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Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer
Después de la Guerra Fría. Introducción
a la Dinámica del Orden Internacional
(1815-2013)
Javier Alcalde
Inclusión Social: enfoques, políticas
y gestión pública en el Perú. VII Seminario
de Reforma del Estado.
Ismael Muñoz (editor)
Fondo Editorial de la PUCP
Aprender de la Experiencia. Ocho estudios
de caso para enseñar Políticas Públicas
y Gestión Pública.
Carlos Alza (compilador)
Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer
Otras publicaciones
Alineamiento
y desafío
La política en el Perú del siglo XX.
Henry Pease y Gonzalo Romero
Fondo Editorial de la PUCP
La desigualdad económica y la política.
Aproximaciones conceptuales.
Sinesio López
El Estado en el Perú. Una agenda de
investigación.
Eduardo Dargent
OT. 13306 / UNIVERSIDAD CATÓLICA-ALINEAMIENTO Y DESAFÍO / MEDIDA 48.2X21 CM / LOMO 6MM OK 108pp COSIDO A LA FRANCESA BOND MARFILEÑO 83GR.
La política exterior peruana
en los gobiernos de Odría y Velasco
ALINEAMIENTO Y DESAFÍO
La política exterior peruana en los gobiernos de Odría y Velasco
ALINEAMIENTO Y DESAFÍO
La política exterior peruana
en los gobiernos de Odría y Velasco
Javier Alcalde Cardoza
y Gonzalo Romero Sommer
2014
ALINEAMIENTO Y DESAFÍO
La política exterior peruana en los gobiernos de Odría y Velasco
© Javier Alcalde Cardoza
© Gonzalo Romero Sommer
De esta edición:
© Pontificia Universidad Católica del Perú
Escuela de Gobierno y Políticas Públicas, 2014
Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú
www.pucp.edu.pe/escueladegobierno
Primera edición: Marzo 2014
Tiraje: 500 ejemplares
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2014-03913
ISBN: 978-612-4206-29-0
Diseño, diagramación e impresión:
Tarea Asociación Gráfica Educativa
Psje. María Auxiliadora 156 - Breña
J
avier Alcalde Cardoza
(Ph.D por la Universidad de
Virginia) es Profesor Asociado
del Departamento Académico
de Ciencias Sociales y
Coordinador de la Especialidad
de Relaciones Internacionales
de la Escuela de Gobierno
y Políticas Públicas de la
Pontificia Universidad Católica
del Perú.
G
onzalo Romero Sommer
Es profesor del
Departamento Académico de
Ciencias Sociales e Investigador
de la Escuela de Gobierno y
Políticas Públicas de la
Pontificia Universidad Católica
del Perú. Actualmente cursa
el doctorado en la University
College London.
La presente investigación ha
sido financiada por la Pontificia
Universidad Católica del Perú.
Contenido
Introducción11
El legado de la Segunda Guerra Mundial 13
El gobierno de Bustamante 21
Odría y la Coalición de la Guerra Fría 27
Odría: política interna y política exterior 33
La posición peruana en los organismos internacionales 37
Aspectos económicos de las relaciones Perú-Estados Unidos 41
Diferencias en la política exterior: el problema pesquero 45
Guerra de Corea y asistencia militar 49
El Perú en la Coalición de la Guerra Fría 53
Perú y Estados Unidos en el segundo gobierno de Prado 57
La política exterior del primer gobierno de Belaunde 61
El contexto regional de los años sesenta 67
La política exterior del Gobierno Revolucionario
de la Fuerza Armada
69
Nacionalismo económico 73
Expansión de las relaciones diplomáticas y comerciales 79
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Intentos de transformación del Sistema Interamericano
83
Solidaridad tercermundista 87
La segunda fase del GRFA 89
El desafío de la política exterior del GRFA 93
Bibliografía99
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Introducción
La presente investigación busca mostrar dos hechos. Primero,
la existencia de un estrecho alineamiento de los países latinoamericanos con los Estados Unidos entre 1948 y 1956, en el marco de la
Guerra Fría, así como la participación del Perú en este arreglo. Segundo, la aparición de una orientación nacionalista en varios países
de la región entre 1968 y 1975, y el desempeño central del Perú, en
este contexto, desafiando a la hegemonía norteamericana.
Además, se busca mostrar y explicar el papel del Perú, distinto
en ambos momentos: de haber sido uno de los participantes más
dóciles en la “Coalición de la Guerra Fría” pasó a convertirse, veinte
años más tarde, en el líder de un nacionalismo de izquierda que se
enfrentaría a los intereses del capitalismo norteamericano.
La evolución del comportamiento del Perú resulta mucho
más interesante si se toma en cuenta que en el primer periodo los
países latinoamericanos que muestran una mayor capacidad de
autonomía con relación a los Estados Unidos son Argentina, y en
menor medida Brasil y Chile (el tradicional ABC); mientras que, en el
segundo periodo, Perú exhibe una mayor capacidad que Argentina
y Chile (bajo Levingstone y Allende, respectivamente) para sostener
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una posición disidente frente a la potencia hegemónica. (Brasil, por
su parte, ha optado por un arreglo especial de “satélite privilegiado”
de Washington.)
Este trabajo combina la investigación histórica (realizada, sobre todo, en el archivo de la Cancillería peruana), a cargo de Gonzalo
Romero, con una óptica de las Relaciones Internacionales, aplicada
por Javier Alcalde.
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El legado de la Segunda Guerra Mundial
Para poder entender la dinámica de la relaciones Perú-Estados Unidos al inicio de la Guerra Fría, es necesario comprender la
transformación por la que esta relación pasó durante los años de la
Segunda Guerra Mundial.
Antes del conflicto global, las relaciones entre ambos países
eran de naturaleza comercial y las consideraciones políticas y militares se encontraban mayormente ausentes de los intercambios
diplomáticos. Debido al alcance de la guerra, esta dinámica se vio
profundamente afectada y la simplicidad que había caracterizado
las relaciones bilaterales desaparecería.
El ascenso de la Italia fascista y de la Alemania nazi incrementó las preocupaciones norteamericanas sobre una posible amenaza
externa en América Latina. En una primera instancia, el presidente Roosevelt, teniendo que lidiar con los sentimientos de aislacionismo prevalecientes en la opinión pública estadounidense, trató
de expandir esta misma dinámica al resto de la región, intentando
crear así un “aislacionismo hemisférico”. Roosevelt creía, equivocadamente, que las Américas podrían verse protegidas de los problemas europeos si todos los países cerraban filas con los Estados
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Unidos. Pero el ataque japonés a Pearl Harbor y la subsiguiente declaración de guerra por parte de Hitler probaron la poca viabilidad
de esta política.
Una vez que los Estados Unidos entraron como participantes activos en el conflicto, su primer objetivo fue asegurar que las
naciones del hemisferio apoyaran el esfuerzo de guerra aliado, aunque no participaran directamente de dicho conflicto. Este objetivo
no parecía mostrar mayores obstáculos, pues la mayoría de las repúblicas americanas simpatizaba con la causa aliada. La solidaridad
hemisférica encontró su más firme expresión en la III Reunión de
Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores del hemisferio, en la
cual la mayoría de los países de la región rompieron relaciones con
Italia, Alemania y Japón.
Este hecho representó, en realidad, la culminación exitosa de
la “política del buen vecino” de Roosevelt. Al haberse abstenido de
interferir en los asuntos domésticos de sus vecinos centro y sudamericanos en años anteriores, los Estados Unidos habían logrado
crear suficiente buena voluntad como para poder organizar una
unidad hemisférica contra las potencias del Eje. Para asegurar que
dicho clima persistiera, el gobierno de Roosevelt se embarcó en una
enorme campaña de propaganda en toda la región. La amenaza totalitaria le permitió enfatizar ciertos ideales comunes del hemisferio
occidental: democracia, republicanismo y libertad.
La única excepción a esta solidaridad hemisférica fue Argentina, que no apoyó los esfuerzos aliados debido a sus simpatías hacia
los países del Eje. Sin embargo, en marzo de 1945, cuando el colapso de Alemania era inminente, se uniría finalmente a la causa aliada.
A propósito del caso de Argentina, hay que señalar que Perú,
hipotéticamente, pudo haber seguido un camino parecido si no
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hubiera sido por la elección de Manuel Prado como presidente en
1939. Vale la pena recordar que el gobierno anterior, de Oscar R.
Benavides (1933-1939), no fue un simpatizante entusiasta de los Estados Unidos. A Benavides le preocupaba la intervención americana
en los asuntos domésticos, y más la dependencia que la economía
peruana había desarrollado con relación al mercado norteamericano, la cual se manifestó negativamente durante la Gran Depresión.
Además, Benavides admiraba a la Italia fascista y a Franco. Que esta
afinidad hubiera sido suficiente para ir en contra de los intereses
estadounidenses, es debatible. Pero lo que quedaba claro era que
para Benavides los intereses del Perú no eran necesariamente los
mismos que los del país del norte, y esto se reflejó en la actitud
ambivalente por parte del Perú hacia las potencias del Eje (St. John
1992: 181).
La situación cambió con la llegada de Manuel Prado, un entusiasta seguidor de la causa aliada y un conocido francófilo. Bajo
Prado, el Perú rompe relaciones diplomáticas con los países del Eje
en 1942 y les declara la guerra en 1944. Aunque el Perú no participa
directamente, se involucra militar y económicamente en la conflagración. En lo militar, además de dar la bienvenida a asesores militares norteamericanos y comprar equipos estadounidenses a través
del programa Lend Lease, permite a la fuerza área norteamericana
construir una base en el norte del país y coopera en el patrullaje
del Océano Pacífico, ambas acciones orientadas a la protección del
canal de Panamá. Además, el Gobierno peruano expropia los activos de ciudadanos alemanes e italianos, e incluso llega a extraditar
a peruanos de ascendencia japonesa a campos de concentración
en los Estados Unidos, aparentemente con más empeño que otras
naciones de la región (Clayton 1998: 296).
Aunque estas acciones mostraron la buena voluntad del Perú
hacia los Estados Unidos, la contribución más importante que hace
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el país es la exportación de materiales estratégicos vitales para la
maquinaria de guerra estadounidense, tales como caucho, quinina, azúcar, cobre, vanadio, molibdeno y, especialmente, petróleo
(Clayton 1998: 296). Seis años después de la caída de Berlín, en 1951,
el Gobierno americano juzgó la ayuda peruana durante la guerra de
este modo:
Durante la segunda Guerra mundial, a pesar de algunos sentimientos pro alemanes y pro italianos, Perú nos
prestó las bases militares que necesitábamos, y coopera
satisfactoriamente en nuestro varios programas de adquisición. A cambio, le proveímos al Perú con material de
Guerra bajo lend-lease… Los Estados Unidos mantiene
misiones navales, militares y aéreas en Lima; el trabajo de
esas misiones y nuestro programa de traer a oficiales del
ejército a hacer viajes de estudios a EEUU rindió frutos durante el periodo que el ejército estaba en pleno control
del gobierno. (Department of State 1951: 1984)1
La Segunda Guerra Mundial probó ser un punto de inflexión
para las relaciones bilaterales, pues las diversificó.2 Ya no podían ser
vistas en términos estrictamente comerciales, debían tomarse en
cuenta nuevas consideraciones. Tres importantes cambios pueden
ser identificados, que reflejan la creciente influencia de los Estados
Unidos sobre nuestro país y que caracterizarán la dinámica de las
relaciones bilaterales durante la Guerra Fría.
1
2
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La traducción es nuestra.
Al Departamento de Estado le tomó algún tiempo reconocer este cambio. Hasta
1949, la sección correspondiente al Perú de la publicación anual del Departamento, Documents Concerning the Foreign Relations of the United States, se denominaba
“Economic relations between the United States and Peru”. A partir de 1950 en adelante cambió su denominación a “Political and Economic Relations between the
United States and Peru”.
| Alineamiento y Desafío |
Primero, el intercambio económico entre las dos naciones se
intensificó durante la guerra, al punto que, una vez más, el Perú desarrollaría una no muy saludable dependencia de sus materias primas con respecto al mercado norteamericano (una de la primeras
consecuencias del fin de la guerra para el Perú fue una caída en sus
exportaciones, pues la demanda americana disminuyó inevitablemente). Este fue un desarrollo natural, tomando en cuenta que el
mercado europeo, entonces en ruinas, no podía absorberlas.
La Segunda Guerra Mundial significó, en este sentido, la culminación de un proceso que se había iniciado a comienzos del siglo
veinte, cuando los intereses económicos europeos fueron reemplazados por los intereses americanos en nuestro país.
Segundo, la cooperación militar que había tenido lugar durante los años de la guerra continuó en tiempos de paz y, en este aspecto, el Perú desarrolló otro tipo de dependencia de los Estados Unidos. Había sido política norteamericana el reemplazar a las antiguas
misiones militares europeas, especialmente alemanas e italianas, con
las suyas. Esto ocurrió en el Perú, configurando así otro proceso, en
el cual los actores europeos fueron declinando. Además, al obtener
considerable material de guerra a través del programa Lend Lease, el
Perú pasaría a depender de la asistencia militar de los Estados Unidos
por un largo tiempo.3
Tercero, durante la guerra los Estados Unidos habían llevado a
cabo una campaña de propaganda, destacando las virtudes democráticas que compartían las repúblicas latinoamericanas. Esto también resultó ser una novedad, pues los Estados Unidos no se habían
mostrado hasta entonces particularmente interesados en el sistema
3
Esta dependencia solo se rompería durante el gobierno de Velasco, cuando se realizan considerables compras de material bélico a la Unión Soviética.
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
político adoptado por las naciones latinoamericanas. Por lo menos en
el caso peruano, los temas económicos habían predominado sobre
los políticos, en este sentido, en tanto que se mantuviera asegurado el acceso a nuestras materias primas, a Washington le interesaba
poco el avance de la democracia. Pero la guerra contra el fascismo
tuvo un fuerte componente ideológico y la “lucha por la democracia”
constituyó un arma poderosa. Se esperaba que dicha política continuase en tiempos de paz.
Al finalizar la Segunda Guerra Mundial, como había sucedido
después de la Primera Guerra Mundial, los países latinoamericanos
fortalecían su relación con los Estados Unidos al defender, en la
Conferencia de San Francisco, la permanencia del sistema interamericano dentro del orden universal de las Naciones Unidas.
Por estas razones el Perú veía con altas expectativas el futuro
de las relaciones bilaterales después de la guerra. Al igual que el resto de los países de la región, consideraba que debido a su ayuda, sobre todo económica, durante la contienda, sería recompensado no
solo económicamente, a través de préstamos y colocando mayores
exportaciones, sino también políticamente, y que los esfuerzos por
perfeccionar la democracia serían apoyados por el país del norte.
