El Observador No. 02 - Superintendencia de Servicios Públicos

Editorial
MENÚ DE RESULTADOS
PARA RENDIR CUENTAS
A LA SOCIEDAD
T
odos los años, por mandato del Gobierno Nacional, las entidades del Estado
deben rendir cuentas a la sociedad en relación con su gestión. Esto significa
contar lo que hemos hecho por los ciudadanos, cómo hemos usado los recursos
y en general cuál es el aporte a una mejor calidad de vida de nuestra sociedad.
°
El 1 de Octubre de 2008, se realizó la cuarta jornada de Rendición de Cuentas a la Ciudadanía,
esta es una herramienta fundamental de control ciudadano que garantiza la transparencia de
la gestión de las entidades públicas y proporciona condiciones de confianza.
A través de éste ejercicio democrático que permite el mejoramiento de la gestión y el control, la Superintendencia tuvo la oportunidad de compartir con empresas, ciudadanía, municipios y representantes de organizaciones sociales, los resultados de su gestión en la última
vigencia.
La misión de la Superintendencia es la de “Vigilar y controlar la prestación de los servicios
públicos, proteger la competencia y los derechos de los usuarios”, esta misión es nuestro
derrotero, nuestra razón de ser y nuestra justificación para permanecer. Así las cosas, llevamos cuatro años rindiendo cuentas a la ciudadanía y tener claridad en lo que se relaciona
con nuestra responsabilidad y nuestro aporte a la sociedad, es lo que realmente produce
satisfacción. Hemos ido construyendo un camino orientados en nuestro compromiso con la
sociedad.
La rendición de cuentas del 2008, se refirió a aspectos tan importantes como: La protección
al ciudadano y la vigilancia preventiva y el control; herramientas de protección y prestación
eficiente de los servicios públicos; la consolidación institucional como instrumento para fortalecer las funciones; y la evaluación permanente de la gestión para prestar un mejor servicio a
sus clientes.
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Los usuarios de servicios públicos tienen derecho
a que sus quejas y reclamos sean atendidos de
manera oportuna y diligente. Por esta razón, un
gran componente de nuestras estrategias están
orientadas a que los ciudadanos y organismos oficiales y privados, sientan que nuestra atención,
cumple con este objetivo. Por esto, hemos implementado un sistema de recepción de peticiones,
quejas y recursos-PQR, soportado en herramientas tecnológicas de gestión de PQR y una red de
comunicaciones sólida, que facilita el escalamiento y consulta de las mismas desde las Direcciones
Territoriales. Este sistema, permite comunicación
directa con la sede central, de tal forma, que la
atención, gestión y seguimiento de las inquietudes
de los usuarios se realiza oportunamente.
La vigilancia preventiva permite a la Superintendencia anticipar y advertir eventos que puedan
afectar la calidad y continuidad en la prestación
del servicio. Así las cosas, realizamos auditorías a
los prestadores y nos apoyamos en los auditores
externos, para llevar el pulso de las empresas y,
si es necesario, llegar a acuerdos de mejoramiento. Como soporte de esta actividad, hemos implementado el Sistema Único de Información-SUI,
mediante el cual, la Superintendencia, compulsa al
prestador a reportar la información de la empresa en los diferentes aspectos de su gestión. La
información suministrada se convierte en un insumo generador de diagnósticos sobre la calidad
en la prestación de los servicios y una forma de
vigilancia preventiva.
4
La protección al ciudadano también incluye su
participación activa y por ello, le abrimos espacios para hacerlos visibles. Nuestros programas
incluyen la convocatoria a los ciudadanos para
que participen en las visitas itinerantes que realizamos durante el año a los distintos municipios
y regiones del país. Las “Vigilancias Itinerantes”,
permiten a la Superservicios hacer presencia en
todo el país y que los prestadores de servicios públicos, ciudadanos, entidades municipales y gubernamentales, organismos de control, confluyan en
un mismo espacio, con el único objetivo de buscar
soluciones a las dificultades en la prestación de
los servicios públicos y en la atención oportuna a
los ciudadanos.
La Superservicios no duda en sancionar o intervenir, cuando se trata de proteger la gestión eficiente de los servicios. Si, llegado el caso, el servicio
está en riesgo y se compromete su viabilidad y
continuidad, la Superintendencia no duda en recurrir a la figura de la intervención para proteger
a los usuarios. Esta tarea de intervención, poco
grata pero necesaria, ha llevado a que durante el
ejercicio de su misión en estos últimos cinco años,
la Superintendencia haya sancionado a algunos
prestadores e inclusive haya tomado posesión de
algunas empresas de servicios públicos. Unas han
sido liquidadas, otras, han sido recuperadas y en
todos los casos predominó la protección del derecho del ciudadano a recibir los servicios públicos
esenciales.
Como se puede ver, la Superintendencia de Servicios Públicos, en su audiencia de rendición de
cuentas a la sociedad, presenta un menú de buenas prácticas dentro de la gestión realizada. Nuestro informe buscará siempre contarle a la gente:
a) cómo hemos atendido al ciudadano; b) cómo
prevenimos problemas mayores; c) cuál ha sido la
participación de la sociedad en esta misión y d) qué
medidas, duras pero necesarias, hemos tenido que
tomar en procura de asegurar la prestación de un
buen servicio de parte de los prestadores. Resultados específicos de esta misión serán presentados
con detalle en esta revista.
Evamaría Uribe Tobón
Superintendente de Servicios Públicos
Contenido
Editorial................................................................................................... 3
Superbreves............................................................................................ 6
especial: la valoración del riesgo
en la contratación administrativa: una visión desde la economía ......... 9
Sistemas de alcantarillado:
avance del diagnostico
nacional. Pag 63
portada: Rendición de cuentas 2007 - 2008
Superintendencia rinde cuentas a la ciudadanía . ............................... 31
Futuro de la vigilancia preventiva de los servicios de acueducto,
alcantarillado y aseo, respecto al desarrollo sostenible
y la responsabilidad ambiental.......................................................... 44
Los sistemas de alcantarillado en colombia:
avance del diagnostico nacional........................................................ 63
Asentamientos Ilegales
frente al derecho a los
servicios públicos. Pág. 83
Sistema integrado de gestión y mejora - sigme:
Superservicios en la ruta de la calidad .............................................. 77
Evaluación de la calidad
de los datos del sui ..................................... 80
Restricciones urbanísticas en Asentamientos Ilegales
Frente al derecho a los Servicios públicos......................................... 83
Recomendaciones para reactivar
la inversión en gas natural en Colombia. .......................................... 91
Implicaciones del régimen jurídico aplicable a
la marcación de cilindros de gas licuado de petróleo .................... 101
Implicaciones jurídicas en
la marcación de cilindros
de GLP. Pag 101
Concentración de la propiedad
En el mercado del Servicio público de aseo . .................................... 108
Evaluación del bienestar de los consumidores colombianos
cuando se enfrentan a precios no lineales
El caso de la telefonía fija local..................................................... 127
uten Un sindicato de Empresarios:
Operará y administrará ocho pchs en el Cauca . ........................... 146
5
ENTREVISTA: Alex Iván Ortiz Bueno, Presidente de UTEN .................... 148
uten Operará y administrará
ocho pchs en el Cauca.
Pág 146
Preguntas frecuentes de los usuarios.................................................. 150
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Obser vador
Super breves
Superservicios y Defensoría
unen esfuerzos en favor de los
usuarios de servicios públicos
Concejo Nacional de
Contralores, nuevo
miembro de Orfeo
Bogotá D.C., mayo 16 de 2008. La
Superintendencia de Servicios Públicos –SSP- y el Consejo Nacional
de Contralores -CNC- firmaron un
Convenio de Cooperación Interadministrativo que permitirá compartir con el Consejo, toda la tecnología
y ventajas del Sistema de Gestión
Documental -ORFEO-, a través del
cual se puede administrar, de manera virtual, toda la documentación
que surge desde y hacia las entidades, con ahorros presupuestales y
aumento de la productividad significativos.
Bogotá D.C., junio 13 de 2008. Con
el propósito de unir esfuerzos y recursos para impulsar la promoción
de los derechos de los usuarios de
servicios públicos en el país y ofrecerles la mayor orientación posible
sobre la manera correcta de presentar sus Peticiones, Quejas y Recursos
(PQRs) ante las empresas prestadoras y la Superservicios, en segunda
instancia, cuando lo consideren necesario, la Superintendencia de Servicios Públicos –SSP- y la Defensoría
del Pueblo, firmaron esta mañana
un convenio interadministrativo.
Ahora, la Superservicios en
los SuperCades de Bogotá
Bogotá
6
D.C., mayo 28 de 2008.
Con el propósito de continuar acercándose cada día más a los usuarios
para orientarlos e informarlos sobre
sus derechos y la forma adecuada
como deben presentar ante las empresas sus Peticiones, Quejas y Recursos (PQRs), la Superintendencia
de Servicios Públicos –SSPD- formará parte desde hoy de la Red SuperCades que maneja la alcaldía de
Bogotá, las acciones empezarán en
Bosa y luego se extenderán a toda
la red.
El Defensor del Pueblo Vólmar Pérez y
la Superservicios Evamaría Uribe.
Emcali se transformaría
para consolidar su viabilidad
y lograr la vinculación de
socios estratégicos
Cali, junio 17 de 2008. Ante el Presidente de la Republica, Álvaro Uribe
Vélez, el alcalde de Cali, Jorge Iván
Ospina Gómez, y el Concejo de la
ciudad, la Superintendente de Servicios Públicos, Evamaría Uribe To-
bón, presentó hoy una propuesta de
transformación de Emcali, y la vinculación de un socio estratégico para
el servicio de telecomunicaciones.
Vigilancia y control especializados contribuyen a la
productividad y competitividad
del país: Superservicios
Cartagena,
junio 26 de 2008.
“Consideramos que la vigilancia y
el control especializados son fundamentales para garantizar y proteger
la competencia y para balancear la
presencia legítima de grandes jugadores nacionales y extranjeros”. Así
lo afirmó la Superintendente de Servicios Públicos, Evamaría Uribe Tobón, en el marco del X Congreso Nacional y I Internacional de Servicios
Públicos que se realiza en Cartagena. Enfatizó, que “gracias a la existencia de la Superservicios, creada
por la Constitución de 1991, hoy el
país tiene una capacidad técnica y
conocimiento especializado en vigilancia y control de los servicios
públicos; el modelo regulatorio actualizado y fortalecido, se convierte
en una garantía para los mercados y
los inversionistas”, concluyó.
EPM entra operar los
servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en Quibdó
Bogotá D.C., julio 07 de 2008.
Las Empresas Públicas de Medellín
-EPM- iniciaron este primero de julio la operación de los servicios de
acueducto, alcantarillado y aseo en
la ciudad de Quibdó. Esto fue posible gracias al liderazgo que ejerció
la Superintendencia de Servicios Públicos, en el diseño y puesta en marcha de una solución sostenible y de
largo plazo para el suministro de
agua y alcantarillado para la ciudad.
El Gobierno Nacional se comprometió con $36.500 millones para apoyar
un programa de inversión de $54.000
millones en los próximos siete años.
tienen excusas para no pagar
sus deudas de energía
Bogotá, D.C., Septiembre 16 de
2008. La Superservicios hizo un llamado a todas las empresas de acueducto y alcantarillado del país que
mantienen elevadas deudas económicas con las empresas de energía
que les suministran el servicio para
sus operaciones regulares y de bombeo, para que cancelen estas obligaciones y eviten así poner en riesgo la
prestación del servicio de agua. La
Procuraduría General de la Naciónapoya a la Superintendencia para
que los prestadores se pongan al día.
Emsirva adjudicó tres zonas
para la prestación del
servicio de aseo en
Cali
Cali, agosto 01 de 2008. Las empresas Emas, Ciudad Limpia Bogotá y
Promesa de Sociedad Futura Valle
Promoambiental, como contratistas
de Emsirva, ganaron la adjudicación
del concurso público que adelantaron Emsirva y la Superintendencia
de Servicios Públicos, para prestar el
servicio de aseo en las zonas oriente, sur y centro de Cali. Los nuevos
contratistas prestarán el servicio a
partir del mes de enero de 2009.
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Bogotá,
D.C. octubre 20 de 2008.
Por no haber reportado a tiempo la
información sobre estratificación socioeconómica, solicitada a través del
Sistema Único de Información -SUI-,
709 municipios del país que reciben
regalías, no fueron certificados por
la Superservicios. Como no hay prórrogas, entonces sólo podrán invertir estos recursos en agua potable y
alcantarillado durante lo que resta
del presente año y la mitad del 2009,
tiempo en que se expedirán las nuevas certificaciones. Las coberturas
mínimas exigidas en agua potable
y saneamiento básico en todos los
municipios son del 70%
Cauca
Popayán,
septiembre 17 2008. La
Promesa de Sociedad Futura Compañía de Electricidad del Cauca
-Codelca, ganó el concurso público
adelantado por Cedelca al ofrecer
$431 mil 735 millones de inversión
($225 mil 700 millones más que la inversión mínima exigida de $206 mil
millones) para administrar, operar
y mantener el sistema eléctrico del
D.C. agosto 01 de 2008.
Luego de resolver el recurso de reposición presentado por Colombia
Telecomunicaciones, la Superservicios decidió dejar en firme, la sanción por $923 millones que el pasado mes de abril de 2008 le impuso
a esta empresa, por no brindar una
atención adecuada a sus usuarios y
no recibir, tramitar y resolver sus
peticiones, quejas, recursos y reclamos –PQRs–, de manera oportuna.
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cados por la Superservicios
Codelca administrará y
Bogotá,
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709 municipios que manejan
regalías no fueron certifi-
operará el sistema eléctrico
Superservicios confirma
sanción de 923 millones a
Colombia telecomunicaciones
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departamento del Cauca a partir del
1 de noviembre de 2008 y durante
los siguientes 20 años. Cedelca factura hoy $11 mil millones de pesos
mensuales y cubre el 88 por ciento
del departamento.
Empresas de acueducto no
Certificación de calidad de
datos para el SUI
Durante el presente año, la Su-
perservicios, pasó por el proceso de
certificación de aseguramiento de calidad de la información oficial básica,
que produce a través del Sistema Único de Información-SUI, para garantizar a los usuarios, la calidad de los
datos que se recopilan y atendiendo
las disposiciones del Decreto 3851.
Ampliación de estos
comunicados en:
www.superservicios.gov.co
Representantes de Codelca, empresa que
operará el sitema eléctrico del Cauca.
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REVISTA EL OBSERVADOR
DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
:gestión
SUI
y publicación
de información
confiable
Publicación de la Superintendencia de Servicios Públicos
N° 2 Año 1 Diciembre de 2008
Directora
EVAMARÍA URIBE TOBÓN
Superintendente de Servicios Públicos
Consejo Editorial
Evamaría Uribe, Carlos Alonso Plazas, Jorge Martín Salinas,
Carlos Seade, David Alfredo Riaño, Luz Mary Peñaranda.
Editor
John Brian Cubaque Rey/ Edisoma Ltda/ [email protected]
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Coordinación Editorial
Oficina Asesora de Planeación
Carlos Alonso Plazas Rojas
Maria Ercilia Castañeda Echavarría
Segismundo Rodriguez
Redacción
Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo:
Jorge Martín Salinas Ramírez, Ana Rocío Osorio García,
Magda Carolina Correal Sarmiento y Luz Aida Barreto Barreto
Superintendencia Delegada para Telecomunicaciones:
Carlos José Seade Canal, Orlando Garcés Corzo y Sandra Milena
Urrutia Pérez
Superintendencia Delegada para Energía y Gas Combustible:
David Alfredo Riaño Alarcón, Luis Alfredo Serrato, Juan Felipe Ospina
Urquijo
Dirección General Territorial: Luz Mary Peñaranda
Oficina Jurídica: Marina Montes Alvarez
Oficina de Control Interno: Carlos Humberto Moreno Martínez
Oficina de Prensa y Comunicaciones:
Maria Mercedes Sanabria, Feliciano Giraldo
Colaboran en este número
Econometría S.A., Oficina de Informática SSP, Juan Benavides EstévezBretón, Diego Martín Castillo Pinilla, Erika Nieves Díaz, Fernando José
González Sierra, Yolima Esther Hernández Alcalá, William Emiro Avila
Corvacho, Alberto José Reyes Chaparro y Lina María Wedefort Alvarez
Fotografías
SSP, Segismundo Rodríguez, John Brian Cubaque, Internet
Diseño y diagramación:
Edisoma Ediciones Especiales Ltda. / [email protected]
Impresión: Imprenta Nacional
ISSN 2011-7841
8
Las opiniones expresadas en los artículos firmados, son de exclusiva responsabilidad de los autores. Prohibida la reproducción parcial o total por
medios físicos, electrónicos o electromecánicos, sin la autorización expresa
de la Superintendencia de Servicios Públicos.
Bogotá, D.C. - Colombia
la valoración
riesgo
en la contratación administrativa:
del
una visión desde
la
economía
Evamaría Uribe Tobón*
Superintendente de Servicios Públicos
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a Ley 1150 de 2007 y el Decreto 2474 de 2008, introducen un aspecto novedoso en relación con
el manejo del riesgo en el contrato estatal. Según la nueva Ley de Contratación Administrativa,
los pliegos de condiciones o sus equivalentes deberán incluir la estima­ción, tipificación y asignación de los riesgos previsibles involucrados en la contratación. Este artículo busca integrar al
análisis legal, una visión económica, con el fin de desentrañar el significado del concepto “riesgo” y el alcance de su valoración, prevención y mitigación, con el fin de analizar, desde una perspectiva de eficiencia económica, el ejercicio de la Administración para asignar los riesgos en el contrato. Además de las implicaciones
económicas, se evalúan aspectos relacionados con el equilibrio económico del contrato y la responsabilidad
para el Estado y los servidores públicos.
El riesgo en la contratación administrativa
según la Ley 1150 y el Decreto 2474 1
La nueva Ley de Contratación Administrativa hace mandatorio incluir en los pliegos de condiciones o sus
equivalentes, la estima­ción, tipificación y asignación de los riesgos previsibles involucrados en el contrato
estatal. El artículo 88 del Decreto 2474/08, reglamentario de la Ley 1150, va más allá y define cuáles son los
riesgos relevantes a tener en cuenta: todas aquellas circunstancias que de presentarse durante el desarrollo
y ejecución del contrato, pueden alterar el equilibrio financiero del mismo. Es decir, la reglamentación asocia
el riesgo con circunstancias que alteren el equilibrio financiero del contrato estatal y sólo será relevante el
riesgo que sea previsible, identificable y cuantificable en condiciones normales.
*Ex - Viceministra de Minas y Energía. Economista y abogada.
1 Ver Anexo con los textos legales
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De manera preliminar decimos que, por definición,
sólo los riesgos identificables y cuantificables son previsibles; que la identificación se refiere a lo que se conoce como tipificación de riesgos y su diferenciación
según varios tipos y características; y que se entiende
por asignación, el ejercicio de definir cuál es la parte
del contrato que debe asumir el riesgo. El riesgo que
reviste importancia para el contrato estatal es sólo
aquel que puede alterar el equilibrio financiero.
Las normas contienen un procedimiento legal para
su asignación. En primer lugar, requieren que los
pliegos de condiciones definan los riesgos previsibles, los cuantifiquen y hagan explicita una asignación previa. Además, piden que antes de la presentación de ofertas se realice un ejercicio de revisión
conjunta por las partes. Es decir, debe abrirse un espacio para discusión, con los posibles oferentes, de
los riesgos eventuales y de la asignación propuesta
por la Administración. Los interesados deben hacer
manifestación explícita acerca de este ejercicio de
identificación y asignación, ya sea mediante observaciones escritas a los pliegos o mediante una audiencia convocada para el efecto, en cuya acta debe
consignarse el detalle de la discusión entre la convocante y los potenciales oferentes.
Agotado este procedimiento, el sólo hecho de presentar oferta implica que el oferente acepta la evaluación prevista en los pliegos; es decir, la Administración tiene la última palabra en este ejercicio de
relativo a los riesgos del contrato. Debe anotarse, sin
10
embargo, que si la convocante hace un análisis equivocado o incompleto de los riesgos y su asignación,
esto puede derivar en efectos indeseables para los
intereses del Estado, por ejemplo, vía encarecimiento del contrato o vía efectos fiscales posteriores producto de reclamaciones de resarcimiento contractual
en eventos de desequilibrio financiero.
Un ejercicio inadecuado de valoración y asignación, puede llevar al contratista a cobrar una prima
exorbitante por asumir más riesgo del que puede
soportar, lo cual implicaría un mayor costo relativo del contrato. También puede ser un incentivo
al litigio, si la administración no está en capacidad
de hacer efectivo el cumplimiento del contrato durante su ejecución, cuando se presentan situaciones de riesgo no previsto en este ejercicio inicial o
es un riesgo que no está remunerado de manera
apropiada por el contrato.
