21-C-96. Castro vrs. Concejo Municipal de Nueva San Salvador

21-C-96. Castro vrs. Concejo Municipal de Nueva San Salvador
SALA DE LO CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: Antiguo
Cuscatlán, a las catorce horas con treinta minutos del día dieciséis de diciembre de mil
novecientos noventa y siete.
El presente proceso de amparo ha sido promovido por la señora Ana Vilma Castro de
Cabrera, de cuarenta y siete años de edad al inicio del proceso, profesora, del domicilio de
Nueva San Salvador, contra providencias del Concejo Municipal de Nueva San Salvador,
que considera violatorias de sus derechos constitucionales a la estabilidad laboral y
audiencia, consagrados en los Arts. 2 y 11 Cn.
Han intervenido en el proceso, además de la demandante, el señor Jorge German Serrano,
Alcalde Municipal. en funciones, al momento de tramitarse el proceso, del Consejo
Municipal de Nueva San Salvador, por la parte demandada; y el Fiscal de la Corte, doctor
René Mauricio Castillo Panameño.
Leídos los autos; y, considerando:
I. La parte actora manifiesta esencialmente en su demanda: que la autoridad que demanda
es el Consejo Municipal de Nueva San Salvador; que fue elegida Alcaldesa de la ciudad de
Nueva San Salvador, mediante elección popular en las elecciones del 20 de marzo de 1994,
cuyo período vence el 30 de abril de 1997; que es el caso que en el mes de mayo de 1995
solicitó permiso sin goce de sueldo, el cual le fue concedido según acuerdo número 14 del
acta número 18, 5ª sesión ordinaria; que posteriormente solicitó otro permiso con goce de
sueldo por 30 días más, el cual fue aprobado por el Consejo Municipal y venció el 8 de
julio de 1995, según acuerdo número 3 del acta número 23 de la 7ª sesión extraordinaria,
celebrada el día 7 de junio de 1995; que hasta esos momento todo estaba bien, pero el punto
medular del problema comenzó cuando se reúne el Consejo, según acta número 27 de la 20ª
sesión extraordinaria, celebrada el 28 de junio de 1995, presidida por el Alcalde Interino
José German Serrano, y acuerdan, según aparece en el acta en mención, prorrogar en forma
arbitraria al Alcalde Interino por el período de tres meses; que, a consecuencia de ello, no le
permiten el acceso porque el Alcalde Interino está, según ellos, en funciones; que dejó
transcurrir el plazo de tres meses y, al llegar el momento de vencimiento de la prórroga
arbitraria, que era el 9 de octubre de 1995, aparece que el Consejo se volvió a reunir el 4 de
octubre de 1995, prorrogando el período al Alcalde Interino por tres meses más, es decir,
hasta el día 9 de enero de 1996, según acta número 42 de la sesión ordinaria, argumentando
que subsisten las razones que originaron el depósito de la alcaldía; que recurriendo a ese
método, el Consejo no permitió que volviera a sus funciones, tomando acuerdos anticipados
e ilegales; que el 3 de enero de 1996 se reunieron nuevamente y tomaron otro acuerdo de
prórroga por noventa días más al Alcalde Interino, es decir, hasta el 8 de abril de 1996, sin
justificar a qué obedece la prórroga; que el Consejo le ha privado del derecho de ejercer sus
funciones libremente para las cuales fue elegida y juramentada por el Tribunal Supremo
Electoral; que tiene derecho a que se le respete su trabajo como funcionaria de conformidad
al Art. 2 de la Constitución; que lógicamente tiene derecho a un salario, los cuales ya no se
le han pagado, incluso los del segundo permiso que el mismo Consejo avaló; que en ningún
momento ha cometido delito para que se le trate de esa manera; que, si se le imputa algo,
debe ser oída y vencida enjuicio de conformidad al Art. 11 Cn., y, en conclusión, pide se le
admita la demanda, se suspenda el acto reclamado, y se condene al pago de las costas
procesales a los miembros del Consejo Municipal en alusión.
Anexo a la demanda se presentó en, original y copia la siguiente documentación: credencial
extendida por el Tribunal Supremo Electoral, en la que consta que la demandante fue
elegida Alcaldesa de la ciudad de Nueva San Salvador; dos solicitudes de permiso; y cinco
acuerdos del Consejo Municipal de Nueva San Salvador. Las fotocopias de los anteriores
documentos quedaron agregadas de fs. 88 a 95 de este expediente.
Por resolución de la ocho horas y veinte minutos del día 26 de marzo de 1996, se admitió la
demanda, se declaró sin lugar la suspensión del acto reclamado por haberse ejecutado, y se
pidió informe a la autoridad demandada.
El señor José German Serrano, Alcalde en funciones del Consejo Municipal de Nueva San
Salvador, al rendir el informe manifestó que no son ciertos los hechos de la manera en que
los expresa la señora Cabrera, y que lo que el Consejo Municipal ha decidido es exigir una
buena administración municipal y garantizar el manejo honrado de los intereses del
municipio; que la señora Ana Vilma Castro de Cabrera autorizó con sus firmas varias
facturas, las cuales fueron reparadas por ilegales por la Corte de Cuentas de la República, y
que actualmente dicha Corte está realizando una auditoría durante el período en que estuvo
en funciones la señora Cabrera, por lo que el Consejo está esperando dicho informe para así
deducir responsabilidades.
Posteriormente se mandó a oír al Fiscal de la Corte en la siguiente audiencia, quien no hizo
uso de la misma; y, por decreto de substanciación proveído a las once horas con veinte
minutos del día 23 de septiembre de 1996, se confirmó la negativa de la suspensión del acto
reclamado, y se pidió informe justificativo a la autoridad demandada.