Al igual que la mayoría de los países de la región, Perú pronto
se desilusionaría al percatarse de que las nuevas responsabilidades
de los Estados Unidos en Europa y en Asia significaban que América
Latina había perdido la importancia adquirida durante la Segunda
Guerra Mundial. La muerte de Roosevelt, en abril de 1945, y la llegada de Harry Truman al poder probaron también tener un impacto
negativo para las relaciones hemisféricas.
Con Truman, el mensaje pro democracia cambiaría: más importante que la democracia sería el anticomunismo. Solo aquellos
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países latinoamericanos que abiertamente se opusieran al comunismo y abrieran sus mercados al capital americano recibirían ayuda económica y militar por parte de los Estados Unidos. En otras
palabras, las realidades de la Guerra Fría acabarían con las ilusiones
democráticas creadas por la Segunda Guerra Mundial.
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El gobierno de Bustamante
Con la llegada de Bustamante y Rivero al poder, las relaciones
Perú-Estados Unidos se mantuvieron amistosas, aunque, es obvio,
con el fin de la guerra el contexto había cambiado. La mayor preocupación por parte del Perú era económica: las exportaciones hacia
los Estados Unidos habían caído. Además, dado que el apoyo peruano no era ya urgente, Washington abandonó la tolerancia que había
mostrado en el asunto de la deuda que el Estado peruano tenía. Se
informó a Lima que la atención a cualquier nuevo pedido de préstamo dependería de la solución de este asunto.
Por otro lado, se mantuvo la dinámica de las relaciones militares, aunque no todos los pedidos peruanos de armamento fueron
satisfechos. En el caso de la presencia militar americana en el Perú,
se suscitó un encendido debate sobre el futuro de la base El Pato, en
Talara. Los Estados Unidos querían que la cesión fuese permanente,
lo cual era problemático para el Perú, especialmente tras un confuso
episodio en el que un soldado americano abrió fuego contra nacionales peruanos. Poco después, con Odría, la base sería devuelta al Perú.
Estos problemas reflejaban los cambios que habían ocurrido
en la posguerra. El Perú seguía firmemente en el bando americano,
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
pero ya empezaban a mostrarse matices en la relación entre Washington y Lima.
Esto quedó claro durante la fundación de la Organización de
Estados Americanos, en 1948, cuando Perú promovió la aprobación
de una importante resolución de interés norteamericano pero no
mostró, posteriormente, entusiasmo por adoptarla.
El Perú participó en la Novena Conferencia Internacional de
Estados Americanos en Bogotá, la cual culminó en la creación de
la Organización de Estados Americanos (OEA). Las bases de la OEA
se encontraban en la Conferencia de Chapultepec, convocada en
1945, con el fin de replantear las relaciones interamericanas durante
la paz. Luego, en 1947, se había firmado el Tratado Interamericano
de Asistencia Recíproca (TIAR), también llamado Tratado de Río, el
cual funcionaba como un pacto de defensa mutua. En esta reunión,
en Río de Janeiro, los Estados Unidos propusieron, infructuosamente, la creación de un organismo militar permanente de las Américas
(Consejo Militar Interamericano), en el cual, al lado de las potencias
del hemisferio (EEUU, Brasil, Argentina y México), Perú, Colombia y
Chile también formarían parte del Comando Ejecutivo (Lanús 1984:
161).
La OEA fue la culminación de un largo proceso que se inició
con la primera conferencia interamericana, en 1889, y que terminó fortaleciéndose con la Segunda Guerra Mundial y la búsqueda,
por parte de los Estados Unidos, de unir a las repúblicas americanas
contra el fascismo. Ahora bien, el fascismo había sido derrotado y en
1948 la nueva amenaza internacional para los Estados Unidos era, a
todas luces, el comunismo.
En esta perspectiva, en el Acta Final de Bogotá se encuentra
la resolución No. XXXII, sobre la “Preservación y Defensa de la Demo| 22 |
| Alineamiento y Desafío |
cracia en América”, elaborada sobre la base de una propuesta de los
Estados Unidos, Brasil, Perú y Chile, en la cual los países latinoamericanos declararon lo siguiente:
Considerando: Que para salvaguardar la paz y mantener
el mutuo respeto entre los Estados, la situación actual del
mundo exige que se tomen medidas urgentes que proscriban las tácticas de hegemonía totalitaria, inconciliables
con la tradición de los países de América, y que eviten
que agentes al servicio del comunismo internacional o de
cualquier totalitarismo pretendan desvirtuar la auténtica
y libre voluntad de los pueblos del Continente
Declaran: que su por naturaleza antidemocrática y por
su tendencia intervencionista, la acción política del comunismo internacional o de cualquier totalitarismo es
incompatible con la concepción de libertad americana, la
cual descansa en dos postulados incontestables: la dignidad del hombre como persona y la soberanía de nación
como Estado. (FRUS 1948: 193)
A pesar de haber firmado esta declaración, el gobierno de
Bustamante no asumió una posición consecuente en cuanto a los
actores comunistas en el Perú. El Partido Comunista Peruano siguió
formando parte del Frente Democrático Nacional, frente amplio
que había llevado al propio Bustamante al poder.
Bustamante, sin duda, veía problemas internos para aplicar la
resolución. Pero cabe preguntarse el motivo por el cual los Estados
Unidos no aplicaron similares presiones a las que, como veremos,
utilizó sobre el régimen de González Videla en Chile, en 1947, para
conseguir la neutralización de los actores comunistas.
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
La respuesta a esta pregunta puede hallarse en las reales percepciones norteamericanas en 1948 respecto al peligro que representaba el comunismo para América Latina. El Departamento de Estado consideraba que si bien el comunismo era un peligro potencial
para las Américas, con pocas excepciones (aludiendo sin duda a Argentina, Brasil y Chile), no era un peligro serio en ese momento. Por
su parte, la CIA observaba que China y la URSS se mostraban reacias
a proveer recursos para la penetración de América Latina.
Por otro lado, hay que destacar que en 1947 el gobierno de
Bustamante promulgó un decreto supremo por el cual el Perú reclamaba soberanía y jurisdicción sobre el mar adyacente a la costa
peruana hasta una distancia de doscientas millas.
El Perú, al igual que otros países latinoamericanos, decidió
promulgar dicho decreto debido a la existencia de un vacío legal.
Al no existir ningún régimen internacional que regulara la preservación marina de sus costas, los mismos países decidieron que tendrían que hacerlo. Sin embargo, los Estados Unidos y Gran Bretaña,
países a quienes más afectaba la nueva ley, mostraron sus reservas
(Ferrero Costa 1979: 50-57).
El Plan Marshall, anunciado en 1948, fue quizás el evento
que provocó la mayor desilusión en relación a las expectativas
con los Estados Unidos, pues la mayoría de países de la región,
entre ellos Perú, asumieron que un plan similar sería aplicado en
América Latina; posición que incluso fue expresada por el ministro
de Relaciones Exteriores Enrique García Sayán, quien consideraba
que un plan como ese era necesario para la región. Sin embargo,
el secretario de Estado Marshall dejó claro que ese no sería el caso;
aunque manifestó algunas palabras de consuelo: el buen funcionamiento del Plan Marshall permitiría a América Latina recuperar
sus mercados europeos y le haría reanudar su rol como exporta| 24 |
| Alineamiento y Desafío |
dor de materias primas e importador de manufacturas del Viejo
Mundo.
Cuando los Estados Unidos intentaron aplicar el Plan Marshall
en China y Corea, en 1948 y 1949 (Alcalde 1998: 239-242), la reacción latinoamericana fue de decepción.
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Odría y la Coalición de la Guerra Fría
El Gobierno Provisorio [...] eliminará todo brote comunista
y totalitario para preservar al Perú y a la América de los
peligros que se derivan de esas doctrinas disolventes que
predican el odio de clases y que tienen el desorden y la
agitación como método.
Con estas palabras, el 27 de octubre de 1948 el general Manuel A. Odría explicaba a los ciudadanos peruanos las razones por
las cuales había llevado a cabo un golpe de Estado. Dicho discurso,
sin embargo, no solo tenía implicancias domésticas, sino también
externas, pues menos de tres meses antes, el 24 de junio, había tenido lugar el bloqueo de Berlín en Alemania: la primera gran confrontación de la Guerra Fría. Así, el General y nuevo Presidente de la
República alineaba la posición internacional del Perú con los intereses de los Estados Unidos.
A partir de 1945, tres países sudamericanos dejaron en claro,
con su comportamiento, un alineamiento con los Estados Unidos,
dentro de un arreglo promovido de distintas maneras por la potencia del norte y que Joan Garcés denomina la “Coalición de la Guerra
Fría”, la que habría de operar como un rasgo notable de la política
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
interamericana hasta fines de la década de 1950 (Garcés 1996). Estas
fueron las administraciones de los presidentes Ríos y González Videla
en Chile, entre 1945 y 1947. El gobierno de Dutra en Brasil, en 1945.
Las administraciones de los presidentes Ospina y Gómez en Colombia, que, tras el asesinato de Gaitán en 1948, rompen relaciones con
la Unión soviética, culpando del magnicidio a los comunistas. Unos
años después, en 1954, la Revolución Boliviana, luego de la visita del
enviado presidencial Milton Eisenhower, comienza a ser condicionada a través de una sustancial ayuda norteamericana.
En Chile de 1945, la existencia de un gobierno apoyado por
una coalición centro-izquierda, que incluye al Partido Comunista, inquieta a la Casa Blanca. Truman invita al presidente Ríos a Washington
y este ofrece desarrollar iniciativas contra el comunismo a cambio de
mayores inversiones del país del norte. Sin embargo, en setiembre de
1946, González Videla (del Partido Radical, como Ríos) es elegido presidente con apoyo del Partido Comunista y nombra a miembros de
este en su gabinete. Los Estados Unidos expresan su preocupación al
nuevo presidente e imponen posteriormente un bloqueo financiero,
el cual termina únicamente cuando González Videla retira a los comunistas, no solo del gabinete, sino también de cargos intermedios en
su administración; la situación llega a tal extremo que en 1948 el presidente pone al partido fuera de la legalidad (Garcés 1996: 90, 106).
En 1948, la Comisión Económica para América Latina de las Naciones
Unidas (CEPAL), que había sido promovida por el diplomático chileno
Hernán Santa Cruz, inicia sus funciones en su sede de Santiago de
Chile, un hecho que difícilmente puede separarse del enrolamiento
de Chile en la Coalición de la Guerra Fría.
En Brasil, el general Enrico Dutra logra la presidencia en 1945,
en unas elecciones realizadas tras un golpe militar que destituye a
Getúlio Vargas, quien había virado hacia la izquierda en sus últimos
años de gobierno. Dutra rompe relaciones con la URSS, reprime a
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| Alineamiento y Desafío |
los sindicatos y favorece marcadamente la inversión norteamericana. En 1946, con ayuda de los Estados Unidos, Brasil arranca las
primeras operaciones de industria pesada en América Latina, con
el complejo siderúrgico de Volta Redonda. Cuando Vargas vuelve al
poder, en 1951, Brasil se inclina por un momento al estatismo y la reforma, con la creación del Banco Nacional de Desarrollo y Petrobras,
contemplando la posibilidad de una reforma agraria. Sin embargo,
en 1954, los militares dan un ultimátum a Vargas, pidiéndole su renuncia. El presidente opta entonces por quitarse la vida, dejando
una carta en la que se refiere al saqueo del país por el capital extranjero (Cockcroft 1989: 551).
En Colombia, el conservador Mariano Ospina derrota en las
elecciones a un liberalismo dividido y asume el poder en 1946, en
una coyuntura de ascenso de un carismático líder liberal, Jorge Eliecer Gaitán, quien propugna profundas reformas en un país donde la
oligarquía no había perdido ningún privilegio. Gaitán es asesinado
en abril de 1948, coincidiendo con la conferencia panamericana de
Bogotá que crea la OEA (donde el colombiano Alberto Lleras Camargo es elegido como primer secretario general de la organización).4
En medio de la represión de la violencia popular que sigue a este
asesinato, el líder máximo del conservadurismo, el ultraderechista
Laureano Gómez, como candidato único, es elegido presidente en
1949. Gómez desata, desde el Estado, una contrarrevolución con una
“violencia aniquiladora” que cobra decenas de miles de víctimas. Al
mismo tiempo, se alinea decididamente con los Estados Unidos, expulsando a la representación soviética de Colombia, convirtiéndolo
en el único país latinoamericano que envía tropas a la Guerra de
Corea en 1950 (Calvo 2008: 58-63; García 1977). La recompensa que
pide Gómez por este aporte es la venta de armas a Colombia, lo cual
4
Según afirma Garcés, existirían cables diplomáticos norteamericanos sobre este
asesinato que todavía no han sido desclasificados.
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
es denunciado por los liberales y la oposición, señalando que serían
usadas para la represión interna (Torres del Río 2010: 215-216). En
abril de 1951, en la reunión de cancilleres panamericanos, Colombia, junto con los Estados Unidos y Brasil, proponen la creación de
un ejército continental (2010: 212).
Aunque tal proyecto no prospera, la Coalición de la Guerra
Fría se consolida a partir de 1952 a través de una estrecha colaboración de los Estados Unidos con las fuerzas armadas latinoamericanas. En 1953, los Estados Unidos tenían acuerdos militares con
ocho países latinoamericanos; diez países habían aprobado el plan
militar general norteamericano; y solo dos países, Argentina y República Dominicana, carecían de misiones militares norteamericanas
(Garcés 1996: 121-125). En el caso de Chile, en 1952 el presidente
Ibañez entregó a los Estados Unidos las tareas de equipamiento,
preparación y doctrina de las fuerzas armadas, pero estas rechazaron el requisito de recabar el visto bueno norteamericano para la
contratación de expertos militares (1996: 119-122).
Desde 1945, la Argentina de Perón fue la gran excepción en
el alineamiento de América Latina con Washington. Al contrario de
Dutra y pese a ser manifiestamente anticomunista, Perón no proscribe al Partido Comunista y más bien restablece relaciones con la
URSS. Maneja un discurso antiimperialista, deja de afiliarse a las instituciones económicas de Bretton Woods y compite con Washington por el liderazgo sudamericano y por el control del movimiento
obrero en la región.
Con el retorno de Getúlio Vargas al poder en 1950, Perón ensaya lo que sería la mayor amenaza a la hegemonía norteamericana
en América Latina. Propone, entre 1952 y 1953, a Vargas y al presidente Ibañez de Chile, una integración económica con una fuerte
intencionalidad política.
