-EL pr.VAK3 DE LA CORTE SUPREMA DECLARA

-EL pr.VAK3 DE LA CORTE SUPREMA DECLARA INCONSTITUCIONAL EL
DECRETO LEY No.3 DE 9 DE OCTUBRE DE 1989, DICTADA POR EL
CONSEJO DE GABINETE.CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.
PLENO.
PANAMA, VEINTITRES
BRE DE MIL N ~ I E N T O S
NOVENTA Y UNO (1991).
(23) DE SEPTIEM-
VISTOS:
En la Secretaría General de la Corte Suprema de Justicia
se presentaron tres demandas de inconstitucionalidad
en contra del
Decreto Ley No.3 de 9 de Octubre de 1989, "Por el cual se dictan medidas
de urgencia econÓmica y fiscal y se a d o p t a n . t r a s medidas", a saber:
La primera demanda presentada el 4 de mayo de 1990, por
el señor HECIDR A L E M A N a través del doctor Ricardo Rangel, y repartida
al Magistrado Rodrigo Molina A.; la Segunda presentada el 2 de agosto
de 1990, por el señor ISAAC A. RODRIGUEZ, actuando en su carácter
de representante legal del SINDICATO DEL INSTITUTO DE RECURSOS HIDRAULICOS Y k~.mCTRIFICACION, mediante poder especial otorgado al licenciado
Vicente Archibold Blake, repartida al Magistrado RaNl Trujillo Miranda,
y, la tercera presentada el 17 de julio de 1991, por los licenciados
Ra6l J. Ossa y Guillermo Alberto Cochez, ambos legisladores de la
República y actuando en sus propios nombres y representación, repartida
al Magistrado José Manuel Faundes.
Los trámites de las dos últimas demandas quedaron suspendidos
en virtud de haberse presentado con anterioridad la demanda del señor
Alemán, esta última a la que se le imprimió los trámites de la sustanciaciÓn ordenada por la ley, inclusive se corrió en traslado al Procurador General de la Nación, quien devolvió el expediente con la Vista
que corre a fojas 63 a 76.
Encontrándose
la primera demanda en estado de fallar, los
Magistrados sustanciadores de las tres demandas interpuestas en contra
del mismo acto, decidieron acumular las dos últimas a la más antigua
presentada por el señor HECTOR AL~MAN por conducto del doctor Ricardo
Rangel, mediante auto de 25 de julio de 1991 consultable a fojas 85
y 86.
Asi las cosas, el Pleno de la Corte procede a fallar las
demandas acumuladas a tenor de lo dispuesto en los artículos 709,
710 y 711 del Código Judicial, por tener de común:
I.
Estar enderezadas en contra del Decreto Ley No.3 de
9 de octubre de 1989, "Por el cual se dictan medidas de urgencia económica, y se adoptan otras medidas", publicado en la Gaceta Oficial
No.21.394 de 10 de octubre de 1989, que textualmente expresa:
o ' e e - e . ~ . e o . o . ~ e o o o . e . e . . . . . e e . e . . . ~ . . o o . e . . . . . . . . o o
DECRETO i~Y No.3
(de 9 de octubre de 1989).
Por el cual se dict~~ medidas de urgencia económica
y fiscal, y se adoptan otras medidas,
hiL PRESIDENTE PROVISIONAL DE LA REPUBLICA
DFC/~ETA:
-
116
-
ARTICulO io.
Quedan suspendidos provisionalmente,
todos los aumentos de emolumentos de los servidores
p~blicos,
en cualquier forma o bajo cualquier
modalidad.
Se asimila a aumentos de aquellos,
para los efectos del presente Decreto Ley, los
sobresueldos, aumentos de categorías, reclasificaciones,
nombramientos,
derivados de cambios en
la Estructura de Personal asignación de viáticos
permanentes y otras modalidades y, en general,
cualquier acción de personal que tenga el efecto
de producir un ingreso adicional en los emolumentos
de los servidores públicos, con relación a aquel
que tenga a la vigencia del presente instrumento
legal.
ARTICULO 2o. Los nuevos nombramientos de servidores
póblicos se hará de acuerdo a la disponibilidad
financiera del estado, de un porcentaje que determine el Organo Ejecutivo establecerá el mecanismo
para hacer efectiva esta disposiciónen coordinación
con la Contraloría General de la República.
ARTICULO 3. Toda erogaciÓn realizada en contravención al presente Decreto Ley se considerá (sic)
indebida y carecerá de efectividad fiscal.
La
Contraloría General de la República queda facultada
para improbar el nombramiento o contrato respectivo
y para realizar las gestiones encaminadas a la
recuperación de las sumas erogadas en violación
a las disposiciones de este Decreto-Ley frente
a cualquier persona responsable por la erogación
indebida, con fundamento en lo ese~blecido en
el Art!culo 1077 del Código Fiscal, los Art!culos
32 y 39 de la Ley 32 de 1984 y normas legales
cor~.M~~.
Ser~n solidariamente responsables de la devolución de las sumas pagadas en contravención a esta
disposición con el beneficiario, el Director Administrativo, el Jefe de Personal y el Jefe de la
entidad estatal respectiva.
