y bienestar social,
en la asignación del gasto local. Esto se logra
por medio del traslado de competencias y
responsabilidades a los departamentos y
municipios, especialmente en lo referente a la
política social.
Ley 60 de 1993 de Competencias y Recursos,
Ley 100 sobre el sistema de salud y seguridad
social, Ley 115 sobre el sistema de educación
y la Ley 142 sobre servicios públicos. Se han
diseñado y puesto en marcha diferentes
programas de fortalecimiento institucional como
requisito previo para la transferencia de
funciones, mediante un proceso de
certificación. Entre 1998-2002, el
ordenamiento territorial será el eje central de la
estrategia de descentralización dada su
importancia en la consolidación en la
autonomía territorial, el fortalecimiento del
tejido social local, la consolidación de la
gobernabilidad y una mejor distribución de
competencias intergubernamentales.
Después de expedidas las normas sobre
transferencias, cada uno de los sectores ha
realizado esfuerzos por precisar la distribución
de funciones entre niveles de gobierno,
mediante la expedición de leyes sectoriales y
sus respectivos decretos reglamentarios. La
articulación de medidas administrativas y
fiscales con las reformas políticas ha creado un
marco de incentivos a la gestión de los
gobiernos subnacionales. Simultáneamente,
los gobiernos locales han adquirido legitimidad
política y dispuesto crecientes recursos para su
gestión.
La Constitución ha asignado nuevas
responsabilidades a los gobiernos locales y
eliminado o modificado entidades nacionales
encargadas previamente de su cumplimiento,
especialmente en los sectores de educación,
salud y agua potable y saneamiento básico. Se
ha dado un proceso constante de ajuste que
básicamente tiene normas sobre transferencias
que determinan la utilización de los recursos.
Además, por la ausencia de una ley orgánica
de ordenamiento territorial, se han expedido
varias normas legales que tratan aspectos
aislados sobre el tema, generando disparidad
de criterios que dificultan la gestión del sector
público y limitan la descentralización.
La distribución de funciones entre los
gobiernos ha sido un proceso gradual de
tanteo que ha producido cierta confusión. Por
un lado se establecen las finalidades a las
cuales se pueden destinar las transferencias a
los gobiernos territoriales, y por otro, mediante
diversas disposiciones sectoriales, se
determinan las funciones de cada nivel. Con
relación a la capacidad de los gobiernos
locales ha primado el criterio de considerar que
ésta se iría desarrollando en la práctica y por
tanto se han asignado primero las
responsabilidades y los respectivos recursos.
Diseñar y operativizar un sistema de
seguimiento y evaluación de la gestión de los
gobiernos subnacionales que permita
información básica para evaluar los avances y
resultados de la política de descentralización,
para efectuar las reformulaciones requeridas.
Propender por una política de ordenamiento
territorial que permita una adecuada
distribución de competencias y recursos entre
los diferentes niveles de gobierno y organizar
los poderes públicos en función de su territorio,
espacio y circunscripción: fortalecer la
autonomía territorial, mayor responsabilidad
política, armonizar las políticas sectoriales, y
promover el equilibrio regional.
Fuente:
Maldonado, A. (2000), Descentralización y Desarrollo Económico Local. Una visión general del caso de Colombia , Documento de Trabajo Proyecto CEPAL/GTZ, Santiago, CEPAL LC/R.1968.
Departamento Nacional de Planeación (1998), Planeación y Desarrollo. ¿Cómo va la descentralización, 1998? Vol. XXIX, No. 4, octubre-diciembre, Santafé de Bogotá, Colombia.
Departamento Nacional de Planeación (1997), Planeación y Desarrollo. ¿Cómo va la descentralización, 1997? Vol. XXVIII, No. 3, Julio-septiembre, Santafé de Bogotá, Colombia.
_____(1998), La paz: el desafío para el desarrollo , Santafé de Bogotá, TM Editores.
DESCENTRALIZACIÓN EN ECUADOR: SÍNTESIS Y ESTADO ACTUAL
Estrategia general: La Constitución Política de 1998 proclamó que Ecuador es un Estado cuya administración gubernamental es descentralizada. En esta Constitución, la descentralización se percibe como un medio para consecución de un desarrollo armónico, la participación ciudadana y de los organismos territoriales locales, y la
distribución de los ingresos públicos y de la riqueza. Según la Constitución, las competencias del gobierno central pueden descentralizarse, con excepción de la defensa y seguridad nacionales, la política exterior y de relaciones internacionales, la política económica y tributaria del Estado, la gestión del endeudamiento externo, entre
otras.
