Análisis comparativo de las estrategias y movimientos de

 Máster en Espacios Naturales Protegidos
Análisis comparativo de las estrategias y movimientos de Conservación en Tierras Privadas en Argentina, Brasil, Chile y España María Florencia Morales Refugio de Vida Silvestre La Aurora del Palmar. Entre Ríos. Argentina. Universidad Autónoma de Madrid Universidad Complutense de Madrid Universidad de Alcalá Madrid, 2009 Los agradecimientos Los agradecimientos de este trabajo van para aquellos que me han apoyado desde las primeras ideas, cuando aún no tenía ni forma ni contenido; para quienes se han ido sumando en el camino y lo han enriquecido con su experiencia, aportes de información y visión crítica; y para quienes me han acompañado con su paciencia y cariño. Agradezco especialmente a Amaya Sánchez por haber aceptado ser mi tutora y guía y por haber superado mis expectativas; a Carlos Chacón, por haberme acompañado a lo largo de todo el proceso; y a los dos, por ser quienes me despertaron la curiosidad, las ganas de aprender y de trabajar en el mundo de la Conservación en Tierras Privadas. Agradezco a todas las personas que desde Argentina, Brasil, Chile y España, a título personal o en nombre de organizaciones o administraciones públicas, dedicaron tiempo a mejorar los cuestionarios elaborados, a responderlos, resolverme dudas, facilitarme contactos, bibliografía y todo tipo de documentación y a aquellos propietarios, gestores, técnicos, etc. que compartieron conmigo sus experiencias. Agradezco a todos los que me han mostrado que creen en su trabajo y así lo transmiten, y apuestan por buscar nuevas fórmulas para cuidar la naturaleza, fuente de vida. FLORENCIA, Madrid, Junio 2009 En Argentina, mis agradecimientos a Alejandra Carminati, Agustina Barros, Eduardo Sosa, María Paula Bertolini y Sofia Heinonen, Javier Beltrán y Carlos Fernández, Diego Varela, Carina Quispe y María Eugenia Di Paola, Miguel Azarmendia, Adrian Giacchino y Claudia Di Leva; y a la familia Peragallo. En Brasil, agradezco la colaboración de Beto Mesquita, Rodrigo Castro, Adriano Melo, Ricardo Ribeiro, Paulo Motta, Ángela Pelin, Victor Ranieri, Laércio M. de Sousa, Alexandre Martinez, Evandro Ayer y Catarina Schiffer. En Chile, gracias a Alberto Tacón, Bernardo Zentilli, Alan Bannister, Rodrigo Andrés López y Paula Troncoso. En España, a Jordi Pietx, Montse Masó y Marta Capdevila; a Francesc Giró, Esther Fanlo, Marta Múgica, Sara Aunés, Josep Nebot, Sergio Tirado, Xavi Basora, Carmen Olmos, Oscar Rivas, Juan Montes Valverde y Joan Ramoneda. El índice 1.
La justificación 1 2.
La metodología 5 3.
Los destinatarios 9 4.
La introducción 11 5.
La Conservación en Tierras Privadas en cada uno de los países 15 5.1.
De los comienzos a la actualidad 15 5.2.
Las actividades. La compatibilidad producción‐conservación 23 5.3.
El marco legal 29 5.4.
La complementariedad público‐privada 38 5.5.
La coparticipación formal e informal. Las redes de trabajo 45 5.6.
Las organizaciones ambientalistas 55 5.7.
Los mecanismos. Las singularidades 61 5.8.
Los incentivos 73 5.9.
Las buenas prácticas 79 5.10.
Las dificultades 80 Las conclusiones. Las recomendaciones para Argentina 81 6.1.
Las conclusiones 81 6.2.
Las recomendaciones para Argentina 83 6.
7.
8.
Las referencias 87 7.1.
Los colaboradores 87 7.2.
La bibliografía 89 7.3.
La legislación 90 93 93 Los apéndices 8.1.
Los cuestionarios 8.2.
Las opciones del Derecho Privado 107 8.3.
Los acrónimos 110 1. La justificación El documento que comienzan a leer constituye el proyecto con el cual concluyo el Máster en Espacios Naturales Protegidos1 cursado a lo largo del año 2008 en Madrid (España). Pretende sumarse a un conjunto de diferentes iniciativas destinadas a aumentar el conocimiento sobre la Conservación en Tierras Privadas (CTP), divulgarla y contribuir a afianzarla como estrategia y movimiento de conservación de la naturaleza2 en Argentina. Surge también para dar respuesta a la necesidad de reflexionar sobre experiencias de otros países que brindan algunas lecciones aprendidas y que, por lo tanto, pueden resultar útiles de cara a recomendar algunos lineamientos de base para el crecimiento de la CTP en el país. Este proyecto busca resaltar algunas características clave desarrolladas en Chile, Brasil, España e incluso Argentina, de manera que sus lectores puedan conocer diferentes realidades y posibilidades de la CTP. Una modalidad de participación voluntaria de propietarios y usuarios de tierras que cada vez toma más fuerza en el plano internacional y que necesita esfuerzos de múltiples sectores para crecer y complementar los esfuerzos de las iniciativas públicas de conservación en este último país. Vale la pena refrescar algunas ideas importantes que nos facilitarán el avance a lo largo de todo el documento. Entendemos la práctica de la CTP como la realización de actividades que cuentan con la 1
Máster en Espacios Naturales Protegidos. Universidad Autónoma de Madrid, Universidad Complutense de Madrid y Universidad de Alcalá de Henares. Madrid, edición 2008. 2
Hablamos de “conservación de la naturaleza” en sentido amplio, pretendiendo simplificar y englobar en dicha referencia otras más específicas como conservación solamente de recursos naturales o conservación de recursos naturales, culturales y paisajísticos; conservación de patrimonio natural y/o cultural; conservación de la biodiversidad, etc. 1 1.
LA JUSTIFICACIÓN participación voluntaria de la sociedad civil y que tienen como objetivo la conservación de la naturaleza y el uso sostenible de los recursos y servicios que albergan las tierras de propiedad privada o incluso pública3. Según la región que consideremos, existen diferentes objetivos de conservación y diferentes instrumentos para lograrlos. Así pues, en muchos países de América Latina se habla de CTP con objetivos de conservación de “recursos naturales”, de “biodiversidad” o de “naturaleza” y se hace hincapié en mecanismos como las reservas privadas4 (RP) o la compra de tierras por partes de organizaciones conservacionistas; y en España se habla de Custodia del Territorio (CdT)5, que también pretende involucrar a propietarios y usuarios en la conservación de tierras fundamentalmente a través de contratos entre partes, reconociendo aspectos culturales y paisajísticos como objetivos de conservación, además de los aspectos naturales. En cualquier caso, la característica que más nos interesa destacar en relación a la CTP (incluida la CdT) es la implicación voluntaria de los usuarios y propietarios de tierras en el cuidado y buen uso de las mismas; sean éstos particulares, grupos comunales, empresas, instituciones, administraciones públicas (AAPP) u organizaciones no gubernamentales (ONG) de fines ambientalistas (asociaciones y fundaciones). No son pocas las fuentes6 que reconocen grandes ventajas de la CTP como estrategia de conservación de la naturaleza. En general destaca que se basa en iniciativas que respetan la propiedad privada, son voluntarias e inclusivas, se implementan a nivel local, son flexibles y se negocian según las características de cada terreno y propietario, y por lo tanto son proyectos factibles y realizables. Además, la fórmula de trabajo permite, en muchos casos, compatibilizar conservación con producción, pudiendo ser un motor de desarrollo de zonas rurales y requiere menos gasto público que, por ejemplo, las áreas protegidas públicas. 3
El potencial de las “tierras de propiedad pública” como objeto de CTP cobra especial importancia en España, donde se las reconoce explícitamente como posible objeto de acuerdos de custodia con objetivos de conservación o de uso sostenible de los recursos que albergan. 4
Hablamos de reservas privadas cuando por ejemplo nos referimos al contexto argentino y cuando hacemos referencia a las iniciativas de CTP en general, sin distinción de un ámbito geográfico concreto. Las llamamos áreas protegidas privadas (APP) o áreas silvestres protegidas privadas (ASPP) por ejemplo, cuando nos referimos al caso chileno. Intentamos a utilizar las denominaciones que más suenan en cada país. 5
Aunque la CTP y la CdT utilizan mecanismos diferentes, consideramos ambas denominaciones como sinónimos. Hablamos en general de CTP y sólo hablamos de CdT cuando son referencias que únicamente afectan al contexto español. 6
Cabe citar por ejemplo la Política Regional para la Conservación en Tierras Privadas elaborada por la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) y aprobada en enero de 2008. 2 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA Y de esta última ventaja, se desprende otra gran razón a favor de la CTP. En los países menos desarrollados, donde los gobiernos no poseen los recursos necesarios para adquirir tierras y destinarlas a conservación, los esfuerzos privados, sean de individuos, de organizaciones de la sociedad civil o de corporaciones privadas, se vuelven fundamentales para complementar las acciones de los gobiernos (Mesquita 2007). La CTP no busca reemplazar iniciativas de éstos a ningún nivel, sino todo lo contrario; uno de sus mayores potenciales es complementar la función de aquellas áreas protegidas7 por las AAPP a partir del desarrollo de iniciativas por ejemplo en zonas de amortiguamiento y regiones de influencia de las mismas, o conectando diferentes áreas para generar corredores biológicos. Antes de avanzar en la metodología empleada es importante dar a conocer el porqué de la elección de cada uno de los países seleccionados para este estudio. ¿Por qué Chile? Resulta interesante tener en cuenta el movimiento chileno de CTP por la cercanía geográfica con Argentina y por las diversas similitudes naturales y culturales que ello implica. Entre esas destaca por ejemplo el elevado porcentaje de tierras de propiedad privada que existe en ambos países y, por tanto, la necesidad de plantear la conservación de la naturaleza a partir de la colaboración de los propietarios y usuarios del territorio. Destacan también algunas similitudes en los sistemas fiscales y en las características de los incentivos a la CTP que podrían pensarse en ambos países. ¿Por qué Brasil? El modelo brasileño de CTP destaca en América Latina por sus avances en aspectos legales. Ello lo convierte en un ejemplo a analizar bastante importante si pensamos en las utilidades que podría aportar a un país como Argentina que aún no tiene un desarrollo normativo de la CTP a nivel nacional y que, inclusive, tiene muchas carencias en las legislaciones existentes a nivel provincial. Brasil cuenta con años de historia en relación a esta estrategia de conservación y por tanto, ha experimentado (y experimenta) fortalezas y debilidades de las que cualquier otro país puede aprender. 7
Hablamos indistintamente de áreas protegidas, áreas naturales protegidas, espacios protegidos o espacios naturales protegidos. 3 1.
LA JUSTIFICACIÓN ¿Por qué España? Tanto en la CdT que se desarrolla en España como en la práctica de la CTP en Argentina cobran gran importancia las organizaciones ambientalistas con objetivos conservacionistas y las relaciones entre éstas y los propietarios de tierras. Se suma el rápido crecimiento de la custodia en los últimos años y el desarrollo de un modelo de trabajo en red de las llamadas entidades de custodia (EC)8 que resulta muy útil revisar para proponer avances para el caso argentino. Y finalmente ¿por qué Argentina? La CTP en Argentina carece actualmente de visión y misión a nivel estatal. Se podría decir que existe como un conjunto de iniciativas a nivel provincial; e incluso que son muy pocas las provincias que cuentan con un movimiento activo de CTP. Este análisis busca justamente reconocer los aspectos positivos y negativos de lo que “ya está hecho” en el país y hacer hincapié en “lo que queda por hacer” en ámbitos tan importantes como el legal, el económico‐financiero o el técnico de la estrategia que busca en última instancia contribuir a la conservación de la naturaleza y a la generación de un modelo de desarrollo social y económico en armonía con el medio natural y sus recursos. El estudio pretende profundizar fundamentalmente en aspectos que muestran claramente ese “potencial de la CTP” para involucrar a toda una sociedad en la conservación y buena gestión de su territorio. Los apartados elegidos son, entre otros, los comienzos de la CTP en cada uno de los países, el marco normativo, la complementariedad entre iniciativas públicas y privadas de conservación, la coparticipación9 como herramienta, el rol de las organizaciones ambientalistas, los tipos de mecanismos y de incentivos utilizados, las redes de trabajo y algunas singularidades y buenas prácticas interesantes de destacar en cada uno de los casos. Se suman también 8 experiencias de CTP en la práctica, 2 de cada país elegido, como ejemplos reales de muchos de los apartados tratados. 8
Las entidades de custodia son organizaciones públicas o privadas sin ánimo de lucro que participan activamente en la conservación del territorio mediante las técnicas de custodia del territorio. Pueden actuar de entidad de custodia organizaciones tan diversas como una asociación de vecinos, una organización conservacionista, una fundación, un ayuntamiento, un consorcio y otro tipo de ente público (Basora Roca, X. y Sabaté i Rotés, X. 2006). 9
Entendemos por coparticipación cualquier modalidad de trabajo conjunto entre dos o más tipos de actores, ya sea a través de mecanismos formales (tales como redes de trabajo jurídicamente establecidas o firmas de convenios de colaboración) o informales (como el simple asesoramiento, el intercambio de puntos de vista, etc.). 4 2. La metodología 5 2.
LA METODOLOGÍA La revisión bibliográfica inicial perseguía un primer acercamiento a la realidad de la CTP en los 4 países objeto de estudio y la identificación de una serie de variables clave de cara a analizarlas comparativamente. Una vez seleccionados los aspectos a tratar surgieron decenas de preguntas que se intentaron responder en igual profundidad para los 4 países, a partir de la información disponible. Para cada país, aquellas preguntas que no resultaron parcial o completamente respondidas, pasaron a conformar un cuestionario10 hecho “a medida”, tanto para la realidad argentina, como para la brasileña, la chilena y española. En la última fase de elaboración de los cuestionarios, fueron incorporadas las sugerencias de profesionales que trabajan activamente en la CTP de cada uno de los países. Se seleccionó y contactó a una serie de personas a entrevistar (a partir de la recomendación de expertos) procedentes fundamentalmente de AAPP y organismos adscritos a éstas, redes de trabajo, ONG nacionales e internacionales, propietarios de tierras, consultores e investigadores implicados en el tema. El número de cuestionarios enviados respondió exclusivamente a la posibilidad de establecer dichos contactos. Los destinatarios de los cuestionarios contaron con un tiempo estimado de entre 2 y 3 semanas para contestar; y tuvieron la opción de hacerlo por escrito (por correo electrónico) o por teléfono. Para el caso chileno se contó con menos información a analizar que para los demás países, tanto por la bibliografía disponible como por el bajo número de cuestionarios enviados y de respuestas obtenidas. A pesar de ello, se consideró oportuno incluirlo igualmente ya que, como se dijo anteriormente, vale la pena considerar también su realidad de cara a detectar aportaciones al caso argentino. 10
Los cuestionarios elaborados se adjuntan como apéndices (8.1.Los cuestionarios) 6 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA El análisis de la información recibida fue fundamentalmente cualitativo ya que la mayoría de preguntas de los cuestionarios no buscaban respuestas cerradas, correctas o incorrectas, sino la ampliación de información a partir de opiniones, percepciones y conocimientos de expertos y personas involucradas activamente en la CTP de cada país. Y como resultado de ese análisis se generó el documento que aquí llega a manos de todos sus destinatarios. 7 3. Los destinatarios El documento está pensado para ser una herramienta que permita difundir y compartir experiencias de diferentes países, que aporte conocimiento y contribuya a incentivar y mejorar el trabajo de diversos actores relacionados con el mundo de la conservación de la naturaleza, tanto en el ámbito público como privado, y tanto en el plano individual como colectivo. Así, puede resultar útil a •
personas que trabajen en AAPP y organismos de gobierno relacionados con temas ambientales y territoriales fundamentalmente, como por ejemplo los que gestionan los sistemas públicos de áreas protegidas (en los niveles nacional, provincial y local11); •
personal de asociaciones o fundaciones y, en general, de organizaciones ambientalistas que ya tengan objetivos conservacionistas o estén interesadas en expandirse hacia ellos; •
profesionales de diversas disciplinas interesados en estos temas y que reconozcan en este documento la interrelación de aspectos legales, técnicos, fiscales, económicos, ambientales, territoriales, etc. El documento no está pensado especialmente para propietarios de tierras susceptibles de ser dedicadas a conservación, ya sean particulares, empresas, comunidades, administraciones u otros. Sin embargo, sí puede llegar a ellos con el fin de despertar una curiosidad por la CTP y de invitarlos a que se asesoren con expertos, como por ejemplo ONG que aquí se mencionan u otras que resulten igualmente interesantes, de cara a conocer las posibles opciones en cada caso. 11
Para los lectores no familiarizados con la división política de la República Argentina, el país está dividido en provincias y éstas a su vez están divididas en municipios o departamentos. 9 3.
LOS DESTINATARIOS En definitiva, este trabajo está pensado para todos aquellos actores que, sin ser expertos de la CTP, están de alguna manera relacionados con el mundo de la conservación de la naturaleza y la gestión del territorio argentino y que, por tanto, al adquirir nuevos conocimientos y saber de otras experiencias, pueden multiplicar su alcance difundiendo información, transmitiendo a otros su interés y contribuyendo así a que la CTP sea cada vez más conocida y tenida en cuenta en diferentes ámbitos sociales del país. 10 4. La introducción La conservación de la naturaleza cobra en estos tiempos y más que nunca, una relevancia innegable para asegurar el mantenimiento de los sistemas necesarios para la vida de la biosfera. Llevamos ya más de un siglo protegiendo pequeñas porciones de territorio a través de áreas protegidas de tipo formal implementadas por los gobiernos. Y sin valorar el éxito o fracaso de las mismas, se puede afirmar que los esfuerzos públicos resultan insuficientes para conservar la diversidad biológica y asegurar la utilización sostenible de cada territorio aquí mencionado. Si a ello le sumamos el altísimo porcentaje de tierras que, especialmente en países de América Latina, está en dominio de privados y que la biodiversidad, los recursos, bienes y servicios ambientales de un país se distribuyen por toda su geografía, excediendo los límites de los espacios protegidos públicos, la conservación de estas tierras se torna indispensable para cumplir el objetivo inicial. En Argentina, por ejemplo, la CTP cobra trascendencia si se tiene en cuenta que más del 80 % de la superficie del país está en manos privadas, donde se están dando procesos de reemplazo de ambientes naturales por sistemas de producción intensivos, y donde el sistema formal de áreas protegidas sólo incluye en la actualidad algo menos del 8 %, porcentaje que se reduce a menos de la mitad si consideramos sólo a las áreas efectivamente instrumentadas (Burkart et al. 2007). 11 4.
LA INTRODUCCIÓN La CTP cobra aún más trascendencia si pensamos en su potencial desde el punto de vista de la distribución de las iniciativas en el territorio. Citando a Alberto Mesquita del Instituto BioAtlântica de Brasil (IBio), al poder público cabe la misión de establecer grandes áreas protegidas, que aseguren muestras representativas de ecosistemas y el mantenimiento de procesos ecológicos. A las RP, como las Reservas Particulares de Patrimonio Natural (RPPN) brasileñas, cabe en carácter complementario, formar una especie de red de protección o amortiguamiento de impactos en el entorno de los parques y reservas públicas, promoviendo la permeabilidad ecológica en paisajes fragmentados. La siguiente tabla permite situarnos inicialmente, adquirir una primera idea sobre la CTP en los 4 países estudiados y la mayor o menor envergadura que tiene actualmente en cada uno de ellos. Son diversas las características en cuanto a los mecanismos utilizados, la superficie protegida por las iniciativas, los períodos de vigencia de los compromisos adquiridos por las partes (cuando existen), las relaciones entre los sectores público y privado, y las actividades o usos desarrollados, por citar sólo algunos aspectos que iremos desarrollando en las próximas líneas. 12 España Chile Brasil Argentina País ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA Superficie 2
(Km ) 2,8 millones (8º puesto a nivel mundial) Más de 8,5 millones (5º puesto a nivel mundial) Más de 750.000 (aprox. 4 veces menor que Argentina y 11 veces menor que Brasil) Algo más de 500.000 (unas 5 veces menor que Argentina y 17 veces menor que Brasil) % de tierras de propiedad privada Más del 80%. (Algunas fuentes elevan ese porcentaje a aprox. un 90% del territorio nacional) Más del 70% Aprox. el 80% Aprox. el 75% Nº de iniciativas voluntarias de CTP Superficie dedicada a CTP Características más importantes de las iniciativas de CTP 102 (en 2007) (incluyendo RP, Refugios de Vida Silvestre y otros mecanismos de CTP) 123 (en 2008) Las 102 iniciativas significaban en 2007 una superficie protegida de entre 550.000ha y 575.000ha. Las 123 iniciativas actuales ya equivalen a 729.000ha protegidas; un 0,26% del territorio nacional. Predominan las RP de propiedad de ONG o en convenio con éstas y las reconocidas oficialmente por gobiernos provinciales o municipales. La mayoría de provincias prevé en sus normas algún reconocimiento oficial a la CTP, aunque con diferencias notables en las figuras previstas. Exceptuando los casos de Misiones y Santa Fe, que destacan por el mayor número de iniciativas, el resto de provincias cuenta con 5 o menos RP. La media de la superficie de las iniciativas en Patagonia, supera las 50.000 ha, mientras que en el norte del país es menor a 500ha. 742 (agosto de 2007) 836 (en diciembre de 2008) Las casi 750 iniciativas ya reconocidas en 2007 significaban unas 575.000ha protegidas bajo la figura de RPPN. Con los últimos datos, las 836 RPPN actuales equivalen a 625.169ha protegidas bajo esa figura, equivalentes al 0,073% de la superficie de Brasil aprox. Existen en el país mecanismos voluntarios y obligatorios de CTP. Las RPPN voluntarias están reguladas desde 1990 y desde entonces su creación está en aumento. Existe una distribución desigual, tanto en número como en extensión. Hay estados brasileños con escasa presencia de RPPN y otros con una notable iniciativa en la promoción de esta figura de protección. Destaca el trabajo en red entre propietarios. Algo más de 500 (en agosto de 2008) Esas más de 500 iniciativas representan aproximadamente 1.700.000ha; el 2,27% del territorio del país. Predominan las Áreas Protegidas Privadas (APP) informales, sin reconocimiento oficial y fruto de la motivación de agentes privados. Son iniciativas muy diferentes entre sí (de naturaleza, utilidad, superficie y vigencia variable). La distribución de las APP es desigual, la X Región de Los Lagos concentra más del 50% de la superficie bajo algún mecanismo de CTP. 515 (en 2007) 715 (en mayo de 2009) En 2007 se hablaba de casi 170.000ha protegidas bajo algún mecanismo de CdT, el 0,34% de la superficie de España. En 2009, los 715 acuerdos implican 179.000ha custodiadas. Predominan los acuerdos privados entre propietarios de tierras y EC. Las AAPP (sobre todo locales) pueden jugar el rol de promotoras de la CdT, de propietarias de tierras o de EC. La mayoría de iniciativas se concentran en Cataluña, Islas Baleares y Región de Murcia. El modelo es fundamentalmente coparticipativo. Destaca el trabajo en red entre EC. Fuente: Elaboración propia a partir de diversas fuentes citadas. 13 4.