En contratos de ejecución
sucesiva, las partes generalmente
contratan en condiciones de
riesgo, incertidumbre y con
información imperfecta
El diagrama siguiente resume los elementos básicos asociados a la incertidumbre y los diferencia
de la noción de riesgo. El riesgo y la incertidumbre
tienen elementos comunes: ambos describen un
espectro de situaciones donde los resultados son
desconocidos y ambos ocurren en el futuro. Se
trata de contratos de ejecución sucesiva donde las
condiciones de incertidumbre y riesgo están asociadas al paso del tiempo y se derivan de un hecho
concreto: el ser humano enfrenta condiciones de
información imperfecta respecto de las circunstancias que prevalecerán en el futuro.
constituirse en elemento de riesgo. Definir cuál es
la probabilidad de que un determinado riesgo se
materialice, implica contar con datos disponibles
para valorar dicha probabilidad. Generalmente, la
probabilidad de que un riesgo se materialice gira
en torno a unos valores esperados que fluctúan
alrededor de un promedio esperado, basado en
inferencias estadísticas del comportamiento de
la variable en cuestión. En algunas circunstancias,
puede deducirse, con algún grado de certeza, que
el futuro tendrá más o menos las mismas características del pasado. En consecuencia, es posible
hacer uso de datos históricos con algún grado de
confiabilidad que permitan concluir que el comportamiento futuro tendrá más o menos las mismas características que ha tenido en el pasado.
Alternativamente, es posible hacer estimativos
probabilísticos acerca de las características y comportamiento de la distribución de probabilidad de
esa variable en particular.
¿Cuáles serán las condiciones que se materializarán
cuando se cumplan las obligaciones previstas en
el contrato? ¿Serán circunstancias materialmente
distintas de las que se tuvieron en el momento de
remitir la oferta y suscribir el contrato? ¿Cuál sería
el impacto económico si esta nueva situación se
llegara a materializar? Este tipo de preguntas son
relevantes en tanto lo usual, en contratos de ejecución sucesiva, es que existan condiciones de riesgo
e incertidumbre respecto de las circunstancias que
prevalecerán en el futuro durante la ejecución del
contrato.
Por el contrario, en el extremo, se habla de incertidumbre cuando no hay ninguna información disponible que permita derivar cuáles condiciones prevalecerán en el futuro. La fluctuación de la variable
es tal, que no es posible describir dicha fluctuación
mediante un cálculo de probabilidades o mediante
un estimativo razonable de su comportamiento. Su
variabilidad es tal, que cualquier resultado es posible pero no es previsible, cuantificable o estimable
con algún grado de probabilidad. La incertidumbre
no es cuantificable, no es medible, no se conoce la
probabilidad de ocurrencia de los resultados. No
hay datos históricos ni probabilísticos para predecir o confirmar resultados, estimar costos, evaluar
probabilidad de ocurrencia de un determinado siniestro o riesgo.
Siempre la información respecto del contexto que
puede prevalecer en el futuro es imperfecta. La información puede ser incompleta o no ser confiable,
pero si existe información, así sea imperfecta, estamos hablando de condiciones de riesgo y no de
incertidumbre. El riesgo es identificable, medible y
asignable, en tanto que la incertidumbre es la ausencia total de información, ya sea datos históricos
o resultados basados en inferencias probabilísticas.
La existencia de datos o de información con algún
grado de probabilidad, establece la diferencia entre el riesgo y la incertidumbre.2
Si se habla de un riesgo futuro, se hace referencia
a eventos futuros identificables y cuantificables; en
el ejercicio de valoración e identificación de riesgos debe ser posible prever el comportamiento
futuro de las variables identificadas y que pueden
En casos de alto grado de incertidumbre, no es
posible asignar o mitigar sus efectos sobre el cumplimiento del contrato. Debe anotarse, que las normas que se comentan, no exigen valorar aquellos
eventos cuya incertidumbre es de tal magnitud
que no es posible cuantificarla, predecirla o determinarla. Sería, de acuerdo con la norma, un riesgo
2 Asian Development Bank, Handbook for Integrating Risk Analysis
in the Economic Analysis of Projects, 2002. Pág. 10.
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no medible, asegurable ni diversificable y de ocurrir
sería catastrófico para el contrato, en tanto los costos de asegurar o mitigar la incertidumbre serían de
tal magnitud que sobrepasarían los beneficios del
contrato y llevaría a su terminación. La parte damnificada invocaría fuerza mayor para excluirse del
incumplimiento.
¿Qué es exactamente riesgo?
La definición literal de diccionario define el riesgo
como una contingencia: es la probabilidad o posibilidad de que una cosa suceda o no suceda3. Otras
definiciones de común usanza se encuentran disponibles en la Web: “Combinación de la frecuencia
o probabilidad que pueden derivarse en la materialización de un peligro”. “Todo evento contingente
que, de materializarse, puede impedir o comprometer el logro de los objetivos”. “Es el resultado de
una evaluación, generalmente probabilística, que
supone que las consecuencias o efectos de una de-
terminada amenaza exceden valores prefijados”4.
“El concepto de riesgo siempre tiene dos elementos: La frecuencia con la que se materializa un riesgo y las consecuencias que de él pueden derivarse:
a) La probabilidad de que se produzca el daño. b)
La severidad del mismo… El riesgo es siempre incertidumbre pudiendo ser de dos clases: 1.- Riesgos
especulativos. Pueden resultar en pérdidas o beneficios. 2.- Riesgos puros. Resultan en pérdidas o no
pérdidas pero nunca en beneficios.”5… “cualquier
factor, evento o influencia que amenaza el éxito
de un proyecto en términos de tiempo, costo o
calidad”6.
El riesgo relevante para el análisis económico del
contrato es aquel en el cual, si el evento ocurre, se
ocasiona una pérdida que es equivalente a la diferencia entre el resultado obtenido y el resultado esperado. El tamaño del riesgo que se busca valorar
con el fin de diversificarlo, mitigarlo o transferirlo, es
un resultado del producto de la probabilidad de que
ocurra la pérdida y la magnitud de la pérdida si ésta
ocurre. La siguiente fórmula sintetiza lo dicho:
Tamaño del riesgo ($) = Probabilidad de ocurrencia de la pérdida – Monto de la pérdida ($)
Donde:
Monto de la pérdida ($) = Resultados reales del contrato si el evento ocurre – Resultados esperados del
contrato sin el evento de riesgo
Alternativamente:
Pérdida equilibrio económico del contrato ($) = Resultados económicos esperados sin materialización del
evento de riesgo – Resultados económicos con materialización del evento de riesgo
El monto de la pérdida así definido, es entonces equivalente a lo que en las leyes de contratación pública
se conoce como la pérdida del equilibrio económico
del contrato, es decir, la pérdida que resulta de la diferencia en los resultados económicos esperados del
12
3 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Vigésimo Primera Edición. 1992.
4 Definiciones de riesgo en la WEB. Google.
contrato, sin materialización del evento de riesgo y
los que realmente se obtuvieron en tanto el riesgo se
materializó. 5Centro Europeo de Empresas e Innovación de Navarra. Navactiva
Página de Internet. Noviembre 2008
6 Comisión Europea. [Marzo 2003]. Pág. 50. Citada por Oudot, Jean
Michel. Risk Allocation: theoretical and empirical evidences. Application to the defense procurement sector. Centre ATOM, Universidad de Paris I Panthéon – Sorbona. Diciembre 2005. Pág. 2
relación con la ecuación económica del contrato.
Es decir, se trata de riesgos que de una manera u
otra, además de previsibles y cuantificables, pueden alterar el equilibrio económico - financiero
del contrato.
De la fórmula es posible deducir que si la probabilidad de ocurrencia de la pérdida es baja, el riesgo
es bajo, así puedan esperarse montos de pérdida
altos, si el evento de riesgo se materializa. También,
si la probabilidad es alta, el riesgo adquiere entidad
y es necesario además de cuantificarlo en su justa
proporción, mitigarlo, asignarlo o asegurarlo, en
tanto modifica el resultado económico esperado
del contrato y genera desequilibrio en la ecuación
económica del contrato.
El riesgo que se percibe también varía según el
punto de vista desde el cual se mire. Por ejemplo,
desde el punto de vista de una empresa contratante, una pregunta relevante sería: ¿Cuál es la
probabilidad de ocurrencia de un evento que produce un resultado no esperado y que impacta negativamente el patrimonio, la deuda o los activos
de la empresa? Así, el contratista, como empresa,
requiere conocer con algún grado de certidumbre
el impacto de una eventual ocurrencia del riesgo sobre los estados financieros de la compañía
y, además, estimar cuál es la magnitud de dicho
impacto.
Como se ha explicado, los resultados de un proyecto (contrato) dependen de una serie de variables, muchas de ellas ya conocidas o identificadas
como parte del diseño del proyecto o de la licitación que se quiere adelantar. Puede que muchas
de estas variables tengan alto grado de impacto
en el desarrollo exitoso del proyecto y puede que
otras no tengan tanta importancia para garantizar
el éxito o determinar el fracaso del proyecto. El
Cuando se trata de un proyecto o un contrato esproceso de evaluación del riesgo del proyecto o
pecífico, la pregunta es más sencilla: ¿Cuál es la
contrato debe partir de categorizar la importanprobabilidad de ocurrencia de un determinado
cia relativa de cada variable en el éxito o fracaso
evento, y de ocurrir, cuál es diferencia entre los
del mismo. Es preciso identificar las variables más
resultados esperados si el evento de riesgo no
importantes que pueden amenazar el adelanto
ocurre y los resultados
exitoso del proyecto, vaque se obtendrían si el
lorar su grado de imporevento ocurre?
tancia relativa e identifiuando se trata de un proyecto o un
car y proyectar hacia el
contrato específico, la pregunta es más
El riesgo se puede adfuturo cuáles valores o
sencilla: ¿Cuál es la probabilidad de
ministrar, manejar o mi“datos” tendrán mayor
ocurrencia de un determinado evento,
tigar, pero no eliminar.
probabilidad de ocuy de ocurrir, cuál es diferencia entre
Simplemente existe, en
rrencia.
los resultados esperados si el evento de
mayor o menor grado,
riesgo no ocurre y los resultados que se
en la medida en que el
Desde el punto de visobtendrían si el evento ocurre?
futuro presenta algún
ta de la Administración,
grado de incertidumbre
se requiere identificar
y no es posible predecir
de manera clara dichas
el futuro con exactitud. Una vez que se han idenvariables y su impacto relativo en los resultados
tificado todos los riesgos inherentes al negocio y
del proyecto o contrato, ya sea negativo, positivo
se ha definido su asignación o el mecanismo para
o neutro. Este aspecto se detallará más adelante.
mitigarlo o controlarlo, es posible que exista un
Por ahora, basta decir que requiere identificar el
riesgo residual que es el “riesgo remanente” o
riesgo que tiene algún grado de probabilidad de
riesgo no identificable o riesgo identificable pero
ocurrencia, pero se trata de riesgos que impacten
que subsiste, aún después de que se hayan tomade una manera u otra los resultados esperados en
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do las medidas de mitigación, control o asignación el riesgo, o que es prohibitivamente costoso
mitigarlo. 7 8
Todo ejercicio de mitigación, control o aseguramiento del riesgo debe ser resultado de un análisis
costo / beneficio. Si las medidas de mitigación o
asignación del riesgo implican costos prohibitivos,
puede que el contrato o proyecto, tal como está
previsto o diseñado no sea viable desde el punto
de vista económico o financiero. El riesgo residual
es, en este contexto, un riesgo no asegurable y de
tal magnitud que compromete de entrada el resultado exitoso del proyecto. Alternativamente, el
riesgo residual puede ser identificado y medido y
su magnitud e impacto ser irrelevante.
Finalmente, puede suceder que ocurre un riesgo
remoto o una contingencia impredecible e irresistible, que incluso las partes no previeron nunca que
podía ocurrir o le asignaron una probabilidad de
ocurrencia cercana a cero. El impacto de esta circunstancia es de tal magnitud que puede significar
la frustración del contrato o la excusa de cumplimiento por una de las partes. Se configura entonces un evento de fuerza mayor o caso fortuito.
“… Si se trata de un evento de rara ocurrencia, que
se ha presentado en forma súbita y sorpresiva hay
caso fortuito, porque nadie está obligado a prever
lo que es excepcional o esporádico. Pero además,
el hecho de que se trata debe ser irresistible. Así
como la expresión caso fortuito traduce la requerida imprevisibilidad de su ocurrencia, la fuerza
mayor, empleada como sinónimo de aquella en
la definición legal, relieva esta otra característica
que ha de ofrecer tal hecho: al ser fatal, irresistible,
incontrastable, hasta el punto en que el obligado no
pueda evitar su acaecimiento ni superar sus consecuencias. (CSJ. Cas. Civil, Sentencia febrero 27/74)
14
7
Cfr. ISO/IEC Guide 73:2002. Definición técnica de riesgo en la
Guía ISO
8 Riesgo que resulta de la relación entre el riesgo inherente y la
gestión de mitigación de riesgos. Es el riesgo que subsiste aún
después del ejercicio de mitigación y de control del riesgo inherente (Riesgo residual = Riesgo inherente – riesgo bajo control)
Riesgo y costos de transacción
En un mundo sin riesgos, los costos de transacción
asociados a la mitigación del riesgo, no existen. Ese
supuesto es válido para simplificar el análisis preliminar de las transacciones y de los contratos. Pero
este criterio inicial no es válido para analizar las
transacciones y contratos que se perfeccionan en el
mundo real. El futuro es incierto; lo que se esperaba
obtener en el contrato se puede lograr en su plenitud o se puede obtener parcialmente o simplemente no obtener ningún resultado, aún en situaciones
en las cuales las partes del contrato desarrollan sus
obligaciones en forma eficiente y completa.
Es decir, si el futuro es incierto, hay riesgos y asumir
esos riesgos implica asumir costos de transacción
adicionales, derivados del costo de asumir un determinado riesgo. Es el costo que implica diversificar, asegurar o asignar el riesgo. Como contraparte,
quien asume un riesgo espera recibir un “premio”
(prima de riesgo) por asumirlo; es decir, es un costo
real para el negocio, contrato o proyecto y lo involucra en sus costos la parte que asuma el riesgo.
Un ejemplo puede mostrar de manera simple este
costo o premio, resultante de asumir un determinado riesgo. Un inversionista, si invierte en un bono
de alto riesgo, está dispuesto a asumir una prima
de riesgo [r], equivalente a la diferencia entre el
valor esperado del retorno (interés) de la inversión
financiera de alto riesgo [Rr] y el valor esperado del
retorno de un bono del Tesoro USA (bono de riesgo mínimo) [Rb]. La siguiente fórmula resume esta
definición de prima de riesgo para el ejemplo concreto:
Prima de riesgo [r] = Rr – Rb
En una época de crisis, los inversionistas tienden
a invertir más en bonos del Tesoro de los Estados
Unidos, los cuales, pese a que tienen retornos
muy bajos se prefieren por ser inversiones segu-
ras en momentos de riesgo e incertidumbre, por
ejemplo, como el actual. Su retorno o tasa de interés es muy bajo, porque se asume que son casi
libres de riesgo, es decir, la prima de riesgo tiende
a cero.9
La valoración del riesgo
Existen muchos tipos de riesgo pero no todos tienen la misma probabilidad de ocurrencia, ni su impacto sobre la empresa, el proyecto, o el contrato,
es el mismo. Como se explicó, el ejercicio de valoración del riesgo es doble: por un lado, se debe estimar de alguna manera la probabilidad de ocurrencia
del evento y por el otro, evaluar la consecuencia o
el daño que sobrevendría si se concreta dicho evento. Valorar un evento de riesgo puede implicar en
algunos casos, un juicio subjetivo pero informado
respecto de su probabilidad de ocurrencia y de las
consecuencias previsibles o la magnitud del impacto si el riesgo previsto ocurre.
En el mundo real del contrato, las partes deben
escoger entre asumir el riesgo o pagar para que la
contraparte del contrato lo asuma. La parte que no
quiere asumirlo debe estar dispuesta a pagar para
evitar asumirlo, o para diversificarlo, o para mitigarlo. Tres consecuencias son identificables:
™™Quien asume el riesgo cobra una prima por asumirlo: si la contraparte en el contrato asume el
riesgo, espera una mayor rentabilidad o un mayor valor esperado, el cual debe ser suficiente
para cubrir los costos propios del contrato y los
costos adicionales de asumir el riesgo;
Así, en muchos casos, cuando se trata de proyectos
con algún grado de complejidad y sofisticación, puede requerir un análisis de probabilidad y contingen™™Lo contrario también es cierto. La contraparte
cia, que implique incluso una modelación económica
que transfiere el riesgo debe esperar una rey probabilística10. Puede implicar no solamente producción en el valor que espera para sí del conyectar una serie de variables básicas que impactan
trato;
los flujos financieros del proyecto, sino calcular el
valor presente de los flu™™Alternativamente,
jos esperados, tomando
la contraparte en el
como base una tasa de
contrato que no quien el mundo real del contrato, las
descuento normalmente
re asumir un determipartes deben escoger entre asumir el
aceptada para el sector
nado riesgo, tiene la
riesgo o pagar para que la contraparte
en el cual se desenvuelopción de pagar una
del contrato lo asuma. La parte que
ve la actividad objeto del
prima de riesgo para
no quiere asumirlo debe estar dispuesta
proyecto o contrato, tasa
reducir la exposición
a pagar para evitar asumirlo, o para
que igualmente debe repropia al riesgo. Es
diversificarlo, o para mitigarlo
flejar el riesgo implícito
decir, puede preferir
del sector en el cual se
comprar un SEGURO
desenvuelve el proyecto
para protegerse del riesgo. Es decir, asumir el
o contrato que se evalúa. A mayor tasa de descuento,
costo del seguro y transferir el riesgo a un terse presume un mayor riesgo sectorial. Puede requerir
cero: el asegurador.
un análisis de sensibilidad que permita simular el impacto de cambios posibles de determinadas variables
9 La inversión en Bonos del Tesoro de los Estados Unidos se asuen los ingresos netos del proyecto o en el equilibrio
me como una inversión libre de riesgo, en razón a que en genefinanciero del mismo.
ral uno puede esperar que el gobierno norteamericano no se
E
declare en bancarrota. No está de más, reconocer que algunos
países, tales como Finlandia en estos días, en algún momento
pueden reconocer que están en bancarrota. Es decir, no es posible pensar en una ausencia total de riesgo, ni siquiera para las
arcas del Tesoro de un país.
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10 Bell Downs, Garry, Kettle Hugh, Bell Gully partners, 2008. Presentation before the New Zealand Council for Infrastructure Development Building Nations Symposium. Auckland
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Bajo riesgo
Bajo impacto
Alto riesgo
Bajo impacto
Bajo riesgo
Alto impacto
Alto riesgo
Alto impacto
Se pueden escoger dos criterios para clasificar los
riesgos identificados y valorados11: a) ¿Cuál es la probabilidad de ocurrencia del riesgo? Alta o baja probabilidad; b) ¿Cuál es el impacto del riesgo, si ocurre?
Alto o bajo impacto. Conviene clasificarlos de acuerdo con cuatro combinaciones, sin excluir un análisis
más completo y detallado que incluya otras combinaciones adicionales intermedias, que el analista
pueda considerar acertado incluir.
identificado ocurra, su impacto será de tal magnitud que el equilibrio financiero del contrato no se
mantendría, pese a todas las medidas previas de
mitigación o asignación.
La zona izquierda superior, es de bajo riesgo y de
bajo impacto: el análisis y valoración de los riesgos
en esa zona no sería de gran importancia. El cuadrante superior derecho y el inferior izquierdo, muestran
aquellas situaciones que son más comunes en el ejercicio de valoración de riesgos y sobre ellas es necesario detenerse con un análisis más preciso y consciente de las situaciones que se describan como propias
de dichos cuadrantes.
Conviene diferenciar también cuál es el tipo bien y
las características del mercado en el cual se transan
los bienes, contratos o suministros objeto del contrato. Desde el punto de vista del análisis del riesgo,
hay sustanciales diferencias si se trata de bienes homogéneos que se transan en mercados competitivos o si se trata de bienes que no tienen sustitutos
y poseen un alto grado de especificidad.
Por el contrario, la zona derecha inferior es de alto
riesgo y de alto impacto y puede significar el abandono del proyecto o de un contrato donde existe
una alta probabilidad de ocurrencia de un evento
que puede ser catastrófico, es decir, el impacto será
de gran magnitud. En este último caso, aún después de haberse tomado precauciones ex - ante
y ante una altísima probabilidad de que el riesgo
11 Bell Downs, Op...cit.
Los riesgos, el mercado y la
especificidad de las inversiones12
Compra de bienes que se transan en
mercados de productos homogéneos
Se trata de productos, bienes o servicios que se
ofrecen de manera masiva y homogénea en un
mercado, donde el intercambio ocurre de manera
instantánea. Existen sustitutos disponibles, se trata
de productos uniformes con una calidad especifi12Cfr. Triantis, George G. Unforeseen Contingencies. Risk allocation
in contracts. University of Virginia School of Law. 1999. Pág. 102
cada, los precios son ampliamente conocidos y el
oferente es parte de un mercado competitivo.
La selección abreviada prevista por la nueva Ley y el
Decreto reglamentario, hace alusión a la adquisición
o suministro de bienes y servicios de características
técnicas uniformes y de común utilización por parte
de las entidades, la contratación de mínima cuantía,
las compras en gran almacén, la adquisición de productos de origen o destinación agropecuarios para
aprovisionamiento de la entidad. La nueva norma
prevé que se utilicen procedimientos expeditos y es
razonable que así sea para este tipo de bienes o suministros. Así, el artículo 17 del Decreto 2474/08 establece que “si el bien o servicio requerido por la entidad
es de características técnicas uniformes y de común
utilización, deberá hacerse uso de procedimientos de
subasta inversa, compra por acuerdo marco de precios o adquisición a través de bolsas de productos”.