La Ley especial de descentralización del Estado y de participación social pretende es un mecanismo para impulsar la ejecución de la descentralización y desconcentración administrativa y financiera del Estado, la participación social en la gestión pública, así como poner en práctica la categoría de Estado descentralizado. Los principios
inherentes a la participación en Ecuador son democracia, equidad social y de género, pluralismo, respeto y reconocimiento a los valores de los pueblos indígenas, negros y demás grupos étnicos. Los principios de la descentralización son la autonomía, progresividad, eficiencia, agilidad, coparticipación en la gestión pública y solidaridad
social.
El Plan de Descentralización de 2001 (redactado por la Comisión para la Descentralización) constituye el nuevo modelo de gestión pública para el Ecuador. Aborda la forma que alcanzará el funcionamiento del Estado, atendiendo a tres aspectos fundamentales: el político que busca un sistema más representativo y participativo, el
administrativo con una redefinición de las competencias para los distintos niveles de gobierno, y el fiscal para alcanzar una redistribución más equitativa de los recursos estatales.
Aspectos Administrativos
Aspectos Fiscales
Aspectos Políticos
Principales objetivos
Instrumentos de política
Se establece la consulta popular nacional y la
revocatoria del mandato de diputados, alcaldes y
prefectos. Además se concede iniciativa popular para
la propuesta de leyes y reformas constitucionales, y
para las demandas de inconstitucionalidad.
Adicionalmente, el artículo 39 de la Ley de
Descentralización y Participación Social establece que
en cada parroquia rural habrá una Junta Parroquial
integrada por cinco miembros principales y sus
respectivos suplentes, elegidos mediante votación
popular y directa y se establece una cuota de 30%
mínimo para mujeres tanto para los cargos principales
como para los suplentes. Las competencias
principales de las Juntas Parroquiales son presentar
al Municipio proyectos de inversión a ser incluidos en
el Plan de Desarrollo Municipal, designar comités de
control y vigilancia de la eficiencia, oportunidad y
calidad de obras ejecutadas por la misma Parroquia, e
informar a la comunidad sobre las acciones que se
desarrollen en su representación.
Mejores prácticas
La participación indígena en la creación del poder
local étnico como resultado de un largo proceso de
luchas campesinas y transformaciones agrarias. Las
organizaciones indígenas han desarrollado una buena
capacidad para absorver recursos estatales, privados
y del tercer sector, y distribuirlos entre sus miembros
de base, para luego constituirse en actores
protagónicos del desarrollo local. Las experiencias
más innovativas se han producido en los campos de
la intervención pública local constituyendo nuevas
formas de institucionalidad que engloban a los actores
del desarrollo local.
Principales problemas u obstáculos
Falta de acuerdos políticos e institucionales, ausencia
de claridad acerca del proceso en las élites,
deficiencias técnicas de diseño, ausencia de
información adecuada. En Ecuador se evidencia una
ausencia de mecanismos de vinculación entre las
instancias de representación y las formas de
participación. Pese a los importantes espacios de
paraticipación que se han consolidado, el ciudadano
todavía no se ha integrado totalmente a su rol frente
al control de la gestión pública, permanece distante
del poder y de los espacios donde se deciden los
programas y las inversiones estatales. Los principales
obstáculos que presentan las organizaciones son la
falta de recursos humanos y de organismos de
planificación.
Reformar las leyes de presupuesto y de
administración financiera y control, a fin de
adecuarlas a los mandatos constitucionales,
especialmente en lo referente a la participación
conjunta de los sistemas estatal y privado en la
gestión económica. Lograr equidad en la participación
y distribución de los recursos financieros, materiales y
tecnológicos de origen nacional y extranjero del
Estado y especialmente de la función ejecutiva hacia
los gobiernos seccionales autónomos, organismos de
desarrollo regional y organismos seccionales
dependientes, contribuyendo así a la eficiencia en la
prestación de servicios públicos en favor de la
comunidad.
En la planificación del presupuesto participan los
gobiernos seccionales autónomos y las
organizaciones sociales que determine la Ley en
calidad de co-planificadores. Se abre la posibilidad
para la creación de equipos de planificación en los
gobiernos seccionales autónomos. El Estado en forma
descentralizada elabora planes y programas de
inversión pública, obligatorios y referenciales y se
exige que no se prive de presupuesto a ningún
organismo público, así como se prohiben las
asignaciones discresionales. El régimen tributario se
basa en los principios de igualdad, generalidad y
proporcionalidad y se permiten los tratamientos
especiales para la inversión pública o privada que se
realice en las zonas menos desarrolladas.
La mayor parte de los municipios han realizado
esfuerzos importantes por desarrollar sus ingresos
propios, incluso por encima del nivel provincial. La Ley
especial de distribución del 15% del Presupuesto del
Gobierno Central para los gobiernos seccionales
regula la distribución, manejo, transferencia y control
de dicha asignación establecida por la Constitución
Política, para planes y proyectos de inversión. La Ley
crea el fondo de descentralización a distribuirse 70%
para los municipios y 30% para las provincias,
aplicando el criterio de distribución de acuerdo a
pobreza, superficie territorial y población.