LA INTRODUCCIÓN Santuário de Vida Silvestre y RPPN Vagafogo. Goiás. Brasil. http://www.vagafogo.com.br/ 14 5. La Conservación en Tierras Privadas en cada uno de los países 5.1. De los comienzos a la actualidad Los comienzos El origen de la CTP se remonta a finales del siglo XIX en Estados Unidos; la primera ONG dedicada a proteger tierras privadas con fines conservacionistas para el uso y disfrute público surgió en 189212. A lo largo de la primera mitad del siglo XX crecía el número de este tipo de organizaciones y aumentaba la superficie privada del país dedicada a conservación13. Miles de kilómetros al sur, y desde una iniciativa gubernamental, se daban los primeros pasos en Brasil en la década de 1930. En Argentina, Chile y España los primeros indicios aparecían recién en los años 80. Fruto de su propia realidad natural y cultural, cada país experimentaría distintas características en el surgimiento (los impulsores y su motivación) y evolución de la protección de los valores de las tierras de propiedad privada. En Brasil la primera distinción que hemos de hacer es entre los inicios de la CTP por mecanismos voluntarios y los inicios de la CTP por mecanismos obligatorios. El Código Forestal Brasileño de 1934 estableció una primera versión de lo que hoy se conoce como Reserva Legal14 (RL), quizás el principal mecanismo obligatorio del país para proteger tierras de propiedad privada. Así pues, 12
“The Trustees of Reservations” fue el primer land trust (EC) que surgió en Estados Unidos. Su trabajo fue respaldado desde un comienzo por el gobierno del país. 13
El gran avance se dio entre 1960 y 1980. El desarrollo del marco legal en Estados Unidos produjo un crecimiento explosivo en el uso de la CTP en el país y de su capacidad organizacional (el número de EC ascendió a aproximadamente 400 en 1980). 14
Ver la definición de Reserva Legal en la página 33. 15 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES independientemente de los intereses de propietarios privados fue la administración pública la que impulsó la CTP obligatoria como parte de una estrategia de ámbito nacional. La motivación principal fue la percepción de los órganos gubernamentales responsables por la gestión territorial (sobre todo en la cuestión agrícola) de que el avance de las áreas destinadas a la producción agropecuaria podría poner en riesgo el mantenimiento de los recursos naturales fundamentales para el mantenimiento de la propia producción (Mesquita 2009). En el caso de la CTP a través de mecanismos voluntarios se podría mencionar un origen en el mismo Código de 1934 y en la posibilidad jurídica de establecer “Bosques Protectores” de diversidad biológica que permanecían bajo el dominio y posesión de sus propietarios15; pero la evolución y actualidad del proceso requieren hacer especial hincapié en el Decreto Federal de 1990 que dio origen a las RPPN y que surgió como respuesta del poder público a la creciente demanda de la sociedad (propietarios de tierras) de mecanismos legales para la protección de la naturaleza en sus propiedades (Castro 2009). En los demás países cabe destacar solamente los inicios de los mecanismos voluntarios de CTP. En Argentina los comienzos se remontan a 1979, año en que la Fundación Vida Silvestre (FVSA) (una de las organizaciones con objetivos conservacionistas más importantes del país) estableció un primer acuerdo16 con un propietario privado para conservar los recursos que albergaba su tierra. El impulso en Argentina no vino dado en un comienzo ni fue respaldado rápidamente por una regulación gubernamental, sino que surgió fundamentalmente de las ONG ambientalistas a través de la conservación de tierras de su propiedad y del apoyo a propietarios de campos privados; y conforme pasaron los años siguió desarrollándose en la misma línea. En Chile surgieron algunas iniciativas de CTP en los últimos años de la década de los 80 y aumentaron notablemente en los años 90 fruto de un movimiento espontáneo y voluntario de personas, individuales o asociadas, formado fundamentalmente por áreas privadas destinadas a la conservación de manera informal (las APP o ASPP) (el rol de las ONG no fue tan determinante) y resultado de un creciente grado de concientización de los propietarios de terrenos. Al igual que Argentina y a diferencia de Brasil, las iniciativas chilenas de CTP voluntaria no se vieron apoyadas por ninguna herramienta jurídica que respaldara el movimiento. 15
El Código Forestal de 1934 reconocía los Bosques Protectores Privados y les concedía la exoneración del impuesto por tenencia de tierra (Wiedmann 1997). 16
Acuerdo de comodato entre FVSA y los propietarios de la estancia La Linconia por el cual surgía la Reserva de Vida Silvestre Campos del Tuyú (más de 3000 ha en la Provincia de Buenos Aires). 16 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA En España, si bien el concepto y movimiento de la CdT fue reconocido formalmente en el año 200017 y fue a partir de entonces que cobró mayor impulso, cabe mencionar que desde finales de los años 70 ya existían algunas iniciativas asimilables a la custodia y que en 1985 surgía en Cataluña la primera ley autonómica que preveía una figura legal para la protección de terrenos de propiedad privada (Ley 12/1985 de espacios naturales). Organizaciones como WWF/Adena18, ADENEX y GOB Mallorca fueron las pioneras. Como en Argentina, el comienzo de la CTP voluntaria en España se vio liderado por organizaciones ambientalistas que comenzaron a establecer acuerdos con propietarios privados o a comprar tierras con valores suficientemente relevantes desde el punto de vista ambiental y/o social como para protegerlos de su degradación. Aunque podríamos decir que en Brasil y Chile la motivación por conservar voluntariamente tierras de propiedad privada fue en sus inicios de propietarios privados y que en Argentina y España fue fundamentalmente de organizaciones conservacionistas, es importante resaltar, tal como reconoce Alberto Mesquita, que en líneas generales la CTP surgió en todos los países por una motivación claramente conservacionista. La evolución y la actualidad Ahora bien, en cada uno de los países la evolución del movimiento fue y sigue siendo fruto de variables tan importantes como una sociedad civil más o menos comprometida, una voluntad política más o menos preocupada o sensibilizada, unas organizaciones ambientalistas más o menos capaces y activas; y una naturaleza históricamente más o menos humanizada o más o menos amenazada por diversos usos. En líneas generales, a uno y otro lado del Atlántico y por una cuestión de historia y usos del territorio, no ha existido la misma concepción sobre los ambientes naturales susceptibles de ser dedicados a conservación. Mientras que en España la CTP ha cobrado desde sus inicios más sentido en paisajes culturales y en el mantenimiento de prácticas agrícolas y pastos tradicionales, en Latinoamérica se ha planteado en la mayoría de casos en términos de protección de ecosistemas propiamente naturales19. 17 Año en que se firmó la Declaración de Montesquiu, el primer documento que formaliza el concepto y el movimiento de la CdT en España. Actualmente la organización es WWF‐España, miembro de la Red Internacional de World Wildlife Fund (WWF). 19 Se trata de una tendencia que, al menos en Argentina, deja de ser tan clara en los últimos tiempos ya que el contexto nacional plantea un nuevo desafío en la actualidad: “encontrar mecanismos o formas de trabajo que involucren y promuevan el desarrollo de un sector productivo (agropecuario y forestal) con mayor participación y responsabilidad ambiental y social, sin por ello dejar de lado su fin último: producir” (Moreno 2006). 18
17 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES Resulta difícil comparar el crecimiento actual de la CTP y la contribución de las iniciativas existentes a los objetivos conservacionistas en cada uno de los países, puesto que no parece posible establecer una referencia. Ni el número de iniciativas es comparable, ni el número de hectáreas que éstas representan, ni los valores o recursos que protegen, ni tampoco los años de desarrollo que lleva cada uno de los procesos o la voluntad política de cada caso. En España, por ejemplo, la CdT definitivamente está en pleno desarrollo actualmente, tanto por la evolución del número de acuerdos de custodia (y por tanto del número de hectáreas implicadas en los mismos) como por el aumento del número de EC20 y de la capacidad institucional e implicación y colaboración de los sectores público y privado. Jordi Pietx de la Xarxa de Custòdia del Territori (XCT), la red catalana de CdT, valora la tendencia cuantitativa como muy positiva, puesto que en pocos años se ha visto un incremento constante y cuantioso de las iniciativas; pero coincide con Sergio Tirado de la Fundación Migres de Andalucía, Óscar Rivas de la Asociación Numenius de Galicia y Fracesc Giró de la Fundación Acciónatura de Cataluña en que todavía es demasiado pronto para evaluar los aportes de la CdT a la conservación de los recursos naturales, culturales y paisajísticos del país (han pasado menos de 10 años desde los inicios de la custodia tal cual se la conoce hoy y menos de 2 años desde que se aprobó la primera ley que la reconoce). Otro movimiento que podemos asegurar que está en crecimiento actualmente es el de CTP de carácter voluntario en Brasil. Así lo demuestra la evolución en la creación de RPPN y el aumento de superficie protegida por este mecanismo; y así lo reconocen los expertos consultados, Alberto Mesquita del IBio, Ángela Pelin de la Universidad de Sao Paulo (Sao Carlos), Rodrigo Castro de la Asociación Caatinga y de la Confederaçao Nacional de Reservas Particulares de Patrimonio Natural (CNRPPN) y Ricardo Ribeiro de la Universidad de Sao Paulo (Piracicaba). Ellos confirman que, además de la evolución cuantitativa, las RPPN han demostrado ser efectivas en la práctica, contribuyendo a los objetivos conservacionistas21 del país. La trayectoria recorrida por la estrategia (han pasado ya casi 20 años desde el primer Decreto Federal que legisló sobre el tema) permite que hoy podamos hablar de un mecanismo consolidado (con unos criterios de vigencia, de actividades o usos permitidos, de utilidad a partir de una ubicación 20
Se encontrarán más detalles en el apartado 5.6. Las organizaciones ambientalistas. El principal objetivo en Brasil es la protección de la naturaleza y de sus servicios ambientales. Recientemente, se está buscando, todavía de forma tímida, abarcar aspectos culturales y paisajísticos. La tendencia es que esas consideraciones también crezcan en un futuro (Castro 2009). 21
18 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA estratégica en el territorio, etc.22) y de un movimiento notablemente organizado y participado, desde el sector público y privado. De la CTP desarrollada en Chile, podemos decir que tuvo su mayor impulso en los años 90, que no se mantuvo con la misma intensidad en los últimos años y que poco a poco parece que ese impulso se vuelve a recuperar. Bernardo Zentilli del Comité Nacional de Defensa de la Fauna y Flora (CODEFF) considera que el interés de los propietarios, el de las ONG y del Estado van en dirección al crecimiento, aunque reconoce que faltan definiciones, sobre todo en el ámbito legal. Los datos cuantitativos son bastante relevantes en relación a los otros 3 países; se calcula que las más de 500 iniciativas chilenas de CTP representan aproximadamente 1.700.000 ha dedicadas a conservación o a compatibilizar usos y conservación. En términos cualitativos, no es fácil evaluar la contribución a los objetivos conservacionistas del país, puesto que las iniciativas muestran gran heterogeneidad (superficie, actividades o usos y vigencia muy variable) y puesto que, a pesar de los esfuerzos técnicos, no se han logrado avances normativos que muestren un respaldo decisivo al movimiento de CTP. De la CTP argentina en la práctica, podemos decir que sí está en crecimiento, aunque con una velocidad notablemente menor a la que existe en España o Brasil actualmente y menor también a la que existió en Chile en los años 90. Independientemente de la superficie que se encuentra bajo algún mecanismo privado de conservación, es importante resaltar que en un país de una superficie unas 5 veces mayor que la de España y unas 4 veces mayor que la de Chile, se contabilizan apenas 120 iniciativas privadas de conservación, frente a las más de 500 de cualquiera de los otros países. En el caso de la valoración cualitativa, la realidad argentina se asemeja a la chilena; la falta de unos lineamientos básicos a nivel nacional dificulta pensar en la contribución actual de la CTP a esta escala. Y una dificultad añadida para Argentina y para los otros 3 países. La distribución desigual de las iniciativas en el territorio. En las provincias argentinas de Santa Fe y Misiones, se concentra casi el 50 % de los emprendimientos del país23. En España, las comunidades autónomas (CCAA) de Cataluña, Islas Baleares y la Región de Murcia son las que más acuerdos de custodia tienen actualmente, un 79% de los 715 existentes. Chile no es la excepción; la Décima Región de Los Lagos concentraba ya en el año 2002, 150 de las 500 APP existentes en ese momento. Y finalmente el caso de Brasil; que a día de hoy 22
23
Se encontrarán más detalles en el apartado 5.7. Los mecanismos. Las singularidades En Santa Fe, 28 RP y en Misiones, 23 (de las que 19 son reservas en convenio con el gobierno provincial). 19 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES concentra 561 RPPN en el bioma de la Mata Atlántica (presente en los estados de la costa este de Brasil, desde Rio Grande do Norte hasta Rio Grande do Sul), el 67% del total de RPPN declaradas en el país. En relación a esa distribución desigual, vale aclarar que no en todos los casos el mayor número de iniciativas localizadas en determinadas regiones se corresponde con la mayor superficie protegida (en Brasil, por ejemplo, en el Pantanal, existen menos RPPN en número pero de extensiones mucho mayores a las que encontramos en la Mata Atlántica) y que esta distribución es fruto de diferentes factores; pero se asocia evidentemente al nivel de implicación de los actores clave. En líneas generales, allí donde ha convergido la voluntad política y el trabajo de las organizaciones ambientalistas, ha tomado impulso la CTP. Allí donde ha destacado la voluntad conservacionistas de los propietarios y usuarios de tierras y han encontrado el apoyo del sector público o privado, ha tomado impulso la CTP. Allí donde las AAPP han facilitado mecanismos, también se ha conseguido desarrollar. En Brasil surgió y se desarrolló un movimiento de CTP de propietarios concienciados y rápidamente respaldados por la administración pública a través de importantes políticas y legislaciones; y que esa combinación (aunque no exenta de debilidades) permite que hoy podamos considerar que la CTP existe como una estrategia de conservación en el país. En Chile, los esfuerzos de propietarios concienciados no se vieron ni se han visto aún respaldados por el gobierno; y las iniciativas existentes, reflejan más las prioridades de los privados que una prioridad nacional de conservación; una realidad que evidencia que la CTP no constituye actualmente una estrategia de conservación para el país. El caso español podría Al caso argentino considerarse intermedio podríamos atribuirle entre las experiencias ciertas similitudes con el anteriores; los esfuerzos chileno (por la falta de un iniciales no tuvieron un claro apoyo apoyo contundente del gubernamental) pero sin gobierno central ni tanto énfasis en las tampoco carecieron intenciones altruistas de completamente de él, los propietarios de tierras, sino que se fue que a su vez determinan consiguiendo poco a en gran medida la poco24. Pasaron 7 años permanencia temporal de desde los comienzos de la las iniciativas y el manejo CdT hasta que fue apropiado de los valores reconocida en una norma de sus tierras. Tampoco de ámbito nacional. podría considerarse que Aunque parece estar en Argentina la CTP bien encaminada, de actualmente funcione momento la CdT no como una estrategia constituye una activa de conservación estrategia nacional de de la naturaleza. conservación. Fuente: Elaboración propia a partir de la información proporcionada por cuestionarios 24
Jordi Pietx asegura que el apoyo de la administración pública a la CdT no es fruto del azar, sino del empeño de una serie de personas (tanto de dentro como de fuera de las AAPP) que conocían la Custodia en otros países y apostaron por ella en España y fruto también del rigor y calidad técnica de los argumentos y la metodología de trabajo del movimiento. 20 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA En Argentina ¿Se debería trabajar en establecer lineamientos básicos que condujeran a una estrategia nacional de CTP? ¿O la visión de la CTP debería pasar por un conjunto de estrategias o iniciativas provinciales? Los expertos consultados consideran en su mayoría que debería establecerse un marco normativo básico a nivel nacional que posteriormente las provincias tendrían que (al menos) respetar, adecuando sus normativas particulares. Apuntan, y con razón, que los lineamientos básicos de una estrategia nacional deberían surgir del gobierno central en colaboración con los provinciales que son los que, en definitiva, los implementarían por ser los que conservan la facultad de protección ambiental. Y, aunque no todos lo han mencionado, es importante decir que esos lineamientos deberían plasmar la implicación conjunta del sector público y privado; algo inherente a la propia filosofía de la CTP. Hasta aquí, lo deseable. Ahora, nos planteamos si es posible. Y para que sea posible, un requisito indispensable, como en cualquier otro país, es que exista voluntad política. Y para que exista voluntad política, ha de haber conocimiento; quizás no a un elevado nivel técnico pero sí en relación a los beneficios que puede aportar la CTP a la protección de la naturaleza en armonía (y no enfrentada) con el desarrollo de la sociedad. Si la iniciativa de apoyar la conservación y buena gestión del territorio del país no surge del ámbito público, o si las iniciativas de la sociedad civil no son rápidamente respaldadas desde los gobiernos, tal como sucedió en Brasil; queda el camino que, por ejemplo, ha seguido España (con importantes y buenos resultados) y que también se ha intentado en Chile. Es importante aunar esfuerzos, compartir experiencias, construir un discurso, acrecentar el rigor y la profesionalidad, posicionar la CTP desde los agentes privados implicados para incidir en esa voluntad que hace falta en el sector público. Trabajar desde el movimiento conservacionista para intentar seducir a los gobiernos a que se sumen a su trabajo. 21 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES Un ejemplo de motivación conservacionista
Una iniciativa de CdT en España: un
acuerdo firmado entre el dueño del
Masnou de Sacosta y la EC Acciónatura.
El Masnou de Sacosta es una finca de algo
más de 200ha de superficie que se ubica en la
comarca de la Garrotxa, dentro del espacio
protegido de Guilleries-Collsacabra de Cataluña
y
que,
fundamentalmente
por
motivos
conservacionistas, se ha transformado a finales
de 2008 en una iniciativa más de CdT en
España. Su dueño, Joan Ramoneda, ha firmado
un acuerdo de custodia por una duración de 10
años renovables con la EC Acciónatura. La
finca tiene un elevado valor ambiental por la
presencia de bosques de hayas, robles y
encinas, y también por las zonas de pasto.
la finca que regule los usos compatibles o
incompatibles con los objetivos del acuerdo, los
accesos motorizados, el uso público, la
restauración del patrimonio cultural que
alberga la propiedad, la posible señalización,
etc.
La iniciativa lleva apenas unos meses de vida y
por supuesto todavía es demasiado pronto
para evaluar algún resultado; lo que sí es
importante destacar es la motivación y
sensibilización del propietario y su
familia, la garantía más importante de la
permanencia temporal de la iniciativa y
del manejo apropiado de los valores
naturales de su tierra.
El acuerdo de custodia firmado pretende, en
líneas generales, compatibilizar la conservación
de
estos
valores
con
el
uso
que
tradicionalmente se le ha dado a la tierra,
ganadería extensiva y algunos cultivos de
plantas forrajeras en unas 40ha25. (La
explotación ganadera ha permitido mantener la
finca viva durante muchos años. Se trata de un
contrato de arrendamiento; el ganado, la
maquinaria agrícola y el negocio son propiedad
de los arrendatarios y explotadores, mientras
que las tierras y las infraestructuras son del
propietario de la finca).
Desde que Joan se decidió a buscar el apoyo
de una organización ambientalista que lo
apoyara en la gestión y conservación de su
tierra26 hasta que se firmó el acuerdo con
Acciónatura, pasaron unos 3 años; un período
de tiempo considerable que no fue fruto de
ningún conflicto particular entre las partes,
sino más bien del tiempo y dedicación que
requieren algunas negociaciones en la práctica
de la custodia.
Durante este año 2009 se prevén estudios de
capacidad de carga ganadera y otros para
redactar e implementar un Plan de Gestión de
25
Los objetivos del acuerdo son: conservar y mejorar los espacios naturales, sus hábitats y especies; conservar y restaurar las edificaciones abandonadas; hacer compatible la actividad ganadera y forestal con la conservación de la biodiversidad; sensibilizar y divulgar los valores ambientales y culturales tradicionales (p.ej. leyendas). 26
Joan primero estableció contacto con la XCT y fue esta organización quien lo puso en contacto con Acciónatura, la EC con la que, años más tarde, firmaría el acuerdo. 22 Visita al Masnou de Sacosta (febrero 2009). Compartiendo la experiencia con el propietario. Archivo fotográfico propio. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA 5.2 Las actividades. La compatibilidad producción‐conservación En muchos casos, las actividades que se desarrollan en tierras productivas tienden a degradar el medio e incluso a reemplazar ambientes naturales, razón que reafirma (entre muchas otras) la importancia de la implicación de los propietarios de esas tierras en la conservación del territorio en que se encuentran. Trabajar para conseguir ese acercamiento del sector privado al mundo de la conservación implica respaldar y transmitir el potencial de la compatibilidad entre ésta y la generación de actividad que dé rentabilidad económica. Reconocemos actualmente dos grandes líneas en las iniciativas de CTP. En primer lugar, aquellas dedicadas solamente a conservación o que combinan conservación con investigación, educación ambiental u otros usos que no impliquen actividades productivas o extractivas. En segundo lugar, reconocemos actualmente otro conjunto de iniciativas en las que sí se compatibiliza conservación y producción. Si bien en los 4 países existen iniciativas netamente conservacionistas (modalidad que sobre todo destaca en Brasil y Chile, por la alta motivación de los propietarios), la tendencia indiscutible en todos los casos es hacia la segunda opción. Cada vez son más los propietarios que, estando convencidos y motivados por conservar, buscan opciones para emprender negocios sustentables, no sólo en lo ambiental (y social) sino también que den beneficio desde un punto de vista económico. 23 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES Estas iniciativas que buscan “conservar produciendo” o “producir conservando” (según sea la vocación inicial de las propiedades) están motivadas y lideradas fundamentalmente por propietarios particulares, por tanto es ahí donde el trabajo de los movimientos de CTP ha de concentrar fuerzas; aunque sin descuidar la incipiente pero creciente participación de las empresas privadas que, por diversos intereses (beneficiosos o perjudiciales en términos ambientales) comienzan a visualizar en la conservación una oportunidad de negocio27. Sin perjuicio de que surjan nuevas y mejores ideas, las actividades que tradicionalmente se vienen desarrollando en las iniciativas netamente conservacionistas son el control y la vigilancia, el mantenimiento de ambientes en buen estado y la restauración de aquellos degradados. Aquellas actividades, también usuales, que además de dar un beneficio ambiental reportan un beneficio social, son la sensibilización y la educación ambiental, la investigación, el voluntariado, la recreación, la contemplación de la naturaleza y la capacitación y formación. El desafío, como decíamos anteriormente, es compatibilizar el primer y el segundo grupo de actividades con aquellas que puedan aportar un beneficio económico. En el caso de Brasil por ejemplo, aunque la investigación científica, la educación ambiental y el ecoturismo están permitidos en las RPPN (de hecho, son los únicos permitidos), muchas de estas reservas en la actualidad son exitosas solamente desde un punto de vista conservacionista ya que son cientos los propietarios que deciden dedicar sus propiedades a garantizar la protección de los recursos que albergan, sin intenciones de desarrollar otra actividad. Pero como dijimos anteriormente, la tendencia está cambiando y cada vez son más los casos que atraen a más personas, empresas e instituciones y que prueban que sí es posible asociar la generación de ingresos y de empleo con el mantenimiento de los ecosistemas. Esto es lo que se espera que también pase en Argentina. Rodrigo Castro de la CNRPPN señala que en Brasil, además de existir propietarios que intentan emprender negocios sustentables, hay otro grupo de propietarios que tradicionalmente ha dedicado sus tierras a algún tipo de producción y que actualmente empiezan a pensar en mantenerla, pero 27
Esta participación resulta en la mayoría de los casos deseable, pero siempre desde las condiciones que permitan crear esquemas de participación privados seguros y transparentes, tanto a nivel local como regional (mercados locales) (Ver Política Regional para la Conservación en Tierras Privadas, CCAD, 2007). 24 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA incorporando parámetros de sustentabilidad. Se trata por tanto de encontrar el camino para que las acciones conservacionistas puedan contribuir al fortalecimiento de las actividades productivas; ir de la producción a la conservación es el gran desafío argentino y también el de los otros 3 países; encontrar mecanismos o formas de trabajo que involucren y promuevan el desarrollo de un sector productivo con mayor participación y responsabilidad ambiental y social, sin por ello dejar de lado su fin último: producir (FVSA 2006). Dependiendo de la vocación de cada territorio y de las relaciones históricas y actuales entre hombre y naturaleza, ese beneficio puede venir dado por la actividad ganadera, la actividad agraria, la actividad forestal y/o el ecoturismo28, entre otros. Mientras que en muchos puntos de América Latina se parte de la concepción de la conservación La CTP tiene un valor agregado ya que cumple también con otras importantes funciones en beneficio de la humanidad, como son la investigación científica, la restauración de ecosistemas productivos y paisajes, programas de educación y sensibilización ambiental de la población, centros de recreación y aprendizaje sobre la naturaleza, centros de desarrollo de modelos alternativos de uso de recursos naturales que contribuyen a la seguridad alimentaria, producción de agua, servicios ambientales como: oxígeno, fijación de carbono, belleza escénica, prevención de desastres naturales, y a la sostenibilidad social y alivio de la pobreza a través de la generación de empleos (CCAD 2007). de especies y hábitats nativos y de áreas sin mayor intervención humana, en el modelo mediterráneo el punto de partida es una práctica conservacionista íntimamente relacionada con el mantenimiento de prácticas forestales, agrícolas y ganaderas tradicionales. Esta distinción marca sin lugar a dudas los usos que se le dan al suelo y los términos en que se entiende la relación conservación‐
producción. En Argentina, por ejemplo, de 48 reservas analizadas en un estudio de la FVSA y la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) en el año 2007, la ganadería extensiva resultó ser la principal actividad productiva (52%), seguida del turismo29 (42%); también se observaron forestaciones, pesca, cotos de caza y viticultura, aunque en menor medida. 28
El turismo ecológico o ecoturismo es un enfoque para las actividades turísticas en el cual se privilegia la sustentabilidad, la preservación y la apreciación del medio (tanto natural como cultural) que acoge a los viajantes. Aunque existen diferentes interpretaciones, por lo general el turismo ecológico se promueve como un turismo "ético", en el cual también se presume como primordial el bienestar de las poblaciones locales, y tal presunción se refleja en la estructura y funcionamiento de las empresas, grupos y/o cooperativas que se dedican a ofrecer tal servicio.
29
Aunque reconocemos el gran potencial del turismo, es importante “diversificar actividades” en las iniciativas de CTP. No todas las RP pueden contar con ingresos generados por actividades turísticas para su mantenimiento y protección. Es necesario pensar en otras alternativas. 25 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES Resulta difícil analizar si existen algunas actividades o usos que, según la experiencia de cada país, puedan considerarse especialmente exitosos en las iniciativas de CTP (RPPN, RP, APP, acuerdos de custodia) ya que en todos los países se conocen aciertos y fracasos. No podemos hablar de un uso concreto que asegure el éxito; éste más bien depende de múltiples factores, como la vocación natural del terreno, el contexto socio‐económico, la implementación y gestión de la actividad. En cualquier caso, vale la pena resaltar el valor educativo, paisajístico y económico de las iniciativas de CTP, valores que pueden contribuir directamente a la producción sostenible, diversificada e integrada y a la generación de un modelo de desarrollo basado en la relación armónica con la naturaleza y la racionalidad en el uso de los recursos, que resulte económicamente competitivo y socialmente más justo, tal como lo reconoce la CCAD. Mencionamos por último algunas las oportunidades de sinergias entre el sector privado y la CTP: la diversificación de bienes y servicios de las iniciativas de CTP, la creación de mercados verdes para comercializar esos productos, la diferenciación de los mismos a través de mecanismos de certificación y la creación de mercados locales de servicios ambientales. • Diversificar la producción de bienes y servicios, crear mercados verdes de productos para comercializarlos y mecanismos de certificación para diferenciarlos. La idea es impulsar, potenciar y promover los productos (alimentarios, forestales, artesanales, artísticos, etc.) y servicios (turismo, aprendizaje, etc.) vinculados con las iniciativas de CTP (RP, APP, RPPN e iniciativas de custodia). La creación de estos mercados trae consigo la necesidad de trabajar en el proceso de diseño, de producción, promoción, distribución y venta. Algunas ideas son los catálogos de productos, las exposiciones, la venta directa; éste es un campo abierto a la creatividad y a nuevas formas de desarrollo y siempre abierto a la coparticipación entre diferentes actores (organizaciones ambientalistas, propietarios, productores, promotores, distribuidores, inversores, administraciones locales, etc.). La mayoría de los bienes y servicios generados en las APP pueden comercializarse en los mercados locales, aunque tienen un gran potencial los mecanismos de certificación de manejo sustentable que diferencian estos productos (en mercados nacionales e incluso internacionales) logrando en algunos casos un precio superior. Un ejemplo: el Mercat de Custodia, una iniciativa de la XCT y de la ex Fundación Territori i Paisatge http://www.custodiaterritori.org/mercat.php. 26 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA • Crear mercados de servicios y beneficios ambientales bajo el principio “cobrar los servicios a quienes se benefician de ellos y pagarlos a quienes los producen”. Se trata de impulsar mecanismos que permitan rentabilizar los servicios ambientales que brindan las iniciativas de CTP a la sociedad para que los propietarios privados puedan ser recompensados económicamente por proteger la belleza escénica de sus tierras, por proteger los recursos hídricos, la biodiversidad, el suelo o por contribuir a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. Un ejemplo: el Programa de Pago por Servicios Ambientales (PSA) en Costa Rica30 que ha permitido revertir el proceso de deforestación del país, ha sido un mecanismo eficaz de lucha contra la tala ilegal, ha contribuido al desarrollo rural a través del beneficio directo de familias y de la generación de empleo. http://www.fonafifo.com/paginas_espanol/servicios_ambientales/servicios_ambientales.htm 30
El ejemplo no corresponde a ninguno de los 4 países objeto de estudio, pero se trata de una experiencia que tiene mucho que aportar en relación al pago por servicios ambientales a nivel mundial. 27 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES Un ejemplo de compatibilidad entre
conservación y producción
Una iniciativa de CTP en Argentina: el
Refugio de Vida Silvestre La Aurora del
Palmar.
La Aurora del Palmar es una iniciativa de CTP
de 1.500ha de superficie, ubicada en la
provincia de Entre Ríos, en el noreste
argentino, a 370 km de la Capital Federal. Se
encuentra estratégicamente ubicada en el
centro del Corredor Turístico del Río Uruguay,
en camino hacia otros atractivos naturales de
reconocimiento internacional, como los Esteros
del Iberá y las Cataratas del Iguazú. Es una
propiedad privada y colindante con el Parque
Nacional El Palmar, con el que comparte
características
naturales
y
topográficas.
Incluye 200ha aproximadamente de palmares
maduros (de unos 300 años), el único reducto
de importancia de palmeras yatay que se
conserva fuera de los límites del Parque
Nacional31.
Desde 1998 integra la Red de Refugios de Vida
Silvestre de la FVSA y en 2001 1.100ha fueron
declaradas Reserva Provincial de Uso Múltiple
por un Decreto Ley provincial. El objetivo
principal consiste en colaborar en la protección
de un paisaje frágil y único y en la protección
de sus especies animales y vegetales; y al
mismo tiempo, servir de vehículo para educar
y crear conciencia en la sociedad sobre la
importancia
de
preservar
los
recursos
naturales32 y su entorno, integrando a la
comunidad local.
pinos), el cultivo de nogales y el ecoturismo.
Se combinan las actividades de protección
de la naturaleza con las de producción
tradicional.
ECOTURISMO Y SERVICIOS
La Aurora del Palmar está abierta a visitantes
de todas las edades a conocer, valorar y
disfrutar del contacto con la naturaleza.
Incluye instalaciones que complementan la
oferta turística del Parque Nacional. Se puede
acampar en la zona habilitada o pernoctar en
las instalaciones disponibles, perfectamente
equipadas y con todo tipo de comodidades.
Cuenta con un centro de visitantes, senderos
interpretativos, piscina, jacuzzi, restaurant,
excursiones
y
actividades
organizadas
(cabalgatas, canotaje, avistamiento de aves,
safaris fotográficos, identificación de flora y
fauna autóctona, campamentos de naturaleza).
Y también se venden productos locales (jalea y
licor de yatay, elaborados con el fruto de la
palmera, alfajores, dulces, mermeladas y miel)
y artesanías típicas como mates, cerámicas y
otros productos realizados por gente de la
región y con materiales locales.
En el Refugio se preserva el bosque de
palmeras, el pastizal asociado, la selva de
galería, los arroyos interiores, etc. a la vez que
se desarrolla el ecoturismo (alojamiento,
gastronomía y excursiones) y usos productivos
como la ganadería extensiva33 de cría (vacuna,
equina y ovina), la citricultura (naranjas y
mandarinas), la forestación (de eucaliptos y
31
Los requerimientos de hábitat de los Palmares de Yatay (suelos de lomada arenosos y bien drenados) coinciden con sitios de buena aptitud para cultivos agrícolas y forestales. Por este motivo, están desapareciendo frente al avance de la frontera agroforestal. 32
La propiedad tiene gran importancia ecológica; posee una muestra de selva en galería que acompaña el curso del arroyo El Palmar, bosques xerófilos, pastizales asociados al bosque de palmeras, grandes superficies de pajonales de inundación, lagunas temporarias y una alta diversidad de fauna autóctona (vizcachas, zorro gris, mulitas, peludo, tatu negro, lagarto overo, ñandúes, tuco tucos y hurones, entre otras especies). 33 La ganadería no sólo se realiza por motivos productivistas, sino también como control de invasoras. 28 http://www.auroradelpalmar.com.ar/
ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA ECONOMÍA
El Refugio es, desde hace tres o cuatro años,
autosuficiente en términos económicos. Es un
emprendimiento familiar, que se ha vuelto
rentable gracias al esfuerzo de sus dueños, a
quienes la FVSA les ha dado apoyo logístico e
institucional. El ecoturismo es la actividad que
más creció en los últimos años; es
administrada por una SRL (La Aurora del
Palmar) de la hija del dueño (Raúl Peragallo) y
su esposo. Junto a ellos trabajan unas 20
personas, la mayoría de manera estable y
algunos temporales. Hay otras 5 personas que
trabajan con Raúl en diversas actividades, y
para la cosecha de frutas y de madera se
contrata personal externo.
COPARTICIPACIÓN
¾ Se han realizado estudios sobre la
regeneración
y
preservación
de
los
Palmares de Yatay con colaboración del
Instituto
Nacional
de
Tecnología
Agropecuaria de Concordia.
¾ Se trabaja con el Parque Nacional en el
desarrollo de la cuenca como área de
amortiguación (aproximadamente 30.000
ha) y en la creación del primer sitio
RAMSAR de la provincia de Entre Ríos.
¾ Se desarrollan talleres de interpretación
ambiental destinados a la comunidad y a
la formación de guías locales.
¾ Se
realizan
“safaris
educativos”;
campamentos educativos con actividades
diseñadas y planificadas con biólogos y
docentes
expertos
que
consideran
contenidos de los programas escolares y los
conceptos de interpretación y conservación
de la naturaleza.