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| Alineamiento y Desafío |
La gran idea de Perón era crear una comunidad económica
y política basada en la posesión estratégica de materias primas y
centrada en Argentina, Brasil y Chile, que se extendería a Bolivia y
Perú e incluso podría proyectarse a convertirse en un tercer bloque
en la política mundial, interesando a España, Portugal y Francia. Las
resistencias internas en Brasil y Chile malograron el despegue del
proyecto (Moniz Bandeira 2003: 215-216, 226-227).
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Odría: política interna y política exterior
Cuando Odría lleva a cabo el golpe de octubre de 1948 y derroca a Bustamante (unos meses después de la suscripción de la
Declaración de Bogotá que subrayaba la importancia de la democracia), su nuevo gobierno no es reconocido por los Estados Unidos.
Odría decide enviar de inmediato a Humberto Fernández
Dávila como encargado de negocios a Washington para “acelerar la
declaración del gobierno americano de que continuara sus relaciones oficiales con la Junta Militar” y para que explicara “la situación
política del Perú, los propósitos patrióticos de la Junta, cuyos más
destacados miembros tienen antiguos vínculos con los Estados Unidos de América y abrigan sentimientos amistosos y de colaboración
para esa nación” (MRE 1948a).
Esta gestión diplomática, sumada a las acciones anticomunistas que Odría llevó a cabo pocos días después del golpe, tuvieron
resultados positivos y los Estados Unidos reconocieron su gobierno
a fines de noviembre, tras establecer que “el nuevo gobierno respetará sus obligaciones internacionales y que su política exterior estará basada en los principios que han caracterizado las tradiciones
diplomáticas del Perú” (MRE 1948b). Se inicia así una larga y mutua| 33 |
| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
mente beneficiosa relación entre los Gobiernos peruano y estadounidense.
Uno de los mecanismos que Odría utilizó para acercarse a los
Estados Unidos fue la presentación de su régimen como un baluarte
en la lucha contra el comunismo. Para esto le fue necesario llevar
a cabo ciertas acciones internas que dieran sustento a su discurso
internacional anticomunista.
Con este propósito, Odría recurrió a la Constitución. La carta
de 1932 establecía que el Estado peruano no reconocía la legalidad
de los “partidos internacionales”, categoría bajo la cual se encontraban dos partidos en el Perú: el Partido Aprista y el Partido Comunista. En los últimos dieciséis años, este artículo había sido implementado solo parcialmente, pues el Partido Comunista no podía
participar formalmente en los procesos electorales, pero ninguno
de los dos partidos era sistemáticamente perseguido.5
Las ambigüedades que caracterizaron al gobierno de Bustamante y Rivero desaparecieron bajo el gobierno de Odría: el Partido
Comunista fue rápidamente proscrito y cualquier actividad comunista fue declarada ilegal. La Declaración de Bogotá sería usada por
Odría para justificar en gran medida su política anticomunista.
El Decreto Ley No.10890, aprobado pocos días después del
golpe, ratifica la situación ilegal de los partidos internacionales. En
5
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También lo fue el Partido Aprista. Aunque no era considerado como una entidad
marxista por los Estados Unidos, sí era considerado como una amenaza por el Gobierno peruano: “Aunque una revisión de los archivos indica que Haya probablemente fue influenciado tanto por el comunismo como el fascismo al formular el
programa aprista en la década de 1920, no parece que el APRA sea una organización dominada por comunistas o que Haya sea un comunista o un compañero de
ruta” (FRUS 1954: 1515).
| Alineamiento y Desafío |
el mismo, el Gobierno utiliza los acuerdos internacionales suscritos
por el Perú como justificación:
Que de conformidad con la Resolución adoptada en la
Conferencia internacional Americana de Bogotá, corresponde a cada Estado americano dictar las medidas necesarias para impedir en su respectivo territorio la acción
política disolvente del comunismo internacional y de
todo otro régimen totalitario, correspondiendo a cada
Estado, de acuerdo a sus preceptos constitucionales, dar
cumplimiento a dicha resolución.
Que no obstante el tiempo transcurrido desde la conferencia internacional americana de Bogotá, no se han dictado, hasta la fecha, disposiciones tendientes dentro del
acuerdo.
Que es deber ineludible del Estado contribuir de modo
efectivo e inmediato a la seguridad y defensa del continente americano, impidiendo la propagación del comunismo internacional y de los regímenes totalitarios ajenos
al sistema político bajo el cual surgieron y han vivido los
estados americanos. (Odría 1948)
En su segundo discurso a la nación en julio de 1949, aún
como presidente de facto, Odría consideraba que la actuación de su
gobierno era consistente con los lineamientos de la política exterior
del Estado peruano:
En todo momento la Junta Militar de Gobierno ha respetado los compromisos internacionales contraídos por
regímenes anteriores en nombre del Perú. […] El convenio de Bogotá es el más reciente, el más palpitante de los
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
compromisos celebrados entre los pueblos democráticos
de América. Apenas salido el mundo de la vorágine bélica que provocó el totalitarismo negro, y para prevenir en
lo posible una situación análoga de parte de su renacimiento o del totalitarismo rojo, las jóvenes repúblicas del
Nuevo Mundo acordaron adoptar medidas de seguridad
democrática frente a los aludidos peligros. (Odría 1949a)
Un último aspecto a mencionar en este punto es la Ley de
Seguridad Interior, que si bien se refiere al aspecto interno de la política peruana, refleja la posición anticomunista internacional que
había tomado el Gobierno. Esta ley buscaba castigar nuevos crímenes de “delincuencia socio-política”, los cuales incluían difundir o
promover doctrinas que buscaban “cambiar o modificar de manera violenta el orden público o social de la república” (Odría 1949b).
Aunque la palabra internacional es constantemente usada a lo largo
del documento (posiblemente para mantener armonía con la Constitución), se hace una mención específica al comunismo en sus últimas consideraciones. Se puede encontrar menciones en el texto
de la ley en la que se prohíbe explícitamente importar al Perú libros,
panfletos, periódicos, revistas y afiches donde estuviese presente
propaganda comunista. Los intereses internos se habían alineado
con los de la política exterior (Odría 1949b).
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La posición peruana
en los organismos internacionales
Al igual que a nivel doméstico, Odría optó también por una
posición anticomunista y proamericana en los foros internacionales. Sin embargo, en la Organización de Estados Americanos surgieron ciertas dificultades para llevar esto a cabo. En 1949 las dos terceras partes de los Estados miembros de dicho organismo habían ya
ratificado el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, por lo
cual este ya había entrado en vigor. Sin embargo, el Perú no había
ratificado el TIAR, porque este proceso debía hacerse a través del
Congreso, que en caso peruano había sido disuelto. Por esta razón,
Odría formula el siguiente mensaje, asegurando que el Perú se mantiene en línea con la política interamericana:
Al entrar en vigencia el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, firmado en Río de Janeiro el 2 de setiembre de 1947, que el Perú, por hechos notorios y conocidos,
no ha llegado a ratificar de acuerdo con los procedimientos que establece la Constitución, la Junta Militar de Gobierno, en nombre de la nación, y hasta que sea posible su
sometimiento al Congreso, declara su decisión de inspirar
su política internacional en los principios y disposiciones
del mismo, que concuerdan con los altos ideales de soli| 37 |
| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
daridad continental que han normado la acción del Perú
desde su independencia. (Odría 1949a)
Por otro lado, Odría, a través de una dudosa interpretación,
intentó vincular el Pacto del Atlántico Norte, suscrito en 1949, con el
Sistema Interamericano de Defensa. Era la opinión de Odría que, debido al contexto internacional de la Guerra Fría, la OTAN “de acuerdo
con los principios que señala la Carta de las Naciones Unidas, constituye, dentro del clima actual de tensión, una aspiración de paz
al dificultar la agresión por la defensa común” (Odría 1949a). Esta
defensa común también incluía a América Latina, pues de acuerdo
a la posición internacional peruana que esbozaba Odría, cualquier
ataque a algún miembro de la OTAN “estará también dirigida, en
sus repercusiones y alcances, contra los países americanos” (Odría
1949a). Si bien la posición del Gobierno peruano en este punto no
tenía mayor fundamento, servía para mostrar una extrema lealtad
al campo occidental.
Como miembro de la OEA, el Perú apoyó destacada y constantemente las posiciones norteamericanas. En el caso de Guatemala, en 1954, a la sazón gobernada por Jacobo Arbenz, el Perú
promovió una moción para condenar al régimen por su supuesta
orientación comunista.
Odría tenía razones particulares para temer los acontecimientos en Guatemala, donde estaba cobrando fuerza un proceso de reformas en el cual el Gobierno afectaba las propiedades agrarias de
la United Fruit Company. Existían cables en Cancillería que mencionaban la existencia de “apristas guatemaltecos” en un momento en
el cual Odría estaba persiguiendo a dicho partido (MRE 1954).
En realidad, los gobiernos de Odría y Arbenz no llegaron a establecer relaciones diplomáticas (Guatemala no había reconocido al
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| Alineamiento y Desafío |
régimen de Odría tras el golpe de este). Cuando, en mayo de 1954,
meses antes del derrocamiento de Arbenz por la CIA, Guatemala
hizo gestiones para restablecer relaciones bilaterales, la Cancillería
peruana respondió que “debido a la armónica vinculación y feliz
entendimiento que mantenemos con el gobierno americano […]
el Perú no desea que el restablecimiento de su representante en
Guatemala sea interpretado de manera equivocada”, especialmente
teniendo en cuenta, de acuerdo al Perú, que “los últimos acontecimientos señalan la acción del Soviet a través de Guatemala” (MRE
1952a).
Este comportamiento peruano, alineado con los Estados
Unidos frente a unas reformas con orientaciones reñidas con los intereses de Washington, hace recordar un comportamiento similar
ante la Revolución Boliviana en 1952. Al comienzo, cuando la Revolución parecía poseer tendencias comunistas e incluso apristas (el
Movimiento Nacional Revolucionario en Bolivia era el equivalente
al APRA), el régimen de Odría cerró la frontera para “evitar el ingreso
al Perú de elementos sospechosos, peligrosos e indeseables, tanto
extranjeros como nacionales” (MRE 1954b). Esto se debía a que Bolivia había sido uno de los principales destinos de los apristas y comunistas exiliados durante el ochenio (el embajador peruano constantemente se quejaba de que era “castigado” por algunos apristas
en Bolivia). Sin embargo, a medida que los Estados Unidos fueron
informando sobre “el debilitamiento de la influencia de elementos
comunistas”, debido a su ayuda económica a La Paz, las relaciones
entre Perú y Bolivia mejoraron notablemente, e incluso Víctor Paz
Estenssoro realizó una visita oficial al Perú en 1955 (MRE 1954b).
En el ámbito de las Naciones Unidas, el Perú de Bustamante había apoyado a los Estados Unidos en el tema de Palestina en
1947. Después de haber propuesto la partición de Palestina en la
Comisión Especial creada para examinar el asunto, votó a favor de
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
la resolución en la Asamblea General, junto con países como Brasil,
pero a diferencia de Argentina, Chile, Colombia, El Salvador y México, que se abstuvieron (Lanús 1984: 414).
En otras ocasiones, con Odría, la posición peruana no estuvo
en sintonía con la estadounidense. A diferencia del caso de la Unión
Soviética, con la que no había establecido relaciones diplomáticas,
el Perú sostuvo una actitud amistosa hacia España, país con el cual,
por razones históricas, había mantenido relaciones cercanas y cuyo
líder, Francisco Franco, era visto por Odría (y muchos otros peruanos, incluido el canciller Manuel Gallagher) como un baluarte contra el comunismo.
La delegación peruana, presidida por Víctor Andrés Belaunde,
suscribió en 1949 un proyecto de resolución que pedía la suspensión de medidas en contra del Gobierno español.6
Franco era considerado por los Estados Unidos como un rezago del fascismo, razón por la cual Washington no deseaba su admisión en las Naciones Unidas. Sin embargo, a medida que se intensificó la Guerra Fría, la posición estratégica de España se hizo más
importante, al punto que en 1953 el presidente Eisenhower visitó
dicho país, y en 1955 España fue admitida finalmente en la ONU.
6
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El Perú ya había votado, en diciembre de 1946, en contra de la Resolución de la
Asamblea General que apoyaba el retiro de Jefes de Misión de Madrid.
Aspectos económicos de las relaciones
Perú-Estados Unidos
Al mismo tiempo que una marcada posición anticomunista
del Perú, la significativa orientación económica liberal del gobierno de Odría llevó al fortalecimiento de la relación con los Estados
Unidos. Ciertamente, Odría consideraba que el libre comercio y la
promoción de las exportaciones de materias primas eran la única
manera de reactivar la economía peruana. Se debilita, por lo tanto, la protección arancelaria, así como la intervención estatal (que
había existido durante los gobiernos de Prado y Bustamante), de
acuerdo con las preferencias del FMI y las recomendaciones de la
misión norteamericana encabezada por Julius Klein (quien permaneció como consejero de Odria hasta 1955). Klein recomendó que el
rol del Estado debía limitarse a asegurar un clima favorable para las
inversiones (Rodríguez Beruff 1983: 13).
La inversión directa americana se disparó bajo el gobierno
de Odría y llegó a niveles que no habían sido vistos desde los días
de la dictadura de Leguía. Dos mecanismos fueron esenciales para
que esto tuviera lugar. Por un lado, el conocido Código de Minería
de 1950, el cual fue descrito como “inusualmente favorable” por los
Estados Unidos. Gracias a este primer código aparecen los grandes
enclaves mineros norteamericanos de la Southern en Toquepala y
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
Marcona, aumentando el control extranjero de la minería. Por el otro,
la Ley del Petróleo de 1952 también permitió a compañías norteamericanas, como la International Petroleum Company, buscar nuevos yacimientos petrolíferos en el desierto de Sechura (aunque esta
búsqueda no fue del todo exitosa). Este patrón de amistosa intervención en la elaboración de legislación sobre la explotación minera y
petrolera se repetiría en Bolivia en 1955 con la promulgación del Código Petrolero, redactado con asistencia norteamericana (Klein 2008:
246). Al mismo tiempo, las empresas estadounidenses aumentaron
su presencia en la economía peruana, particularmente la Casa Grace,
en varios sectores de la producción.
