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PARTICIPACIÓN
CIUDADANA Y
CONTROL SOCIAL
CAPÍTULO III – PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL EN BOGOTÁ D.C.
Bogotá, es de alguna manera una versión a escala del país, su naturaleza diversa, su
heterogeneidad y sus contradicciones encuentran cabida y expresión en la ciudad. Es
probable que este sea uno de los motivos por los cuáles la Nueva Constitución de 1991
incluyó provisiones especiales para la ciudad; en su artículo transitorio No. 41 aprobaba
una reforma político-administrativa para la ciudad, ordenando al Congreso legislarla en un
plazo que no debía pasar junio de 1993. El 21 de julio de 1993, ante el incumplimiento
por parte del Congreso del plazo estipulado, el entonces presidente César Gaviria,
promulgó mediante decreto presidencial el Régimen Especial para Santafé de Bogotá
(Mockus el S. et al. 1997).
El nuevo estatuto de la ciudad reviste en esta ocasión particular importancia pues se dio
en el marco de una reforma política mucho más amplia expresada en un nuevo acuerdo
social registrado en la Constitución de 1991.
La promoción explícita de la
descentralización, y aunada a ésta la profundización de la democracia al interior de la
ciudad, son elementos centrales y distintivos de esta reforma; para ello se promueve la
creación de mecanismos y herramientas de participación, ya que ésta se consideró una
condición necesaria para alcanzar las metas planteadas (Gouëset 1998).
Bogotá se convierte a partir de esta reforma de Distrito Especial a Distrito Capital,
adquiriendo además el status de distrito electoral, lo que le permite contar con sus propios
representantes en la Cámara; se independiza completamente del Departamento de
Cundinamarca, y obtiene control sobre su presupuesto (Gilbert y Dávila 2002).
Tres
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artículos de nuestra constitución hacen referencia específica a Bogotá.
Bogotá en la Constitución de 1991
Artículo 322.- Santa Fe de Bogotá, capital de la República y del Departamento de
Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital. Su régimen político, fiscal y
administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el
mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios. Con base en las normas
generales que establezca la ley, el concejo a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio
distrital en localidades, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y hará
el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas. A las autoridades
distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la
eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; a las locales, la gestión de los
asuntos propios de su territorio.
Artículo 323.- El concejo distrital se compondrá de un concejal por cada ciento cincuenta
mil habitantes o fracción mayor de setenta y cinco mil que tenga su territorio. En cada una
de las localidades habrá una junta administradora, elegida popularmente para períodos de
tres años, que estará integrada por no menos de siete ediles, según lo determine el
concejo distrital, atendida la población respectiva. La elección de Alcalde Mayor, de
concejales distritales y de ediles se hará en un mismo día para períodos de tres años. Los
alcaldes locales serán designados por el Alcalde Mayor de terna enviada por la
correspondiente junta administradora. En los casos taxativamente señalados por la ley, el
Presidente de la República suspenderá o destituirá al Alcalde Mayor. Los concejales y los
ediles no podrán hacer parte de las juntas directivas de las entidades descentralizadas.
Artículo 324.- Las juntas administradoras locales distribuirán y apropiarán las partidas
globales que en el presupuesto anual del Distrito se asignen a las localidades teniendo en
cuenta las necesidades básicas insatisfechas de su población. Sobre las rentas
departamentales que se causen en Santa Fe de Bogotá, la ley determinará la participación
que le corresponda a la capital de la República. Tal participación no podrá ser superior a la
establecida en la fecha de vigencia de esta Constitución.
(Constitución Politica de Colombia, 1991)
El siguiente apartado se centra en la revisión de la normatividad e institucionalidad
distrital con relación a participación, el subsiguiente con relación a control social, para
dar lugar a un tercer y último apartado en el que se recogen experiencias de reflexión
sobre el proceso de fortalecimiento de la participación y el control social en Bogotá.
3.1. Participación ciudadana en bogotá
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“A comienzos de la década del noventa, se avanzó en la institucionalización y
reglamentación de los mecanismos e instancias de participación creados por la
Constitución de 1991 y sus desarrollos legislativos. Durante la década del 90 se diseñó a
nivel nacional una infraestructura participativa amplia y compleja, que se implementó de
manera activa en Bogotá.” (Veeduria Distrital, 2010, pág. 21).
La historia de los desarrollos vividos por la ciudad a partir de 1991 es sin duda de gran
interés; en paralelo a los esfuerzos de nivel nacional por consolidar una nueva
institucionalidad acorde con la democracia participativa y el Estado social de derecho, la
ciudad avanzaba en la adecuación de su propia institucionalidad. Es decir por un lado
desarrollaba las normas de cubrimiento nacional que le aplicaban y por otro, y en razón de
su relativa autonomía, desarrollaba sus propia normatividad.
Vale la pena mencionar:
Acuerdo 12 de 1994 por el cual se establece el Estatuto de Planeación del Distrito Capital.
Acuerdo 13 de 2000, Por el cual se reglamenta la participación ciudadana en la
elaboración aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control del Plan de
Desarrollo Económico y Social para las diferentes Localidades que conforman el Distrito
Capital.
Artículo 12: Encuentros Ciudadanos: Son la oportunidad para que la comunidad, en
dialogo con las autoridades y la instancia de planeación local, defina los planes y
programas de interés público en su respectivo sector para ser tenidos en cuenta en la
elaboración del plan de desarrollo local. A estos encuentros podrán concurrir, previa
inscripción sin discriminación alguna, los residentes en el sector en que se realicen,
y todas las propuestas deberán ser recogidas para su estudio y evaluación. Para el
efecto, la secretaría técnica del consejo pondrá a disposición de los habitantes los
formatos que faciliten la correcta expresión de sus inquietudes y dispondrá los
mecanismos para orientar su diligenciamiento.
Artículo 24°: Comisiones de trabajo. En las comisiones de trabajo participarán los
representantes de la comunidad establecen informes de rendición de cuentas de la
gestión contractual y administrativa a cargo del Distrito, sus Localidades y Entidades
Descentralizadas, y se dictan otras disposiciones. Que delegue el respectivo
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Encuentro Ciudadano. Para desarrollar el trabajo contarán con el apoyo de la oficina
de planeación local1.
Decreto 1714 del 2000, Artículo 1: Conformación y Naturaleza de los Consejos
Ciudadanos. Para facilitar el ejercicio de la participación ciudadana a la que se refiere
el Capítulo VIII de la Ley 489 de 1998, podrá conformarse un Consejo Ciudadano de
Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública, CGRI, en cada
departamento del país. Cada CGRI será una instancia permanente de participación
ciudadana responsable de promover el control efectivo por parte de la ciudadanía sobre la
gestión pública y sus resultados y de articular y apoyar las iniciativas ciudadanas para
prevenir y controlar los delitos contra la administración pública.
Acuerdo 131 de 2004, por el cual se establecen informes de rendición de cuentas de la
gestión contractual y administrativa a cargo del Distrito, sus Localidades y Entidades
Descentralizadas.
Acuerdo 142 de 2005, que reglamenta el funcionamiento y las redes de apoyo de las
veedurías ciudadanas.
Decreto 448 del 2007. Por el cual se establece el Sistema Distrital de Participación
ciudadana.
Dados los muchos los desarrollos normativos ocurridos en la ciudad, más que referirlos en
este espacio parece pertinente compartir un estudio realizado por el IDPAC en el año 2013
para evaluar el estado de la participación en la ciudad.