José German Serrano, Alcalde en funciones de Nueva San Salvador, informó en síntesis:
que el Consejo ya expresó que no son ciertos los hechos imputados por la actora; que
efectivamente la señora Castro de Cabrera solicitó en dos ocasiones un permiso, el primero
sin goce de sueldo argumentando sentirse indispuesta de salud -sin la comprobación médica
respectiva- y el segundo consistió realmente en una prórroga del anterior, solicitando esta
vez treinta días con goce de sueldo y así incorporarse hasta el día 15 de julio de 1995; que
al, respecto cabe hacer notar que dicha solicitud únicamente se concretó a que se le
concediera una prórroga con goce de sueldo sin expresar razones o comprobar causas
legales y, sin embargo, se le concedió, aunque dicho sueldo no se le ha cancelado porque la
señora Vilma Castro de Cabrera no se presentó ni se ha presentado a cobrar, donde debe
comprobar las razones legales que la asistieron para darle el permiso con goce de sueldo;
que los acuerdos que el Consejo Municipal ha tomado al final de cada período para el cual
se ha designado como Alcalde en funciones a su persona, realmente se han dado o emitido
debido a que la señora Castro de Cabrera no se presentó a esta Alcaldía Municipal a
manifestar en forma personal que su voluntad era tomar nuevamente posesión de su cargo,
sino que como táctica justificativa lo hizo por escrito en una sola ocasión y fue con fecha 6
de marzo de 1996; que la señora Ana Vilma Castro de Cabrera al enterarse que la Corte de
Cuentas de la República estaba haciendo un arqueo en la Alcaldía y que resultaban
anomalías en su gestión, con fecha 16 de abril del año en curso, presentó un escrito en el
cual únicamente se refiere a facturas sin trámites respectivos y a expresar frases no dignas
para el Consejo Municipal que preside; que con fecha 3 de julio de 1996, la actora presentó
nuevamente, y con fines justificativos, otro escrito en el que únicamente hace alusión de su
intención de hacerle a ese Consejo un recordatorio, pero como puede constatarse, en el
mismo comienza a tratar de negar el abandono de su cargo que real y legalmente ha
cometido; que los argumentos expuesto en los escritos presentados por la señora Castro de
Cabrera no son argumentos que le eximen de su responsabilidad; que actualmente la Corte
de Cuentas tiene pendiente el último informe de la auditoría realizada, por lo que se está
pendiente de proporcionar un informe al Fiscal General de la República y,
consecuentemente, de solicitarle su intervención a fin de promover los juicios
correspondientes para deducir responsabilidades; que como se puede constatar por lo antes
expresado, este Consejo Municipal en ningún momento le ha violado a la señora Castro de
Cabrera su derecho al trabajo ni mucho menos su derecho de audiencia; que en los acuerdos
que el Consejo tomó sobre el presente caso, se estimó a bien tomarlos sin reflejarse o dejar
constancia por escrito de la realidad existente, ya que no se pretendía dañar a la actora del
presente proceso, y por ello se omitió mencionar las causas de su abandono, únicamente
mencionando algunas irregularidades de la gestión administrativa municipal, en espera de
lo que dictamine la Corte de Cuentas de la República.
Con base en el Art. 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se corrió traslado al
Fiscal de la Corte y a la parte actora; expresando el primero que, independientemente de los
motivos o razones justificativas del acto reclamado por parte de la autoridad demandada,
existe de parte de la misma un reconocimiento expreso del acto reclamado, el cual debe de
tener un asidero legal para excepcionarse- y que, por su parte, la demandante debe
comprobar haber agotado cualquier otra instancia previa ante el Tribunal Supremo
Electoral. Por su parte, la demandante, al contestar el traslado, manifestó que le aclara al
señor Fiscal de la Corte, con todo respeto, que en el Código Electoral no existe una tan sola
disposición legal que le permita al Tribunal Supremo Electoral conocer sobre este
problema, ya que la acción tomada por los concejales es violadora de la Constitución y no
es materia electoral, razón por la cual en ningún momento tiene por qué avocarse al citado
Tribunal; que si bien es cierto que solicitó permiso por escrito por razones de salud, el
primero lo fue sin goce de sueldo y el segundo con goce de sueldo, el cual aun no se le ha
cancelado; que cuando le tocaba presentarse, los concejales en forma mal intencionada se
reúnen días antes de que se venciera el permiso y prorrogan en el cargo al Alcalde Interino
por tres meses más, es decir, que su permiso vencía el 8 de julio de 1995 y ellos se
reunieron el 28 de junio, y en forma autoritaria le prorrogan en el cargo sin permitírsele
volver a llegar a la alcaldía, y así sucesivamente fueron dándose acuerdos antes de que
vencieran las prórrogas, razón por la cual cada vez que llegaba a la alcaldía se encontraba
que ya había un acuerdo de prórroga y no le permitían asistir a las reuniones del Consejo;
que cuando una persona tiene un tiempo para gozar de vacaciones o licencias, no se le
puede responsabilizar de no haber llegado sin que se le venciera el tiempo para el cual está
autorizado para gozar de la ausencia; que aunque hubiera auditoría de la Corte de Cuentas,
más por el contrario la persona responsable de la cartera tiene que estar presente para
conocer los resultados de lo auditado y poder explicar cualquier situación anómala en caso
que la hubiere o cualquier otra información que deseen conocer los auditores, que no es
cierto que no se le ha pagado porque no se ha presentado, ya que siempre que llega a la
Alcaldía no le permiten ni hablar con ningún miembro del Consejo, y en la pagaduría le
dicen que no hay ningún cheque a su favor; que los del Consejo han hecho creer que se ha
ausentado por las auditorías de la Corte de Cuentas pero puede demostrar que quien pidió la
auditoría fue ella misma; que lo de un posible procesamiento penal a través de la Fiscalía
no tiene nada que ver con este proceso constitucional.