Si bien el Perú otorgó importantes concesiones al capital extranjero, también es cierto que fueron ciertos sectores de la población peruana los que se beneficiaron de la relación con los Estados
Unidos. La Guerra de Corea (1950-1953) significó un gran impulso
para las exportaciones peruanas, pues la industria estadounidense
requería de nuestras materias primas para el esfuerzo bélico. Se estima que entre 1950 y 1953 las exportaciones peruanas crecieron
un 16% al año. Sin embargo, estas cayeron tras el fin del conflicto
en 1955, y con ellas la popularidad de Odría (Rodríguez Beruff 1983:
21). También es cierto que en este periodo existió un cierto malestar por los bajos precios de las materias primas, el cual, a diferencia
de lo que hizo Chile, no se expresó formalmente a los Estados Unidos. En efecto, en 1950 el presidente González Videla presentó un
vigoroso reclamo a Washington por la persistencia de los bajos precios del cobre, los cuales el Gobierno chileno había bajado en 1943
como una contribución a la causa aliada en la guerra (Fermandois
2005: 254-255).
Se aplaudía que el Perú practicara el libre comercio, pero no
podía extender esta práctica a todos los países. En 1951 los Estados
Unidos comunican al Gobierno peruano que “muchas de las mate| 42 |
| Alineamiento y Desafío |
rias primas producidas en el Perú son de importancia estratégica
y esencial para la defensa del mundo libre” y que “en interés de la
seguridad mutua se sugiere que el gobierno del Perú considere a la
conveniencia de imponer tan pronto como sea posible, controles”.7
De acuerdo con el interés norteamericano, en 1953 se suspenderían
las relaciones comerciales entre el Perú y el bloque comunista (MRE
1951b).
7
El anexo al Decreto Reservado Supremo No.268, del 5 junio de 1951, señala que la
suspensión fue justificada de la siguiente manera: “Considerando que el intercambio comercial entre el Perú y los países de Europa oriental y la República Popular
de China es completamente desfavorable a nuestro país, ya que se viene incrementando la importación de productos manufacturados en dichos países y en
cambio ninguno de ellos adquiere productos peruanos” (MRE 1951a).
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Diferencias en la política exterior:
el problema pesquero
Si bien el gobierno de Odría mantuvo una posición afín a la
de los Estados Unidos durante la totalidad del ochenio, se presentó
un cisma, causado por una controversia en torno a las doscientas
millas de mar territorial.
La buena relación entre los Estados Unidos y el régimen de
Odría no impidió que en 1952 el Perú se uniera a Ecuador y a Chile
para proclamar la soberanía y jurisdicción “exclusivas” de las doscientas millas, en un acto más conocido como la “Declaración de
Santiago”. En gran parte, esto se debió a que la industria pesquera
se estaba volviendo cada vez más importante para el Perú, por lo
que este comenzó a considerar que tenía que proteger sus recursos
ictiológicos. A pesar de una fuerte presión americana para que el
Perú cambiara su política, tratando de dividir a los tres países que
habían firmado la Declaración de Santiago, Chile, Ecuador y Perú
declararon en 1954 que no renunciarían o modificarían su posición
sin previa consulta entre ellos; también declararon que ejercerían
su soberanía por “cualquier medio necesario” (St. John 1992: 187).
Como Canciller del Perú, David Aguilar Cornejo sería el primero en tener que volcar estas palabras a la acción. En sus memorias,
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
Aguilar Cornejo relata cómo, a mediados de 1954, recibió información, vía agentes diplomáticos y consulares, sobre dos empresas balleneras europeas que habían indagado acerca de las condiciones
que se imponían para llevar a cabo la caza de los cetáceos, siendo
informadas sobre la posición del Gobierno peruano. Una de las empresas, la Spermacet Whaling Co., decidió respetar las disposiciones
dictadas, mientras que la segunda, la Olympic Whaling Co., optó por
desafiarlas. Esta última empresa no era de pequeña importancia,
pues era propiedad del magnate naviero Aristóteles Sócrates Onassis (Aguilar Cornejo s.f.: 14).
Aguilar Cornejo fue informado de que esta flota, que viajaba
bajo bandera panameña, zarpaba de Hamburgo a fines de año sin
haber obtenido las licencias de caza y pesca en la zona marítima
peruana. Al entrar a dicha zona, las naves fueron apresadas por la
marina peruana y llevadas al puerto de Paita, donde deberían permanecer hasta que la compañía pagase la multa. Al haber tomado
dicha acción, el Gobierno peruano demostraba la voluntad de ejercer su soberanía sobre dicha zona (Aguilar Cornejo s.f.: 17).
Pero más allá de la importancia de Aristóteles Onassis en el
mundo económico, las acciones peruanas no supusieron un mayor
desafío internacional. Después de todo, el país con el cual se debió
negociar la libertad de los buques fue Panamá. La verdadera prueba se presentaría cuando algunos buques americanos tantearon la
firmeza de la voluntad peruana.
En enero de 1955 dos barcos americanos, el Tony Bay y el
Western Clipper, anclaron en el puerto del Callao; en ellos se encontraron trescientas cincuenta toneladas de atún y datos en la
bitácora que apuntaban que habían estado pescando en aguas
peruanas. Aguilar no dudó en dar el visto bueno para que se les
aplicara una multa. En febrero se hizo lo mismo con ocho tuna cli| 46 |
| Alineamiento y Desafío |
ppers americanos que habían ingresado al territorio (Aguilar Cornejo s.f.: 23-24).
Ciertamente, el Canciller estaba al tanto de que debía actuar
con cautela, tanto por el poder de los Estados Unidos como por el
hecho de que ambos países tenían visiones diferentes sobre los derechos marítimos. Los norteamericanos no reconocían el derecho
de las doscientas millas, sino solo de tres y media. Esto fue claramente expresado en un mensaje por parte de la Embajada Norteamericana en el Perú, la cual también señalaba que “la aplicación de
la ley no debe ser llevada a cabo hasta que no se haya realizado
todo esfuerzo para resolver el tema, preferentemente por una solución mutuamente satisfactoria” (FRUS 1957: 1023-1024). Sin embargo, Aguilar Cornejo respondió con firmeza, sosteniendo que
consideraba el caso de los barcos pesqueros como cerrado, puesto
que sus capitanes ya habían pagado la multa y, sobre todo, que antes de cualquier negociación se debía acordar una posición común,
ya que “Perú consideraba el límite de las tres millas obsoleto y no
podía consentir a limitar su soberanía a esa área debido a la importancia de la industria pesquera para la economía del Perú” (FRUS
1957: 1024). No ocurriría ningún otro incidente, expresaba Aguilar
Cornejo, si los barcos americanos ingresaran a la zona marítima sin
pescar, pues el Perú reconocía el derecho a la libre navegación. Pero
si deseaban hacerlo, necesitarían un permiso.
La solidaridad de los tres países se mantuvo notablemente
consistente, consultando entre sí en cuanto a cualquier posible acción. En abril de 1955, Ecuador buscaba que los tres países tomaran
una posición común sobre la posibilidad de llevar el asunto de la
Zona Marítima a la Corte Internacional de la Haya. Aguilar Cornejo
asumió correctamente que dicha acción sería dañina para los intereses de los tres países, puesto que en dicho foro “la nacionalidad
de muchos de los jueces […] no facilitarían la aplicación de nuestra
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
condición jurídica” (MRE 1955a). Por otro lado, cuando los Estados
Unidos trataron de separar a los tres países, como en el caso de
Ecuador cuando le ofreció negociar un Convenio de Pesca en 1955,
el Gobierno ecuatoriano informó a Aguilar Cornejo que no aceptaría ninguna negociación unilateral sin contar con el apoyo de Perú
y Chile (MRE 1955b).
La disputa pesquera debe ser analizada como una excepción
en la tónica de las relaciones bilaterales. Si bien Odría estaba dispuesto a sacrificar ciertas posiciones del Perú para obtener el apoyo
de los Estados Unidos, como militar no estaba dispuesto a renunciar
a la soberanía del país sobre sus mares.
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Guerra de Corea y asistencia militar
En último término, considerando la naturaleza del Gobierno
peruano, es relevante considerar los aspectos militares de las relaciones bilaterales. En este sentido, se suscribieron dos pactos que
deben ser mencionados: primero, el Acuerdo de Defensa Común,
firmado entre los dos países en 1952 (ese mismo año, los Estados
Unidos firmaban acuerdos similares con varios países de la región);
y, segundo, el Plan de Defensa Bilateral, también suscrito en aquel
año.
El Acuerdo de Defensa establecía los fundamentos para la defensa común de ambos países, puesto que “la seguridad del Perú
y de los EEUU de Norteamérica, junto con la de otros países del
hemisferio, está amenazada por las intenciones imperialistas de la
URSS” (MRE 1952b).
En virtud de este acuerdo, el Perú recibió un importante volumen de armas y asistencia militar (por un valor que se multiplicó,
entre 1952 y 1956, de cien mil dólares a nueve millones de dólares anuales) a cambio del suministro de minerales estratégicos y el
derecho a establecer bases militares en territorio peruano (St. John
2005: 179; Klaren 2005: 373), mientras que el Plan de Defensa esta| 49 |
| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
blecía las normas y procedimientos para la compra de armamentos
por parte del Gobierno peruano al Gobierno norteamericano.
Si bien Odría no tenía problema alguno con el Pacto de Defensa Común, fuentes americanas indican que no estaba del todo
satisfecho con el pacto bilateral de defensa, pues consideraba que
dificultaba la compra de armamento del Gobierno peruano. Odría
insistía en que “estaba en un 100% en el lado de los Estados Unidos
en la lucha contra el comunismo, y que ellos podían contar con su
cooperación completa en todo momento”, pero para que el Perú
fuese útil en este aspecto debía poder “defenderse tanto externamente como internamente” (FRUS 1954: 1492-1493). Solo así podría
seguir siendo el “baluarte contra el comunismo que es hoy en día”
(1954: 1492-1493).
De manera un tanto paternalista, los Estados Unidos consideraban que la posición peruana se debía a que el país estaba demasiado preocupado con su seguridad interna y que era natural
que la “transición del interés propio nacionalista a uno de adhesión
genuina a la defensa colectiva necesitara ajustes difíciles, tanto en
lo práctico como en lo sicológico” (FRUS 1954: 1494). Aun así, los
norteamericanos estaban seguros de que Odría “nos seguiría en
prácticamente todo lo que prepongamos con respecto a asuntos
militares sobre la defensa del continente” (1954: 1494).
El interés de Odría por la cooperación militar con los Estados
Unidos se manifestaba de manera poco convencional en otras áreas.
Por ejemplo, en julio de 1952 sugirió a los estadounidenses que un
oficial de la Fuerza Aérea de los Estados Unidos fuera comandante de la Fuerza Aérea peruana. Los norteamericanos se mostraron
sorprendidos, pues ellos consideraban, acertadamente, que esto no
sería posible de acuerdo con nuestra Constitución. Por otro lado,
no veían dicha sugerencia como conveniente, pues temían que el
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oficial asignado se pudiera ver involucrado en las disputas internas
de las fuerzas armadas peruanas (FRUS 1954: 1501). El acercamiento
que Odría buscaba con los Estados Unidos fue visto, en este caso,
como excesivo por parte de los diplomáticos norteamericanos.
Este entusiasmo peruano, sin embargo, no siempre estuvo
presente. En 1951, cuando los Estados Unidos buscaban aliados
para la guerra en Corea (la cual, técnicamente, no estaba siendo llevada a cabo por los Estados Unidos, sino por el Comando Unificado
de las Naciones Unidas), con el objeto de darle mayor legitimidad
a la causa anticomunista, se le consultó al Gobierno peruano sobre
la posibilidad de enviar un contingente de cuatro mil a cinco mil
soldados.
A diferencia de lo que hizo Colombia —que fue el único país
latinoamericano en proveer apoyo militar en el conflicto enviando
un batallón de tres mil hombres y una fragata a Corea—, el canciller
Manuel Gallagher sostuvo que la opinión pública peruana tendría
que ser previamente “preparada” para tal posibilidad, aunque el
Gobierno estaba de acuerdo con la posición norteamericana. Por
otro lado, un representante del ejército peruano sostuvo que no
solo debía prepararse a la opinión pública, sino que las opiniones
dentro de las fuerzas armadas debían de ser “reorientadas” y que
esto podría ser fácilmente logrado si los Estados Unidos fuesen más
generosos en la transferencia de armamento militar. Por otro lado,
esta fuente también mencionó que el “46% de las fuerzas de tierra
peruanas eran indígenas que requerirían entrenamiento y adoctrinación” (FRUS 1951: 1590). En este caso, la disposición a colaborar
del Gobierno peruano mostró ser más cauta e interesada.
Finalmente, es digna de mención la creación del Centro de Altos Estudios Militares (CAEM) por el Gobierno peruano en 1950, inspirado en el National War College norteamericano, con el propósito
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de mejorar la formación profesional de los oficiales. En los lustros
siguientes, el CAEM jugaría un importante rol en la formación de los
oficiales, que a partir de 1968 imprimirían una nueva dinámica a la
economía y a la política exterior del país, alejándolas, sin embargo,
de las preferencias de Washington.
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El Perú en la Coalición de la Guerra Fría
El gobierno de Odría incorporó en términos ventajosos al Perú
a la Coalición de la Guerra Fría. El país volvió a recibir inversión extranjera como en los años de bonanza de Leguía. Las grandes riquezas
minerales de nuestro suelo comenzaron a ser explotadas en gran escala en momentos en que la Guerra de Corea las hacía más importantes para el mundo. Las fuerzas armadas alcanzaron un buen nivel de
equipamiento en la región a través de la ayuda del norte.
La relación con los Estados Unidos era mutuamente beneficiosa, no solo para el país, sino particularmente para el régimen de
Odría, que todavía siendo gobierno de facto ganó reconocimiento
internacional y pudo, valiéndose de la lucha contra el comunismo
internacional, sacar de la contienda política a su acérrimo rival, el
Partido Aprista. Otros países latinoamericanos, como Colombia,
también aprovecharon su alineamiento para conseguir ventajas
frente a sus rivales políticos internos (deshacerse de oficiales liberales enviándolos a Corea y pedir armas que servirían para la represión doméstica).
El Perú no tenía fuertes ambiciones políticas ni económicas
y podía, sin problemas, alejarse del comunismo (el cual no era una
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
amenaza inmediata) y aceptar las condiciones establecidas por el
Gobierno y los inversionistas norteamericanos. No buscaba la industrialización, como Brasil, ni tampoco el rol de liderazgo secundario de este país en foros multilaterales, ni siquiera un rol menor
como el de Colombia. Pero sí figuraba al lado de los principales Estados latinoamericanos en las iniciativas regionales pronorteamericanas. Seguía las directivas de Washington para dejar de comerciar
con la URSS o para condenar a gobiernos reformistas que habían
cometido la falta de afectar los negocios norteamericanos (Guatemala), yendo, en estos casos, más allá que otros gobiernos latinoamericanos; pero se resistía en unos pocos casos, cuando hacía causa
común con sus vecinos y veía en juego, de manera flagrante, su soberanía (el caso de las doscientas millas).