Como una característica importante, en este tipo de
intercambios no están en juego inversiones específicas o determinadas, adelantadas por la contraparte con el único fin de garantizar el intercambio. Ir a
comprar una manzana a un supermercado o comprar
jabón, donde hay múltiples posibilidades o marcas,
generalmente no requiere necesariamente que el
comprador suscriba previamente un contrato escrito.
Podría afirmarse que en este tipo de intercambios, la
competencia de oferentes en el mercado, se encarga
de asignar los riesgos y los oferentes deberían estar
en condiciones de asumir los riesgos propios de sus
negocios. No sería necesario un ejercicio previo de
negociación de la asignación de riesgos.
Estos son procedimientos de adjudicación basados
en mecanismos típicos de mercado, tal como son
las subastas y las bolsas mayoristas. Una vez el oferente acepta participar y demuestra los requisitos
de capacidad exigidos por la entidad y previstos en
el artículo 5, numeral 1º de la Ley 1150, el oferente
debe asumir enteramente los riesgos propios de su
negocio y de su oferta14.
La compraventa de servicios o de suministros para
el Estado reconoce la existencia de este tipo de mercados y es la lógica que permite sustentar algunos
de los procesos de selección abreviada que contiene el art. 2º de la Ley 1150 y el Decreto 2474/08.13
13 Ley 1150 de 2007 artículo 2°. De las modalidades de selección. La
escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada,
concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas:
…
2. Selección abreviada. La Selección abreviada corresponde a
la modalidad de selección objetiva prevista para aquellos casos
en que por las características del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía o destinación del bien,
obra o servicio, puedan adelantarse procesos simplificados para
garantizar la eficiencia de la gestión contractual.
El Gobierno Nacional reglamentará la materia. Serán causales de
selección abreviada las siguientes:
a) La adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de
las entidades, que corresponden a aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas, con independencia de su diseño
o de sus características descriptivas, y comparten patrones de
desempeño y calidad objetivamente definidos. (subrayas fuera
de texto)
Para la adquisición de estos bienes y servicios las entidades
deberán, siempre que el reglamento así lo señale, hacer uso de
procedimientos de subasta inversa o de instrumentos de compra por catálogo derivados de la celebración de acuerdos marco
de precios o de procedimientos de adquisición en bolsas de productos;
…
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f) Productos de origen o destinación agropecuarios que se
ofrezcan en las bolsas de productos legalmente constituidas…
14 Artículo 5°. De la selección objetiva. Es objetiva la selección en la
cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. En consecuencia, los factores de escogencia
y calificación que establezcan las entidades en los pliegos de
condiciones o sus equivalentes, tendrán en cuenta los siguientes criterios:
e
1. La capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes serán objeto de verifica­ción de cumplimiento como requisitos habilitantes
para la participación en el proceso de selección y no otorgarán
puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo. La exigencia de tales con­diciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato a suscribir y
a su valor. La verificación documental de las condiciones antes
señaladas será efectuada por las Cámaras de Comercio de conformidad con lo establecido en el artículo 6° de la presente ley,
de acuerdo con lo cual se expedirá la respectiva certificación.
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En estos tipos de mercados, propios de bienes
mación imperfecta que tienen las dos partes acerca
homogéneos, también pueden llegar a requerirse
del futuro o, más técnicamente, “acerca del estado
contratos 15. Así se trate de intercambios más o mefuturo de la naturaleza”. Un elemento importante de
nos instantáneos, las partes pueden encontrar neincertidumbre en presencia de inversiones altamencesario establecer contratos formales con el único
te especificadas, lo constituye la necesidad de garanpropósito de asignar riesgos por medio del contratizar el retorno futuro del inversionista, quien ha deto. Se trata de intercambio de bienes homogéneos
bido incurrir, en los primeros años del contrato y en
en mercados competitivos pero donde las partes
general a lo largo de la vida contractual, en una serie
tienen percepciones distintas frente al riesgo. Por
de desembolsos e inversiones de recursos propios y
ejemplo, si se trata de un contrato estatal, la Adajenos (contrajo deuda, por ejemplo), los cuales esministración tiene, generalmente, una percepción
pera recuperar. El contrato es el mecanismo jurídico
conservadora frente al riesgo (“aversión al riesgo”)
para garantizar el retorno esperado al capital invertiy considera que la contraparte está en mejores condo y también para avalar el pago de la deuda, si tuvo
diciones para obtener una mejor cobertura en reque financiar con terceros parte de la inversión.
lación con determinado riesgo y por lo tanto está
en mejores condiciones para asumirlo. El contrato
Aquí, la asignación de riesgos resultante tiene imformal y negociado es entonces indispensable para
pacto muy importante en las decisiones de inverasignar explícitamente los riesgos entre las partes.
sión que finalmente se tomen durante el devenir
Es el ejemplo más común en la Administración Púdel contrato. Es fundamental la información que
blica, donde es casi perentorio suscribir contratos
reúnan las partes ancon el fin de establecer
tes del contrato con el
claramente que tipo de
fin de reducir la incerResulta importante anotar que los
riesgos asume la admitidumbre y facilitar el
contratos sujetos a contingencias, riesgo
nistración y cuáles el conmanejo, asignación y
e incertidumbre son necesariamente
tratista oferente.
administración de los
contratos incompletos. Esto es así,
riesgos, deducir la renporque identificar, cuantificar y
Bienes sin substitutos
tabilidad esperada del
asignar de manera exhaustiva todas las
porque se trata de
proyecto. El contrato
circunstancias de riesgo que pueden
inversiones específicas
será el mecanismo para
alterar el equilibrio económico del
establecer y transferir
contrato, es casi equivalente a intentar
En este caso se trata de
riesgos, proteger las
eliminar totalmente la incertidumbre
comisionar proyectos esinversiones realizadas
y el riesgo, lo cual no es posible en su
pecíficos, por ejemplo, la
y repagar las deudas
totalidad o es absolutamente costoso.
construcción de una autocontraídas.
pista, de un edificio inteligente, de una obra pública, etc. Aquí el contrato adquiere importancia, entre
muchos propósitos, por dos razones fundamentales:
n un mundo con
a) Permite proteger las inversiones que se realizan
incertidumbre siempre un
con el fin de poder cumplir con el objeto del contrato; b) Es un instrumento para asignar los riesgos entre
contrato es incompleto
las partes. Como ya se analizó, los riesgos están asociados a la incertidumbre y son resultado de la inforSi bien la Ley 1150 de 2007 estipula que se incluyan los riesgos previsibles y se asignen, el Decreto
2474 de 2008 es más explícito y exige identificar
15 Triantis, óp. cit. pág. 102
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18
,
todas aquellas circunstancias de riesgo que puedan alterar el equilibrio financiero del contrato
estatal.
hay incumplimiento, cualquiera que sea el estado
de la naturaleza (Triantis, 1999).
Los contratos contingentes son incompletos,
precisamente porque son contingentes. Posiblemente puede ser más eficiente aceptarlo e introducir reglas para compartir el riesgo si este se
materializa, o establecer reglas para manejar las
contingencias cuando estas se presenten o definir reglas de renegociación o reglas para resolver
disputas cuando se haga efectiva la contingencia
(Kobayashi, Masamitsu, 2006).
Resulta importante anotar que los contratos sujetos a contingencias, riesgo e incertidumbre son
necesariamente contratos incompletos. Esto es
así, porque identificar, cuantificar y asignar de manera exhaustiva todas las circunstancias de riesgo
que pueden alterar el equilibrio económico del
contrato, es casi equivalente a intentar eliminar
totalmente la incertidumbre y el riesgo, lo cual
no es posible en su totalidad o es absolutamente costoso. Implica que se establezcan claramente
las obligaciones de las partes y las asignaciones de
riesgo en cada uno de los estados posibles de la
naturaleza (o en cada uno de los eventos de riesgo
que pueden ocurrir con una determinada probabilidad).
Manejo del riesgo,
identificación y estimación
La Administración debe hacer una clasificación y
taxonomía realista de los riesgos que siempre existen
en toda contratación o proyecto con el fin de proceder a su valoración. El artículo 4 de la Ley 1150 requiere incluir en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, “la estimación, tipificación y asignación de los
riesgos previsibles involucrados en la contratación”.
Este requerimiento, técnicamente, es un proceso de
“manejo del riesgo”, por medio del cual se identifica,
se valora, se asigna o se mitiga el riesgo.
Dependiendo de la naturaleza y complejidad del
contrato, puede resultar costoso complejo o interminable, diseñar, negociar y monitorear un contrato perfectamente completo, es decir, un contrato
que busque especificar cada uno de los eventos
de contingencia o riesgo posibles y mitigar o asignar el riesgo ex – ante para cada uno de los estados de la naturaleza posibles durante la vida del
contrato.16
El primer ejercicio consiste en identificar y estimar
el alcance de los riesgos que pueden impactar el
desenvolvimiento del contrato. El Decreto 2474/08,
artículo 88, exige que sean identificados, cuantificados y que sean previsibles. Al ser previsibles y
cuantificables se trata de riesgos mitigables. Por lo
tanto, la normativa del régimen de contratación es
silenciosa respecto de los riesgos no cuantificables
o no mitigables.
Pese a que el Decreto 2474 así lo exige y hay que
cumplirlo, podría ser que no tenga mucho sentido
entrar en un ejercicio exhaustivo de identificación
de todos los riesgos, incluso en circunstancias
donde la probabilidad de ocurrencia del riesgo es
baja o donde son prohibitivos los costos de monitoreo para verificar si efectivamente ocurrió una
determinada contingencia. De pronto, más que
predecir cada evento futuro de riesgo, cualquiera
que sea su probabilidad, es más expedito fijar el
precio, las cantidades y definir medidas precisas si
La siguiente clasificación es indicativa pero ayuda a
tener mayor claridad al respecto.17
16 Un contrato contingente, es eficiente y completo, si establece
incentivos óptimos a la inversión y comparte el riesgo en cada
uno de los estados posibles de la naturaleza. Véase Triantis,
1999, pág. 103.
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17 Basado en Jorion, Philippe, 2001, Value at Risk. The New Benchmark for Managing Financial Risk. McGraw-Hill, Nueva York, Segunda edición. Capítulo 1 y Capítulo 20.
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Riesgo del negocio
Riesgos externos del negocio
Mercado del
producto, insumos
Riesgos
Financieros
Otros
Riesgos
Mercado
financiero
Riesgo legal y
regulatorio
Riesgo
crediticio
Riesgo
político
Riesgo de
liquidez
Riesgo de
desastres
Riesgo
macroeconómico
Riesgo proyecto
(geológico,
tecnológico,
construcción)
Riesgo operacional
Riesgo reputación
Riesgos del negocio
Las compañías asumen una serie de riesgos con el
fin de crear una ventaja competitiva y agregar valor
a los accionistas18 Los siguientes son ejemplos de
riesgos propios del negocio:
™™Riesgo de producto: insumos, diseño del producto, ventas, riesgos de oferta, riesgos de demanda
™™Riesgo macroeconómico: derivado de las fluctuaciones del ciclo económico y del impacto de las
políticas macroeconómicas (Fiscales, monetarias)
™™Riesgo inherentes proyecto: geológicos, tecnológicos (innovación y obsolescencia tecnológica),
riesgos de construcción, etc.
™™Riesgo reputación: ligado a la conservación del
“goodwill” de la compañía, reputación de la marca, etc.
Riesgos externos al negocio
Riesgo financiero
20
El sector financiero y el asegurador se especializan
en mercados orientados a la mitigación y diversi18 Ibídem, pág. 4
ficación del riesgo de mercado. Los mercados financieros desarrollan instrumentos para atemperar la volatilidad propia de los precios, tales como
los precios en el mercado de bienes y servicios
(“commodities”), las cotizaciones en el precio de las
acciones (mercado accionario), las tasas de interés
(volatilidad del costo del dinero en el tiempo), las
tasas de cambio (cotizaciones en el mercado de
moneda extranjera), etc.
La volatilidad19 característica de los precios en este
tipo de mercados se origina en el comportamiento
e interacción de la oferta y la demanda, impacto de
choques externos, del cambio tecnológico, de las
percepciones, expectativas, incertidumbre, etc. A
mayor volatilidad de precios en dichos mercados y
mayor exposición al riesgo financiero, mayor valor
en riesgo; los instrumentos financieros y los seguros
son mecanismos de cobertura que buscan mitigar
y diversificar la exposición al riesgo financiero.
Riesgo crediticio
Riesgo vinculado al mercado de instrumentos de
deuda y asociado a eventuales pérdidas que se
19 Técnicamente es definida como equivalente a la desviación estándar de los resultados respecto de una media probable.
originan en la incapacidad de la contraparte para
cumplir con sus obligaciones de crédito. Los préstamos, los bonos y los derivados están expuestos a
riesgo crediticio.
¿Quién debe asumir el riesgo?
La prevención es la única manera de manejar el riesgo; la otra, es comprar un seguro (Posner & Rosenfield, 1997). El riesgo no se elimina, existe y debe manejarse20. El manejo del riesgo incluye una serie de
opciones a disposición de la Administración Pública
contratante y de la contraparte, pero en general, el
riesgo se previene o se asegura ya sea mediante la
diversificación interna del riesgo,21 el traslado del
riesgo a la contraparte o a un tercero.
Riesgos políticos, legales y regulatorios
El riesgo legal está asociado con posibles pérdidas originadas en contratos que no exigibles legalmente, por estar, entre otras razones, mal documentados o estructurados desde el punto de
vista legal.
El manejo del riesgo exige de la Administración decidir si asume un determinado riesgo o lo traslada. Y
la contraparte decide si lo acepta, lo negocia o prefiere no contratar. Se puede negociar una asignación
equilibrada entre la Administración y el contratista
ya que no es un problema que se resuelva exclusivamente mediante una decisión final de la Administración, aunque muchas veces eso pasa y el Decreto
2474 parece apuntar en esta dirección cuando establece que la sola presentación de la oferta por el
contratista implica la aceptación del proponente de
la distribución de riesgos previsibles.
El riesgo regulatorio se origina en los actos de la administración como Estado. Cambios en la legislación
e interpretación de las leyes, decretos, regulaciones
específicas que pueden afectar negativamente, son
factores que las firmas perciben como factores de
riesgo para los negocios; los cambios que los afectan positivamente son bienvenidos y generalmente no se consideran riesgo. La siguiente referencia
jurisprudencial resume de manera precisa, el origen
del riesgo regulatorio, que no es más que el ejercicio, vía potestad normativa, constitucional y legal,
del poder del Estado sobre sus asociados.
Existen una serie de reglas, que permiten una asignación eficiente de los riesgos en el contrato, lo cual
incluye al contrato estatal.
“La causa que hace referencia a los actos de la
administración como Estado, se refiere fundamentalmente al denominado “Hecho del Príncipe”, entendido como expresión de la potestad
normativa, constitucional y legal, que se traduce
en la expedición de leyes o actos administrativos
de carácter general, los cuales pueden provenir
de la misma autoridad contratante o de cualquier
órgano del Estado. “ Consejo de Estado Sentencia
21588 de 2002.
La pregunta relevante es: ¿Cuál es la parte en el
contrato que está en mejor posición para soportar el
riesgo? Esta pregunta se puede a su vez traducir en
otras que ayudan a entender la lógica económica
detrás de este ejercicio de asignación del riesgo
en el contrato estatal, que es el que nos interesa
en este análisis. Posner & Rosenfield, 1977 y Triantis,
G., 199922, desarrollan los siguientes principios para
El riesgo político se deriva de las acciones gubernamentales o la intervención legislativa cuando
estas afectan la organización y el desempeño tradicional de los negocios. Su alcance se circunscribe más a la esfera de lo político, aunque la intervención, motivada por razones políticas, también
se puede expresar mediante la expedición de normas y leyes.
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20 Como se dijo en apartes anteriores, el riesgo al cual se ha hecho
referencia en este análisis, no es el riesgo que se deriva del no
cumplimiento del contrato por causas atribuibles a la inadecuada ejecución por las partes.
21 Equivale a autoasegurar el riesgo mediante el diseño interno de
portafolios con distintas características y perfiles de riesgo, de
tal manera que el riesgo total del portafolio dé como resultado
un promedio de exposición al riesgo aceptable.
22 Posner, Richard and Rosenfield, Andrew. “Impossibility and Related Doctrines in Contract Law: An Economic Analysis”. 1997
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una asignación eficiente de los riesgos entre las
partes:
™™La parte que está en mejor posición para prevenir la materialización del riesgo, debe asumir el
riesgo.
Implica evaluar cuál de las partes en el contrato
está en capacidad de minimizar la probabilidad
de ocurrencia de una contingencia adversa, en
el entendido de que si ocurre el evento de riesgo,
ésta parte asume la pérdida. La parte que lo debe
asumir es la que tiene mayor información ex – ante
disponible respecto de la naturaleza del posible
evento y por lo tanto puede evaluar con mayor
certidumbre su probabilidad de ocurrencia y puede adoptar medidas para prevenirlo.
™™La parte que está en mejores condiciones para
minimizar la pérdida antes de que ocurra, debe
asumir el riesgo.
Implica evaluar cuál de las partes en el contrato
tiene mayor información y está en capacidad,
no sólo de evaluar la probabilidad de ocurrencia del evento, como es el caso 1, sino que podrá adoptar medidas ex – ante para minimizar
el tamaño de la pérdida, antes de que suceda el
evento contingente.
™™La parte que, así no pueda prevenir ex – ante la
ocurrencia del evento de riesgo, está en mejores
condiciones para mitigar la pérdida, una vez ésta
ha ocurrido, debe asumir el riesgo.
22
Implica evaluar cuál de las partes está en condiciones de adoptar medidas para auto – asegurarse o alternativamente, está en condiciones de pagar un seguro a un tercero para evitar
asumir el riesgo. Un seguro es una transacción
que intercambia un costo incierto, el costo
del siniestro o pérdida, por un costo cierto, el
Reimpresión Goldberg Victor (ed), Readings in the Economics of
Contract Law, 211 – 220. 1989. Págs. 210 - 214; Triantis, óp. cit.
Pág. 108 y ss.
costo de la prima de riesgo. Sólo quien tiene
aversión al riesgo está dispuesto a pagar una
prima (incurrir en un costo) para obtener un
seguro que es más caro que el costo esperado
del riesgo23.
™™La parte que está en mejores condiciones para
tomar un seguro o para auto - asegurarse contra
el “riesgo residual” o “riesgo remanente”, debe
asumir el riesgo.
Este riesgo subsiste aún en el evento en que todos los demás riesgos previsibles y precauciones han sido tomados a costo razonable, o que
pese a ser una contingencia identificable, es
prohibitivamente costoso tomar todas las previsiones para evitarlo, o, finalmente, es un riesgo
no susceptible de ser identificado de manera
previa.
La asignación del riesgo remanente depende
por lo menos de tres factores (Posner & Rosenfield, 1977):
Del tamaño del riesgo asegurable. Como ya
se explicó, es igual a la probabilidad de materialización del riesgo residual multiplicado por
la magnitud de la pérdida si se materializa el
riesgo;
Del costo del seguro o del auto – seguro (diversificación interna del riesgo);
El grado de aversión al riesgo de las partes en
el contrato: el análisis se basa en las preferencias subjetivas de los individuos y las empresas
en relación con el riesgo. Se asume en general
que la parte con mayor aversión al riesgo, es
la que incurre en mayores costos de aseguramiento y prevención.24
23 Sólo es viable vender un seguro si la aseguradora encuentra que
el costo del siniestro multiplicado por la probabilidad de ocurrencia es menor a la prima de riesgo. Si es mayor no hay seguro
posible. (Posner & Rosenfield, 1977)
24 Más que aversión al riesgo, se trata de determinar la capacidad
para manejar el riesgo que tiene cada una de las partes en el
contrato. (Goldberg, 2005)
estará en condiciones de fijar el precio, basada en
los precios de mercado y podrá transferir el riesgo
al vendedor, el cual, dadas las condiciones de un
mercado con exceso de oferta, no estará en condiciones de transferir sus mayores costos. Este es un
ejemplo de lo que se denomina “mercado de compradores”, donde es el comprador el que impone
sus condiciones de riesgo y puede forzar los precios a la baja. Los mercados de productos agrícolas suelen tener estas características, cuando existe
sobreproducción en época de cosecha.
De la capacidad para transferir
el riesgo entre las partes 25
La capacidad de las partes para transferir el riesgo
a la otra no es un factor que dependa simplemente
de la voluntad o de los buenos deseos de las personas que lideran la negociación del contrato. Tampoco puede decirse que la Administración Pública
siempre tendrá una capacidad ilimitada para transferir el riesgo a la contraparte. El siguiente ejemplo, puede ilustrar como las condiciones objetivas
en las que se desenvuelven las transacciones, tanto
económicas como de otra naturaleza, determinan
hasta donde una de las partes está en condiciones
de transferir riesgo a la otra.
Supongamos ahora que con estas mismas condiciones de competencia en la oferta y la demanda, la Administración decide fijar un precio variable y cuenta
con varias alternativas de proveedores del servicio o
bien y presumimos condiciones de exceso de oferta.