Se ordenó el plazo probatorio que autoriza la ley, lapso durante el cual la parte demandante
presentó prueba documental, cuyas fotocopias quedaron legalmente agregadas a fs. 117 al
122.
Se corrieron los traslados que ordena el Art. 30 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales al Fiscal de la Corte, a la parte actora y a la autoridad demandada. El
primero lo evacuó expresando solamente que con el reconocimiento del acto reclamado por
parte de la autoridad demandada, no justificado, considera comprobado en la medida legal
los extremos de la demanda; la demandante manifestó que ha presentado todas las pruebas
necesarias que determinan que fue removida injustamente, y se le impidió de forma dolosa,
por parte de los referidos miembros del Consejo Municipal, el desempeñar su cargo como
Alcaldesa de Nueva San Salvador, para el cual fue elegida para un período de tres años; que
la documentación extendida por la Corte de Cuentas de la República, sobre las auditorías
realizadas, dan fe de su buena actuación en el cargo; que el período para el cual fue electa
ya concluyó, razón por la cual es imposible que pueda desempeñar nuevamente el cargoque en razón de eso considera que lo menos que se puede hacer es condenar al Consejo
Municipal al pago de sus salarios y a pagar los daños y perjuicios que se le han causado; y,
por su parte, la autoridad demandada dejó transcurrir el plazo para contestar el traslado, sin
haberlo hecho. Concluidos tales trámites, el presente proceso se encuentra en estado de
dictar sentencia.
II. No existiendo ninguna petición de terminación anormal del presente proceso vía
sobreseimiento, y no advirtiendo este Tribunal ninguna circunstancia que requiera previo
conocimiento y decisión al asunto de fondo del caso subjúdice, es procedente examinar el
fondo de la pretensión de la parte actora, quien hace consistir el agravio en que el Consejo
Municipal de Nueva San Salvador le privó de su derecho a ejercer sus funciones libremente
-leáse estabilidad laboral- para las cuales fue elegida y juramentada por el Tribunal
Supremo Electoral, a través de acuerdos anticipados e ilegales de prórroga de sus licencias
y consiguiente prórroga de las funciones del alcalde interino, y ello sin haber sido -a criterio
de la parte actora- oída y vencida enjuicio de conformidad al Art. 1l. Cn.
1. En el presente caso, la pretensión de la parte actora se refiere a plantear que en la
práctica, a través de la figura de acuerdos de prórroga de funciones del alcalde interino, el
Consejo Municipal de Nueva San Salvador, impidió el ejercicio de las funciones de alcalde
de dicho municipio, por lo que este Tribunal entiende que, en razón de los hechos
expuestos en el caso subjúdice y en aplicación del principio iura novit curia -el juez conoce
el derecho-, en puridad se trata de una destitución del cargo de alcaldesa; pues si bien es
cierto que la autoridad demandada no formuló acto expreso al respecto, las consecuencias
prácticas de las prórrogas de licencia y de autorización de funciones del alcalde interino
implican aquélla.
Al respecto, y a fin que quede sumamente claro el alcance de las decisiones de este
Tribunal, y frente a las argumentaciones de la autoridad demandada, en el sentido que ha
expuesto justificaciones relativas a las circunstancias que, frente a supuestas infracciones
administrativas de la demandante, motivaron la separación de ésta del cargo de alcaldesa;
esta Sala aclara que el amparo es un instrumento procesal diseñado como control de
constitucionalidad de los actos de autoridad que se alegan infringen derechos consagrados
en la normativa constitucional; por lo que, en el presente caso, no se conoce ni decide
respecto de las justificaciones que en materia administrativa hace la autoridad demandada,
sino que el examen de constitucionalidad se refiere a determinar si en la actuación del
Consejo demandado existió o no vulneración de la Constitución.
En conclusión, el thema decidendi -el tema de conocimiento y decisión- en el presente caso
se refiere a determinar si el Consejo Municipal de Nueva San Salvador, al impedir el
ejercicio de las funciones de alcaldesa mediante la prórroga de licencias y de autorización
del alcalde interino, vulneró los derechos de estabilidad y de audiencia de la demandante,
señora Castro de Cabrera.
Delimitado el punto fundamental de la controversia en el presente caso, este Tribunal
estima conveniente que, a fin de mayor claridad de esta decisión, se exteriorice el proceso
lógico de ésta, para dejar evidencia tanto los fundamentos fácticos como los presupuestos
jurídicos de la misma; y al respecto, a fin de ubicar jurídicamente el asunto controvertido,
se estima conveniente que, precedido de una breve reseña del principio de legalidad que
sirva de base para todos los considerandos, se clarifiquen los aspectos que servirán de
parámetro de examen en el caso subjúdice, los cuales -por su orden- son: (a) referencia
genérica de las atribuciones de los consejos municipales; (b) examen de la específica
atribución de otorgar permiso o licencias a los miembros que componen el consejo; e)
determinación de los presupuestos para el válido ejercicio legal de dicha atribución.
1.- El principio de legalidad -expresamente consagrado en el Art. 86 Cn.- rige a la
administración, por lo que toda actuación de ésta ha de presentarse necesariamente como
ejercicio de un poder atribuido previamente por ley, la que lo construye y delimita.