FUTURO
El Refugio se plantea trabajar (en el marco de
la Red de Refugios de la FVSA) para ofrecer un
turismo cada vez más diferenciado, tanto del
que se ofrece en Parques Nacionales como del
turismo conocido como “de estancia” o “rural”.
http://www.auroradelpalmar.com.ar/
29 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES 5.3. El marco legal Conocer el desarrollo normativo de cada uno de los países que analizamos resulta indispensable para comprender sus experiencias, sus características principales, logros y dificultades a lo largo del tiempo y en la actualidad. Repasamos por tanto los avances del Derecho Público, diferentes en los 4 casos. Brevemente comentamos en Los apéndices (apartado 8.2.) algunas opciones del Derecho Privado, previstas en el Código Civil de cada país y susceptibles de ser utilizadas con fines de conservación. 30 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA Si ordenamos los 4 países de más a menos avances normativos, posicionamos a Brasil como el más desarrollado, seguido de España donde se ha reconocido la CdT, pero aún no se ha reglamentado. En tercer lugar podemos situar a Chile, que al menos reconoce que las propiedades privadas pueden ser objeto de conservación; y en último lugar hablamos de Argentina que no registra en su legislación nacional ninguna mención a la CTP. Brasil se destaca por poseer una legislación pionera y por los avances que ha tenido su programa de RPPN (Mesquita 2007). Una importante diferencia con los otros 3 países: el gobierno central fue quien dio a los propietarios privados un marco legal de conservación a través del decreto de 1990 y que siguió avanzando desde entonces en diversos aspectos normativos relativos a la CTP. Y en España, aunque el apoyo inicial de la administración pública fue impulsado desde el movimiento de la CdT, también hay que reconocer que la Ley de 2007 ha sido un primer y gran paso. En Chile, en cambio, aunque los profesionales han hecho grandes esfuerzos por orientar el desarrollo normativo del país, no se han conseguido mayores avances después de la Ley de 1994. En definitiva, ya sea antes o después del surgimiento y fortalecimiento del movimiento de CTP en un país, es indiscutible la importancia de la implicación del sector público en (como mínimo) el reconocimiento de la CTP. En el caso argentino, es un factor imprescindible para respaldar el trabajo realizado hasta ahora y seguir avanzando en un futuro de corto, medio y largo plazo. Dado que cada uno de los 4 marcos normativos tiene su propio grado de desarrollo, cabe plantearnos cuestiones diferentes en cada uno de ellos. Y aunque las sinergias positivas se pueden dar en todas las direcciones, a priori podemos pensar que son los países con más experiencia los que tienen más para aportar a los países de menos avances legales. •
En relación a Brasil, nos preguntamos por el acierto o fracaso de su experiencia, por los aspectos que cabría mejorar y por aquellos que quedan aún por reglamentar. •
En cuanto a España y Chile, prestamos especial atención a los aspectos que se considera que han de reglamentarse en el corto plazo. •
Para el caso argentino no pensamos aún en un desarrollo reglamentario; intentamos que las experiencias de los otros 3 países resulten útiles para dar los primeros pasos en el marco legal de la CTP en el país. 31 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES La legislación brasileña de RPPN, un acierto. La legislación brasileña en materia de CTP voluntaria es especialmente restrictiva. Sólo por apuntar un par de características, una vez que una propiedad privada adquiere la categoría de RPPN, ésta se mantiene a perpetuidad y en ella, sólo se permiten usos o actividades compatibles con la conservación en sentido estricto (educación ambiental, investigación, recreación y turismo). Lejos de ser un perjuicio, los números demuestran que esa rigidez normativa ha resultado ser un acierto y que ha dado respuesta a un determinado perfil de propietarios privados que demandaban y todavía demandan un mecanismo verdaderamente restrictivo para conservar los recursos de sus propiedades. En este sentido, el desafío de Brasil no es flexibilizar la categoría de RPPN de protección, sino crear nuevas categorías que se adapten a las tendencias actuales de las iniciativas de CTP; es decir, que permitan cubrir las expectativas de aquellos particulares que buscan compaginar emprendimientos conservacionistas con negocios, producciones o explotaciones sostenibles. Ese, es uno de los avances que los expertos consideran que se debería producir en la legislación del país; aunque no el más importante. Las prioridades actuales son la flexibilización y agilización del trámite de declaración de RPPN y la promoción de nuevos incentivos para la creación de las mismas. De más a menos prioritarios, ordenamos los aspectos en los que se considera que debería seguir avanzando el marco normativo de Brasil. En relación a los 3 primeros, coinciden las opiniones de los representantes de organismos gubernamentales, las ONG conservacionistas, los científicos y los propietarios y gestores de RPPN consultados. En los 3 últimos, lejos de coincidir, lo que resulta importante para los académicos, resulta poco relevante por ejemplo para quienes trabajan en las organizaciones ambientalistas que han dado su opinión. 32 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA NIVEL AVANCES EN EL MARCO NORMATIVO DE PRIORIDAD BRASIL + Aumento de la flexibilidad y agilización del proceso de aprobación de reservas privadas (trámite de creación). Promoción de nuevos incentivos para la creación de RPPN. Cambios en el funcionamiento de incentivos ya existentes para RPPN. Establecimiento de nuevas categorías de conservación voluntaria, con diferentes niveles de restricción en relación a usos permitidos. ‐
Establecimiento de mecanismos de detección de infracciones y de imposición de sanciones que permitan dar mayor cumplimiento a la legislación existente. Establecimiento de nuevas categorías de conservación voluntaria con vigencia determinada, que no se vean necesariamente afectadas a perpetuidad. ACTORES QUE OPINAN 34
Todos los actores consultados (personal del IBAMA , de ONG, científicos y propietarios de RPPN) coinciden en que es un aspecto prioritario. Todos los actores consultados (personal del IBAMA, de ONG, científicos y propietarios de RPPN) coinciden en que es un aspecto prioritario. Coincide la opinión del personal del IBAMA y de las ONG consultadas en que estos cambios son verdaderamente importantes aunque no prioritarios. Coincide la opinión de las ONG y de los científicos consultados, que le dan una importancia media. No coinciden con el personal del IBAMA que posiciona este aspecto en el último puesto en relación a su prioridad. Los científicos y propietarios consultados coinciden en que es un aspecto importante, mientras que el personal del IBAMA y de las ONG opinan lo contrario. Todos los actores consultados coinciden en que no es prioritario que se trate este aspecto en un futuro avance del marco normativo de Brasil Fuente: Elaboración propia a partir de la información proporcionada por cuestionarios En este sentido, la “recomendación” para el caso argentino es clara; tanto si se pusieran a disposición de los propietarios de tierras mecanismos de CTP de ámbito nacional o provincial, sería deseable que el trámite de afectación fuera lo más flexible y ágil posible. El reto sería conseguir que el proceso de declaración de una RP no resultara ser un desincentivo para los propietarios privados motivados por conservar. En relación a la promoción de nuevos incentivos para la CTP, veremos más adelante que es una prioridad que se repite en todos los países. Siempre harán falta más ideas para alentar y apoyar a la sociedad civil a que se implique en el manejo sustentable del territorio. Sin pensar en trasladar exactamente la experiencia de Brasil, vale la pena reconocer que los otros países pueden enriquecerse mucho con ella, intentando para adaptar los mecanismos brasileños a cada realidad individual. 34
El IBAMA es el Instituto Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovable, adscrito al Ministerio de Medio Ambiente del país. 33 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES La legislación brasileña que establece mecanismos obligatorios de CTP también es valorada positivamente. La obligatoriedad se considera acertada y pertinente, aunque la efectividad de las RL y de las Áreas de Preservación Permanente en la práctica (salvo algunas excepciones) ha sido muy baja por diversas razones. Entre ellas, destacan la falta de una fiscalización efectiva y de incentivos concretos como por ejemplo mecanismos de compensación por los servicios ambientales35 protegidos u otros que premien la actitud ejemplar de quienes cumplen la ley (independientemente de que se penalicen las irregularidades). El marco normativo chileno, una asignatura pendiente. Dado que el desarrollo del movimiento de CTP precede al normativo, parece lógico y necesario que este último se adapte y dé respaldo legal a la diversidad de iniciativas de CTP que ya existen en el país. En el año 2003 un grupo de profesionales hizo una serie de aportes al proyecto de Reglamento para APP (que en ese momento se encontraba en revisión por parte de la Contraloría General de la República, pero que no llegó a ser promulgado) entre los que recomendaban ampliar las categorías de manejo en función de los objetivos de uso36, de modo que se reflejara la diversidad de APP existentes en el país y fuera posible homologarlas a las categorías del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE). Seis años más tarde, se mantiene esa misma necesidad y, como en el Las Áreas de Preservación Permanente están localizadas en las nacientes de ojos de agua, a lo largo de ríos, lagunas y otros cuerpos de agua, perennes o intermitentes; en las laderas de más de 45º de pendiente y en las cimas de montes. La dimensión es variable según la longitud de los ríos y cuerpos de agua de que se trate. Son áreas que tienen la función ambiental de preservar los recursos hídricos, el paisaje, la estabilidad geológica, la biodiversidad y el flujo génico de flora y fauna, además de proteger el suelo y asegurar el bienestar de las poblaciones humanas. El uso de las tierras está regulado y, salvo raras excepciones, estas áreas deben ser cubiertas por vegetación nativa. La obligación de restaurar la vegetación nativa es del propietario, que está sujeto a multa si no cumple con lo exigido por la legislación ambiental brasileña. Estas áreas están exentas del Impuesto Territorial Rural. La Reserva Legal es una figura que exige a los propietarios de tierras rurales en Brasil que conserven al menos un cierto porcentaje (variable según el ecosistema) de su propiedad privada en calidad de Reserva Natural, donde se permite el desarrollo de actividades económicas pero existe la obligación de conservar la vegetación nativa (Milano, Nunes y Theulen, 2003). En el bioma de la mata atlántica, por ejemplo, toda propiedad rural debe mantener como mínimo un 20% de su área total como Reserva Legal. caso de Brasil, uno de los desafíos más importantes es generar mecanismos que permitan cubrir las expectativas de aquellos particulares que buscan compatibilizar conservación con negocios, producciones o explotaciones sostenibles. 35
Servicios ambientales como la protección de recursos hídricos, biodiversidad, oxígeno y belleza escénica; la fijación y almacenamiento de carbono, la prevención de desastres naturales, etc. 36
Desde la intervención mínima de la preservación estricta, hasta una mayor intervención asociada a usos consuntivos. 34 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA Se repite en Chile (y se mantiene desde hace años) la prioridad de diseñar incentivos que contribuyan a apoyar y financiar la CTP en el país. Aunque lo desarrollaremos más adelante, merece especial mención el esfuerzo del movimiento chileno por orientar el desarrollo normativo a incentivar la voluntad y el esfuerzo de conservación de los propietarios de APP en detrimento de la promoción de incentivos fiscales de compensación por renunciar a usos económicamente más rentables que la conservación37. Por último, los expertos también consideran importante legislar sobre otros 2 aspectos: 1. Establecimiento de criterios de elegibilidad de primer y segundo nivel para las APP (criterios de primer nivel asociados a sitios prioritarios para la conservación38 y criterios de segundo nivel asociados a las características y valores intrínsecos del predio). 2. Establecimiento de exigencias de planificación diferenciadas según las distintas categorías de manejo y sus objetivos de conservación. No podemos hablar de éxito o fracaso de una legislación que de momento no se ha desarrollado; sí podemos decir que los datos cuantitativos (página 13) son la muestra más significativa de la motivación altruista de protección de la naturaleza de muchos chilenos. En este caso, sólo falta que los conocimientos técnicos y las intenciones de la sociedad se encuentren con la voluntad política. El marco legal español, un comienzo reciente. El reconocimiento legal de la CdT ha sido un avance verdaderamente importante en España, aunque aún resulta demasiado pronto para valorar su repercusión en la motivación de los propietarios privados. De momento, la evolución del número de acuerdos (página 13) no refleja un cambio que marque un antes y un después de la legislación. Sin embargo, algunas ONG consultadas apuntan que el reconocimiento conseguido ha producido un aumento de la respetabilidad de las EC (Aunés i Marqués 2009) y que puede traducirse en un incremento de confianza por parte de los propietarios cuando se les propone alguna iniciativa de 37
El informe sobre los aportes al Reglamento para APP sostiene que “las políticas públicas para APP deben tener en cuenta su trasfondo filantrópico, a fin de no interferir con él o desvirtuarlo”. 38
La propuesta del informe es que los propietarios cuyos terrenos correspondan a sitios elegibles puedan acceder de forma automática a ser reconocidos como APP sin necesidad de mayor justificación. Así se evitaría que el trámite de afectación constituyera en sí un desincentivo en el caso de los sitios de mayor valor ecológico. 35 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES custodia (Montes 2009). En este sentido, el esfuerzo del movimiento de la CdT ha de centrarse en la divulgación de la metodología y de las opciones que ofrece, en especial para aquellos particulares con potencial de establecer acuerdos de custodia. Las prioridades del desarrollo reglamentario que se espera de la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y la Biodiversidad en relación a la CdT quedan expresadas en la siguiente tabla. NIVEL PRIORIDAD AVANCES EN EL MARCO NORMATIVO DE ESPAÑA O ASPECTOS A REGLAMENTAR EN EL CORTO PLAZO ACTORES QUE OPINAN +
• FISCALIDAD Desarrollo de instrumentos fiscales aplicables a la CdT. (En muchos casos se refieren a incentivos para propietarios y para EC) Coinciden en su opinión las redes de custodia, casi todas las EC consultadas e incluso consultores externos. • FINANCIACIÓN Puesta en marcha del Fondo del Patrimonio Natural y la Biodiversidad previsto en la Ley 42/2007 • INSTRUMENTOS JURÍDICOS Desarrollo de instrumentos jurídicos aplicables a la CdT. (Apuntan que sería conveniente estudiar la viabilidad de Servidumbres Ecológicas o Ambientales) • FOMENTO Fomento y promoción de la CdT. Títulos I (Capítulo II) y V de la Ley 42/2007 • INCENTIVOS Regulación de incentivos a externalidades positivas • LOCALIZACIÓN DE INICIATIVAS Determinación de sitios prioritarios para el desarrollo de la CdT • SEGUIMIENTO Establecimiento de medios para la supervisión y control de la CdT • ENTIDADES DE CUSTODIA Caracterización de EC susceptibles de beneficios o incentivos provenientes de la Administración Pública. • PARTICIPACIÓN Representación de las Redes de Custodia el Consejo Estatal del Patrimonio Natural y la Biodiversidad previsto en la Ley 42/2007 Diversas ONG consultadas y la administración valenciana coinciden en que es fundamental reglamentar este Fondo. ‐
Este aspecto ha sido destacado fundamentalmente por las redes consultadas y una EC. Diversos colectivos han hecho hincapié en la necesidad de reglamentar este aspecto. También se ha mencionado la importancia de reglamentar este tipo concreto de incentivos. La red valenciana de custodia y consultores externos han destacado esta prioridad Estos 3 aspectos han sido los menos mencionados en relación a las prioridades de reglamentación de la CdT en España, aunque no por ello son considerados menos importantes. Fuente: Elaboración propia a partir de la información proporcionada por cuestionarios El marco legal argentino, una necesidad. 36 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA Ya mencionamos que resulta imprescindible el reconocimiento legal de la CTP en Argentina; y para ello, reflexionamos sobre la experiencia de los otros 3 países y sus recomendaciones. Entre las opciones a desarrollar, cabría considerar: a. Una nueva normativa de ámbito nacional, específica para la CTP (caso de Brasil) b. El reconocimiento legal de la CTP en una norma ambiental de ámbito nacional, susceptible de un desarrollo reglamentario posterior (caso de España y Chile) c. La modificación de alguna norma nacional de fines conservacionistas ya existente, que reconociera la CTP como una nueva alternativa de conservación de la naturaleza. d. Diversos avances legislativos a nivel provincial (caso actual de Argentina), sobre todo en aquellas provincias que aún no mencionan la propiedad privada como posible objeto de conservación. Las opciones a y b son, con diferencia, las más respaldadas entre las personas entrevistadas; aunque tal como reconoce Javier Beltrán, de The Nature Conservancy (TNC) ‐ Argentina, no se descarta ninguna de ellas; y hay quienes apuntan incluso que un conjunto de estrategias a nivel provincial, es más práctico y posible. Lo importante es en cualquier caso, que tanto a nivel nacional como provincial, se trabaje para conseguir generar un marco político, institucional y legal para las RP. Independientemente de cuál fuera la alternativa escogida por el gobierno del país, ésta debería contemplar la participación de las provincias, sus disparidades y diferentes intereses, en especial en las opciones a, b y c (dado que la opción d ya lo incorpora por definición). Eduardo Sosa, de la Red Ambiental OIKOS de la provincia de Mendoza entiende que la CTP debe asimilarse a una ley de ámbito nacional que establezca lineamientos mínimos de protección y que obligue a su vez a las provincias a generar estrategias que, al menos, respeten dichos lineamientos; pudiendo proteger incluso por encima de la norma nacional. Tal como sucede en Brasil (con su sistema de gobierno federal) y en España (con un sistema asimilable al federal), la forma descentralizada del gobierno argentino conduce al movimiento de CTP a desarrollarse y consolidarse a nivel provincial. Pero a pesar de ello, hay que reconocer que una normativa de ámbito nacional permitiría unificar criterios, como por ejemplo de incorporación de las RP a los sistemas 37 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES públicos de áreas protegidas, o de plazos de afectación de las categorías, o de creación de categorías según restricciones de uso, entre otros. ¿Existe alguna legislación provincial que el movimiento argentino de CTP valore positivamente? ¿Podría servir de ejemplo para otras provincias? De entre las provincias que cuentan con legislación en materia de CTP, la normativa de la provincia de Misiones (Ley 2932/92 y Decreto 944/94) es la mejor valorada. En general se considera que sería necesario actualizarla y enriquecerla; sin embargo, no se conoce otra provincia con una legislación mejor al respecto (Arzamendia 2009). Aunque no hay una única reglamentación que pueda ser efectivamente aplicada a más de una provincia, sí es importante reconocer aspectos positivos que valdría la pena que otras legislaciones provinciales se plantearan incorporar. • Definición de Reserva Privada. • Establecimiento de autoridad competente en el proceso de creación. • Mención de posibles incentivos (fiscales, crediticios y otros), sujetos a reglamentación posterior. • Integración de las reservas privadas al sistema provincial de áreas naturales protegidas. • Establecimiento de la vigencia (por ejemplo, indefinida) de las reservas privadas y de la posibilidad de renuncia de los propietarios a tal categoría de protección (por ejemplo, transcurridos 20 años). • Reglamentación del procedimiento de asignación de beneficios fiscales. • Requerimiento de la elaboración de un plan de manejo y de la zonificación de las reservas. En definitiva, es innegable la necesidad de que el gobierno en todos sus niveles (a través de las leyes, reglamentos, decretos, resoluciones, ordenanzas y demás actos administrativos) facilite y estimule la incorporación activa de la sociedad civil a la tarea de la conservación y sostenibilidad del patrimonio natural, e incluso cultural y paisajístico del país. 38 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA 5.4. La complementariedad público‐privada Tal como comentamos en apartados anteriores, uno de los grandes potenciales de las iniciativas de CTP es la complementariedad con iniciativas públicas, sobre todo en aquellos países en los que los esfuerzos por parte de los gobiernos no son suficientes para garantizar la conservación de la biodiversidad, ni el uso y gestión del territorio de manera sostenible, ni el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos. Nos planteamos si la complementariedad público‐privada es reconocida en alguna norma y si ese reconocimiento se traduce en una integración de la CTP a los sistemas públicos de áreas protegidas. Para aquellos casos en que no es reconocida formalmente, nos preguntamos si ésta existe al menos en el plano informal. Finalmente analizamos si cada país entiende o no esa complementariedad de iniciativas desde un punto de vista espacial, pensando en la utilidad de la CTP en zonas de amortiguamiento, en zonas donde habiten especies amenazadas o en peligro de extinción, en regiones de influencia de áreas protegidas públicas, o por ejemplo, como estrategia conectora de diferentes áreas para generar corredores biológicos. Fuente: Elaboración propia a partir de la información proporcionada por cuestionarios. 39 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES Fuente: Elaboración propia a partir de la información proporcionada por cuestionarios. En todos los países analizados se reconoce que la estrategia conservacionista ha de intentar implicar al sector público (gobiernos y organismos adscritos a ellos) y al sector privado (ONG, empresas, particulares y la sociedad civil en general) y reconocen también que la visión espacial es sin duda la más deseable. En Chile aseguran que las limitaciones del sistema público de áreas protegidas y el predominio de las tierras de propiedad privada exigen una cooperación creciente entre el sector público y el sector privado y una estrategia combinada entre ellos para la consecución de una adecuada y eficaz conservación in situ de la biodiversidad en todos los ecosistemas del país. Al menos en el plano teórico, el caso de Brasil es el que más se asemeja a esa situación “deseable” de cara a cumplir los objetivos conservacionistas de un país. Brasil no sólo integra las RPPN al SNUC, sino que además reconoce la importancia de la localización estratégica de las mismas para potenciar la conservación de la biodiversidad a escala regional o nacional. La creación de RPPN no sólo representa una estrategia complementaria poderosa, sino también una posibilidad real de conservación efectiva en esas áreas, lo cual difícilmente ocurre en las UC públicas del país. Incluso siendo áreas de menor tamaño en general, las RPPN han sido responsables por la conservación de áreas estratégicas39, donde existen especies amenazadas (Castro 2009). También han sido fundamentales para garantizar la protección de 39
La mayoría de las personas consultadas (pero no todas) reconocieron la “visión espacial” de las RPPN, respaldada fundamentalmente por el Decreto 5.746, de 5 de abril de 2006, que menciona la preferencia de análisis de las propuestas de creación de RPPN en zonas de amortiguamiento de otras UC y en áreas identificadas como prioritarias para la conservación. 40 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA especies endémicas y raras y porciones de los ecosistemas que no están adecuadamente protegidos en la red pública. Por su parte, España y su reciente Ley 42/2007, reconoce solamente que las AAPP han de fomentar la CdT con el objetivo de la conservación del patrimonio natural y la biodiversidad del país; reconoce la custodia como mecanismo complementario a los espacios protegidos públicos, con los que comparte el mismo objetivo40. De momento, no se prevén mecanismos para que las iniciativas de custodia pasen a integrar los sistemas públicos de áreas protegidas (nacional o autonómicos), aunque se considera evidente que hay oportunidades que desarrollar ya que las AAPP españolas cada vez tienen más superficie que atender41, hay cada vez mayor implicación social y un marco legal inicialmente favorable, tal como recoge el Programa de trabajo para las áreas protegidas del Estado español 2009‐2013 que se plantea analizar nuevas aproximaciones o estrategias de gestión, como por ejemplo de carácter contractual o privado. Por otro lado, las iniciativas se pueden desarrollar en cualquier parte del territorio del país (incluso dentro de espacios protegidos públicos) sin que exista explícitamente la necesidad de una funcionalidad estratégica de su localización. (Sin embargo, se encuentran algunos antecedentes del potencial de esta integración territorial por ejemplo en Cataluña)42. En Chile, no hay un reconocimiento normativo de la complementariedad de iniciativas públicas y privadas, pero sí se reconoce al menos en el plano informal. Aunque existe más de un 25% de APP en sitios importantes para la biodiversidad43, la CTP en el país no se plantea en general con una función estratégica; los esfuerzos de CTP pueden darse en cualquier parte del país puesto que reflejan la voluntad de los propietarios individuales más que una prioridad de conservación. 40
Art. 72 de la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y la Biodiversidad. Marta Múgica de EUROPARC‐España considera que hay buenas oportunidades para el desarrollo de iniciativas de custodia asociadas al desarrollo de la Red Natura 2000, la cual implica un porcentaje muy grande del territorio español cuyo objetivo último es la conservación, y donde el peso de la propiedad privada y de los usos del territorio de tipo forestal y agrario es muy importante. 42
La Ley 42/2007, de ámbito estatal, reconoce la necesidad de ordenación territorial previa a la declaración de espacios protegidos públicos y la Lay 8/2005 catalana, reconoce que debe promover y potenciar esa ordenación (además de la protección y la gestión) por ejemplo a través de actuaciones que tengan por objeto la CdT para la preservación de valores paisajísticos). 43
Una reseña de 104 APP realizada por CODEFF en 1999 estableció que 28 de ellas (el 27%) se encontraban en sitios importantes para la biodiversidad, ya sea porque protegían sitios de importancia crítica o servían como zonas de amortiguamiento o corredores de conservación. 41
41 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES La integración de iniciativas públicas y privadas también se da informalmente, a partir de categorías de CTP reconocidas por la normativa, como los Santuarios de la Naturaleza44. De momento, éstos no constituyen una categoría del SNASPE chileno, pero sí han de servir como zonas de amortiguamiento para las áreas protegidas públicas, formar parte de un corredor biológico o conservar sistemas que no se encuentren suficientemente representados en el SNASPE para obtener tal declaración. En relación a las APP informales, la Ley de Bases del Medio Ambiente, apenas establece que el Estado debe fomentar e incentivar la creación de este tipo de iniciativas privadas. Y los avances más recientes señalan al proyecto de creación de un Sistema Nacional Integral de Áreas Protegidas para Chile (2008‐
2013) que pretende incorporar los esfuerzos de protección pública y privada, a partir de una iniciativa con apoyo de recursos del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM)45 y co‐financiamiento nacional multisectorial. En Argentina, de las 14 provincias que en su legislación reconocen de una u otra forma la CTP, existen 11 que integran formalmente la categoría de RP (u otra asimilable) a su sistema público de áreas protegidas: Buenos Aires, Catamarca, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Jujuy, Misiones, Río Negro, Salta, San Juan y Santa Fe. Sin embargo, cuando nos planteamos si existe alguna estrategia activa de complementariedad, muchos expertos consultados coinciden en que, a pesar de estar prevista en la teoría, no se da en la práctica de ninguna provincia. Algunas opiniones señalan a la provincia de Misiones como la única que ha dado algunos resultados visibles y al resto de provincias apenas se les valora positivamente el avance normativo. Todas las oportunidades deben ser aprovechadas para el mantenimiento de la biodiversidad del país, de los procesos ecológicos en gran escala y para minimizar los factores negativos asociados a la fragmentación de hábitats naturales, y por tanto, la integración de conservación pública y privada es indiscutiblemente deseable. La CTP no pretende sustituir otros instrumentos y políticas públicas, sino que puede complementar los objetivos de conservación, la superficie y localización e incluso facilitar el desarrollo de los mismos. Ante un estado con escasas posibilidades de ampliar los sistemas públicos de parques y reservas, la CTP es una herramienta válida para complementar la superficie protegida y aportar a una estrategia regional de desarrollo sustentable (FVSA 2007). Los esfuerzos de conservación 44
Existen también las siguientes categorías: Sitios de Interés Histórico‐Científico, Distritos de Conservación de Suelos, Bosques y Aguas, Áreas de protección para la Conservación de la Riqueza Turística, Áreas de Prohibición de Caza. 45
FMAM es Global Environment Facility (GEF). 42 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA deben propiciar la ampliación e implementación de la red de UC pública y privada, y en este punto, quizás sería recomendable que Argentina prestase especial atención al mencionado proyecto chileno. De ser así, cabe mencionar que para que una iniciativa de esta envergadura sea viable y cumpla en el medio y largo plazo su cometido, es fundamental la transparencia y profesionalidad de todos los implicados; los entes encargados de la financiación, la ejecución y fiscalización juegan evidentemente un rol esencial. Creación de un Sistema Nacional Integral de Áreas Protegidas para Chile Este proyecto, llamado Proyecto Grande, tiene por objetivo consolidar y racionalizar las áreas protegidas chilenas, desarrollando el marco para un Sistema Nacional Integral que incluya diferentes regímenes de manejo y dominio y que catalice sinergias; y fomentando el establecimiento de nuevas áreas protegidas, tanto públicas como privadas, en lugares estratégicos y a través de enfoques innovadores para su manejo.
43 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES La complementariedad público-privada
Un ejemplo de CTP en Chile: el Santuario
de la Naturaleza Los Huemules del
Niblinto
CODEFF (ONG) es propietario del Santuario de
la Naturaleza “Los Huemules del Niblinto”, de
7.530ha de superficie en la VIII región chilena.
Este esfuerzo de CTP se suma a los que
realizan otras áreas protegidas públicas; el
Santuario de la Naturaleza Los Huemules del
Niblinto, la Reserva Nacional del mismo
nombre, la Reserva Nacional Ñuble y el Parque
Nacional Laguna de la Laja son las 4 áreas
protegidas que integran el Corredor Biológico
chileno Nevados de Chillán - Laguna de la Laja.
Este
es
un
claro
ejemplo
de
complementariedad entre diferentes iniciativas
conservacionistas. El Corredor46 de casi
600.000ha es una iniciativa interinstitucional
liderada por organismos públicos y ONG.
Pretende
conectar
ecosistemas,
hábitats
prioritarios de huemul47 (especie en peligro de
extinción) y áreas protegidas públicas y
privadas por medio de la generación de
alianzas y un modelo de gestión público–
privado establecido a través de convenios de
cooperación intersectoriales que involucran
municipios, ONG, comunidades, propietarios,
universidades y servicios públicos48.
La compra del predio de CODEFF se hizo con
fondos de la Sociedad Zoológica de Frankfurt
(de Alemania) como medida de protección de
hábitat del huemul. El predio de la Corporación
Forestal Nacional (CONAF), fue una medida
compensatoria de la Empresa Oleoducto
Trasandino por el paso de un oleoducto desde
Argentina a Chile por la Reserva Nacional
Ñuble, ante el impacto que producirían las
obras en el interior de la reserva y al huemul y
su hábitat. CONAF (el organismo afectado)
adquirió ese predio compensatorio, colindante
al de CODEFF, y se potenció así la iniciativa.
El Santuario protege la población más
septentrional de huemules en Chile y con
mayores problemas de conservación. Es
administrado por CODEFF, aunque con apoyo
de CONAF (co-manejo) que a su vez es quien
gestiona la Reserva Nacional contigua (de
2022ha). CODEFF y CONAF poseen un
convenio amplio de cooperación y varios
acuerdos que permiten que el Santuario y la
Reserva se manejen como una sola UC. Cada
una de las áreas tiene su propio plan de
manejo, aunque ambos son idénticos y han
sido elaborados en forma conjunta entre las 2
instituciones. En relación a los recursos
humanos, también hay representación de
ambas instituciones, aunque es importante
decir que el personal es notablemente escaso
para la gran superficie implicada. Las
actividades de investigación y monitoreo son
lideradas por CODEFF (en particular las
relacionadas con los huemules).
“La administración y gestión conjunta
entre un organismo estatal y una ONG
para el Santuario de la Naturaleza y la
Reserva Nacional Los Huemules del
Niblinto es la mayor fortaleza de esta
iniciativa”.
http://www.webcodeff.cl/
46
El Corredor chileno es a su vez parte del planificado Corredor Biológico Transfronterizo chileno‐argentino Nevados de Chillán – Laguna del Laja – Lagunas Epu Lauquen – Pichachen. 47
(Hippocamelus bisulcus, Cervidae) especie en peligro de extinción (www.uicnredlist.org ). Especie declarada Monumento Nacional en Chile y en Argentina. 48
Se ha trabajado también con representantes de empresas privadas (forestales, eléctricas, etc.) y con investigadores extranjeros, en reuniones nacionales y binacionales en relación a la conservación del huemul, lo que ha permitido el intercambio de información y trabajo conjunto. 44 No hay asentamientos humanos en el interior
del Santuario, sólo hay dos familias vecinas. El
poblado más cercano está a 25km (Minas del
Prado), el guardaparque contratado por
CODEFF (pero también con fondos de la
Sociedad Zoológica de Frankfurt, Alemania) es
parte
de
una
de
ellas.
ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA En relación a las actividades, la ganadería bovina
y caprina se ha desarrollado históricamente en la
zona, desde antes de la creación de la APP.
Actualmente, el principal uso es la conservación y
la investigación de especies con problemas de
conservación. El turismo es un uso emergente
(camping) (hablamos de entre 40 y 300
visitantes en las últimas 3 temporadas de
verano). De momento, el área no genera
realmente una economía; y en el corto plazo se
plantea el cobro de entrada a los turistas, monto
que será recibido por CODEFF para ser utilizarlo
en la misma área. También se están explorando
oportunidades de desarrollar actividades de
ecoturismo con participación de las comunidades
locales.
Como debilidad, cabe mencionar la falta de
incentivos para la CTP (en definitiva, lo que se
necesita son recursos para la gestión de la
unidad) y la distancia física con las comunidades
de cara a intentar implicarlas (aunque en
términos
conservacionistas,
esa
distancia
represente también una ventaja).
Actualmente se está dando un proceso de
acercamiento con las comunidades más cercanas,
pensando en su participación en las acciones de
conservación y en oportunidades para el
ecoturismo (el municipio local de "Coihueco", por
ejemplo, tiene gran interés en potenciar la
función educativa y turística de esta área
protegida). En este sentido, queda mucho trabajo
por hacer.
45 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA 5.5. La coparticipación formal e informal. Las redes de trabajo Entendemos por coparticipación cualquier modalidad de trabajo conjunto entre dos o más tipos de actores que busquen colaborar o cooperar formal o informalmente para cumplir objetivos comunes. Se puede dar a través de redes de trabajo jurídicamente establecidas, de convenios de colaboración o a través del simple asesoramiento o intercambio de puntos de vista. Uno de los grandes valores y potenciales de la CTP es precisamente que todas las formas de coparticipación son válidas, todas suman y todas tienen tanta flexibilidad como sus partes lo permitan. La combinación de colectivos y sectores implicados podría ser ilimitada, mencionamos apenas algunos significativos. 9 Cualquier asesoramiento puntual e informal de una ONG a un propietario interesado en dedicar su tierra a conservación (o a una producción sustentable) es “coparticipación”. 47 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES 9 Cualquier intercambio de puntos de vista entre un movimiento conservacionista y autoridades gubernamentales encargadas de la elaboración de alguna normativa relacionada, también es “coparticipación”. 9 Cualquier acuerdo voluntario entre partes, manifestado por ejemplo en la firma de un convenio entre un propietario y una ONG, no sólo es coparticipación, sino que además es considerado una “alianza”. 9 Cualquier convenio entre privados y AAPP que busque proteger una porción de territorio que se vea especialmente amenazada por alguna actividad insostenible es una “alianza público‐
privada”. 9 Cualquier acuerdo entre partes que aglutine esfuerzos para lograr objetivos que resultarían más complicados de conseguir si éstas no se unieran, no sólo es coparticipación y alianza, sino que además es una forma de “trabajo en red”. El concepto de trabajo en red queda enmarcado en el de alianza estratégica; el concepto de alianza queda enmarcado en las ilimitadas opciones que brinda la coparticipación, y la importancia de todas ellas redunda en la Las alianzas son marcos de colaboración que permiten cohesionar agentes diversos en torno a objetivos comunes. La CdT es, de hecho, una alianza para la conservación de la naturaleza, el paisaje y el patrimonio cultural. Estas alianzas se pueden concretar en forma de acuerdos de custodia de un lugar, pero muchas veces adoptan un carácter más estratégico. Las alianzas estratégicas pueden servir para que las partes implicadas impulsen proyectos conjuntos, obtengan recursos, difundan información, establezcan mecanismos de colaboración continuados, etc. El diálogo ha de permitir el entendimiento entre administraciones, propietarios y entidades de la sociedad civil. posibilidad de dinamizar recursos materiales e inmateriales; ideas, personas, dinero, motivación, conocimientos, proyectos, medios, relaciones, reconocimiento, prestigio, etc. para multiplicar esfuerzos. •
Antes de establecer la alianza, es importante que las partes se conozcan bien y que haya una confianza mutua. •
En el momento de establecer la alianza, se ha de poner en común la finalidad que se quiere conseguir y fijar unos objetivos comunes. •
Una vez que la alianza ya esté en marcha, la coordinación de la acción permitirá el máximo aprovechamiento de los recursos disponibles. La siguiente tabla repasa brevemente la coparticipación en cada uno de los países objetos de estudio, las tendencias que se observan, lo que falta, la situación deseable y los ejemplos considerados más enriquecedores.
48 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA PAÍS COPARTICIPACIÓN Propietario ‐ ONG Propietario ‐ Administración 50
Pública Propietario ‐ ONG ‐ Administración Argentina Brasil Chile España Ésta es la tendencia actual de la CTP en Argentina. Se ve reflejada sobre todo en los acuerdos entre propietarios privados y ONG como FVSA, Fundación Historia Natural (FHN) o Fundación Pro Yungas (FPY), aunque también en el mero asesoramiento técnico y promoción que las organizaciones dan a los privados. Esta tendencia también existe en el modelo brasileño actual, tanto en RPPN como en RL obligatorias. En el primer caso, se ve reflejada sobre todo por los incentivos actuales a RPPN, apoyados por fondos privados de diferentes organizaciones ambientalistas, como por ejemplo, el Programa de Incentivos a las RPPN de la Mata Atlántica. Este tipo de coparticipación no está tan extendido en Chile como en los otros países; los acuerdos entre ONG y propietarios privados son menos 49
utilizados que en Argentina o España . Un ejemplo son los acuerdos que los privados pueden firmar con Parques para Chile o con WWF‐Chile en el marco de la campaña “Bosques Costeros. Refugios de Biodiversidad”. Es una interacción entre actores intrínseca a la filosofía o naturaleza de la CdT. Se refleja en los acuerdos de custodia que se dan por definición entre propietarios y EC, como puede ser AccióNatura, SEO Birdlife, Adenex u otras. Aunque en menor medida que la anterior, esta tendencia también existe actualmente en el caso argentino. Se ve reflejada de manera formal en la legislación de muchas provincias51 (como por ejemplo Misiones), aunque se pone en práctica en pocas de ellas. Es un tipo de interacción entre actores intrínseca a la filosofía de las RPPN brasileñas. Se da, por ejemplo, en el trámite de afectación de las RPPN. Se constata un mayor alcance en la realidad concreta de la CTP en los estados que han hecho esfuerzos por agilizar y facilitar trámites a los privados. Este tipo de coparticipación toma tímidamente un impulso en la actualidad, por ejemplo, a través del proyectado Sistema Integral de Áreas Protegidas para Chile. Existen casos puntuales de propietarios que utilizan los mecanismos de CTP previstos en el derecho público español. Este tipo de coparticipación cobra más importancia en aquellos casos en que las AAPP cumplen el rol de EC52, como por ejemplo los Ayuntamientos de Tremp o Granollers en Catalunya. Esta es sin duda la combinación deseable. En líneas generales podría decirse que es escasa e incipiente en Argentina. Hace falta el apoyo por parte del estado para respaldar y fomentar, como mínimo, la CTP que surge desde los privados y las organizaciones ambientalistas. En esta relación multilateral queda mucho trabajo por hacer en el país y para avanzar, es necesario reconocer que un gran potencial radica en el acercamiento que intenten las ONG hacia las administraciones. Aunque queda mucho por hacer, existe sin duda una tendencia hacia esta cooperación multilateral tanto en el mundo de las RPPN como en el de las 53.
RL La respuesta de los gobiernos a las demandas de los propietarios y de las organizaciones ambientalistas se ve reflejada, por ejemplo, en la creación de incentivos y de legislación y en la financiación de proyectos a través de fondos públicos. Un claro ejemplo es el del estado de Paraná, a través de la puesta en marcha de incentivos como el ICMS Ecológico54. Esta coparticipación multilateral se reconoce también como la combinación deseable, aunque no contamos con nueva información para aportar. El ideal de movimiento es una estrategia público‐
privada de CdT. La implicación de la administración en la actualidad es en gran medida fruto del trabajo conjunto de agentes clave de ésta y del movimiento de custodia. No existen actualmente mecanismos de trabajo conjunto que incluyan directamente a propietarios; la parte “privada” de estas relaciones, de momento, se ve representada por las ONG que han posicionado las necesidades de los propietarios y del territorio. pública 49
Dado el bajo nivel de respuesta de los actores chilenos a las cuestiones planteadas, la información que aquí se incluye para ese caso procede fundamentalmente del proceso de revisión bibliográfica. Esta relación requiere en todos los casos una actitud más proactiva de las administraciones en relación a incentivos y a proyectos específicos de apoyo a propietarios (en el caso de Brasil, por ejemplo, la mayoría de proyectos que incluyen a la administración pública son propuestos por ONG o redes de propietarios). 51
En el apartado 5.4. La complementariedad público‐privada se mencionan las provincias argentinas que reconocen mecanismos formales de relación entre propietarios de tierras y los gobiernos provinciales. 52
Ampliamos la información sobre el rol de las administraciones locales como EC en el apartado 5.7. Los mecanismos. Las singularidades. 53
Aunque no es específica de la CTP voluntaria, otra tendencia reciente son los proyectos de adecuación ambiental de propiedades rurales (RL y Áreas de Preservación Permanente), desarrollados por instituciones públicas y privadas. 54
Ampliamos la información sobre el Impuesto sobre la Circulación de Mercancías y Servicios (ICMS) en el apartado 5.8. Los incentivos. 50
49 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES PAÍS Argentina Brasil Chile España Es una tendencia en la cual se empieza a trabajar tímidamente. Desde un grupo de ONG se pretende impulsar una iniciativa de trabajo en red entre propietarios, aunque se reconoce que todavía es difícil avanzar. Esta combinación está ampliamente extendida, reconocida y en muchos casos fortalecida en Brasil a través de las Asociaciones de Propietarios de RPPN (aunque hay quienes apuntan que estas redes necesitan un cambio de enfoque para ser más efectivas). Existen algunos casos de asociaciones que agrupan propietarios de APP. Las pocas iniciativas regionales son actualmente más activas que la única red de APP de ámbito nacional. Existe algún caso de relaciones entre propietarios de tierras en España, por ejemplo vinculadas al sector agrario, pero actualmente es escasa o nula la relación entre propietarios de iniciativas de custodia. Esta es la asignatura pendiente en el caso español; y para algunas organizaciones es incluso una prioridad. COPARTICIPACIÓN Propietario ‐ propietario ONG ‐ Estas relaciones se dan de manera informal en el país, y podemos verla reflejada en los encuentros y talleres que se vienen realizando en los últimos años orientados a difundir, posicionar y fortalecer la CTP en el país. Se observan en Brasil casos de alianzas formales entre ONG que ponen en marcha mecanismos para apoyar a los propietarios a superar, por ejemplo, obstáculos en el proceso de creación de RPPN. Un ejemplo es la Alianza para la Conservación de la Mata Atlántica (formada por Conservation International (CI‐ Brasil), SOS Mata Atlántica y TNC‐
Brasil). Sin información para aportar. Estas relaciones constituyen una característica importante del movimiento de custodia. Las vemos reflejadas formalmente en las redes regionales de algunas CCAA que agrupan diversos actores implicados en custodia. Informalmente, también se dan, por ejemplo, a través de la cooperación y del intercambio de experiencias e información en la lista de distribución electrónica CUSTODIA. Se hace hincapié en que los esfuerzos deberían orientarse más a asegurar la sustentabilidad de las reservas ya existentes y no tanto a la promoción de nuevas RPPN. Destaca la coparticipación con universidades y centros de estudio. La coparticipación empieza a surgir, aunque aún no hay una tendencia clara; no hay un enfoque único. ONG Observaciones Fuente: Elaboración propia a partir de la información proporcionada por cuestionarios Tal como mencionamos en la tabla, las asociaciones de propietarios de RPPN brasileñas, las redes de propietarios de APP chilenas y las redes regionales de custodia en España, son ejemplos de agrupaciones formalmente constituidas que funcionan de manera activa en la actualidad y que muestran importantes logros que sus partes integrantes seguramente no hubieran podido conseguir actuando individualmente. Las aportaciones de las redes superan las de sus partes por separado dado que la relación entre esas partes suele crear importantes sinergias de cara a lograr la misión de las organizaciones. Las redes actúan como promotoras y catalizadoras de los intereses de sus partes, individuales o colectivos; buscan unir esfuerzos, compartir experiencias y retos. 50 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA En el caso español, las redes regionales55 son organizaciones de segundo nivel que agrupan a diferentes agentes sociales implicados en custodia. Buscan impulsar la CdT en sus ámbitos de trabajo al tiempo que apoyan a las EC en el desarrollo y mejora de su actividad. La primera, la más activa, la más exitosa y la que ha servido de ejemplo en muchos aspectos a las posteriores, es la XCT56, de ámbito de trabajo en Cataluña, Andorra y Baleares. Con el impulso y apoyo de “la Xarxa” han ido surgiendo las redes de la Comunidad Valenciana (AVINENÇA57), de Andalucía (Ínsulas58), de las Islas Baleares (ICTIB59) y de Galicia (Asociación gallega de custodia del territorio60). Estas redes, de mayor o menor trayectoria y experiencia, son sin duda en la actualidad un factor clave en el desarrollo de la custodia en España. A ellas se les reconoce su contribución a los siguientes avances y logros: Fuente: Elaboración propia a partir de la información proporcionada por cuestionarios 55
Para mayor información, se puede consultar: http://www.custodia‐territorio.es/index.php?categoriacod=6 http://www.custodiaterritori.org/ Surgió en 2003. 57
http://www.custodiaterritorivalencia.org/ La Associació Valenciana de Custòdia i Gestió Responsable del Territori surgió en 2005. 58
http://www.insulas.org/ La Red Andaluza de Custodia y Gestión del Territorio surgió en 2006. 59
La Iniciativa para la Custodia del Territorio en las Islas Baleares surgió en 2007. 60
La Asociación Galega de Custodia do Territorio surgió en 2008. 56
51 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES Desarrollo de la custodia del territorio en el Estado español. Mapa actual de la custodia del territorio Presencia de ECT activas
Existencia de red de
custodia
Proyecto Ríos
En Chile, el primer ejemplo de trabajo en red surgió en 1997 a través de la Red de Áreas Protegidas Privadas (RAPP), impulsada por CODEFF y formada por particulares, fundaciones, ONG, inmobiliarias, universidades y otros organismos del sector privado. Desde 2003 han surgido otras iniciativas territoriales creadas por propietarios y gestores de APP en la Décima (X) Región de Los Lagos: la Asociación Gremial de Propietarios, Tenedores y Usuarios de Áreas Protegidas Privadas de la Provincia de Valdivia, la Red Parques Indígenas del Mapu Lahual61 (Red de Parques Indígenas) y la Asociación Gremial por la Conservación del Bosque Nativo de Chiloé (Chiloé‐Bosques Para Siempre). El objetivo principal de la RAPP es la promoción del intercambio de experiencias y de información, la capacitación y el acceso a la asistencia técnica y legal. CODEFF reconoce que esta iniciativa está actualmente estancada, que resulta difícil evaluar su contribución y que los esfuerzos por reactivarla no han dado los frutos esperados. Sólo en algunos casos concretos (en Niblinto62 por ejemplo) la coherencia de los participantes es considerada efectiva. Las otras 3 redes, en líneas generales, buscan promover, desarrollar y fomentar las APP; conectarse con otras colindantes o cercanas para alcanzar en conjunto objetivos conservacionistas a mayores escalas que las individuales; contribuir a crear e incrementar conciencia conservacionista, a ordenar y gestionar 61
62
http://www.mapulahual.cl/ Introducimos la experiencia en la página 44. 52 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA el territorio para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y escénicos, a la vez que contribuir a diversificar las economías locales63. En el caso de Brasil, el trabajo en red se ve reflejado fundamentalmente en las 15 asociaciones estatales y regionales de propietarios de RPPN, organizadas de manera independiente y autónoma; y a su vez, agrupadas desde 2001 en la CNRPPN. El desarrollo de la CTP en Brasil se debe en gran medida a la implicación y trabajo dedicado de los propietarios de las reservas en estas asociaciones. Difieren en experiencia y capacidades; pero reconocemos sus aportes y logros conjuntos. Las redes de propietarios en Brasil han contribuido: Fuente: Elaboración propia a partir de la información proporcionada por cuestionarios 63 No contamos con mayor información para referirnos a la consecución de estos objetivos y a la contribución de las redes a la CTP en Chile 53 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES Las asociaciones consideradas como más exitosas en su trabajo son las de los estados de Paraná64 (que implica también a los propietarios de Rio Grande do Sul), de Rio de Janeiro65, de Ceará, Piauí y Maranhao66 y de Mato Grosso do Sul67. La RPPN PARANÁ, por ejemplo, destaca por su “Programa de Repasse do ICMS Ecológico” (Impuesto sobre la Circulación de Mercaderías y Servicios) que tiene como objetivo principal orientar a las administraciones locales (prefecturas o intendencias municipales) y a propietarios en relación al traspaso o redirección de los recursos recaudados por el ICMS Ecológico (incentivo económico sobre el que hablaremos más adelante) para el mantenimiento de las RPPN y los procedimientos para su legalización. Esta asociación fue la primera que trabajó en el establecimiento de un mecanismo para que los propietarios de RPPN pudieran recibir parte de los recursos del ICMS Ecológico transferidos a los municipios68. Otra fortaleza del caso brasileño es sin duda “la red de redes”. La CNRPPN es también una asociación civil sin fines lucrativos, de plazo indeterminado, que representa nacional e internacionalmente a las asociaciones de RPPN y también se plantea como objetivos defender y preservar el medio ambiente; integrar las RPPN en el nivel nacional, buscar y promover el reconocimiento y beneficios para las mismas; promover e incentivar la conservación de la biodiversidad y el ecoturismo en Brasil. Representa a todos los estados de Brasil en sus 5 regiones geográficas y a todos los ecosistemas que están protegidos por RPPN y representados por las asociaciones estatales y regionales. Finalmente nos referimos a Argentina69, donde la idea del trabajo en red está apenas en fase inicial. En los últimos tiempos se han organizado encuentros y talleres para la conformación en el corto plazo de una red de RP (es decir, de propietarios de RP) impulsada fundamentalmente por ONG como FVSA, FARN, CLT, Fundación Naturaleza y Hábitat (FNH) y otras. Varias organizaciones consultadas señalan que todavía cuesta avanzar en esta iniciativa porque existen dificultades relacionadas con el poco reconocimiento por parte del estado, la financiación y la baja capacidad institucional. Sin embargo 64
Asociación Paranaense de Propietarios de RPPN. RPPN PARANÁ, fundada en 1998. http://www.rppnparana.org.br/ Asociación de Patrimonio Natural. APN/RJ, fundada en 1997. http://www.apnrj.com.br/portal/ Asociación de Propietarios de RPPN de los Estados de CE, PI y MA. ASA BRANCA, fundada en 2003 67
Asociación de Propietarios de RPPN de Mato Grosso do Sul. REPAMS, fundada en 2001. http://www.repams.org.br/ 68
Actualmente, a través de convenios con las prefecturas o intendencias municipales, la asociación capta recursos para los municipios que poseen RPPN en su perímetro, y parte de ellos son transferidos a los propietarios para que realicen el mantenimiento de la UC, apoyado en la Ley Complementar Nº 59/91, que dispone sobre el ICMS Ecológico. 69
Aunque no es específica de la CTP, se puede mencionar al Sistema Federal de Áreas Protegidas (SiFAP) como iniciativa del Estado Nacional en la que se encuentran representadas muchas RP y en el marco de la cual se realizan reuniones periódicas con agentes de conservación de diferentes provincias del país. 65
66
54 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA reconocemos el esfuerzo realizado hasta ahora y el intercambio de La Xarxa de Custòdia del Territori. La red catalana de custodia del territorio. El trabajo en red en España. La XCT es una asociación sin ánimo de lucro, integrada por entidades jurídicas públicas y privadas (asociaciones, fundaciones, ayuntamientos, consorcios, empresas, centros universitarios y de investigación, etc.) y también por personas físicas; en total, casi 150 miembros registrados a fecha de mayo 2009. La XCT se considera una entidad de segundo nivel, o tipo paraguas, destinada a impulsar el desarrollo y uso de la CdT y a apoyar el trabajo y desarrollo de sus organizaciones miembro. Está registrada en Cataluña, aunque también actúa en Andorra y las Islas Baleares. La XCT ofrece información, capacitación, asesoramiento y apoyo a las iniciativas de CdT; difunde la labor de las entidades para buscar apoyo, implicación y reconocimiento social e institucional; realiza publicaciones, estudios e investigaciones aplicadas; y ayuda a buscar alianzas con otras organizaciones para dar siempre más impulso a la CdT. La XCT no mantiene acuerdos de custodia con propietarios, sino que facilita que las EC miembro los lleven a cabo. Es la organización que ha iniciado y liderado el proceso de custodia en Cataluña y España y es el resultado del fomento de su filosofía de fondo: la participación, las alianzas y el trabajo en red. El desarrollo que ha tenido la CdT y la XCT en Cataluña no es fruto de la improvisación y del azar, sino de una estrategia calculada y rigurosa, lógicamente no exenta de golpes de suerte en determinados momentos, pero en ningún caso imprescindibles en el conjunto del proceso. El modelo que se ha creado, en el que las alianzas han sido otro aspecto importante, contiene lecciones de interés para otros lugares que pretendan iniciar procesos similares. El mensaje principal de todo ello es que con rigor y determinación es posible crear una estructura amplia y participada como la actual XCT ( Pietx 2008). opiniones para definir objetivos, integrantes de la futura red, sus roles y responsabilidades. Dada la extensión del territorio y las disparidades entre provincias y entre sectores de la sociedad argentina, resulta fundamental la formación de estructuras organizativas colaborativas, multisectoriales, dinámicas y de proyección a largo plazo para superar las distintas etapas del proceso conducente al manejo sustentable de los recursos y del territorio. Los ejemplos mencionados de los otros 3 países, pueden contribuir con sus aciertos y errores, a potenciar el modelo de trabajo en red que mejor se adapte a la realidad del país; un modelo que aporte ventajas como la defensa de derechos, el lobby político, la captación de recursos y un carácter dinámico e inclusivo. Es importante mencionar también que en casi todos los países latinoamericanos ya existen agrupaciones de este tipo (que representan a propietarios de RP o a éstos y a otros agentes implicados en CTP), pero no aún en Argentina. Costa Rica, Belice, Honduras, Guatemala, México, El Salvador, Nicaragua y Panamá no sólo cuentan con sus redes nacionales, sino que además todas ellas se encuentran agrupadas en la Red Mesoamericana de Redes de Reservas Naturales Privadas70. Colombia, Paraguay, Perú, Ecuador, Venezuela, Chile y Bolivia también han puesto en marcha redes nacionales de CTP. Todos los países señalados, junto con la red de redes brasileña (la CNRPPN) y la mencionada Red Mesoamericana conforman a su vez la Alianza Latinoamericana de Redes de Conservación Privada (en la que 70
Los propietarios de RP de los 8 países organizados en redes nacionales y en un mecanismo regional, han venido desarrollando importantes avances en materia de organización (para promover una institucionalidad sólida), el desarrollo de instrumentos de política, así como de instrumentos de planificación y manejo. 55 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES Argentina está representada, pero sólo por una red de carácter regional impulsada por una sola ONG, la FNH71). Para ilustrar el trabajo en red, introducimos a continuación dos ejemplos importantes; el caso de la XCT como la red regional de CdT de más trayectoria y éxito en España, y el caso de REPAMS como una de las asociaciones de propietarios de RPPN mejor organizadas y estructuradas y más participadas de Brasil. REPAMS. El trabajo en red en Brasil. La asociación de propietarios de RPPN de Mato Grosso do Sul. La misión: defender, preservar y conservar los recursos naturales, promoviendo así el desarrollo sustentable, la creación, implementación y gestión de RPPN. Los objetivos: RPPN Neivo Pires, integrante de REPAMS (Laércio M. De Sousa. Presidente REPAMS) •
promover el intercambio de información entre propietarios de RPPN, poderes públicos y ONG. •
divulgar las RPPN de Mato Grosso do Sul, sus objetivos y sus actividades. •
apoyar a instituciones públicas y privadas en la implementación de políticas orientadas a la conservación de reservas privadas. •
identificar proyectos que estimulen la creación de RPPN en el estado y el mantenimiento de las áreas ya existentes, buscando la sustentabilidad económica de las mismas. •
estimular y desarrollar estudios e investigaciones que contribuyan a la misión de la organización. producir materiales didácticos y •
71
La FNH impulsa la Red Hábitat de Reservas Voluntarias en la que se ven representadas las 31 RP que administra dicha fundación junto con la Universidad Nacional del Litoral; iniciativas que se localizan en las provincias de Santa Fe, Santiago del Estero, Corrientes y Entre Ríos. http://www.habitatydesarrollo.org.ar/Contenido.php?IdContenido=2 . No es una red nacional como las de los demás países mencionados. 56 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA 5.6. Las organizaciones ambientalistas La flexibilidad de mecanismos, metodologías y herramientas de la CTP en cada territorio es posible gracias a la diversidad de actores que pueden involucrarse. Hablamos de propietarios individuales de tierras, de AAPP (en todos sus niveles), organizaciones ambientalistas (de ámbito local, regional, nacional o de carácter internacional), empresas privadas de distintos tamaños, escuelas, universidades, centros de estudio o investigación, grupos de cazadores, pescadores, agricultores, productores, pastores, familias, comunidades de vecinos, comunidades indígenas, usuarios del entorno y ciudadanos en general. Sin duda, todos estos grupos de actores tienen su potencial de actuación y de contribución a objetivos conservacionistas. Destacamos el de las organizaciones con fines ambientalistas, sin ánimo de lucro e implicadas directa o indirectamente con la CTP y la flexibilidad y rapidez con que pueden actuar en comparación a los gobiernos. Son ellas las que permiten que la sociedad civil se organice, aúne fuerzas, e incluso en muchos casos se profesionalice para intentar desarrollar un trabajo exitoso y alcanzar sus metas. El rol que han jugado y juegan las ONG conservacionistas es propio e inherente al desarrollo de la CTP en cada país y por tanto, a las fortalezas y debilidades de los gobiernos y a las capacidades de agrupación y acción de los propietarios de tierras principalmente. Así pues, intentamos plantear diversas cuestiones para los 4 países. ¿Resulta fundamental la labor de las ONG? ¿Han tenido y tienen suficiente apoyo y reconocimiento por parte de los gobiernos? ¿Han ido creciendo en número e importancia? ¿Se puede considerar exitoso su trabajo? ¿Necesitan fortalecer ciertas capacidades? 57 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES El funcionamiento de muchas de las organizaciones que trabajan en CTP en Argentina puede
equipararse al de las EC españolas. En su mayoría se trata de organizaciones que desarrollan un
programa de CTP y que constituyen RP a través de la firma de acuerdos con propietarios de tierras lo
suficientemente valiosas como para conservarlas o gestionarlas sosteniblemente. La labor de las ONG
es fundamental en el país; son ellas junto con los privados quienes lideran el proceso.
También hay asociaciones o fundaciones que cumplen apenas una función de promotoras, asesoras o
investigadoras, que no buscan establecer compromisos firmando acuerdos o que colaboran para que
los acuerdos, cuando es posible, se establezcan entre propietarios y administraciones. En estos casos,
el rol de las ONG no es fundamental pero sí deseable ya que pueden ayudar mucho a los dueños de
tierras a interpretar la lógica de las instituciones públicas, pueden dar asistencia técnica o ayudar a
buscar nuevas fuentes de financiación, hacer recomendaciones o colaborar en la elaboración de planes
de manejo o gestión de las RP, aumentar la credibilidad y confianza de los procesos y relaciones con
los gobiernos, etc. En definitiva, exista o no exista la relación propietario-administración pública, el
acompañamiento de una ONG es siempre positivo.
También existen en el país ONG que compran tierras, las dedican a conservación mientras son
propietarias y en algunos casos se plantean donarlas a los gobiernos cuando consideran que se dan las
circunstancias idóneas.
Aunque no se pueden relacionar directamente las dificultades de la CTP en Argentina con la falta de
apoyo y reconocimiento de las AAPP a las ONG, sí se puede afirmar cuando existe, incide sin dudas
positivamente en el desarrollo del movimiento conservacionista y de su trabajo72.
Fruto de ese poco apoyo, el propio colectivo de ONG valora su trabajo como exitoso, aunque con poco
impacto. Las organizaciones tienen en general las capacidades técnicas necesarias, pero fallan
fundamentalmente las financieras de cara a obtener grandes resultados. Reconoce Miguel Azarmendia
del Ministerio de Ecología, Recursos Naturales Renovables y Turismo, de la Provincia de Misiones que a
gran escala las ONG no pueden realizar logros concretos sin la intervención del Estado. Esta es una
recomendación y una necesidad; desde el tercer sector se tiene que intentar trabajar más en esa
implicación del sector público.
El “reto de futuro” es investigar y poner en marcha mecanismos de fortalecimiento, sobre todo, de las
capacidades financieras de las organizaciones, aunque también de sus capacidades administrativas.
72
Muchas de las ONG consultadas coinciden en que ese apoyo no necesariamente debería estar relacionado con el reconocimiento directo de las AAPP al trabajo que las organizaciones realizan, sino más bien debería canalizarse a través de un marco legal, de programas de ordenamiento territorial, políticas públicas de conservación y uso sustentable, de coordinación interinstitucional y de cooperación técnica, etc. 58 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA En Brasil, las organizaciones ambientalistas no establecen generalmente acuerdos de CTP con
propietarios.
Cuando
se
declara
una
reserva
se
asumen
compromisos
directamente
con
la
administración pública. Las ONG en el país fundamentalmente apoyan y promueven la creación de
RPPN; muchas cumplen también la función de asesoras, investigadoras e incluso de financiadoras de
acciones dentro de las reservas. También existen, como en Argentina, ONG que compran tierras y las
dedican a conservación.