La lealtad del Perú no recibió, sin embargo, las mismas recompensas que Brasil (una industria siderúrgica), Chile (la sede de la CEPAL) o Colombia (la secretaría general de la OEA y la Primera Misión
del Banco Mundial).
El Perú estaba en un nivel similar de alineamiento a Colombia
y quizás a Chile. Era menos dependiente que Bolivia, cuyo Gobierno
revolucionario, desde 1954, financiaba su presupuesto con aportes
norteamericanos. Pero, pese a mostrar más o menos la misma cercanía a los Estados Unidos que Colombia o Chile, el Perú no recibió
o no supo conseguir recompensas tan valiosas (en el caso de Chile,
además del semillero intelectual de la CEPAL, poco después suscribió un convenio con la Universidad de Chicago que le aseguraría excelencia en la formación de sus economistas). Frente a los intereses
de los Estados Unidos, al Perú le faltaba la ubicación estratégica de
Colombia y el fervor reaccionario de su gobierno; en ese momento,
el Perú carecía también de un recurso estratégico, como el cobre de
Chile, y una amenaza interna, como el comunismo y el socialismo
chilenos.
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| Alineamiento y Desafío |
El caso de Brasil fue singular. Había escogido, décadas atrás,
con Rio Branco, una relación especial con Washington, renovada
por Getúlio Vargas en su primer gobierno y acentuada por Dutra, en
gran medida por convicciones propias. No obstante, el país mostró
la capacidad, en el segundo gobierno de Getúlio Vargas, de ensayar
consistentemente una orientación económica y contemplar una integración con Argentina, lo que estaba claramente reñido con los
intereses norteamericanos.
La Argentina de Perón, por su parte, propuso un rol de resistencia o rivalidad frente a los Estados Unidos desde fines de la Segunda Guerra Mundial, siguiendo, primero, preferencias ideológicas y luego ambiciones geopolíticas. Pudo mantener este rol hasta
el derrocamiento del jerarca en 1955, aunque con una franca declinación.
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Las relaciones bilaterales
en el segundo gobierno de Prado
El regreso de Manuel Prado a la presidencia, en 1956, parecía
que sería positivo para las relaciones bilaterales, puesto que durante su primer mandato había sido el principal responsable del acercamiento entre los dos países. Sin embargo, las verdaderas razones
por las cuales apoyó el esfuerzo aliado durante la guerra se debieron más a una simpatía hacia Francia y Gran Bretaña que hacia los
Estados Unidos.
En su segundo gobierno, Prado se mostró preocupado porque el Perú tenía una dependencia muy marcada de los Estados
Unidos y planteó, más que diversificar las relaciones diplomáticas,
acercarse de nuevo a antiguos aliados.
Esta iniciativa, conocida como la Doctrina Prado, contemplaba que el Perú tuviese una mayor cooperación con los países
europeos, tomando así alguna distancia de los Estados Unidos. Se
inspiraba, en cierta manera, en la posición que había establecido
De Gaulle en Francia. De acuerdo con St. John, esta actitud hacia el
gran vecino del norte se debía a que durante la década anterior se
dieron una serie de acontecimientos que habían creado una atmósfera de malestar en las relaciones bilaterales, entre ellos la disputa
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
de las doscientas millas, la gran afluencia del capital norteamericano, el apoyo de los Estados Unidos al autoritarismo de Odría y el
sistema de cuotas que imponía para los productos peruanos. Este
malestar también se vio reflejado en la opinión pública, en la cual
ya había una clara tendencia antinorteamericana, que encontró su
mayor expresión en las protestas que tuvieron lugar durante la visita del vicepresidente Nixon al Perú en 1958.
Sin embargo, la Doctrina Prado nunca pasó de la teoría y,
aparte de menciones hacia el Gaullismo, “nunca se pareció tal doctrina a la intención y política real del general de Gaulle, aparte de
cierto énfasis intrascendente en las relaciones del Perú con Francia
precisamente” (Velaochaga 2001: 194). A pesar de las declaraciones,
el Perú seguía dependiendo de los Estados Unidos para armamentos y capital.
No obstante una falta de creatividad en la política exterior
peruana durante estos años, vale la pena mencionar algunos desarrollos que tendrían un considerable impacto en el futuro. Se dieron los primeros pasos hacia la integración latinoamericana, con
un corte comercialista inspirado en la EFTA (European Free Trade
Association) y no en la Comunidad Económica Europea, alentado
por los Estados Unidos. La Asociación Latinoamericana de Libre
Comercio (ALALC) fue creada el 18 de febrero de 1960 por el Tratado de Montevideo. Este organismo regional latinoamericano funcionó hasta 1980, cuando fue reemplazado por la ALADI.
Otro evento digno de mención es de carácter más bien anecdótico, pues en verdad no reflejó la línea oficial peruana ni partió de
una reformulación de nuestra política exterior. Fue el episodio protagonizado por Raúl Porras Barrenechea, canciller de la República
entre 1958 y 1960.
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| Alineamiento y Desafío |
En 1960, cuando la OEA apoya a los Estados Unidos en su bloqueo contra Cuba, Porras Barrenechea manifiesta su oposición en la
asamblea general del organismo. La postura de Porras Barrenechea
no se debe a simpatía ideológica, sino al respeto del principio de
no interferencia en los asuntos domésticos de los países soberanos.
Así, la posición más independiente en la política exterior del Perú
en este periodo se originó en la desobediencia del Canciller de las
instrucciones del Presidente. Porras Barrenechea dejó el cargo a su
regreso.
Por último, es importante mencionar la disputa con la International Petroleum Company, compañía petrolera estadounidense
que ya tenía medio siglo de presencia en el territorio nacional. Este
conflicto marcaría las relaciones bilaterales por los siguientes diez
años. La disputa giraba en torno a los derechos sobre el petróleo en
el subsuelo, los cuales la IPC afirmaba poseer, mientras que el Gobierno peruano sostenía que la IPC solo tenía derecho a la superficie
en concesión, y por ende debía pagar una mayor carga tributaria.
Si bien el problema, supuestamente, había encontrado una
solución con el Laudo de 1922 y había bajado en intensidad durante las décadas precedentes, volvió a tomar importancia a nivel
nacional en 1959, cuando el ministro de Hacienda, Pedro Beltrán,
devaluó la moneda nacional y la IPC anunció que no podía pagar
sus impuestos. La única manera de solucionar el problema, argumentaba la compañía, era incrementar los precios de la gasolina.
Beltrán, siempre cercano al capital extranjero, llegó a un acuerdo
con la IPC: podría subir los precios, pero a cambio el negocio de la
IPC se convertiría en una concesión. Para asegurar apoyo político,
el trato también estipulaba que 50% de las ganancias de la IPC fueran reinvertidas en operaciones en el Perú. El Congreso peruano, sin
embargo, rechazó el acuerdo y reabrió el debate sobre la legalidad
de los bienes de la compañía. Particularmente memorables fueron
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
las palabras del congresista Benavides Correa, quien expresó: “si
el ejecutivo no cumple su deber, las fuerzas armadas cumplirán el
suyo”. Presagiaba, en dicho discurso, que si la disputa no llegaba a
una conclusión favorable para el Perú, las fuerzas armadas intervendrían y expropiarían la compañía. La profecía de Benavides tomaría
algunos años para cumplirse (Congreso de la República 1960).
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La política exterior del primer
gobierno de Belaunde
Tras el breve gobierno militar de los años 1962-1963, llega al
poder Fernando Belaunde Terry. Su gobierno marcó un claro deterioro en las relaciones bilaterales con los Estados Unidos —en gran
parte por la situación de la IPC, pero también por otros casos, como
la crisis de los aviones Mirage—, pero no condujo a una diversificación de las relaciones internacionales del Perú.
Ciertamente, no era este el propósito del presidente Belaunde,
quien buscaba relaciones cercanas con los Estados Unidos. La coyuntura internacional también parecía idónea para lograr este propósito,
pues era la década de la Alianza para el Progreso, proyecto de la administración Kennedy que buscaba frenar los intentos revolucionarios
en América Latina tras la Revolución Cubana de 1959. El objetivo de
la Alianza marcaba un claro quiebre en la política exterior norteamericana: anteriormente, los Estados Unidos buscaban detener estos brotes a través de la intervención militar directa; con Kennedy se busca
fomentar el desarrollo y las reformas económicas y sociales en el continente bajo la lógica de que una prosperidad extendida era la mejor
arma contra el comunismo. El nuevo Gobierno peruano parecía ser
un buen modelo para la Alianza (como los de Eduardo Frei Montalva
en Chile y Carlos Lleras Restrepo en Colombia); el mismo Belaunde
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
parecía encarnar la visión norteamericana de lo que debía ser un líder
latinoamericano: lo suficientemente progresista como para detener
el comunismo, pero no tan radical como para acercarse a este.
En el caso peruano, los objetivos de la Alianza terminaron
siendo víctimas de la disputa en torno a la IPC. La opinión pública exigía que la disputa fuese resuelta claramente a favor del Perú.
Políticamente, Belaunde también tuvo que enfrentar a la coalición
APRA-UNO (Unión Nacional Odriísta), que si bien no tenía propuestas en cuanto al tema de la IPC, explotaba la disputa para obtener
réditos políticos y debilitar a Belaunde. Incluso los aliados políticos
de Belaunde, los demócrata-cristianos, eran hostiles a la compañía.
Presionado tanto por la derecha como por la izquierda, Belaunde
prometió, en su discurso inaugural, de manera poco prudente, que
resolvería el problema en los primeros noventa días de su gobierno.
Por su parte, los Estados Unidos apoyarían consistentemente a la compañía, a pesar de que en términos económicos esta ya
no tenía la importancia que había disfrutado en décadas anteriores. Los norteamericanos seguían la lógica de que cualquier acción
negativa contra una compañía estadounidense en América Latina
establecería un peligroso precedente, especialmente en el contexto de la Guerra Fría. La principal expresión de este apoyo serían las
enmiendas a la ayuda extranjera al país anfitrión, la más conocida
de ellas fue la enmienda Hickenlooper. Estas enmiendas surgen a
inicios de la década de los sesenta, debido a la Revolución Cubana
y a la ola de expropiaciones que la siguieron. De hecho, tal fue el
impacto de las expropiaciones, que estas dejaron de considerarse
hechos puramente económicos —en otras palabras, de pérdida de
dinero o recursos— y comenzaron a verse como una pérdida de
seguridad y de objetivos estratégicos: “debido a que las expropiaciones eran identificadas como un aspecto integral del comunismo
global”; la Revolución Cubana parecía reforzar la “visión tradicional
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| Alineamiento y Desafío |
de la Guerra Fría, de que la alianza política estaba vinculada con la
seguridad de comercio e inversión” (Lipson 1976: 399-400).
El Congreso norteamericano, la Casa Blanca y el Departamento de Estado acordaron que algo debía hacerse en el asunto
de la IPC, pero no se pusieron de acuerdo sobre cómo hacerlo. El
Congreso, bajo la presión de un intenso cabildeo por parte de las
corporaciones, quería sanciones de aplicación obligatoria. En otras
palabras, el presidente no debía tener el poder para decidir cómo
debía ser aplicada la enmienda: esta debía ser de cumplimiento automático. El Ejecutivo se opuso a dicha medida al ver que esta limitaba sus opciones en el campo de la política exterior y lo obligaba
a enfrentar una inflexibilidad burocrática. Si bien es cierto que el
Departamento de Estado logró algunas concesiones (el presidente
podía permitir la continuación de la ayuda externa si determinaba
que se habían tomado los pasos apropiados, de acuerdo con el derecho internacional, para enmendar el daño que se había infligido a
la empresa), en líneas generales, el Congreso norteamericano aprobó sus propios términos.
Cabe resaltar, sin embargo, que en el caso peruano la enmienda Hickenlooper nunca fue aplicada, por lo menos oficialmente,
puesto que el gobierno de Belaunde no expropió la compañía. Sin
embargo, durante los gobiernos de Kennedy y de Johnson, los Estados Unidos desarrollaron una política de vincular la ayuda al Perú
a avances favorables en el caso de la IPC, para así asegurar una conclusión adecuada a los intereses de la compañía.
Al comienzo, el Gobierno peruano no logró descifrar correctamente la política estadounidense, e incluso presumía que el Gobierno americano apoyaría a Belaunde en vez de su compañía. Solo
tras la muerte de Kennedy, la Embajada del Perú en los Estados Unidos se percató de la posición de Washington (MRE 1963). Durante
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
los siguientes cinco años el Gobierno peruano y la compañía estadounidense negociarían bajo presión y con poco éxito, mientras
que la opinión pública peruana se volcaba cada vez más en contra
de la IPC.
Recién en 1968 ambas partes llegarían a un acuerdo, en la célebre Acta de Talara. Para el Gobierno acciopopulista, el acta representaba un triunfo peruano, pues la IPC renunciaba a sus supuestos
derechos sobre el subsuelo y también a la infraestructura en la superficie. Por su parte, el Gobierno peruano abandonaba el tema de
los impuestos atrasados y le ordenaba a la EPF (Empresa Petrolera
Fiscal del Perú) comprar el 80% de todo el crudo extraído por la IPC,
la cual tendría el derecho a refinar y distribuir el petróleo peruano
por los siguientes cuarenta años.
Si bien el acuerdo tuvo críticas, en su momento no enfrentó mayor oposición. Poco después, sin embargo, Carlos Loret de
Mola, presidente de la EPF, acusó al Gobierno de haber presentado
un contrato incompleto: la “página once”, en la cual se estipulaba el
precio al que la EPF debía venderle el crudo a la IPC, había desaparecido (Candela 2008: 228-230).
El caso de la IPC tuvo varias consecuencias para el Perú. No
solo favoreció el incremento del antiamericanismo en muchos peruanos, también propició que las fuerzas armadas diesen un trascendental golpe de Estado contra Belaunde. Si bien es cierto que
las fuerzas armadas siempre consideraron que el petróleo era un
recurso estratégico que no debía ser controlado por una empresa extranjera, las razones del golpe, como podremos apreciar más
adelante, eran bastante complejas. Para las fuerzas armadas, la IPC
era parte de un problema mucho más amplio, lo que ellos consideraban como un crónico caso de “dependencia” que entorpecía el
desarrollo nacional.
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| Alineamiento y Desafío |
La disputa con la IPC no era el único caso que las fuerzas armadas consideraban como ejemplo de la falta de habilidad del gobierno democrático para defender los intereses nacionales. Estimaban que la dependencia se extendía al campo militar, pues el Perú
se había provisto exclusivamente por varias décadas del armamento de guerra estadounidense. Esto nunca fue más claro que durante
el gobierno de Belaunde.
