Informe de Servicios Técnicos sobre reforma para revivir la venta de

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
DEPARTAMENTO ESTUDIOS, REFERENCIAS Y SERVICIOS TÉCNICOS
AL-DEST-CJU-087-2015
INFORME DE: CONSULTA
“CONEXIDAD DE MOCION 137 QUE INTRODUJO MODIFICACIONES AL
INCISO A) DEL ARTICULO 18 DE LA LEY N° 9028, LEY GENERAL PARA EL
CONTROL DE TABACO Y SUS EFECTOS NOCIVOS, EN RELACIÓN CON EL
CONTENIDO DEL TEXTO DEL EXPEDIENTE N° 19.407, LEY PARA MEJORAR
LA LUCHA CONTRA EL CONTRABANDO”
ELABORADO POR:
ALEX PIEDRA SÁNCHEZ
ASESOR PARLAMENTARIO
SUPERVISADO POR:
SELENA REPETTO AYMERICH
JEFE DE ÁREA
REVISIÓN FINAL Y AUTORIZACIÓN
FERNANDO CAMPOS MARTÍNEZ
DIRECTOR A.I
17 de agosto de 2015
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
AL-DEST-CJU-087-2015
I.
OBJETO DE LA CONSULTA
Mediante Oficio JFCL-FFA-156-2015, fechado 13 de agosto de 2015, el diputado
José Francisco Camacho Leiva, solicita criterio a este Departamento respecto a la
conexidad de la modificación que se aprobó mediante moción 137 en la que se
adiciona un artículo 3 al proyecto de ley expediente N° 19.407, “LEY PARA
MEJORAR LA LUCHA CONTRA EL CONTRABANDO”, modificándose con ella el
inciso a) del artículo 18 de la Ley General para el Control de Tabaco y sus Efectos
Nocivos en la Salud, Ley N° 9028 y sus reformas de 22 de marzo de 2012.
II.
EL PRINCIPIO DE CONEXIDAD Y SUS ALCANCES
1
El principio de conexidad en el ámbito legislativo, se conceptualiza como aquel
que establece que las modificaciones que se introducen a un proyecto de reforma
constitucional, ley o acuerdo, deben ser conformes con la finalidad o propósito
original de la iniciativa y guardar relación con ella.
Atilio Vincenzi señala respecto de la “conexidad” que es “la relación entre un
conjunto de ideas, derechos u objetos conectados entre sí por su naturaleza” 2
La Sala Constitucional mantiene la tesis de que por conexidad se atiende
esencialmente a la materia sobre la que versa el proyecto formulado
originalmente, valga decir que existe unidad de materia con el texto original. Así se
desprende, entre otras, de la consulta constitucional resuelta mediante sentencia
N° 03441 del año 2004, que señala textualmente:
“Emanan del principio democrático tanto el derecho de iniciativa, regulado en
la Constitución, como el derecho de enmienda, del cual se ocupa el
Reglamento Legislativo al tratar las llamadas mociones de fondo y de forma.
Ambos se originan en ese principio y en su virtud constructiva. El primero
implica participación, porque es el medio legítimo de impulsar el
procedimiento legislativo para la producción de una ley que recoja los puntos
de vista de quien la propone. El derecho de enmienda también es un medio
de participar en el proceso de formación de la ley, que hace posible influir en
el contenido definitivo de ésta. Ambos derechos están necesariamente
relacionados y han de ser observados durante el proceso formativo de la ley,
1Basado en los criterios contenidos en los Oficios CON-016-2013 J del Departamento de Servicios Técnicos y
CON-103-2012 J, que reitera el criterio del año 2000 (Oficio N° S.T. 572-9-2000) de este Departamento,
complementado con las resoluciones recientes de la Sala Constitucional.
2 Manual Práctico de Vocubulario Forense, San José Lehnman Editores, 1998.
2
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
pero ninguno de ellos puede tiranizar al otro (por regla general). Así, por
ejemplo, no puede aprovecharse la enmienda para excluir de raíz la materia
a la que el proyecto se refiere bajo la particular concepción de su proponente
legítimo (ya fuera que se intente o no usurpar las ventajas de un proceso ya
avanzado). Pero tampoco puede pretenderse que la iniciativa impone a la
Asamblea el limitado deber de aprobar el proyecto o rechazarlo, sin
posibilidad de ahormar con arreglo a los diversos puntos de vista de los
diputados (...).Es aproximadamente en este sentido que se suele decir que el
texto formulado con la iniciativa fija el marco para el ejercicio del derecho de
enmienda.”