Es usual en el contrato estatal enfrentar la decisión
En este caso, el precio, al ser variable y en situación
en torno a si es mejor adoptar un precio fijo o uno
de precios a la baja, el vendedor no estaría en condivariable. Generalmente se asume que la administraciones de transferir los riesgos y sus mayores costos
ción se protege y minimiza los costos del contrato si
al comprador. La Administración estaría en condiciologra contratar a un precio fijo y la contraparte asunes de transferir inicialmente el riesgo al vendedor,
me todos los riesgos. Esto en realidad no es así y depero si cambian las condiciones relativas de oferta
pende crucialmente de
y demanda, el vendedor,
las condiciones económicon un precio variable, pocas de la transacción y de
eneralmente se asume que la
dría estar en un futuro en
los mercados en los cuaadministración se protege y minimiza los
mejores condiciones para
les ésta se desenvuelve.
costos del contrato si logra contratar
transferir costos y riesgos
a un precio fijo y la contraparte asume
al comprador si se presenSupongamos un bien todos los riesgos. Esto en realidad no es así tan hacia adelante mejores
transado en un merca- y depende crucialmente de las condiciones precios. El contrato en este
do altamente competido
económicas de la transacción y de los
caso, debería establecer
cuyo precio se determina mercados en los cuales ésta se desenvuelve. claramente la asignación
como resultado del mode riesgos si las condiciovimiento libre de la ofernes iniciales bajo las cuales
ta y la demanda. Presumamos también que existe
se pactó varían en el futuro.
un exceso de oferta que impacta los precios a la
baja, en el momento de la licitación y el oferente
Admitamos ahora, como ejemplo alternativo, que
es un productor de alto costo pero quiere ganarse
son las condiciones de la oferta las que determinan
el contrato. El mercado es el que determina a cual
el precio, bien sea por ejemplo, porque hay escasez
precio se compra esta mercancía del ejemplo, indel producto por situaciones de desabastecimiento
dependientemente del mayor costo que tenga el
de bienes o porque son bienes ofrecidos por indusoferente de marras. En este caso, la Administración
trias con desarrollos tecnológicos sofisticados y con
pocos competidores. En este ejemplo en particular,
hay pocos vendedores y suponemos que están en
25 Véase Triantis, 1999, pág. 104
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públicos
capacidad de ejercer posición dominante o poder de
mercado 26 en la venta del bien o servicio. Es el caso
clásico de bienes o servicios ofrecidos en mercados
con características monopólicas u oligopólicas o
simplemente se trata de un producto con severas
restricciones de oferta, por cualquier otra razón.
En estos casos, en presencia de un precio fijo, los
vendedores, en tanto controlan la oferta, están en
condiciones de transferir los riesgos y sus mayores
costos al comprador. Es lo que se denomina un
mercado de vendedores. Si el precio es fijo y hay
incertidumbre en la demanda, el vendedor, ante
opciones de precios fijos, evaluará si el precio fijo
ofrecido es razonable, o está de acuerdo con sus
costos o expectativas. En la medida en que el oferente, por las razones expuestas en este ejemplo
tiene una posición fuerte, estará en condiciones de
transferir el riesgo al comprador e imponer mejores
precios y superiores condiciones en el contrato. Esto
es así, porque puede incluso, negarse a vender en
las circunstancias que requiere comprador o buscar
obtener mayores precios fijos a los ofrecidos, transfiriendo, de paso, todos los riesgos al comprador,
en este caso, la Administración.
Por ejemplo, un concesionario de carreteras puede
preferir un ingreso fijo alto (ajustado por inflación
solamente) que no dependa para nada del tráfico
vehicular que se espera producto de los peajes a la
demanda, con el fin de asegurar un ingreso seguro
y constante para protegerse contra la incertidumbre de la demanda vehicular en la vía, trasladando
el riesgo de demanda al comprador.
Estos ejemplos buscan ilustrar la importancia del
análisis que debe hacerse de las características del
mercado del bien o servicio en la etapa de los estudios previos que prescribe el Decreto 2474 de 2008
en su artículo 3º “Estudios y documentos previos”,
incisos 4 y 6. La Administración debe estar no sólo
24
26 Posición dominante: la posibilidad de determinar directa o indirectamente las condiciones de un mercado. Decreto 2153/92.
art. 45. La definición de poder de mercado es de uso anglosajón
y es equivalente.
en condiciones de determinar el valor estimado
del contrato sino también tratar de comprender las
determinaciones del mercado del bien o servicio
objeto de la licitación, los niveles de precios y costos que se esperarían y las condiciones que pueden
preverse durante el desarrollo del contrato, con el
fin de trazar una estrategia clara de precios y de
transferencia del riesgo.
¿Cuáles riesgos debería asumir
la Administración?
La Administración Pública, como representante del
interés y del patrimonio público, es adversa al riesgo,
en tanto prefiere la certidumbre del resultado, así
este implique para la instancia de gobierno contratante, unos mayores costos de aseguramiento y prevención del riesgo o unas menores rentabilidades
o menores ingresos esperados como resultado del
contrato. Eliminar de todo riesgo a la Administración
implica necesariamente que debe estar dispuesta a
asumir mayores costos en la contratación e incurrir
en costos de transacción adicionales necesarios para
prevenir, asignar, mitigar o asegurar el riesgo tanto el
inherente como el residual. Esto, porque si transfiere
plenamente a la contraparte la cobertura del riesgo, ésta podrá asumirlos si quiere contratar con el
Estado pero los transferirá a la Administración contratante, vía precios, costos del contrato, retornos o
ingresos esperados; es decir, en presencia de incertidumbre y riesgo, la contraparte contractual de la
Administración incluirá como costo del contrato una
prima de riesgo y la transferirá al contrato.
La probabilidad de ruptura del contrato aumenta si
el riesgo para una de las partes es de tal magnitud
que incentiva el incumplimiento, en razón a que obligaciones que imponen riesgos inmanejables a una
de las partes son un incentivo al incumplimiento y
a la ruptura contractual. Si las partes comparten los
riesgos de una manera equilibrada se reducen los
incentivos al rompimiento o al ejercicio de prácticas
desleales de una de las partes (Triantis, 1999)27. Los
contratantes deben esperar una rentabilidad normal,
pero la Administración debe tener claro que “a mayor
riesgo, mayor la rentabilidad esperada”. El contratista, asume más riesgos de los que está en capacidad
de soportar, y transferirá al contrato los mayores costos y las mayores rentabilidades esperadas.
tes con el fin de transferirlos a la parte del contrato
que está en mejores condiciones para asumirlos,
diversificarlos o asegurarlos. La Administración y el
contratista deben buscar una distribución realista
de los riesgos y no pretender reducir, a cualquier
costo, los costos implícitos de los riesgos que son
normales durante la ejecución del contrato.
Posiblemente no se llegue a la ruptura, pero ante
un incumplimiento sistemático en razón a que el
contratista asumió más riesgos de los que podía soportar, éste puede optar por crear espacios con la
Administración y buscar la renegociación del contrato durante su ejecución, lo cual también puede
reforzar una conducta oportunista del contratista,
quien buscará la renegociación como una alternativa para transferir posteriormente riesgos adicionales a la Administración, por encima del esquema
de distribución de contingencias que se acordó en
el momento de la licitación.
Como regla general, las Administraciones Públicas
asumen los riesgos legales, políticos y regulatorios,
porque están en mejor condición para prevenirlos,
mitigarlos o soportarlos. Los riesgos netamente
comerciales, crediticios, financieros y los riesgos
propios del negocio, deben quedar en manos del
contratista, quien está en mejores condiciones para
prevenirlos, mitigarlos o asegurarlos.
Teóricamente, la parte del contrato que tiene menor aversión al riesgo, estaría en mejores condiciones de asumir una mayor proporción de los riesgos,
con el objetivo de minimizar los costos de mitigación de riesgos del contrato (Oudot, 2005). Varios
autores sustentan que la Administración Pública
está en mejores condiciones para asumir una mayor
proporción del riesgo, en tanto es gran contratante
y eventualmente se considera que está en mejores
condiciones para diversificar28 el riesgo, en razón a
que suele avocar multiplicidad de proyectos y contratos, con diversos perfiles y matrices de riesgo.
Es factible que en el momento de la convocatoria
y de la recepción de ofertas durante la etapa de licitación, el contratista vislumbre un escenario más
favorable que cuando se discutió la asignación de
riesgos con la Administración. Posiblemente, de
buena fe o con fe de apostador, decidió embarcarse en más riesgos de los que cabalmente podía asumir. O de pronto, fue la Administración, en
un arrojo impensable, quien decidió transferirlos
todos al contratista, eso sí, a costo mínimo. No es
descartable, tampoco, que a veces sea el contratista quien guarde la esperanza de renegociar los
términos del contrato una vez que la noche oscura
de los incumplimientos o de los imposibles se cuele
y se esté al borde de la ruptura del contrato. Finalmente, las Administraciones son transitorias y su
memoria institucional suele sufrir los embates de
frecuentes cambios de funcionarios.
Esto amerita cierta calificación y cautela: cuando
se habla de la Administración (o el Gobierno), nos
estamos refiriendo a diversos niveles de gobierno y
autoridad, a múltiples instituciones de desigual naturaleza, objeto y campo de acción, con presupuestos independientes y funcionarios públicos con
responsabilidades específicas en relación con su
institución. Puede no ser realista pensar que el Gobierno es una sola voluntad omnipotente que puede diversificar fácilmente el riesgo propio de obras
de infraestructura con riesgos asociados a proyectos del sector agrícola o a servicios de educación.
Pueden sí encontrarse mecanismos de seguro y de
De ahí la importancia de un ejercicio juicioso y aterrizado de asignación de los riesgos entre los contratan27 Un ejemplo puede ser, entregar un producto por debajo de las
especificaciones de calidad acordadas en el momento de la contratación.
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28 Diversificación vía “pooling” y “spreading”.
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diversificación por medio de la estructuración de
proyectos comunes en una sola institución gubernamental o mediante esquemas de masificación de
compras públicas como algunos que prevé la ley29.
Pero fuera de estas consideraciones, cada organismo gubernamental está sometido a una serie de
restricciones propias de orden legal, presupuestal y
de responsabilidad, que implican analizar con detalle la capacidad individual concreta que tienen para
asumir riesgos. Como se dijo, la figura “Gobierno”
se encarna en instituciones del más diverso orden
y sector y los funcionarios están sujetos a múltiples
condicionamientos que influyen a la hora de decidir si la Administración Pública es o no la que asume
la mayor parte del riesgo. De hecho, los funcionarios experimentan marcada aversión al riesgo, no
son neutrales y prefieren transferir todo el riesgo a
la contraparte, muchas veces sin consideración del
costo involucrado. Esto es probablemente lo más
seguro para el funcionario, aunque no lo sea necesariamente para el “Gobierno” o la Administración.
El riesgo y el equilibrio
económico del contrato
La norma es clara en definir que sólo los riesgos
que puedan alterar el equilibrio financiero del contrato estatal, son los riesgos que amerita tipificar,
cuantificar y asignar y requiere incluso de la Administración que prevea como se recobrará el equilibrio contractual cuando se vea afectado por alguna
circunstancia de riesgo no asignado o previsto.30
La jurisprudencia ha definido con bastante precisión el significado del equilibrio financiero del contrato estatal.
26
… “Dicho equilibrio, “implica que el valor económico convenido como retribución o remuneración
29 Decreto 2474 del 7 de julio de 2008, artículo 17
30 Decreto 2474/08, artículo 88.
a la ejecución perfecta de sus obligaciones (prestación del servicio o suministro de bienes etc) debe
ser correspondiente, por equivalente, al que recibirá como contraprestación a su ejecución del objeto del contrato; si no es así surge, en principio, su
derecho de solicitar la restitución de tal equilibrio,
siempre y cuando tal ruptura no obedezca a situaciones que le sean imputables” Consejo de Estado
Sentencia 21588 de 2002.
Es claro el derecho del contratista a solicitar la restitución del equilibrio cuando la remuneración realmente percibida, no se corresponde con la remuneración
prevista pese haber garantizado una ejecución perfecta de las obligaciones objeto del contrato.
La ley ata de manera precisa el rompimiento del
equilibrio financiero del contrato a la ocurrencia de
riesgos previsibles y cuantificables de antemano. Y
para prevenir discusiones posteriores exhaustivas
entre las partes, en torno a la restitución del equilibrio, deja en manos de la Administración la responsabilidad de adelantar un ejercicio completo,
exhaustivo y dinámico de identificación, valoración
y asignación previa de riesgos.
La Administración debe identificar “todas aquellas circunstancias que de presentarse durante el
desarrollo y ejecución del contrato, pueden alterar
el equilibrio financiero del mismo” (resaltado fuera
de texto). Es más, no puede conformarse con un
análisis estático de los riesgos previsibles y ya conocidos en el momento de contratar sino que incluso,
en ese ejercicio exhaustivo, debe hacer un análisis
dinámico, para llegar a prever posibles riesgos futuros, que realmente no ocurren en el presente o
son de mínima ocurrencia, pero que en el futuro si
pueden llegar a tener impacto o pueden adquirir
identidad. Y debe, en el día cero del ejercicio contractual, tipificarlos, cuantificarlos y asignarlos.
Es más, no basta este ejercicio para valorar los riesgos
que pueden afectar la ecuación financiera del contrato; debe, además, señalar la forma cómo recobrará el
equilibrio contractual cuando éste se vea afectado
actuaciones del contratista sino al albur de algún
riesgo no identificado ni cuantificado de manera
precisa en la licitación. En ese escenario, es posible
que sean las vigencias futuras presupuestales las que
se encarguen del pago y se asignen de antemano, siguiendo el ánimo precavido de los funcionarios responsables, lo cual no deja de preocupar en el escenario usual de presiones y déficit fiscal.
por la ocurrencia del riesgo. Es decir, debe establecer
las fuentes para resarcir cualquier déficit financiero
atribuible a la ocurrencia de un riesgo específico, incluso aquellos que, llegado el caso, no fueron asignados o incluso previstos en el momento de contratar.
Tamaña responsabilidad en manos de la Administración y de funcionarios de carne y hueso, lleva necesariamente a que todo riesgo sea, de antemano, transferido a la contraparte, para evitar que revierta a la
Administración contratante y al peculio del funcionario responsable, cualquier reclamo de resarcimiento
no previsto, cuantificado o asignado previamente.
También debe anotarse que de acuerdo con la norma, la Administración tiene la última palabra en la
identificación, valoración y distribución definitiva de
los riesgos en el pliego de condiciones oficial, una vez
agotado el procedimiento de discusión con los oferentes, previsto en el artículo 88 del Decreto 2474/08.
Y el funcionario, para evitar que la responsabilidad
por cualquier error o incapacidad de buena fe para
predecir el futuro y valorarlo en su exacta dimenEsto tiene implicaciones importantes para el Estado
sión, lo mejor que puede hacer es asignar el mayor
y para los agentes estatales, cuando se trata de reconúmero de riesgos al contratista, cualquiera que
nocer la necesidad de restituir el equilibrio del consea el costo final para la
trato. Si la Administración
administración, si se tiene
tuvo la última palabra y
en cuenta que la prima de
el juez del contrato enomo regla general, las
riesgo involucra costos y
cuentra que efectivamenAdministraciones Públicas asumen los
mientras más riesgos asu- riesgos legales, políticos y regulatorios, te hubo un desequilibrio
ma el contratista, mayor
contractual atribuible al
porque están en mejor condición para
el precio que cobra para
riesgo, de entrada la Adprevenirlos, mitigarlos o soportarlos.
recuperar esos costos.
ministración es responsaLos riesgos netamente comerciales,
ble y debe resarcirlo. Pero
crediticios, financieros y los riesgos
lo que puede ser preocuPero además, puede recupropios del negocio, deben quedar en
pante, es que fue ella misrrir a redacciones legales
manos del contratista, quien está en
ma, en su sapiencia inicial
y fórmulas contractuales,
mejores condiciones para prevenirlos,
quien inicialmente hizo
que de manera general
mitigarlos o asegurarlos.
un ejercicio exhaustivo de
transfieran al contratista
identificación, cuantifica“cualquier otra posible
ción y asignación. Y si a la Administración le toca reafectación del equilibrio financiero debidas a riessarcir, no será nada raro que pueda aducirse, después
go”. Alternativamente, la Administración puede
de muchos años y muchos analistas inteligentes, que
pensar que, de pronto, es mejor que los presupuesel ejercicio inicial hecho en la licitación fue erróneo,
tos públicos futuros se encarguen de aportar recurincompleto y no previó lo que resultó obvio años
sos adicionales para realizar los pagos adicionales
después. En ese momento entra en funcionamiento
al contratista. Podrá entonces incluir estipulaciones
el Estatuto Disciplinario o Ley 734 de 2002 y la Ley
tales como “y la Administración garantizará los re678 de 2001, por medio de la cual se determina la
cursos que sean necesarios para cubrir cualquier
responsabilidad patrimonial de los agentes estatales
desequilibrio futuro en la ecuación financiera del
a través del ejercicio de la acción de repetición o de
contrato”, obviamente, conscientes todos de que
llamamiento en garantía con fines de repetición.
eventualmente son desequilibrios no atribuibles a
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Oudot, Jean-Michel. Diciembre 2005. “Risk
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Kobayashi, Omoto and Masamitsu Onishi, 2006.
Risk – sharing rule in project contracts. Kyoto
University.
Anexo
Ley 1150 de 2007
Artículo 4°. De la distribución de riesgos en los contratos estatales. Los pliegos de condiciones o sus equivalentes deberán
incluir la estima­ción, tipificación y asignación de los riesgos
previsibles involucrados en la contratación.
En las licitaciones públicas, los pliegos de condiciones de las
entidades estatales deberán señalar el momento en el que,
con anterioridad a la pre­sentación de las ofertas, los oferentes
y la entidad revisarán la asignación de riesgos con el fin de
establecer su distribución definitiva
Decreto 2474 de 2008
28
Artículo 88. Determinación de los riesgos previsibles. Para los
efectos previstos en el artículo 4° de la Ley 1150 de 2007, se
entienden como riegos involucrados en la contratación todas
aquellas circunstancias que de presentarse durante el desarrollo y ejecución del contrato, pueden alterar el equilibrio financiero del mismo. El riesgo será previsible en la medida que
el mismo sea identificable y cuantificable por un profesional
de la actividad en condiciones normales.
La entidad en el proyecto de pliego de condiciones deberá
tipificar los riesgos que puedan presentarse en el desarrollo
del contrato, con el fin de cuantificar la posible afectación de
la ecuación financiera del mismo, y señalará el sujeto contractual que soportará, total o parcialmente, la ocurrencia de la
circunstancia prevista en caso de presentarse, o la forma en
que se recobrará el equilibrio contractual, cuando se vea afectado por la ocurrencia del riesgo. Los interesados en presentar
ofertas deberán pronunciarse sobre lo anterior en las observaciones al pliego, o en la audiencia convocada para el efecto dentro del procedimiento de licitación pública, caso en el
cual se levantará un acta que evidencie en detalle la discusión
acontecida.
La tipificación, estimación y asignación de los riesgos así previstos, debe constar en el pliego definitivo. La presentación de
las ofertas implica de la aceptación por parte del proponente
de la distribución de riesgos previsibles efectuada por la entidad en dicho pliego.
Parágrafo. A criterio de la entidad, la audiencia a que se refiere
el presente artículo podrá coincidir con aquella de que trata el
numeral 4 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, o realizarse de
manera previa a la apertura del proceso.
E
: modelodegestión
SUI
y publicación
información
de
confiable
l Sistema Unico de Información de
Servicios Públicos –SUI, es un modelo de gestión y publicación de información, que permite que la sociedad cuente con información confiable y oportuna. A partir de
su entrada en funcionamiento para usuarios en el
año 2003, ha evolucionado hasta convertirse en una
herramienta indispensable para el manejo de información, tanto para usuarios directos, como para
el control y supervisión de servicios y empresas. El
modelo se puede describir a través de su línea de
producción de información:
fas Telecomunicaciones, Calidad de Operadores de
Red, Costos de Energía, Costos de Gas Natural, Indicadores económicos, Tarifas de Gas Natural, Tarifas
de Energía,Costos de GLP por redes.
4. Almacenamiento
Son los procesos de gestión y e inclusión en bases
de datos, de la información enviada. El sistema almacena alrededor de 3’414.306.326 de registros,
con un promedio de crecimiento mensual de 25 a
30 millones de registros.
1. Autenticación
El Sistema cuenta con su propio módulo de autenticación y administración descentralizada de usuarios y asignación de permisos. Tiene registrados
cerca de 4.700 usuarios, entre prestadores, alcaldías, gobernaciones y usuarios asignados a entidades del sector gobierno.
5. Procesamiento
Conformado por los procedimientos implementados para la transformación de la información, que
permiten su posterior consulta. Incluye elaboración
de reportes, definición y cálculo de indicadores y
desarrollo de bodegas de datos para consultas de
información consolidada. El sistema cuenta con
más de 830 reportes desarrollados (de acceso público y de acceso restringido).
2. Registro
Es el proceso de inscripción, actualización y cancelación, de los prestadores de servicios públicos domiciliarios. Se realiza a través del Registro Único de
Prestadores de Servicios Públicos – RUPS. Existen
2.310 prestadores inscritos o actualizados de acuerdo con la Resolución SSPD 20051300016965.