Las organizaciones ambientalistas no son imprescindibles para el modelo (sobre todo porque para que
se declare una reserva no hace falta su intervención), sin embargo, han aumentado en número y se
han profesionalizado a lo largo de los años, se han vuelto cada vez más activas, han implementado
cada vez más herramientas y mecanismos de incentivo de CTP; y hoy en día se reconoce que el papel
que han jugado ha sido determinante en el crecimiento de la CTP del país, y que sin su apoyo, el
movimiento estaría muy atrasado.
Son sin duda los propietarios privados de tierras los que lideran el proceso73, los que han logrado
articularse, cualificarse, legitimar y representar el movimiento de RPPN. Rodrigo Castro de la CNRPPN
hace hincapié en que el proceso es esencialmente conducido por las asociaciones de propietarios de
RPPN (actualmente existen 15 asociaciones de propietarios), por la CNRPPN que aglutina a las
anteriores y también por las ONG ambientalistas; y que el papel del Estado ha sido en general más
reactivo que propositivo, respondiendo a las demandas de los sectores sociales implicados74. “El poder
público ha buscado crear las políticas públicas necesarias y solicitadas para reglamentar la CTP en el
país”; el apoyo y reconocimiento de la administración ha venido dado por esa respuesta normativa y
política a las demandas del movimiento.
El trabajo de la mayoría de ONG se valora exitoso75 y son cada vez más influyentes en las políticas
públicas, aunque el impacto de su trabajo podría ser aún mayor si el proceso de CTP aumentase de
escala, aumento que se reconoce como necesario dados los desafíos actuales para la conservación de
la biodiversidad del país y dada la tendencia a iniciativas puntuales y localizadas. Siempre será
positivo
que
haya
más
organizaciones,
más
recursos
humanos
y
capacidades
técnicas
e
institucionales, aunque la prioridad es la ampliación de la capacidad financiera (tal como pasa en
Argentina) de cara a alcanzar esa mayor escala de conservación.
73
Dos de las 6 opiniones consultadas dieron más importancia al papel de la administración pública que al de los propietarios de RPPN. Si bien los propietarios son los principales artífices del proceso, tal como menciona Alberto Mesquita del IBio, es importante reconocer el papel de los agentes públicos en el tema, ya que los resultados más evidentes de las acciones de CTP se dan justamente en aquellos estados brasileños donde los órganos ambientales consideran la estrategia de conservación como prioritaria (como por ejemplo en el estado de Paraná y de Minas Gerais). 75
Es importante comentar que el éxito en el trabajo de las ONG depende en gran medida del perfil y experiencia de cada organización. Algunas apenas están comenzando a trabajar en CTP y son pequeñas; y no podemos evaluarlas con los mismos criterios y parámetros que utilizaríamos para organizaciones que llevan años trabajando. 74
59 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES Para el caso de Chile, son los privados de forma individual o asociada quienes lideran el proceso de
CTP más que las organizaciones ambientalistas; sin embargo el apoyo a los propietarios de tierras y el
acercamiento del sector a la administración pública es muy importante. Tal como hemos comentado en
páginas anteriores, en Chile predominan las APP informales sin compromisos asumidos entre privados
y AAPP, o entre privados y ONG. El rol de las organizaciones no es en general asimilable al de EC,
fundamentalmente son promotoras y asesoras de la CTP; brindan apoyo y asesoramiento técnico y en
muchos casos buscan la cooperación con el sector público. Aunque en menor medida, también existen
aquellas que compran tierras y las dedican a conservación con la idea de una posterior donación a las
administraciones competentes.
No contamos con información para referirnos a la evolución del número e importancia de las ONG a lo
largo de los años, ni al nivel de éxito del trabajo de las mismas. La situación actual de la CTP en el país
y de la falta de un marco legal y de la promoción de incentivos, es la muestra de que la acción y
demandas de las organizaciones no se han visto en los últimos años ni reconocidas ni respaldadas por
el Estado y sus políticas. Sin embargo, puede que esa tendencia esté cambiando. La acción que el
Estado de Chile está incorporando en sus acciones legales (como el proyecto de ley ambiental en el
Parlamento, por ejemplo) y algunos proyectos sobre APP apoyados por la Comisión Nacional del Medio
Ambiente (CONAMA) y el GEF se basan principalmente en la labor ya desarrollada por las ONG, y
principalmente por el CODEFF (Zentilli 2009).
Tampoco podemos profundizar en las fortalezas y debilidades de las capacidades administrativas,
técnicas o financieras, pero vale la pena mencionar que varias organizaciones de gran tamaño
gestionan exitosamente APP (como por ejemplo los parques Pumalín o Tantauco) y las posicionan al
mismo nivel que las mejores áreas protegidas públicas.
Destacan también el mencionado CODEFF, Parques Para Chile y WWF – Chile como organizaciones
conservacionistas sin fines de lucro, de gran tamaño y capacidad de establecer alianzas y desarrollar
proyectos y programas de ámbito regional o nacional.
60 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA Parque Ahuenco. http://www.ahuenco.cl/ “Sin entidades de custodia no hay custodia del territorio”
En España, el 67% de las 86 EC son de tipo privado, fundamentalmente asociaciones y fundaciones. Estas
organizaciones son imprescindibles en el desarrollo de la CdT en el país, junto con los propietarios de fincas son
los principales agentes implicados. Las entidades se definen como organizaciones públicas o privadas sin ánimo de
lucro que participan activamente en la conservación del territorio mediante las técnicas de CdT. Pueden ser
organizaciones tan diversas como una asociación de vecinos, una organización conservacionista, una fundación,
un ayuntamiento, un consorcio76 y otro tipo de ente público (Basora Roca, X. y Sabaté i Rotés, X. 2006). Las redes
regionales, a las que ya nos referimos en el apartado anterior, agrupan EC, propietarios, AAPP, organizaciones
privadas, etc. y trabajan por desarrollar un modelo de custodia que se ajuste a la realidad social, cultural y natural
de su territorio.
Se puede decir que el reconocimiento de las AAPP ha sido bastante precario hasta hace relativamente poco
tiempo, pero que la situación ha empezado a cambiar. El apoyo público a las EC está sin dudas relacionado con el
grado de avance de la custodia en el país, pero su ausencia o escasez no ha sido la única causa o la más relevante
en las dificultades del desarrollo de la CdT. De hecho, como en Argentina y Brasil, se espera que el apoyo y
reconocimiento del gobierno al trabajo de las organizaciones venga dado por el desarrollo normativo y por
políticas públicas favorables a la conservación. Jordi Pietx de la XCT califica el apoyo gubernamental actual como
notable y justamente menciona que en un futuro cercano tiene que comenzar a traducirse en marcos de seguridad
jurídica, incentivos y fiscalidad positiva para la CdT, ya que sin ese paso, todo lo hecho hasta ahora podría resultar
baldío en pocos años.
El trabajo de las EC es exitoso si lo evaluamos desde el grado de desarrollo que atraviesa cada organización,
individualmente. Desde una perspectiva conjunta, podemos considerarlo adecuado y lógico por el momento que
atraviesa la custodia en el país actualmente. Las entidades y redes consultadas hacen hincapié en las
desigualdades que existen entre organizaciones; algunas EC están muy profesionalizadas y otras actúan casi de
76
Los consorcios son entes locales, supramunicipales, integrados sobre todo por ayuntamientos, pero también por otras entidades privadas y públicas. Pueden incluir por ejemplo representantes de vecinos de una determinada zona, grupos de excursionistas, entidades naturalistas, consejos comarcales (la comarcas son agrupaciones de municipios), organismos gubernamentales, etc. 61 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES forma voluntaria para sacar adelante sus proyectos. Se reconocen muchas carencias en relación a las capacidades
técnicas, administrativas y fundamentalmente financieras. Oscar Rivas, de la Asociación Numenius de Galicia,
asegura que el fortalecimiento de estas capacidades pasa por una mayor profesionalización de las entidades y una
mayor colaboración entre las mismas a fin de poder optimizar recursos (un ejemplo, sería la contratación conjunta
de una asesoría jurídica y/o financiera permitiría que varias entidades redujeran costes). Las redes juegan un
papel fundamental en este punto, ya que entre sus objetivos está la formación y capacitación, el asesoramiento y
soporte a las entidades en su tarea.
Las EC españolas no tienen de momento una forma jurídica propia; la Ley 42/2007 establece un primer marco
regulador, aunque aún está pendiente de mayor detalle. Las formas que actualmente adoptan las EC parecen
adecuadas para el cumplimiento de sus objetivos77. Lo importante es que sea una fórmula que permita un
funcionamiento ágil y flexible en la relación con los propietarios y con las AAPP.
A partir de su experiencia, fortalezas y debilidades, las propias EC y redes regionales consultadas hacen las siguientes consideraciones: Sería importante que las EC contemplasen en sus estatutos la CdT como objetivo y/o la conservación de espacios con determinados valores relevantes a través de los mecanismos de custodia (o que las agrupaciones regionales de custodia contemplasen explícitamente en sus estatutos el establecimiento o la conformación de redes como objetivo). La fórmula que adoptasen las EC le debería permitir obtener beneficios (por ejemplo fiscales) como consecuencia de los acuerdos firmados con propietarios de fincas. Todas las EC tendrían que aclarar necesariamente en sus estatutos qué pasaría con las tierras de su propiedad o sujetas a acuerdos en el tiempo en caso de extinción de la organización o de una notable pérdida de capacidades78. Una aclaración de este tipo aseguraría jurídicamente el mantenimiento de la finalidad conservacionista de las tierras). 77
Objetivos ambientalistas tales como por ejemplo la defensa del patrimonio natural y cultural, la protección, mejora y/o restauración de los ecosistemas naturales del país o de una región determinada. 78
En caso de extinción de una EC los estatutos de la organización deberían aclarar que sus propiedades o las tierras sujetas a acuerdos pasarían a una entidad análoga, de fines similares o a la administración ambiental competente. 62 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA 5.7. Los mecanismos. Las singularidades En este apartado, repasamos brevemente los mecanismos que destacan en cada uno de los países. Hacemos hincapié en la diversidad de opciones y en el potencial de contribuir al mismo objetivo desde diferentes fundamentos y funcionamientos. MECANISMOS ARGENTINA BRASIL CHILE ESPAÑA Opciones utilizadas Las opciones del Derecho Privado recogidas en el Anexo II son susceptibles de ser utilizadas en cualquiera de los países, como por ejemplo una servidumbre o una cesión de uso con fines conservacionistas, la compra de tierras por parte de una ONG conservacionista (EC en España) o las donaciones o legados que éstas reciben. Valoración Algunas observaciones En Latinoamérica también se da el caso de ONG que transfieren tierras de su propiedad a gobiernos competentes (agencias 79
ambientales, organismos que gestionan áreas protegidas, etc.) . 1. RP a partir de acuerdo entre propietario y ONG 2. PR integrada a un sistema público de áreas protegidas 3. RP informal o de hecho 4. RP a partir de un acuerdo entre propietario y la administración, pero sin inclusión en un sistema público de áreas protegidas 1. Reserva Particular del Patrimonio Natural 2. Reserva Legal 3. Área de Preservación Permanente 1. APP informal o de hecho 2. Santuario de la Naturaleza y otras figuras formalmente 80
reconocidas por la administración . 81
3. Iniciativa de desarrollo limitado (Comunidad de conservación y Proyecto Eco‐inmobiliario). 4. APP a partir de acuerdo entre propietario y ONG 1. Acuerdo de custodia entre una EC (privada o pública) y el propietario de una finca (público o privado) •
De tipo verbal •
De tipo escrito Al menos las opciones 1 y 2 cuentan con una serie de criterios de incorporación a los programas de CTP de las ONG o a los sistemas públicos de áreas protegidas (en este último caso son requisitos establecidos por normativa). Existen criterios establecidos para que las propiedades privadas sean reconocidas con alguna de las figuras de CTP existentes en el país. La RPPN es una figura de CTP que se mantiene a perpetuidad82. Las APP formales (Santuarios y otros) tienen que cumplir ciertos criterios para su declaración. Son en general figuras de carácter perpetuo. No hay criterios establecidos para las APP informales ni para las iniciativas de desarrollo limitado, más allá de los que se plantean sus dueños, accionistas o partes implicadas en general. Como en la opción 1 del caso argentino, los criterios para firmar un acuerdo entre EC y propietario son establecidos por ambas partes. Los requisitos técnicos generalmente son guiados por la EC, en su mayoría ONG, aunque también AAPP, tales como ayuntamientos. Casi todos los actores consultados valoran la opción 1 como la mayoritaria y la más exitosa. Las RPPN son reconocidas como un mecanismo exitoso, tanto por la implicación de los propietarios como por su contribución a los objetivos conservacionistas del país. No sucede lo mismo con los mecanismos obligatorios, que tienen un alto potencial de ser exitosos (a partir de lo previsto en normativas) pero con grandes dificultades de implementación en la práctica. Es difícil evaluar el éxito de las APP informales justamente por la falta de criterios. Los Santuarios son considerados como el instrumento vigente más eficaz por ser un mecanismo formal, que aporta legalidad (lo cual no necesariamente se corresponde con un alto grado de efectividad). Los proyectos eco‐inmobiliarios no consiguen una valoración positiva en términos conservacionistas. Los más cuantiosos y más exitosos actualmente son los acuerdos entre EC y privados y también la compra de tierras por parte de ONG con fines de conservación. Pero se espera que en un futuro tomen más fuerza otros mecanismos que den mayor seguridad jurídica y muestren mayor implicación social. Fuente: Elaboración propia a partir de la bibliografía consultada y la información proporcionada por cuestionarios 79
Este mecanismo también tiene origen en Estados Unidos. Destaca el caso del Parque Nacional Monte León en Argentina, el Parque Pumalín en Chile y el Proyecto Esteros del Iberá también en Argentina. Estas dos últimas iniciativas son actualmente de propiedad privada pero con manifiestas intenciones de ser transferidas a los gobiernos chileno y argentino respectivamente. 80 Como APP formales también existen las figuras de Sitio de Interés Científico, Área de Caza Prohibida y Área Turística Protegida. 81 A continuación de esta tabla ampliamos la información sobre este mecanismo: iniciativas de desarrollo limitado. 82
Para la ley brasileña, incluso los herederos de tierras o eventuales nuevos propietarios no podrán utilizar el área para otros fines distintos a los previstos para una RPPN. 63 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES Usar un mecanismo u otro depende de los intereses de la propiedad, de las normativas vigentes y de las capacidades de las partes implicadas (de propietarios solos; de propietarios y organizaciones; propietarios y administraciones; propietarios, administraciones y organizaciones; u otras combinaciones posibles con otros agentes implicados). El mecanismo elegido para emprender una iniciativa de CTP determina en gran medida el nivel de participación y de compromiso social, así como el mayor o menor coste o inversión necesaria y la seguridad y efectividad en términos de conservación. Así por ejemplo: •
La compra de tierras por parte de una ONG es valorado como el mecanismo más exitoso en términos conservacionistas; pero a su vez, es el más costoso y el que menos compromete al propietario inicial de la tierra; es una opción que no representa implicación social. •
El arrendamiento de tierras o de usos es un mecanismo de menor coste y de menos efectividad en el largo plazo que la compra; el propietario tampoco se implica en la actividad conservacionista que se realiza en la tierra. •
Un acuerdo verbal o un contrato privado entre una organización y un privado representan mayor participación social y menor coste; pero en contraposición no es un mecanismo fuerte en cuanto a su seguridad jurídica a largo plazo (como podría ser una servidumbre a perpetuidad). •
La donación de terrenos o de derechos o los legados a organizaciones conservacionistas aportan seguridad jurídica a largo plazo, manifiestan una fuerte conciencia ambiental e implicación social de los donantes y además, la adquisición de la propiedad (o de los derechos) no representa un coste para la organización. •
En la transferencia de tierras a agencias públicas u organismos gubernamentales de carácter ambiental subyace un alto compromiso conservacionista con la población de todo un país (a través del fomento la propiedad pública en detrimento de la privada), aporta gran seguridad jurídica ya que la protección permanente de la tierra queda asegurada, y posibilita el éxito de la iniciativa a largo plazo siempre que el sistema público sea capaz de asumir los costes de administración y gestión a largo plazo. 64 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA ALGO DIFERENTE DEL CASO ESPAÑOL… La metodología utilizada en España reconoce que las AAPP pueden jugar distintos roles en el ámbito de la CdT. Pueden actuar como meras promotoras, pueden ser propietarias de tierras sujetas a acuerdos de custodia o pueden desempeñar 83
ellas mismas el papel de EC . El potencial reside fundamentalmente en las administraciones locales, como los municipios o 84
asociaciones de éstos , que son las que más cerca están del territorio y de las personas y que pueden encontrar en la CdT una herramienta para conservar y gestionar los paisajes más cercanos y los espacios verdes urbanos. ™ Como líder y promotor, el municipio tiene que tener presente, como mínimo, los principios de la custodia en su 85
práctica urbanística y ambiental. Se pueden generar reuniones informativas , promover campañas de sensibilización, crear órganos específicos o aprovechar los existentes para darle impulso a la custodia en el territorio. ™ Como propietario de tierras de interés natural, paisajístico o cultural, el municipio puede firmar acuerdos de custodia con EC privadas para conseguir apoyo externo para la conservación y gestión de dichas tierras municipales. ™ Como entidad de custodia, el municipio puede asumir acuerdos de custodia con el fin de conservar los valores de una determinada finca y/o favorecer usos respetuosos con el medio. UNA PARTICULARIDAD DEL CASO CHILENO… El concepto de iniciativas de desarrollo limitado que existe en Chile proviene de Estados Unidos. Incluye las llamadas “comunidades de conservación” y los “proyectos eco‐inmobiliarios”; son emprendimientos que combinan objetivos de conservación y de desarrollo limitado de bienes raíces. El mecanismo consiste en que un grupo de personas (asociadas en una ONG por ejemplo) o una empresa (bajo la figura de Sociedad Anónima) compra una tierra y dedica una gran porción de ella a conservación y reserva una superficie más pequeña para ser desarrollada (para construir casas de vacaciones para los integrantes, dueños o accionistas) o para hacer uso de algunos de sus recursos. Este tipo de emprendimientos está típicamente relacionado con paisajes a gran escala y generalmente se utiliza para la conservación de grandes superficies. El nivel y duración de la protección varía según el caso, aunque lo importante es que existen fórmulas para dar respaldo jurídico y seguridad en el largo plazo. Al contrario de lo que dice la teoría, muchos de estos proyectos en la práctica brindan protección a áreas bastante más pequeñas de las que dedican a emprendimientos inmobiliarios y que en general son percibidos como iniciativas más comerciales que conservacionistas. En contraposición, ampliamos el caso de la Comunidad de Conservación Ahuenco, para poner en valor el potencial del mecanismo cuando es utilizado adecuadamente. Estas iniciativas han adquirido bastante popularidad durante estos últimos años en Chile y valdría la pena analizar el potencial de las mismas en otros países (en especial de América Latina, y por tanto en Argentina) en los que se identifiquen colectivos dispuestos a invertir en conservación sin esperar necesariamente ingresos significativos por su inversión; es decir, que en principio, sólo busquen combinar objetivos conservacionistas con el goce individual y el mantenimiento de sus derechos de propiedad privada. UN MECANISMOS SINGULAR EN BRASIL… Las Reservas Particulares de Patrimonio Natural son propias del modelo brasileño de CTP. Las tierras privadas que adquieren dicha categoría son reconocidas como UC gravadas a perpetuidad que pasan a ser parte del sistema nacional de áreas protegidas del país. La figura no tiene establecido un tamaño mínimo o máximo y puede afectar a una propiedad privada en su totalidad o en parte, siempre que cumpla los requisitos de ser un área significativa para la protección de la diversidad biológica y de poseer paisajes de gran belleza escénica. Para el reconocimiento legal, el órgano ambiental (federal o del estado concreto) analiza jurídica y técnicamente la documentación que presenta el propietario y visita el área. Las áreas que se encuentren en zonas de amortiguamiento de otras UC y en áreas identificadas como prioritarias para la conservación tienen preferencia de análisis. Existe un período de 20 días de consulta pública formalmente establecida para la manifestación sobre la creación de una RPPN. Una vez obtenido el reconocimiento, las actividades permitidas son solamente la investigación, la visita con objetivos turísticos, recreativos y educacionales (que han de ser previamente autorizadas). Además de conservar áreas privadas, las RPPN ayudan a proteger el entorno de las UC públicas, formando corredores de vegetación y sirviendo de hábitat y de paso de animales silvestres. 83
Otro mecanismo de origen anglosajón, presente en la filosofía de la CdT, es el rol de las AAPP como EC. En Estados Unidos son fundamentalmente las agencias medioambientales (de ámbito federal o a nivel de estados) y en España, las AAPP locales: los ayuntamientos. El 33% de las EC son de tipo público, en su mayoría ayuntamientos. 84 Municipios fundamentalmente, pero otros entes locales, tales como mancomunidades o consorcios también entran en consideración. 85
Resulta importante informar a alcaldes (intendentes en Argentina) y a técnicos municipales. 65 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES Un ayuntamiento como Entidad de Custodia
Una iniciativa de CdT en España: el Parc
de la Mitjana de Lleida.
Las actividades que se desarrollan son la
vigilancia y el seguimiento sobre la gestión de
la propiedad; y actuaciones de habilitación de
la finca para el uso público, de restauración de
la finca y de conservación de valores naturales
y patrimoniales.
Archivo fotográfico propio
El Parc de la Mitjana de Lleida (Lérida, en la
CCAA de Cataluña) es un caso de cesión de uso
y de un ayuntamiento que actúa como entidad
de custodia.
La Mitjana es un espacio de unas 90 ha de
superficie al nordeste del casco urbano de la
ciudad de Lleida y conserva una de las
superficies de bosque de ribera más extensas
de toda Cataluña; en ella hibernan, crían y
reposan
numerosas
especies
de
aves
acuáticas.
La empresa hidroeléctrica FECSA, propietaria
de la finca, cedió al Ayuntamiento de Lleida el
uso y gestión de la Mitjana, en 1985 (y por 50
años) para usos de conservación, de educación
y de libre acceso de la población.
La empresa puso como condición que se
mantuvieran las servidumbres a ciertas
concesiones de agua y a la salida de agua al
canal de Seròs, que explota la misma FECSA.
El Ayuntamiento protegió la finca a través de la
figura de Parque Municipal, Área de Interés
Natural, y elaboró un plan de ordenación y
gestión y comenzó trabajos de recuperación
del espacio.
66 Archivo fotográfico propio
Con esta iniciativa la ciudad de Lleida ha
conseguido un espacio natural de gran valor
ecológico y social, y la empresa FECSA ha
mantenido su patrimonio; objetivos que
hubiesen sido difíciles de conseguir con otras
fórmulas como la compra o la expropiación de
terrenos.
El principal desafío es compatibilizar la
conservación con el alto grado de uso público
del área (visitas escolares organizadas, fiestas
populares, visitas no organizadas (por motivos
de paseo, deporte, pesca, observación de la
naturaleza,
juegos
con
niños,
fiestas
infantiles), actividades deportivas organizadas
(piragüismo, raids de orientación, etc.), cursos
naturalistas,
visitas
temáticas
guiadas,
anillamiento de aves, etc.
ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA Compatibilidad entre conservación y acividades
Una iniciativa de CTP en Brasil: la Reserva
Particular de Patrimonio Natural Fazenda
Vagafogo86
La hacienda Vagafogo es propiedad de Evandro
Ayer y Catarina Schiffer desde 1975. Está
ubicada en el Estado de Goiás, en la región
centro-oeste de Brasil, y protege unas 46 ha
del bioma brasileño de cerrado, 17 de las
cuales están bajo la categoría de RPPN.
Vagafogo mantiene intacta un área de bosque
ciliar primario con especies vegetales adultas
centenarias de gran porte, que alcanzan los 25
m de altura. El bosque siempre verde cuenta
por ejemplo con más de 50 especies leñosas
identificadas y 23 especies de orquídeas.
Sus dueños definen su historia con la reserva
como una historia de amor por la naturaleza.
Éste es un ejemplo de compatibilidad entre
conservación, ecoturismo y desarrollo
sustentable y de alianzas con otros
actores con el fin de aumentar la capacidad y
efectividad de manejo de la reserva.
9 A principios de los años 90, la Fundación
Pró-Natureza (FUNATURA) y WWF apoyaron
la creación del plan de manejo, quienes
obtuvieron la garantía de la protección del
área a perpetuidad al inscribir casi la mitad
de la propiedad como RPPN, la primera del
Estado de Goiás.
9 El Ibama donó en su momento madera
para el reacondicionamiento del sendero
interpretativo “Mae da Floresta”, uno de los
mayores atractivos de la propiedad.
9 La Embajada británica y la Fundación O
Boticário de Proteção à Natureza también
ayudaron en la construcción del Centro de
Visitantes.
9 La Fundación O Boticário colaboró además
en la construcción del sendero y viabilizó la
contratación
de
investigadores
para
programas
de
educación
ambiental,
desarrollados junto con la comunidad.
9 El gobierno del Estado de Goiás y la
“Prefeitura” (Ayuntamiento/Municipalidad)
de la ciudad de Pirenópolis, por su parte,
han contribuido para el reconocimiento y
promoción de la Reserva Vagafogo.
La “fazenda” mezcla actividades de educación
ambiental, turismo, deportes de aventura,
agricultura orgánica y productos locales
para la venta y servicio de gastronomía
con conservación de la naturaleza que
alberga. No sólo trabaja con visitantes
eventuales, sino también con grupos escolares
y diferentes segmentos de la comunidad de la
cercana ciudad de Pirenópolis.
Actualmente los dueños de la hacienda cuentan
con la ayuda de 3 personas con empleo
estable. Los fines de semana, feriados y
períodos de vacaciones se suman otras 4
personas para trabajar en el Centro de
Visitantes. Los deportes de aventura son
desarrollados por una empresa con la que
existe un acuerdo (al menos otras 3 personas
trabajan en estas actividades). Evandro y su
hijo Uirá son quienes se encargan de las
actividades de educación ambiental y Uirá
junto con 1 ó 2 ayudantes (de los 3 estables
mencionados anteriormente) son quienes
producen los dulces, jaleas y demás productos.
En una visita se puede practicar por ejemplo
rapel o escalada por la copa de los árboles
(canopy walk o arvorismo). Existen diferentes
niveles de dificultad para cada actividad, y los
precios están perfectamente estipulados, con
preferencias para grupos y para niños, incluso
para entrar en la propiedad y dar un paseo.
La reserva es autosuficiente en términos
económicos; la actividad que genera permite
pagar a los empleados y mantener la economía
familiar (aunque si se fuera a realizar alguna
inversión grande, quizás se necesitaría algún
préstamo bancario a largo plazo y con
intereses bajos).
Se ofrece un servicio de brunch con decenas de
ingredientes y artículos producidos local y
artesanalmente. Muchos están a la venta,
entre ellos encontramos mermeladas, dulces,
frutas deshidratadas, frutas abrillantadas, miel,
licores, leche, galletas, panes, tomate seco,
etc. Uno de los productos novedosos es el
baru, una semilla semejante al almidón de
propiedades tan buenas como las de un aceite
de oliva prensado en frío. La recolección de la
semilla (en el Centro Oeste del país) ha sido el
sustento económico de los pobladores del área
rural. Se utiliza mucho la flor de hibisco, con
diversas utilidades en la cocina y productos de
la reserva.
86
Es importante destacar que esta iniciativa fue recomendada por la mayoría de las personas consultadas para este estudio, motivo por el cual le dedicamos estas líneas. 67 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES http://www.vagafogo.com.br/ 68 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA La intención de donar tierras al Estado
Una iniciativa de CTP en Argentina: el
proyecto Esteros del Iberá en Corrientes.
El Iberá es uno de los humedales más
importantes de Argentina y el segundo más
grande del mundo, después del Pantanal en
Brasil. Se ubica en la provincia de Corrientes,
al noreste de Argentina y constituye desde
1983 una Reserva Natural reconocida por una
ley provincial. El área protegida cubre
1.300.000 ha y cerca del 60% de su superficie
es de propiedad privada.
Muchos campos privados ubicados dentro de la
Reserva y dedicados a distintos tipos de
producción,
como
ganadería
extensiva,
explotación forestal y agricultura (arroz,
pasturas y otros) alteran la dinámica hídrica
del humedal.
The Conservation Land Trust (CLT) es una
fundación privada estadounidense, sin fines de
lucro, que trabaja en Argentina mediante la
figura legal de una Sociedad Anónima y que
principalmente se dedica a la creación de
áreas protegidas mediante la compra de
tierras con fines de conservación y la
posterior donación al Estado. Hasta el
momento CLT ha adquirido en Corrientes
139.000 ha. Son varias RP (de hecho,
informales)87 que a su vez son parte de la
Reserva provincial y colindantes con las tierras
públicas de la misma. Desde 1997 la
organización trabaja en los esteros para
colaborar en la implementación del Parque
Iberá88. Los fondos para financiar los proyectos
y gastos anuales se obtienen de los intereses
que genera el “trust”89 que CLT constituye en
Estados Unidos.
El estatuto de CLT en Argentina estipula que
las actividades que se realizan en sus
propiedades no pueden tener fines de lucro,
aunque sí permite realizar concesiones para
que terceras empresas realicen actividades
lucrativas compatibles con la conservación de
la naturaleza, mediante contratos detallados y
certificados. Las diferentes RP se gestionan o
con fines conservacionistas o con la intención
de compatibilizar conservación y ganadería
extensiva (a través de convenios de pastaje
con terceros) o conservación y ecoturismo
(también concesionado a terceros). Se intenta
también apoyar y colaborar con el gobierno90
de Corrientes y otros actores implicados que lo
requieran para contribuir a la buena gestión de
la Reserva provincial en su conjunto. Y muy
poco a poco se van consiguiendo logros en la
colaboración y cooperación público-privada,
aunque es innegable el conflicto permanente
de intereses entre productores (sobre todo
arroceros y ganaderos) y conservacionistas.
CLT desarrolla los programas Fortalecimiento
del Estado, Uso y Tenencia de la Tierra,
Reservas de CLT, Educación Ambiental y
Participación ciudadana, Recuperación de
Fauna
Amenazada,
Restauración
de
Ecosistemas y Monitoreo Ecológico91.