De manera tal que una iniciativa de ley puede sufrir modificaciones siempre que
mantenga su unidad lógica y su propia identidad, sin que se altere su materia
esencial, por lo tanto, se requiere que el texto propuesto mantenga una conexión
necesaria y razonable con el original; de lo contrario, se estaría desnaturalizado el
procedimiento para la reforma, infringiéndose con ello la Constitución Política.
En el Voto citado, continúa diciendo la Sala Constitucional:
“De esta manera, es congruente con la vitalidad de ambos derechos y la
necesidad de armonizarlos la posibilidad de rechazar, por la vía de las
mociones de fondo, la orientación que el proponente da a la materia que
constituye el objeto del proyecto; es decir, no es ilícito que la regulación de
esa materia se haga en definitiva con sujeción a perspectivas diferentes de
las adoptadas por el proponente. Esto puede significar que el proyecto sea
modificado de manera sustancial, en todo o en parte, o que sea adicionado o
complementado, etc., sin perjuicio del debido respeto a la materia sobre la
que versa. Una ley es casi siempre un texto transado, y esta realidad, cuya
presencia cotidiana es tan exigente y determinante a los ojos del legislador
-que corre el riesgo de frustrarse y frustrar el ejercicio de su función si no
cuenta con ella-, no ha de impregnar menos el juicio imparcial e
independiente del contralor jurisdiccional de su validez”.
En igual sentido, arguye esa instancia judicial:
“Como ha señalado este Tribunal en varias decisiones previas, la garantía
que proporciona el principio de conexidad para la protección tanto del
derecho de iniciativa, como del derecho de enmienda, en el marco del
procedimiento legislativo, atiende esencialmente, a la materia sobre la que
versa el proyecto formulado originalmente. Es decir, lo que se pretende con
la protección que otorga ese principio no es impedir u obstruir el ejercicio de
lo que la Sala ha denominado 'función política transaccional' que se refiere a
la posibilidad que tienen las y los diputados de ir ajustando con sus
opiniones, dentro del marco que fija la iniciativa, el proyecto originalmente
propuesto”.
Por ello, “la conexidad se dirige, entonces, a lograr que se respete el derecho de
iniciativa de conformidad con el cual se establece el hilo conductor básico (la raíz)
3
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
que ha servido de ratio o motivo para el proyecto original y que, por eso mismo, no
puede ser dejado de lado, sea a través de cambios en la finalidad del proyecto, o
bien, por la inclusión de meras disposiciones aisladas que regulan temas
cualitativamente diferentes”.
Asimismo, la Sala en el Voto 0786-94, indicó claramente que:
"...aunque por, esto debe entenderse siempre dentro de su mismo objeto y
sentido, sin utilizarse como medio para escamotear lo dispuesto en los
artículos 121, inciso 1 y 124 de la Constitución Política, por la alteración
sustancial de un proyecto de ley, al añadírsele disposiciones relativas a
materias diferentes de las que fueron objeto de la iniciativa original, las
cuales deben serlo de una iniciativa diferente, mediante un nuevo proyecto
de ley que se tramite con una rigurosa aplicación de todo el procedimiento
legislativo (…) Debe tenerse en cuenta, que la inclusión de modificaciones a
un proyecto de Ley, por vía de moción de fondo, debe, en buena técnica
legislativa limitarse a cambiar el sentido o las consecuencias de ciertas
disposiciones, y nunca a la introducción de temas novedosos y desconocidos
para los diputados que intervienen en la dinámica legislativa, por cuanto ello
implicaría la desnaturalización del trámite legislativo y la utilización de las
figuras de la 'moción de fondo' para –en realidad- provocar la discusión de un
verdadero 'nuevo proyecto' (…)”
En síntesis:
•
Existe inconexidad cuando se añaden al proyecto disposiciones sobre
materias distintas a las de la iniciativa original.
•
Hay también inconexidad cuando se introducen en el proyecto cambios
esenciales que no guardan afinidad alguna con el objetivo esencial del proyecto.
•
El derecho de enmienda corresponde a los legisladores y consiste en la
facultad de transformar los proyectos de ley mediante mociones, tanto de forma
como de fondo, entendiéndose, por supuesto, que ningún derecho es ilimitado,
siendo que, para el caso, en el ejercicio del derecho de enmienda debe
observarse el principio de conexidad.
•
Lo que se pretende con la protección que otorga el principio de conexidad
no es impedir u obstruir el ejercicio de lo que la Sala ha denominado “función
política transaccional” que se refiere a la posibilidad que tienen las y los diputados
de ir ajustando con sus opiniones, dentro del marco que fija la iniciativa, el
proyecto originalmente propuesto.