A mediados de la década de 1960, el Perú, al igual que la mayoría de los Estados latinoamericanos, viendo que la mayor parte
de su equipo militar era de la Segunda Guerra Mundial, notificó a
Washington su deseo de modernizarlo. Pero las relaciones bilaterales sufrirían a causa del pedido peruano de aviones supersónicos
Northrop F5A Freedom Fighters, considerados particularmente importantes para las fuerzas armadas, puesto que en 1967 el Gobierno
chileno había adquirido veinte bombarderos Hunter del Reino Unido (St. John 1992: 190).
El Departamento de Estado, consciente de la importancia de
mantener satisfechas a las fuerzas armadas peruanas, aceptó la solicitud. El Congreso americano, por su parte, no fue tan comprensivo,
y rechazó la venta de las aeronaves. Robert McNamara, Secretario
de Defensa, prometió a la mayoría de naciones latinoamericanas el
reparto de aviones F5 entre 1969 y 1970, para así no alienar a sus
aliados. Pero las fuerzas armadas peruanas no deseaban esperar y
miraban preocupados hacia el sur. Ante el rechazo estadounidense, el Perú buscó comprar aviones supersónicos Mirage de Francia,
contra el deseo de los Estados Unidos, que recurrieron una vez más
a las enmiendas para detener la compra.
Si bien el Departamento de Estado se mostraba comprensivo frente a la situación peruana, el Congreso americano fue particularmente duro y aprobó dos enmiendas que castigarían a los
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
países que adquirieran aviones supersónicos militares: la enmienda Symington y la enmienda Conte-Long, las cuales estipulaban
que a los países que comprasen armamento “innecesario” se les
cortaría la ayuda financiera.
La llamada “crisis de los Mirage” tuvo dos grandes consecuencias: la más importante fue que las relaciones entre los Estados Unidos y los militares peruanos se deterioraron seriamente; la segunda,
que la ayuda estadounidense, una vez más, fue suspendida.
Hacia fines de 1968, el asunto de los aviones Mirage había
bajado en intensidad mientras que el tema de la IPC reaparecía.
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El contexto regional
de los años sesenta
La Revolución Cubana y la amenaza de que se extendiera por
América Latina llevó a los Estados Unidos a una profunda reevaluación de su política hacia la región, sobre la base de que el simple
crecimiento económico, contrario a ser un ingrediente clave para la
paz social y la defensa frente al comunismo, podía convertirse en un
detonante de revoluciones, debido al exacerbamiento de las desigualdades y fracturas sociales.
Washington comenzó a presionar a los países latinoamericanos para que acompañaran el crecimiento con reformas sociales y
económicas que aseguraran el alivio de la pobreza y la desigualdad
en democracia. Lo hizo a través de la Alianza para el Progreso, un
ambicioso esquema que ofrecía una importante ayuda a los países
que introdujeran tales reformas. Por otro lado, dio un vuelco a sus
relaciones privilegiadas con las fuerzas armadas de la región, promoviendo en ellas un nuevo espíritu institucional, lejos del caudillismo y el cuartelazo, y el sentido de una nueva misión política y social
de activo apoyo en la prosecución del desarrollo económico.
La muerte de Kennedy y la prosecución por Johnson de los
objetivos de la Gran Sociedad, en lo interno, así como el involucra| 67 |
| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
miento en Vietnam y los problemas con los aliados alrededor del
dólar, a lo largo de la década, debilitaron notablemente la atención
y los recursos económicos destinados a la Alianza para el Progreso,
creando desilusión y frustración en América Latina.
Se hablaba así del surgimiento de un desentendimiento benigno (benign neglect) de Washington respecto a la región, el cual
habría también contribuido a la aparición de actitudes nacionalistas en sectores de las elites latinoamericanas, que en algunos casos
eran receptivas a teorías dependentistas acerca del “subdesarrollo”
de sus sociedades.
La toma del poder por los militares en Brasil, en 1964, reveló
el nuevo protagonismo de estos actores, así como la falta de convicción de los Estados Unidos por fomentar una vía democrática de
desarrollo (pues se alentó el golpe). En 1966, los militares argentinos, por su parte, condujeron una nueva intervención con propósitos desarrollistas. En ambos casos se trataba de nacionalismos de
derecha, pero pronto harían su aparición los militares de izquierda
en la región.
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La política exterior del Gobierno
Revolucionario de la Fuerza Armada
(GRFA)
El golpe de Estado en 1968, que nuevamente trae a las fuerzas armadas al centro de la escena política peruana, significó profundos cambios en nuestra sociedad y en nuestra política exterior.
Veinte años atrás, recordemos, un gobierno militar había llegado al
poder e instaurado una política exterior mayormente subordinada a
los intereses extranjeros, particularmente estadounidenses. ¿Cómo
comprender entonces la búsqueda de autonomía en el escenario
internacional que emprendería otro gobierno militar poco tiempo
después? Para ello es necesario analizar los cambios que ocurrieron
dentro de las fuerzas armadas peruanas.
Fue justamente el golpe de 1948 el que llevó a ciertos elementos de las fuerzas armadas a cuestionar el papel que tenían
como defensoras de la oligarquía peruana y, por extensión, de los
intereses extranjeros con ella conectados. Este cuestionamiento
ganó mayor aceptación tras la Revolución Cubana, puesto que los
militares peruanos temían la posibilidad de una revolución en el
Perú, especialmente por la aparición de grupos guerrilleros durante
el gobierno de Belaunde (Klaren 2005: 337-338).
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
Empieza entonces a gestarse dentro de la institución el concepto de “defensa integral”, el cual se desarrolla en espacios como
el Centro de Altos Estudios Militares (CAEM), pero más importante
aún, entre varios oficiales expuestos a líneas de pensamiento como
la Teología de la Liberación, entre ellos algunos miembros del Servicio de Inteligencia.
De acuerdo con dicho concepto, para que el Perú pudiera
evitar una revolución comunista era necesario eliminar las fuentes estructurales del descontento, en otras palabras, era necesario
salir del “subdesarrollo”. Las fuerzas armadas consideraban que los
gobiernos democráticos habían fallado en lograr esta meta, puesto que la oposición oligárquica obstaculizaba cualquier intento de
reforma. Era, por lo tanto, el deber de las fuerzas armadas, que se
veían a sí mismas como las “fuerzas tutelares” del Estado, llevar a
cabo dichos cambios (Masterson 2001: 215-216).
Lo que implica el concepto de “defensa integral” es un tanto
complejo. Las amenazas a la soberanía nacional ya no incluían solo
ataques por parte de otra nación o subversión interna, sino también
lo que se contemplaba como dependencia externa. En este sentido,
muchos oficiales consideraban que el desarrollo nacional estaba relacionado con la habilidad del país de explotar sus propios recursos
naturales así como promover la industrialización.
Debido a que la política exterior peruana había sido subordinada a los intereses de los países desarrollados, ella también había
perpetuado el modelo primario exportador del país. Para las fuerzas
armadas, entonces, las políticas interna y exterior estaban íntimamente ligadas, y cualquier cambio que se realizara en el ámbito interno debía ser acompañado de cambios en el plano externo.
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| Alineamiento y Desafío |
El pensamiento peruano concerniente a la política exterior
durante estos años se vería también afectado por el ideario de dos
partidos políticos que, si bien no fueron particularmente exitosos
electoralmente, llegaron a tener considerable influencia en la visión
de los militares.
Jaworski, en su análisis de la política exterior del Gobierno Revolucionario, considera influyente a la Democracia Cristiana, puesto
que este partido se encontraba afiliado a un movimiento internacional, no solo en términos ideológicos, pero también de cooperación y financiamiento. Anteriormente, los únicos partidos que exhibían dicha visión internacional eran el Partido Comunista (cuya
visión no era aceptable para los militares) y el Partido Aprista, que si
bien se veía a sí mismo como un partido “americano”, nunca llegó a
tener dicha proyección.
La Democracia Cristiana planteó temas como la integración
latinoamericana y andina, así como la búsqueda de una tercera vía
entre el capitalismo y el comunismo. Al ser no-alineado, el Perú debería establecer relaciones con los países socialistas. Por otro lado,
debe mencionarse también al Movimiento Social Progresista, cuya
posición política de izquierda trajo al Perú discusiones y debates sobre los conceptos como el tercermundismo, el subdesarrollo y el neo
imperialismo.
Se ingresó entonces a lo que Jaworski describió como una
etapa de “realismo político e internacional”, que significaba una ruptura con el pasado. La política exterior peruana pasó de ser “parroquial”, priorizando la relación bilateral con los Estados Unidos y los
problemas fronterizos con los países vecinos, a una nueva etapa en
la cual diversifica sus relaciones y busca una mayor presencia en el
escenario mundial (Jaworski 1983: 575-612).
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
Otro análisis que puede ser de utilidad es el propuesto por
Gorman. En el mismo, hay cuatro ejes a través de los cuales podemos analizar las acciones externas del Gobierno Revolucionario de
la Fuerza Armada: el nacionalismo económico, la expansión de las
relaciones diplomáticas y comerciales, la reestructuración del sistema interamericano, y la solidaridad tercermundista (1981: 116-118).
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Nacionalismo económico
Las fuerzas armadas veían la posesión y explotación de los
recursos naturales por parte de los peruanos y especialmente del
Estado como un paso necesario para asegurar la soberanía nacional.
Esto, inevitablemente, habría de tener impacto en nuestra política
exterior, dado que la mayoría de los recursos naturales eran explotados por empresas extranjeras, principalmente norteamericanas.
La llamada Revolución Peruana constituyó, en este sentido, el
intento más amplio y sistemático de control del capital extranjero
entre las grandes reformas latinoamericanas del siglo XX —las de
Lázaro Cárdenas en México, Getúlio Vargas en Brasil y Perón en Argentina (Stepan 1978)—, aunque sus resultados fueran, finalmente,
de alcance limitado.
El GRFA buscó controlar al capital extranjero en diferentes
sectores de la economía y hacerlo participar en su gran designio de
incorporar a los trabajadores a la transformación de la economía peruana (a través de las comunidades laborales) en pos de un nuevo
orden social e industrial de carácter autónomo. Los países andinos
(que contaban en el Grupo Andino con un régimen común de trato al capital extranjero), América Latina y el mundo en desarrollo
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
siguieron con interés, y en muchos casos con aprobación y emulación, los pasos de los militares peruanos. La subsiguiente renuencia
del capital extranjero a apoyar el designio del GRFA hizo que este se
orientara a un modelo más estatista, basado en el crédito externo,
en la inversión y las empresas públicas.
El Gobierno peruano inició sus acciones con la expropiación
de la IPC, seguida por la de la Cerro de Pasco Corporation, la compañía extranjera más importante en la minería peruana (1973). Luego
nacionalizó la industria de la anchoveta y los grandes ingenios azucareros de la costa, dos baluartes de las exportaciones nacionales.
Del mismo modo, prohibió nuevas inversiones extranjeras en sectores considerados estratégicos como la banca, los seguros y las telecomunicaciones. Asumió directamente el control de otros sectores
estratégicos, como las industrias básicas (acero, metalurgia, cemento y papel), donde el capital extranjero podría, sin embargo, tener
una participación minoritaria.
Las fuerzas armadas ya se habían pronunciado sobre la necesidad de que el petróleo fuese nacionalizado, debido a su importancia estratégica. Por otra parte, la situación de la International
Petroleum Company y el malestar que las negociaciones con ella
habían causado en la opinión pública peruana hacían de la empresa norteamericana un blanco óptimo para que el nuevo Gobierno
presentara sus credenciales nacionalistas y obtuviera el apoyo de
la ciudadanía. Por lo tanto, el 9 de octubre de 1968, pocos días después del golpe, el Gobierno Revolucionario declaró la anulación de
la controversial Acta de Talara y envió tropas y tanques para que
tomaran posesión de los campos petroleros de La Brea y Pariñas.
El 9 de octubre pasaría a ser conocido como el “Dia de la Dignidad
Nacional”. La respuesta de los Estados Unidos fue cautelosa, ya que
no sabían mucho sobre las perspectivas de estabilidad del nuevo
Gobierno. La ayuda económica, sin embargo, fue congelada.
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| Alineamiento y Desafío |
Las acciones del Gobierno Revolucionario eran perfectamente legales, pues el derecho internacional reconocía el derecho de los
gobiernos soberanos de expropiar la propiedad privada, siempre y
cuando se otorgara una compensación “rápida y adecuada”. Justamente, el tema de la compensación marcaría en el futuro inmediato las relaciones con los Estados Unidos, pues el Gobierno peruano
consideraba que, dado que la IPC había explotado el petróleo ilegalmente durante décadas, no merecía compensación alguna. En
todo caso, en la perspectiva del GRFA, el valor de la expropiación era
político, no económico, y cualquier compensación anularía dichos
réditos políticos.
La amenaza de aplicar la enmienda Hickenlooper, siempre
presente durante estos años, no llegó a concretarse por una serie de
razones. Como veremos más adelante, Washington no deseaba alienar más a un país que tradicionalmente había sido un sólido aliado
en el contexto de le Guerra Fría y que en esos momentos buscaba
una mayor independencia en su política exterior.
Cabe señalar que, en su afirmación de soberanía, el Gobierno
militar también fue cauteloso. No se trató de la expropiación masiva de empresas extranjeras, y Mercado Jarrín, el primer canciller
del GRFA, insistió en la “naturaleza especial” del caso de la IPC. Mercado Jarrín también expresó al embajador norteamericano que “el
gobierno revolucionario, si bien es nacionalista, no es estatista o de
izquierda y reconoce la necesidad de proteger y promover el capital
privado y de atraer inversión privada extranjera” (FRUS 1968). El mismo Velasco, durante su discurso tras la expropiación de la IPC, anunció que “las fuerzas armadas […] no solo respetan sino que también
promueven la inversión extranjera, siempre y cuando esté acorde
con las leyes e intereses del Perú” (Velasco Alvarado 1968).
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
La disputa entre ambos países culminó en 1975, cuando Miguel de la Flor, el nuevo canciller peruano, firmó un acuerdo con
James R. Greene, el representante estadounidense. En parte, el
acuerdo se debió a que el Perú deseaba que su crédito internacional fuese restaurado. El documento estipulaba que, con la ayuda de
préstamos americanos, el Perú pagaría ciento cincuenta millones de
dólares a las varias compañías que había expropiado.8 Si bien entre
ellas no se encontraba la IPC, había una cláusula que creaba un fondo especial que sería controlado por el Departamento de Estado.