Desde el punto de vista de la organización el
área de dominio público debería ser mayor de
lo que es actualmente y albergar muestras
representativas de todos los ambientes de la
cuenca. Por ello adquieren y restauran tierras
privadas que incluyen hábitats que no están
presentes dentro del área pública de la
reserva, con el fin de que en un futuro estas
sean donadas al Estado para que, junto a las
tierras que actualmente pertenecen al fisco,
conformen el Parque Provincial Iberá92.
87
En Corrientes no está definida ninguna categoría como reserva o área privada de protección. No obstante, al enumerar las funciones de la autoridad se incluye la de promover la creación de otras áreas públicas o privadas, pudiendo disponer el estímulo y promoción a tales fines. 88
El objetivo principal del proyecto Esteros del Iberá que desarrolla CLT desde 2005 es promover la conservación de los ecosistemas y procesos naturales del área a través del impulso de la creación de un Parque provincial como área de preservación, de la restauración de las áreas degradadas y de la conservación como consecuencia de la producción.
89
Los "Trust" son un tipo de sociedad utilizada en Estados Unidos, cuyo propósito principal es asegurar la integridad y continuidad de sus objetivos constitutivos, incluso después de la muerte de sus fundadores, ya que estos mismos pueden elegir a sus sucesores. Para más información consultar: http://www.theconservationlandtrust.org/esp/noticias/faq.htm 90 Actualmente existe un acuerdo firmado entre la ONG y la Dirección de Recursos Naturales del Ministerio de la Producción de la provincia para la reintroducción del Oso Hormiguero Gigante; un convenio con dicho Ministerio para aumentar el número de destacamentos de guardaparques, se espera llegar a futuros acuerdos con el Ministerio de Educación para la realización de actividades de Educación Ambiental y con el sector forestal para la conservación del Venado de las Pampas. 91
Relacionados con algunos de estos programas, las Reservas de CLT reciben gratuitamente a estudiantes, pasantes y profesionales que se alojan y hacen uso de sus instalaciones para realizar sus investigaciones, a modo de estaciones biológicas. 92 Con una zona núcleo destinada exclusivamente a la conservación de la naturaleza y compatibilizando conservación y producción en el resto.
69 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES http://www.theconservationlandtrust.org/
70 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA Un ejemplo CTP en Brasil: Reserva
Particular de Patrimonio Natural Bom
Retiro.
Área RPPN: 472 ha
Estado: Rio de Janeiro
Municipio: Casimiro de Abreu
Año de declaración: 1993
Bioma: Mata Atlántica
Cuenta con alojamiento y servicio de
gastronomía tradicional. Algunos atractivos son
las visitas al proceso de producción de quesos
y a las plantaciones de palmitos; es un
ambiente ideal para el descanso y la
contemplación
de
la
naturaleza,
para
meditación, caminatas y baños en cascadas.
Cuenta también con un huerto y un local para
realizar actividades de educación ambiental.
Archivo fotográfico propio. 71 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES Un mecanismo singular
Un ejemplo de CTP en Chile: el Parque
Ahuenco y la Comunidad de Conservación
Ahuenco93 (CCA)
El Parque Ahuenco es un ejemplo de un
mecanismo singular y creativo que da
protección jurídica y a largo plazo a una
iniciativa de CTP. El Parque tiene casi 800 ha
de superficie, protege la Bahía Ahuenco en la
costa occidental de la Isla Chiloé (en la X
Región chilena); un paraje único de bosques
nativos húmedos templados, hábitat de
especies como el pingüino magallánico, el pudu
(el ciervo más pequeño del mundo) o la nutria
de mar.
El Parque es propiedad de la Inmobiliaria
Ahuenco S.A. y administrado por la CCA, una
organización comunitaria funcional creada
legalmente en mayo de 1994. Además de ser
una APP abierta al público, el fin es preservar
la flora y fauna del lugar y desarrollar el
conocimiento y valoración del entorno a través
de programas de investigación y educación
abiertos a la comunidad de Chiloé y a quien se
sienta convocado por la conservación del
bosque templado del sur de Chile y su cultura.
El proyecto comenzó en 1993 cuando un grupo
de científicos, motivados por la conservación
del área, invitó informalmente a amigos y a
amigos de amigos a unirse y formar la CCA
para adquirir una tierra que se encontraba en
venta en ese momento. Para asegurar la
conservación en forma duradera, las tierras no
fueron adquiridas por los individuos, sino por
una
sociedad
inmobiliaria
creada
específicamente para ese propósito. Los
estatutos de la sociedad (Inmobiliaria Ahuenco
S.A.) están orientados a la conservación. Cada
uno
de
los
16
inversores
que
se
comprometieron inicialmente adquirió en 1994
una acción en la sociedad inmobiliaria en vez
de una parte de las tierras. Así, si un miembro
no deseaba seguir formando parte de la
comunidad, vendería sus acciones en la
sociedad, en lugar de vender una parte del
predio (la única manera de modificar los
estatutos de la sociedad respecto de la
indivisibilidad de las tierras es mediante el voto
unánime de los accionistas).
93
Organización comunitaria funcional: Aquella con personalidad jurídica y sin fines de lucro, que tenga por objeto representar y promover valores e intereses específicos de la comunidad dentro del territorio de la comuna o agrupación de comunas respectiva. 72 La mayoría de miembros94 se incorporó a la
CCA tanto por motivos conservacionistas y
naturalistas como por razones personales,
tales como tener el derecho de realizar una
construcción en una hectárea para uso
recreativo privado (mientras que el resto de la
propiedad tendría el carácter de parque
comunitario).
Tres años más tarde, se adquirió la parcela
adyacente (Togoi de 450ha) mediante un
préstamo con la parcela Ahuenco como
garantía.
Hubo
entonces
una
segunda
invitación a invertir en el proyecto. En 2002 la
CCA ya tenía los 42 miembros que se
contabilizan en la actualidad95. Cada uno de
ellos es dueño de una acción en la Inmobiliaria,
acción que es transable en el mercado y/o
heredable.
Durante los primeros 8 años de vida de la
Comunidad hubo cada vez más y mayores
dificultades, relacionadas sobre todo con la
falta de estudios de líneas de base, las
responsabilidades y la motivación de la junta
de directores, la falta de un plan de manejo y
de zonificación, las comunicaciones internas y
el pago de contribuciones mensuales; pero a
pesar de ellas, los logros superaron a los
fracasos.
Desde 2002 la iniciativa se encaminó y cobró
otra vez impulso. Se contrató a un
administrador local y la junta comenzó a
encargarse de aspectos más estratégicos, se
comenzó a trabajar en un plan de manejo, se
modificaron los derechos individuales en
materia de construcción de estructuras para
disminuir su impacto. El manejo diario en el
sitio mejoró significativamente, se fortaleció la
relación con los socios y se ordenó la
administración. Además se intentó promover la
investigación a través de convenios con
universidades, aunque sin mayores resultados.
La Comunidad se ha propuesto adquirir un
tercer predio contiguo para extender el área a
1.200ha y crear un corredor biológico que
conecte Ahuenco con el Parque Nacional
Chiloé, estableciendo una sola superficie de
94
Muchos están ligados profesionalmente a actividades de conservación y buena parte del conocimiento que se tiene del lugar ha sido generado por los mismos comuneros. 95
Dada la cantidad de accionistas implicados actualmente, el voto unánime para la modificación de los estatutos de la sociedad se vuelve prácticamente imposible, lo cual hace que el proyecto tenga una alta seguridad de continuidad en el largo plazo. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA bosque nativo protegido y permitiendo que el
parque
privado
actúe
como
área
de
amortiguamiento del parque público. Quiere,
además, constituir una comunidad de personas
comprometida con un modo de vida sustentable
para el área.
El caso de estudio deja enseñanzas que pueden
aplicarse a otros proyectos. Las comunidades de
conservación
brindan
soluciones
para
la
protección a largo plazo y obligatoria desde el
punto de vista jurídico. La experiencia muestra el
gran potencial para utilizar las fuerzas del
mercado para la conservación de tierras y la
creación de proyectos solventados con recursos
locales
que
resulten
sustentables
económicamente a través del tiempo.
http://www.ahuenco.cl/
73 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA 5.8. Los incentivos Citando al manual de custodia (Custodia del Territorio en la práctica, 2006), el reto es que los propietarios no perciban los compromisos derivados de los acuerdos de custodia como una obligación más, impuesta desde arriba, sino como una oportunidad para acceder a nuevos conocimientos y nuevas técnicas de gestión de sus fincas. Para los propietarios, la custodia debe ser entendida como una forma de obtener apoyo para compaginar los usos y los rendimientos de su finca con la conservación de los valores naturales o de otro tipo vinculados a sus tierras. Este planteamiento hace surgir una pregunta lógica: ¿qué beneficios o ventajas obtienen los propietarios que aceptan un acuerdo de custodia en su finca? O dicho de otro modo: ¿qué puede motivar a un particular a conservar su tierra y no dedicarla a otros usos poco o nada respetuosos con el entorno? Extrapolamos este desafío, descrito para la custodia, a todas las fórmulas de la CTP. Repasamos en la siguiente tabla y para cada uno de los países objeto de estudio los tipos de incentivos o de compensación existentes para aquellos privados que hacen o se ha de motivar a que hagan un esfuerzo por emprender en sus propiedades iniciativas de CTP. El hecho de que los consideremos “existentes” no quiere decir necesariamente que se den todos por igual, ni todos juntos, ni que sean efectivos (aunque estén previstos en normativas y/o estén en funcionamiento). En la práctica, hay casos de lo más heterogéneos; desde iniciativas que sólo existen por la motivación personal de los propietarios de tierras, hasta las que cuentan con esa motivación personal pero también con exenciones de impuestos como incentivo proveniente del sector público y con asistencia técnica proveniente de alguna ONG, o con otro tipo de beneficios. Trasladamos a la tabla, también, toda la información recabada sobre la valoración y expectativas de los actores consultados. 75 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES Impulsados por AAPP ARGENTINA BRASIL CHILE Asesoramiento y apoyo técnico en planificación y gestión. Gestión ante AAPP para la inclusión de RP en los sistemas públicos de áreas protegidas. Seguimiento anual. Educación Ambiental para personal de las RP y para la comunidad local. Apoyo para conseguir fondos. Difusión pública. Apoyo en tareas de control, vigilancia y señalización. Incentivos fiscales (suelen ser de exenciones al Impuesto Inmobiliario). Asistencia técnica. Apoyo en la gestión. Apoyo en la comunicación. Reconocimiento institucional. Programas de incentivos para biomas o ecosistemas concretos. Apoyo en el proceso de creación de RPPN. Asesoramiento técnico. Asistencia legal y técnica en planificación y manejo. Facilidades para optar a sistemas de certificación de manejo sustentable. Fortalecimiento de capacidades locales. Asesoramiento y apoyo técnico. Seguimiento anual del estado de la finca. Apoyo de voluntarios. Reconocimiento de la EC. Difusión. Financiación de proyectos medioambientales por parte de cajas de ahorro y otras entidades (indirectos). Exención de las RPPN al Impuesto Territorial Rural. Preferencia en créditos. Destinación del 0,5% de recursos de proyectos causantes de impacto ambiental significativo a UC. ICMS Ecológico. Fondo Nacional del Medio Ambiente96. Recursos para “proyectos demostrativos” (PDA). Exención al Impuesto a la Propiedad97. Exención de impuestos territoriales para Bosques Nativos (indirecto). Bonificaciones a plantaciones forestales (indirectos). Reconocimiento legal de derechos de tierras a comunidades indígenas. Financiación de proyectos destinados a la realización de actividades medioambientales (entre las que se enmarca la CdT). Otros Incentivos existentes Impulsados por por organizaciones privadas INCENTIVOS ESPAÑA Motivación, disfrute y satisfacción personal, aprendizaje y reconocimiento social. Fuente: Elaboración propia a partir de la bibliografía consultada y la información proporcionada por cuestionarios 96
A los recursos del Fondo Nacional del Medio Ambiente brasileño (FNMA), destinados a financiar proyectos que beneficien la preservación y conservación de RPPN, se le reconocen aspectos positivos y aspectos negativos como incentivo a la CTP. Es una fuente de financiamiento que ha resultado útil para la elaboración de planes de manejo y para la capacitación de propietarios para la gestión de sus RPPN, pero que está limitado a organizaciones de la sociedad civil, a fundaciones u órganos públicos (los propietarios individuales no pueden acceder a estos fondos); los recursos disponibles son considerados como escasos y de difícil obtención (por el trámite altamente burocrático que demanda). El FNMA es un órgano colegiado dependiente del Ministerio de Medio Ambiente de Brasil. Consultar: http://www.mma.gov.br/ 97
Este incentivo está previsto en la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente (para Santuarios de la Naturaleza y otras APP formales), pero no reglamentado. 76 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA En España… Los incentivos existentes se consideran válidos solamente para los propietarios más motivados; son necesarios pero no resultan suficientes ni para esos propietarios motivados ni para otros que quizás esperan más ventajas antes de dar el paso hacia la custodia. En Argentina… A pesar de los marcos legales que prevén incentivos fiscales en algunas provincias, existen pocos ejemplos valorados positivamente en relación a la eficacia en la conservación de áreas. En general, funcionan adecuadamente en propiedades que superan las 100 ha de superficie y no funcionan en propiedades pequeñas ya que la reducción de impuestos no es significativa. Faltan mecanismos de control y fiscalización del cumplimiento de leyes. El reconocimiento institucional es valorado como muy pobre, ya que los gobiernos suelen canalizarlo solamente a través de una declaración de interés o una simple mención en internet. En líneas generales, el conjunto de incentivos existentes no se valoran como atractivos para el sector privado. En Brasil… La exención del Impuesto de Territorio Rural es valorada como necesaria aunque eficaz sólo en parte. Se considera que el incentivo necesita ser mejorado ya que sólo resulta atractivo en propiedades de gran tamaño. La preferencia en la obtención de créditos es considerada inexistente y, por tanto, ineficaz en la práctica, aunque se reconoce que si fuese mejorado, sería un incentivo interesante. El 0,5% de los recursos de proyectos que causan impacto ambiental significativo a las UC se destina sobre todo a UC públicas y en pocos casos ha beneficiado a las RPPN. (Comentamos con más detalle otros incentivos previstos en Brasil). En Argentina, las expectativas están puestas en: Una revisión y mejora del marco legal y administrativo (para poder canalizar incentivos ya existentes y nuevos). El correcto cumplimiento de los compromisos adquiridos por los gobiernos (por ejemplo los asumidos en relación al Convenio de Diversidad Biológica o por las legislaciones provinciales). El desarrollo de planes de ordenamiento territorial. Recursos públicos para poner en marcha un sistema de CTP y, por ejemplo, créditos blandos para actividades o usos compatibles con conservación. Un sistema normativo coordinado que alcance el rango de política pública (basada en los principios de subsidiariedad, cooperación técnica y científica, participación pública, etc.). El trabajo conjunto con gobiernos provinciales y municipales. Esfuerzos para considerar opciones de trabajo de las AAPP con los propietarios privados y para que estos últimos reconozcan aspectos positivos en la incorporación de la conservación en sus planes de negocio. La reglamentación de la Ley de Bosques Nativos que contempla el pago por servicios ambientales a las tierras que conservan bosques nativos. En España, las expextativas están puestas en: El reconocimiento a la labor de las EC. La participación de la EC en estrategias públicas. Incentivos fiscales (desgravaciones) a los propietarios por parte de las CCAA (a través del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas ‐IRPF‐ y del Impuesto de Sociedades). Incentivos para EC y para terceras personas físicas y jurídicas que apoyen el proceso de custodia (análisis de opciones que pueda presentar el Impuesto al Valor Agregado, IVA). El análisis de las opciones de la Dación en pagos y de Abintestatos. Incentivos económicos. Un análisis de opciones de financiación específica a municipios que apuesten de manera clara por la CdT. Resulta fundamental conseguir unos logros básicos (que no mínimos) a corto plazo, para que el proceso de custodia mantenga su credibilidad e interés social (Pietx 2009).
Francesc Giró de Acciónatura, apunta que se deberían potenciar incentivos de tipo moral (más que de tipo económico). En Chile… Las expectativas están puestas en: Una legislación que otorgue ventajas fiscales, resguardos sobre legados y herencias, y que defina la misión, objetivos de las APP y de los casos en los que han de existir los planes de manejo. Entre los incentivos económicos o de mercado que se esperan, está la reducción de impuestos territoriales, los subsidios directos para servicios al ecosistema en las APP, la deducción de impuestos a las ganancias para las donaciones de tierras o servidumbres y el acceso a mecanismos nacionales de respaldo económico. Entre los incentivos sociales, se esperan esfuerzos en capacitación, en asistencia técnica y en reconocimiento formal para aquellos privados implicados en CTP. El movimiento español de CdT suele citar el caso de Estados Unidos donde existen deducciones fiscales de hasta el 100% para aquellas propiedades que tienen acuerdos de custodia. 77 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES Aunque nunca entró en vigor el reglamento para APP en Chile, las recomendaciones del movimiento conservacionista del país siguen aún vigentes y hoy en día pueden resultar útiles de cara a avanzar en materia de incentivos para la CTP en distintos territorios. Ya en 2003 se recomendaba orientar los incentivos para APP al esfuerzo de conservación98 en vez de a los costos de oportunidad de la conservación (como había sido hasta entonces y como continúa siendo el enfoque tradicional) y diseñar incentivos que contribuyeran a financiar o a apoyar actividades orientadas a la efectividad de ese esfuerzo de conservación desplegado por los propietarios de las APP. El argumento es sólido y sostiene que los enfoques tradicionales de incentivos han estado centrados siempre en la compensación del coste de oportunidad en que los propietarios incurren al renunciar a usos productivos alternativos. Es el caso de las exenciones o rebajas de impuestos territoriales, los incentivos más comunes en CTP, que por un lado son una alternativa necesaria, pero por otro, tienen cierto riesgo de distorsión de la naturaleza predominantemente altruista de la CTP ya que pueden alentar la especulación por la obtención de compensaciones monetarias en torno a propiedades de alto valor ecológico, sin que necesariamente estén relacionadas con medidas efectivas de conservación. Cabe por tanto profundizar en los criterios por los cuales se “compensa” a un privado con una reducción o exención de impuestos. Cabe también profundizar en la efectividad de estos incentivos tradicionales en aquellos sitios (sobre todo en Latinoamérica) donde “los montos involucrados son insuficientes para afectar significativamente la evaluación económica del propietario sobre usos alternativos del suelo”. Este es el caso de las RP de ciertas provincias argentinas y de las RPPN brasileñas de superficies relativamente pequeñas para las cuales la exención o reducción de impuestos territoriales no resulta ser un incentivo con impacto real en la decisión de conservar. Mencionamos también los mecanismos de incentivos a la CTP mejor valorados en Brasil que pueden orientar los esfuerzos de los demás países. El ICMS Ecológico99 es el principal beneficio para municipios 98
El esfuerzo de conservación es la suma de todos los costos ‐incluyendo costos de tiempo y en recursos‐ en que incurren los propietarios de APP a fin de conservar la biodiversidad de sus predios de manera efectiva. El monto de tales costos es función de las amenazas a la conservación que requieran ser controladas en cada predio, entre las cuales se pueden mencionar el uso público, las especies invasoras, los incendios, la erosión y compactación del suelo, la extracción de madera y productos forestales no madereros, la caza furtiva, la contaminación del agua, suelo o aire. 99
Para mayor información técnica sobre el ICMS Ecológico consultar: http://www.rppnbrasil.org.br/icms.htm 78 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA con RPPN. Se trata de un nuevo concepto de redistribución de los recursos recaudados por el Impuesto sobre la Circulación de Mercaderías y Servicios100. Se instala el criterio ambiental en esa redistribución para compensar así a los municipios que sufren restricciones de ocupación y uso en sus territorios. El incentivo ya fue instituido en 12 estados brasileños y ha estimulado la creación de nuevas UC y el mantenimiento y mejoría de la calidad de las ya existentes. El monto que reciben las administraciones locales es calculado a partir de la cantidad y tamaño de las UC localizadas en el municipio. Por tanto, las RPPN localizadas dentro de esos límites contribuyen a aumentar el monto de dinero proveniente del ICMS municipal. El mecanismo de momento es considerado exitoso solamente en el estado de Paraná (donde fue creado en 1991), aunque también destacan los esfuerzos en Mato Grosso do Sul y Sao Paulo para su efectiva implementación. En líneas generales, el ICMS Ecológico es un incentivo muy complejo, pero con un gran potencial de éxito si se acompaña de políticas que aporten transparencia y que garanticen las actividades ligadas al medio ambiente como destino del recurso. Si funciona adecuadamente, puede beneficiar a municipios y a propietarios de RPPN; y finalmente, es un claro ejemplo de coparticipación entre AAPP (la prefectura municipal), ONG (la asociación de propietarios del estado implicado por ejemplo) y propietarios de iniciativas de CTP. Como incentivo privado para la CTP voluntaria en Brasil, exponemos el caso del Programa de Incentivo a las RPPN de la Mata Atlántica101, lanzado en 2003 por la Alianza para la Conservación de la Mata Atlántica, formada en ese entonces por Conservación Internacional de Brasil (CI‐Brasil) y la Fundación SOS Mata Atlântica. Las 4 primeras ediciones tuvieron diversos apoyos financieros (entre ellos el GEF y el Banco Mundial). En 2006 se sumó TNC‐Brasil para ampliar el área de influencia y la capacidad técnica y de gestión del Programa. Entre 2002 y 2008 se apoyaron 169 proyectos (43 de gestión y 126 de creación de nuevas RPPN, que a su vez, resultó en 260 nuevas Reservas y en la protección de 16.000 ha). El Programa fue una iniciativa pionera en Brasil; busca potenciar la estrategia a favor de las Reservas Particulares, ampliar la escala de trabajo, las inversiones y, por tanto, los resultados para la conservación in situ de la biodiversidad de la Mata Atlántica. Financia proyectos a personas naturales para la creación de RPPN individuales, para la creación de conjuntos de RPPN (por lo menos 3) y para la elaboración y/o implementación de planes de manejo (incluidos inventarios, mapeos y talleres por ejemplo). Los fondos disponibles para la edición 2009 rondan los 173.000 euros (500.000 reales exactamente). Existen también programas de incentivo a la CTP para los biomas Caatinga y Pantanal. 100
Se trata de un impuesto de aplicación a nivel estatal en Brasil. Para mayor información consultar: http://www.conservation.org.br/arquivos/edital_07_2009_programa_rppn.pdf y http://www.aliancamataatlantica.org.br/ 101
79 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES Algunos comentarios: ¾ Laércio Machado de Sousa, presidente de REPAMS, cree que este tipo de incentivo privado es extremadamente eficaz y que supera todas las expectativas. ¾ Beto Mesquita del IBio opina que estos programas han sido los más exitosos en el apoyo a la CTP; en especial el programa mencionado anteriormente, para incentivar las RPPN en el bioma de la mata atlántica. Apunta que el Programa “ha actuado de manera estratégica, complementando y fortaleciendo claramente las acciones señaladas como prioritarias y estratégicas por las políticas públicas”. ¾ Rodrigo Castro de la CNRPPN apunta que “estos programas de incentivos han cubierto una laguna importante de ausencia de recursos financieros para la conservación, además de haber creado mecanismos concretos y efectivos de inversión para el apoyo a la creación y sustentabilidad en RPPN”. Señala también que estas iniciativas, a diferencia de los programas públicos, apoyan a los propietarios de RPPN individualmente. 80 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA 5.9. Las buenas prácticas Después de haber descrito y analizado, en la medida de lo posible, diferentes aspectos de la CTP en los países objeto de estudio, cabe en este apartado mencionar algunas “buenas prácticas” identificadas en cada uno de ellos. No siguen ningún criterio de ordenación; las recogemos simplemente para hacer énfasis en los aspectos positivos que cada realidad tiene para mostrar y aportar. Brasil y su Catastro Nacional de RPPN (inventario) http://www.reservas
particulares.org.br/ Los congresos interamericanos de Conservación en Tierras Privadas http://congressoconse
rvacaoprivada.org/ Chile y el Programa WWF para la Ecorregión Valdiviana
http://www.wwf.cl/programa_eco
rregion_valdiviana.htm
Brasil y los congresos de RPPN España, su Plataforma y el Foro de CdT como espacio de diálogo y encuentro http://www.custodia‐
territorio.es/ Argentina y la Red de Refugios de Vida Silvestre y su mecanismo de evaluación de refugios ‐índices‐) http://www.vidasilvestre.org.ar/ América Central y su Política Regional de Conservación en Tierras Privadas; aplicable a Costa Rica, Belice, Honduras, Guatemala, México, El Salvador, Nicaragua y Panamá (con especial hincapié en su proceso de elaboración).
Alianza Latinoamericana de Redes de Conservación Privada. www.resnatur.org.co/file_do
wnload/17/00‐HISTORICO‐Y‐
ESTRATEGIA‐ALIANZA‐
REDES‐Pedro‐Moreno.pdf España y el Foro Estatal de Custodia, un espacio de diálogo con el Ministerio de Medio Ambiente Medio Rural y Marino/ la Fundación Biodiversidad ha sido un gran paso. Chile, la Asociación Indígena Mapu Lahual y el trabajo en red http://www.m
apulahual.cl/ España, el liderazgo y profesionalidad de la XCT y de las líneas de actuación de la organización. http://www.custodiaterr
itori.org/activitats.php Brasil y los programas estatales de apoyo a las RPPN http://www.ief.rj.gov.br/proj
etos/RPPN/conteudo.htm http://www.uc.pr.gov.br/mo
dules/conteudo/conteudo.ph
p?conteudo=41 (por ejemplo en Rio de Janeiro, Paraná, Mato Grosso do Sul y Minas Gerais). España y las Jornadas Estatales bianuales de CdT. Argentina y la realización de talleres, como por ejemplo: “La Conservación Privada como Instrumento para la Ampliación del Sistema de Áreas Protegidas en la Argentina”. “Construyendo modelos de colaboración entre el sector público y privado para potenciar la conservación en tierras privadas de la Argentina”. “La Conservación privada como herramienta para el logro de la sustentabilidad ambiental, social y económica. Experiencias y propuestas”. Argentina y la diferenciación de categorías del Programa de RP de la Fundación Historia Natural http://www.fundacionazara.org.ar
/Servicios/Reservas_privadas.htm Chile y su campaña “Bosques Costeros. Refugios de Biodiversidad”, una iniciativa de WWF y de Parques Para Chile http://www.bosquescosteros.cl/ 81 5.
LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN CADA UNO DE LOS PAÍSES 5.10. Las dificultades Chile Argentina Tanto en Argentina como en Chile, la mayor dificultad detectada es la falta de reconocimiento legal a través de un marco normativo básico que regule la CTP. (Una dificultad que se atribuye al desconocimiento y a la falta de voluntad política). España Brasil Una dificultad importante en La mayor dificultad de Brasil España, es el bajo desarrollo legal en relación a los procesos que se ha conseguido hasta el previstos en el marco momento; la falta de un marco normativo vigente es la falta favorable para que se desarrollen de agilidad y la burocracia iniciativas de custodia. excesiva. En Argentina, una dificultad En el caso de España, se ha manifiesta es la falta de un mencionado la necesidad de panorama político, económico y trabajar en criterios de calidad y social que garantice el cumplimiento de seguimiento de los acuerdos de de los compromisos asumidos en el custodia. Se ha hecho hincapié largo plazo, tanto por el sector también en el desequilibrio público como por el sector privado. territorial en la implantación y desarrollo de la custodia como otra dificultad. En Argentina y España se hace hincapié en el desconocimiento social de la CdT y la CTP; de sus metodologías de trabajo y de las oportunidades y los beneficios que pueden aportar. En ambos países se considera necesaria la promoción y divulgación al público en general, pero sobre todo a un público específico “target” u “objetivo” (propietarios de terrenos con valores objeto de conservación). En ambos países se reconoce la debilidad de muchas organizaciones (ONG para el caso argentino y EC de todo tipo en el caso de España). Se pone de manifiesto la necesidad de mejorar la capacidad técnica, financiera y administrativa de muchas de ellas; la necesidad de más y mejores profesionales. Ambos movimientos de CTP en la práctica, echan en falta más articulación y colaboración entre AAPP y ONG (EC en el caso español) y más esfuerzos por trabajar en red. Otra dificultad común es la falta de confianza de los propietarios de tierras privadas en las organizaciones (fundamentalmente en España) y en el Estado y en general en las AAPP (en Argentina). Una dificultad que se repite recurrentemente en los 4 países es la falta de incentivos concretos y atractivos para los privados. En los casos en los que no existen incentivos fiscales, resultan fundamentales y en los casos en que sí existen, se considera que no son suficientes. Faltan también en los 4 casos incentivos económicos (distintos a los fiscales) y de otros tipos. Otra dificultad común a todos los países es la falta de mecanismos jurídicos específicos. Incluso en los casos en los que ya existe alguno, la dificultad es la falta de distintas categorías de manejo que permitan diferentes usos en función de los objetivos. En líneas generales, la dificultad común en todos los países en los que se desarrollan diferentes metodologías de CTP, es la financiación; incluso en aquellos en los que más apoyo y reconocimiento institucional han conseguido. 82 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA CONSERVACIÓN EN TIERRAS PRIVADAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y ESPAÑA Fuente: Elaboración propia a partir de la información proporcionada por cuestionarios 83 6. Las conclusiones. Las recomendaciones para Argentina 6.1. Las conclusiones •
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La Conservación en Tierras Privadas es una herramienta de elevado potencial de cara a proteger eficazmente los valores naturales, culturales y paisajísticos de un país, en especial en aquel donde la mayor parte de su territorio es de propiedad privada y/o donde los esfuerzos de los gobiernos en sus políticas públicas no son suficientes para asegurar la conservación de los recursos, bienes y servicios que brinda la naturaleza. La Conservación en Tierras Privadas requiere, para su correcto desarrollo, un reconocimiento formal, un marco normativo y políticas públicas tanto a nivel estatal o nacional como a nivel provincial o regional, que valide e impulse la herramienta y que establezca criterios para su implementación. Resulta fundamental el establecimiento de criterios relacionados con las posibles categorías de CTP, la vigencia de las iniciativas, los usos permitidos, los requisitos para el reconocimiento formal y para el acceso a beneficios de tipo técnico, económico, fiscal, publicitario, social, etc. 85 6.