•
Una iniciativa de ley puede sufrir modificaciones, siempre que mantenga su
unidad lógica y su propia identidad, sin que se altere su materia esencial; por lo
tanto, se requiere que el texto propuesto mantenga una conexión necesaria y
razonable con el original; de lo contrario se estaría ante la desnaturalización del
procedimiento para la reforma, infringiéndose con ello la Constitución Política.
4
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
•
Existe conexidad cuando se añadan modificaciones a los proyectos que
amplíe o refuerce los medios propuestos para realizar el objetivo que el proyecto
persigue desde el inicio.
•
No puede ejercerse el derecho de enmienda hasta el punto en que
desaparezca en su voluntad inicial el proyecto original o esta se desvirtué.
III. RESUMEN DEL OBJETIVO INICIAL DEL PROYECTO DE LEY
CORRESPONDIENTE AL EXPEDIENTE N° 19.407
El texto base del proyecto de ley pretendía reformar los artículos 211, 213, 214,
216, 231, 236 inciso 25), y 242 bis de la Ley General de Aduanas, Ley Nº 7557,
del 20 de octubre de 1995 y sus reformas, así como adicionar un inciso K) al
actual artículo 239 de la ley citada, con los siguientes objetivos:
1. Reducir el monto de referencia (umbral de punibilidad) para sancionar las
conductas de contrabando y defraudación fiscal aduanera y los supuestos
agravantes de estos tipos, de 50 mil pesos centroamericanos ($50.000) a 10 mil
pesos centroamericanos ($10.000).
2. Aumentar las penas de los tipos penales establecidos para esas conductas y
sus agravantes.
3. Establecer nuevos agravantes y nuevos supuestos para el tipo penal de
contrabando, así como la extracción o facilitación para sacar mercancías del
depósito aduanero y el desvío del destino final de los artículos que sean
movilizados en tránsito por el territorio nacional para su introducción al mercado
nacional, sin que medie autorización judicial.
4. Establecer los tipos penales de contrabando y defraudación fiscal fraccionado,
con sus respectivos agravantes
5. Exonerar de responsabilidad los errores materiales en los procedimientos
aduaneros que no tengan ninguna incidencia fiscal.
6. Proponer que la determinación del valor aduanero de las mercancías en sede
judicial pudiera tener como referencia también la determinación de la autoridad
aduanera.
7. Establecer como supuesto de las conductas agravantes de contrabando y
defraudación fiscal, también la usurpación de identidad.
8. Establecer expresamente que las
independientes de las sanciones penales
sanciones
administrativas
sean
9. Establecer multas por descripción incompleta de mercadería.
10. Establecer como causal de suspensión por un mes, a quien en calidad de
depositario aduanero preste servicios sin autorización de la autoridad aduanera o
5
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
permita la prestación de cualquier otro tipo de actividades y servicios distintos a
los complementarios dentro de las instalaciones.
Por último, el proyecto proponía originalmente reformar el numeral 270 del Código
Penal, Ley Nº 4573, de 4 de mayo de 1970 y sus reformas, para que lo
establecido en ese tipo penal –circulación de sustancias envenenadas o
adulteradas- sea aplicable supletoriamente a las disposiciones contenidas en la
Ley General de Aduanas.
Es decir, la finalidad de la iniciativa es mejorar las disposiciones sancionatorias en
diferentes instancias, relacionadas con el contrabando.
IV. DE LA LEY N° 9028, LEY GENERAL PARA EL CONTROL DEL TABACO Y
SUS EFECTOS NOCIVOS
La Ley N° 9028 tiene como objeto, según su artículo 1, “establecer las medidas
necesarias para proteger la salud de las personas de las consecuencias
sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo de tabaco y de la
exposición al humo del tabaco. Asimismo, regula las medidas que debe
implementar el Estado para instrumentalizar el Convenio Marco para el Control del
Tabaco (CMCT) de la Organización Mundial de la Salud (OMS), Ley N.º 8655, de
17 de julio de 2008, con el fin de controlar el consumo y reducir su prevalencia, así
como la exposición al humo de este”.