6. Publicación
Orientado a disponer la información hacia los usuarios. Se realizan pruebas y verificación de los datos
para que dicha información sea confiable.
3. Envío
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7. Mesa de Ayuda
Conformado por los procedimientos de envío de
información al sistema, así como las diferentes herramientas que los soportan: RUPS, validadores,
Cargue Masivo, Fábrica de Formularios, Movet, Tari-
Este módulo ofrece soporte permanente a los usuarios sobre los diferentes temas relacionados con el
reporte de información al Sistema.
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XI C II I
ongreso Nacional
y
nternacional
de servicios públicos
ANDESCO y la Superintendencia de Servicios Públicos
realizarán el XI Congreso Nacional y II Internacional de
Servicios Públicos Domiciliarios, en Cartagena de Indias,
los días 24, 25, 26 de junio de 2009.
Presentación
Los servicios públicos domiciliarios son el eje central de
la competitividad de un país. Su adecuada prestación es
producto de un esfuerzo empresarial que se ha venido
consolidando con los años. Este sector tiene una continua
interacción con diferentes grupos de interés que inciden
directa o indirectamente en su desarrollo, desde quienes
elaboran e interpretan la normativa, pasando por los regu-
ladores, entidades de control, los proveedores de insumos,
materiales y servicios, hasta el usuario final, razón de ser
en últimas de la existencia de las empresas. La participación público-privada en la prestación del servicio se ha ido
abriendo paso en la región con distintos matices, siempre
en la búsqueda de la ampliación de la cobertura, con calidad y eficiencia y a precios justos.
El Congreso facilita espacios de interacción para discutir con autoridades, Congreso de la República, Magistrados de las Altas Cortes, Superintendentes, Reguladores,
Usuarios, Proveedores, entre otros, el desarrollo sectorial
y propiciar el mejoramiento continuo de la prestación con
calidad, eficiencia y a precios justos.
Cartagena de indias
24 a 26 Junio de 2009
Informes:
ANDESCO: Calle 93 N° 13-24 Oficina 302 Bogotá / Telefonos 6167611 / Fax 2184154
www.andesco.com
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÙBLICOS DOMICILIARIOS
Carrera 18 N° 84-35 / Teléfonos 6913005 extensión 2313 - 2364
www.superservicios. gov.co
SUPERINTENDENCIA de
SERVICIOS PÚBLICOS
De cara al
ciudadano
RENDICIÓN DE CUENTAS 2007-2008
31
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a Audiencia Pública de Rendición de Cuentas, es una herramienta fundamental de
control ciudadano que garantiza la transparencia de la gestión de las entidades públicas y
proporciona condiciones de confianza al ciudadano.
El 1° de Octubre de 2008, la Superintendencia de
Servicios Públicos realizó su cuarta jornada de Rendición de Cuentas a la ciudadanía. A través de éste
ejercicio democrático que permite el mejoramiento
de la gestión y el control, la Superintendencia tuvo
la oportunidad de compartir con los prestadores, la
ciudadanía, municipios y representantes de organizaciones sociales los resultados de su gestión en la
última vigencia.
La Superintendente de Servicios Públicos, Evamaria Uribe Tobón, resaltó la labor de la entidad en
temas tan importantes como: La protección al ciudadano, la vigilancia preventiva y el control, como
herramientas de protección en la prestación eficiente de los servicios públicos; el fortalecimiento
institucional y la evaluación permanente de la gestión de la Entidad, para prestar un mejor servicio a
sus clientes.
Los aspectos más relevantes presentados en la
Rendición de Cuentas a la ciudadanía vigencia 2007
- 2008, fueron los siguientes:
Derechos de los usuarios:
prioridad de la superservicios
En la Superintendencia de Servicios Públicos, el
usuario tiene derecho a que sus quejas y reclamos
sean atendidos de manera oportuna y diligente, razón por la cual agiliza las solicitudes de los usuarios
y se encuentra al día en la respuesta a las reclamaciones presentadas, y respondiendo trámites por
debajo de los tiempos estipulados por la Ley. La
siguiente grafica ilustra las estadísticas de los trámites que se recibieron en el último año:
Grafica 1
Trámites recibidos 2007 - 2008
32
Portada
Tabla 1
Trámites solicitados
2006
2007
Tiempo de
Tiempo de
Respuesta
Respuesta/
en días
Términos de Ley
TIPOS DE TRAMITE
Apelación
43
2008
Términos
de Ley
en días
Tiempo de
Respuesta
en días
Tiempo de
Respuesta/
Términos de Ley
Tiempo de
Respuesta
en días
Tiempo de
Respuesta/
Términos de Ley
47
78%
39
65%
60
72%
Reposición
45
75%
54
90%
47
78%
60%
Queja
42
70%
46
77%
55
92%
60
Revocatoria
59
66%
74
82%
47
52%
90
Silencio Administrativo Positivo
117
78%
128
85%
98
65%
150
Peticiones, Quejas y Reclamos
7,3
49%
7,7
51%
6,6
44%
15
PROMEDIO
46
67%
51
74%
42
62%
En materia de trámites, el sector de Telecomunicaciones sigue siendo el servicio que mayores reclamaciones genera, con un 32,87% del total de los
reclamos recibidos.
blicos en el último periodo, están relacionadas con
el alto consumo, el cobro desconocido, el cobro
sin prestación, sin servicio, no es competencia de
la entidad, entre otros. El 20% de los reclamos se
originan por altos consumos, para el periodo 20072008. Por el contrario en el periodo 2006-2007 se
presentó un porcentaje de 33%, lo que nos indica
que hubo una disminución por éste concepto en
un 13%.
El 53% de los trámites solicitados por los usuarios
ante la Superservicios, los constituye el recurso de
apelación. Las causales más comunes de reclamación que presentaron los usuarios de servicios pú-
Grafico 2
Causales de reclamación
FACTURACIÓN
INSTAL
PRESTACIÓN
Suspensión ilegal
Sin continuidad
Cambio de medidor
No es competencia
Sin servicio
Solicitud de retiro
Pago sin instalación
instalación no solicitada
Fallas en la instalación
Pago no reportado
Cobro por revisión
Cobros por cruce o fuga
Doble cobro
Lectura incorrecta
Estrato incorrecto
Predio desocupado
Cobros por promedio
Clase de uso incorrecto
Llamadas de larga distancia
Fraude
Tarifa incorrecta
Solidaridad
Planes tarifarios
Cobros inoportunos
Cobro de consumos dejados de facturar
Cobro sin prestación
Cobro desconocido
Alto consumo
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claves para el mejoramiento de la gestión, como
para el manejo de las investigaciones.
La vigilancia preventiva,
elemento clave del
modelo de supervision
La Superintendencia realiza vigilancia preventiva a
los prestadores de servicios públicos, a través de la
cual se pretende reducir el número de prestadores
en riesgo y obtener mejoras concretas en la prestación de los servicios. De igual forma, la función de
vigilancia preventiva fomenta el mejoramiento en
la prestación de los servicios, a través del análisis de
los factores críticos en la operación de los prestadores, la concertación y seguimiento a los programas de gestión y/o acuerdos de mejoramiento y el
peritaje y control en terreno. Uno de los aspectos
relevantes en el control a los prestadores son las visitas que se realizan y que permiten adelantar la vigilancia en el terreno, establecer alertas tempranas;
realizar inspecciones, obtener pruebas e insumos
tanto para la celebración de programas especiales
En este sentido, la Superservicios efectuó en el periodo junio 2007-julio 2008, 35 Vigilancias Itinerantes en 458 municipios del país, más de 800 evaluaciones integrales y 990 visitas a prestadores, lo que
significó un incremento del 28% del cubrimiento
del sector con respecto al periodo anterior (ver Tablas 2, 3 y 4). A través de éste mecanismo, la Superservicios trasciende su actividad en los diferentes
municipios del país, de manera que permite que
los prestadores de servicios públicos, ciudadanos,
entidades municipales y gubernamentales, organismos de control, confluyan en un espacio, con el
único objetivo de buscar soluciones a las deficiencias en la prestación de los servicios públicos.
Las estadísticas de quejas presentadas ante la entidad y las alertas sobre la prestación de los servicios,
se constituyen en los instrumentos para escoger los
gráfico 3
Visitas de vigilancia preventiva
34
Portada
lugares donde se realizan las vigilancias itinerantes.
Desde que se inició el programa en el año 2006, se
ha cubierto un 38% de los municipios del país. Las
evaluaciones integrales se realizan con base en la
información SUI remitida por los prestadores y permite conocer la gestión administrativa, técnica, financiera y comercial de éstos (gráfico 3).
y/o planes de gestión, de los cuales, el 95% se encaminaron a los pequeños prestadores del sector de
Acueducto, Alcantarillado y Aseo (ver tabla 5).
Tabla 5
Acuerdos de mejoramiento
y planes de gestión
Tabla 2
Vigilancias Itinerantes
junio 2007-junio 2008
N° de
Vigilancias
itinerantes
Total
asistentes
Total
Vocales
Municipios
cubiertos
Jun 2007 - Jun 2008
17
1.774
124
199
Total del programa
35
4.082
224
458
Telecomunicaciones
N° de
evaluaciones
N° de Prestadores
registrados
36
38
N° Capacitaciones
Energía y Gas
15
Acueducto Alcantarillado y Aseo
327
Total
342
Adicionalmente, y como parte de una vigilancia
preventiva, la Superintendencia realiza capacitaciones a los prestadores de servicios públicos. Dichas
capacitaciones están enfocadas, especialmente, en
el cargue de información al Sistema Único de Información-SUI.
Tabla N° 3
Evaluaciones integrales
Sector
Sector
Tabla 6
Capacitaciones
Energía y Gas
215
247
Acueducto Alcantarillado y Aseo
553
1888
Sector
N° de acuerdos
10
– Grandes Prestadores
224
342
Telecomunicaciones
–Pequeños Prestadores
329
1546
Energía y Gas
29
2.173
Acueducto Alcantarillado y Aseo
120
Total
159
Total
804
Tabla 4
Visitas a prestadores
Sector
N° de visitas
N° de Prestadores
registrados
Vigilancia especializada
en servicios públicos
Telecomunicaciones
78
38
Energía y Gas
269
247
Acueducto Alcantarillado y Aseo
643
1.888
Total
990
2.173
Agua Potable y Saneamiento Básico:
Reto Institucional
La Superservicios realiza con los prestadores de
servicios públicos, Acuerdos de Mejoramiento y
Planes de Gestión. Estos, son mecanismos de vigilancia preventiva, que permiten advertir riesgos
y que conllevan a incentivar el mejoramiento del
prestador. En el periodo junio 2007-julio 2008, se
firmaron mas de 340 acuerdos de mejoramiento
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La Superservicios realiza vigilancia preventiva a
este sector, a través de varios mecanismos dentro
de los cuales se destacan:
™™Aplicación de la metodología para la clasificación de las empresas por su nivel de riesgo,
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conforme al indicador financiero IFA de la CRA.
Para el caso de acueducto y alcantarillado, se
encontró que el 45,95% de los prestadores se
encuentran en riesgo alto, el 38,18% en riesgo
bajo y el 15,88% restante en riesgo medio. Con
respecto a los prestadores exclusivos del servicio de aseo, el 43,18% se encuentran en riesgo
alto, el 12,5% restante en riesgo medio y 44,32%
en riesgo bajo. A la totalidad de los prestadores
en alto riesgo, se les solicitó concertar un Plan de
Mejoramiento al cual se le efectúa seguimiento
permanente.
™™Control Tarifario a 157 prestadores con observaciones que están siendo evaluadas y 226 prestadores más fueron investigados por no cargue
de los Estudios de Costos y Tarifas al MOVET.
Se evidenciaron alertas a 350 municipios sobre
riesgos de suspensión de acueducto y alcantarillado como consecuencia de los fenómenos de
cambios climáticos.
™™Seguimiento a la situación de cierres de botaderos a cielo abierto con base en los requerimientos hechos a 1.088 alcaldes. El 92% de las
basuras se disponen de manera adecuada en
rellenos sanitarios, y solo el 8% (388) se siguen
disponiendo en botaderos a cielo abierto, para
lo cual se expidieron las circulares N° 004, 008
y 00010 de 2007, relacionadas con la adecuada
prestación del servicio de aseo.
36
™™Acompañamiento a 726 municipios prestadores directos en su proceso de inscripción
ante la Entidad y reporte de información pendiente desde el año 2006. De igual forma, se
crearon alertas sobre los problemas de certificación (2009) a 876 municipios en riesgo de no
ser certificados, lo que implica, la pérdida de la
administración de los recursos del Sistema General de Participaciones-SGP, la cual pasaría a
los Departamentos. Adicionalmente, se ejecutó
la capacitación e implementación de nuevas herramientas para el reporte de estratificación al
SUI por parte de los municipios, se han reportado 327 Alcaldes.
Sector de Telecomunicaciones
La vigilancia especializada en este sector, se realiza
a través del mejoramiento de la Información, con
las Auditorías de evaluación de la confiabilidad
de la información en el SUI, que para éste periodo
se efectuó a 14 operadores de Telecomunicaciones,
obteniendo un resultado del 97% de conformidad
en la información financiera y comercial y del 77%
en los datos técnicos.
La Superservicios continúa con el mecanismo de
Protección de la Competencia de este sector, a través de la vigilancia de los procesos de interconexión
entre prestadores, para garantizar que los operadores entrantes no tengan condiciones discriminatorias y puedan ofrecer rápidamente sus servicios.
Sector de Energía y Gas
Un aspecto importante que vigila la Superservicios
en éste sector es la seguridad de los usuarios. Parte esencial en la vigilancia, es la verificación del cumplimiento del Reglamento Técnico de Instalaciones
Eléctricas RETIE a los operadores de red, razón por
la cual la Superintendencia realizó en los últimos
dos años más de 400 visitas de control (ver tabla 7).
Tabla 7
Visitas de control de redes
Jun 2006 - Jun 2007 Jun 2007 Jun 2008
Total
Verificación RETIE (circuitos
inspeccionados)
48
41
89
Verificación de la Calidad del
Servicio y del Reporte al SUI
(circuitos inspeccionados)
101
218
319
Total
149
259
408
Como resultado de estas visitas se detectó:
Ausencia de puestas a tierra en transformadores de distribución.
Portada
Existencia de redes de distribución en media
lantar acciones para la toma de medidas correctivas
en los casos de invasión en zonas de seguridad.
tensión del tipo monofilar.
Incumplimiento de distancias mínimas de se-
La Superservicios realiza
en éste sector, seguimiento al Mercado de Energía
uperservicios requirió a todas
Mayorista- MEM, el cual
las empresas distribuidoras, el
tiene
como propósito el
diseño de planes que identificaran y
monitoreo y análisis de
determinaran acciones para eliminar
indicadores de seguimieny/o minimizar los riesgos eléctricos
No realización oportuto para obtener alertas
na de mantenimientos
tempranas, respecto a
a la infraestructura.
comportamientos desfavorables de los agentes
participantes en el mercado, y definir acciones que
Por lo anterior, la Superservicios requirió a todas
promuevan reformas normativas y estructurales.
las empresas distribuidoras el diseño de planes que
La Entidad se encuentra en la implementación de
identificaran y determinaran acciones para eliminar
la segunda fase de monitoreo del MEM con base
y/o minimizar los riesgos eléctricos y ofició copias a
en la metodología establecida en el informe de
las autoridades territoriales, con el objeto de ade“Diseño y Estructuración de una Metodología para
guridad en redes de
distribución (cercanía
de construcciones o
invasión de corredores
de seguridad, por parte de viviendas).
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el Monitoreo y Control del Mercado de Energía Mayorista -MEM”.
Como resultado de este seguimiento se realizan
publicaciones de informes mensuales y diarios.
Este seguimiento ha consolidado una disciplina
entre los agentes, ya que aumenta el costo y riesgo de perseverar en comportamientos anticompetitivos. Este es un ejercicio complejo y que en
el mediano plazo puede traducirse en ganancias
de eficiencia y sugiere normas que aumenten la
competencia.
Como gestión, la Superservicios realizó inscripción
al gremio internacional de los cuerpos responsables
que realizan seguimiento a los mercados de energía mayorista EISG (Energy Intermarket Surveillance
Group). De igual forma, se efectuó la contratación
de un estudio con la Universidad de los Andes, con
la finalidad de evaluar las bondades del esquema
actual del Mercado de Energía Mayorista-MEM.
equivalentes al 20% de los reportados para 2007,
ubicados en 54 municipios de 16 departamentos y
pertenecientes a 32 empresas distribuidoras.
Participa activamente en la redacción del artículo
62 de la Ley del Plan de Desarrollo que estableció
la obligación de marcar los cilindros utilizados para
la distribución del Gas Licuado de Petróleo-GLP y
apoyó la implementación del esquema de responsabilidad de marca.
La Superservicios realiza auditorias SUI in situ. A
través de éstas, se evaluaron 125 prestadores que
reportan al SUI, clasificados por su grado de complejidad y en función del número de usuarios y el
volumen de información residente.
Grafica N° 4
Resultados auditoría in situ
(% de conformidad)
En el sector del gas, se llamó la atención a las autoridades respecto a la necesidad de reglamentar los
procesos de suministro de gas natural bajo escenarios en los cuales la demanda supera la oferta disponible. Como resultado se expidió el Decreto 2687
de 2008 y la Resolución CREG 095 de 2008, que reglamentaron el procedimiento de comercialización
de gas natural. Asimismo, se monitoreó el comportamiento de los agentes del sector y se adelantó un
análisis del estado actual de la confiabilidad en el
suministro y transporte de gas natural en el país.
La Superservicios ha expedido comunicados de
prensa, mencionando la necesidad de adelantar la
Revisión Técnica Reglamentaria a las instalaciones
internas del servicio de gas natural y sobre los efectos del monóxido de carbono a través del apoyo a la
campaña: “Despierta: el monóxido mata”.
38
En materia de Gas Licuado de Petróleo (GLP), la Superservicios, verifica el cumplimiento de la normatividad técnica por parte de los agentes, por lo que
se culminó la segunda auditoria a 2.118 expendios,
Protección a la
gestión eficiente de
los servicios públicos
La Superintendencia culminó exitosamente 35 procesos de toma de posesión: díez (10) con solución
institucional de empresas de servicios públicos, de
las cuales a tres (3) se les levantó la intervención y
se devolvieron a sus dueños; culminaron quince (15)
procesos de liquidación, entre ellos las de las ocho (8)
Portada
plazo para acueducto y alcantarillado, que haga
frente a la contaminación del río Cauca y optimice la gestión de distribución de agua; y por último,
debe hacerse una reestructuración de la gestión
interna, administrativa, comercial y de atención a
usuarios.
electrificadoras de la Costa Atlántica; para el período
2007-2008, se han logrado:
CHOCÓ: Empresas Públicas de Medellín-EPM, iniciaron la operación de los servicios públicos de
acueducto y alcantarillado en la ciudad de Quibdó,
como parte de una solución sostenible y de largo
plazo, que incluye un plan de inversiones a siete
años, financiados por el Gobierno Nacional por
$36.500 millones
EMSIRVA: Sectorización del servicio de barrido y
recolección con: EMSIRVA, Empresa Metropolitana
de Cali S.A. ESP, Ciudad Limpia Bogotá y Sociedad
Promoambiental del Valle. Se culminó exitosamente la contratación del servicio de disposición final
mediante Relleno Sanitario con Interaseo del Valle
S.A. ESP.
EMCALI: Después de culminar de manera exitosa la
reestructuración financiera de la empresa, la SSP diseñó un Plan Estratégico de Gestión, el cual busca:
detener el deterioro creciente del negocio de las telecomunicaciones frente a la creciente competencia y convergencia del servicio; mediante la alianza
con un socio estratégico, recomponer el negocio
de energía; mediante un programa de reducción
de pérdidas y optimización de costos operativos y
laborales, desarrollar un plan de mediano y largo
CEDELCA: El 100% de los trabajadores (245) se
acogieron al plan de retiro voluntario, cuyo valor
ascendió a $45.000 millones.
El sindicato de la Unión de Trabajadores de Industria Energética Nacional, firmó contrato sindical
Grafico 5
Sanciones Pecuniarias (Millones $ Corrientes)
39
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para operar las 8 pequeñas centrales hidroeléctricas del Cauca.
La empresa Promesa de Sociedad Futura Compañía
Energética del Cauca S.A. ESP. CODELCA S.A. ESP, es
el gestor especializado que operará y gestionará el
sistema de distribución y comercialización del servicio de energía en el Departamento del Cauca en
los próximos 20 años.
ESPINAL: Se inició la puesta en marcha de la reestructuración empresarial de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo del Espinal, la cual ha
sido socializada con el alcalde y el municipio: reorganización administrativa para reducir costos, y
mejorar la gestión comercial, operativa y técnica,
con una inversión de $37.000 millones (Recursos:
Plan Departamental de Agua/Municipio-SGP). El
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, aportó $7.500 millones como parte del Plan
Departamental de Aguas del Tolima.
Sanciones e
intervenciones
Como protección de los derechos de los usuarios y
el mejoramiento de la gestión de los servicios públicos, la Superintendencia ha fortalecido la eficacia de
las sanciones, optimizando los procesos de investigación, mediante la implementación de herramientas de monitoreo y seguimiento. De igual forma, la
Entidad se preocupa por que los usuarios conozcan
los expedientes de investigaciones, por esta razón,
los pone a disposición para ser consultados en la
página de la entidad: www.superservicios.gov.co
En el grafico 5 se ilustra el comportamiento sectorial de las sanciones.