Según el estudio (Patarroyo Camargo, 2013), los desarrollos normativos con relación a
Participación tienen las siguientes características:
“a. Si bien es cierto, como lo afirman la mayoría de los estudiosos, no existe claridad
conceptual sobre la participación ciudadana, dicha a falta especificidad se refiere más a
la definición de participación, los tipos de participación, los roles de los actores y
los alcances de la misma, no tanto al enfoque de participación desde el cual se aborda.
Se puede afirmar que desde los desarrollos normativos se observa un claro enfoque hacia
la participación instrumental.”
1
En el anexo 1 de este documento se presenta de manera no exhaustiva los desarrollos normativos y las instancias
por sector que se han creado en el Distrito.
5
Este enfoque hacia la participación instrumental, implica que se ha propiciado la
movilización de la ciudadanía en función de intereses pragmáticos y utilitarios, es
decir, en función de la satisfacción de determinadas necesidades. Por lo cual,
Patarroyo continua:
b. El 99% de las normas que regulan el tema de la participación son posteriores a
la constitución de 1991. Desarrolladas en el marco de las políticas de ajuste estructural
dictadas por los organismos multilaterales, se orientan a considerar la participación como un
ejercicio de corresponsabilidad en el cual el Estado, como ente ajeno al ciudadano, le
reconoce a éste, el derecho a participar, aunque el desarrollo normativo tiende más
establecer la participación como un deber del ciudadano y un medio para legitimar la acción
del Estado.
c. Al compás de los desarrollos normativos, el Estado se ha preocupado especialmente por
desarrollar estructuras institucionales que se ocupen del tema de la participación, o
por asignar ésta función a alguna dependencia, con lo cual se entiende se está
cumpliendo con el mandato constitucional y lo ordenado por las políticas internacionales.
No obstante habría que examinar que tan efectivas son éstas estructuras y desde donde
se asume la participación.
d. El 95% de los desarrollos normativos se orientan a establecer algún espacio o
instancia de participación, en algunos desarrollan un mecanismo de participación específico
que funcione para el sector o la entidad que promueve la norma, en otros se
proponen diversos sistemas de participación o que funcionan a partir de fuertes
componentes de participación, así los hay del orden nacional, regional o municipal –
distrital.
e. Así mismo, dichas normas se han desarrollado de manera sectorial y no relacionada y han
devenido en un rebosamiento de espacios, instancias, sistemas, políticas y planes que
exige un modelo organizacional y de coordinación capaz de recoger, armonizar y hacer
efectivo el derecho en medio de la dispersión, obligación que le compete al Estado en su
conjunto.” (IDPAC 2013)
Los resultados del estudio del IDPAC son consistentes con una investigación llevada a
cabo por Andrés Hernandez (2010), el cual plantea:
“en la década de los noventa y la primera mitad de la década del dos mil se produce
en forma permanente una “cascada legislativa y de decretos ley” que se traduce en la
apertura de espacios de participación ciudadana en la gestión pública distrital y local. Las
administraciones de Antanas Mockus (1995-1997 y 2001-2003), quien desarrolla un discurso
sobre la cultura ciudadana; Enrique Peñalosa (1998-2000), quien realiza cuantiosas y amplias
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obras de recuperación de los espacios públicos, y Luis Eduardo Garzón (2003-2007), -quien
impulsó su plan de desarrollo bajo el slogan “Bogotá sin indiferencia”-, implementan todas
un conjunto de espacios de participación diseñados en el nivel nacional, aunque en forma y
con énfasis desigual.” (Hernández 2010, p. 89)
Como puede verse por los resultados de los estudios revisados, los desarrollos
normativos en su mayoría buscan crear espacios de participación, lo que en la realidad ha
significado una proliferación de instancias que se superponen, y que a veces compiten
por la atención ciudadana.
3.1.1 Institucionalidad e instancias de participación ciudadana en Bogotá
La institucionalidad distrital en materia de participación está encabezada por el Instituto
Distrital de Participación y Acción Comunal (IDPAC), antes Departamento de Acción Comunal
(DAACD). El IDPAC creado mediante el acuerdo 257 de 2007, está adscrito a la Secretaría de
Gobierno, la cual a su vez encabeza el Sistema Distrital de Participación.
El IDPAC trabaja en torno a dos líneas principales: (i) Ejecución de las acciones,
lineamientos y políticas que en materia de participación ciudadana se definen en las
políticas públicas sociales y (ii) fortalecimiento de las organizaciones sociales, la
promoción de la participación y la generación de instrumentos, mecanismos y
metodologías que promuevan la garantía del derecho a la participación y su incidencia en
el fortalecimiento de la democracia efectiva.
Una de las principales iniciativas del IDPAC ha sido la puesta en marcha de los
presupuestos participativos, debido a que estos son una de las herramientas que permiten
la materialización de la democracia participativa, ya que hace que la ciudadanía participe y
defina políticas de gasto, particularmente de inversión y además ejerza control social sobre
los resultados de las mismas. En ese sentido en el Distrito capital se han aplicado los
presupuestos participativos con el fin de que los ciudadanos, ciudadanas y comunidades
concreten sus prioridades y participen en el manejo de los recursos públicos.
El marco jurídico de los presupuestos participativos se constituye por el decreto ley 1421
el cual en su artículo 12, en los numerales 1 y 10 estipula lo siguiente:
7
Artículo 12: Atribuciones.
Corresponde al consejo distrital de conformidad con la
constitución y la ley:
1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado
cumplimiento de las funciones y eficiente prestación de los
servicios a cargo del Distrito
(…)
2. Dictar las normas necesarias que garanticen la
descentralización, la desconcentración y la participación y
veedurías ciudadanas.
8
Además se encuentra el Acuerdo 257 de 2006 "Por el cual se dictan normas básicas sobre a
estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá, D.C.
y se expiden otras normas ", el cual establece en su Artículo 43 que una de las acciones para
promover la participación ciudadana en la orientación del gasto, será el diseño e
implementación de un Sistema de Presupuesto Participativo. Sin embargo dicho sistema
no se ha implementado y los presupuestos participativos se incorporan en cada gobierno
Distrital con medidas temporales.
Así mismo, se destaca el diseño de herramientas y capacitaciones a las organizaciones
sociales para ejercer control sobre la contratación estatal y el reconocimiento como
interlocutores válidos en el proceso de construcción social en el territorio. Por último, uno
de los avances más significativos del Instituto se da por cuenta de la formulación
participativa de las políticas públicas y planes de acciones afirmativas de los grupos
poblacionales del distrito (etnias, LGBTI, mujeres, discapacitados y jóvenes).
Otras acciones importantes lideradas por el IDPAC han sido:




Promoción y acompañamiento en la conformación de los Consejos Locales de
Discapacidad.
Consolidación de los primeros 10 Consejos Locales de Propiedad Horizontal.
Implementación de la estrategia de fortalecimiento de la organización social.
La participación del Cabildo Muisca de Bosa a través de la consulta previa para el



proceso de expansión urbana en esa zona de la ciudad.
Implementación de la Política Pública Distrital de Comunicación Comunitaria.
Creación de los Centros Comunitarios LGBTI.
Implementación de la iniciativa de Obras con Participación Ciudadana.
Correspondió al IDPAC coordinar la creación y puesta en marcha del Sistema Distrital de
Participación Ciudadana.
Sistema Distrital de Participación Ciudadana
El Sistema Distrital de Participación Ciudadana es propuesto por primera vez en el Plan
Distrital de Desarrollo de la Administración Garzón (2004-2007), y se crea mediante el
Decreto 448 de 2007; el cual define su estructura y funcionamiento. Las autoridades y
objetivos del sistema definidas en el decreto se presentan a continuación.
9
Autoridades del Sistema
a.
b.
c.
d.
El Concejo de Bogotá
El Alcalde (sa) Mayor
El Consejo de Gobierno Distrital.