El Gobierno americano podría usar estos fondos como le pareciese
conveniente y, efectivamente, pagó a la IPC. Sin embargo, el GRFA
logró una victoria simbólica al no entregar la compensación directamente a la compañía.
El nacionalismo económico del GRFA también se extendió a la
protección de los recursos marinos del Perú, aunque este no era un
objetivo meramente económico, pues también buscaba defender
la soberanía del Perú en sus mares. El GRFA mostraba continuidad
en la política nacional respecto a las doscientas millas, aplicándola
más afirmativamente que cualquier gobierno anterior.
En 1969 se inició la llamada “Guerra del atún”, cuando un barco de la marina peruana capturó y multó a dos barcos americanos
que habían sido encontrados pescando dentro del límite de las doscientas millas.
Según St. John, la crisis tuvo un impacto mayor porque ocurrió justo después de la captura de una nave militar estadounidense
8
| 76 |
Compañía Petrolera Conchan-Chevron S.A., Brown and Root Overseas Inc., Morrison-Knudsen Company Inc., Zachry International Inc., Sociedad Paramonga Limitada S.A., Compañía Papelera Trujillo S.A., Cartavio S.A., Envases Sanmarti S.A.,
Cargill Peruana S.A., Gloucester Peruvian S.A., Pesquera Meilan S.A., Gold Kist S.A. y
Pesquera Salinas S.A., Compañía Pesquera de Coishco S.A.
| Alineamiento y Desafío |
por parte de Corea del Norte, tres días después de que el Perú estableciera relaciones diplomáticas y comerciales con la Unión Soviética. Los Estados Unidos invocaron entonces la enmienda Pelly,
la cual fue hecha en 1967 en el Acta norteamericana de Protección
de Pesqueros. La enmienda preveía que si después de ciento veinte
días el gobierno extranjero no reembolsaba las multas que habían
sido aplicadas a los barcos pesqueros norteamericanos, estas deudas serían deducidas de la ayuda internacional que aquel país recibía por parte de los Estados Unidos. Si bien es cierto que el Perú no
estaba recibiendo ayuda norteamericana, debido a la situación de
la IPC, los Estados Unidos suspendieron la venta de armamento al
Perú.
La respuesta del GRFA fue rápida: expulsó del Perú a todas
las misiones militares estadounidenses. Amplificando el incidente,
Nelson Rockefeller, el gobernador de Nueva York, estuvo a punto
de comenzar una gira latinoamericana por encargo del presidente
Richard Nixon. Su escala en el Perú fue cancelada porque el general
Velasco declaró que era “inoportuna” (Time Magazine 1969). El tema
de las doscientas millas seguía siendo una fuente de malestar entre
ambos países.
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Expansión de las relaciones
diplomáticas y comerciales
La política exterior del GRFA también se caracterizó por el
establecimiento de relaciones diplomáticas y comerciales con los
países del llamado “bloque oriental”. Este hecho no reflejaba necesariamente una afinidad con el modelo que estas naciones representaban, sino más bien un intento de romper la dependencia económica y militar que el Perú tenía con los Estados Unidos.
Si bien es cierto que para el Gobierno la diversificación de
las relaciones diplomáticas era una cuestión de principio, es posible que el caso de la IPC y las amenazas americanas de imponer
sanciones económicas aceleraran los contactos entre el Perú y los
países del bloque comunista.
En un documento elaborado poco antes del golpe, las fuerzas
armadas habían enumerado todas las acciones que podrían adoptar los Estados Unidos en el caso de expropiación de una empresa
norteamericana. En la eventualidad que las exportaciones peruanas
se viesen afectadas negativamente por una reacción estadounidense, el plan sugería la organización de una misión comercial intersectorial, con el fin de buscar lazos comerciales con otros países. Si
bien no mencionaba específicamente al bloque oriental, no había,
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
en realidad, otras regiones en las cuales se pudiese encontrar socios
comerciales.9
Antes de poder establecer relaciones comerciales con estos
países, era necesario contar con relaciones diplomáticas con ellos.
Por lo tanto, el GRFA establece relaciones diplomáticas con la Unión
Soviética. Javier Pérez de Cuellar fue el primer embajador peruano
en Moscú, mientras que Yuri Ledebev fue el primer representante
soviético en Lima.
Las primeras acciones de los rusos incluyeron una misión económica que prometió ayuda financiera y técnica, esta última particularmente importante para la nueva industria petrolera peruana.
Ciertamente, estas acciones reflejaban un intento por parte de la
Unión Soviética de establecer un foco de influencia en la región y
el mundo:
Los lazos soviéticos con el Perú, los cuales comenzaron en
1969, eran parte de una estrategia global soviética. Como
gran potencia, la URSS deseaba relaciones funcionales alrededor del mundo por razones de prestigio, comercio y
alianzas […] El aeropuerto de Lima se convirtió en el principal punto de acceso para la línea Aeroflot. Los funcionarios soviéticos podían viajar desde el Perú a países vecinos. La URSS necesitaba también puertos para sus barcos,
para efectos de carga, pesca y exploración. (Berríos y Blasier 1991: 366)
Cabe resaltar que, aparte de estas acciones aisladas, el comercio entre ambos países tuvo un lento despegue y no llegó a niveles
9
| 80 |
Borrador de Plan de Emergencia del Gobierno No.01-69 (archivo del GRFA de la
Pontificia Universidad Católica del Perú).
| Alineamiento y Desafío |
significativos sino hasta el reemplazo de Velasco por Morales Bermúdez.
La política peruana cumplió, sin embargo, sus objetivos en
varios niveles. La mayor parte de las exportaciones peruanas eran
materias primas, mientras que las importaciones desde la URSS
eran equipos militares, rompiendo así la dependencia que el Perú
había tenido en cuanto al armamento militar americano desde la
Segunda Guerra Mundial.
Relaciones comerciales del Perú
con la Unión Soviética, 1970-1979
Year
Exports
Imports
1970
0.1
0.2
1971
0.2
0.1
1972
6.1
0.1
1973
15.1
0.2
1974
2.1
1.6
1975
126.9
49.6
1976
24.6
7.3
1977
19.8
15.1
1978
21.5
19.7
1979
27.0
24.3
Fuente: Berríos y Blasier (1991: 369)
La diversificación de las relaciones bilaterales también incluyó el establecimiento de relaciones diplomáticas con la República
Popular China, los países de Europa Oriental (incluyendo la Yugoslavia de Tito) y la Cuba comunista. Este último caso, como veremos a
continuación, estaría íntimamente ligado a los deseos del Gobierno
Revolucionario de llevar a cabo cambios profundos en el sistema
interamericano.
| 81 |
Intentos de transformación
del Sistema Interamericano
La tentativa del Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada de romper la dependencia del Perú en el plano bilateral lo llevó
a mostrar una actitud de reforma frente al sistema interamericano.
Si bien el GRFA tomó una posición de liderazgo en este asunto, los
intentos de reforma venían de un tiempo atrás.
A mediados de la década de los sesenta, ya estaba claro para
la mayoría de los países latinoamericanos que la Alianza para el Progreso había fracasado en sus objetivos de promover el desarrollo
económico y social en la región. Debido a que cualquier reforma del
sistema resultaba poco probable dentro del marco de la OEA, dominada por los Estados Unidos, en 1964 todos los países de la región
acordaron crear la Comisión Especial de Coordinación Latino Americana (CECLA), con el fin de establecer una posición común frente
a los Estados Unidos.
Esta posición fue finalmente definida en el Consenso de Viña
del Mar (1969), en el cual participó activamente el GRFA. La posición
latinoamericana señalaba que el crecimiento económico debía tener
como fin el desarrollo social, y que en este sentido los Estados Unidos
habían fallado en sus compromisos con los países de la región.
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
El documento fue presentado al presidente Nixon en ese
mismo año, y en 1970 se estableció la Comisión Especial de
Consulta y Negociación (CECON), cuyo objetivo era servir para estos
fines entre los países latinoamericanos y los Estados Unidos. La
CECON, sin embargo, fue en gran parte ignorada por Washington,
que durante esta década se encontraba distraído por la Guerra de
Vietnam, y por lo tanto mostraba poco interés hacia las demandas
latinoamericanas.
Considerando que la CECON había sido un “rotundo fracaso
y un organismo inoperante” (MRE 1973a), el Perú presentó una moción para la formación de una comisión especial a reunirse en Lima.
El GRFA consideraba este tema de suma importancia, y la política
de la Cancillería era que desde la primera reunión no se vieran aspectos que fuesen meramente “formales y procesales”, sino que se
discutiera “asuntos sustantivos que produzcan [una] orientación definida de restructuración [del] sistema interamericano” (MRE 1973b).
Sin embargo, la falta de capacidad de los países latinoamericanos
para ponerse de acuerdo llevó al fracaso dicha reforma.
En ese sentido, la falta de una visión conjunta por parte de
los países latinoamericanos condujo también al fracaso cualquier
intento de reformar la OEA.
El Perú planteaba la readmisión de Cuba al organismo, así
como la necesidad de tolerancia de la “pluralidad ideológica”. En
otras palabras, que se aceptara al socialismo como una sistema político válido en América Latina (a pesar de que el GRFA no se consideraba a sí mismo como socialista). También se consideraba la
reubicación de la sede de la OEA, de Washington a un país latinoamericano, para reducir la influencia norteamericana. Se apoyaba la
nacionalización del Canal de Panamá, que propugnaba el presidente Torrijos (Gorman 1981: 117). Planteamientos más radicales del
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| Alineamiento y Desafío |
Perú incluían la reorganización del Banco Interamericano del Desarrollo (BID), para que este no fuese usado como una herramienta de
presión por parte de los Estados Unidos.
Sin embargo, para el GRFA la principal iniciativa para transformar el Sistema Interamericano debía darse en el plano subregional,
y esta se concretó con la creación del Grupo Andino en 1969. El canciller Mercado Jarrín veía al GRAN como el primero de tres anillos
concéntricos encaminados a modificar las relaciones internacionales del Perú. El segundo círculo era el ya mencionado Consenso de
Viña del Mar, mientras que el tercero, como veremos más adelante,
era la participación del Perú en el Movimiento No Alineado (Kuyt
1984: 150).
Los orígenes del GRAN se remontan a la Declaración de Bogotá en 1966, la cual comprometía a Chile, Colombia, Ecuador, Perú y
Venezuela a negociar un acuerdo de integración subregional dentro del marco general de la ALALC. Este objetivo se concretó con el
Acuerdo de Cartagena en 1969, el cual establecía, novedosamente, lineamientos para un trato común al capital extranjero, con el
objeto de que este no se convirtiera en el principal beneficiario de
la integración. También contemplaba fomentar la industrialización,
otorgar un tratamiento preferencial a Bolivia y Ecuador como países
de menor desarrollo relativo dentro del grupo, y acordar un arancel
externo común.
El motivo que más se menciona para la creación del Grupo
Andino es el deseo de Colombia, Chile y Perú de reducir la desigualdad existente en el marco de la ALALC entre las industrias de los países mayores, Argentina, Brasil y México, y sus propias industrias, que
permitía que aquellos se beneficiaran notablemente del arreglo de
libre comercio. Sin embargo, Moniz Bandeira señala, también como
importante, el interés, especialmente de Chile, por crear un bloque
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
que significara un contrapeso democrático en el Pacífico a un acercamiento integracionista que en esos momentos se insinuaba entre
los gobiernos militares de Brasil (1964) y Argentina (1966) (Moniz
Bandeira 2003: 357-358).
En este sentido, resulta interesante señalar que pocos años
después de suscribirse el Acuerdo de Cartagena e iniciarse la integración subregional, en los años setenta, el efecto de demostración
y la ascendencia que gana el Gobierno Revolucionario peruano
dentro del GRAN, configuran más bien un bloque con una mayoría
de países con gobiernos militares que además son nacionalistas de
izquierda (Perú, Bolivia y Ecuador).
El proceso andino encontró dificultades en los años siguientes, a medida que los países miembros empezaron a separarse ideológicamente y al ser sus economías golpeadas por la primera crisis
del petróleo. En el caso de Chile, Pinochet no mostró mayor interés
en seguir coordinando con el bloque, especialmente en el trato común a la inversión extranjera,10 retirándose del GRAN en 1976.
En el fenómeno del Grupo Andino en los años setenta parecen sugestivos —y dignos de mayor investigación y análisis— tanto
el liderazgo ideológico que asume el nacionalismo peruano como
la coincidencia del nacimiento y declinación del bloque con el cambio de los intereses de Chile.
10
| 86 |
La Decisión 24 del GRAN, de cuyos lineamientos difería considerablemente la nueva política económica neoliberal adoptada por la dictadura.
Solidaridad tercermundista
La pieza final de la política exterior del GRFA fue la búsqueda
de cooperación en el Movimiento No Alineado, en particular con el
llamado Grupo de los 77, el conjunto de países en vías de desarrollo
que se organizaron dentro de las Naciones Unidas (específicamente
en la UNCTAD) para defender sus intereses económicos y lograr la
formación de un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) que
reformara los principales regímenes de la economía mundial. Evidenciando un emergente liderazgo, el Perú fue elegido como sede
de la reunión del Grupo de los 77 en 1971.
De acuerdo con Gorman, las razones del GRFA de participar
en este movimiento fueron las siguientes: 1) obtener apoyo externo y lograr legitimidad para las reformas domésticas peruanas; 2)
incrementar el prestigio internacional del Perú; y 3) participar en los
esfuerzos de cambiar el sistema internacional para que este beneficie a los países en desarrollo (Gorman 1981: 117-118).
En su discurso de 1969 ante la Asamblea General de las Naciones Unidas, el canciller Mercado Jarrín declaró el apoyo del Perú
a la participación de Cuba y China en la ONU. El discurso fue elogiado por la prensa internacional, pues fue la primera vez que un
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| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
delegado latinoamericano apoyó a Cuba en la asamblea desde que
el gobierno de Fidel Castro fue marginado. El Perú fue también el
primer país que exigió el reconocimiento de la representación del
Gobierno de Pekín.