AR~ICULO 40.
Queda suspendido provisionalmente
el pago de la bonificación especial denominada
"DECIMO TERCER MES", institufda por la Ley No.52
de 16 de mayo de 1974 y sus modificaciones y cualquiera otras bonificaciones instituídas en favor
de
servidores
públicos
en general,
incluyendo
aquellos a quienes se les aplican legislaciones
laborales especiales que hayan instituído alguna
clase de bonificación especial.
ARTICULO 5o. Este Decreto-Ley suspende provisionalmente los efectos de las disposiciones legales
o reglamenearias que se le opongan.
ARTICULO 60.
Este Decreto-Ley
a partir de su promulgación.
comenzará
a regir
C O M U N I Q ~ E Y P ~ I Q ~ E
Dado en la ciudad de Panamá a los nueve días del
mes de octubre de mil novecientos ochenta y nueve
(1989).
-
117
-
FRANCISCO A. RODRIGUEZ P.
Presidente Provisional de la República
CARLOS OZORES T.
Vice-Presidente Provisional de la República
El Ministro de Gobierno y Justicia
OLME[X) DAVID MIRANDA
EL Ministro de Relaciones Exteriores
JORGE EDUARDO RITTER
EL Ministro de Hacienda y Tesoro
OSVII,T.E K. GOODIN
EL Ministro de Educación
JUAN BOSCO BERNAL
El Ministro de Obras Públicas
HID~
FUNG
El Ministro de Desarrollo Agropecuario,
RODRIGO BOlm~ T O
a.i.
EL Ministro de Comercio e Industrias
E[MO MARTINEZ B ~
El Ministro de Trabajo y Bienestar Social, a.i.
MARUJA BRAVO
El Ministro de Salud
JOSE RENAN ESQUIVEL
El Ministro de Vivienda
ARTURO DIEZ P.
El Ministro de Planificación y
Política Económica
GUSTAVO R. C/3NZALEZ
Ministro de la Presidencia
AUGUSTO R. VALDERRAMA B.
2.
Los hechos en los cuales se fundamentan, en síntesis,
sostiene:
a) Que el acusado Decreto Ley fue expedido por el Presidente
Provisional y su Consejo de Gabinete que no estaba facultado constitucionalmente para derogar leyes expedidas por la Asamblea Legislativa.
b) Que el llamado instrumento legal Decreto Ley, impugnado de inconstitucional, afecta leyes que instit1~en beneficios a favor de los servidores públicos, como l~ Tey 8a. de 25 de febrero de 1975.
c)
Que de
conformidad con
la Constitución Nacional
únicamente corresponde
a
la Asamblea Legislativa conceder al Organo Ejecutivo cuando éste así
lo solicite y las necesidades lo exijan, facultades extraordinarias
y dentro de limitaciones precisas para que legisle mediante DecretosLeyes, durante el receso de la Asamblea Legislativa.
3.
I~s tres señalan como disposición constitucional infringida, en el concepto directo, el artículo 153, numeral 16, de la Constitución Nacior~l. a pesaz de que ~
la primera demanda se citan como
violados, además, los artículos 40, 63, 75 y 297 de la Carta Fundamental;
en la segunda, ]os ~~rtículos 172, 176 y 178, y, en la tercera el artículo 195.
-
118
-
El Procurador General de la NaciÓn al vertir su opinión
en la demanda interpuesta por el señor H~-~DR AT.WMAN, a la cual se
acumularon las dos últimas presentadas por los licenciados Vicente
Archibold, Raúl Ossa y Guillermo A. Cochez, arriba a la siguiente
conclusión:
" ...........................................
el acto
cuya declaratoria de inconstitucionalidad se pretende, no es contrario y por tanto, no ha violado
el artículo 40, 63, 75, 153 y 279 de la Constitución
Nacional y ninguno otro, asI lo solicitan a esa
alta Corporación de Justicia lo resuelva, en su
momento".
De esa manera cabe destacar que el máximo representante
del Ministerio Público en la aludida Vista de traslado, al referirse
a la violaciÓn del artículo 153 de la ConstituciÓn Nacional, expresa
el siguiente criterio:
l l . o . o . e o . e o . o e . e o e o o e . . . . o e e o e . . e . o o e o o e o e o o o o o o o o e o
ch)
El demandante también es del criterio, que
el artículo
153 de la Constitución Nacional ha
sido violado.
Como se sabe, dicho artículo constitucional,
es
el que establece la función legislativa, la cual
corresponde
ejercer
a
la Asamblea
Legislativa,
señalando el recurrente,
en cuanto al concepto
de la infracción de esta norma, lo siguiente:
I e . o . . . . o . . . o e o o . e o o o o . . o . e . . . e . . e o e
I
. . . . . . e . o o . o . . . . . . . . o . . . . . .
...e.o.
En cuanto a lo sostenido por el recurrente, en
lo referente
al concepto de la infracciÓn del
artículo 153 de la ConstituciÓn Nacional, exponemos
los siguientes argumentos:
Es un hecho cierto y por todos conocido, que para
la fecha del 31 de agosto de 1980, la Asamblea
Legislativa escogida en mayo de 1989, había cesado
en sus funciones, lo que da como resultado, que
para la fecha en que se expide el Decreto Ley
tachado de inconstitucionalidad, el Gobierno Provisional que lo expidió, no había sido facultado
o autorizado por la Asamblea saliente, para ejercer
mayor tiempo de funciones
legislativas.