Lo anterior significa que las entidades administrativas -incluidos, en los que a efectos de
este proceso interesa, los consejos municipales- deben someterse en todo momento a lo que
la ley establezca, entendiendo tal expresión como indicativa -por lo específico del análisisdel concreto sistema de derecho administrativo que rige en un ordenamiento jurídico dado.
Por ello, como dice Rafael Entrena Cuesta en Curso de Derecho Administrativo, "ha hecho
fortuna la expresión según la cual la Administración habrá de someterse, no ya a la ley, sino
a todo el bloque de la legalidad". Este sometimiento se consigue mediante la
instrumentación de una serie de técnicas cuya elaboración corresponde al derecho
administrativo que, como se sabe, está edificado -de acuerdo con Entrena Cuestas- "sobre
los dos pilares de la prerrogativa de la Administración y la garantía de los administrados ".
2.- Establecido que los consejos municipales debe ajustar sus actuaciones a la ley,
corresponde referir -de modo muy genérico- las atribuciones de tales consejos, pues ello
servirá de marco de referencia del examen de las actuaciones impugnadas por la
demandante y atribuidas al Concejo Municipal de Nueva San Salvador.
La Constitución establece en el Art. 202 que "Para el Gobierno Local, los Departamentos se
dividen en Municipios, que estarán regidos por Concejos formados de un Alcalde, un
Síndico y dos o más Regidores cuyo número será proporcional a la población. Los
miembros de los Consejos Municipales deberán ser mayores de veintiún años y originarios
o vecinos del municipio; serán elegidos por un período de tres años, podrán ser reelegidos y
sus demás requisitos serán determinados por la ley"; además que los Arts. 206 y 207 Cn.,
disponen, respectivamente, que "Los planes de desarrollo local deberán ser aprobados por
el Consejo Municipal respectivo... ", y que los "Consejos Municipales administrarán el
patrimonio de, sus Municipios y rendirán cuenta circunstanciada y documentada de su
administración a la Corte de Cuentas de la República... ".
El Código Municipal es el cuerpo normativo de rango de ley secundaria que, como
desarrollo de las disposiciones constitucionales mencionadas, regula lo relativo a los
consejos municipales. El Art. 26 de dicho código establece que para ser miembro de un
consejo deben cumplirse los siguientes requisitos: "a) Ser salvadoreño por nacimiento o
naturalización; b) Ser del estado seglar; c) ser originario o tener por lo menos un año de ser
vecino del municipio respectivo a la fecha de la inscripción como candidato para la
elección correspondiente; d) Haber cumplido veintiún años de edad; e) Ser de moralidad
notoria; f) Saber leer y escribir; g) Estar en el ejercicio de los derechos de ciudadano ".
Por su parte, el Art. 27 del mismo código prescribe que no podrán ser miembros del
consejo: "a) Los que tengan suspendido o hayan perdido sus derechos de, ciudadano; b) Los
que directa o indirectamente tengan parte o estén interesados en servicios públicos,
contratos, concesiones o suministros con o por cuenta del municipio; c) Los que tengan
pendiente juicio contencioso administrativo o controversia judicial con el municipio o con
establecimiento que de él dependa o administre; d) Los parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad o segundo de afinidad. En este caso, si el parentesco fuere entre el Alcalde
y uno de los Concejales se tendrá por electo al Alcalde, debiendo llenar la vacante el
Concejal suplente que el Consejo designare; e) Los destiladores y patentados para el
expendio de aguardiente y sus administradores y dependientes; f) Los ciegos, mudos y los
sordos; g) Los militares en servicio activo. Las causales contempladas en este artículo que
sobrevengan durante el ejercicio del cargo, pondrán fin a éste".
Y, por su parte, el Art. 30 del referido código establece las atribuciones del consejo, cuales
son: "l. Nombrar de fuera de su seno al Secretario Municipal; 2. Nombrar al Tesorero,
Gerentes, Directores o Jefes de las distintas dependencias de la Administración Municipal,
de una terna propuesta por el Alcalde en cada caso; 3. Nombrar las comisiones que fueren
necesarias y convenientes para el mejor cumplimiento de sus facultades y obligaciones que
podrán integrarle con miembros de su seno o particulares; 4. Emitir ordenanzas,
reglamentos y acuerdos para normar el Gobierno y la administración municipal; 5. Aprobar
los planes de desarrollo urbano y rural; 6. Aprobar el plan y los programas de trabajo de la
gestión municipal; 7. Elaborar y aprobar el Presupuesto de Ingresos y Egresos del
Municipio; 8. Aprobar los contratos administrativos y de interés local cuya celebración
convenga al municipio; 9. Adjudicar la contratación de obras o adquisición de bienes
muebles sometidos a licitación; 10. Emitir los acuerdos de creación de entidades
municipales descentralizadas, 1l. Emitir los acuerdos de cooperación con otros municipios
o instituciones; 12. Emitir los acuerdos de constitución y participación en las sociedades a
que se refiere el artículo 18 de este Código; 13. Emitir los acuerdos de creación de
fundaciones, asociaciones, empresas municipales y otras entidades encargadas de realizar
actuaciones de carácter local; 14. Velar por la buena marcha del gobierno, administración y
servicios municipales, 15. Conocer en apelación de las resoluciones pronunciadas por el
Alcalde y en revisión de los acuerdos propios; 16. Designar apoderados judiciales o
extrajudiciales que asuman la representación del municipio en determinados asuntos de su
competencia, facultando al Alcalde o Síndico para que en su nombre otorguen los poderes o
mandatos respectivos; 17. Autorizar las demandas que deban interponerse, el desistimiento
de acciones y recursos en materias laborales y de tránsito, la renuncia de plazos, la
celebración de transacciones y la designación de árbitros de hecho o de derecho; 18.