La Secretaría de Gobierno del Distrito Capital, quien desarrollará las orientaciones que
en materia de participación imparta el Alcalde Mayor, dirigirá y coordinará
técnicamente el sistema conjuntamente con los consejos superiores de la
Administración Distrital.
e. El Instituto Distrital de Participación y Acción Comunal quien como entidad adscrita a
la Secretaria de Gobierno, y en coordinación con la Comisión Intersectorial de
Participación implementará el Sistema Distrital de Participación Ciudadana.
f. Las secretarías de despacho y demás entidades u organismos con responsabilidad en la
materia en el Distrito Capital.
Objetivos del Sistema Distrital de Participación Ciudadana son:
Promover el fortalecimiento de una cultura democrática en la gestión de asuntos públicos
y colectivos.
a. Realizar las acciones de coordinación interinstitucional para organizar la oferta pública
en participación.
b. Articular a las organizaciones e instancias sociales con las instituciones del Estado,
para fortalecer las organizaciones sociales y elevar la capacidad de movilización,
gestión y concertación entre autoridades administrativas, políticas y la ciudadanía
activa.
c. Coordinar acciones que garanticen amplia participación de la ciudadanía activa y sus
organizaciones en la deliberación, concertación y/o decisión para la formulación,
ejecución, control social, seguimiento y evaluación de las políticas públicas; y aplicar
los mecanismos de participación ciudadana establecidos en la Constitución y la ley, en
el desarrollo de temas estructurales o estratégicos que afecten a los habitantes del
Distrito Capital y de sus localidades.
d. Formular y ajustar la política de participación, presupuesto participativo y la renovación
y modernización del Sistema Distrital de Participación Ciudadana.
e. Gestionar acciones que permitan el fortalecimiento del sistema como un órgano
dinámico de producción de conocimiento, investigación, movilización y formación en
materia de participación y gestión de la democracia participativa.
f. Recibir, valorar y canalizar las demandas que desde la comunidad se presenten ante las
instituciones estatales, relacionadas con los temas estratégicos de la participación en
la ciudad, para que éstas las atiendan con arreglo a las normas vigentes, en el espíritu
de profundizar las relaciones de coordinación entre Estado y ciudadanos.
g. Contribuir al logro de una mayor racionalidad y eficiencia en la ejecución del gasto
público en el Distrito Capital y en cada una de sus localidades.
h. Realizar control social para garantizar mayores niveles de efectividad y transparencia
en los procesos de formulación y ejecución de las políticas públicas.
i. Contribuir en la generación de condiciones para el fortalecimiento de los niveles de
organización de la ciudadanía.
j. Contribuir a la difusión y apropiación de los derechos humanos, como referente de toda
acción pública.
El objetivo fundamental del Sistema es la articulación de la administración distrital, las
instancias de participación, las organizaciones sociales y comunitarias, y las redes y
alianzas, permanentes y temporales. La dirección es ejercida por la Secretaría Distrital de
Gobierno y la secretaría técnica es responsabilidad del IDPAC.
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Actores del Sistema de Participación Distrital
A nivel Distrital: Concejo de Bogotá, Alcalde Mayor, Consejo de Gobierno Distrital,
Secretaría de Gobierno, IDPAC y Secretarías de Despacho.
A nivel Local: La Junta Administradora Local, el Alcalde Local, el Consejo Local de
Gobierno y la Comisión Local Intersectorial de Participación.
3.1.2. Interfaces estado – sociedad en Bogotá D.C.
Siguiendo la misma lógica del nivel nacional, las instancias de participación se organizan
alrededor de tres criterios. El primero es sectorial, y aquí caben múltiples instancias;
entre ellas : el Consejo distrital de planeación, el Consejo consultivo de
ordenamiento territorial, y los Consejos de planeación local y los encuentros ciudadanos
en cada una de las 20 localidades, el Comité distrital y los Comités locales de política
social, el Consejo distrital y los Consejos locales de cultura, el Consejo distrital ambiental
y la Comisión ambiental local, el Comité de participación comunitaria, las
Asociaciones de usuarios de la Salud y el Consejo distrital de Seguridad Social en
Salud, el Comité de desarrollo y Control social de los servicios públicos, el
Consejo distrital de desarrollo rural, los gobiernos escolares, los personeros
estudiantiles y los foros educativos municipales.
En segundo criterio de creación de instancias de participación se da alrededor de la
defensa de grupos poblacionales y de derechos humanos; aquí se destacan: los Comités
distrital y local de defensa de los derechos humanos; la Comisión consultiva distrital de
comunidades negras, el Comité distrital para la atención integral a la población
desplazada por la violencia, el Consejo distrital y local de juventud, los Consejos
consultivos de mujeres, el Consejo distrital de discapacidad, los Consejos tutelares
de los derechos de las niñas y los niños, el Consejo distrital y local de paz, el
Consejo distrital para la atención integral a víctimas de la violencia, entre otros
Revisemos las instancias de interface del Estado y la ciudadanía en Bogotá.
Sectoriales
Consejo Territorial de Planeación Distrital.
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Es un cuerpo consultivo creado por el acuerdo 12 de 1994 cuya misión se dirige a la
formulación del plan de desarrollo distrital, el plan de ordenamiento territorial, entre otros
espacios en los cuales se presentan recomendaciones a las instancias políticas pertinentes
con base en las discusiones sostenidas en el marco de encuentros ciudadanos dados en
este consejo. Las propuestas del anterior no son de obligatorio cumplimiento, por lo cual
su alcance puede verse limitado a la presentación de opiniones sobre los planes.
Consejos Distritales y Locales de Cultura.
Estas instancias se caracterizan porque sus integrantes provienen de sectores de la
administración distrital y local, de la sociedad civil y de otras instancias de participación.
Se ocupan de asesorar la definición de políticas públicas en el sector y de ejercer control
sobre las iniciativas planeadas. En el caso de los Consejos Locales, presentan y gestionan
el documento de políticas culturales para la formulación de los Planes de Desarrollo Local
correspondientes; por ello, tienen influencia en la definición de políticas y planes locales.
Comisión Ambiental Local
Está integrada por representantes directos de la sociedad civil, y representantes de
organizaciones públicas y de las Juntas de Acción Comunal. Su función es apoyar la
elaboración e implementación de políticas públicas ambientales y apoyar la gestión de
iniciativas ambientales comunitarias en conjunto con el sector público y privado. A pesar
de prestar soporte en la toma de decisiones en materia ambiental, el peso de esta
instancia no es significativo (Rueda, 2012). Este mecanismo está regulada por los Decretos
697 de 1993, 625 de 2007 y 575 de 2011.
Consejo Distrital de Política Social
Está compuesto por representantes de organizaciones públicas y sociedad civil organizada.
Las principales funciones del consejo son asesorar y apoyar el proceso de construcción de
la política social del Distrito, y presentar recomendaciones sobre planes, programas y
proyectos en este respecto de política social, así como leyes, proyectos y normas sobre el
tema. Está regulado en los Decretos 093 de 2004 y 460 de 2008.
Comité Local de Emergencias
Creado por el Decreto 332 de 2004, está integrado en su mayoría por representantes de
entidades públicas locales. Por la sociedad civil participa el presidente de ASOJUNTAS de
la jurisdicción respectiva. La misión del Comité es discutir, estudiar y emprender acciones
para reducir el riesgo de emergencias en la localidad y diseñar estrategias de alarma para
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evitar el daño en la comunidad ante situaciones de emergencia. La participación social en
esta instancia es bastante limitada si se tiene en cuenta que la convocatoria se reduce a
personas o entidades que conozcan de temas técnicos de riesgo, lo que recorta la
conceptualización de los elementos que lo componen.
Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos
Esta instancia tiene origen ciudadano y puede estar conformada por usuarios, y
suscriptores efectivos o potenciales del servicio público. Principalmente se encarga de
controlar la prestación de servicios públicos domiciliarios (acueducto, alcantarillado, aseo,
energía y gas) (Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, 2010). El mecanismo
para conformar esta instancia es la convocatoria. Los comités se limitan a emitir
recomendaciones para la prestación del servicio, por lo cual su alcance ha sido limitado
(Rueda, 2012).
Asociaciones de usuarios de salud
Asesoran y participan en las juntas directivas de las empresas promotoras de salud e
instituciones prestatarias de servicios de salud, públicas o mixtas, para definir las
estrategias necesarias para mejorar la calidad del servicio y la atención al usuario.
Comités de participación comunitaria en salud
Los conforman autoridades locales y representantes de organizaciones sociales
relacionadas con salud. Participan en la definición, planeación, asignación de recursos y
vigilancia y control del gasto en lo relacionado al Sistema General de Seguridad Social en
Salud. Este espacio de participación tiene la particularidad de asegurar un cupo en la junta
directiva de la Empresa Social del Estado de la respectiva entidad territorial.
Poblacionales
En Bogotá, reconociendo las especificidades de ciertas poblaciones y las mayores
dificultades que algunos grupos humanos tienen para acceder a la participación ciudadana,
por un motivo u otro, se han creado una serie de espacios para promover su acceso en
equidad; estos se presentan a continuación.
Mujeres y Género
En la Política Pública de Mujeres y Equidad de Género la participación se presenta
como una de las bases en las que se soporta la presencia de la mujer de Bogotá D.C.
en la toma de decisiones de carácter social, económico, cultural y político en el
orden distrital de tal forma que en la ciudad se reconoce a las mujeres como
“actoras políticas, sujetas de derechos y en ejercicio pleno de su ciudadanía, con
13
una participación deliberante, autónoma y decisoria”.
Los componentes participativos de la mujer en Bogotá están estructurados en torno
a tres líneas de trabajo: mujeres empoderadas, participación con equidad y
representación para la inclusión; cada una de las líneas apunta a transformar un
ámbito particular, el ámbito cultural, el ámbito de la participación, y el ámbito
político.
 Mujeres empoderadas: está dirigido a fortalecer la participación autónoma
de las mujeres y promover nuevos ejercicios de liderazgo político y social
femenino. Asimismo tiene como propósito el reconocimiento y la promoción
de las diversas formas de organización ciudadana de las mujeres, así como
brindar apoyo y asistencia técnica a estas. Igualmente, está orientado a la
ampliación de espacios y de la representación de las mujeres en los ámbitos
social, cultural, educativo y político.
 Participación con equidad: tiene por fin promover la transformación de
imaginarios y representaciones culturales y sociales que limitan la
participación de las mujeres en los distintos escenarios y espacios de
representación y decisión ciudadana.
 Representación para la inclusión: Su propósito es promover una adecuada
representación política y social de las mujeres en las corporaciones de
elección popular, así como la inclusión de sus derechos y sus demandas en
la agenda pública y política Distrito, y en la implementación de las medidas
generadas en el proceso anterior en las localidades. Decreto 166 de 2010
Jóvenes
Con relación a esta población, la Política Pública de Juventud para Bogotá D.C.
2006-2016 fue diseñada en conjunto con los jóvenes del Distrito en un proceso que
también contempla las etapas de implementación y evaluación de acciones. La
inclusión de los anteriores en esta dinámica se considera una garantía para el
ejercicio de la ciudadanía activa, como sujetos de derechos, beneficiarios de las
políticas y agentes de su propio desarrollo.
Por ello, la Política dedica un capítulo a los derechos de la juventud a la
participación y organización, especialmente aquellos que permiten la participación
y decisión de los y las jóvenes en la dirección de asuntos públicos, directamente o
por medio de representantes elegidos libremente. Dentro de estos se encuentran el
derecho a elegir y ser elegido, el derecho a la reunión pacífica y el derecho a
asociarse libremente con otras personas.
Un importante resultado de esta política ha sido la creación de los Consejos
Distritales y Locales de Juventud. Esta es una de las instancias de participación más
14
visibles en la ciudad. Cumple las funciones de interlocución, consulta, gestión,
establecimiento, fomento y promoción de planes, programas, estrategias y
procedimientos en temas concernientes a la juventud. Los miembros de este cuerpo
son elegidos de listas presentadas directamente por jóvenes y de candidatos
propuestos por organizaciones juveniles. Es importante resaltar que esta instancia
es de tipo consultivo y “da insumos a la administración que puede usar o no para la
construcción de la política de juventud” (Rueda, 2012, pág. 144).
Lesbianas, Gays, Bisexuales, Transexuales e Intersexo (LGBTI)
La política pública para la garantía plena de los derechos de las poblaciones LGTBI, y
sobre identidades de género y orientaciones sexuales en el Distrito Capital garantiza
la participación de estas poblaciones como componente fundamental en el ejercicio
pleno de sus derechos fundamentales, ya sea de manera directa o a través de las
organizaciones sociales. En virtud de ello, se creó el Consejo Consultivo LGBTI para
actuar como instancia de asesoramiento del Alcalde Mayor, con competencia para
recibir y analizar propuestas y sugerencias de las personas y organizaciones LGBTI y
presentarlas ante diversas entidades distritales y locales, la Defensoría del Pueblo y la
Personería Distrital.
Personas en situación de discapacidad
Las líneas y espacios de participación para las personas en situación de discapacidad
fueron establecidas durante la Administración de Luis Eduardo Garzón. Por medio del
Plan de Desarrollado de dicho periodo titulado “Bogotá sin Indiferencia”, se creó el
“Sistema Distrital de Atención Integral de Personas en condición de discapacidad en el
Distrito Capital” (Acuerdo 137 de 2004), el cual definió los mecanismos de
planificación, ejecución, seguimiento y control social en temas relacionados con la
protección de los derechos fundamentales de las personas en condición de
discapacidad.
En el marco de esta política nació el Consejo Distrital de Discapacidad, ente
coordinador y organismo de participación ciudadana para la concertación entre las
diferentes instancias bogotanas en torno a políticas que tengan como objetivo
impactar a las personas de las personas en condición de discapacidad. Estos están
compuestos por representantes de la administración y personas en condición de
discapacidad, además de permitir la participación de la Veeduría Distrital, la Personería
y la Defensoría del Pueblo. Están reglamentados por el Acuerdo 505 de 2012.
Pueblos indígenas
El Decreto 543 de 2011, firmado durante el gobierno de Clara López Obregón, instala
15
la Política Pública para los pueblos indígenas en Bogotá D.C. Este conjunto de
acciones adoptan como uno de sus propósitos específicos la generación de
mecanismos de participación ciudadana y concertación de programas dirigidos a la
población indígena de la ciudad. Ejemplo de lo anterior es la consulta a los pueblos
indígenas para la formulación del Plan Distrital de Desarrollo.
El Artículo 7 del Decreto citado dispone un conjunto de “Caminos” y líneas de acción
para la implementación de la política. En relación a participación ciudadana se
estructuran tres enfoques:
 Participación en la toma de decisiones a través de la consulta previa.
 Participación política a través de organizaciones en los espacios de toma de
decisiones y concertación de políticas sectoriales.
 Pertenencia a instancias de participación e interlocución de los pueblos
indígenas en los espacios distrital y local, desde las instituciones
representativas y los que sean creados de manera concertada con las
autoridades distritales.