LAS REFERENCIAS •
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86 La Conservación en Tierras Privadas, además de ser una herramienta que viabiliza iniciativas voluntarias de la sociedad civil de carácter netamente conservacionista, es también una vía que permite compatibilizar la conservación de la naturaleza con actividades productivas, extractivas y, en general con actividades que generen beneficio económico. Las iniciativas de Conservación en Tierras Privadas tienen un alto potencial para ofrecer productos y servicios de calidad, distintos a los que se comercializan convencionalmente. Son una fuente diferenciada de ecoturismo, de educación y disfrute de la naturaleza; de elaboración de productos orgánicos; de agricultura, ganadería, explotación de especies de flora y fauna, etc. gestionadas bajo criterios de sostenibilidad (ambiental, social y económicamente). Las iniciativas de Conservación en Tierras Privadas son un potente complemento de las iniciativas públicas de conservación; no sólo permiten aumentar la superficie protegida de un país o una región con menos coste para los gobiernos, sino que pueden contribuir también a aumentar la efectividad de las áreas protegidas públicas actuando por ejemplo en áreas de amortiguamiento y/o como conectores entre las mismas. La Conservación en Tierras Privadas es una herramienta que potencia la implicación, colaboración y cooperación de múltiples actores sociales. Las alianzas estratégicas y el trabajo en red permiten establecer importantes sinergias positivas entre dichos actores de cara a aumentar la efectividad de los emprendimientos y el cumplimiento de los objetivos conservacionistas de un país o región. Las organizaciones ambientalistas que trabajan en Conservación en Tierras Privadas son las que aportan en muchos casos el componente técnico y metodológico de la herramienta. Independientemente de su forma de trabajo, suelen ser la vía que canaliza los intereses de privados y buscan fórmulas de trabajo que compatibilicen éstos con la protección y conservación del medio. La experiencia demuestra que son un colectivo de gran potencial para actuar de puente o intermediario entre los propietarios y usuarios de un territorio (sector privado) y las administraciones competentes (sector público). La variedad de mecanismos existentes flexibiliza y enriquece la Conservación en Tierras Privadas como herramienta de trabajo. El número y distribución de las iniciativas y los mecanismos utilizados en cada territorio responden a las diferentes opciones jurídicas viables en cada caso, al nivel de implicación de los gobiernos (voluntad política), a la capacidad de las organizaciones ambientalistas y a los compromisos e intereses del sector privado, entre otros factores. Todos los mecanismos tienen su propio potencial de contribución a los objetivos conservacionistas de un territorio y lo que define la efectividad de las iniciativas es la correcta planificación, implementación, seguimiento y evaluación de las mismas. •
De cara a obtener resultados exitosos, los propietarios privados implicados (o susceptibles de implicarse) en iniciativas privadas de conservación tienen que ser beneficiados y estimulados a partir de incentivos económicos, fiscales, técnicos, institucionales, divulgativos y de tipo social. •
Si bien la conservación de tierras de propiedad privada es menos costosa para las administraciones que la conservación de tierras públicas, es igualmente una metodología de trabajo que requiere ser dotada de recursos económicos suficientes para posibilitar el éxito de las iniciativas en el largo plazo. Los propietarios privados han de ser compensados por el esfuerzo de conservación que realizan, incluyendo el costo de oportunidad del uso del suelo. Independientemente de que sean complementadas con más y mejores incentivos desde el ámbito público, las desgravaciones fiscales resultan fundamentales para viabilizar las iniciativas privadas de conservación. La diversificación de actividades, de actores implicados y de fuentes de financiación son, en la mayoría de los casos, las claves del éxito de la Conservación en Tierras Privadas. •
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6.2. Las recomendaciones para Argentina Como mencionamos al comienzo del documento, buscábamos poner en valor la experiencia de los 4 países elegidos para el estudio con el fin de identificar aspectos positivos y negativos, los aciertos y fracasos de todos ellos e identificar posibles aportaciones para contribuir a potenciar el correcto desarrollo de la CTP en Argentina. En base a la información recogida y analizada, las recomendaciones son las siguientes: En relación a la necesidad de que la CTP sea reconocida a nivel nacional y logre un marco normativo y el apoyo de políticas públicas adecuadas es importante aunar esfuerzos desde el movimiento conservacionista del país, compartir experiencias, construir un discurso y elevar la profesionalidad; en definitiva, posicionar la CTP desde los agentes privados implicados (fundamentalmente desde las ONG y los propietarios comprometidos) para incidir en esa voluntad que hace falta en el sector público para dar respaldo e impulsar esta herramienta de trabajo. Avanzar en foros de discusión, talleres, jornadas, grupos de trabajo, etc. de cara a orientar esos esfuerzos hacia políticas públicas que respalden y potencien sinergias entre distintos regímenes de 87 6.
LAS REFERENCIAS propiedad y de manejo de áreas protegidas; políticas que consideren diferentes categorías que hagan posible la implicación de distintos perfiles de propietarios y usuarios de tierras. Ir en busca de aquellos privados que cuenten con tierras relevantes desde el punto de vista conservacionista y que a la vez se los considere susceptible de emprender iniciativas de CTP. Cobran importancia los grandes, pequeños y medianos productores, ganaderos, agricultores, personas del sector turístico y forestal; también personas con conocimientos previos de manejo sustentable de sus tierras o con interés por capacitarse o dispuestas a transferir la gestión o propiedad, etc. Incidir en la necesidad de procedimientos ágiles y flexibles. Definir mecanismos para que el incentivo del reconocimiento formal de las iniciativas de CTP por parte de los gobiernos provinciales (y por parte del gobierno nacional si se consiguiera) no se vea contrarrestado o desincentivado por una excesiva burocracia administrativa. (Es importante considerar la experiencia de Brasil en este sentido). Orientar los esfuerzos de conservación a ampliar el número iniciativas y de superficie protegida, prestando especial atención a la actual distribución desigual en el país, a las posibilidades de implicar actores clave en las provincias y ecorregiones menos desarrolladas y al cumplimiento de los objetivos conservacionistas aún no logrados para intentar complementar los espacios protegidos por la Administración de Parque Nacionales y por los distintos gobiernos provinciales desde un punto de vista espacial. (Ningún país analizado es un ejemplo de adecuada representatividad de las iniciativas de CTP). Promocionar e impulsar diversos tipos de iniciativas de CTP, tanto aquellas orientadas a la conservación de la naturaleza en sentido estricto, como aquellas que generan distintos tipos de negocios (basados en actividades extractivas, productivas u otras) a partir de un manejo respetuoso con el medio. En relación a estas últimas, incidir en el potencial de la diversificación de actividades para alcanzar la sustentabilidad económica, social y ambiental. (Todos los países tienen experiencias buenas para compartir en este sentido). Desarrollar el potencial (ventajas, desventajas, posibilidades de éxito, etc.) de la creación de mercados para comercializar productos provenientes de las iniciativas de CTP. Prestar también especial atención al potencial que tienen Argentina para desarrollar actividades como por ejemplo el uso y manejo sustentable de especies de flora y fauna silvestre de valor comercial, y servicios y actividades turísticas 88 diferenciadas y orientadas a la educación y sensibilización ambiental. Finalmente, analizar el potencial de mecanismos que cobran importancia en el plano internacional, como por ejemplo las certificaciones de productos y servicios, que implican modelos de gestión concretos y respetuosos con el medio. (Existen experiencias exitosas en Chile y en Argentina que vale la pena considerar). En la misma línea de las consideraciones para la mayoría de países latinoamericanos, en Argentina también es importante posicionar los beneficios de los mecanismos de pagos por servicios ambientales basados en el principio de “cobrar los servicios a quienes se benefician de ellos y pagarlos a quienes los producen” para que desde las AAPP se viabilicen, dinamicen y se conviertan en alternativas de sustentabilidad económica para las iniciativas de CTP. (Aunque no ha sido incluido en este trabajo, un caso a tener en cuenta es el de Pago por Servicios Ambientales en Costa Rica). Reconocer el potencial de sinergia positiva que se puede generar a partir de las diversas formas de coparticipación entre actores; en especial de las de carácter multilateral que permiten la colaboración y cooperación de, al menos, los gobiernos provinciales con las organizaciones ambientalistas que actúan en cada territorio y el colectivo de los propietarios privados implicados. (Es importante considerar sobre todo la experiencia de Brasil, aunque también la de España en relación a la coparticipación entre actores). Poner en valor los beneficios del trabajo en red, en especial el apoyo del sector público y posicionamiento de la CTP que pueden conseguir y los avances legislativos en los que pueden incidir en el ámbito nacional y provincial. En este sentido es fundamental continuar trabajando y aunando esfuerzos para poner en funcionamiento lo antes posible la Red Argentina de Reservas Privadas como vía para lograr los objetivos comunes de las partes y para representar al país en la Alianza Latinoamericana de Redes de Conservación Privada y en congresos y encuentros de ámbito internacional. (Considerar las aportaciones de todas las experiencias mencionadas de trabajo en red). Reflexionar sobre las oportunidades para generar alianzas estratégicas entre empresas privadas que operan en un determinado territorio, las ONG y los propietarios privados en la zona e incluso con los gobiernos provinciales en beneficio de la conservación de los valores naturales, culturales y paisajísticos del país. (Existen casos españoles y brasileños que destacan). 89 6.
LAS REFERENCIAS Analizar el potencial de implicación de los municipios como agentes capaces de incidir localmente (por su cercanía al territorio y a sus pobladores) en la implementación de políticas conservacionistas (incluida la CTP) gestadas en niveles superiores de gobierno. Prestar especial atención al caso español. Insistir en la necesidad de desarrollar una legislación tributaria estatal que reconozca las exenciones o rebajas de impuestos territoriales como un incentivo básico para la CTP en el país y que establezca criterios de elegibilidad que no distorsionen la naturaleza predominantemente altruista de la CTP y que no alienten la especulación. Prestar especial atención a los argumentos del movimiento chileno de TCP que hace hincapié en orientar los incentivos a la compensación por el esfuerzo de conservación que realizan los propietarios implicados. Demandar el desarrollo provincial de dicha legislación estatal, sobre todo en aquellas provincias que aún no prevén incentivos fiscales para la CTP y la adaptación y mejoría de las legislaciones de las provincias en las que sí están previstos pero no funcionan exitosamente (en general, porque los montos implicados no son lo suficientemente altos como para que la exención o reducción de los mismos sea un verdadero incentivo para los privados y porque no funcionan adecuadamente los mecanismos de control y fiscalización de cumplimiento normativo). Evaluar y demandar el desarrollo y la aplicabilidad en Argentina de un incentivo semejante al ICMS Ecológico previsto en Brasil, de mecanismos de PSA y de créditos blandos para actividades o usos compatibles con objetivos conservacionistas, tales como ecoturismo, agricultura sostenible, etc. y en general, demandar todo incentivo de tipo económico, fiscal o técnico que puedan motivar a los propietarios de tierras tradicionalmente productivas para que incorporen criterios de sustentabilidad en los usos habituales hasta volverlos compatibles con la conservación de la naturaleza de esas tierras. Impulsar mecanismos que no sólo premien la actitud ejemplar de quienes cumplen con la ley, sino que premien también los buenos comportamientos y reconozcan el compromiso de aquellos propietarios de tierras que deciden emprender iniciativas de CTP en el país. Estudiar y explotar las posibilidades de la CTP en cada provincia para implicar a las comunidades locales en actividades conservacionistas y dinamizar economías locales y generar empleos. 90 7. Las referencias 7.1. Los colaboradores DE ARGENTINA Conservación Argentina http://www.conservacion.org.ar/ Dirección de Recursos Naturales Renovables de la provincia de Mendoza (DRRNN) http://www.recursosnaturales.mendoza.gov.ar/ Fundación Ambiente y Recursos Naturales http://www.farn.org.ar/ Fundación de Historia Natural Félix de Azara http://www.fundacionazara.org.ar/ Fundación Vida Silvestre Programa Refugios de Vida Silvestre Ministerio de Ecología, Recursos Naturales Renovables y Turismo de la provincia de Misiones Departamento de Áreas Naturales Protegidas http://www.vidasilvestre.org.ar/ http://www.misiones.gov.ar/ecologia/_private/eco1.ht
m Oikos Red Ambiental http://www.oikosredambiental.org.ar/ Proyecto Esteros del Iberá http://www.theconservationlandtrust.org/esp/pa_iber
a_objetivo.htm Refugio de Vida Silvestre La Aurora del Palmar http://www.auroradelpalmar.com.ar/ The Conservation Land Trust Argentina http://www.theconservationlandtrust.org/ The Nature Conservancy Argentina http://www.nature.org/wherewework/southamerica/a
rgentina_es/ DE BRASIL 91 6.
LAS REFERENCIAS Associação Caatinga http://www.acaatinga.org.br/ Associação de proprietários de Reservas Particulares do Patrimônio Natural de Mato Grosso do Sul (REPAMS) Confederação Nacional de Reservas Particulares do Patrimônio Natural Escola Superior de Agricultura da Universidade de São Paulo http://www.repams.org.br/ http://www.rppnbrasil.org.br/ http://www.esalq.usp.br/ Fazenda Vagafogo http://www.vagafogo.com.br/ Fundação Instituto Estadual de Florestas de Rio de Janeiro http://www.ief.rj.gov.br/ Instituto Bioatlântica http://www.bioatlantica.org.br/ Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis http://www.ibama.gov.br/ ONG Preservação – Guarapuava http://www.preservacao.org.br/ The Nature Conservancy Brasil http://www.nature.org/wherewework/southamerica/b
razil/ Universidade de São Paulo – São Carlos http://www.saocarlos.usp.br/ DE CHILE Comité Nacional Pro Defensa de la Fauna y Flora http://www.codeff.cl/ Comunidad de Conservación Ahuenco http://www.ahuenco.cl/ Parque Tantauco http://www.parquetantauco.cl/ Santuario de la Naturaleza Los Huemules del Niblinto http://www.webcodeff.cl/espanol/sitio/007.htm World Wildlife Fund Chile http://www.wwf.cl/ DE ESPAÑA Ajuntament de Lleida http://sostenibilitat.paeria.cat/editor/espais‐
naturals/la‐mitjana/la‐mitjana Asociación Numenius Associació Acció Ecologista‐Agró http://www.accioecologista‐agro.org/ AVINENÇA, Associació Valenciana de Custòdia i Gestió Responsable del Territori Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda. Generalitat valenciana http://www.custodiaterritorivalencia.org/ http://www.gva.es/ Europarc España http://www.europarc‐es.org/ Fundació Acciónatura http://www.accionatura.org/ Fundación Biodiversidad, España Plataforma de Custodia del Territorio http://www.fundacion‐biodiversidad.es/ http://www.custodia‐territorio.es/ Fundación Gypaetus http://www.gypaetus.org/ Fundación MIGRES http://www.fundacionmigres.org/ 92 Iniciativa de custodia Masnou de Sacosta http://www.accionatura.org/index.php?formulari=fitxa
&projecte=67&opcio2=6 X3 Estudis Ambientals http://www.x3ea.com/ Xarxa de Custòdia del Territori http://www.custodiaterritori.org/ 7.2. La bibliografía Alzate, O., Moreno, P., Peñuela, L. (2009). Histórico Estrategia de Alianza Latinoamericana de Redes de Conservación Privada. Asensio, N., Cortina, A.; Pietx, J.; Collado, H. (2005). Opcions per a la custòdia del territori en finques privades. Guia pràctica per a la propietat. Fundació Territori i Paisatge – Caixa Catalunya y Xarxa de Custòdia del Territori, España. Basora, X. y Sabaté, X. (2006). Custodia del territorio en la práctica. Manual de introducción a una nueva estrategia participativa de conservación de la naturaleza y el paisaje. Fundació Territori i Paisatge – Caixa Catalunya y Xarxa de Custòdia del Territori, España. Basora, X.; Gordi, J.; Sabaté, X.; Vicente, E. (2005). Oportunitats per a la Custòdia del Territori als Municipis. Guia pràctica per a ajuntaments i entitats locals. Fundació Territori i Paisatge – Caixa Catalunya y Xarxa de Custòdia del Territori, España. Castelli, L.; (2001). Conservación de la naturaleza en tierras de propiedad privada. Fundación Ambiente y Recursos Naturales, Buenos Aires, Argentina. Chacón, C.; The Nature Conservancy. (2005). Desarrollando Áreas Protegidas Privadas: herramientas, criterios e incentivos. Asociación Conservación de la Naturaleza, San José, Costa Rica. Chacón, C.; The Nature Conservancy. (2007). Manual for landowners. Ten steps to create private reserves, conservation easements and conservation trusts. Asociación Conservación de la Naturaleza, San José, Costa Rica. Chacón, C.; The Nature Conservancy. (2007). Mejores prácticas y metodologías para la conservación en tierras privadas en América Latina. Asociación Conservación de la Naturaleza, San José, Costa Rica. Chacón, C.; The Nature Conservancy. (2007). Voluntad de Conservar. Experiencias seleccionadas de conservación por la sociedad civil en Iberoamérica. Asociación Conservación de la Naturaleza, San José, Costa Rica. Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo. (2008). Política Regional para la Conservación en Tierras Privadas aprobada en la XLIII Reunión Ordinaria del Consejo de Ministros de la CCAD, San Salvador, El Salvador. Conservation Land Trust. (2007). Esteros del Iberá. Importancia de su conservación. Conservation Land Trust, Corrientes, Argentina. 93 6.
LAS REFERENCIAS Delgado, D., Ramos, Z., Bouroncle, C., Herrera, B. (2007). Principios, criterios e indicadores de la efectividad de manejo de mecanismos de conservación en tierras privadas: una propuesta para los principales mecanismos utilizados en Latinoamérica. The Nature Conservancy, San José, Costa Rica. Environmental Law Institute. (2003). Conservación privada en Latinoamérica: herramientas legales y modelos para el éxito. Environmental Law Institute. Washington D.C., Estados Unidos. Fundación Ambiente y Recursos Naturales, Fundación Vida Silvestre Argentina. (2007). Conclusiones del Taller Construyendo modelos de colaboración entre el sector público y privado para potenciar la conservación en tierras privadas de la Argentina, Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Fundación Ambiente y Recursos Naturales, Fundación Vida Silvestre Argentina. (2007). Conclusiones del taller La Conservación Privada como Instrumento para la Ampliación del Sistema de Áreas Protegidas en la Argentina, Cuidad Autónoma de Buenos Aires. Fundación Ambiente y Recursos Naturales, Fundación Vida Silvestre Argentina. (2007). Síntesis de Resultados del Taller La Conservación privada como herramienta para el logro de la sustentabilidad ambiental, social y económica. Experiencias y propuestas. Heinonen, S.; Conservation Land Trust. Cooperación Público‐Privada en el manejo de la Reserva Provincial Iberá, Corrientes, Argentina. Conservation Land Trust, Argentina. Pietx, J. (2008); Custodia del territorio en Brasil. Datos y reflexiones sobre el modelo brasileño de Reservas Particulares de Patrimonio Natural. En Boletín Europarc‐España, 25: 49 ‐ 53 páginas. 7.3. La legislación Brasil. Decreto 5746, de 5 de abril de 2006. Regulamentação do art. 21 da Lei 9.985, de 18 de julho de 2000, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. Brasil. Decreto Federal 1922, de 5 de junho de1996. Dispõe sobre o reconhecimento das Reservas Particulares do Patrimônio Natural, e dá outras providências. Brasil. Decreto Federal 98.914 de 1990, de 31 de janeiro de 1990. Dispõe sobre a instituição, no território nacional, de Reservas Particulares do Patrimônio Natural, por destinação do proprietário. Brasil. Lei 9.985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o art. 225, § 1o, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências. Cataluña. España. Ley 12/1985, de 13 de junio, de espacios naturales. Cataluña. España. Ley 8/2005, de 8 de junio, de protección, gestión y ordenación del paisaje. Chile. Ley 19300, de Bases Generales de Medio Ambiente. 94 España. Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Misiones. Argentina. Decreto 944/94. Reglamentación de la Ley de Áreas Naturales Protegidas Nº 2932. BOLETÍN OFICIAL, 22 de julio de 1994. Misiones. Argentina. Ley 2932/92. Sistema de Áreas Naturales Protegidas. BOLETIN OFICIAL, 20 de julio de 1992. 95 8. Los apéndices 8.1. Los cuestionarios Presentación El cuestionario de las páginas siguientes se enmarca en el Proyecto Final del Máster en Espacios Naturales Protegidos102, “El potencial de la Conservación en Tierras Privadas en Argentina. Análisis comparativo de las estrategias y movimientos de Conservación en Tierras Privadas en Argentina, Brasil, Chile y España”; proyecto que surge para sumarse a un conjunto de iniciativas diversas que pretenden aumentar el conocimiento sobre la Conservación en Tierras Privadas (CTP), divulgarla y contribuir a afianzarla como estrategia y movimiento de conservación de la biodiversidad del territorio argentino. Surge también para dar respuesta a la necesidad de reflexionar sobre experiencias de otros países que brindan algunas lecciones aprendidas y que, por lo tanto, pueden resultar útiles de cara a recomendar algunos lineamientos base para el crecimiento de la estrategia y del movimiento en Argentina. Este proyecto pretende resaltar algunas características clave de la CTP desarrollada en Chile, Brasil, España e incluso Argentina, de manera que los lectores del trabajo final puedan conocer realidades y posibilidades diferentes de esta modalidad de conservación que cada vez toma más fuerza en el plano internacional y que necesita esfuerzos de múltiples sectores para crecer en este último país. 102
Máster en Espacios Naturales Protegidos. Universidad Autónoma de Madrid, Universidad Complutense de Madrid y Universidad de Alcalá de Henares. Madrid, edición 2008. 97 8.
LOS APÉNDICES El proyecto y, por tanto, el cuestionario que se presenta a continuación, pretenden profundizar en aspectos tales como los comienzos de la CTP en cada país, el marco legal, la complementariedad entre estrategias públicas y privadas de conservación, la coparticipación como herramienta, el rol de las organizaciones ambientalistas, los tipos de mecanismos y de incentivos utilizados, las redes de trabajo, las singularidades y buenas prácticas en cada país. Así pues, las preguntas planteadas en este cuestionario buscan recoger su visión, formulada tanto por datos objetivos que conoce y domina, como por su opinión y percepción personal (y por tanto subjetiva). El cuestionario puede ser respondido por escrito y enviado por correo electrónico; o podemos coordinar para mantener una conversación telefónica si lo considera más conveniente. En el caso de las preguntas propiamente dichas, las respuestas pueden ajustarse al espacio establecido o excederse de él si lo considera necesario (en cuyo caso le pediría que cada respuesta ocupase un máximo de 10 líneas). Los enunciados que piden que se marquen opciones también pueden ser comentados (también en un máximo de 10 líneas) si lo cree oportuno. Todo aporte sobre las cuestiones planteadas será de gran utilidad. ¡Muchas Gracias! 98 Cuestionario Argentina LA ESTRATEGIA 1. ¿Se debería trabajar en establecer lineamientos base para una estrategia nacional de CTP? ¿O la CTP en Argentina se debería entender como un conjunto de estrategias o iniciativas provinciales? ¿Qué considera deseable? ¿Y qué posible? 2. Marque con una X todas las opciones que considere apropiadas. En el movimiento de CTP que existe actualmente en el país podría afirmar que: a. Existe coparticipación103 propietario ‐ organización ambientalista104 b. Existe coparticipación propietario ‐ administración pública105 c. Existe coparticipación propietario ‐ administración pública ‐ organización ambientalista d. Existe coparticipación propietario ‐ propietario e. No existe la coparticipación 3. En relación a la coparticipación, ¿qué tendencia tiene actualmente el movimiento de CTP? Y en caso de que fuera necesario un cambio, ¿hacia dónde considera que debería tender? 4. ¿Existe en alguna o algunas provincias una estrategia activa de complementariedad entre áreas protegidas públicas y privadas? ¿Sería deseable que a nivel nacional esa complementariedad fuera reconocida por algún instrumento legislativo que le diera el carácter de estrategia o política pública? LOS MECANISMOS 5. Marque con una X todas las opciones que considere apropiadas. De los mecanismos implementados hasta el momento en el país, ¿cuáles considera exitosos (desde el punto de vista de la implicación de los propietarios de tierras privadas y de la conservación de los recursos de las mismas) y, por tanto, cree que se deberían intentar expandir o fomentar en el territorio nacional? a. Acuerdos entre propietarios (comodatos, servidumbres) b. Acuerdos entre propietarios y ONGs c. Reservas privadas integradas a los sistemas públicos de áreas protegidas d. Reservas privadas que han surgido a partir de acuerdos entre propietarios y administraciones públicas, pero que no forman parte de los sistemas públicos de áreas protegidas e. Otras opciones: EL MARCO LEGAL 6.
Para impulsar la CTP en el país, en relación al desarrollo más inmediato del marco legal, sería deseable: a. Una nueva ley a nivel nacional, específica para CTP b. Una nueva ley relacionada con diversos aspectos ambientales, que incluyera un reconocimiento explícito de la CTP, susceptible de un desarrollo reglamentario posterior c. Una modificación de alguna norma ya existente, que reconociera la CTP como una nueva alternativa de conservación 103
Entendemos por coparticipación cualquier modalidad de trabajo conjunto entre dos o más tipos de actores, ya sea formal o informalmente (a través de alianzas, convenios, redes de trabajo, asesoramiento, intercambio de puntos de vista, etc.). 104
Entendemos por organizaciones ambientalistas a las ONGs dedicadas a conservación. 105
Consideramos administración pública a gobiernos (nacional, provincial, municipal) u organismos adscritos a éstos. 99 8.
LOS APÉNDICES d. Sería deseable que los avances legislativos más urgentes se produjeran a nivel provincial, sobre todo en aquellas provincias que aún no mencionan la propiedad privada como posible objeto de conservación e. Otra opción: En relación a la CTP como estrategia de conservación, ¿existe alguna legislación provincial que usted valore positivamente? ¿Cree que podría servir de ejemplo para otras provincias? 7.
LOS ACTORES 8.
Marque con una X todas las opciones que considere apropiadas. En relación a las organizaciones ambientalistas que trabajan en CTP en Argentina: a. El funcionamiento actual de algunas o muchas de ellas podría equipararse al de entidades de custodia106 o land trusts, incluyendo la característica de la firma de acuerdos entre un propietario tierra y una ONG b. Algunas o muchas cumplen la función de promotoras, asesoras, investigadoras e incluso incentivan las áreas privadas, pero sin incluir compromisos en un acuerdo con el propietario. c. Algunas o muchas cumplen la función de promotoras, asesoras, investigadoras y además buscan que se establezcan acuerdos entre propietarios y las administraciones públicas competentes 9.
¿Considera exitoso el trabajo que realiza la mayoría de las ONGs que trabajan en CTP en el país? ¿O considera que carecen de capacidades técnicas, administrativas y/o financieras para cumplir su cometido? ¿Cómo cree que se podrían fortalecer esas capacidades? 10. En los casos en que se pueden dar iniciativas de conservación con acuerdos entre propietarios y administraciones públicas, ¿cree que sería positivo que ONGs acompañaran al propietario antes, durante e, incluso, después del proceso de declaración o reconocimiento? ¿o que se dé solamente la relación propietario‐administración pública? 11. ¿El apoyo y reconocimiento por parte de la administración pública al trabajo de las ONGs (sin incluir necesariamente un aporte de fondos) incidiría positivamente en el desarrollo del movimiento de CTP? O por el contrario, ¿piensa que las dificultades de la CTP no pueden relacionarse directamente con una falta de apoyo de la administración pública al trabajo de las ONGs? EL TRABAJO EN RED 12. De cara a impulsar y desarrollar la CTP en el país ¿usted considera que está actualmente en crecimiento la idea del “trabajo en red” o no? En caso afirmativo, ¿a qué niveles se ha estado dando? ¿qué avance o avances apuntaría como fundamentales? LOS INCENTIVOS 13. ¿Conoce incentivos de gobiernos provinciales a propietarios privados que actualmente estén funcionando de manera eficaz y contribuyan realmente a la conservación de los recursos de las fincas dedicadas a conservación? ¿Y que contribuyan a la conservación de la biodiversidad del país en su conjunto? ¿Cuáles? 14. Marque con una X todas las opciones que considere apropiadas. 106 Las entidades de custodia son organizaciones públicas o privadas sin ánimo de lucro que intentan implicar a los propietarios y usuarios del territorio en la conservación y el buen uso de los recursos de las tierras privadas. Pueden actuar de entidad de custodia organizaciones tan diversas como una asociación de vecinos, una organización conservacionista, una fundación, una municipalidad u otro tipo de ente público, promoviendo acuerdos y mecanismos de colaboración continua entre propietarios, las mismas entidades de custodia y otros agentes públicos y privados. (El concepto procede de las estrategias e instrumentos españoles de la Custodia del Territorio). 100 De las siguientes medidas e incentivos que actualmente funcionan en otros países ¿cuáles cree que tienen posibilidades de adaptarse al caso argentino? a. Deducciones totales o parciales de impuestos En caso afirmativo, ¿cuáles consideraría interesantes reducir? b. Preferencia en la obtención de créditos c. Creación de créditos blandos para actividades o usos compatibles con objetivos conservacionistas, tales como ecoturismo, agricultura sostenible u otros. d. Redirección de un % de fondos recaudados en proyectos de envergadura o en determinados impuestos en beneficio de las áreas protegidas privadas e. Proyectos de CTP financiados directamente por fondos de ayudas públicas o privadas diferentes fondos o programas f. Programas de Incentivos para biomas o ecorregiones concretas g. Pago por Servicios Ambientales h. Asistencia técnica i. Apoyo legal j. Protección de derechos de propiedad privada 15. ¿Qué sería necesario que ocurriese para que esos incentivos cobraran fuerza en el país? LOS EJEMPLOS 16. ¿Qué actividades o usos (tales como educación ambiental, investigación, ecoturismo, actividades productivas, extractivas, etc.) podrían considerarse especialmente exitosas en las iniciativas argentinas de CP? ¿Cuáles diría que son exitosas solamente en términos conservacionistas? ¿Y cuáles lo son en términos conservacionistas, económicos y sociales? 17. ¿Podría mencionar un par de áreas protegidas privadas que crea que realizan un buen trabajo y con las cuales recomendaría establecer un contacto? Y POR ÚLTIMO 18. ¿Cuáles son los principales problemas a los que se enfrenta actualmente la CTP en el país? ¿Qué recomendaciones o propuestas de solución podría aportar? 101 8.