Acordar la compra, venta, donación, arrendamiento y en general cualquier tipo de
enajenación o gravamen de los bienes muebles e inmuebles del municipio y cualquier otro
tipo de contrato; 19. Fijar para el año fiscal siguiente las remuneraciones y dietas que deban
recibir el Alcalde, Síndico y Regidores; 20. Conceder permiso o licencias temporales a los
miembros del Consejo para ausentarse del ejercicio de sus cargos; 21. Emitir los acuerdos
de creación, modificación y supresión de tasas por servicio y contribuciones públicas para
la realización de obras determinadas de interés local; 22. Acordar la contratación de
préstamos para obras y proyectos de interés local; 23. Conceder la personalidad jurídica a
las asociaciones comunales; 24. Derogado; 25. Designar de su seno al miembro que deba
sustituir al Alcalde, Síndico o Regidor en caso de ausencia temporal o definitiva; 26.
Designar al miembro del Consejo que deba desempeñar el cargo de Tesorero, en caso que
dicho funcionario no estuviera nombrado ".
3.- Hecha la referencia a las atribuciones de los consejos municipales, así como los
requisitos para formar parte de ellos y el régimen de incompatibilidades, es necesario
analizar en detalle una de las atribuciones, por su estrecha relación con el acto impugnado.
Dicha atribución es la de conceder licencias o permisos a los miembros que lo conforman:
Alcalde, síndico y regidores.
El Art. 30 número 20 del Código Municipal hace referencia a esa atribución, estableciendo
que el Consejo puede conceder "permiso o licencias temporales a los miembros del Consejo
para ausentarse del ejercicio de sus cargos. Tal atribución se complementa con lo dispuesto
en el número 25, del mismo artículo, en el que se señala que el concejo designará "de su
seno al miembro que deba sustituir al Alcalde, Síndico o Regidor en caso de ausencia
temporal o definitiva".
No obstante la claridad en la fijación de la autoridad competente para disponer sobre
permisos o licencias temporales de los integrantes de un consejo municipal, no aparece
regulación detallada sobre los hechos o circunstancias que motivan o generan el ejercicio
de esa atribución, ni tampoco se establecen expresamente los presupuestos para la
procedencia del otorgamiento de permisos o licencias, ni se regula sobre los plazos o
características del nombramiento de la persona sustituta.
4.- Frente a la ausencia de regulación legal expresa, este Tribunal estima necesario, como
punto de partida del examen en el presente caso, reseñar de modo sistemático -a partir de
nuestro ordenamiento jurídico, y en concreto desde nuestro derecho administrativo-, los
presupuestos que deben concurrir para que las entidades administrativas -en específico, los
consejos municipales- puedan proceder al otorgamiento de permisos y licencias, con el
consiguiente nombramiento de la persona sustituta.
Al respecto, la Sala considera que, desde un punto de vista eminentemente práctico, el
origen para el otorgamiento de un permiso o licencia se puede bifurcar así: (a) en primer
lugar, una vía para que la autoridad competente emita un permiso o una licencia, es la
solicitud o manifestación expresa de voluntad del interesado en conseguir dicho permiso o
licencia; y (b) en segundo lugar, la concesión oficiosa del permiso o licencia
Respecto de la primera posibilidad, es plenamente admisible la existencia de prórrogas a
tales permisos o licencias; sin embargo, aún y cuando exista la probabilidad de conceder
prórrogas, éstas no pueden quedar, bajo ningún punto de vista, al arbitrio de la autoridad
encargada de emitirlas. Dicho en otras palabras, así como la génesis está dada por una
manifestación de voluntad del interesado, la atribución de prorrogar la licencia o permiso
debe ser activada también por el interesado o, en casos excepcionales, por otras
circunstancias razonables y objetivas que conduzcan al consejo municipal a prorrogar de
oficio las licencia o permiso.
En relación a la segunda posibilidad, la concesión oficiosa de un permiso o licencia -sea de
modo primigenio, sea como prórroga-, esta Sala estima que tales actuaciones oficiosas
deben originarse o basarse en circunstancias objetivas y razonables, acompañadas,
necesariamente, de un pronunciamiento fundamentado de la administración que evite el uso
ilegal y arbitrario de dicha atribución.
Se insiste, pues, que las circunstancias que motiven la concesión oficiosa de un permiso o
licencia deben consistir en hechos de objetiva constatación y viable fundamentación,
debidamente explicitados en el acuerdo que se emita al respecto. Así, a modo meramente
ejemplificativo y sin carácter taxativo, pueden estimarse como supuestos válidos de
concesión oficiosa de licencias o permisos: (a) ausencia del cargo por caso fortuito o fuerza
mayor; (b) imposibilidad física o mental de ejercicio del cargo; y (c) la no presentación al
lugar de trabajo a desempeñar las funciones luego de haberse expirado el permiso o
licencia, cuando dicho desempeño sea de vital trascendencia para el funcionamiento de la
municipalidad, como sería el caso del Alcalde y el síndico.
Es conveniente aclarar que las causases establecidas en el Art. 27 del Código Municipal régimen de incompatibilidades-, sobrevenidas en el transcurso del plazo del cargo, pueden
suponer, mediante el procedimiento legal respectivo, la terminación de la relación pública,
pero no constituyen motivos de licencia o permiso o de prórroga de éstos. Igual
consecuencia derivaría cuando, en el transcurso del plazo en el cargo, algún miembro del
consejo se aparta de los requisitos de necesaria concurrencia para su elección, siempre que
se trate de circunstancias objetivas y mediante el proceso correspondiente cuando así
corresponda.
