Ley 1 01 de 1993

Comentarios a la ley general de
desarrollo agropecuario y pesquero
(Ley 1 01 de 1993)
}osé Leibovich*
l. ANTECEDENTES
Antes de entrar en el aná li sis del contenido de esta
ley, es importante acla rar su origen, tanto desde el
punto de v ista co nstitu c ion al como de la coyuntura particular que hizo posibl e que se co nc reta ra al
fina liza r 1993.
La Constituc ión Po lítica de Co lombia de 1991 ,
co nti ene tres artícu los que hace n referenc ia ex plíc ita al apoyo que el Estado debe otorgar al secto r
ag ropec uario .
El artículo 64, se refiere al acceso progres ivo de los
trabaj ado res agrarios a la propi edad de la tierra y a
lo s serv ic ios, entre otros, de edu cac ión, sa lud ,
viv ienda, c réd ito y co merc iali zac ión de los productos, co n el fin de mej o rar el in greso y la ca lid ad
de vid a de los ca mpes in os . Su filosofía co rresponde a un anh elo legítimo del co nstituyente prim ario, según el cua l es deber del Estado correg ir la
• Asesor del Gobierno en As untos Cafeteros . Las op ini ones
expresa das en este artícul o so n personales y no co mprometen
a la in stitu ción para la cual trabaja.
des igual distribuc ión de la ti erra, y apoyar el acceso a los se rvicios bás icos de la pob lac ión ca mpes ina los cua les han sid o fu ente de co nflicto socia l en
el ca mpo desde los oríge nes mismos de la nac ionalid ad co lomb iana. Además, se co nsid era, co n
razó n, qu e esta situ ación afecta el in greso y la
ca lid ad de v id a de los habitantes del campo.
El artíc ulo 65 p lantea qu e la p rodu cc ió n de ali mentos debe goza r de la es pec ial protecc ió n del
Estado, dando priorid ad tanto al desa rro ll o in tegra l
de las activid ades ag rop ec uari as, pesqu eras, forestales y ag roindustrial es, como a la co nstrucc ió n de
ob ras de infraestructura físi ca y adec uac ión de
ti erras y a la p romoción de programa s de investigac ión y transferencia de tec nología enca min ada a
in c rementar la produ cti v id ad del sector. A l proponer la protecc ión es pec ial del Estado a la producc ión de alim entos, hace prop io un argumento de la
teo ría de la Seg uridad A lim entaria , según la cual ,
el país no puede dejar de produ c ir los alim entos de
un a ca nasta bás ica, ante el riesgo de un a eventu al
hambruna co mo la oc urrid a en Europa durante las
guerras mundiales. Bajo esta teo ría se justifica ría
manten er artificialmente, co n subsidi os del Estado, produ cc ion es co n claras desventajas co mpeti-
tivas, porque el rég imen climático o las tierras o la
tecnología no so n las ópt im as. Alternativamente,
más que mantener artifi c ialmente producciones,
el Estado puede co ntribuir a reso lver los cuellos de
botella que enfrenta la producción del campo y es
en esta or ientac ió n, que el artíc ul o plantea la necesidad de apoya r la rea li zac ión de obras de infraestru ctura, adec uac ión de tierras, investigac ió n y
transferencia de tecnología.
El artíc ulo 66 se refiere a la posibilid ad de reglamentar el créd ito agropecuar io en co ndi c ion es
espec iales, teniendo en cue nta la peculiaridad de
la producción ag ropec uar ia, es decir, los c iclos de
las cosec has y de los precios, además de los ri esgos naturales de la activid ad. Esto significa que los
pagos de intereses y las amortizaciones a cap ital se
program en de ac uerd o co n el momento de las
cosec has . En cuanto a los c iclos de precios y
ri esgos inh erentes a la actividad , no es tan claro
que las ca racterísti cas del crédi to puedan co ntemplar estos fenómenos. Para ello se deben desarrollar in strumentos financieros de cobertura y/o seguros.
El desarrollo a ni vel leg islativo se dio por parte del
Congreso de la Repúb li ca, co mo res ultado, en
parte, de la presión ejerc id a por los gremios de la
producción agropecuaria que tienen as iento en la
Sociedad Colombiana de Agricultores, SAC. Ante
las reiteradas c ríti cas a la política gubern amental
que, segú n ellos, había sido la ca usante de la
profunda c ri sis del sector durante 1992 y 1993, la
c itada ley debería co rreg ir esta situación. En efecto, las primeras vers iones del arti cul ado proponían
instrumentos que, entre otras med id as, hubi eran
anul ado de tajo la políti ca de apertura para el
secto r.