La alta dependencia de los entes provinciales
respecto a los recursos financieros transferidos por el
gobierno central (94% en 2001). Las provincias de
Pichicha y Guayas en el año 2000 eran responsables
de cerca del 85% de la recaudación tributaria general
lo que refleja una alta concentración de la actividad
productiva y de la población en estas provincias en
demérito del resto. De un 80% de las municipalidades
y consejos provinciales, apenas el 15% de los
ingresos corresponden a tributos propios, mientras
que alrededor del 60% son transferencias estatales, lo
que es signo de debilidad financiera de los niveles
descentralizados de gobierno.
Los controles de recursos son menores a nivel
provincial que cantonal, y se focalizan en las
transferencias. Las auditorías internas adquieren
mayor relevancia conforme al interés que muestra la
población. En el ámbito local, los controles de la
ciudadanía funcionan en mayor grado, ya que
aquellos enfrentan a la deficiencia de servicios
utilizado diariamente.
Profundizar la aplicación del presupuesto estatal de
manera transparente, directa, predecible,
redistributiva y en concordancia con las nuevas
competencias asumidas por los diferentes niveles de
gobierno. Establecer una estimación de costos de las
competencias. Fortalecer las funciones del Ministerio
de Economía y Finanzas respecto a sus tareas de
actualizar, analizar y territorializar las finanzas
públicas nacionales y seccionales; establecer los
costos de las competencias que administran
actualmente los organismos centrales; señalar los
recursos fiscales que se transferirán en favor de los
organismos receptores, de acuerdo con las
competencias que se asumirán; calcular las brechas
entre costos, presupuesto por competencia e ingresos
propios, con miras a nuevas asignaciones de acuerdo
con los incrementos presupuestarios futuros.
Capacitar a los funcionarios públicos en la
administración de los nuevos recursos y en los
sistemas de responsabilidad fiscal.
El artículo 149 de la Constitución Política señala que
mediante la descentralización administrativa se
propende al desarrollo armónico de todo el territorio,
al estímulo a las áreas deprimidas, la distribución de
los recursos y servicios de acuerdo con las
necesidades de las respectivas circunscripciones
territoriales. Incentivar iniciativas y fortalecer las
capacidades locales para consolidar una gestión
autónoma eficiente, entre otros medios, a través de la
planificación y prestación adecuada de servicios
públicos a la comunidad respectiva. Definir relaciones
y responsabilidades entre la Función Ejecutiva y los
gobiernos seccionales autónomos, en cuanto a las
áreas de servicios a la comunidad, a fin de optimizar
la utilización de recursos y servicios, y evitar la
superposición de funciones.
La Ley Especial de Descentralización y Participación
Social define la transferencia definitiva de funciones,
atribuciones, responsabilidades y recursos hacia los
gobiernos seccionales autónomos. Se establecen
sistemas descentralizados para la salud, educación,
atención de niños y adolescentes. Se flexibiliza el
monopolio de seguridad social en el Estado
abriéndose la posibilidad de una prestación mixta de
servicioscon lo cual se inicia la descentralización el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. Se amplían
las funciones del régimen seccional en lo relativo al
desarrollo que se atribuyen al gobernador y además
de las Circunscripciones territoriales, se establece la
conformación mixta de consejos provinciales.
Además, se elimina la duplicidad de funciones entre
los Consejos provinciales y los concejos municipales.
Se creó la Comisión Nacional de Competencias para
impulsar y consolidar el proceso de descentralización,
atender y resolver reclamos y controversias que
surgieran entre actores de los convenios de
transferencia de competencias, de mancomunidad y
para sancionar el incumplimiento de compromisos o
faltas que obstaculicen el proceso. La Comisión se
integra por un representante del Presidente de la
República, un representante del Consorcio de
Consejos Provinciales y un representante de la
Asociación de Municipalidades de Ecuador.
Los Consejos Provinciales no han encontrado una
ubicación institucional en la transición que vive el
Estado ecuatoriano; los actores, fundamentalmente la
empresa privada, no alcanzan a configurar un interés
vinculado al territorio con los mercados y las políticas
estatales. Las competencias concurrentes de los
Consejos Provinciales carecen de especificidad.
La oferta de servicios a nivel provincial es mas difusa
y destinada a una demanda dispersa. En Julio del año
2001 se creó el Plan Nacional para la
Descentralización (D.E. 1616) que señala un conjunto
de competencias que se pueden transferir desde los
diferentes sectores del gobierno, bajo el criterio de
que la transferencia es obligatoria para los
organismos centrales, pero optativa para los
receptores. Por lo tanto, el señalamiento que presenta
el Plan, no excluye otros casos que se deban
incorporar en el ejercicio práctico de la
descentralización.