En conclusión, pues, esta Sala considera que, estando debidamente contemplada la
competencia del concejo municipal para disponer sobre las licencias o permisos de los
integrantes del mismo, y aceptado que -no obstante ausencia de regulación expresa al
respecto- es posible la concesión oficiosa de licencia o permisos, tal posibilidad únicamente
se admite en supuestos de necesidad y basada en hechos razonables y de objetiva
constatación, debiendo los mismos consignarse en el acto administrativo que disponga la
concesión oficiosa de la licencia o permiso -sea de modo primigenio, sea como prórroga-.
5.- Lo expuesto en el número anterior sobre el régimen de licencia y permisos resulta
coherente con la consagración de un plazo en el cargo respecto de los miembros o
integrantes de un consejo municipal. Y es que la consagración de un. plazo para el ejercicio
de funciones públicas constituye una garantía para que dicho ejercicio se lleve a cabo sin
presiones o que puedan soportarse éstas- pues el establecimiento de un plazo o período para
un cargo público -en el caso subjúdice, de tres años, como se ha relacionado- se fija en vista
del interés público y no en el del funcionario que ocupará el cargo, por lo que, mientras se
encuentre en funciones, una destitución, cesación o remoción no dictada conforme a ley
significaría una violación del ordenamiento jurídico. Aceptar la solución contraria -esto es,
que no obstante el plazo puede impedirse el ejercicio del cargo y de hecho destituirse al
funcionario- significaría un rechazo al carácter imperativo de las normas jurídicas, pues se
estaría diciendo que el período en el cargo carece de sentido, lo que volvería inocuo el
sistema jurídico.
El derecho a la estabilidad en el cargo de los integrantes de los consejos municipales se
establece, pues, entre otras cosas, para garantizar que, aquéllos ajusten su actuación a los
límites y fines que establece la ley, e impedir así que favorezcan intereses partidarios o
cedan ante presiones de intereses de grupos privados, volviéndose indispensable que se les
dote de un ámbito de seguridad jurídica. Ese ámbito de seguridad se refleja, desde una
perspectiva subjetiva, en un derecho a la estabilidad en el cargo. Por ello -en lo que a
efectos de este proceso interesa-, la remoción arbitraria de un alcalde municipal supone,
desde el plano subjetivo y respecto de la entera jurídica de la persona física que ocupa el
cargo, una violación, no al derecho al trabajo, sino al derecho a la estabilidad en el cargo,
puesto que su propósito esencial -se insiste- es brindar protección contra las remociones
arbitrarias de las plazas que ocupan.
6.- Desde la perspectiva señalada en los acápites precedentes, pasa a enjuiciarse la
constitucionalidad de la actuación del Consejo demandado en el caso que nos ocupa: Al
respecto, y así lo reconoce la misma autoridad demandada, desde el acuerdo No. 18 del acta
de sesión No. 27 de la 20ª sesión extraordinaria del Consejo Municipal de Nueva San
Salvador, se prorrogó oficiosamente la licencia de la señora Castro de Cabrera, sin que ésta
hiciera solicitud al respecto; y, además, tal prórroga oficiosa se verificaba con anticipación
al vencimiento de cada Licencia previa. La autoridad demandada, por su parte, argumentó
que únicamente ha decidido exigir una buena administración, municipal y garantizar el
manejo honrado de los intereses del municipio.
Una relación. detallada de los acuerdos mencionados clarifican mayormente la situación
que se analiza, pues ello permite la verificación objetiva de los argumentos de ambas
partes, así como contrastar lo reflejado por dichos acuerdos con el marco de referencia
expuesto en los párrafos anteriores: (a) acuerdo No. 14 del acta No. 18 de la 5ª sesión
ordinaria, del 3 de mayo de 1995, en el cual se concede permiso a la alcaldesa, señora
Castro de Cabrera, por 30 días sin goce de sueldo, del 10 de mayo al 8 de junio de 1995,
por solicitud de la interesada; (b) acuerdo No. 4 del acta No. 23 de la 17ª sesión
extraordinaria del 7 de junio de 1995, en el cual se le concede, a solicitud de la interesada,
prórroga del permiso anterior, por 30 días, con goce de sueldo, del 9 de junio al 8 de julio
de 1995; (e) acuerdo No. 18 del acta No. 27 de la 20ª sesión extraordinaria, del 28 de junio
de 1995, en el cual se prorroga de oficio el nombramiento del alcalde interino por 3 meses,
es decir, del 9 de julio al 9 de octubre de 1995, decidiendo prorrogar la licencia, sin goce de
sueldo, de la señora Castro de Cabrera; por considerar el Consejo que la referida señora ha
estado ausente por motivos de salud y porque el arqueo realizado por la Corte de Cuentas
no ha terminado; (d) acuerdo No. 8 del acta No. 42 de la 10ª sesión ordinaria, del 4 de
octubre de 1995, a través del cual se prorrogó el nombramiento del alcalde interino por 3
meses más, es decir, del 9 de octubre de 1995 al 9 de enero de 1996, aduciendo las
subsistencia de las razones expresadas en el acuerdo anterior; (e) acuerdo No. 1 del acta
No. 1 de la 1ª sesión ordinaria del 3 de enero de 1996, a través del cual se prorroga de
oficio el nombramiento del alcalde interino, por 90 días, del 10 de enero al 8 de abril de
1996, sin ninguna fundamentación; (f) acuerdo No. 1 del acta No. 15 de la 11ª sesión
extraordinaria, del 8 de abril de 1996, a través del cual se prorroga de oficio por 3 meses
más la licencia de la señora Castro de Cabrera, es decir, del 9 de abril al 9 de julio de 1996,
y acuerdan designar al señor German Serrano para que la sustituya, aduciendo la
persistencia de las razones expuestas en otros acuerdos, recalcando que se hace con el fin
de velar por la buena marcha del gobierno, administración y servicio municipales y, por
ende, en procura de administrar correctamente el patrimonio del municipio, con base en el
Art. 30 números 20 y 25 del Código Municipal; (g) acuerdo No. 1 del acta No. 28 de la 2lª
sesión extraordinaria, del 8 de julio de 1996, a través del cual se acuerda prorrogar de oficio
la licencia de la señora Castro de Cabrera por tres meses más, es decir, del 10 de julio hasta
el 9 de octubre de 1996, y depositar la Alcaldía en el mismo regidor por el mismo lapso,
exponiendo que aun persisten las razones del primer acuerdo de prórroga de oficio y se
transcriben los argumentos del anterior acuerdo; (h) acuerdo No. 3 del acta No. 42 de la 32ª
sesión extraordinaria, del 9 de octubre de 1996, a través del cual se acuerda prorrogar de
oficio la licencia a la señora Castro de Cabrera por tres meses más, es decir, del 10 de
octubre de 1996 hasta el 9 de enero de 1997, y depositar la Alcaldía en el mismo regidor,
aduciendo que persisten las razones plasmadas en los acuerdos anteriores.