Pero,
por otro lado, ante las circunstancias políticas
que se dieron en ese momento, se adoptó, por ~rte
de las autoridades
de ese entonces,
el Acuerdo
No.l, de 31 de agosto de 1989, emitido por el
Consejo General de Estado y publicado en la Gaceta
Oficial No. 21.373,
de 8 de septiembre de 1989,
"por el cual se confirma un Gobierno Provisional"
que sirvió de sustento a las facultades ejercidas
por el llamado "Gobierno Provisional" de la Repúbiica de Panamá".
En ese sentido,
se accedió:
tenemos
i.
Conformar
];~ sigu±¢r~te ~ n e r a :
-
que
un
en el acto en menciÓn
Gobierno
119
-
Provisional
de
1.2
I m fupc~ón
legislativa
será ejercida por
una ComJ_si6D d e legislación que estaría integrada
por 41 comisionados, los cuales d ~ á n
ser ciudadanos
panameños
de
reconocida
honorabilidad
y
reum.~
los re~aisitos ~le la Constitución exige
para ser miembro de la Asamblea Legislativa".
De igual forros, tmmbién ocurrió,
instalación de dicha comisión que:
en
cuanto
a
la
'í.l.
los miembros de la Comisión se instalarán
a partir del ~~m~nto c91e sean designados.
Hasta
tanto se designen
los miembros de la Comisión
de. Legislación,
las funciones le@islativas serán
ejercidas ~o '~. el Ejecutivo a través de decretosleyes'.
(I~: subrayado es de la P r o c u r a d u r í a G e n e r a l
de la Nación).:
Como se puede observar, hasta tanto no se instalara
la Comisión de Legislación la cual seg6n el referido
Acuerdo No-I, de 31 de Agosto de 1989, ejercería
la función
!egisiatxva, la misma sería realizada
por el Ej.~cutivo,
siendo,
pues,
en función de
esta facultad conferida al Ejecutivo de esa fecha,
mediante la cuz! se expidió el Decreto Ley impugnado.
A~hora bie-,., ~nte tal situación, cabe preguntarse ¿.que x q o r
~iurídico tienen los Decretos Leyes,
promai qados
F79r e i Gobierno
Provisional
que i mperó en este pais, desde el io. de septiembre
hasta el 20 6e diciembre de 19897
con respecto
a ello, sostiene en el aspec_,_to doctrinal, el Dr.
Humberto Ricord :
'Esos integrantes del Consejo General no cometieron
delito alg~mo, portrae habia de por medio una nulidad
de
las elecciones
y una sentencia de la Corte
Suprema de Justicia que declaraba la constitucionalidad del Decreto anuiatorioo
Ni aún en el caso
de que se ~ma~~ra de una usurpación, los actos
que
conforma_<cn
e i Gobierno
Provisional
y los
actos emitidos por éste. e~.=~, jurídicamente inválidos o nulos°
La dcí•trina j,.mídica ha e:~c!arecido este fenó.~eno
estatal,
y "cna Je las ct~rbres del pensamiento
i~ur~dico del Si,TL" C x
e~~ conocido jurista Hans
Ke]ser ha considemado cR-e ':es una norma de derecho
internac!ona ,
oc: versaimente
admitida,
que
la
revo!ucidn
<_~itm[ante o ei usurpador victorioso
se cor, ~_*'te e~n ;oda_~" legítimo. '
(Teoría General
oei Es.~dc.
pá~o i67).
Ese Consejo General
de
Es<ado no inc:,;crj~ ~~n ;~I~~~
u.__~u,o de ninguna clase
:
'
na_ ~us ac tos uueden ser considerados
HOY co~D ,~n* i ] ~.:ridJ o s ~ ir:constitucionales o nulos,
po.tq~/e,
'
......z. u ~a: qrado, tuvieron vigencia'
(Las
incon ~tituciona] idad~ s
(II),
El
Panamá
A.órJca. Yle-.~,e,~~2' d% septlc.~bre de 1990).
d',-'..:
'
~
:
"
"
.
120
En el plano doctrinal, tal criterio será discutible,
será o no aceptado, en cuanto al valor jurídico
de los actos emitidos por los gobiernos de facto,
pero en cuanto al valor jurídico de los Decretos
Ley expedidos por el Gobierno Provisional de septiembre - diciembre de 1989, la Corte Suprema
de Justicia ha señalado:
Ante todo es preciso
advertir que el referido Presidente llamado Provisional y el Gobierno que él presidió desde el
io. de septiembre hasta el 20 de diciembre de
1989, fue en realidad un Gobierno de facto.
Por
eso, resultó de lo mas impropio que dicho Gobierno
llamara 'Decreto
-Leyes'
a los actos con valor
de ley que dictó durante su corta existencia.