Población Afrocolombiana, Negra y Palenquera
El Acuerdo 175 de 2005, lineamientos de la Política Pública para la Población
Afrodescendiente residente en Bogotá, deviene en la primera Política Pública
Distrital y Plan integral de Acciones Afirmativas para el Reconocimiento de la
Diversidad Cultural y la Garantía de los Derechos de los Afrodescendientes (2006),
esta se desarrolla a partir de acciones sectoriales en: integración social; gobierno,
seguridad y convivencia; cultura, recreación y deporte; educación; salud; desarrollo
económico y hábitat. Destaca la promoción de las movilizaciones de organizaciones
de afrocolombianos, negros y palenqueros, y las asesorías en el componente de
participación de la política pública apoyando la gestión de la Comisión Consultiva
Distrital de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras,
reconocida en el mismo Acuerdo 175.
Población raizal
El Decreto 554 de diciembre 7 de 2011, "Por el cual se adopta la Política Pública
Distrital para el Reconocimiento de la Diversidad Cultural, la garantía, la protección y
el restablecimiento de los Derechos de la Población Raizal en Bogotá y se dictan otras
disposiciones", busca el reconocimiento, visibilización y fortalecimiento integral de la
cultura e identidad del pueblo Raizal en el Distrito Capital, para garantizar el ejercicio
de sus derechos y el mejoramiento de sus condiciones de vida, con énfasis en derechos
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humanos y derechos étnicos; a través de planes, programas, proyectos, acciones, y
recursos para los procesos de visibilización, afianzamiento y promoción de sus formas
de vida, cosmovisión, usos, costumbres y prácticas culturales. Para facilitar el proceso
se crea una instancia de interlocución y consulta entre la administración distrital y el
pueblo raizal; de manera que participen en la toma de decisiones, y el seguimiento y
control, de los asuntos que las y los afectan.
Grupo étnico Rrom o gitano
A través del Decreto 582 de 2011 se adoptó la Política Pública Distrital para el
grupo étnico Rrom o Gitano, en virtud de la cual se le reconoce a este grupo é el
derecho a la consulta previa y a la concertación a través de sus autoridades
tradicionales y organizacionales con respecto a medidas y decisiones
administrativas que puedan afectarles. Además, debe hacer parte de los espacios de
orientación, gestión, dirección, ejecución, seguimiento, control y evaluación de los
programas para su desarrollo.
La creación de políticas de inclusión, que consideren las múltiples diversidades no se da
desde una única mirada, y por lo mismo forma parte de un debate más amplio con relación
a la política pública y los derechos de la ciudadanía. El dilema es cómo articular y
combinar sin caer en el fraccionamiento las diversas miradas y formas de vida que cobija
una ciudad como Bogotá. Boaventura de Sousa Santos (1998) señala que señala “el
reconocimiento de las debilidades e incompletitudes recíprocas es la condición sine qua
non de un diálogo transcultural” (Santos, 1998: 360).
Cabe preguntarse si el esfuerzo por reconocer nuestra diversidad se refleja en una mayor
conciencia sobre la incompletitud de que nuestras concepciones (y las de los otros) sobre
los derechos humanos y la dignidad. Si ha servido para que entendamos que nuestra
concepción del mundo no es única y verdadera.
Adicionalmente, tal como expresa Lya Yaneth Fuentes Vásquez, (2009), no se trata
solamente de diálogos trans o interculturales, sino del choque y el conflicto intrínsecos de
las diferentes dimensiones de la identidad de los individuos: sexo, género, edad, etnia,
clase, orientación sexual, discapacidad u otro tipo de particularidades, que aunque
simultáneas, no suelen vivirse y reivindicarse con la plena conciencia de su simultaneidad.
3.2 El control social en Bogotá
17
En materia de control social, al igual que en participación, el Distrito ha aplicado las
normas de nivel nacional que lo cobijan, y ha expedido normas y directivas propias para
garantizar el debido ejercicio del mismo en Bogotá. Ámbitos como la contratación, la
atención a las los ciudadanos, el trámite de sus inquietudes y peticiones, la rendición de
cuentas, y los sistemas de Control Interno, han sido fortalecidos para garantizar la
transparencia y la efectividad de la gestión pública local.
Andrés Hernández (2010) presenta una evaluación de la participación en la ciudad, y a
partir de la misma concluye como aspecto positivo que,
…las diferentes formas de control social representan una expresión saludable de la
democracia distrital, en cuanto expresan una nueva cultura política de carácter
democrático en la ciudad: por un lado, porque evidencia un aumento en la escala de
ciudadanos preocupados por lo público; por otro lado, porque los repertorios de acción
que se impulsan encierran una modificación en la relación entre representantes —y sus
funcionarios— y ciudadanos, en donde los primeros deben rendir cuentas; y en tercer
lugar, porque se han desarrollado experiencias novedosas de empoderamiento mutuo y
sinergias entre aparatos del Estado y sociedad civil. (Hernández, 2010, p.96).
En cuanto a los desarrollos normativos para la promoción y fortalecimiento del control
social en la ciudad cabe mencionar.
Acuerdo 13 de 2000, el cual asignó a los Consejos Locales de Planeación la tarea de
seguimiento y control de la ejecución de propuestas y programas de los alcaldes
locales.
Acuerdo 131 de 2004, modificado por el 380 de 2009, por el cual se establece el
procedimiento de rendición de cuentas de la gestión contractual y administrativa a
cargo del Distrito, sus localidades y entidades descentralizadas. El Acuerdo señala
la obligatoriedad de dicha rendición de cuentas, los momentos en que debe ser
realizada, los contenidos de los informes, los eventos que es preciso organizar y la
publicación de los respectivos informes (Veeduria Distrital, 2010).
Acuerdo 142 de 2005, por medio del cual se adoptan mecanismos e instancias para apoyar
18
y promover en el ámbito Distrital las Veedurías Ciudadanas. El Acuerdo precisa el concepto
de veeduría ciudadana, establece los principios que guían su conducta en el control de la
gestión pública, les asigna funciones específicas, al tenor de las directrices de la Ley 850
de 2003 y crea la Red Institucional de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas, y el Consejo
Distrital de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas (Veeduria Distrital, 2010).
Decreto 101 de 2010, por medio del cual se fortalece institucionalmente a las Alcaldías
Locales, se fortalece el esquema de gestión territorial de las entidades distritales en las
localidades, y se desarrollan instrumentos para una mejor gestión administrativa.
Decreto 371 de 2010, por medio del cual se establecen lineamientos para preservar y
fortalecer la transparencia y para la prevención de la corrupción en las Entidades y
Organismos del Distrito Capital.
Según la Veeduría Distrital, ha habido un esfuerzo por impulsa el control social en el
Distrito de manera articulada y transversal. En ese contexto las entidades han
desplegado dispositivos para el desarrollo de políticas, programas y proyectos que
fortalezcan y estimulen la participación y el control social en los asuntos públicos. Sin
embargo, la misma Veeduría menciona que:
Es necesario articular los procesos sociales que se vienen dando en la ciudad por fuera de
los marcos normativos y que evidencian el despertar de una ciudadanía que quiere hacer
control social y cuidar lo público. Además y como se mencionó hay problemas
institucionales que no generan ambientes favorables para una participación y un control
social efectivos, al contrario lo atomizan y debilitan2.
Como expresión del compromiso con el desarrollo del Control Social en la ciudad, los
planes de desarrollo distritales lo han incorporado, así: Control Social al alcance de
todos del Plan “Bogotá Positiva”; Control social a la gestión pública del Plan “Bogotá Sin
Indiferencia”; “Cultura de la probidad y del Control social” del Plan “Bogotá para Vivir
Todos del mismo lado”; como elemento transversal a todas las prioridades y objetivos
como es el caso del Plan “Formar Ciudad” y “Por la Bogotá que Queremos”.