Del análisis de los acuerdos a que se ha hecho referencia, la Sala aprecia tres
circunstancias: (a) tanto el Acuerdo No. 14 del Acta No. 18 de la 5ª sesión ordinaria, del 3
de mayo de 1995, a través del cual se le concede permiso sin goce de sueldo por 30 días a
la alcaldesa, señora Castro de Cabrera, como el acuerdo No. 3 del Acta No. 23 de la 17ª
sesión extraordinaria, del 7 de junio de 1995, a través del cual se concede una prórroga del
permiso anterior, por 30 días y con goce de sueldo, con vencimiento el día 8 de julio de
1995, fueron dictados a solicitud expresa de la interesada; (b) que todos los acuerdos
posteriores, relativos a prórrogas de la licencia concedida originalmente con el acuerdo de
fecha 3 de mayo de 1995, fueron emitidos sin solicitud de la interesada, es decir, fueron
emitidos de oficio por el Concejo Municipal de Nueva San Salvador, y todos aduciendo
como base legal lo dispuesto en los números 14, 20 y 25 del Art. 30 del Código Municipal;
y (c) todos los acuerdos mencionados en la letra anterior fueron emitidos antes del
vencimiento de las prórrogas establecidas en cada acuerdo inmediato anterior.
La primera circunstancia mencionada no plantea contradicción alguna en relación a la
estructura del régimen de las licencias y permisos que antes se mencionó, ni se aprecia
incorrección alguna y aún más, la parte demandante no reclama contra tales acuerdos; sin
embargo, si confrontamos las citadas circunstancias segunda y tercera con el régimen de
licencia y permisos antes reseñado, de modo patente aparece que las prórrogas oficiosas de
la licencia de la ex-alcaldesa y ratificación del nombramiento del alcalde interino se
ordenaron por el Consejo Municipal de Nueva San Salvador sin basarse en hechos
razonables de objetiva constatación y de viable fundamentación.
Y es que en los acuerdos que dispusieron tales prórrogas oficiosas se hace una mera
referencia a la conveniencia de los intereses municipales, y no ha sido sino hasta en este
proceso que se pretende justificar tal modo de actuación. Este Tribunal admite que el
Concejo Municipal de Nueva San Salvador está habilitado para disponer oficiosamente de
licencias o permisos, pero el ejercicio de tal atribución sólo será constitucionalmente válido
si, respetando el contenido esencial del derecho a la estabilidad en el cargo, está enderezado
a preservar otros derechos, bienes o fines constitucionalmente válidos y que guarden la
adecuada proporcionalidad con la finalidad perseguida.
En los acuerdos de prórroga que oficiosamente dictó el Concejo demandado no aparecen
reflejadas motivaciones de objetiva constatación, sino meras referencias genéricas al interés
municipal; cuando, ya que se trataba de afectar el derecho de la estabilidad en el cargo de la
señora Castro de Cabrera era indispensable que se consignaran las concretas y específicas
razones para tales actos. Resulta absolutamente injustificada la argumentación hecha por la
autoridad demandada, en el sentido que respecto de tales acuerdos "se estimó a bien
tomarlos sin reflejarse o dejar constancia por escrito de la realidad existente, ya que no se
pretendía dañar a la señora Ana Vilma Castro de Cabrera y por ello se omitió expresar la
causa de abandono de sus funciones", pues omitir conscientemente el fundamento real de
una concreta actuación administrativa equivaldría a una decisión arbitraria, situación
prohibida por nuestro sistema jurídico.
Se insiste, pues, en que los consejos municipales están habilitados, en principio, para
disponer oficiosamente licencias o permisos respecto de los integrantes de tales consejos,
pero ello sólo y únicamente bajo circunstancias excepcionales, de objetiva constatación y
de viable fundamentación legal, que evidencien la razonabilidad de la decisión del consejo
en beneficio del municipio.