Pues, según la tradición jurídica panameña, Decretos
-Leyes son actos con valor de Ley dictadas, mediante
autorización parlamentaria, por Gobierno Constitucionales o de jure; mientras que Decretos de Gabinete son aquellos dictados por Gobiernos de factos
o por Gobiernos de jure en situaciones de hecho
excepcionales en las que no hay Organo Legislativo.
Por tanto, los actos con fuerza de Ley que dictó
el Gobierno de facto presidido por el Ing. Francisco
Rodríguez,
han
debido
denominar se Decretos
de
Gabinete y no Decretos-Leyes.
A tenor de lo expuesto los mal llamados Decretos
Leyes dictados por el Gobierno de facto que imperó
en este país desde el io. de septiembre hasta
el 20 de diciembre de 1989 son, no obstante, actos
legislativos,
es decir,
actos con carácter de
Ley y no actos administrativos (Fallo de la Corte
Suprema de Justicia - Sala de lo Contencioso Administrativo del ii de junio de 1990).
De lo antes expuesto se infiere, que el vicio
de inconstitucionalidad dirigido por el recurrente,
en contra del Decreto Ley No.3, de 9 de octubre
de 1989, no ha sido aprobado, ni encuentra asidero,
ni en lo doctrinal, ni en la doctrina jurisprudencial de la Corte, por lo que el mismo no viola
el artículo 153 de la Constitución Nacional.
I!
o o o o o o o o o o o o e . e o . . . e o e . o o . o o o o e o e o e o e e o e o
•
Como se ha indicado antes, los proponentes de las tres demandas acumuladas coinciden en sostener, contrariamente al criterio expresado por el Jefe del Ministerio Público, que el Acusado Decreto Ley
3 de 9 de octubre de 1989 publicado en 1 Gaceta Oficial No.21.394
del 10 de octubre de 1989, viola el artículo 153 de la Constitución
Nacional. En este sentido los demandantes sostienen:
a)
En la demanda del doctor Ricardo Rangel se arguye que
la norma constitucional fue violada "por indebida aplicación", en
primer lugar porque "... el Organo Ejecutivo ha suplantado al Organo
Legislativo al dictar una norma que contiene una materia que corresponde
regular al primer Organo del Estado, como es el caso de la administraciÓn de personal, de la cual las normas de ascenso forman parte".
En segundo lugar por cuanto el Decreto Ley "... fue dictado
sin formalidades exigidas por dicha norma y que consisten en la expedición de la Ley de facultades especiales, mediante la cual se faculta
al Organo Ejecutivo para legislar, durante el período de receso de
la Asamblea Legislativa, mediante la dictación de Decretos - Leyes,
-
121
-
para las materias que específicamente se autoricen y sujetos a posterior
aprobación del Organo Legislativo".
(fs.58).
b)
En el libelo de la demanda del licenciado Vicente Archibold Blacke, se sostiene que la "... Carta Constitucional señala muy
especfficamente en su artículo 153 (numeral 16) que la función legislativa, es ejercida por medio de la Asamblea Legislativa y conviene
en que este mismo organismo conceda al Organo Ejecutivo, facultades
extraordinarias precisas que serán ejercidas mediante Decretos Leyes
durante el receso de la Asamblea Legislativa"; y la única legislativa
que "... hubiese podido conferir dichas facultades extraordinarias
era aquella que terminaba su sesión, el día 30 de junio de 1989; y
esta sin embargo, la misma no confirió facultades especiales, a través
de Ley, al Presidente Provisional Francisco Rodrfguez, y su Gabinete,
para emitir Decreto - Ley que nos ocupa (ahora vigente en sus artículos
4,
5 y
6)".
c)
En la demanda interpuesta por los lioenciados RAUL J.
OSSA DE LA CRUZ y GUIT.T.ERMO A. COCHEZ, igualmente se argumenta que
el numeral 16 del artículo 153 de la ConstituciÓn Nacional "ha sido
violado directamente, por omisión por cuanto que solamente es a la
Asamblea Legislativa a quien corresponde la potestad de conceder al
Organo Ejecutivo la facultad extraordinaria de expedir, Decretos Leyes,
reglamentar las circunstancias en que tal concesiÓn puede ser acordada,
el procedimiento que para ella tenga lugar y las materias sobre las
cuales puede recaer la acción legislativa atípica, est~bleciéndose
además, el deber de someter los actos legislativos así ejecutados
a la convalidaci6n posterior del Organo Legislativo ..... ".
Además
sostienen que la expedición del acusado Decreto-Ley sufre de un vicio
de origen, por cuanto el único autorizado para expedir Decretos-Leyes
es el Organo Ejecutivo, cuando éste lo solicite a la Asamblea Legislativa y siempre que exista necesidad cuañdo el Organo Legislativo se
encuentra en receso.
En este orden de ideas, el Pleno de la Corte, luego de haber
estudiado con la debida atención los argumentos expuestos por los
demandantes en las demandas de inconstitucionalidad acumuladas, así
como la opinión vertida por el m~ximo representante del Ministerio
PClblico en una de ellas, procede seguidamente a cumplir con el examen
de la confrontación del impugnado Decreto Ley No.3 de 9 de octubre
de 1989, objeto de este proceso constitucional, para dejar sentadas,
previa a la decisión, las consideraciones siguientes:
Cabe señalar que en cuanto a la impetrada violación de los
artículos 40, 63, 76 y 297 de la Constitución Nacional, citados en
la demanda propuesta por el doctor Ricardo Rangel, le asiste razón
al Procurador General de la NaciÓn por cuanto que, ciertamente, en
lo referente al artículo 40, "... tal acto jurídico no tiene por objeto
reglamentación ni restricción alguna, de ningún tipo de profesión".