2
Documento consultado en línea:
http://www.veeduriadistrital.gov.co/veeduria/media/file/poas/6_PROYECTO%20737%20CONTROL%20SOCIA
L_julio%202013.pdf
19
Se requiere asegurar procesos de control social articulados en torno al cuidado de lo
público; que contribuyan al fortalecimiento de la cultura ciudadana y de la legalidad;
que recuperen la confianza, el tejido social y el interés por el trabajo colectivo; donde
se vinculen, con sentido de corresponsabilidad diferentes saberes, experiencias, grupos
de interés (academia, gremios, fundaciones, organizaciones sociales y comunitarias,
sector privado); que tengan incidencia y logren con su voz, cambiar las decisiones y los
resultados de la administración en su conjunto (Veeduría Distrital 2012, p. 14)
3.2.1 Mecanismos de control social en Bogotá
Contraloría Distrital
La Contraloría Distrital de Bogotá D.C. trabaja de manera permanente con el Concejo y
la ciudadanía para ejercer control fiscal y político a la administración, promoviendo la
veeduría a la misma. Del mismo modo, a través de la Dirección de Participación
Ciudadana y Desarrollo Local, realiza control posterior a la gestión del sector de
participación ciudadana y control social.
Las políticas de operación se definen a partir de:
 La vinculación a la ciudadanía al ejercicio del control fiscal.
 El involcuramiento en el ejercicio auditor de los requerimientos de los clientes
relacionados con el manejo de los recursos públicos.
 Las garantías de articulación y coordinación del proceso auditor y de este con la
participación ciudadana, mediante la operación de equipos de trabajo.
Veeduría Distrital
La Veeduría tiene la función de promover la transparencia y prevenir la corrupción en la
gestión pública distrital a través del ejercicio del control preventivo sobre la
administración y la promoción del control social. Es importante mencionar que esta
veeduría es la única financiada en Colombia, y representa para el Distrito Capital un
importante porcentaje del presupuesto distrital.
Personería Distrital
Las funciones de la Personería Distrital de Bogotá se instalan en el escenario de control
social: la misma entidad se ha definido como un “veedor ciudadano”. En cumplimiento de
20
tal mandato se preocupa por recibir quejas de los ciudadanos sobre el funcionamiento de
la administración, velar por la efectividad del derecho de petición (debe instruir en su uso
efectivo), poner en conocimiento de las autoridades competentes los hechos que considere
irregulares, a fin de que sean corregidos y sancionados, y realizar control disciplinario de
oficio o de petición los procesos disciplinarios que se adelanten en las entidades del
distrito.
Veedurías ciudadanas
Reglamentadas por la Ley 850 de 2003, y por el Acuerdo 142 de 2005 a nivel Distrital, son
mecanismos que le permiten a las y los ciudadanos, o a las diferentes organizaciones
comunitarias, ejercer vigilancia sobre aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que de
forma total o parcial se empleen recursos públicos. Las veedurías pueden conformarse por
ciudadanos, organizaciones civiles, comunitarias, profesionales, juveniles, sindicales y no
gubernamentales, a través del registro establecido por la ley.
En Bogotá estas instancias han cobrado importancia por sus acciones dirigidas al control
de la gestión pública, lo que ha sido fundamental para aumentar el logro de resultados en
la promoción de la eficiencia, la eficacia y la calidad. No obstante, su intervención en la
definición de la agenda política ha sido escasa, demandando la creación de instrumentos y
espacios de capacitación y formación en estrategias de cultura ciudadana y promoción de
la transparencia institucional (Cano, citada en Cardona, 2012).
Red institucional distrital de apoyo a las veedurías ciudadanas
El Acuerdo Distrital 142 de 2005 reglamenta la Red Institucional Distrital de apoyo
a las Veedurías Ciudadanas que está integrada por la Veeduría Distrital, la
Personería de Bogotá, D.C., la Contraloría Distrital, la Secretaría de Gobierno, el
Departamento Administrativo de Acción Comunal, el Departamento Administrativo
de Planeación Distrital y la Universidad Distrital.
Observatorio Ciudadano de Participación y Control Social
Este es un escenario que promueve la Veeduría Distrital desde el año 2001,
para el análisis, discusión, reflexión, construcción y generación de opinión pública
respecto a diversas dinámicas de Bogotá, relacionadas con la participación
ciudadana, el control social y la descentralización. En esta alianza
participan organizaciones no gubernamentales, redes sociales, investigadoras e
investigadores, universidades, centros de investigación, instituciones y
representantes de consejos. Está constituido actualmente por 3 comisiones:
descentralización,
participación y seguimiento a políticas del
Plan de
Desarrollo Distrital.
21
Una vez revisada la institucionalidad distrital en temas de participación y control social
vale la pena reflexionar sobre los logros alcanzados y los retos pendientes.
3.3 Breve balance de la Participación Ciudadana y Control Social en Bogotá D.C.: la última
década.
Quizás una de las fortalezas indiscutibles de la ciudad con relación a los avances y
desafíos que implica la construcción de una nueva cultura política, es el contar con
diversos estudios evaluativos sobre el avance de la participación y el control social en la
ciudad. Muchos de ellos contratados por el propio distrito, otros producidos en los
ámbitos académicos, pero todos con la intención de realizar una mirada crítica y
constructiva al proceso. En este apartado se mencionan y recogen algunos de los más
recientes, con el objetivo de a partir de los mismos identificar los avances realizados y los
retos pendientes.
Una primera fase muestra las contradicciones que se encuentran en todo proceso de
cambio. Por un lado una mayor confianza en que se puede realizar el cambio, por otro
una cierta apatía frente al mismo. Prueba de ello es que la Encuesta de Cultura 20053,
registraba un cambio positivo en las actitudes, percepciones y conocimientos de los
ciudadanos con respecto al ejercicio de derechos, el cumplimiento de la ley, la
democracia y la organización social.
El porcentaje de ciudadanos que reportaba creer que puede influir en las leyes y políticas
pasó de 62.1% en el 2003 a 74.6% en el 2005, mientras que el conocimiento de espacios
de participación presentan descensos significativos desde 2001, con una menor
proporción en el caso de los Consejos Locales de Planeación, Consejo Distrital y Local de
Cultura y los comités de control social.
Este estudio señalaba también cómo los niveles de organización social en torno a
instituciones tradicionales (partidos, sindicatos etc.) estaban en descenso, datos
consistentes con la crisis de las instituciones tradicionales mediante los cuales se afilian
los habitantes de la ciudad, lo que indicaba la pertinencia de identificar otros niveles de
asociación y organización política y social en la ciudad.
3
Ver http://www.culturarecreacionydeporte.gov.co/observatorio/enq2005.html
22
Las memorias del Primer Foro de experiencias exitosas en Control Social, realizado en el
año 2007, presentan la intervención de cierre del mismo, realizada por la representante
Transparencia por Colombia, según la cual los siguientes son requisitos fundamentales
para que el Control Social avance de manera adecuada:
1. Tener información a tiempo y completa
2. Voluntad política
3. Tener una estrategia de divulgación del ejercicio y de los resultados.
4. Rigurosidad técnica: Los temas de la administración son complicados y es muy
importante conocer para darle más poder a lo estudiado, sin embargo no es
absolutamente necesario.
5. Recursos financieros: Es importante tener los recursos para llevar a cabo
un control social de impacto4.