Fortalecer a la Comisión Nacional de
Descentralización, Autonomías y Circunscripciones
Territoriales para que cumpla eficientemente su
función de vigilar, evaluar y realizar el seguimiento del
proceso de transferencia de responsabilidades,
competencias, atribuciones y recursos. Identificar
parámetros para medir la situación de la
descentralización y sus consecuencias en la calidad
de vida de los ecuatorianos. Generar estrategias para
reorientar, recomendar y corregir inmediatamente, si
fuera el caso, los problemas que se registren en la
práctica de la descentralización.
Instaurar el régimen de las autonomías
provinciales y ampliar la posibilidad de que la
descentralización opere en el actual marco
constitucional y perfeccione su articulado.
Transformar el desarrollo en un escenario de
participación y control social. En lo específicio se
busca lograr el equilibrio entre representación y
gobernabilidad, asegurar la calidad de la
democracia materializada en un buen gobierno
que se base en la integración y la competitividad
externa, la legitimación de las políticas,
coherencia del sistema político, representación
transparente de la sociedad y participación
popular complementaria a la participación
política. Fomentar y ampliar la participación
social en la gestión pública así como promover
la autogestión de las fuerzas sociales
comunitarias.
Fuente: Corporación de Estudios y Publicaciones (2002) "Ley de Modernización: Reglamento y Legislación Conexa, Quito.
Corporación de Estudios y Publicaciones (2002) "Ley Orgánica de Juntas Parroquiales", Legislación Conexa, Quito.
Verdesoto Custode, Luis (2001) "Descentralizar, grados de autonomía para enriquecer a la democracia", Quito, Ediciones Abya-Yala.
Resultados más importantes del proceso
El proceso de descentralización en Ecuador
durante los últimos años ha tenido un importante
avance en términos de la definición de una
agenda política para la descentralización que se
plasma principalmente en la Ley especial de
descentralización del Estado y de Participación
Social de octubre de 1997, el Reglamento a la
Ley de Descentralización del Estado y
Participación Social de junio de año 2001 y el
Plan Nacional de Descentralización de julio de
2001. Este importante desarrollo de seis años de
negociación y presión desde la base en un
proceso impulsado por iniciativas de los
alcaldes, con el apoyo de las organizaciones de
indígenas y con el respaldo de diferentes ONG.
Principales desafíos
Difundir experiencias que vayan produciéndose en los
Cantones y provincias, fortalecer a éstos para que
tengan capacidad de gestión y profundizar el proceso
de descentralización a partir de una concertación
participativa entre actores. A nivel central es
necesario determinar los recursos disponibles para la
administración de las competencias, para ejecutar la
descentralización de manera transparente y
ampliamente comunicada, fortaleciendo la
administración financiera particularmente subnacional,
y buscando mitigar la heterogeneidad provincial y
cantonal del país. Finalmente, continuar la
negociación con los actores para conseguir una
amplia base de apoyo y consenso para el diseño de
pactos sociales nacionales, provinciales y locales; y
fortalecer los mecanismos de control, seguimiento y
evaluación participativa de los mismos.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO: SÍNTESIS Y ESTADO ACTUAL
Estrategia general: El gobierno federal ha dado un impulso al federalismo, por considerar que éste constituye el mejor medio para alcanzar un desarrollo equilibrado, que ofrezca mayores oportunidades a los mexicanos en todas las regiones del país. Su objetivo es elevar los niveles de bienestar de toda la población y potenciar
su capacidad para apoyar el progreso social y el progreso democrático del país. Todo esto a partir de consolidar las identidades políticas y facilitar la participación de los diversos núcleos de la sociedad civil.
El Programa para el Nuevo Federalismo1995-2000, reconociendo la soberanía de los estados y la autonomía de los municipios, es la base sobre la cual el Gobierno Federal afronta los desafíos de fortalecer la unidad nacional a partir de reivindicar la función compensatoria del pacto federal, vigorizar la autonomía política de los
estados con base en relaciones intergubernamentalers sustentadas en los principios de cooperación y coordinación y mediante una profunda redistribución de competencias, así como construir una estrategia fundamental para generar mayor desarrollo político, económico, regional y administrativo, con nuevos espacios de
participación social.
El nuevo federalismo reivindica la autonomía de los estados federados, representa un instrumento que pluraliza el ejercicio de la función pública y limita la concentración del poder político. El Programa del Nuevo Federalismo propone una nueva relación del gobierno federal y estatal con el municipio, considerada como una
Descentralización Administrativa
Descentralización Fiscal
Descentralización Política
Objetivos
Instrumentos de política
El Programa Nuevo Federalismo se propone
establecer pautas y dispositivos para que en el
marco de las políticas sectoriales de
descentralización, los estados ejerzan amplios
márgenes de autonomía operativa. Por primera vez
se consolidó el municipio como un orden de gobierno
y ya no como una mera división administrativa de los
estados. Esto le favorece su autonomía, le atribuye
funciones muy específicas y le permite su
asociatividad con otros municipios. La Constitución
estableció que los estados deben adoptar una forma
de gobierno republicano, representativo y popular. La
base de su organización territorial y políticoadministrativo es el municipio que, a su vez, es
administrado por un ayuntamiento de elección
popular.