En lo que toca al artículo 63, igualmente es cierto que el impugnado
Decreto Ley "... si bien suspende todos los aumentos de emolumentos
de los servidores públicos, en cualquier forma o bajo cualquier modalidad'-, no menos cierto es que lo hace provisionalmente', sin que
ello implique, por otra parte, que se haya establecido una discriminaciÓn o desigualdad, en cuanto al sueldo que deben recibir los funcionarios del Estado, que desempeñan igual función, pues, lo que se suspende
en todo caso, son los aumentos y sobresueldos.
En otras palabras,
en el acto tachado de inconstitucior~l no se dispone remunerar con
mayor salario, por ejemplo, a aquellos funcionarios más leales al
gobierno que emitió el Decreto Ley cuestionado, ni se señala reconocer
mayor salario o sueldo a los nuevos funcionarios nombrados a partir
de la vigencia de tal norma jurídica, aun cuando desempeñaran las
misrm~s funciones que habían sido nombrados antes del mismo".
-
122
-
En lo que toca al artículo 75 también es cierto que "...
el acto tachado de inconstitucional no ha desconocido el principio
de igual salario o sueldo mínimo, entre OtrOs, mal se puede concluir
que el artículo 75 de la Ley FuDdamental panameña, haya sido violado
por falta de aplicaciÓn u omisiÓn.
Del estudio del contenido del
acta de inconstitucionalidad, no se infiere el vicio de inconstitucionalidad alegado por el recurrente...".
Y, finalmente, en lo que respecta al artículo 197 de la
Constitución Política también la Corte comparte el criterio del Procurador General de la Nación, al sostener que:
"... no se infiere la
violación que aduce el demandante.
Asimismo, los argumentos expuestos
por esta Procuraduría, en lo atinente a la supuesta violación de los
artículos 40 y 63 de la ConstituciÓn, antes expresados, sirven para
sustentar, también, la no infracción del artículo 297 de la ConstituciÓn".
El Pleno de la Corte, sin embargo, lamenta no compartir
la opinión del Procurador General de la NaciÓn en lo referente a la
violación del artículo 153, numeral 16, de la Constitución Nacional,
alegada por el proponente de la aludida demanda de inconstitucionalidad
y de igual manera por los licenciados VICENTE ARCHIBOI/9 BLAKE, RAUL
OSSA DE LA CRUZ y GUIT~.km~40 A. COCHEZ, éstos, quienes coinciden en
que el cuestionado instrumento legal es viol@torio además del artículo
195 de la Constitución, por las razones que más adelante se exponen
al examinar y confrontar el citado precepto con~titucional.
En efecto, el artículo 153 de la Constitución, como es sabido,
eseahlece las funciones de la Asamblea Legislativa , las cuales " ....
consiste en expedir las Leyes necesarias para el cumplimiento de los
fines y el ejercicio de las funciones del Estado declarados en esta
Constitución y en especial para los siguientes:
o
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e
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16.
Conceder al Organo Ejecutivo, cuando éste
lo solicite, y siempre que la necesidad lo exija,
facultades
extraordinarias
precisas,
que
serán
ejercidas, durante el receso de la Asamblea Legislativa, mediante Decretos-Leyes".
La Ley en que se confieran dichas facultades expresará específicamente la materia y los fines que
serán objeto de los Decretos-Leyes y no podrá
comprender las materias previstas en los numerales
tres, cuatro y diez de este artículo, ni el desarrollo de las garantías fundamentales, el sufragio,
el régimen de los partidos y la tificación (sic)
de delitos y sanciones.
La Ley de facultades
extraordinarias expira al iniciarse la legislatura
subsiguiente.
Todo Decreto-Ley que el ejecutivo expida en el
ejercicio de las facultades extraordinarias que
se le confieren deberá ser sometido al Organo
Ejecutivo para que legisle sobre la materia en
la legislatura ordinaria inmediatamente siguiente
a la promulgación del Decreto Ley de que se trate.
El Organo Legislativo podrá en todo tiempo y a
iniciativa propia, derogar, modificar o adicionar
sin
limitación de materias
los Decretos-Leyes
así dicsados.
I1e
oe
e , . .
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..
I
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•
•
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e o o o
Del transcrito numeral del artículo 153 de la ConstituciÓn
se colige sin la menor duda, que sólo a la Asamblea Legislativa, la
cual de conformidad con el ordenamiento constitucional establecido
en la Carta Fundamental constituye uno de los tres Organos del Estado
panameño, está facultada para conceder al Organo Ejecutivo "facultades
extraordinarias precisas", que serán ejercidas, durante el receso
de la Asamblea Legislativa, mediante Decretos-Leyes.