Por otro lado, en el mismo año, 2007, un estudio realizado para la administración Garzón,
como base para el fortalecimiento para las organizaciones sociales y comunitarias del
Distrito, evaluaba los principales obstáculos para la participación efectiva de las y los
ciudadanos. De acuerdo con el diagnóstico los principales obstáculos identificados al
interior de éstas eran:
… el tradicional manejo del poder, la existencia de prácticas y
espacios de participación que dan cabida sólo a ciertos grupos,
los altos niveles de desconfianza frente a algunos espacios de
participación, el precario conocimiento y apropiación
de
derechos por parte de la comunidad, la existencia de bajos
niveles de formación y capacitación y la ausencia de estrategias
de coordinación efectiva que garanticen el cumplimiento de
compromisos y la continuidad articulada de las acciones,
ponen en evidencia la existencia de una débil organización
social y de participación en las localidades.
Documento en línea: http://www.ocasa.org.co/index.shtml?apc=q1b1-Relator%EDa%20Foros%20Ocasa&x=190
4
23
En cuanto al universo organizativo por localidad, dicho estudio indica que las
organizaciones de base suman un mayor número, seguidas por las culturales y religiosas,
para finalizar con las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y de otro tipo. Por tipos
de organización, el primer lugar lo ocupan las organizaciones comunales, es decir las
Juntas de Acción Comunal, con casi el 40%, seguidas de comités y organizaciones
comunitarias legalmente constituidas5.
En el año 2010, Andrés Hernandez, realizó un estudio en el que buscaba evaluar los
desarrollos de la ciudad en términos de participación, cubriendo una década completa,
desde 1990 hasta el 2010. Según el autor, la ciudad presentaba tres grandes tendencias:
la primera, una explosión de espacios de participación ciudadana en la gestión pública
distrital y local; la segunda, nuevas formas de responsabilidad y control social; y la
tercera, la creciente presencia de nuevos movimientos sociales, en particular el
ambientalista (Hernández, 2010).
El estudio de Hernández considera que existe un fortalecimiento de la cultura política de
la ciudad, a partir de identificar que ciertos sectores de la sociedad civil han adquirido
un rol que trasciende el voto, para asumir un rol en el control social de los
representantes y políticos elegidos. Cita como ejemplos el proyecto Concejo Cómo
Vamos, Hacer Público lo Público y algunas experiencias de veedurías locales. Por otro
lado, sectores más amplios y numerosos de ciudadanos, asociaciones y movimientos
sociales utilizan mecanismos judiciales en defensa de sus derechos y del interés público,
desarrollan ejercicios de veedurías a programas y políticas públicas, e impulsan acciones
mediáticas de denuncia (Hernández, 2010, pág. 99).
Vale la pena resaltar uno de los logros mencionados por Hernandez en su investigación
(2010, p.101) con relación a la incidencia ciudadana a través del control social. El
resultado del control social, calculado por ámbitos sectoriales, se muestra en la siguiente
tabla (Contraloría de Bogotá 2007, 142).
Tabla 1: Resultados e impactos del control social según ámbito sectorial, 2005-2007
5
Documento consultado en el IDPAC, p.21
http://www.participacionbogota.gov.co/index.php?option=com_remository&Itemid=0&func=fileinfo&id=1
24
Fuente: A. Hernández 2010, p. 101.
Con relación a las tareas pendientes, el estudio de Hernández apunta as siguientes
debilidades:

Las iniciativas de control social, tanto de élite como de base social, son
minoritarias e involucran una escala pequeña de ciudadanos; no son aún una
práctica extendida en la ciudad (Sudarsky 2003).

Gran parte de las modalidades y ejercicios de control social no son autónomos;
por el contrario, se encuentran cooptados por el Estado o por intereses
corporativos o particulares del Distrito, condicionando la legitimidad de los
mismos.

Muchas de las acciones de seguimiento, vigilancia y control, tanto de las élites
gremiales y mediáticas como de la sociedad civil, no tienen un impacto real; lo
que genera desgaste en la población y afecta la credibilidad de los mecanismos
existentes (Velásquez 2003).

La efectividad del control social desarrollado por los Consejos locales ha quedado
condicionada por la capacidad de agencia, la autonomía y la fortaleza de las
organizaciones y asociaciones locales, y limitada también por el peso de las redes
clientelistas en ese nivel.
25
Finalmente queremos referenciar un estudio del año 2013 desarrollado por el Instituto
Distrital de Participación Ciudadana y Acción Comunal (IDPAC) titulado “Análisis de las
condiciones estructurales e institucionales formales para la promoción de la participación
en Bogotá”6. Este estudio realiza un amplio balance del estado de la participación y el
control social en la ciudad.
Coincide con los estudios anteriores en que la tendencia dominante en la ciudad es una
concepción de la participación desde una racionalidad instrumental, en la que los
ciudadanos deben ajustarse a las reglas del juego definidas desde la institucionalidad.
Lo que implica una participación subordinada que existe sólo en la medida en que sirve
para legitimar iniciativas decididas, diseñadas y controladas de manera externa, y
ajena a aquellos a quienes se invita a participar. Así, a pesar de la proliferación de
normas y espacios para la participación y el control social, la institucionalidad se ha
arriesgado muy poco a creer en el modelo.
El estudio del IDPAC identifica una amplia arquitectura institucional para la
promoción de la participación, según el estudio son 153 instancias mixtas o
ciudadanas, 59 instancias de coordinación , 17 espacios, 11 sistemas específicos o con
un alto componente de participación, 9 mecanismos (7 constitucionales y 2 por
desarrollo legal), 4 instrumentos y 2 estrategias de participación, además de que
cada entidad pública tiene una dependencia dedicada a la participación.
El 77% de las instancias distritales de participación están coformadas tanto por agentes
públicos como ciudadanos (categoría mixta) y de esta cifra cerca del 60% de la
composición la representan funcionarios del distrito. Este esquema permite apreciar el
bajo nivel de incidencia y las expectativas que surgen en los representantes de las
organizaciones sociales ante estos mencanismos al momento de ser convocados.
Con relación a las instancias de participación ciudadana en Bogotá, según el sector, el de
gobierno ocupa el primer lugar en temas de participación al representar el 30,1% de las
instancias. Los siguientes sectores son cultura, recreación y deportes, educación,
integración social, hábitat, planeación y desarrollo económico, salud, órganos de control,
gestión pública y mujeres. El gráfico número cinco ilustra la distribución.
Ver
http://www.participacionbogota.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=3516:analisis-de-las-condiciones-estructurales-e-institucionales-formales-para-la-promocion-de-la-participacion6
26
27
Gráfico 1: Instancias de participación en Bogotá según ámbito de aplicación
Fuente: Instituto Distrital de Participación Ciudadana y Acción Comunal (IDPAC), 2013.
De acuerdo al nivel de participación, y su incidencia, este estudio muestra al igual que
otros (Rueda, 2012; Hernández, 2010), que la experiencia de participación se caracteriza
por la organización en torno a actividades de seguimiento, consulta y control en lugar de
extenderse a la cogestión, veto y disputa sobre los temas de discusión pública.
En este sentido se observa que en su gran mayoría, 55,3%, de las instancias de
participación funcionan a nivel de consulta; el 18,2% se refiere a consulta y concertación,
sin embargo, el total de éstas instancias se ubican en el sector Cultura el cual ha tenido
una tradición e historia de concertación con sus instancias de participación que incluso
llega a concertación de presupuestos, tanto a nivel cultural como en lo referido a parques
y recreación. De consulta y decisión se encuentra el 1.3% y se presenta en el
sector de educación respecto del Consejo Directivo de los Establecimientos
Educativos Estatales, Consulta y control social, consulta y coordinación con 1.3%.
En tercer lugar, con el 8,8%,
encontramos las instancias que actúan
primordialmente como órgano asesor, y con 8,2% las instancias dedicadas al control
social.