Mejores prácticas
El Programa de Nuevo Federalismo parte de la
necesidad de ampliar los espacios de participación
social. El Programa Nacional de Solidaridad (19881994) se dirigió a buscar la participación de la
participación de la sociedad civil y tuvo un importante
papel en la articulación de acciones descentralizadas
por su impulsó a diferentes regiones y comunidades.
Principales problemas u obstáculos
En México hubo concordancia histórica entre
centralismo y autoritarismo político. Por la debilidad
de los gobiernos locales, el nivel central de gobierno
ha acuñando más poder que el conferido por la
Constitución y las leyes. Igualmente, las fuerzas
sociales, los partidos políticos y las organizaciones
empresariales se organizaron nacionalmente y
adoptaron una estructura centralizada. El centralismo
favoreció un fuerte intervencionismo del Estado que
inhibió la participación social y la iniciativa individual,
creando una cultura política centralista que se
constituye en el principal obstáculto para el desarrollo
de la descentralización.
El Federalismo fiscal mexicano se fundamenta en el
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal para
coordinar y fortalecer el sistema impositivo. Esta
coordinación tiene como objetivo generar un sistema
tributario simple y eficiente al homogeneizar
impuestos, evitar la doble tributación, fortalecer las
finanzas de los gobiernos estatales y municipales, y
adecuar un esquema equitativo de transferencias
intergubernamentales. La relación de gasto municipio
- estados-Federación la crea el Sistema Nacional de
Planeación Democrática, para coordinar la
Federación y los estados en el logro de los objetivos
de desarrollo.
Ley de Coordinación Fiscal: establece los ingresos
tributarios federales del fondo a participar a los
estados y municipios, así como su distribución.
Detalla los Convenios de Adhesión de las entidades
al Sistema Nacional de Coordinación Hacendaria.
Estipula los Convenios de Colaboración
Administrativa sobre las funciones que los estados y
municipios realizan para convertirse en autoridades
fiscales. Establece las funciones de los Organismos
del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Otros
organismos intergubernamentales son la Reunión
Nacional de funcionarios Fiscales, la Comisión
Permanente de Funcionarios Fiscales, el Instituto
para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas
y la Junta de Coordinación Fiscal.
La Ley de Coordinación Fiscal permitió que se
crearan las Aportaciones Federales a entidades y
municipios, establecidos en el Ramo 33 del
presupuesto. Esta es la vía que ha institucionalizado
la transferencia de recursos del Gobierno Federal a
los estados y a los municipios. Existen incentivos
económicos que reciben las entidades por
administrar los impuestos federales, como el pago de
tenencia, o por participar en la fiscalización de
contribuciones federales, así como los recientemente
creados fondos de aportaciones. Se han ampliado
las potestades tributarias de las entidades, con la
erogación de impuestos federales o con la reducción
de las tasas en éstos.
El balance operacional de los estados indica que sus
ingresos actuales no son suficientes para satisfacer
sus necesidades de gasto, a pesar de las
participaciones federales (una muy baja carga fiscal).
Los gobiernos estatales y municipales dependen de
las transferencias federales para financiar su gasto,
existe un centralismo en la recaudación,
administración y decisión de fuentes de ingreso así
como en la asignación del gasto. Esta situación ha
provocado la disminución de la recaudación local y
ha aumentado la necesidad por parte de los estados
de recurrir a créditos comerciales aumentando su
deuda.
Se reformó el sistema de participaciones generales
estableciendo los siguientes criterios: la participación
equiproporcional al PIB generado por estado, la
población, la recaudación del impuesto predial y los
derechos de agua y la participación per cápita
ajustada por un índice de marginación.
Recientemente se introdujo un nuevo concepto de
participación al integrar directamente a las entidades
un porcentaje de recaudación del Impuesto Especial
sobre Producción y Servicios en materia de cerveza
y bebidas alcohólicas, y tabacos.
Redistribuir atribuciones entre el Ejecutivo Federal y
los gobiernos locales y revalorizar la acción pública
de los gobiernos locales para determinar sus
competencias, responsabilidades y recursos, en
áreas de educación, ciencia y tecnología, salud,
desarrollo social, agricultura, ganadería y desarrollo
rural, medio ambiente, pezca y recursos naturales,
comunicaciones y transporte, energía y Turismo.