Es decir, ni
siquiera el Organo Ejecutivo, constituido por el Presidente de la
República y los Ministros de Estado, constitucionalmente esta facultado
para legislar mediante la expedición de Decretos-Leyes sin la autorización de "facultades extraordinarias" previamente concedidas por la
Asamblea Legislativa.
El impugnado Decreto Ley No.3 de 9 d e octubre de 1989, "por
la cual se dictan medidas de urgencia económica y fiscal y se adoptan
otras medidas", por tanto, a juicio del Pleno de la Corte adolece
del vicio de inconstitucionalidad alegado por los accionantes, toda
vez que es evidente que este instrumento jurídico fue expedido en
flagrante violación de la comentada norma constitucional, pues el
denominado "Presidente Provisional" y su Gabinete carecían de facultades
constitucionales para dictar Decretos - Leyes, a tenor de la examinada
y confrontada norma de la Constitución Nacional.
El constitucionalista panameño doctor C~sar Quintero, hoy
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, a propósito del examen
que ocupa al Pleno, en sus comentarios sobre la "EVOLUCION CONSTITUCIONAL DE PANAMA",
(Estudios de Derecho Constitucional Panameño, por
el Compilador doctor Jorge Fábrega P., Editora Jurídica Panameña,
Panampa, 1987, pág.108),- al referirse justamente a los Títulos de
la ConstituciÓn de 1983, sustancialmente modificados por el Acto Constitucional de 1983, con relación al numeral 16 del artículo 195 de la
Constitución vigente, expresa:
"f)
Restauró las llamadas facultades extraordinarias'
mediante las cuales el Ejecutivo podría
dictar decretos-leyes durante los recesos de la
Asamblea si ésta previamente lo autoriza. T~cnicamente
la expresión
'facultades extraordinarias'
no es la correcta ni indicada para la concesión
reglamentada por el Parlamento de facultades legislativas al Ejecutivo.
Sin embargo, dicha locuciÓn
fue adoptada en la Constitución de 1941 y mantenida
en la de 1946 y en la actual, debido a una mala
copia de un precepto de la ConstituciÓn colombiana
de 1986 destinado originalmente a otra cosa.
En
detenido estudio que a este respecto hicimos en
obra publicada hace diecinueve años examinamos
minuciosamente la redacciÓn del numeral 25 del
artículo 118 de la Constitución del 46, reproducida,
con recargadas cláusulas adicionales, en el numeral
16 del artículo 153 de la Constitución vigente.
En dicha obra sugerimos que sobre el particular
bastaba que entre las funciones legislativas de
la Asamblea, hubiese una ....primer párrafo dijera:
Conceder al Ejecutivo, cuando lo solicite, autorizaciones precisas para que regule, mediante decretosleyes especlficas materias legislativas, durante
el
intervalo comprendido entre
la
legislatura
que la conceda y la siguiente'
(46).
Con este
sencillo párrafo inicial se habrían evitado enrevesadas
( s i c ) formulaciones que
innecesariamente
confunden la emisión condicionada de ciertos actos
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-
legislativos por el Ejecutivo. Pero, en la actualidad el precepto res~~hlecido y las disposiciones
en su torno tienen más que nada car~cter académico.
Pues,
es improbable que el Ejecutivo solicite
autorizaciones
para
legislar ante una Asamblea
cuyos recesos anuales no exceden de dos meses
cada uno" (Subrayado es de la Corte).
El punto importante que se colige de los transcritos comentarios del doctor Quintero es que, sea cual fuere la forma de redacciÓn
de la norma constitucional en comento, el Ejecutivo no puede legislar
mediante decretos - leyes sin la previa autorización
de la Asamblea
Nacional; siendo éste el vicio de inconstitucionalidad que contiene
el impugnado decreto - ley, al contravenir abiertamente el mandato
ordenado por la norma constitucional de superior jerarquía del ordenamiento jurídico panameño.
Por otra parte, los demandantes, como se tiene dicho, coinciden en señalar igualmente infringido el artículo 195 de la Constitución
Nacional, que textualmente preceptúa:
"ARTICUIO 195.
Son funciones del Consejo de Gabinete
i.
Actuar como cuerpo consultivo en los asuntos
que someta a su consideración el Presidente de
la República y en los que debe ser oído por mandato
de la Constitución o de la Ley.
2.
Acordar con el presidente de la República
los nombramientos de los Magistrados de la Corte
Suprema de Justicia, del Procurador General de
la Nación, del Procurador de la Administración,
y de sus respectivos suplentes, con sujeción a
la aprobación de la Asamblea Legislativa.
3. Acordar la celebración de contratos, la negociación de empréstitos y la enajenaci6n de bienes
nacionales muebles o inmuebles, según lo determine
la Ley.
4.
Acordar con el Presidente de la República
que éste pueda transigir o someter a arbitraje
los asuntos litigiosos en que el Estado sea parte,
para lo cual es necesario el concepto favorable
del Procurador General de la Nación.
5.
Decretar, bajo la responsabilidad colectiva
de todos sus miembros, el estado de urgencia y
la suspensión de las normas constitucionales pertinentes, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 51 de esta Constitución.
6. Requerir de los funcionarios públicos, entidades
estatales y empresas mixtas los informes que estime
necesarios o convenientes
para el despacho de
los asuntos que deba considerar y citar a los
primeros y a los representantes de las segundas
para que rindan informes verbales.