En cuarto lugar encontramos el nivel de con certación, coordinación e
Información, que representa el 3.8% del total, éste porcentaje agrupa aquellas que son
establecidas como canales de comunicación entre los actores; seguidas de las
instancias creadas para gestión y las sociales comunitarias con 3,1%. La tabla 5 resume
los niveles de participación.
Tabla 2: Niveles de participación
28
Fuente: IDPAC, 2013.
Esta investigación revela que durante la última década en el distrito capital ha
predominado la participación para el control social y la información sobre la
participación decisoria. En efecto, como se ha afirmado desde varios espacios de
reflexión sobre el tema (Rueda, 2012; Hernández, 2010), la experiencia de los
mecanismos de participación se caracteriza por la organización en torno a actividades de
seguimiento, consulta y control en lugar de extenderse a la cogestión, veto y disputa
sobre los temas de discusión pública.
De allí que la mayoría de investigadores e investigadoras concluyan que uno de los
principales rasgos de las dinámicas de participación ciudadana en Bogotá, sea sea su baja
capacidad para para promover la profundización de la democracia en la ciudad. De acuerdo
con Hernández los siguientes seis rasgos lo demuestran:
a. elevados déficit de representación de los espacios y fuertes incentivos a crear
lógicas corporativas y sesgos en la participación,
b. altos niveles de desconocimiento ciudadano de los espacios y bajo compromiso
sostenido con los mismos;
c. escasa capacidad de reducir las asimetrías de información;
d. presencia de prácticas clientelistas;
e. baja capacidad de generar procesos deliberativos como base para la toma de
decisiones; y
f. débil capacidad para fortalecer procesos y dinámicas de acción colectiva y
movilización ciudadana autónoma (Hernández, 2010, pág. 92).
Tal como se ha expresado reiteradamente, el proceso de cambio cultural implica un
compromiso de la ciudadanía y de la administración, que va más allá de la formalidad
normativa e institucional, se requiere que ciudadanas y ciudadanos, así como funcionarias
y funcionarios de Bogotá, construyamos de manera colectiva una ciudad diferente,
inclusiva, equitativa y moderna.
Avances se han dado si duda por lo que vale la pena revisar experiencias exitosas de la
ciudad en lo que atañe a Participación y Control Social; algunas de ellas adelantadas
desde la institucionalidad, otras desde la sociedad civil, y otras de carácter mixto.
Experiencias relevantes
Obras con Saldo Pedagógico, programa de la primera administración del Alcalde Antanas
Mockus (1995-1997). Este programa tenía como propósito prestar servicios de
información, capacitación, asesoría y acompañamiento a cerca de 500 organizaciones
comunitarias de la ciudad, vinculándolas directamente en la ejecución de obras y
brindando acceso directo y transparente a recursos públicos. Los resultados: incremento de
la legitimidad de las organizaciones, reducción de las prácticas clientelistas en ellas y
estímulo del trabajo en equipo.
Bogotá Cómo Vamos, precisamente la idea de llevar a las administraciones a rendir
cuentas en términos comparables en el tiempo, en aspectos relevantes de la calidad de
vida en Bogotá, fue la motivación para el nacimiento de esta iniciativa en 1998, la cual ha
sido reconocida a nivel nacional e internacional. La casa editorial El Tiempo, el Instituto
29
FES, la Fundación Corona y la Cámara de Comercio de Bogotá se unieron para apoyar la
Alcaldía Mayor a trabajar por la identificación y solución de los principales problemas de la
ciudad. Múltiples son los desarrollos de esta iniciativa, dentro y fuera de la ciudad.
Lo más relevantes para el Distrito
Concejo cómo vamos una iniciativa derivada de la anterior que lleva
10 años haciendo un seguimiento sistemático al Concejo de Bogotá, mediante un
conjunto de indicadores que permite evaluar el desempeño de cada concejal , las
bancadas y la Corporación en su totalidad.
Localidades Cómo Vamos -LCV, BCV ha empezado a desagregar territorialmente los
indicadores, ofreciéndoles una valiosísima herramienta de gestión a las juntas
administradoras locales, a los alcaldes locales y a las ONG de ámbito local.
Observatorio Ciudadano de Participación y Control Social, escenario promovido
por la Veeduría Distrital desde el año 2001, para el análisis, discusión, reflexión,
construcción y generación de opinión pública respecto a diversas dinámicas de Bogotá,
relacionadas con la
participación ciudadana,
el
control
social
y la
descentralización. En esta alianza participan organizaciones no gubernamentales,
redes sociales, investigadoras, universidades, centros de investigación, instituciones y
representantes de consejos. Está constituido actualmente por
3 comisiones:
descentralización, participación y seguimiento a políticas del Plan de Desarrollo
Distrital.
De la comisión de participación hacen parte la Fundación Foro Nacional Por
Colombia, la Universidad del Valle, la Fundación Salud, Vida y Comunidad, la
Red Decide Mujer, la Corporación Viva la Ciudadanía y la Veeduría Distrital en su
calidad de Secretaría Técnica.
Una iniciativa promovida en compañía del sector privado, fue el Programa Ecobarrios
liderado entre el 2001 y el 2003 por el Departamento Administrativo de Acción Comunal
Distrital que tuvo como propósito fortalecer las organizaciones comunitarias y promover
su papel como agentes de desarrollo integral de la ciudad, desde un abordaje integral
de los aspectos sociales, ambientales, económicos y humanos del desarrollo.
Escuela Distrital de Participación y Gestión Social, creada en el 2005, recogió las
experiencias adelantadas en el Distrito desde el Departamento Administrativo de Acción
Comunal -hoy Instituto Distrital de la Participación y la Acción Comunal-, la Secretaría de
Gobierno y la Secretaría de Educación Distrital.
Elefantes Blancos, un buen ejemplo del papel que los medios de comunicación pueden
jugar en el control social, esta iniciativa diseñada por City TV y Transparencia por
Colombia, en alianza con otros medios masivos de comunicación, para identificar y difundir
30
ante la opinión pública la existencia de obras públicas de infraestructura inconclusas,
motivando con esto la intervención de los órganos de control del Estado para identificar y
sancionar los responsables. Desafortunadamente no se cuenta con la fecha de creación de
esta experiencia.
Estas y otras iniciativas cumplen el efecto de demostrar que si bien los procesos de cambio
cultural requieren tiempo, son posibles y se expresan de manera concreta en el día a día
de una ciudad que por encima de sus limitaciones tiene la capacidad de recoger las
contradicciones, potencialidades y sueños de todo el país.
Para concluir, es de resaltar los esfuerzos que se han realizado en la ciudad de Bogotá, en
materia de participación, sin embargo, aún son grandes los retos que quedan por delante
para la Administración Distrital. Entre ellos, continuar trabajando con las ciudadanas y
ciudadanos, en el fortalecimiento de la democracia participativa, para lo cual, resulta
imprescindible que la Administración fomente y haga conocer la existencia de otros
espacios, más allá de los electores para la participación, haciendo conocer los múltiples
beneficios que esto va a generar en la calidad de vida todas y todos los ciudadanos de la
ciudad, debido a que la participación no es un fin, sino un medio para materializar lo
establecido en la Constitución Política.
Sumado a eso, es importante que las y los servidores públicos de las entidades y
organismos distritales, sean conscientes de la necesidad de fomentar la participación de
las ciudadanas y ciudadanos, para de esta manera cumplir de manera adecuada, con la
satisfacción de sus demandas y necesidades. De esta manera, las y los servidores
públicos, comprendiendo su papel como agentes de transformación, van a fortalecer la
democracia, y la calidad de vida de la ciudadanía.
31
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