40
Agua Potable y Saneamiento Básico: El 50%
($1.625,6 millones) de las sanciones de éste sector
se dirigieron a proteger la libre competencia en el
mercado de aseo y a la ejecución de prácticas restrictivas, abuso de posición dominante y competencia desleal. Se prohibió a un prestador suministrar el servicio por díez años, por no cumplir con
ninguno de los requisitos establecidos en la Ley de
Servicios Públicos.
Telecomunicaciones: Las causales más frecuentes
de las sanciones fueron: violación al régimen de
interconexión y prácticas restrictivas de la competencia; incumplimiento de los requisitos en la facturación y oferta de planes tarifarios, incumplimiento
en el reporte de información al SUI, tarifas mal aplicadas y temas relacionados con la facturación, entre
otras. Del total de sanciones, el 40% ($1.810 millones) se impuso a Colombia Telecomunicaciones.
Energía y Gas: Como consecuencia del análisis del
apagón acontecido el 26 de abril de 2007, se impuso sanción, consistente en multa máxima legal
permitida, a la empresa Interconexión Electrica S.A
ESP-ISA ($923 millones).
En ejercicio del control a los prestadores de gas,
se realizaron dos investigaciones a la empresa Gas
Natural por su presunta responsabilidad en los accidentes ocurridos durante los años 2005 y 2006
en las instalaciones internas de sus usuarios, como
consecuencia de la inhalación de gases tóxicos o de
la explosión por acumulación de gases generados
por las deficiencias técnicas de estas instalaciones.
La protección a
los ciudadanos, también
incluye su participación activa
La mejor aliada en defensa de los derechos de los
usuarios es la Participación Ciudadana que promueve la Superservicios, razón por la cual, la entidad
impulsa e incrementa los eventos que fortalecen su
gestión. De igual forma, y con el fin de robustecer los
Portada
Tabla 8
Eventos de participación ciudadana
ACTIVIDAD
JULIO 2006 - JUNIO 2007
JULIO 2007 - JUNIO 2008
PROGRAMAS DE RADIO COMUNITARIA
36
38
PROGRAMAS DE TV COMUNITARIA
215
247
REUNIONES ACOMPAÑAMIENTO CIPER
553
1888
SEMILLERO VOCALITOS
80 NIÑOS / 10 REUNIONES
218 NIÑOS / 60 REUNIONES
Total Eventos
804
2.173
SEMINARIO DE INDUCCIÓN ALCALDES
CAPACITACIÓN A VOCALES Y CDCS
CAPACITACIÓN ENLACES ALCALDÍAS
ASESORAMIENTO A MUNICIPIOS PARA CONFORMACIÓN CDCS
ENCUENTRO NACIONAL DE VOCALES DE CONTROL
ENCUENTRO REGIONAL DE VOCALES DE CONTROL
Alta Gerencia 2007, por compartir conocimientos y
optimizar los recursos, para la consolidación de un
modelo de gestión pública en el Estado Colombiano a través de la implementación de un sistema de
gestión documental, desarrollado por la entidad,
denominado ORFEO.
mecanismos de participación ciudadana, la Superservicios ha diseñado estrategias que le apuntan a
los niños, los ciudadanos, los vocales de control, municipios, comités ínterempresariales y las empresas
prestadoras de servicios públicos entre otras, para
de esta manera alcanzar los objetivos estratégicos
fijados por la entidad.
El Sistema de Gestión Documental ORFEO se sigue consolidando como una herramienta gerencial que soporta la gestión por procesos y la generación de enlaces entre las áreas y los subsistemas
de información. De igual forma, ORFEO está siendo utilizado por más de 40 entidades, tales como
DNP, CRA, DANE, Acción Social, Coldeportes, Supersolidaria, Auditoria General de la Republica,
entre otras.
Las siguientes son algunas de las actividades desarrolladas en el periodo julio 2007-julio 2008 en esta
materia. Es importante resaltar que en el último año
los eventos de participación ciudadana se incrementaron en un 42%, con respecto al período anterior.
Tecnificación para servir
Sistema Único de Información-SUI: El SUI se
constituye en el soporte de la vigilancia y control
del sector de los servicios públicos, es pieza fundamental en el control, planeación y regulación del
sector, pues sirve de manera oportuna y confiable,
para la toma de decisiones de instituciones y organismos que lo requieran. A la fecha tiene registrados cerca de 4.700 usuarios, entre prestadores,
y ejercer las funciones
de vigilancia y control
con eficiencia y oportunidad
Sistema de Gestión Documental-ORFEO: A la
Superservicios se le otorgó el Premio Nacional de
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alcaldías, gobernaciones y usuarios asignados al
sector gobierno, de los cuales 2.310 son prestadores inscritos a través del Registro Único de Prestadores-RUPS .
El SUI almacena alrededor de 4 mil millones de registros, con un promedio de crecimiento mensual
de 25 a 30 millones de registros. Se cuenta con más
de 830 reportes de información para prestadores y
usuarios en general, y se han realizado 16 convenios interinstitucionales.
Publicaciones: Fuente
de Información Sectorial
Con el fin de mantener informado al sector de servicios públicos y ciudadanía en general, en el último año la Superservicios ha emitido las siguientes
publicaciones:
Revista el Observador de los servicios públicos, Julio 2008.
Informe anual de servicios públicos en Colombia, Julio 2008.
Diagnósticos Departamentales de los servicios
públicos de acueducto, alcantarillado y aseoDirectiva 15 de la Procuraduría General de la
Nación, Julio 2008.
Reporte de la Estratificación al Sistema Único
de Información-SUI, Julio 2008.
Cartilla de Servicios Públicos para Alcaldes, Julio 2008.
Hacia la Cobertura Universal, Octubre 2007.
Comportamiento de los indicadores de aten42
ción a los usuarios, situación de atención de
las PQR en primera y segunda instancia, calidad del servicio (factor de calidad Q).
Informe de Medición del Nivel de Satisfacción
del Usuario-NSU, 58 comunicados de prensa,
consultados permanentemente por la ciudadanía.
Como parte de la modernización organizacional y con el fin de adoptar una visión estratégica
orientada a fortalecer el desempeño organizacional, la Superservicios Fortalece su Planeación, a
través de la implementación del 85% del Sistema
de Gestión de Calidad y del Modelo Estándar de
Control Interno-MECI; de la mayor efectividad a
los procesos relacionados con la atención al ciudadano y de la implementación de una herramienta tecnológica llamada Business Process Management -BPM.
La transparencia en el manejo de los recursos públicos consolidada a partir de la aprobación de los
informes relacionados y presentados a la Contraloría General de la República, por lo que se da la figura del fenecimiento de cuentas de los años fiscales
2006 y 2007.
Portada
la percepción respecto a la función que cumple la
Superservicios.
Nos evaluamos para
mejorar la gestión
Las encuestas, proveen de información a la Superservicios para adoptar acciones que propenden por
la optimización en la prestación de los servicios y
atención de los usuarios a nivel nacional y/o departamental. De igual forma, incorpora preguntas que
se aproximan a la opinión de los usuarios, respecto
a la función que cumple la Superservicios. En las encuestas participaron más de 340 empresas prestadoras y 13 Entidades del Gobierno. Los resultados de
ésta medición arrojaron una calificación de 3,8. Las
variables que se tuvieron en cuenta fueron: Información que se le brinda al sector, capacidad técnica
del personal, buen trato con sus clientes, exigencia
en cumplimiento de normas y transparencia.
Otro elemento, con que cuenta la Superservicios
para evaluar su imagen y conocer las expectativas
de los usuarios, así como para identificar causas
de problemas, inconformidades y factores críticos
que permitan proponer acciones preventivas para
el mejoramiento en la prestación de los servicios
públicos, son las encuestas que miden el Nivel
de Satisfacción de los Usuarios de los servicios
públicos-NSU y Nivel de Satisfacción del Cliente- NSC. Las encuestas buscan medir el nivel de
satisfacción de los usuarios, en procesos asociados
a la prestación, la calidad y la atención del servicio
que reciben por parte de las empresas, así como
Grafico 6
Encuesta del Nivel de Satisfacción
del Usuario-NSU, por servicio.
Años: 2005 / 2006-I y 2006-II
43
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Futuro
de la
.vigilancia preventiva
de los servicios de acueducto,
alcantarillado y aseo
al desarrollo sostenible y la
frente
responsabilidad ambiental
Introducción*
“No es sólo un problema ambiental. El cambio climático es también
un problema de desarrollo y un problema político”.
Richard Kinley
Subsecretario ejecutivo de la Convención Marco
D
de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. 2007
e acuerdo con el estudio “Global Outlook for Ice and Snow” el derretimiento de glaciares y
cuerpos de agua helada en todo el mundo hace que la tierra y los océanos polares absorban
más calor solar, lo que a su vez acelera el cambio climático. En el 2007 nuevamente el Grupo
Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés),
red de más de 1.000 científicos dependiente de la ONU, advirtió sobre el aumento del nivel del mar y las
inundaciones devastadoras, una generalizada escasez de alimentos y la extinción de muchas especies de
plantas y animales, si no se actúa de manera drástica1.
44
* Documento elaborado por la Dirección Técnica de Acueducto y Alcantarillado, con la participación de Ana Rocío Osorio, Magda Correal, Diego
Martín Castillo y Erika Nieves Díaz.
1Se prevé que el nivel medio del mar pudiese llegar a aumentar entre 9 y 88 centímetros para el año 2100, causando inundaciones en las
zonas de tierras bajas, entre otros daños.
Este panorama que inicialmente parecía lejano
para los países de América Latina y el Caribe, y que
ha dado lugar a múltiples conferencias mundiales
y al desarrollo de instrumentos como el protocolo de Kyoto, es una realidad que comienza a tener
efectos severos en la región a través de fenómenos
como El Niño y La Niña.
desencadena desordenes en la infraestructura para
la provisión de servicios esenciales para la supervivencia humana (alimentos, vivienda, abastecimiento de agua potable, evacuación de aguas residuales
y residuos sólidos) y desata el surgimiento de brotes de enfermedades en la población afectada. Por
consiguiente, es muy importante que los Estados
desarrollen estrategias de largo plazo que reduzcan la vulnerabilidad ante fenómenos ambientales
y puedan conciliar de forma armónica las exigencias del desarrollo, la protección de la vida y la conservación del medio ambiente.
América Latina y el Caribe se enfrenta a la amenaza
del cambio climático sobre la base de características
ambientales peculiares, en tanto en ella se localizan algunos de los países con mayor disponibilidad
de agua dulce o mayor biodiversidad del planeta.
Muchos países de la Región presentan niveles muy
altos de vulnerabilidad frente a fenómenos climáticos extremos, capaces de desencadenar desastres
que comprometan su proceso de desarrollo, principalmente de aquellos con acceso al mar Caribe.
Estas condiciones contribuyen a explicar por qué
la Región ha comenzado a desempeñar un papel
destacado en los procesos multilaterales de negociación bajo el Protocolo de Kyoto y en particular,
en el Mecanismo para un
Desarrollo Limpio.
El presente documento pretende mostrar la visión
de la Superintendencia de Servicios Públicos frente
a la necesidad de generar un planeamiento de largo
plazo en reconocimiento de los retos del desarrollo sostenible y la responsabilidad ambiental. Para
ello se hace un recorrido por la situación actual de
América Latina y el Caribe frente a esta problemática y posteriormente se hace especial énfasis en el
caso Colombiano presentando las estrategias de la
SSP para promover en los
prestadores de servicios
públicos acciones prevenuchos países de la región presentan
tivas frente a la vulnerabiniveles muy altos de vulnerabilidad
lidad de los sistemas, el
frente a fenómenos climáticos extremos,
cumplimiento de normas
capaces de desencadenar desastres que
técnicas en alcantarillado
comprometan su proceso de desarrollo,
y la adecuada disposición
principalmente de aquellos
final de residuos sólidos.
con acceso al mar Caribe.
M
El desarrollo sostenible
debe ser entendido como
la armonización del crecimiento económico, la
sostenibilidad ambiental
y la equidad social. Los
planes de acción a nivel
nacional y local deben
ser consistentes con la compleja realidad socioeconómica de la región, y compatibilizar las necesidades de la población con los fenómenos climáticos,
los cambios en la estacionalidad del clima y los
fenómenos de origen antrópico, de manera que
la inversión no se destine de manera contingente
a través de oficinas de atención de desastres, sino
de forma planeada en un proyecto de país de largo
plazo.
El escenario regional:
América Latina y el Caribe
La Región de América Latina y el Caribe es una de
las más ricas y variadas del planeta en muchos aspectos ambientales, lo que a su vez le reporta debilidades, denotemos algunas características2:
45
2 La información de esta sección es tomada de “El cambio climático en América Latina y el Caribe”. PNUMA Oficina regional para
América Latina y el Caribe y SEMARNAT Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales. 2006
El impacto de estos fenómenos supera las condiciones meramente ambientales, pues colateralmente
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En la región se concentran las reservas de tierras cultivables más grandes del mundo, estimadas en 576
millones de hectáreas. Sin embargo, de un total de
1,900 millones de hectáreas de suelos degradados en
el planeta, la Región ocupa el tercer lugar, después
de Asia y África, con aproximadamente un 16%.
Un 47% del territorio regional está cubierto de bosques, en el mundo la proporción es del 30%. Brasil y
Perú están entre los diez países del mundo que concentran las dos terceras partes de los bosques mundiales.
En Brasil, Colombia, Ecuador, México, Perú y Venezuela se han identificado 190,000 de las 300,000 plantas
vasculares conocidas en todo el planeta (un tercio
del total mundial tan sólo en Brasil y Colombia). En su
conjunto, estas naciones albergan entre un 60 % y un
70 % de todas las formas de vida del planeta.
América Latina y el Caribe es una Región rica en
agua. Con sólo un 15% del territorio del planeta y
un 8,4% de la población mundial, recibe el 29% de
la precipitación y tiene una tercera parte de los recursos hídricos renovables del mundo.
Los recursos hídricos renovables internos, compuestos por el flujo anual de aguas superficiales y
la recarga de aguas subterráneas, alcanzan un total
de 13,4 kilómetros cúbicos al año, la tercera parte
de los recursos mundiales. Ello representa 27,673
metros cúbicos por habitante, casi cuatro veces el
promedio mundial.
La contribución actual de América Latina y el Caribe a la emisión de gases de efecto invernadero global es baja (aproximadamente el 5%).
Es importante anotar que la Región ha sido principalmente victima de los efectos climáticos, antes que
causante. Se estima una participación del 18% de las
emisiones globales totales de dióxido de carbono y
12% de las emisiones de metano, en el año 2000.
Las emisiones de gases efecto invernadero –GEIno son generadas en igual proporción por todos
46
Fuente: “El cambio climático en América Latina y el Caribe”. PNUMA. Oficina regional. 2006
Fuente: “El cambio climático en América Latina y el Caribe”. PNUMA. Oficina regional. 2006
los países de la Región. En términos generales, poco más del 70% de las emisiones proviene de 4 países (Brasil, México, Venezuela y Argentina). Considerando también las emisiones de Colombia y Perú, el porcentaje
alcanza el 83% (WRI, 2003).
Los fenómenos climáticos en la región han causado desastres materiales, económicos y pérdida de vidas,
algunos ejemplos:
Evento
Año
Fenómeno de El Niño
Entre 1982 y 1983
Se estima una pérdida del 12% en el PIB peruano, así como una pérdida del 8,5% en la producción agrícola.
Fenómeno de El Niño
Entre 1997–1998
Se presentaron inundaciones catastróficas y severas sequías con daños económicos significativos en el noreste y sur
del Brasil, así como en la costa del Pacífico en Ecuador, Perú y Chile. En Paraguay, Uruguay y Argentina hubo precipitaciones que en algunos lugares llegaron a estar 16 a 17 veces por sobre las normales. Los incendios forestales ocurridos en México, Centro América, Venezuela, Bolivia, Paraguay y Brasil, posiblemente también estuvieron asociados
a dicho fenómeno. En la región andina en su conjunto, los daños por este fenómeno alcanzaron la cifra de 7,545
millones de dólares, es decir, el 95% del PIB de Bolivia en 1997, o el 32% de las exportaciones de Venezuela. En cuanto
a pérdidas, el país más afectado de la región andina fue Ecuador, que sufrió pérdidas equivalentes al 14% de su PIB.
La suma total de pérdidas en la Región de América Latina y el Caribe fue equivalente a 15,480 millones de dólares.
Huracán Mitch
1994
1,2 millones de personas afectadas directamente (CEPAL-IADB, 2000). Se estima un costo regional
de daños aprox. de USD 8,5 mil millones, lo que supera el PIB anual combinado de Honduras y
Nicaragua, principales países afectados.
Huracán George
1998
afecto gravemente a República Dominicana, con cerca de 235 muertos y casi 300,000 personas afectadas directamente (CEPAL-IADB, 2000).
Huracán Charley
2004
Daños estimados en más de 18,500 millones de dólares, incluye más de 73,500 viviendas y miles de hectáreas
agrícolas afectadas
Huracán Iván
2004
Golpeó a Barbados, Trinidad y Tobago, San Vicente y las Granadinas, Granada, Jamaica, Cuba y los
Estados Unidos y provocó más de 100 muertos y unos 15,000 hogares destruidos.
Huracán Katrina
2005
Impacto en La Florida, Bahamas, Luisiana y Misisipi, incluyendo cuantiosos daños materiales y graves
inundaciones.
Huracán Stan
2005
Azotó varios países centroamericanos, en particular a Guatemala y el Salvador causando al
menos 1,620 muertes.
Impacto
47
Fuente: PNUMA – SEMARNAT (2006)
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Aumento
Aumento
Precipitaciones
Elevación del
Temperaturas
Imp a c t o s
nivel del mar
s obr e
Salud
Agua
Areas Costeras
Bosques
Mortalidad
relacionada
con el clima
Provisión
de agua
Erosión de Costas
Composición de los
Bosques
Enfermedades
infecciosas
Enfermedades
Respiratorias
Pérdida de Hábitat
Calidad
del agua
Competencia
por el agua
Inundación de
Tierras bajas
Costos de la
infraestructura
Protección
Afectación de la
diversidad biológica
Distribución
Geográfica
Salud Vegetal
y productividad
Agricultura
Producción
Agrícola
Demanda
Hídrica
Disminución de glaciares, de suelos de
congelación permanente y de suelos cubiertos
Fuente: Unidad de Cambio Climático
La vulnerabilidad de la población y la infraestructura en estos países tiene un factor común: la planeación considera como un factor constante las condiciones climáticas y en tal sentido, los recursos de
inversión se asignan sin prever el impacto futuro de
las variaciones en el clima o las consecuencias de
la intervención humana en el ambiente (contaminación). Tanto el exceso como el déficit del recurso
hídrico, impactan la provisión de servicios (salud,
agua potable, turismo, agricultura) desencadenando emergencias contingentes que no pueden ser
atendidas de manera contingente.
48
Precisamente ante la creciente preocupación por estos fenómenos, los países de la Región de América
Latina y el Caribe, han integrado a su agenda política el paradigma del desarrollo sostenible mediante
iniciativas que comprenden energías renovables y
eficiencia energética, políticas de transporte menos
contaminante, e instrumentos económicos para la
reducción de emisiones, la protección y el uso sostenible de los recursos naturales renovables, especialmente bosques y cuencas hidrológicas. Sin embargo,
su implementación ha estado acotada por las dificultades estructurales de la Región ya mencionadas
(pobreza, migración a centros urbanos, insuficiente
infraestructura básica para el acceso al agua potable
y para el saneamiento, entre otros).
Es así como el PNUMA (2006) ha alertado porque la
capacidad de adaptación al problema del cambio
climático, deriva de la fortaleza de las instituciones
y de su posibilidad de generar respuestas anticipadas y coordinadas con los retos que crecientemente impondrá el ambiente.
Contexto nacional: impacto
del fenómeno en Colombia
Colombia no ha sido ajena a los fenómenos climáticos y de origen antrópico sufridos en las últimas
dos décadas en la Región de América Latina y el
Caribe. Concretamente este documento se centra
en los efectos sobre la cobertura, continuidad y calidad en la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, con el objeto de mostrar
el impacto generado sobre la población y alertar
sobre la necesidad de desarrollar acciones preventivas antes que reactivas.
A continuación se exponen los eventos que afectaron en el país la prestación de los servicios de
acueducto y alcantarillado durante el primer semestre del 2007. Debemos aclarar que la carencia
de información cuantitativa por parte de los prestadores han limitado los análisis de la Superintendencia sobre los impactos que han generado los
fenómenos climáticos, hidrológicos o ambientales, en la prestación regular de estos servicios, ya
sea por exceso, déficit o contaminación del recurso hídrico.
Municipio
Sequías: Reducción de la precipitación, niveles de fuentes hídricas y fuentes de abastecimiento de acueductos municipales en el
periodo enero
– marzo 2007
La mayor parte de los municipios del país mantienen alta vulnerabilidad en los sistemas de abastecimiento de agua potable, frente a la reducción de
los niveles o caudales de las fuentes hídricas como
consecuencia de los fenómenos climáticos e hidrológicos.