7.
Negociar y contratar empréstitos; organizar
el crédito público; reconocer la deuda nacional
y arreglar su servicio; nacional y arreglar su
servicio; fijar y modificar los aranceles, tasas
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y dem~s disposiciones concernientes al régimen
de aduanas, con sujeción a las normas previstas
en las leyes a que se refiere el numeral ii del
artículo 153.
Mientras el Organo Legislativo
no haya dictado Ley o Leyes que contengan las
normas generales correspondientes, el Organo Ejecutivo podrá ejercer estas atribuciones y enviará
al Organo Legislativo copia de todos los Decretos
que dicte en ejercicio de esta facultad.
8.
Dictar el reglamento de su r~gimen interno
y ejercer las demás funciones que le señale la
Constitución o la Ley".
Es oportuno señalar antes que de acuerdo a
por el artículo 194 de la Carta Política panameña, como es
el Consejo de Gabinete es "... la reuniÓn del Presidente de
quien lo presidirá, o del encargado de la Presidencia, con
sidentes de la República y los Ministros de Estado".
lo dispuesto
bien sabido,
la República,
los Vicepre-
Las funciones del Consejo de Gabinete, por tanto, están
taxativamente definidas y contempladas en el transcrito artículo 195
de la Constitución, siendo que entre estas funciones, ciertamente,
como sostienen los demandantes no se encuentra comprendida la facultad
de expedir decretos-leyes, sino a lo sumo algunos decretos especialmente
a los que se refieren los numerales 5 y 7.
Por ello, resulta evidente que el Consejo de Gabinete presidido en este caso por el "Presidente Provisional", al expedir el cuestionado instrumento legal actuó en abierta violación de la norma constitucional en cita, porque entre sus funciones no estaba ni est~ la
de legislar mediante decretos - leyes.
Ahora bien, pudiera pensarse, como se sostiene en la Vista
de la Procuraduría General de la Nación, que el Decreto Ley impugnado
es constitucional porque se dictó de conformidad con el Acto Legislativo
No.l que otorgó al Consejo de Gabinete facultad legislativa.
Si ese
acto legislativo integrara parte del bloque de constitucionalidad
aqu~lla sería una conclusión correcta, pero el Pleno considera que
el Acto Legislativo No.l, expedido por el Consejo General de Estado,
no forma parte del bloque de constitucionalidad porque dicho acto
no cunple con los requisitos señalados en la sentencia de 14 de febrero
de 1991.
En efecto, en esa sentencia el Pleno de la Corte Suprema
señaló que para que un acto como el citado, que atribuye la función
legislativa al Organo Ejecutivo con exclusión del Organo Legislativo,
se integre al bloque de constitucionalidad se requiere que cumpla
con todas las condiciones allí enumeradas a saber:
que haya sido
expedido por los gobernantes legítimamente elegidos en votación popular;
que haya sido dictado obedeciendo a un verdadero estado de necesidad;
que sólo se suspenda temporalmente la eficacia de algunas normas de
la Constitución; y que el resultado final de la aplicación de ese
acto o estatuto sea el restablecimiento de un Estado de Derecho.
El
Acto Legislativo No.l expedido por el Consejo General de Estado no
cumple con estas condiciones y, por ello, no se integra al bloque
de constitucionalidad.
En adición a todo lo expuesto cabe recordar que el Pleno
de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 17 de junio de 1991,
(Demanda de inconstituc;~onalidad contra el Decreto Ley número 19,
de 21 de noviembre de !973, por la cual se modifica la ley número
105 de 8 de octubrt de 1973, que organiza las Juntas Comunales y les
señala funciones, interpuesta por el licenciado Alberto Guerra Pombar)
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dejó sentado algunos criterios con relación justamente a los examinados
artículos 153, numeral 16, y 195 de la ConstituciónNacional, al declarar inconstitucional el acusado Decreto Ley.
El Pleno de la Corte, con relaciÓn al artículo 153, numeral
16, de la Constitución, entre otros criterios, en aludido fallo sostuvo:
'|eeeeoeeeeeoe.eeoeeeeoeeoeeeeeeooeeeeeoeeeeeoeeoeeee
Resulta a todas luces evidente que e l a c t o legislativo acusado fue expedido en abierta contradicción
con el procedimiento que a tal efecto establece
la ConstituciónNacional en la norma que se examina,
ya que la extensión de la función legislativa
que puede realizarse en virtud de dicha norma,
cuando se produce en acatamiento de lo que la
Constitución dispone, puede ser ejercida solamente
por el Organo Ejecutivo y no por ~ I Consejo de
Gabinete, como ocurrió con la expediciÓn del acto
legislativo que se demanda ............... , ..........
eeoeoeeeeeeeeoeeoeoeeeeeoooeoooeeeeo~~eeooeeoeeeeeeo
Si la Constitución es la f u e n ~ p ó r
excelencia
del ordenamiento jurídico, la matriz v~lida, insustituible, para la creación del derecho en un Estado
de Derecho, lo ejecutado directamente en su desmedro
(léase Decreto Ley No.19) carece d e legitimidad
intrínseca, toda vez que viola las garantfas de
regularidad de las normas inmediatamente subordinadas a la Constitución, es decir, esencialmente
garantías de la constitucionalidad de las leyes',
al decir de Kelsen".