Promover espacios de participación social en las
políticas gubernamentales descentralizadas.
Contribuir a la descentralización económica para
alcanzar el desarrollo equilibrado del país. Promover
la descentralización de recursos para impulsar el
desarrollo económico y social. Inducir el desarrollo
técnico, administrativo y financiero de los gobiernos
locales.
En el marco de las características del Federalismo
mexicano, la competencia en el ámbito federal le es
fijado de acuerdo con la Constitución Federal, su
propia legislatura y los tratados internacionales. En el
nivel local, le es fijado por la Constitución Federal, las
constituciones locales y su legislación ordinaria; y en
el ámbito municipal, le es fijado por el artículo 115
Constitucional, las constituciones y leyes locales que
emiten las legislaturas de los estados. Las relaciones
intergubernamentales de coordinación y cooperación
son regidas por el Sistema Nacional de Planeación
Democrática.
La celebración de convenios de coordinación entre
las dependencias responsables y los gobiernos
estatales, con la participación de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público y de la Contraloría y
Desarrollo Administrativo, así como la operación de
la Comisión Intersectorial para el impulso al
Federalismo, ésta última como instancia coadyuvante
de los procesos de descentralización. La Comisión
Interministerial para el impulso del Federalismo,
como instancia responsable de la coordinación y
orientación del proceso de descentralización, en
relación a la transferencia de responsabilidades y
recursos del nivel central al estatal y municipal.
Se han transferido funciones sustantivas a los
niveles territoriales de gobierno sin transferir potestad
normativa o la fijación de políticas en su ámbito de
gobierno. No existe un plan rector de la
descentralización que contemple las transferencias
de recursos, reasignación de funciones de gasto, de
recaudación y de asignación de nuevas fuentes de
ingreso a los gobiernos locales. La heterogeniedad
tanto poblacional y geográfica como de capacidad
administrativa de los entes territoriales hace que el
desarrollo desigual de México sea un obstáculo difícil
de superar en la consolidación de la
descentralización.
Contar con un plan global de descentralización que
La consolidación de la descentralización de la
educación básica, la transferencia de los servicios de contemple la medición cuantitativa de las
necesidades dque se deriven del cumplimiento de las
salud a la población no asegurada y adelantos
responsabilidades de cada uno de los entes y
significativos en asistencia social. Se promovió la
asignar las correspondientes fuentes de ingresos.
integración de los consejos técnicos consultivos
Perfeccionar el el proceso de descentralización de
estatales como órganos de consulta y se creó el
las diversas áreas que tienen fuerte impacto social y
Consejo Técnico Consultivo Nacional para la
económico en la vida de los estados y municipios.
Restauración y Conservación de Suelos. Se
Alentar las vocaciones productivas locales a fin de
fortaleció el Programa de Empleo Temporal. Se
abrieron espacios para que las obras públicas locales que las economías regionales sean fuertes y
sean ejecutadas y supervisadas por las comunidades generen mayores recursos. Fortalecer técnicamente
organizadas en comités pro-camino contribuyendo al las administraciones locales con principios de
eficiencia y transparencia.
desarrollo integral de las regiones.
Enriquecer las instituciones democráticas y
promover la participación de la sociedad en la
búsqueda de respuestas a sus necesidades. El
Programa para el Nuevo Federalismo 19952000 afronta entre otros, el objetivo de vigorizar
la autonomía política de los estados como
espacio idóneo para el tratamiento de asuntos
públicos relacionados con las aspiraciones de
las sociedades locales.
Resultados más importantes del proceso
Compete a la Suprema Corte de Justicia
conocer y dar solución a las controversias que
en material constitucional surjan entre la
Federación, los estados y municipios (art. 105
CN). La reforma política fortaleció el poder
judicial y las atribuciones del poder legislativo,
la fórmula de integración del Congreso, el
diseño de los distritos electorales del país, la
elección del jefe de gobierno del Distrito
Federal, el acceso de los partidos políticos y
candidatos a medios electrónicos de
comunicación y fijar las reglas para el
financiamiento y fiscalización de los partidos.
Fuente:
Presidencia de la República de México, Archivo general (1998), Menorias reunión de Trabajo "Nuevo Federalismo".
Zedillo, Ernesto (1998), La federalización de los servicios del país, es un hecho: Discurso presidencial, Los Pinos, agosto 17. Comunicado de prensa 1019.
Zedillo, Ernesto (1999), Versión estenográfica de las palabras del Presidente Ernesto Zedillo, durante la Conferencia Internacional del Foro de Federaciones, Quebec, Canada, www.presidencia.gob.mx.
Kuri Gaytán, A., et alt (1999), Experiencias de desarrollo territorial en México, Revista Comercio Exterior, vol. 49, No. 8, México, Banco Nacional de Comercio Exterior, Agosto.