Produ cto de la co nce rtac ió n entre los gremi os, el
Co ngreso y el Ejecutivo se obtuvo la ley que pasamos a co mentar. En ell a se refleja claramente un
co njunto variado, y no necesar iamente armónico,
de intereses. Por un a parte, aq uell os preocupados
por el co rto p lazo y, bajo el diagnóstico de que
166
COYUNTURA ECONOMICA
ape rtur a, co n un a co mp ete n c i a ext ra nj e ra
despiadada a la producción nac ion al, había producido la cri sis del agro, pretendían que la ley se
enca rgara de introdu c ir los correctivos necesa ri os
a ell a. Por otra, aq uellos qu e intentaba n genera r
los incenti vos necesa rios distintos a la protección
para que el sector rural volviese a se r atractivo
para la inversión . Finalmente, aq uell os preocupados por mejorar las co ndi ciones de acceso a la
tecnología que hi ciese n posible aumentos en la
productividad ag ropecuar ia y de comercialización
y, de esta man era, lograr mejoras sustanc iales en
la competitivid ad del sector y del ingreso de los
habitantes del ca mpo.
Los efectos rea les que tenga la ley sobre el sector y
cuáles de los intereses menc ionados atrás predominen, dependerán de la reg lamentac ió n que de
ell a efectúe el Ej ec utivo.
11. LA APERTURA ECONOMICA
La ley contiene varios artículos (del segund o al
quinto), relativos a la intern ac ion ali zac ió n y protección del sector. En ellos se intenta neutral izar,
en algunos aspectos, la apertura eco nó mi ca tan
impulsada durante la administración Gaviria. En
particular, el artículo quinto faculta al Gobierno
N ac ion al para imponer medid as de sa lvaguard ia
cuando la producción nac ion al sufra un perjuicio
o amen aza (sic) de perjuicio a causa de un in cremento de las importaciones o de un a caída sustanc ial de los precios intern ac ional es.
Nótese que no se trata de neutral izar el dumping o
los subsidios intern ac ion ales. Simplemente, ante
la apari ció n de un productor más efic iente en el
mundo, que penetrase nu estro mercado de manera importante, el Gobierno podría neutrali za r estas
importac io nes co n barreras de cua lqui er tipo. Dec ision es de esta naturaleza benefic ian a los productores del bien en cuestió n a costa de los consumidores nacionales e indu cen un a as ignac ió n
inefic iente de rec ursos . Hoy en día está operando
una salvaguardia para el arroz p roveni ente de Viet-
N am, pues de ese origen el grano es más barato.
Sin embargo, no se tienen pruebas de que esa
producción esté subsidi ada por el Estado.
111. SUBSIDIOS AL SECTOR AGROPECUARIO Y
PESQUERO
La ley establece un rég im en de subsidios no transparentes para las activid ades agropec uari as. Algunos de los más importantes so n :
- Subsidios a los productores en relac ió n directa al
área productiva o a sus vo lúm enes de producción
(a rtícul o 7).
- Subsidios en las tarifas de energía eléctri ca (a rtícu lo 8).
- Subsidios a los pequeños prod uctores con tasas
de interés in fer io res a las del c rédito come rc ial
o rdin ario (a rtíc ul o 12).
- Subsidios a personas natu rales o jurídicas que
rea l icen inversiones en el sector agropecuari o, hasta
por un eq ui va lente del 40% del valor de la in ve rsió n (a rtíc ul o 21). El monto del incentivo se rá
descontado de la cuantía total o de los pagos
parciales de la ob li gac ió n c rediti c ia originada en
el proyecto de inversió n.
-Subsidios a través de precios de in te rvenc ió n del
IDEMA.
- Subsidios en las primas para tomar el seguro
agropec uari o.
Este co njunto de subsidi os, si bien va en dirección
de facilitar las co ndi c ion es pa ra la producción
agropecua ri a y pesque ra, genera di sto rsio nes y
problemas que va le la pena destacar :
1. Otorga r subsidi os en fun c ió n directa del área o
del ta maño de la producción tiene un ca rácter
ab iertamente reg res ivo.