LOS APÉNDICES Questionário Brasil A ESTRATÉGIA 1.
2.
3.
4.
5.
Qual a motivação que desencadeou a conservação da natureza107 em terras privadas (CTP) no Brasil? Quando isso aconteceu? Marque com um X a opção que considere apropriada e indique o ano de surgimento para a opção selecionada. Em quê condições e quando surgiu o apoio da administração pública à CTP no Brasil? a. Surgiu como resposta ao crescente interesse de proprietários pela conservação da natureza de suas terras (Ano:……) b. A administração pública impulsionou/estimulou a CTP como parte de uma estratégia ambiental de âmbito nacional, independentemente dos interesses de proprietários privados (Ano:…..) c. A administração pública deu resposta aos interesses de particulares, ainda que distintos aos da conservação da natureza (Ano:….) d. Outra causa: (Ano:…) Marque com um X a opção ou as opções que considere apropriadas. Considerando a evolução dos mecanismos obrigatórios e voluntários de CTP, você poderia dizer que o movimento brasileiro de CTP evolui (ou se encaminha) para: a. Um conjunto de iniciativas dedicadas à conservação, pesquisa, educação ambiental ou ecoturismo, mas sem atividade produtiva dentro das propriedades que destinam áreas à conservação b. Um conjunto de empreendimentos conservacionistas compatíveis com negócios, produções ou explorações sustentáveis em propriedades privadas, liderado fundamentalmente por particulares c. Um conjunto de iniciativas conservacionistas compatíveis com negócios sustentáveis, liderado fundamentalmente por empresas privadas d. Um conjunto de empreendimentos de negócios que cada vez procuram ser mais rentáveis economicamente e se afastam de objetivos conservacionistas e. Outra opção: Marque com um X todas as opções que considere apropriadas. Indique em cada opção selecionada se você se refere às RPPNs ou aos mecanismos obrigatórios de CTP como, por exemplo, Reservas Legais. Em relação ao movimento de CTP do país você poderia afirmar que: f.
Existe co‐participação108 proprietário ‐ organização ambientalista109 g. Existe co‐participação proprietário ‐ administração pública110 h. Existe co‐participação proprietário ‐ administração pública ‐ organização ambientalista i.
Existe co‐participação proprietário ‐ proprietário j.
Não existe co‐participação Em relação à co‐participação, que tendência tem atualmente o movimento de CTP? Se você entende necessária uma mudança, que rumo considera que deveria seguir? 107 Falamos de “conservação da natureza” em termos gerais, pensando que também pode se entender como a conservação da biodiversidade ou mesmo dos recursos naturais. Não é tão importante saber o que se conservava nos inícios como saber quando apareceu a estratégia. 108 Entendemos por co‐participação qualquer modalidade de trabalho conjunto entre dois ou mais tipos de atores, seja formal ou informalmente (através de alianças, convênios, redes de trabalho, assessoramento, intercâmbio de pontos de vista, etc.). 109 Entendemos por organizações ambientalistas às ONGs dedicadas à conservação. 110
Consideramos administração pública os governos (federal, estadual e municipal) ou organismos a eles vinculados. 102 6.
7.
Você considera que atualmente a CTP no Brasil está em crescimento? O objetivo da CTP no Brasil se entende unicamente em termos de conservação da natureza? Ou poderia se dizer que a CTP no Brasil busca a conservação não só de atributos naturais, mas também de aspectos culturais e paisagísticos? 8.
Marque com um X a opção que considere apropriada. A complementaridade das estratégias pública e privada (voluntária) de conservação no caso brasileiro se entende: a. Desde um ponto de vista espacial, pensando fundamentalmente na funcionalidade da localização das RPPN como zonas de amortecimento, partes de corredores biológicos, etc. de forma a potencializar a conservação da biodiversidade em escala regional ou nacional. b. Independente de uma visão estratégica da localização das RPPN, dado que em qualquer parte do país podem cumprir seus objetivos de conservação. c. Outra opção: OS MECANISMOS 9. Quão exitosas são as RPPNs sob o ponto de vista da implicação dos proprietários? E quão efetivas as considera desde o ponto de vista da contribuição aos objetivos conservacionistas do país (expressados na resposta 7)? 10. Qual é a sua opinião sobre as Reservas Legais e as Áreas de Preservação Permanentes (APPs)? Quão exitosas as considera em relação à implicação dos proprietários rurais? E quão efetivas você acha que são em relação a sua contribuição aos objetivos conservacionistas do país (expressados na resposta 7)? 11. Você entende que existe alguma relação entre o êxito dos objetivos de conservação e o caráter do mecanismo (voluntário ou obrigatório)? O MARCO LEGAL 12. Você considera que a rigidez da atual legislação das RPPNs (em relação aos usos permitidos, perpetuidade, etc.) tem sido um acerto ou tem resultado em prejuízo para o desenvolvimento eficaz da CTP no país? Por qué? 13. Você considera que a atual legislação sobre os mecanismos obrigatórios de CTP (tais como Reservas Legais ou APPs) tem sido um acerto ou tem resultado em prejuízo para o desenvolvimento eficaz da CTP no país? Por qué? 14. Pensando nos próximos passos que deveria dar o movimento brasileiro da CTP, ordene os seguintes aspectos conforme o grau de prioridade que considere mais adequado. (pontuando entre 1 como o mais prioritário e 6 como o menos prioritário) a. Estabelecimento de novas categorias de conservação voluntária (com diferentes níveis de restrição em relação aos usos permitidos)…. b. Abertura da possibilidade para o estabelecimento de RPPNs (ou outra categoria de reserva privada) por prazos determinados, ou seja, não necessariamente com caráter de perpetuidade c. Aumento da flexibilidade e agilização do processo de aprovação de reservas privadas (trâmite de criação)…. d. Promoção de novos incentivos para a criação de RPPNs…. e. Mudanças no funcionamento de incentivos já existentes para RPPNs…. f.
Mecanismos que permitam dar maior efetividade ao cumprimento da legislação ambiental existente em matéria de CTP (mecanismos de detecção de infrações e de imposição de sanções) …. g. Outro: 15. Marque com um X a opção ou opções que considere apropriadas. 103 8.
LOS APÉNDICES Dada a experiência brasileira, em relação ao marco legal que deveria se desenvolver num país que ainda não tem legislado no âmbito da CTP, consideraria desejável: a. Um reconhecimento explícito da CTP numa norma ambiental ampla, complementada por uma regulamentação posterior b. Uma regulação específica de áreas protegidas que inclua a conservação pública e privada c. Uma regulação específica para a CTP d. Outra opção: OS ATORES 16. O número e o papel ativo das organizações ambientalistas dedicadas à CTP têm crescido ao longo dos anos? Você acredita que tais organizações são fundamentais para o crescimento da CTP no país ou o movimento poderia desenvolver‐se perfeitamente sem o impulso e colaboração das mesmas? 17. Você considera exitoso o trabalho que realiza a maioria das ONGs que trabalham em CTP no país? Ou considera que carecem de capacidades técnicas, administrativas e/ou financeiras para cumprir seus propósitos? Como acredita que essas capacidades poderiam ser fortalecidas? 18. Considerando que a criação de uma RPPN é uma iniciativa voluntária dos proprietários, poderia se dizer que são eles os que lideram o movimento de CTP no país ou a administração pública tem um papel mais importante? O TRABALHO EM REDE 19. Que resultados positivos poderiam ser atribuídos às associações de proprietários de RPPNs dos diferentes estados e que não poderiam ter sido conseguidos individualmente pelos proprietários dessas reservas? Que exemplos de associações de RPPNs você apontaria como as mais exitosas? OS INCENTIVOS 20. Das seguintes medidas e incentivos financeiros estabelecidos no país poderia dizer se funcionam ou não eficazmente? Em relação às opções marcadas, você as considera eficazes desde o ponto de vista de sua contribuição à estratégia de conservação da biodiversidade do país em conjunto ou somente em relação à implicação de proprietários e da contribuição à conservação dos recursos das propriedades individualmente? a. Isenção do Imposto de Território Rural b. Preferência na obtenção de créditos a. Destinação de 0.5% dos recursos de implantação de projetos potencialmente causadores de significativo impacto ambiental às unidades de conservação (incluídas as RPPNs) b. ICMS ecológico (Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços) c. Obtenção de recursos do Fundo Nacional do Meio Ambiente d. Obtenção de recursos para projetos demonstrativos financiados pelo subprograma PDA e. Os Programas de Incentivos para ambientes ou biomas concretos (Como por exemplo, o programa de incentivos para a Mata Atlântica ou o Cerrado) promovidos por ONGs e outras organizações privadas. 21. Ao proprietário que está pensando em destinar todo ou parte do seu imóvel à conservação, você diria que as vantagens que pode obter superam as possíveis desvantagens? OS EXEMPLOS 22. Que atividades ou usos (tais como educação ambiental, pesquisa, ecoturismo, atividades produtivas, extrativas etc.) poderiam se considerar especialmente exitosas nas iniciativas brasileiras de CP? Quais você diria que são exitosas somente em termos conservacionistas (stricto sensu)? E quais o são em termos conservacionistas, econômicos e sociais? 104 23. Você poderia mencionar algumas RPPNs ou outras iniciativas de conservação privada que considere como exemplos de bons trabalhos e com as quais recomendaria estabelecer um contato? E POR ÚLTIMO 24. Quais são os principais problemas que enfrenta a CTP atualmente no país? Que recomendações ou propostas de solução você poderia sugerir? 105 8.
LOS APÉNDICES Cuestionario Chile LA ESTRATEGIA 1. Marque con una X la opción o las opciones que considere apropiadas. El movimiento chileno de conservación de tierras privadas (CTP) evoluciona hacia: a. Un conjunto de áreas protegidas privadas (APP) dedicadas a conservación, investigación, educación ambiental, pero sin actividad productiva b. Un conjunto de emprendimientos conservacionistas compatibles con negocios, producciones o explotaciones sostenibles en propiedades privadas, liderado fundamentalmente por particulares c. Un conjunto de iniciativas conservacionistas compatibles con negocios sostenibles en propiedades privadas, liderado fundamentalmente por empresas privadas d. Un conjunto de emprendimientos de negocios en propiedades privadas que cada vez persiguen ser más rentables económicamente y se alejan de objetivos conservacionistas e. Alguna combinación entre las anteriores u otra opción: 2. Marque con una X todas las opciones que considere apropiadas. En el movimiento de CTP del país podría afirmar que: k. Existe coparticipación111 propietario ‐ organización ambientalista112 l. Existe coparticipación propietario ‐ administración pública113 m. Existe coparticipación propietario ‐ administración pública ‐ organización ambientalista n. Existe coparticipación propietario ‐ propietario o. No existe la coparticipación 3. En relación a la coparticipación, ¿qué tendencia tiene actualmente el movimiento de CTP? Y en caso de que fuera necesario un cambio, ¿hacia dónde considera que debería tender? 4. ¿Considera que actualmente la CTP en Chile está en crecimiento? 5. ¿El objetivo de la CTP en Chile se entiende únicamente en términos de conservación de la naturaleza? ¿O se puede decir que persigue la conservación de la biodiversidad, incluyendo además de factores naturales, otros culturales y paisajísticos? 6. ¿Qué tanto contribuyen las iniciativas actuales de CTP chilenas a los objetivos de conservación expresados en la respuesta anterior? Es decir, ¿qué tan exitosas o efectivas son esas iniciativas? 7. Marque con una X la opción que considere apropiada. La complementariedad de las iniciativas privadas de conservación con el sistema público de áreas protegidas de Chile: a. Es reconocida formalmente por algún instrumento legislativo que le da el carácter de estrategia o política pública b. Se considera que al menos existe en un plano informal c. Ni siquiera en el plano informal se hace mención a la complementariedad de las iniciativas públicas y privadas de conservación 8. En el caso de que haya elegido la opción a o la opción b en la pregunta anterior, marque a continuación con una X la opción que considere apropiada. La complementariedad de las iniciativas privadas de conservación con el sistema público de espacios naturales protegidos se entiende: 111
Entendemos por coparticipación cualquier modalidad de trabajo conjunto entre dos o más tipos de actores, ya sea formal o informalmente (a través de alianzas, convenios, redes de trabajo, asesoramiento, intercambio de puntos de vista, etc.). 112
Entendemos por organizaciones ambientalistas a las ONGs dedicadas a conservación. 113
Consideramos administración pública a gobiernos (nacional y de niveles inferiores) u organismos adscritos a éstos. 106 a.
Desde un punto de vista espacial, pensando en la funcionalidad de la localización de las APP como zonas de amortiguamiento, partes de corredores biológicos, para aumentar la superficie protegida de un determinado tipo de ecorregión, bioma, etc. b. Sin que sea necesaria una visión estratégica de la localización de las APP dado que en cualquier parte del país pueden cumplir sus objetivos conservacionistas. c. Otra opción: LOS MECANISMOS 9.
¿Existen criterios o pautas que tenga que cumplir una propiedad privada cualquiera para pasar a ser considerada reserva natural privada de hecho o APP de carácter informal dedicada a conservación? ¿Cuáles son? ¿Tienen reconocimiento de algún tipo o existe algún acuerdo entre partes? Si no existen, ¿cómo adquieren las propiedades esa caracterización? 10. ¿Por qué se considera a los Santuarios de la Naturaleza como uno de los instrumentos vigentes más eficaces en materia de CTP formal en Chile? ¿Qué ventajas aportan en términos de cumplimiento de objetivos de gestión, de estrategia a largo plazo, etc.? 11. ¿Qué valoración le merecen los Proyectos de Desarrollo Limitado (Comunidades de Conservación y Proyectos Eco‐inmobiliarios)? ¿Qué ventajas aportan en términos de cumplimiento de objetivos de gestión, de estrategia a largo plazo, etc.? EL MARCO LEGAL 12. ¿Qué tan importante resulta la entrada en vigor del reglamento de APP para darle un impulso al movimiento de CTP en el país en relación a criterios, categorías, incentivos, mecanismos de cooperación público‐privada, etc.? 13. ¿Cómo repercute la situación actual del marco legal en las motivaciones que un propietario pueda o no tener para dedicar su tierra a conservación? ¿Ayuda a que las iniciativas emprendidas tengan permanencia en el tiempo? ¿o más bien limita la permanencia de las mismas? 14. Dada la experiencia chilena, en relación al marco legal que debería desarrollarse en un país que todavía no ha legislado en el ámbito de la CTP, consideraría deseable: a. Un reconocimiento explícito de la CTP en una norma ambiental amplia, susceptible de una reglamentación posterior b. Una regulación específica de áreas protegidas que incluya la conservación pública y privada c. Una regulación específica para la CTP d. Otra opción: LOS ACTORES 15. ¿El número y el papel activo de las organizaciones ambientalistas que trabajan en CTP han ido creciendo con los años? ¿Cree que el rol que han jugado y juegan las vuelve fundamentales para el crecimiento de la CTP en el país? 16. ¿Diría que ha existido o existe suficiente apoyo y reconocimiento de la administración pública al trabajo de las ONGs que trabajan en CTP (sin que ello signifique necesariamente un aporte de fondos)? ¿Relacionaría ese apoyo y reconocimiento (o falta de él) con las facilidades o dificultades que pueda haber tenido o tener el desarrollo de la CTP en el país? EL TRABAJO EN RED 107 8.
LOS APÉNDICES 17. ¿Qué relevancia tiene el “trabajo en red” en el movimiento de CTP del país? ¿Qué tipos de logros se podría atribuir a las redes o asociaciones de APP que los propietarios de las áreas asociadas no podrían haber logrado (o lograr) por sí solos? LOS INCENTIVOS 18. ¿Qué incentivos jurídicos, económicos, técnicos, etc. funcionan actualmente para que un propietario quiera dedicar su tierra a conservación? ¿Qué incentivos cree que se pondrán en marcha en el corto o medio plazo? Y en el caso de que no coincidan con los anteriores, ¿qué incentivos cree que deberían implantarse o implementarse? 19. ¿En qué línea cree debería avanzar el movimiento de CTP del país concretamente en relación a incentivos fiscales? LOS EJEMPLOS 20. Qué actividades o usos (tales como educación ambiental, investigación, ecoturismo, actividades productivas, extractivas, etc.) podrían considerarse especialmente exitosas en las iniciativas chilenas de CTP? ¿Diría que son solamente exitosas en términos conservacionistas o lo son tanto en términos conservacionistas como económicos y sociales? 21. ¿Podría mencionar un par de iniciativas de de conservación privada que crea que realizan un buen trabajo y con las cuales recomendaría establecer un contacto? Y POR ÚLTIMO 22. ¿Cuáles son los principales problemas a los que se enfrenta actualmente la CTP en el país? ¿Qué recomendaciones o propuestas de solución podría aportar? 108 Cuestionario España LA ESTRATEGIA 1. ¿Qué tanto considera que contribuyen las iniciativas de custodia actuales a los objetivos de conservación de la estrategia española de Custodia del Territorio (CdT) en su conjunto? 2. Marque con una X la opción que considere apropiada. La complementariedad de las iniciativas privadas de conservación con el sistema público de espacios protegidos de España: a. Es reconocida formalmente por algún instrumento legislativo que le da el carácter de estrategia o política pública b. Se considera que al menos existe en un plano informal c. Ni siquiera en el plano informal se hace mención a la complementariedad de las iniciativas públicas y privadas de conservación 3. En el caso de que haya elegido la opción a o la opción b en la pregunta anterior, marque a continuación con una X la opción que considere apropiada. La complementariedad de las iniciativas privadas de conservación con el sistema público de espacios naturales protegidos en España se entiende como: a. Iniciativas de CdT que se desarrollan en cualquier parte del territorio del país (siempre que no sea dentro de espacios protegidos públicos) sin que sea necesaria una funcionalidad estratégica de localización de las mismas. b. Iniciativas de CdT con una ubicación estratégica según su funcionalidad como herramientas para zonas de amortiguamiento, para corredores biológicos, para aumentar la superficie protegida de un determinado tipo de ecosistema, etc. (visión espacial). c. Otra opción: LOS MECANISMOS 4. De entre los tipos de acuerdo que utiliza la CdT, ¿cuál o cuáles se consideran los más exitosos en relación a los objetivos de conservación de tierras privadas? ¿coinciden con los más exitosos desde el punto de vista de la implicación de propietarios y de la sociedad en su conjunto? ¿Los mecanismos más exitosos resultan ser los más utilizados? (Algunos ejemplos son la compra o donación de tierras, contrato de derechos reales, arrendamiento, cesión de uso, contrato privado de “custodia del territorio”, acuerdo verbal, apoyo técnico) 5. Si tuviera que elegir una o dos “particularidades españolas” en relación a los acuerdos que utiliza la CdT en el país, ¿cuál o cuáles serían? ¿Y por qué? EL MARCO LEGAL 6. ¿Qué características cree que debería tener la forma jurídica propia de las entidades de custodia (EC)? 7. Una vez conseguido el reconocimiento de la CdT en la Ley 42/2007, ¿podría comentar, por orden de prioridad, los aspectos que considera que deberían tratarse en el desarrollo reglamentario de la Ley? 8. ¿Cómo percibe que ha repercutido el impulso legal que se le ha dado a la CdT en las motivaciones de los propietarios de tierras para comenzar iniciativas de custodia con alguna EC? 9. Dada la experiencia española, en relación al marco legal que debería desarrollarse en un país que todavía no ha legislado en el ámbito de la CTP, consideraría deseable: 109 8.
LOS APÉNDICES a.
b.
c.
d.
Un reconocimiento explícito de la CTP en una norma ambiental amplia, susceptible de una reglamentación posterior Una regulación específica de áreas protegidas que incluya la conservación pública y privada Una regulación específica para la CTP Otra opción LOS ACTORES 10. ¿Considera exitoso el trabajo que realiza la mayoría de las ONGs que trabajan como EC? ¿O considera que carecen de capacidades técnicas, administrativas y/o financieras para cumplir su cometido? ¿Cómo cree que se podrían fortalecer esas capacidades? 11. ¿Diría que ha existido o existe suficiente apoyo y reconocimiento de la administración pública al trabajo de las EC (sin que ello signifique necesariamente un aporte de fondos)? ¿Relacionaría ese apoyo y reconocimiento (o falta de él) con las facilidades o dificultades que pueda haber tenido o tener el desarrollo de la CdT en el país? EL TRABAJO EN RED 12. ¿Qué tipos de logros atribuiría a las redes regionales de CdT que no podrían haber logrado o lograr las EC por sí solas? 13. Independientemente de las redes que agrupan EC, ¿existe el trabajo en red entre propietarios? Es decir, ¿existe algún tipo de coparticipación entre propietarios? LOS INCENTIVOS 14. ¿Qué incentivos funcionan actualmente? ¿Cree que funcionan en relación a la implicación de propietarios de tierras? ¿Cree que contribuyen a la eficacia de la estrategia de CdT, es decir, al cumplimiento de los objetivos conservacionistas de la misma? 15. ¿Qué incentivos cree que estarán funcionando en España en el corto o medio plazo? ¿Coinciden con los que cree que deberían implementarse? Si no es así, ¿podría mencionar los que considera que deberían desarrollarse? LOS EJEMPLOS 16.
¿Qué actividades o usos (tales como educación ambiental, investigación, ecoturismo, actividades productivas, extractivas, etc.) podrían considerarse especialmente exitosas en las iniciativas españolas de CdT? ¿Cuáles diría que son exitosas solamente en términos conservacionistas? ¿Y cuáles lo son en términos conservacionistas, económicos y sociales? 17.
¿Podría mencionar un par de iniciativas de custodia que crea que realizan un buen trabajo y con las cuales recomendaría establecer un contacto? Y POR ÚLTIMO ¿Cuáles son los principales problemas a los que se enfrenta actualmente la CdT en el país? ¿Qué recomendaciones o propuestas de solución podría aportar?
110 8.2. Las opciones del Derecho Privado Aunque no es objeto de este trabajo profundizar en este aspecto, es importante comentar que no existe en el Código Civil de los países analizados ninguna figura que sea explícitamente reconocida como un mecanismo de conservación. A pesar de ello, vale la pena mencionar algunos instrumentos jurídicos previstos en el Derecho Privado que resultan relevantes para la CTP. • El contrato privado entre partes Es el documento que se suele firmar entre un propietario y una ONG conservacionista que desarrolla algún programa de CTP. Es el mecanismo más utilizado en España (llamado Contrato o Convenio de Custodia, entre una EC y un privado) y el que utilizan numerosas fundaciones y asociaciones en Argentina. Un acuerdo entre partes (canalizado a través de la firma de un contrato) implica que, a partir de un proceso negociador, dichas partes asumen determinados compromisos de conservación y acuerdan llevar a cabo determinadas actuaciones en una finca o terreno o desarrollar un modelo concreto de gestión. Aunque existen cláusulas habituales en todos los convenios, se trata de documentos abiertos en los que los compromisos son variables y negociables en cada caso. • La servidumbre Es un derecho real, perpetuo o temporario que se establece sobre un inmueble a favor de una persona o grupo de personas, con independencia del derecho de propiedad. Permite establecer determinadas limitaciones de gestión de una propiedad privada y, aunque no está previsto expresamente en ninguno de los países estudiados, es un mecanismo que puede utilizarse perfectamente con fines de conservación. Actualmente, la servidumbre ambiental o ecológica es un mecanismo poco utilizado y desarrollado en los 4 países, pero vale la pena reconocer su potencial. Una servidumbre ecológica consiste en un contrato entre dos propietarios de tierras, por medio del cual se acuerdan restricciones de uso de los recursos naturales en una o ambas propiedades (llamados fundo dominante y fundo sirviente) con el objetivo de colaborar en la conservación de los atributos naturales de la otra propiedad (Chacón 2006). Normalmente estos contratos se hacen a perpetuidad, es decir que quienes asumen el compromiso de una servidumbre ecológica suelen pretender que sean útiles para 111 8.
LOS APÉNDICES conservar sus terrenos por siempre; inclusive cuando éstas cambien de propietarios (ya sea porque los propietarios mueran, vendan la propiedad, realicen una donación, etc.). • El usufructo También es un derecho real que puede constituirse con fines de conservación, en cuyo caso se puede ceder el uso y goce de un inmueble (por un tiempo determinado o de manera indefinida) a favor de una persona o de una ONG conservacionista (una EC en el caso español) que lo administre de acuerdo al destino impuesto por su propietario. El propietario conserva el derecho de propiedad y el usufructuario, el derecho de gestión (uso y goce). No está sujeto al cambio de propietario (porque se constituye sobre la propiedad), pero sí está condicionado a extinguirse por la muerte del usufructuario114. Tampoco ha sido hasta ahora un mecanismo especialmente desarrollado en ninguno de los países. • El fideicomiso Se constituye un fideicomiso cuando una persona (fiduciante) transmite la propiedad de un bien o bienes a otra (fiduciario), quien se obliga a gestionar los bienes que le han sido transmitidos en beneficio de quien se designe en el contrato (beneficiario) y a transmitirlo al cumplimiento de un plazo a un destinatario final (el mismo beneficiario u otro). Este mecanismo se usó por ejemplo para la constitución del Parque Nacional Monte León. Una vez constituido el fideicomiso con un fin específico el bien sale del patrimonio y del control del fiduciante para ser gestionado por el fiduciario; en este caso la ONG Conservación Patagónica inmovilizó voluntariamente fondos suficientes para que se adquiriera una estancia que sería propiedad de FVSA (el fiduciario) con el fin de donarla posteriormente al Estado argentino (concretamente, a la Administración de Parques Nacionales de Argentina, la beneficiaria). Y para que la donación de la Estancia Monte León a la Administración de Parques Nacionales se hiciera efectiva, el fideicomiso hizo una donación con cargo. El cargo consiste en que, en el término de 3 años Monte León tenía que ser convertido en el Parque Nacional Monte León y mantenerse como tal a perpetuidad. 114
Tal como mencionamos en el apartado 6.6. Las organizaciones ambientalistas. resulta importante plantearse qué sucede con los compromisos adquiridos por una organización (por ejemplo relacionados con propiedades que reciben en donación o de las que son usufructuarias) si ésta se extingue o pierde notablemente capacidades. 112 • La compra venta Es el mecanismo más seguro desde el punto de vista jurídico para garantizar la conservación de una propiedad a largo plazo. Es una fórmula muy utilizada por ONG que tienen suficientes capacidades económicas y está desarrollada fundamentalmente en España y Argentina. En contraposición, es el mecanismo menos participativo de todos, ya que una vez que se realiza la operación, el propietario inicial a se desliga de de la propiedad y su gestión. • La donación Otro mecanismo son las donaciones que pueden recibir las organizaciones conservacionistas. Pueden donarse propiedades de especial interés ecológico para que sean dedicadas a conservación, o puede donarse dinero o una propiedad sin especial interés conservacionista, en cuyo caso la ONG receptora podría venderla para conseguir fondos y adquirir otros terrenos más interesantes. Es una fórmula que también utilizan grandes organizaciones conservacionistas que restauran y conservan tierras de su propiedad con el fin de donarlas en última instancia a las AAPP. Es el caso del Parque Nacional Monte León y el futuro que se plantea para las áreas protegidas por el proyecto Esteros del Iberá en Argentina y del Parque Pumalín en Chile. • La permuta Este mecanismo permite por ejemplo que propietarios particulares y organizaciones ambientalistas intercambien terrenos sin fijar ningún precio. Las ONG pueden adquirir así lugares de mayor valor ecológico que el de las propiedades que intercambia. • El legado Permite que el dueño de una finca transmita en legado la propiedad de la misma a una organización conservacionista, con la condición de que, por ejemplo, ésta mantenga los mismos valores que la propiedad alberga. 113 8.
LOS APÉNDICES 8.3. Los acrónimos AAPP APP ASPP CCA CCAA CCAD CdT CI CLT CNRPPN CODEFF CONAF CONAMA CTP EC FARN FHD FHN FMAM FNH FPY FVSA GEF IBAMA IBio ICMS ICTIB IRPF IVA ONG PDA PSA RL RP RPPN SiFAP SNASPE SNUC SRL TNC UC WWF XCT 114 Administraciones Públicas Áreas Protegidas Privadas Áreas Silvestres Protegidas Privadas Comunidad de Conservación Ahuenco Comunidades Autónomas Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo Custodia del Territorio Conservación Internacional The Conservation Land Trust Confederación Nacional de Reservas Particulares del Patrimonio Natural Comité Nacional de Defensa de la Fauna y Flora Corporación Nacional Forestal Comisión Nacional del Medio Ambiente Conservación en Tierras Privadas Entidades de Custodia Fundación Ambiente y Recursos Naturales Fundación Hábitat y Desarrollo Fundación Historia Natural Fondo para el Medio Ambiente Mundial Fundación Naturaleza y Hábitat Fundación Pro Yungas Fundación Vida Silvestre ‐ Argentina Global Environment Facility Instituto Brasileño del Medio Ambiente Instituto Bioatlântica Impuesto sobre la Circulación de Mercaderías y Servicios Iniciativa para la Custodia del Territorio en las Islas Baleares Impuesto sobre la Renta de Personas Físicas Impuesto al Valor Agregado Organizaciones no Gubernamentales Proyectos Dempostrativos Pago por Servicios Ambientales Reserva Legal Reserva/s Privada/s Reservas Particulares del Patrimonio Natural Sistema Federal de Áreas Protegidas Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado Sistema Nacional de Unidades de Conservación Sociedad de Responsabilidad Limitada The Nature Conservancy Unidad/es de Conservación World Wildlife Fund Xarxa de Custòdia del Territori