Dadas estas condiciones, los eventos de sequía generan problemas en la operación rutinaria de los
sistemas de acueducto, obligando a los prestadores
a cambiar sus esquemas de abastecimiento y distribución, prestar el servicio por sectores, realizar racionamientos, aplazar turnos de servicio, disminuir
presiones o priorizar zonas de abastecimiento.
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384.200
Buenaventura.
290.500
Quibdó
109.100
Malambo
93.100
Magangué
80.100
Barbosa (Santander)
20.000
Campo de la Cruz
15.800
Manatí
12.100
Pailitas
11.500
Zambrano
9.800
Ponedera
9.500
Suan
8.900
Uribia (Guajira)
5.500
1.050.100
Fuente: SSP - 2007
El estimativo de población directamente afectada, tomó como base el censo poblacional DANE
– 2005, teniendo como criterio principal, la afectación de las condiciones operativas del servicio de
acueducto.
Es necesario tener en cuenta que el valor reportado establece un dato sobre las cabeceras municipales. Considerando la ausencia de información del
sector rural nucleado y disperso (corregimientos,
veredas entre otros), la cifra puede ser mayor.
De igual manera se generaron riesgos y alertas por
desabastecimiento en los municipios que se surten
de los ríos Magdalena, Cauca, San Jorge y Sinú, especialmente sobre las poblaciones ubicadas en las
cuencas bajas de dichos ríos.
3 Seguimiento de El Niño en Colombia. –Informe 1/ Septiembre de 2006, ­­–Informe 2/ octubre de 2006, – Informe 3/ octubre 2006 e informe 4/ Noviembre de 2006, –Instituto de
Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM
u
Santa Marta
Total
La presencia del fenómeno de “El Niño” de intensidad débil3 y el retraso estacional del periodo seco
-l primer trimestre del 2007-, afectaron el abastecimiento y continuidad en la prestación del servicio
de acueducto en varios municipios del país. Las
siguientes cabeceras municipales presentaron los
mayores problemas de abastecimiento o distribución del servicio al menos una vez en el trimestre
referido:
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Población afectada por
racionamientos, reducción
de presión o prestación del
servicio por sectores.
Primer trimestre 2007
(habitantes)
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públicos
Los incrementos en las precipitaciones y niveles de
los ríos, generan mayores exigencias en la operación de los sistemas de alcantarillado cuyo efecto
se ve reflejado en inundaciones y desbordamientos
de ríos y canales de drenaje.
Inundaciones, avalanchas, desabastecimiento
de acueductos por alta turbiedad,
deslizamientos de suelos en el periodo
abril
– junio 2007
A diferencia de los eventos de sequía o reducción
drástica de caudales de las fuentes que abastecen
de agua potable a un determinado municipio, cuyos impactos en general repercuten sobre toda la
operación del sistema de acueducto, los eventos
por exceso, pueden afectar desde un pequeño sector de la población hasta una región completa4.
Las avalanchas, incrementos en los niveles de turbiedad de las fuentes de abastecimiento, deslizamientos de suelos, obstrucción o colapso de la
infraestructura de captación y aducción de acueductos, generan igualmente suspensión en la prestación de este servicio público.
En este sentido, para el seguimiento preventivo de
los servicios de acueducto y alcantarillado, se clasificaron empíricamente los siguientes eventos:
4 Eventos de este tipo se registraron en el Departamento de
Córdoba a finales de junio del 2007, los cuales inundaron
zonas del municipio de Montería y afectaron cultivos y corregimientos aledaños al río Sinú.
50
Municipio
Inundaciones
(Servicio de
Alcantarillado)
Avalanchas
(Servicio de
Acueducto)
Deslizamientos
(Servicio de Acueducto)
Departamento de Córdoba (Montería, Cereté, San
Carlos, Cotorra, La Partada entre otros)
22.000
Departamento de Sucre (Majagual, Sucre, San Marcos,
entre otros)
56.130
Tumaco
86.000
Chaparral (Tol)
25.000
Nechí
13.750
Pereira
360.000
Dosquebradas
20.000
Balcázar (Cauca)
4.865
San Jacinto – La Mojana (Bolívar)
12.830
El Banco
15.320
San José del Guaviare
7.500
Sucre (Cauca)
800
Chimichagua
10.750
Quibdó
15.298
Riohacha, Manaure, Maicao (Guajira)
8.380
El Zulia (N. Sant.)
11.300
Barrancabermeja
7.500
Achí (Bol.)
12.940
Magangué
12.452
Total afectados
194.850
487.165
20.800
Fuente: Oficina de Atención y Prevención de Desastres – Oficios remitidos por los prestadores a la SSP.
Inundaciones o colapso operativo de los siste-
de Ingeniería Sanitaria y Ambiental – ACODAL presentó en la ciudad de Cali el Seminario sobre Prevención y Reducción de Riesgos en los sistemas de
Acueducto y Alcantarillado. Aspectos relacionados
con vulnerabilidad sísmica, sistemas de atención
de emergencias, terrorismo y sabotaje, derrame
de químicos, riesgos de erupciones volcánicas, exposición a Tsunamis, fueron entre otros los temas
discutidos en dicho seminario. El tema de cambio
climático fue en su momento planteado desde el
punto de vista predictivo por el antiguo Instituto
de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras - HIMAT.
mas de alcantarillado como consecuencia del
incremento en la pluviosidad o caudales de las
fuentes hídricas y canales de drenaje aledaños
a los municipios.
Incremento en los niveles de turbiedad de las
fuentes de abastecimiento de agua potable,
avalanchas o colapso de las estructuras de captación o aducción del sistema de acueducto.
Deslizamientos de suelos o ladera, donde se
comprometa la estabilidad de estructuras que
afecten la calidad o continuidad en la prestación
de los servicios de acueducto o alcantarillado.
Con la ocurrencia de situaciones como el Fenómeno Cálido del Pacífico – (Fenómeno de El Niño)
entre agosto del 2006 y marzo de 2007, la modificación de las condiciones estacionales de lluvia, la
posibilidad de ocurrencia del fenómeno de la Niña
y los cambios en las condiciones hidrológicas del
país, generaron eventos durante el primer semestre de 2007 que afectaron la prestación normal de
los servicios a los usuarios.
Cerca de 200.000 habitantes fueron afectados por
eventos de inundación (o colapso operativo del sistema de alcantarillado) y las zonas más afectadas se
sitúan sobre los departamentos de la costa atlántica y pacífica.
Alrededor de 500.000 habitantes presentaron suspensión del servicio de acueducto como consecuencia de avalanchas, incremento en los niveles
de turbiedad de los ríos, taponamiento o colapso
de captaciones.
La Superintendencia de Servicios Públicos –SSP- inició
en el año 2007 un ejercicio de vigilancia preventiva en
el marco de sus funciones de inspección, control y viPoco más de 20.000 habitantes presentaron suspengilancia, que permitan dar
sión del servicio de acueaplicabilidad, entre otros
ducto como consecuenlrededor de 500.000 habitantes
aspectos, al artículo 11 de
cia deslizamientos de
presentaron suspensión del servicio
la Ley 142 de 1994 según
suelos que compromede acueducto como consecuencia de
el cual “Para cumplir con
tieron la estabilidad de
avalanchas, incremento en los niveles
la función social de la proalguna de las estructuras
de turbiedad de los ríos, taponamiento o
piedad, pública o privada,
de prestación de dicho
colapso
de
captaciones
.
las entidades que presten
servicio.
servicios públicos tienen las
siguientes obligaciones: (...)
A
3.1. Visión de la Superintendencia
de Servicios Públicos frente a
11.5. Cumplir con su función ecológica, para lo cual,
y en tanto su actividad los afecte, protegerán la diversidad e integridad del ambiente, y conservarán
las áreas de especial importancia ecológica, conciliando estos objetivos con la necesidad de aumentar la cobertura y la costeabilidad de los servicios
por la comunidad” (subrayado fuera de texto).
los fenómenos climáticos
El Cambio Climático y la Sostenibilidad Ambiental
han sido objeto de discusión en el Sector de Agua
Potable y Saneamiento Básico por varias décadas.
Desde agosto de 1993 la Asociación Colombiana
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En esta sección se presenta la visión de la SSP frente
a los efectos ambientales en la perspectiva de preservación de la prestación de los servicios públicos
de acueducto, alcantarillado y aseo, en las actividades que coinciden con el uso de los recursos naturales o impactan de manera directa el ambiente. La
estrategia de corto y largo plazo se diseñó sobre la
base de los temas vinculantes, así:
Fenómenos climáticos y contaminación hídrica frente a la vulnerabilidad de los sistemas de
acueducto y alcantarillado.
Cumplimiento técnico normativo para el planeamiento, operación y mantenimiento de
los sistemas de alcantarillado y tratamiento de
aguas residuales municipales.
Adecuada disposición final de residuos sólidos.
52
Vulnerabilidad de los sistemas de acueducto
y alcantarillado.
A comienzos del 2007, la Superintendencia de Servicios Públicos diseñó dos estrategias que permitie-
ran generar alertas preventivas para proteger la calidad y continuidad en la prestación de los servicios
públicos, frente a eventos climáticos o hidrológicos
y conminar a los prestadores de acueducto y alcantarillado a adelantar acciones que generen valor
agregado a la sostenibilidad del recurso hídrico y
protección ambiental.
Primera estrategia - Corto plazo (primer semestre
2007): Dirigida a promover en los prestadores la
ejecución de obras y acciones que mitiguen el impacto de los fenómenos climáticos en los servicios
públicos, bajo los siguientes criterios:
Adelantar o continuar con los programas de
reducción de pérdidas de agua.
Seguimiento y monitoreo de las fuentes de
abastecimiento de agua potable.
Seguimiento a los consumos de los usuarios.
Adelantar campañas informativas hacia los
usuarios, sobre el uso racional del agua e importancia de la protección del recurso hídrico.
Mantenimientos preventivos de los sistemas
de alcantarillado.
Coordinación con los prestadores del servicio de
los países más avanzados, sólo alrededor del 10%
de los sistemas de alcantarillado disponían de instalaciones de tratamiento de las aguas servidas
(OPS, 1990). En general, puede decirse que desde
entonces, salvo algunos casos aislados, entre los
cuales se destaca Chile, la situación no ha cambiado significativamente en términos regionales,
pues para el 2004 solamente el 13,7% de las aguas
servidas procedentes de 241 millones de habitantes, cuyas viviendas están conectadas a redes de
alcantarillado, recibe algún grado de tratamiento5.
aseo la recolección de residuos sólidos y escombros sobre las fuentes hídricas, canales, humedales y sistemas de drenaje de los municipios.
Coordinar con las autoridades ambientales acciones para el manejo de los causes naturales.
Segunda estrategia - Largo plazo: Plantea consolidar información histórica que reporten los prestadores al Sistema Único de Información –SUI- administrado por la SSP, sobre parámetros de calidad y
cantidad de las fuentes de abastecimiento y fuentes receptoras de residuos líquidos, cuyo objetivo
persigue las siguientes metas:
De acuerdo con el estudio de Andrei Jouravlev
(2004), solamente un 49% de la población regional está conectada a sistemas convencionales de
alcantarillado, y otro 31% utiliza sistemas de saneamiento “in situ” (OPS, 2001a). Los niveles de
cobertura de alcantarillado son considerablemente menores que los de agua potable con conexión
domiciliaria. Tan sólo en Chile, Colombia, Guatemala y México, la población urbana conectada a
sistemas de alcantarillado supera al 70%. En las zonas rurales el alcantarillado es algo prácticamente
desconocido.
Acopiar información técnica que coadyuve al
estudio de futuros eventos climáticos o hidrológicos, por parte de los prestadores de los
servicios públicos.
Se consolide como una base informática sectorial de apoyo a otras entidades que adelantan labores de planeamiento, regulación o estudios sobre el recurso hídrico.
Permita
apoyar los estudios y planeamiento
técnico de la infraestructura de prestación de
los servicios de acueducto y alcantarillado.
En el caso del servicio de alcantarillado, el efecto es
entonces de doble vía, el taponamiento de alcantarillas en caso de avalanchas e inundaciones impide
la adecuada evacuación de aguas residuales, y al
mismo, la disposición sin tratamiento afecta directamente las cuencas de agua, que potencialmente
son o pueden ser utilizadas para abastecimiento de
acueducto.
Revisión y verificación del cumplimiento
técnico normativo para el planeamiento,
operación y mantenimiento de los sistemas
de alcantarillado y tratamiento de aguas
residuales municipales.
Bajo este escenario, dentro de la visión de vigilancia preventiva se plantea como estrategia de largo
plazo, la revisión y verificación del cumplimiento
técnico normativo para el planeamiento, operación
y mantenimiento de los sistemas de recolección y
tratamiento de aguas residuales. Este proceso persigue las siguientes metas:
Como resultado de los análisis realizados por esta
Superintendencia dentro del estudio sectorial de
2006, se estableció que solo el 25% de las aguas
municipales vertidas a las fuentes hídricas receptoras, son tratadas o pasan por un proceso de tratamiento de aguas residuales.
La información disponible sobre los sistemas de tratamiento de las aguas servidas en América Latina y
el Caribe es muy limitada. En 1962, se estimó que en
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5Andrei Jouravlev . Los servicios de agua potable y saneamiento
en el umbral del siglo XXI. CEPAL, Santiago de Chile. 2004
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Primera etapa (año 2007)
Segunda etapa (años 2008 - 2009)
™™Revisar el esquema de planeamiento técnico
de los sistemas de recolección y tratamiento de
aguas residuales a una muestra de municipios
del país.
™™Implementación de un sistema de información
de seguimiento que permita evaluar la prestación
de los servicios de alcantarillado condicionado a
la ubicación geoespacial de la cuenca hídrica receptora de las aguas residuales municipales.
™™Verificar el cumplimento de la normatividad técnica.
™™Diagnosticar la coherencia entre el planeamiento del sistema de recolección (redes de alcantarillado) y los sistemas de tratamiento de aguas
residuales.
™™Evaluar la eficiencia en remoción de carga contaminante de los sistemas de tratamiento de
aguas residuales y su impacto sobre las fuentes
receptoras.
™™Generar un protocolo de seguimiento como herramienta de vigilancia y control a los prestadores del servicio público de alcantarillado.
54
™™Hacer coincidente las labores de inspección
control y vigilancia a los prestadores del servicio público de alcantarillado con los avances de
los Planes de Manejo y Control de Vertimientos
(PSMV), exigidos y aprobados por la autoridad
Ambiental competente.
™™Verificar el cumplimiento de los indicadores técnicos de gestión y resultados por parte de los prestadores del servicio público de alcantarillado de
aquellas cuencas declaradas por el Ministerio de
Ambiente como críticas (Cuencas de los ríos Bogotá, Cauca, Chicamocha, Medellín, Suarez y Fonce).
Gestión Integral de Residuos Sólidos – PGIRS municipales, que se inician con el Decreto 1713 de 2002
y la Resolución 1045 de 2003, se desarrolla a nivel
nacional una tendencia al aprovechamiento de los
residuos sólidos que involucra actividades como el
reuso, el reciclaje, el compostaje y la lombricultura,
entre otros. Actividades motivadas por la optimización de la vida útil de las celdas y rellenos sanitarios
al disminuir la cantidad de residuos sólidos que se
llevan a disposición final y con ello una disminución
de la generación de metano y dióxido de carbono,
Estado de avance del cumplimiento
de la normatividad sobre adecuada
disposición final de residuos sólidos.
A raíz de la entrada en vigencia de la Resolución
1390 de 2005, por la cual se establecen directrices y
pautas para el cierre, clausura y restauración o transformación técnica a rellenos sanitarios de los sitios
de disposición final, la escasez de lotes permitidos
para tal uso y el establecimiento de los Planes de
Mapa 1
Municipios que realizan la disposición final de residuos sólidos
en Relleno Sanitario o Planta de Aprovechamiento – 2008
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gases de efecto invernadero que contribuye al calentamiento global del planeta.
Lo anterior ha estado acompañado de una clara
política nacional hacia la utilización de rellenos sanitarios regionales que permitan minimizar los impactos negativos de la inadecuada disposición de
residuos sólidos en aquellos municipios que aun no
cuentan con un sitio autorizado para la disposición
de los residuos municipales.
Gracias a la normatividad que impide la disposición
de residuos sólidos en sitios inadecuados, Colombia ha logrado cerrar 250 sitios en esas condiciones
(botaderos a cielo abierto, enterramiento, quema y
cuerpos de agua) que anteriormente se utilizaban
como sistemas de disposición, lo cual ha permitido
que el 91% de los residuos producidos sean dispuestos de manera adecuada en rellenos sanitarios y
plantas integrales de residuos sólidos. No obstante,
hasta mediados de 2008, aun existían 337 municipios del país que continuaban disponiendo en sitios
inadecuados de los cuales el 80.4% corresponden a
municipios con menos de 12.500 habitantes los cuales no cuentan con los recursos financieros y técnicos necesarios para solucionar esta problemática.
Ante el crecimiento y auge que ha tenido la implementación de sistemas de aprovechamiento
y frente a la ausencia de información relacionada
con el desarrollo de los mismos en el país, la Superservicios realizó un diagnóstico sobre el estado de
operación, para lo cual se visito 33 plantas de aprovechamiento de residuos sólidos, encontrando que
en realidad 3 de ellos son botaderos a cielo abierto
sin ningún tipo de infraestructura para las actividades de aprovechamiento (Villapinzón – Cundinamarca, Argelia - Valle y Los Santos -Santander).
56
De acuerdo con la información contenida en el
estudio sobre la disposición final antes y después
de la Resolución MAVDT 1390 de 2005 se identificó
que a estos sitios se lleva el 6,5% del total de toneladas dispuestas en el país. Sin embargo, solamente
se aprovecha el 13% del total de los residuos que
ingresan a las 30 plantas, donde las de menor tamaño aprovechan mayores cantidades (máximo
98%) y las más grandes aprovechan menos del 5%
de los residuos. Situación que pone de manifiesto
que el aprovechamiento es una actividad complementaria de la disposición final.
Las condiciones financieras observadas en las plantas muestran grandes dificultades de sostenibilidad,
ninguna de ellas está cubriendo sus costos de operación con los recursos obtenidos por la venta de
residuos aprovechables. Por esto es que uno de los
aspectos más importantes a considerar en la viabilidad de las plantas integrales de aprovechamiento
es el precio de venta de los materiales recuperados,
el cual depende de la cadena de intermediación,
del tipo de operación de la planta, ubicación de la
misma, el cliente y de los costos de transporte de
los materiales reciclables.
Avances de la
estrategia de la
ssp
En desarrollo de las estrategias antes planteadas,
se presenta a continuación el avance y actuaciones
adelantadas en el primer semestre de 2007 por la
Superintendencia, con el objeto de generar alertas
para acciones contingentes y en el largo plazo incentivar acciones de planeamiento de uso de los
recursos hídricos consistentes con los desafíos que
impone el medio ambiente.
Fenómenos climáticos y
contaminación hídrica frente a la
vulnerabilidad de los sistemas de
acueducto y alcantarillado.
™™Firma del convenio interadministrativo con el
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM. El convenio pretende aunar esfuerzos institucionales dirigidos a:
Obtener información para optimizar la utiliza-
se surten las empresas para prestar el servicio.
Los indicadores serán publicados en las páginas
web de ambas entidades de tal forma que todos los interesados puedan conocer de manera
oportuna y periódica el seguimiento a las cuentas de su interés.
ción del recurso hídrico.
Promover la gestión integral de los residuos
sólidos y líquidos
Elaborar diagnósticos e indicadores que permitan a los prestadores de Acueducto, Alcantarillado y Aseo adelantar acciones preventivas y predictivas para mantener la calidad y
continuidad en la prestación de los servicios.
™™Expedición de la Circular Externa SSP- 001
de marzo de 2007 dirigida a los Prestadores del
Servicio Público de Acueducto, con el objetivo
de prevenir situaciones que generen riesgo sobre la continuidad en la prestación del servicio
por sequía en las fuentes de agua.
Generar en las personas prestadoras y usuarios la necesidad de monitorear y proteger el
recurso hídrico para su sostenibilidad futura.
La Circular solicitó a las empresas adelantar acciones preventivas y contingentes para el manejo y uso racional del agua ante la disminución
de caudales, sequías y eventos climáticos (Fenómeno de El Niño). Se instó igualmente adelantar
La información será acopiada a través del SUI
y permitirá generar alertas tempranas sobre
potenciales situaciones de sequía o exceso en
los niveles de las fuentes hídricas de las cuales
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las acciones de monitoreo y seguimiento al comportamiento de las fuentes de abastecimiento
de agua potable, que permitan acopiar información técnica sobre la cantidad y calidad de fuentes hídricas.
™™Requerimiento directo a 25 prestadores del
servicio de acueducto. Conforme se presentaron las emergencias de desabastecimiento a lo
largo del país, se solicitó a los prestadores adelantar los planes de contingencia que establece
la reglamentación vigente, establecer esquemas
operativos que permitan manejar situaciones de
emergencia sanitaria por desabastecimiento de
agua, realizar campañas informativas a los usuarios y comunidad en general sobre el uso racional del recurso hídrico, monitorear parámetros
de cantidad y calidad de fuentes abastecedoras
de agua, consumos, y adelantar o continuar con
la ejecución de los programas de reducción de
pérdidas de agua.