2. Subsidiar las tarifas de energía eléctri ca en el
ca mpo benefic ia a los usuar ios de ell a que, en
general, son los agricultores de ingresos más altos,
los cua les cuentan co n procesos productivos más
intensivos en cap ital.
3. El subsidi o en el crédito a los pequeños campesinos tiene aparentemente un ca rácter progresivo
y, en consec uenc ia, merece su apoyo. Sin embargo, estudi os empíri cos han mostrado qu e el secto r
agríco la req ui ere disponibilidad sufi c iente y opo rtuna de recursos de c réd ito para impul sa r la inversió n, más qu e un subsidio a la tasa de interés .
Cuando la tasa es subsidi ada, suele presentarse
racionamiento de recursos, turnos de espera y, en
co nsec uenc ia, no todos los beneficiarios potenciales logran el acceso al subsidi o.
4 . El in ce ntivo a la ca pitali zac ió n rural puede se r
un in strum ento interesa nte de estímulo a la inve rsió n. Todo depende de có mo sea reglamentado.
En primer términ o, hay qu e tener c uid ado de ev itar
el ri esgo de ayud ar a co nce ntrar m ás el ingreso en
el ca mpo, y para ello se requie re un reglamento
que destine el in centivo, prioritariamente, a los
pequeños prod ucto res . En seg undo término, deben estab lece rse c riteri os téc ni cos claros para el
oto rga miento del mi smo, en el se ntido de que éste
se dedique a introdu c ir un camb io tec no lóg ico
que in c remente la productividad y disminuya costos . H ay que ev itar que co n dicho in ce nti vo se
estimul en producciones co n paquetes tec no lóg icos que han demostrado ser in efic ientes .
5. Subsidios a través de precios de interve nc ió n
del IDEMA . Cua ndo se trata de producciones en
zo nas alej adas del mercado puede tener sentid o
efectuar este tipo de intervenc io nes y en coyunturas específi cas . Sin embargo, cuando se estab lece n de man era genera l izada y pe rm anente, no
sólo dan un a seña l equi vocada a los productores,
sin o que a la postre, puede terminar el ID EMA en
el co ntrase ntid o de adquirir co n rec ursos del erario las cosec has de otros países.
COMENTARIOS A LA LEY DE DESARROLLO AGROPECUARIO 167
6. El subs idi o en la menor prima para tomar el
seguro de cosec has tiene la intenc ió n de ayudar a
romper un círcu lo vicioso por el cual este tipo de
seguros no ha sid o tom ado debido al alto valor de
las primas. Esto en razó n a qu e estos seguros
cubren ca lamidades asoc iada s a plagas o desastres
climáticos cuya probabilidad de ocurrencia es relativamente importante.
La dific ultad de impulsar este subsidio es, ev id entemente, la limitac ió n de rec ursos con qu e c uenta
el gobierno . Si se as igna un a partida definida para
poner en ope rac ió n este subsidio, ¿con qué criteri os as ignará el gob ierno los limitados rec ursos?
De nu evo, se co rren ri esgos impo rtantes por esta
vía de ayud ar a co nce ntrar el in greso rural.
Los rec ursos para financiar los subsidi os menc ionados provi enen del presupuesto nac ion al. Siendo
co nsc ientes de las restricc iones existentes en este
ca mpo, se req ui ere un a gran dosis de rea li smo del
ejec utivo para destin ar los rec ursos públicos estableciendo prioridades en las acc ion es qu e generen
las m ayo res eco no mías de esca la y, por end e, los
máx imos beneficios de ca rácter general para el
cam po.
IV. OTROS TEMAS
En la perspectiva de apoyar la comerc ializ ac ió n
interna, la ley le otorga al IDEMA la función de
efectuar inversio nes de riesgo en nu evas empresas
de come rc iali zac ió n, las cuales han de co ntribuir
a aumentar la competitivid ad de la producción
agropecuari a. Para evitar que estas ini ciativas fracase n, deberán seguirse estri ctos c riteri os de evalu ac ió n de proyectos que dem uestren su viabilidad y oj alá buscar desde el ini c io la participación
de agentes privados en la inversión .