Casalet, M. (2000), Descentralización y Desarrollo Económico Local. Una visión general del caso de México, Documento de Trabajo Proyecto CEPAL/GTZ, Santiago, CEPAL LC/R.1974.
Principales desafíos
El Federalismo tendrá que afianzarse como sistema
político de México para asegurar la unidad de la
nación, para sumar el vigor de las raíces culturales y
regionales diversas y cohesionadas por la aspiración
de vivir en un país próspero, indisoluble y con
equidad social. Igualmente se deben fortalecer los
mecanismos de participación social para asegurar
que el diálogo y la concertación sean las principales
herramientas de la política de tal manera que
prevalezcan los intereses superiores de la sociedad.
Fortalecer las finanzas públicas como resultado de
un gasto público eficiente, responsible y
transparente, y del fortalecimiento de los ingresos
tributarios de los tres niveles de gobierno. Ampliar la
carga fiscal total, elevar la eficiencia recaudatoria,
estudiar nuevas opciones tributarias para los órdenes
locales de gobierno. Mayor responsabilidad a nivel
local en la generación de ingresos público y el
fortalecimiento de la capacidad de gasto de las
haciendas locales de tal manera que sea posible
ampliar la carga fiscal en México a través de
promover una reforma fiscal integral.
ANEXO 2
NUEVOS ESPACIOS DE PARTICIPACIÓN EN LA ESTRUCTURA POLÍTICA DE ALGUNOS
PAÍSES DE AMÉRICA LATINA
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Sistema de Gobierno
Niveles de Gobierno
Formas para la elección de los
niveles de gobierno
El presidente es elegido por
sufragio universal por cuatro años,
con posibilidad de una reelección.
La provincia es la unidad política,
con Constitución política propia y
los tres poderes en sí misma. El
gobernador es elegido
directamente por cuatro años.
Los municipios y comunas son
regidos por el Intendente y los
concejales, los cuales son elegidos
en sufragio directo por un período
de cuatro años con posibilidad de
reelección.
Gobierno unitario
Cuatro niveles: Nación, Elección directa de Presidente por
4 años. Designación Prefecto
departamentos,
(departamento, presidente del
provincias y secciones
concejo departamental),
(municipio).
Subprefecto (provincia),
Corregidores (Cantón).
Designación de los consejeros
departamentales por los concejales
municipales, y elección directa de
alcaldes y consejo municipal por 5
años.
República Federativa Existen tres niveles de
El presidente de la República es
de carácter de Estado gobierno: la Nación, los elegido democráticamente por
Estados y los
Democrático de
votación popular para un período
municipios.
Derecho.
de cinco años. Los gobernadores
son los dirigentes de los Estados
Federales y son elegidos por voto
directo o mayoritario para un
período de cuatro años. Los
gobiernos municipales (Prefeitos)
son elegidos también por sufragio
universal por un período de cuatro
años. Los municipios son
considerados como miembros
formales de la federación.
Estado
Representativo,
Republicano y
Federal.
Descentralizado
Unitario, con carácter
de Estado
Democrático de
Derecho.
Gobierno nacional,
gobiernos provinciales,
municipalidades y
comunas.
Tres niveles: Nación,
departamento y
municipio. Existe la
posibilidad de crear
provincias, regiones,
distritos y territorios
indígenas.
Elección directa de Presidente de
la República (por cuatro años),
gobernadores y asambleas
departamentales, alcaldes,
concejos municipales y juntas
administradoras locales (por 3
años).
Espacios de Participación
La participación ciudadana
se enmarca dentro del
propósito nacional de
priorizar la proximidad entre
prestatarios y usuarios de los
servicios. Vale aclarar que
los espacios reales de
participación dependen de la
reglamentación
constitucional de cada
provincia.
Ley de participación popular.
Creación de Organizaciones
Territoriales de Base, Juntas
Vecinales y Comités de
Vigilancia, los cuales se
componen de las
comunidades indígenas y
campesinas y las Juntas
Vecinales.
Los canales de participación
varían de acuerdo con el
ámbito de los programas y de
la acción del gobierno local.
La participación puede ser
directa o indirecta en las
entidades representativas de
la sociedad, de la función
pública y del gobierno que se
trate. Ejemplos: Concejos
municipales y regionales,
programas de producción y
prestación de servicios por
grupos de beneficiarios,
Comunidades eclesiásticas
de base y las Sociedades de
amigos de Barrio.
Revocatoria del Mandato,
voto programático,
plebiscito, tutela,
referéndum, la creación de
las Juntas Administradoras
Locales, el Consejo Nacional
de Planeación y la veeduría
popular.
65
Chile
Estado Unitario
Tres niveles: Nación,
gobierno regional,
municipalidad. La
provincia existe pero su
carácter es netamente
administrativo
dependiente de la línea
de gobierno interior.