El artículo 2 de la Ley citada por su parte, señala lo siguiente:
“ARTÍCULO 2.- Objetivos. Son objetivos de la presente ley: //a)
Reducir el consumo de productos elaborados con tabaco. //b) Reducir
al mínimo la exposición de las personas a los efectos nocivos del
humo de productos elaborados con tabaco. //c) Reducir el daño
sanitario, social y ambiental originado por el tabaquismo. //d) Prevenir
la iniciación en el tabaquismo, especialmente en la población de niños
y adolescentes. //e) Fomentar la promoción, la educación para la
salud, así como la difusión del conocimiento a las generaciones
presentes y futuras de los riesgos atribuibles al consumo de productos
elaborados con tabaco y por la exposición al humo de tabaco. //f)
Combatir el comercio ilícito de estos productos”.
Dentro de las medidas que establece la Ley N° 9028 para cumplir su objeto y
objetivos, están: Determinar el mínimo de contenido que debe tener una cajetilla
de cigarros para ser vendido, lo cual está regulando en el inciso a) del artículo 18
del texto.
6
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
V.
MODIFICACIÓN REALIZADA AL TEXTO MEDIANTE MOCIÓN 137
RELATIVA A UNA REFORMA AL INCISO A) DEL ARTÍCULO 18 DE LA
LEY N° 9028
El 05 de agosto de 2015 según Acta de la Sesión Extraordinaria N° 7 de la
Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico, se aprobó la Moción
N° 9-137 (10-7-CSN) de los diputados Antonio Álvarez Desanti y Carlos Arguedas
Ramírez, que introduce un nuevo artículo 3 al proyecto de ley, que señala lo
siguiente:
“ARTÍCULO 3.- Modifíquese el inciso a) del artículo 18 de la Ley General
para el Control de Tabaco y sus Efectos Nocivos en la Salud, Ley No. 9028 y
sus reformas, de 22 de marzo del 2012, para que en adelante se lea así: //“ARTICULO 18- Regulación del comercio, distribución y venta de productos
de tabaco. Se prohíbe realizar cualquiera de las siguientes conductas: //a)
Vender cigarrillos sueltos o al menudeo, así como en cajetillas que
contengan menos de diez cigarrillos (…)”.
El texto original del artículo reformado de la Ley N° 9028, señalaba lo siguiente:
“ARTÍCULO 18.- Regulación del comercio, distribución y venta de
productos de tabaco. //Se prohíbe realizar cualquiera de las siguientes
conductas: //a) Vender cigarrillos sueltos o al menudeo, así como en
cajetillas que contengan menos de veinte cigarrillos”.
Queda claro que la Ley N° 9028 regula medidas para la prevención del consumo
de tabaco, comercio y consumo de tabaco por las consecuencias que esto tiene,
así como aspectos sobre el comercio ilícito de este producto.
Por su parte, como se explicó, el proyecto de ley correspondiente al expediente N°
19.407 pretende reformar una serie de artículos de la Ley General de Aduanas
para reducir el monto de referencia (umbral de punibilidad); para sancionar las
conductas de contrabando y defraudación fiscal aduanera y los supuestos
agravantes de estos tipos; para aumentar las penas de los tipos penales
establecidos para esas conductas y sus agravantes; para establecer nuevos
agravantes y nuevos supuestos para el tipo penal de contrabando, así como la
extracción o facilitación para sacar mercancías del depósito aduanero y el desvío
del destino final de los artículos que sean movilizados en tránsito por el territorio
nacional para su introducción al mercado nacional sin que medie autorización
judicial; para establecer los tipos penales de contrabando y defraudación fiscal
fraccionado con sus respectivos agravantes; exonerar de responsabilidad los
errores materiales en los procedimientos aduaneros que no tengan ninguna
incidencia fiscal; para proponer que la determinación del valor aduanero de las
mercancías en sede judicial pudiera tener como referencia también la
determinación de la autoridad aduanera; para establecer como supuesto de las
conductas agravantes de contrabando y defraudación fiscal también la usurpación
de identidad; para establecer expresamente que las sanciones administrativas
7
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
sean independientes de las sanciones penales; para establecer multas por
descripción incompleta de mercadería y para establecer como causal de
suspensión por un mes a quien en calidad de depositario aduanero preste
servicios sin autorización de la autoridad aduanera o permita la prestación de
cualquier otro tipo de actividades y servicios distintos a los complementarios
dentro de las instalaciones.