Años después, Mercado Jarrín recordaría la gratitud de estos
países hacia la posición peruana:
Cuba, en la plaza Martí me rindió un batallón. Y estando
en retiro, me recibió en China Popular […] el propio Chou
En Lai, el ministro presidente, en plena plaza Tienanmen,
y en el palacio me recibió el presidente […] Hua Quo Fen,
quien no recibía a nadie. (Kuyt 1984: 151)
Perú dio también su respaldo a movimientos de liberación
en el tercer mundo, aunque a diferencia de lo que hicieron países
como Cuba, este apoyo fue moral y no directo. El Perú deseaba, en
principio, que su posición concordara con la de la mayoría de los
países latinoamericanos, pero, si este no era el caso, “la política del
Gobierno Revolucionario era de apoyo a los países afro asiáticos”
(MRE 1970) de todas maneras. Esto llevó a que Perú respaldara a
las comisiones para terminar con el apartheid en Sudáfrica y diera
apoyo a los palestinos. A diferencia, en este caso, de lo que había
hecho dos décadas antes con Odría, cuando, como vimos, tuvo un
rol destacado apoyando la partición de Palestina.
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La segunda fase del Gobierno
Revolucionario de la Fuerza Armada
Hacia fines de 1974 ciertos sectores de las fuerzas armadas
consideraban que muchas de las reformas efectuadas por el GRFA
no habían producido los resultados esperados y manifestaron su
preocupación frente a lo que percibían como la radicalización de la
“revolución”. Estos sectores, encabezados por el general Francisco
Morales Bermúdez, depusieron a Velasco en 1975, a la sazón con la
salud quebrantada, reorientando varias líneas de la acción gubernamental, entre ellas la política exterior, que se acercó a sus antiguos
cauces.
A medida que el GRFA continuó su endeudamiento para financiar el desarrollo industrial, y dado que dicho proyecto no daba
los resultados esperados, tras la crisis del petróleo y en medio de un
marcado debilitamiento de la economía, uno de los primeros desafíos que tuvo que enfrentar Morales Bermúdez fue la cuestión de la
deuda externa.
Los principales bancos acreedores rehusaron refinanciar
la deuda peruana, en vista de que el Gobierno no disminuía sus
gastos, particularmente militares (comprando incluso aviones a la
Unión Soviética). Los bancos decidieron sugerir la mediación del
| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
Fondo Monetario Internacional, que se encargaría de comprometer
efectivamente al Gobierno a un recorte del gasto público. Esto fue
aceptado por el Gobierno en 1978, marcando una pauta histórica,
pues en la década siguiente, durante la Crisis de la Deuda (desde
1982), los arreglos de renegociación de pagos en América Latina y el
mundo en desarrollo requirieron obligatoriamente la intervención
del FMI. En el caso del Perú, se aplicaron medidas de estabilización
que incluyeron la eliminación de subsidios, devaluaciones y congelamiento de sueldos. De esta manera, una vez más, la dirección de la
economía peruana pasó a ser controlada por fuerzas externas.
La política exterior de solidaridad tercermundista fue mantenida, en principio, por Morales, continuando como canciller Miguel
Ángel de la Flor. Pero en 1978, José de la Puente Radbill, un diplomático de carrera cercano a Morales Bermúdez, ocupó el Ministerio,
alejando las influencias militares que habían condicionado la política exterior de los años anteriores. Perú comenzó a distanciarse del
Grupo de los 77 y adoptó un tono más cauto en los foros internacionales, absteniéndose de criticar a los países del primer mundo, a
los cuales, en años anteriores, había censurado en el contexto del
llamado Diálogo Norte-Sur.
El Gobierno, ciertamente, no retrocedió en los logros obtenidos en los últimos años, como el establecimiento de relaciones
diplomáticas con los países del bloque del Este. Y si bien ya no hacía
gala de solidaridad hacia ellos, el comercio con los mismos continuó
creciendo. Pero más importante aún, Morales Bermúdez continuó
con la política de adquirir armamento de dichos países, incluso con
mayor intensidad que durante los años anteriores, lo cual también
contribuyó al incremento de la deuda externa.
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Mi-8 Hip
SU-22 Fitter-J
SU-22 Fitter-J
T-55
T-55
ZSU-23-4 Shilka
An-32 Cline
Mi-17
SA-2 SAMS
SA-3 SAMS
AA-2 Atoll
SA-2 Guideline
SA-3 Goa
SA-7 Grail
(17)
36
16
250
200
10
15
15
4
2
108
20
10
100
Port SAM
AAM
Landmob SAM
Landmob SAM
Helicopter
Fighter bomber
Fighter bomber
Tanks
Tanks
AAV
Transport
Helicopter
Mobile SAM systt
Mobile SAM systt
Helicopter
Helicopter
Helicopter
Weapon
description
Light plane
Helicopter
Fuente: Berríos y Blasier (1991: 377)
Mi-24 Hind-D
Mi-6 Hook
Mi-8 Hip
16
6
31
No.
Weapon
ordered
designation
16
An-26 Curl
Mi-17 Hip-H
1978
1976
1974
1976
1978
1976
1980
1974
1978
1976
1986
1988
1974
1976
(1984)
1977
1976
Year of
order
(1976)
(1985)
1980-81
1977-78
1975
1977
1978-79
1977-78
1980-81
1974-76
1978-80
1977
1987-88
1989
1975
1977
1978
1976-77
100
108
20
10
17
36
36
16
(210)
(200)
(10)
15
15
4
2
6
51
Year (s) of
No.
deliveries delivered
1977-78 16
1985
6
Comments
Mounted on ZIL-151 trucks
Including 10 SA-3 Coa SAMs arming SU-225
Total cost: $ 65-7 m
Total cost: $ 250 m
Order extended from 14 helicopters
Traded against older helicopters
Venta de equipos militares soviéticos al Perú
| Alineamiento y Desafío |
| 91 |
El desafío de la política
exterior del GRFA
La política exterior del Gobierno militar peruano constituyó el
desafío más visible, influyente y prolongado a la hegemonía norteamericana en América Latina en la década de 1970. En particular, su
intento de controlar al capital extranjero para fines de desarrollo nacional puede verse como el instrumento más sofisticado elaborado
para este propósito en América Latina en el siglo XX, en la línea de
las reformas de Lázaro Cárdenas y Juan Domingo Perón, en México
y Argentina respectivamente.
El desafío peruano afectó a las inversiones norteamericanas,
expropiando empresas y limitando el acceso a importantes sectores de la economía; trascendió al plano político bilateral, con gestos
de rechazo de la influencia de Washington, incluso de las misiones
militares norteamericanas, y de acercamiento económico, político y
militar a la URSS.
En el plano multilateral, el Perú persiguió la reforma del sistema interamericano, tratando de menguar el liderazgo de los Estados Unidos, abogando por la reubicación de la OEA, y la reforma
del TIAR y del Banco Interamericano de Desarrollo. La diplomacia
peruana enlazó estas demandas con una inédita y destacada parti| 93 |
| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
cipación en el avance de la agenda reformista global del Movimiento de Países No Alineados y el Grupo de los 77. Estos buscaban crear
un Nuevo Orden Económico Internacional que transformara las estructuras de dependencia y subordinación de los países del llamado
tercer mundo.
Es cierto que las acciones peruanas revistieron frecuentemente un carácter ambivalente y también que muchas veces el discurso
oficial trató de atemperar las acciones más provocadoras, pero no
es menos cierto que incluso así tuvieron un notable efecto de demostración internacional, siendo pioneras en un periodo de activo
nacionalismo económico en el mundo, entre 1968 y 1976. En este
sentido, influyentes agencias internacionales, como la Conferencia
de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), ponderaron algunas de sus regulaciones nacionalistas y varios países de la
región emularon su comportamiento.
La política exterior del GRFA manifestó notables características de estrategia y voluntad, factores que se consideran fundamentales para una adecuada proyección externa del poder nacional
(Cline 1980). Definió claramente sus objetivos externos, principalmente económicos, y trató consistentemente de alcanzarlos. Para
ello, el Instituto Nacional de Planificación, responsable de la estrategia nacional de desarrollo, tuvo una central participación en la formulación de la política exterior, enriqueciendo el ámbito de esta.
Por otro lado, las medidas peruanas se dieron de manera paralela
con medidas similares del Grupo Andino en el terreno de la inversión extranjera.
El GRFA desbrozó una nueva área de política económica externa en el país, con una concertada acción, principalmente en los campos de la gestión de la inversión extranjera, el crédito internacional,
la ayuda y las negociaciones bilaterales y multilaterales. Por otro lado,
| 94 |
| Alineamiento y Desafío |
a través de la nacionalización de la IPC, consiguió tempranamente el
respaldo de la opinión pública interna para su nacionalismo económico.
Es cierto que no todo fue exitoso en la gestión de la estrategia y, sobre todo, que el apoyo interno comenzaría a decaer a
partir de 1974, con la crisis económica internacional e interna. Por
ejemplo, los inversionistas extranjeros reaccionaron frente a las
medidas restrictivas del Gobierno con un repliegue; además, los
Estados Unidos crearon dificultades para el flujo de créditos multilaterales. Pero el régimen peruano fue capaz, por un buen tiempo,
de sortear estos obstáculos a través de un buen aprovechamiento
de la disponibilidad de créditos de la banca internacional, propiciada por la abundancia de petrodólares.
El desafío peruano duró casi siete años, desde octubre de
1968 hasta agosto de 1975, cuando el general Velasco, seriamente enfermo, fue relevado por el general Morales Bermúdez. Las
otras experiencias nacionalistas de izquierda en la región tuvieron,
mayormente, una duración menor: las de los generales Ovando y
Torres, sucesivamente, en Bolivia entre 1969 y 1971; la del general Rodríguez Lara en Ecuador, entre 1972 y 1976; y la del general
Levingstone en Argentina, entre junio de 1970 y marzo de 1971.11
También podrían considerarse las del general Torrijos en Panamá,
entre 1968 y 1981, aunque este régimen fue ganado por la corrupción: y el gobierno constitucional de Salvador Allende en Chile, entre 1970 y 1973, cuyo ascenso y desarrollo obedeció a una lógica
interna y diferente, aunque adoptó medidas de similar contenido
antagónico a la hegemonía norteamericana.
11
El general Levingstone nombró a Aldo Ferrer como ministro de Hacienda, quien
intentó limitar al capital extranjero. De manera más amplia, Levingstone buscó
organizar a la sociedad para el apoyo a sus reformas.
| 95 |
| Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer |
La experiencia peruana no solo tuvo la mayor duración, también logró disfrutar del mayor grado de autonomía relativa entre los
nacionalismos de la época en la región.
La capacidad de autonomía de las potencias menores frente
a una gran potencia depende, entre otros factores, de la intensidad
de la voluntad de control de la gran potencia y del peso relativo de
la potencia menor, en el cual es importante el grado de cohesión de
su elite política.
En el caso de las relaciones interamericanas, hubo una disminución de la voluntad de control de los Estados Unidos en los años
setenta debido al desentendimiento benigno, comentado capítulos
antes, asumido hacia América Latina. Creemos, por otro lado, que el
liderazgo de Velasco, aunque no se tratara de un conductor carismático de masas, fue clave para determinar, hasta 1974, un grado
de cohesión de la elite militar peruana, superior al que se dio en
los otros gobiernos nacionalistas. Estos gobiernos naufragaron, más
temprano que tarde, debido a la derrota de la fracción nacionalista
por la fracción liberal o pronorteamericana de los militares, apoyada
por Washington y la burguesía nacional.12 En el caso chileno, fueron
la división de la elite política así como la rebelión de la elite militar
y la oposición de la burguesía, incitadas ambas por los Estados Unidos, las que derribaron al régimen.
Tal como señala Pease, una opaca lucha política atravesó al
Gobierno militar peruano desde sus inicios, la cual se reflejó en las
ambigüedades de algunas leyes (Pease 1977: 238). Pero los distintos grupos tendían a unirse bajo el liderazgo de Velasco, quien ade-
12
| 96 |
Son particularmente ilustrativos los casos del golpe de Banzer en Bolivia, en 1971,
y la salida de Levingstone en manos del general Lanusse en Argentina, el mismo
año.
| Alineamiento y Desafío |
más contaba con el apoyo de los mandos militares, ocupados por
coroneles que eran sus leales seguidores (“los coroneles de 1968”).
Pese a sus distintas orientaciones ideológicas, los diferentes grupos
poseían las convicciones comunes y unificadoras de prevenir una
revolución de extrema izquierda, de quebrar a la oligarquía, de disminuir la influencia norteamericana y de practicar algún grado de
nacionalismo económico. Por otro lado, la burguesía nacional, que
era bastante débil y que no había podido doblegar a la oligarquía,
se halló dividida hasta 1973 (Pease 1977: 240).
La enfermedad de Velasco (desde febrero de 1973), que quita certidumbre a la continuidad del proceso reformista y aumenta
el conflicto entre las fracciones militares (Franco 1977), y el golpe
de Pinochet en Chile en setiembre de 1973, que crea un opositor
externo del proceso, constituyen los primeros factores adversos al
GRFA.13 Luego viene la crisis económica internacional de 1974-75,
que afecta fuertemente a la economía peruana.
Pese a los avances de un acuerdo con los Estados Unidos en
materia de compensación a las empresas expropiadas (el acuerdo
Greene), a fines de 1974 un sector de militares expresa abiertamente su descontento con los resultados del proceso y lo que perciben
como una radicalización del mismo.14 Finalmente, el general Morales Bermúdez, de una generación posterior a Velasco, culmina su
ascenso, asumiendo la jefatura del Estado Mayor y del Consejo de
Ministros en febrero de 1975 y en agosto, la presidencia.
13 Posteriormente se darán tensiones en la frontera sur del Perú, discrepancias de
la Marina en el seno del Gobierno y crecientes compras de armas soviéticas, que
agudizan las diferencias dentro del GRFA.
14 Por medidas como la expropiación de los medios de comunicación y la creación
de un sector de propiedad social, inspirado en la autogestión yugoeslava.
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Marzo 2014 Lima - Perú
Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer
Después de la Guerra Fría. Introducción
a la Dinámica del Orden Internacional
(1815-2013)
Javier Alcalde
Inclusión Social: enfoques, políticas
y gestión pública en el Perú. VII Seminario
de Reforma del Estado.
Ismael Muñoz (editor)
Fondo Editorial de la PUCP
Aprender de la Experiencia. Ocho estudios
de caso para enseñar Políticas Públicas
y Gestión Pública.
Carlos Alza (compilador)
Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer
Otras publicaciones
Alineamiento
y desafío
La política en el Perú del siglo XX.
Henry Pease y Gonzalo Romero
Fondo Editorial de la PUCP
La desigualdad económica y la política.
Aproximaciones conceptuales.
Sinesio López
El Estado en el Perú. Una agenda de
investigación.
Eduardo Dargent
OT. 13306 / UNIVERSIDAD CATÓLICA-ALINEAMIENTO Y DESAFÍO / MEDIDA 48.2X21 CM / LOMO 6MM OK 108pp COSIDO A LA FRANCESA BOND MARFILEÑO 83GR.
La política exterior peruana
en los gobiernos de Odría y Velasco