Perú
Estado Unitario,
Representativo y
Descentralizado
Cuatro niveles: Nación,
regiones, provincias y
distritos.
Elección directa de Presidente (6
años); a nivel regional y provincial
el Intendente y gobernador son
designados por el Presidente de la
República bajo el título de cargo
de confianza del Presidente.
El Consejo Regional es elegido por
los concejales municipales, y el
Alcalde y el Concejo municipal
son elegidos directamente para un
período de 4 años.
El Presidente es elegido por un
período de cinco años con una
posibilidad de reelección
inmediata. El gobierno regional se
compone por la Presidencia y el
Concejo de Coordinación
Regional, ambos elegidos
directamente por un período de 5
años, excepto el Presidente del
Concejo que es elegido por los
miembros de la
institución. Las municipalidades
las rigen la alcaldía y el concejo,
éste conformado por los regidores,
elegidos directamente para un
período de 4 años. En general,
estos cargos han sido por 3 años,
pero a partir de 2002 su duración
será de 5 años.
Creación de Concejos
económicos y sociales
Municipales.
Igualmente se reconoce la
participación de las Juntas de
Vecinos y las organizaciones
sociales de base, las cuales
surgen por inquietudes en
torno a demandas sociales.
La participación ciudadana
se organiza en Asambleas
Vecinales y Distritales, en
torno a necesidades sociales
de orden local. Esta
participación depende más
de la voluntad del Alcalde y
de su cercanía con las Juntas
de Vecinos.
Fuente:
Aghón y Cortés, (1998).
66
ANEXO 3
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: AVANCES EN LA PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES
COMO REPRESENTANTES DEL GOBIERNO LOCAL DURANTE LA ÚLTIMA
DÉCADA
País
Argentina
Bahamas
Belice
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Dominica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Guyana
Haití
Honduras
Jamaica
México
Año
1992
1997
1998 **
1997
1991 *
1997
1994 *
1997
1992 *
1998
2002 **
1994 *
1998
1993 *
1998
1998
1992 *
1997
2002 **
1994 *
1998
1994
1998
1995
1994
1998
1992 *
1998
(Números absolutos)
Total Mujeres
Hombres
1100
40
1060
764
175
589
311
4491
5378
334
341
1024
1060
1060
81
81
169
169
30
193
27
27
262
262
330
27
132
291
16
2343
2418
12
110
190
24
32
57
53
72
0
4
9
9
8
6
0
1
29
21
6
8
5
37
2
68
79
299
4381
5188
310
309
967
1007
988
81
77
160
160
22
187
27
26
233
241
324
19
127
254
14
2275
2339
Total
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
(Porcentajes)
Mujeres
Hombres
3.6
96.0
22.9
77.0
13.8
86.2
3.9
96.0
2.4
97.6
3.5
96.0
7.2
92.8
9.4
91.0
5.6
94.4
5.0
95.0
6.8
93.2
0.0
100.0
4.9
95.0
5.3
94.7
5.3
95.0
26.7
73.0
3.1
96.9
0.0
100.0
2.8
97.2
11.1
88.9
8.0
92.0
1.8
98.0
29.6
70.0
3.8
96.0
12.7
87.0
12.5
87.0
2.9
97.1
3.3
97.0
67
(continuación)
País
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Año
1994 *
1996
1994 *
1999
2002 **
1993
1996
(Números absolutos)
Total
Mujeres Hombres
143
14
129
145
30
115
67
6
61
73
10
63
73
10
63
247
12
235
220
6
214
Total
100
100
100
100
100
100
100
(Porcentajes)
Mujeres Hombres
9.8
90.2
20.7
79.0
9.0
91.0
13.7
86.0
13.7
86.0
4.9
95.1
2.7
97.0
1993 *
226
14
212
100
6.2
93.8
1998
194
7
187
100
3.6
96.0
2002 **
194
47
147
100
24.0
76.0
República Dominicana
1990
103
5
98
100
4.9
95.1
1998
115
2
113
100
1.7
98.0
Santa Lucia
1997
1
0
1
100
0.0
100.0
Trinidad y Tobago
1995
108
22
86
100
20.4
80.0
Uruguay
1998
19
0
19
100
0.0
100.0
Venezuela
1992 *
269
17
252
100
6.3
93.7
1998
330
22
308
100
6.7
93.0
Fuente: CEPAL, Participación y Liderazgo en América Latina y el Caribe: Indicadores de Género.
* Con base en Valdés y Gomariz, (1995), "Mujeres Latinoamericanas en cifras, Tomo comparativo", Instituto de la
Mujer, Ministerio de Asuntos Sociales de España y Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO,
Chile.
** Con base en cuestionario de trabajo proyecto CEPAL/DAW.
Perú
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