Y, con referencia al artículo 195 de la Carta Política,
el Pleno de la Corte en la sentencia que sirve de referencia, también
sostuvo:
|loeeeee.eeeooeeo..eeo.eeeeeeeeeeeeeeeeoeeeleeeeeoeee
Considera la Corte, de acuerdo con el demandante,
que con la expedición del Decreto Ley No.19 del
Consejo de Gabinete desbordó el marco de su potestad
constitucional,
de naturaleza taxativa,
con
la
consecuencia cuya declaratoria se impetra en esta
acción, que es la de la ineficacia jurídica del
acto demandado.
Con la actuación censurada se
produce la violación del principio d e r e g u l a r i d a d
jurídica, tutelar de la conformidad que debe existir
entre un acto de grado inferior y otro de grado
superior del ordenamiento jurídico - disconformidad
que se presenta en la redacción que se examina-,
existente entre el Decreto Ley No.I9, que tiene
valor de ley material, y la Constitución Nacional.
II e
O I O O O O a a O O O O O O I O O O D O I O O O O O g O g I Q O O O Q O O I Q O I g O O O O I Q O
De lo expuesto se concluye entonces, que no existe razón
alguna para que el Pleno de la Corte varíe el criterio sentado en
el fallo de la referencia, ya que ha quedado comprobado, en caso similar,
el vicio de inconstitucionalidad de que se acusa al Decreto Ley No.3
de 9 de octubre de 1989, en el proceso constitucional instaurado por
los dermg_ndantes. Pues, además, a juicio de esta máxima Corporación
de Justicia el aludido precedente es necesario que se mantenga, por
el respeto y el obligado acatamiento a la estabilidad del ordenamiento
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jurídioo e institucional del Estado de Derecho, como garantía de democracia y justicia.
El Pleno de la Corte, para concluir, considera conveniente
explicar los efectos en el tiempo de la sentencia de inconstitucionalidad.
De esta manera hay que dejar sentado que según lo dispuesto
en el artículo 2564 del CÓdigo Judicial las decisiones de la Corte,
proferidas en materia de inconstitucionalidad, "... no tienen efecto
retroactivo".
Esto significa entonces, que los efectos de esta sentencia, para el cumplimiento por parte del Estado del pago de Décimo
Tercer Mes a los servidores públicos, comenzaría en todo caso a partir
de la tercera partida del Décimo Tercer Mes correspondiente a 1991,
la que debería pagarse a más tardar el 15 de diciembre de 1991.
De
allí en adelante se pagarán las tres partidas previstas en la ley,
correspondiente a cada año siguiente.
En consecuencia,
LA CORTE SUPREMA,
PT~NO, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, DECLARA
INCONSTITUCIONAL EL DECRETO LEY NUMERO 3 de 9 de octubre de 1989,
dictado por el Consejo de Gabinete.
COPIESE,
NOTIFIQUESE,
ARCHIVESE
Y
PUBLIQUESE
]~g LA
GACETA
OFICIAL.
(FDO.) RODRIGO MOLINA A.
(FDO.)
(FDO.)
(FDO.)
(FDO.)
EDGARDO MOLINO MOLA.
RAUL TRUJILLO MIRANDA.
JOSE MANUEL FAUNDES.
ARTURO HOYOS.
(FDO.)
( F D O . ) CESAR QUINTERO.
(FDO.) FABIAN A. SCHEVERS.
(FDO.) AURA E. GUERRA DE V I T . T ~ .
(FDO.) CARLOS LUCAS LOPEZ T.
*
YANIXSA
SECRETARIA ~
~
DE DIAZ,
I~~ARC.~d3A.
RECURSO DE AMPARO DE GARANTIAS CONSTITUCIONAT~ PROPUESTO POR BERRIOS
Y BERRIOS CONTRA LA ORDI~] DE HACER ODNTENIDA EN EL AUTO DE FECHA 5
DE JUNIO DE 1991 PROFERIDA POR EL SEÑOR JUEZ PRIMERO DEL CIRCUITO
DE COCLE, RAMO CIVIL. MAGISTRADO P(~N3INI~: ~
MOLINO MOLA.
-SE C O N F I R M A L A ~ ~ L U C I O N
~URRIDA-
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.
PLENO.
PANAMA, VEINTICUATRO
TIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y UNO (1991).
(24) DE SEP-
VISTOS:
La firma de abogados BERRIOS Y BERRIOS presentó recurso
de apelación contra la resolución de 23 de julio de 1991, proferida
por el Tribunal Superior del Segundo Distrito Judicial, dentro de
la acción de amparo contra la orden expedida por el Juez Primero del
Circuito de Coclé del 5 de junio de 1991, en el Proceso de Prescripción
adquisitiva, mediante la cual se ordena el remate de los derechos
y créditos que tengan los demandados (Sick leave) dentro del proceso
ejecutivo propuesto por GEORGE MARCEAU contra SICK [.FAVE, S. A.
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aJ