Por otro lado, tales prórrogas oficiosas deben ordenarse, necesariamente, luego de la
conclusión del permiso o licencia pedido o prorrogado, para que la persona afectada por
dicha decisión administrativa tenga la oportunidad real de retomar el cargo concluida la
licencia o permiso o solventada la situación in extremis -excepcional- que posibilitó
legalmente la prórroga de oficio; y, en el caso subjúdice, el Consejo Municipal de Nueva
San Salvador, a partir del acuerdo No. 18 del acta No. 27 de la 20ª sesión extraordinaria,
con fecha 28 de junio de 1995, comenzó a prorrogar de oficio la licencia concedida, antes
de los vencimientos de dichas prórrogas.
En definitiva, la circunstancia de prorrogar de oficio constante y anticipadamente la
licencia de la ex-alcaldesa imposibilitó que ésta pudiera presentarse a trabajar y así
desempeñar las funciones propias del cargo al cual había sido elegida hasta la fecha de
conclusión del período legal de ejercicio -30 de abril de 1997-, volviéndose esta actividad
constante y anticipada en un acto administrativo de destitución tácito, sin reflejarse o
exponerse en tales actos motivos objetivos y razonables.
Los acuerdos anticipados de prórroga oficiosa de la licencia de la señora Castro de Cabrera,
al constituir, pues, de hecho y en forma tácita, una destitución, implican una vulneración
del derecho de audiencia, pues los mismos se ordenaron sin concederle oportunidad alguna
de audiencia y, por efecto reflejo, suponen una transgresión del derecho a la estabilidad en
el cargo.
A partir de los parámetros consignados en los acápites que anteceden, esta Sala concluye
que en el presente caso, al impedirse el ejercicio del cargo y producirse de hecho una
destitución de la demandante, ha existido vulneración de los derechos de audiencia y de la
estabilidad en el cargo y, en consecuencia, es procedente dictar sentencia concediendo el
amparo solicitado.
III. El Art. 35 de la Ley de procedimientos constitucionales señala el efecto normal y
principal de la sentencia que concede el amparo: el efecto restitutorio, el cual debe
entenderse en forma amplia, es decir, atendiendo a la doble finalidad del amparo- en primer
lugar, el restablecimiento del orden constitucional violado; y, en segundo lugar, la
reparación del daño causado.
Reconocida por este Tribunal la existencia de un agravio en la esfera jurídica de la actora,
la consecuencia natural y lógica es la de reparar el daño, restaurando las cosas al estado en
que se encontraban antes de la ejecución del acto violatorio de derechos, restableciendo al
agraviado en el pleno uso y goce de sus derechos violados. Sin embargo, la restitución de
las cosas al estado en que se encontraban antes de la vulneración no puede traducirse, en el
presente caso, en un plano físico, en el reinstalo de la demandante, pues el plazo para el
cual fue electa alcaldesa de Nueva San Salvador, ya expiró.
Siendo imposible el reinstalo de la parte actora, el efecto restitutorio debe entenderse en un
plano patrimonial; y dado que la violación a los derechos de la demandante se originó
directamente en la relación de servicio entre la demandante y el municipio de Nueva San
Salvador, así como que el daño derivado por la ausencia de pago es un perjuicio
inmediatamente cuantificable, corresponde al municipio de Nueva San Salvador el pago de
los salarios no percibidos por la actora desde la fecha de la primera prórroga oficiosa de su
licencia o permiso, es decir, desde el 9 de julio de 1995, hasta la fecha de la conclusión del
período para el cual resultó electa, esto es, el 30 de abril de 1997.
Además, el citado Art. 35 preceptúa que cuando el acto se hubiere ejecutado de un modo
irremediable, habrá lugar a la acción civil de indemnización de daños y perjuicios contra
los responsables personalmente y en forma subsidiaria contra el Estado, que en el presente
caso se concreta en la entidad administrativa descentralizada geográfica constituida por el
Municipio de Nueva San Salvador; y ya que el presente caso encaja en dicho supuesto
hipotético, procede la acción civil indemnizatoria.
POR TANTO: A nombre de la República y en aplicación a los artículos 32, 33, 34 y 35 de
la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) amparase a la señora Ana
Vilma Castro de Cabrera contra providencias del Consejo Municipal de Nueva San
Salvador; (b) vuelvan las cosas al estado en que se encontraban antes del acto reclamado y
no siendo posible la restitución en el sentido físico del reinstalo, tradúzcase el efecto
restitutorio en el pago a la demandante de los sueldos que dejó de percibir desde la prórroga
oficiosa de la licencia, esto es, desde el nueve de julio de mil novecientos noventa y cinco,
hasta la fecha de conclusión del período para el cual resultó electa, el treinta de abril de mil
novecientos noventa y siete; y, para darse pleno y efectivo cumplimiento a este fallo,
cárguese la respectiva orden de pago del monto de los salarios al presupuesto vigente del
municipio de Nueva San Salvador y, sólo en caso de no ser posible por no contar con los
fondos necesarios, emítase la orden para que se incluya la asignación respectiva en la
partida correspondiente al presupuesto del año o ejercicio siguiente; (c) procede la acción
civil de indemnización de daños y perjuicios personalmente contra los miembros del
Concejo Municipal de Nueva San Salvador responsables de la violación a los derechos
constitucionales de la demandante y en forma subsidiaria contra el Municipio de Nueva San
Salvador; (d) comuníquese esta sentencia a la autoridad demandada; (e) notifíquese a las
partes; y (f) notifíquese, para los efectos de ley, la presente sentencia al presidente de la
Corte de Cuentas de la República.---TENORIO---HERNANDEZ VALIENTE---MARIO
SOLANO---O. BAÑOS---E. ARGUMEDO---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---J.A. ORTIZ---RUBRICADAS.
AS021C96.97