La ley desa rro ll a el precepto constitu c io nal de la
parafisca l id ad para el sector ag ropec uario. Según
éste, se pueden c rear co ntribuc ion es parafiscales
en subsectores específicos, co n miras a desarrollar
el subsector en temas co mo la investigac ió n y
168
COYUNTURA ECONOMICA
tran sferenc ia de tecnología, la adecuació n de la
producción y el control sa nitar io, la comercializac ió n, el fomento a las exportac ion es y al consumo, la estab ilizac ió n del precio y el ingreso de
los productores y la ej ecuc ión de programas de
inversión en infraestru ctura (artículo 31). No hay
dud a de que este tipo de planteamiento se hi zo
sigui endo co mo ejemplo el caso del Fo nd o Nac ional del Café. En el desenvolvimiento particular de
estas co ntribuc ion es, deberá darse prioridad al
destino de los rec ursos para atender tareas como la
investigac ió n y transferencia de tec nología que
generan, a la larga, aumentos en la productividad
y redu cc i ó n d e cos to s y, e n c u anto a l a
estab ili zac ión deberán di señarse los esquemas de
tal manera que eviten al máx im o generar situ ac iones de déficit más all á de la capac id ad de ahorro
de los aporta ntes a través de los aportes para fiscales .
Como co ntinu ac ión del principio de la parafiscalidad, la ley otorga al Gobierno la facultad de
crear fondos de estab iliz ac ió n de precios de los
productos agropec uari os co n el obj eto de procurar
un in greso remun erat ivo a los productores y regular la produ cc ió n (artículo 36). Este tipo de fondos
pu ede ser de utilidad en aq uell os casos en q ue los
productos presentan alta vo latilidad de los prec ios
en los mercados internacio nales y no ex isten meca ni smos altern ativos de cobertura de ri esgo. Sin
emba rgo, los sistemas de estabilización planteados en la ley no garanti za n la supe rvi venc ia fin anc iera de los fondos, cuand o la vo lati lid ad de los
precios es extrema.
Si bien la ley es muy c lara en obligar a los muni c ipios del país a la c reac ió n de las UMATA (U nid ad
Muni c ipal de Asistencia Téc ni ca Agropecuaria) ,
las c uales han de ser el vehículo a través del c ual el
ca mbio tecnológico ll eg ue a los ag ri cultores, dicha ley se qu edó corta en dar un alca nce m ayor a
la in vest igac ió n tecnológica. Esta es, a la larga, la
que garanti zará que el secto r pu eda alca nzar en el
media no plazo niveles de co mpetitividad que
obvien buena parte de las dificultades por las qu e
tuvo que pasar rec ientemente el sector.
V. COMENTARIO FINAL
Se puede co ncluir que la Ley 101 de 1993 buscó
desarrollar los artículos 64, 65 y 66 de la Constitució n de 199 1 que hacen referenc ia al apoyo del
Estado para impul sa r el desarrollo del secto r
agropec uari o. Sin embargo, en su co ntenido quedó plasmada un a visión de corto plazo, al reg lamentar la posibilidad de usar in strum entos por
parte del ejec utivo, para devo lver la ape rtura del
secto r agropecuari o, co mo es el caso de la imposición de sa lvaguardias.
De otra parte, predomina en la ley un co njunto de
med id as de subsidios a los productores del sector
que, si bien pueden ir en la direcc ió n de estimul ar
la inversión y el c rec imi ento del secto r, pueden
también co nll eva r se ri as co nsecue nc ias negativas
sob re la distribución del in greso, aum entando la
inequidad. Ojalá que el Gobierno, al poner en
práctica estas med idas, mantenga mu cho ce lo para
evi tar estos efectos no deseados.
Otros aspectos de la políti ca sec to ri al menc ion ados en los artícul os de la Constitución quedaron
minimi zados o no contemplados en la presente
ley, co mo es el caso de los instrumentos y mec•ni smos de desarrollo tec nol óg ico básicos para ga ranti za r el c rec imi ento y la competiti vid ad del
sector en el med iano plazo . D e otra parte, temas
co mo el del progres ivo acceso a la propiedad de la
ti erra por parte de los campesinos, ha sido desarroll ado en la Ley 160 de 1994 de Reform a Agraria,
cuyo co ntenido merece un come ntar io apa rte y no
es objetó del presente artículo.
COMENTARIOS A LA LEY DE DESARROLLO AGROPECUARIO 169