En ese sentido, se recuerda, que el proyecto de ley correspondiente al expediente
N° 19.407, fue elaborado por una Comisión Mixta compuesta por el sector público
y privado que estudió el tema del contrabando para tomar medidas. De
conformidad, señala la exposición de motivos:
“Como parte de una gestión realizada por el sector privado en aras de
fortalecer la lucha contra el comercio ilícito, el 14 de abril de 2014 se firmó el
decreto Nº 38410-MEIC-G-SP-S-H, “Declara de interés público y nacional la
lucha contra el Comercio Ilícito y la creación de la Comisión Mixta Contra el
Comercio Ilícito”. Dicho decreto entró a regir en el 20 de mayo de 2014 y
aproximadamente un mes después se instaló la Comisión Mixta Contra el
Comercio Ilícito, conformada por una representante del Ministerio de
Seguridad, uno del Ministerio de Salud, uno del Ministerio de Economía,
Industria y Comercio, y un representante del Ministerio de Hacienda. A esta
comisión se sumaron como invitados el Director General de Aduanas, el
Director General de la Policía de Control Fiscal, dos representantes de la
Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada
(Uccaep) y posteriormente el Fiscal de Delitos Económicos.//Recogiendo la
preocupación del sector privado sobre el incremento de los delitos de
comercio ilícito y su escalamiento en actividades vinculadas al crimen
organizado, la Comisión decidió entonces analizar las medidas legales que
pudiesen mejorar la lucha contrabando. Se procedió a conformar una
subcomisión conformada por el representante de Uccaep, quien además
redactó el primer borrador de la reforma, el Fiscal de Delitos Económicos y el
Director de Normativa de la Dirección General de Aduanas, que redactaría
una propuesta de reformas legales en aras de fortalecer la lucha contra el
contrabando. La propuesta que esta subcomisión redactó se revisó en el
seno de la Comisión y este proyecto es el resultado de ese trabajo.//Las
reformas aquí propuestas se han enriquecido de las distintas visiones
contenidas en la Comisión, perspectivas de la gestión aduanera, de
seguridad, de protección al consumidor, de protección de la salud, de la
visión judicial y del sector privado. Es un proyecto cuyas propuestas se
alcanzaron con el acuerdo de sus partes, que revisa las experiencias
recientes en materia de control de contrabando y de combate a la
defraudación aduanera, por lo que se espera tenga un impacto importante en
la reducción del comercio ilícito”.
Es menester indicar, que si bien nos encontramos analizando un proyecto que
reforma varios artículos para luchar contra el contrabando, el contenido sustancial
del expediente N° 19.407 se dirige al tema de la regulación de las sanciones
8
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
relacionadas con el fraude y contrabando y otras responsabilidades por acciones
vinculadas, y no a regular el comercio de artículos específicos. Menos aún, si la
regulación que se pretende reformar vía moción a un proyecto como el señalado,
tiene que ver con políticas públicas relacionadas con el comercio y consumo de
tabaco, que no se vinculan directamente con el contrabando.
VI. CONCLUSIONES
Analizada la moción aprobada vía artículo 137 -objeto de este estudio- en relación
con la finalidad de la iniciativa N° 19407, esta asesoría es del siguiente criterio:
1. La finalidad del texto del expediente N° 19407, “LEY PARA MEJORAR LA
LUCHA CONTRA EL CONTRABANDO”, es reformar una serie de artículos
de la Ley General de Aduanas y Código Penal, para mejorar la legislación
en diversos aspectos referentes a la materia sancionatoria en diferentes
instancias, de acciones relacionadas con el contrabando, en cuenta,
umbrales de punibilidad, reforma de tipos penales y sus agravantes,
inclusión de nuevos tipos penales y modificaciones a responsabilidades
administrativas.
2. No se considera que dentro de la finalidad del proyecto de ley
correspondiente al expediente legislativo N° 19.407 se encuentre la
regulación sobre el comercio de artículos u objetos específicos. Esa no es
la finalidad del proyecto, ni tiene relación directa con la iniciativa.
3. El contenido del artículo 18 de la Ley N° 9028 obedece a una serie de
medidas estatales que tienen que ver con la prevención del consumo,
comercio y consumo de tabaco, dentro de los límites que la propia ley
señala. Lo anterior no tiene que ver con la materia sancionatoria
relacionada con los tipos penales del contrabando y la defraudación fiscal,
en sus diversas modalidades.
4. En virtud de lo anterior, es criterio de esta asesoría que la moción aprobada
y objeto de este análisis regula contenidos inconexos en relación con la
finalidad del proyecto de ley, lo cual puede hacer en lo conducente
inconstitucional la norma introducida y esto a su vez, puede tener
consecuencias en el trámite legislativo, pues se estaría aprovechando un
procedimiento avanzado para introducir una reforma eventualmente ajena a
la finalidad de la iniciativa.
9
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
SRA/eeb.19 de agosto de 2015
10