El informe preparado por la SSP respecto al fenómeno de El Niño presentado en 1997 (intensidad fuerte), estimó que cerca de 3,0 millones de
habitantes (10% de la población aprox.) fueron
afectados directamente por la sequia y reducción de las fuentes hídricas. Bajo la presencia
del fenómeno de El Niño (intensidad moderada) y temporada de sequía del primer semestre de 2007, se estimó que cerca de 1 millón de
personas (2,5% de la población aprox.) se vieron afectados por la suspensión del servicio de
acueducto o la reducción de la presión en la red,
por algún período de tiempo, durante el primer
trimestre de 2007.
58
™™Expedición de la Circular Externa SSP- 003
de abril de 2007 dirigida a los Alcaldes y personas prestadoras de los servicios públicos de
acueducto y alcantarillado con el objeto de
prevenir situaciones que generen riesgo sobre
la calidad y continuidad en la prestación de los
mencionados servicios por exceso de precipitaciones.
Mediante este comunicado se solicitó adelantar
acciones para prevenir y mitigar situaciones que
afecten la prestación de los servicios como consecuencia de la presencia del período invernal
y la probabilidad de formación del fenómeno
de “La Niña”. Se solicitó adelantar mantenimientos preventivos a los sistemas de alcantarillado,
mantenimiento de conexiones erradas a las tuberías de alcantarillado, identificación de zonas
de inundación, coordinar con las autoridades
ambientales el manejo de cauces, y coordinar
con los prestadores del servicio público de aseo,
la recolección de escombros y basuras sobre los
canales, humedales, cauces y sitios de pondaje.
™™Requerimiento directo a 20 prestadores de
los servicios de acueducto y alcantarillado.
Se solicitó a dichos prestadores adelantar obras
y acciones preventivas para mitigar impactos del
período invernal sobre los siguientes aspectos:
Identificar zonas de inundación.
Adelantar planes de emergencia en coordinación con la Oficina de Atención y Prevención
de Desastres.
Ejecutar mantenimientos
preventivos del sis-
tema de alcantarillado.
Monitorear
fuentes de abastecimiento para
adelantar acciones frente al incremento en los
niveles de turbiedad, avalanchas y obstrucción de bocatomas.
Identificar zonas de inestabilidad de suelos
y taludes que comprometan la estabilidad
de la infraestructura de prestación de los
servicios y mantener los planes operativos
de contingencia.
Dentro de las acciones adelantadas por los prestadores, como consecuencia de los requerimientos directos solicitados por la SSP, respecto a los
riesgos por desabastecimiento de agua potable,
inundaciones, avalanchas o deslizamientos, se
iniciaron las siguientes en los municipios afectados:
Ejecución de mantenimiento preventivo y correctivo de captaciones consecuencia de aumentos de turbiedad o avalanchas en la época
invernal.
Acciones de coordinación con la alcaldía municipal, defensa civil y empresa prestadora del
servicio de alcantarillado, para la atención y
drenaje de zonas inundadas.
Construcción de diques (o jarillones de protección) sobre las márgenes de los ríos o quebradas,
para impedir las inundaciones a la población.
Debe anotarse que en algunas regiones del país
el período invernal fue tan fuerte y persistente,
que autoridades y prestadores no logran ejecutar acciones contingentes que frenaran los efectos sobre el abastecimiento del servicio, incluso
algunas inversiones fueron arrasadas por nuevos
eventos invernales sucesivos.
Revisión y verificación del
cumplimiento técnico normativo para el
planeamiento, operación y mantenimiento de
los sistemas de alcantarillado y tratamiento
de aguas residuales municipales.
La situación del sistema de alcantarillado es aún
deficiente en el país, y peor aún si se considera la
adecuada disposición de residuos líquidos previo el
tratamiento de los mismos. En reconocimiento de
ello, la SSP inició en el 2007 una estrategia de acercamiento al servicio de alcantarillado con el objeto
de alertar al país sobre el estado actual del cumplimiento de normas técnicas en la planeación operación y mantenimiento de los sistemas, parte de lo
cual constituye hoy la gran vulnerabilidad ante los
fenómenos climáticos.
Exploración de fuentes alternas de suministro
y rehabilitación de captaciones (rehabilitación
de pozos profundos, reconstrucción de bocatomas, entre otros).
Distribución de agua mediante sistema de carro tanques.
Campañas informativas a la comunidad dirigidas a incentivar el ahorro y uso eficiente de
agua (comunicados por medios radiales y televisión regional).
Registro y reparación continuo de fugas en la
™™Evaluación y diagnóstico de una muestra de
prestadores del servicio de alcantarillado
componente de recolección y transporte. Se
avanza en la verificación en campo del planea-
red de distribución.
Sectorización y suministro racionado del servicio de acueducto.
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taminantes y gases de invernadero, generados
por los procesos de recolección y tratamiento de
aguas residuales municipales operados por los
prestadores del servicio de alcantarillado, en una
ampliación de la estrategia iniciada este año para
el monitoreo de fuentes hídricas.
Verificación del cumplimiento
normativo sobre la adecuada disposición
final de residuos sólidos municipales
miento técnico, cumplimiento de la normatividad técnica vigente de los sistemas de recolección de aguas residuales (redes sanitarias, lluvias
y combinadas). El piloto se inició en cinco municipios del país de diferente tamaño y los resultados se tendrán en el mes de diciembre.
™™Requerimiento a alcaldes municipales sobre
la disposición final en cada uno de sus municipios. Se ofició a 474 alcaldes municipales para
que informaran los sistemas de disposición final
que vienen utilizando en sus municipios y recordándoles que en octubre de 2008 vencía el plazo para disponer los residuos sólidos en celdas
transitorias. No obstante, el 25 de septiembre
de 2008 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial expidió la Resolución 1684,
por medio de la cual se amplió el plazo de esta
alternativa hasta el 29 de septiembre de 2009.
™™Evaluación y diagnóstico de una muestra de
prestadores de alcantarillado componente
de tratamiento de aguas residuales. Se avanza en la verificación en campo de los parámetros
de diseño, operación y
mantenimiento de los
sistemas de tratamiento
l país, a través de grandes esfuerzos
de aguas residuales.
de inversión, ha venido mejorando las
™™ Verificación del
estado de las básculas
de pesaje que existen
en los rellenos sanitarios. Se adelantó un procoberturas de los servicios públicos de
De igual manera se evayecto de verificación del
acueducto y alcantarillado. Entre el
lúa la eficiencia del traestado de funcionamien2001 y 2006 se han invertido cerca
tamiento, caudales verto de las básculas de pede 7 billones de pesos en obras de
tidos, caudales tratados
saje que vienen utilizaninfraestructura en el sector.
(o depurados), carga
do los operadores de los
contaminante, impacto
rellenos sanitarios para
sobre la fuente receptora de residuos líquidos,
llevar el registro de las toneladas dispuestas en
disposición de lodos producto del tratamiento
los rellenos sanitarios. De las 27 básculas inspecy generación de gases invernadero. La muestra
cionadas, solo 8 equipos de pesaje cumplieron
en esta primera etapa también considera cinco
satisfactoriamente, 1 no cuenta con báscula
municipios.
para el control por peso de los residuos que ingresan al mismo, 3 no se encontraban en funcioAdicionalmente se avanzó en el proceso de coornamiento y los 15 restantes no cumplieron con
dinación con el IDEAM, para solicitar información
los requisitos establecidos, pues se encuentran
relacionada con la caracterización, cargas condesajustados.
E
60
™™Actualmente, se desarrolla una segunda etapa
de verificación del estado de funcionamiento de
estos sistemas, con el fin de garantizar al usuario
que se cobren las cantidades efectivamente dispuestas en dichos sitios.
™™Verificación del estado de las plantas de
aprovechamiento. Se realizaron 33 visitas a
plantas de aprovechamiento de residuos sólidos
mediante las cuales se determinó la situación
real de estos sitios de disposición, en relación
con el cumplimiento de la normatividad que
rige para ellas y se evaluaron los aspectos que
favorecen y/o dificultan esta actividad, relacionados con las condiciones técnicas, operativas,
financieras y de comercialización.
™™Actualización del Informe Anual sobre disposición final de residuos sólidos a nivel
nacional 2008. Se realizó la actualización del
informe publicado en 2006, con la información
correspondiente a junio de 2008, lo que permitió identificar aquellos prestadores y municipios
que continúan realizando la disposición final de
residuos sólidos de manera inadecuada; igualmente, aquellos que podrían desplazarse hacia
otros sitios adecuados ya existentes y realizar
el cierre de los considerados inadecuados, así
como la posible ubicación de nuevos rellenos
sanitarios regionales que atiendan zonas del
país que hoy no cuentan con esta alternativa a
una distancia moderada o que no cuenten con
vías de comunicación a dichos puntos.
™™Alertas Generales sobre el Servicio de Aseo.
Se expidieron 3 circulares frente a la prestación
del servicio de aseo para recordar a los alcaldes,
prestadores y ciudadanía en general sus deberes
y obligaciones de garantizar la adecuada prestación del servicio de aseo y ciudades más limpias:
Circular
61
N° 004 de 2007; sobre los derechos
y obligaciones de los usuarios, prestadores y
autoridades locales para garantizar ciudades
limpias.
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Circular N° 008 del 15 de noviembre de 2007,
pronunciamiento sobre la prohibición de la
recolección y transporte de residuos sóidos en
vehículos de tracción animal.
Circular SSPD N° 00010 del 21 de diciembre
2007, se alerta sobre manejo municipal de la
recolección y disposición final de escombros.
Consideraciones finales
Los cambios climáticos globales, requieren de políticas globales. El compromiso de los estados y la
ejecución de acciones preventivas concretas y ejecutables, permitirán contribuir con la mitigación de
los impactos crecientes, que no solo se ven reflejados en la calidad y continuidad de los servicios
públicos, sino en otros sectores de la economía y
las condiciones de supervivencia de las especies. La
alerta no es solo a nivel local, efectos lejanos están
generando consecuencias en todo el planeta.
El país, a través de grandes esfuerzos de inversión,
ha venido mejorando sustancialmente las coberturas de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado. Entre el 2001 y 2006 se han invertido
cerca de 7 billones de pesos en obras de infraestructura en el sector. Los diseños de los sistemas y
la operación de los mismos han sido concebidos
para garantizar el abastecimiento de agua a la población. Sin embargo, son cada vez más frecuentes
los eventos climatológicos y de contaminación que
afectan la continuidad del servicio y aumentan los
costos de producción de agua potable y cada vez
nos evidenciamos más vulnerables frente a ellos.
62
La vulnerabilidad del recurso hídrico debe abordarse desde dos aspectos: La capacidad de los
sistemas hídricos para conservar y mantener su
régimen hidrológico ante las posibles alteraciones
climáticas; y la vulnerabilidad de quienes usan el
recurso, ante la amenaza de cambios sustanciales
en la oferta y consecuente disponibilidad de agua
para su consumo.
La planeación de los recursos hídricos ha sido manejada sobre la base de condiciones hidrológicas del
pasado y con un enfoque básicamente hidráulico. Sin
embargo, como se mostró a lo largo de este documento las dimensiones socioeconómicas del cambio
climático son probablemente tan importantes como
los factores climáticos biofísicos, a pesar de ello, los
análisis sobre la vulnerabilidad de los sistemas de suministro se han centrado en estos últimos.
Para los próximos años es esencial que la planificación de los recursos hídricos se ajuste a principios
de gestión que aseguren la integridad de aspectos
ambientales, técnicos, económicos y sociales, y se
oriente de acuerdo a los escenarios de vulnerabilidad frente al cambio climático, en cuanto a:
Reducir las diferencias entre oferta y demanda
del recurso hídrico, desarrollando programas
contingentes para enfrentar los eventos de sequía o inundación, reduciendo las pérdidas en
la producción de agua potable, promoviendo
el uso eficiente del recurso y la protección de
las cuencas
Promover la Gestión Integral de los Recursos
Hídricos que articule los diferentes usos económicos del agua
Desarrollar el ordenamiento territorial, incorporando el enfoque ambiental y la proyección
de crecimiento urbano producto del aumento
del nivel del mar y consecuentemente de los
ríos y el impacto por la posibilidad de promulgación de enfermedades asociadas con el exceso o déficit del recurso hídrico.
Consolidar
el sistema de información sectorial –SUI- (incluyendo indicadores) para el
monitoreo y seguimiento de los eventos que
afecten el abastecimiento del servicio, mediante alianzas estratégicas como las que se
iniciaron con el IDEAM y el Instituto Nacional
de Salud.
Garantizar la adecuada disposición final de residuos sólidos, en sistemas regionales.
LOS SISTEMAS DE ALCANTARILLADO
EN
COLOMBIA:
DEL
AVANCES
DIAGNOSTICO NACIONAL
Ana Rocío Osorio García
Diego Martín Castillo Pinilla
Dirección Técnica de Gestión de Acueducto y Alcantarillado
E
l Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico en Colombia ha dirigido los mayores esfuerzos
y recursos al servicio de acueducto, generando grandes avances en cobertura y calidad de su
prestación. Por el contrario, el servicio de alcantarillado ha presentado rezagos promedio de más
de un 10% respecto a las coberturas de acueducto y más de un 75% en términos del tratamiento
de las aguas residuales.
Este desarrollo desigual entre el servicio de acueducto y el servicio de alcantarillado da cuenta de la necesidad de reevaluar los esquemas de planeamiento técnico del sector y generar unos incentivos de política
nacional acordes con el rezago actual, de tal forma que el crecimiento en infraestructura y suministro del
servicio haga compatibles con las necesidades de consumo de agua y la capacidad de transporte y tratamiento de los sistemas de alcantarillado, en un contexto de vulnerabilidad frente a fenómenos climáticos y
baja capacidad de pago de los usuarios, para asumir los altos costos de inversión, operación y mantenimiento de los sistemas de alcantarillado y en particular, del tratamiento de aguas residuales.
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En virtud de ello, la Superintendencia de Servicios
Públicos inició a finales del 2007 un diagnóstico del
servicio de alcantarillado a partir de la información
reportada por los prestadores al Sistema de Información – SUI y visitas de inspección a una muestra de
prestadores, con el objeto de valorar la gestión técnica y operativa sobre dos componentes principales
del sistema: la recolección de residuos líquidos (redes
de aguas sanitarias, combinadas y redes pluviales) y
los sistemas de tratamiento de aguas residuales domésticas y verificar el cumplimiento sobre aspectos
relacionados con la normatividad técnica del sector,
en lo que hace referencia al planeamiento técnico y
operación de los sistemas de alcantarillado.
Las acciones de verificación fueron dirigidas específicamente a los componentes de recolección
de aguas sanitarias, lluvias (alcantarillado pluvial)
y combinadas y la operación de Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales municipales (PTARs).
Este seguimiento permitió identificar problemáticas adicionales que se reflejan en la organización
institucional, comercial y administrativa de los prestadores de estos servicios, aspectos que requerirán
de mayor análisis bajo las políticas gubernamentales y reglamentación vigente.
Las políticas sectoriales para el desarrollo del servicio
de alcantarillado incluyen los siguientes aspectos:
Consolidación institucional de prestadores que
administren, operen y mantengan sistemas de
alcantarillado bajo objetivos de calidad y cobertura planteados por la política nacional.
Buscar la autosuficiencia financiera y económica del servicio, mediante la aplicación de
la regulación económica consecuente con los
costos y nivel de inversiones que demanda
este servicio.
Implementar esquemas regionales que apunten a generar economías de escala.
Protección y sostenibilidad ambiental
Las implicaciones, consecuencia de la disposición de
aguas residuales domésticas o industriales, transportadas e incorporadas a los sistemas de alcantarillado
de los municipios y grandes centros urbanos, no solo
están asociadas a la salubridad pública sino que en
arco normativo y de política
la actualidad han comenzado a ejercer una gran presión sobre los aspectos
sectorial
ambientales, sociales, insas acciones de verificación,
titucionales y económicos
El sector de saneamiento
fueron
dirigidas
específicamente
a
los
del país.
básico y sector ambiental
componentes
de
recolección
de
aguas
ha propuesto una serie
sanitarias, lluvias (alcantarillado
Si bien es notable el esde acciones dentro de la
pluvial
)
y
combinadas
y
la
operación
fuerzo importante desde
política nacional, que inde
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el nivel central por disecorporan grandes recuresiduales
municipales
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R
ñar instrumentos para el
sos de preinversión, asisdesarrollo del sector de
tencia técnica e inversión
agua potable y saneamiento básico en los aspectos
en infraestructura, dirigidos al mejoramiento de la
institucionales, de planeación, inversión y sostenisalubridad y protección de fuentes hídricas prioribilidad ambiental; persisten importantes retos en
zando por cuencas determinadas como ambientalarticulación institucional, recursos de inversión y
mente más críticas.
M
L
64
El Estado Colombiano mediante la implementación de una serie de instrumentos de política, reglamentaciones, regulación económica y recursos
de inversión, busca mejorar la cobertura, calidad y
eficiencia en la prestación de los servicios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, los cuales se ajustan a
los lineamientos de Ordenamiento Territorial, Ambiental, Social y Económico del país.
Instrumentos de apoyo para ordenamiento
del servicio de alcantarillado
Entre los principales instrumentos que apuntan al ordenamiento del
servicio de alcantarillado se mencionan los siguientes:
™™Ley 1151 del 24 de julio de 2007 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006 –
2010”.
™™Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - “Lineamientos Estratégicos 2007 –
2010”. Programa de Saneamiento de Vertimientos Municipales -SAVER
™™Conpes 3463 del 12 de Marzo de 2007 “Planes departamentales de Agua y Saneamiento para el
manejo empresarial de los Servicios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo”.
™™Conpes Social 091 del 14 de Marzo de 2005 “Metas y Estrategias de Colombia para el Logro de
los objetivos de desarrollo del Milenio – 2015”.
™™Conpes Social 3320 del 6 de diciembre de 2004 “Programa de descontaminación del río Bogotá”.
™™Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - “Lineamientos de Política de Agua
Potable y Saneamiento Básico Zona Rural de Colombia”. Octubre de 2005.
™™Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – Resolución 1433 de 2005 Planes de
Saneamiento y Manejo de Vertimientos”.
™™Conpes 3177 del 15 de julio de 2002 “Acciones prioritarias y lineamientos para la formulación del
plan nacional de manejo de aguas residuales”
™™El esquema conceptual de ingeniería planteado
por los modelos académicos y teóricos que se
aplican en el diseño y construcción de los sistemas de alcantarillado, utiliza el principio hidráulico denominado “auto limpieza”, lo que se interpreta de manera errónea por los prestadores,
en que una vez construidos los alcantarillados,
estos no requieren de mayores esfuerzos en su
operación y mantenimiento. Esta conceptualización se traduce en las grandes diferencias
presupuestales para dirigir recursos de inversión, operación y mantenimiento entre sistemas
de acueducto y alcantarillado.
priorización de acciones que dificultan la materialización de dichas políticas, y sobre los cuales es importante comenzar a repensar el sector, entre otros
aspectos debido a:
™™El paradigma de mantener el manejo y operación del sistema de alcantarillado bajo el esquema unificado institucional de las empresas de
acueducto y alcantarillado. Esta condición nos
lleva a pensar en la posibilidad de desintegración horizontal y vertical, una alternativa ya explorada en países desarrollados en servicios públicos con características de monopolio natural.
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públicos
™™El paradigma respecto a la imposibilidad de concebir una tarifa de alcantarillado más alta que la
tarifa de acueducto. Igualmente si se compara
en términos beneficio/costo con otros servicios
públicos no esenciales como la telefonía celular,
televisión por cable, entre otros, puede resultar
que el costo de prestación del servicio de alcantarillado sea más bajo.
™™Se comienzan a presentar problemáticas sobre
algunos aspectos del manejo de los sistemas de
alcantarillado que no solo están asociados a la
recolección, transporte y disposición de aguas
residuales sino a la necesidad de garantizar la
sostenibilidad ambiental y el ordenamiento del
territorio, en aspectos como:
El tratamiento y depuración de aguas residua-
análisis completo de la situación del servicio en el
país, de acuerdo con la priorización de cuencas que
defina el gobierno nacional.
Contexto actual del servicio de
alcantarillado
De acuerdo con la información reportada al SUI, la
mayor parte de prestadores en el sector de agua potable y saneamiento básico, responde a un esquema
institucional donde se prestan simultáneamente los
servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Solamente se conoce el caso de cinco grandes municipios
del país donde se presta el servicio de alcantarillado
por una empresa independiente de acueducto.
les para disminuir la contaminación ambiental.
La necesidad de realizar grandes inversiones
sobre drenajes de aguas lluvias que mitiguen
el impacto de inundaciones.
empresas prestan el servicio de alcantarillado, de las
Observancia de las normas que impone la nacuales 169 corresponden a las unidades que atienden
turaleza sobre el respeto a las zonas de ronda
a una población más de 2.500 suscriptores y 824 opehidráulica de fuenradores hasta con 2.500, las
tes hídricas superfiempresas prestadoras en
ciales (ríos, ciénagas,
o
que
muestran
los
datos
es
la
el sector de agua potable
humedales) y atenconsolidación
del
servicio
de
aseo
y saneamiento básico se
ción a los lineamientos establecidos en (que hace parte del saneamiento básico) distribuye en la proporcomo un servicio que reporta interés
ción que muestra el grálos Planes de Ordeeconómico
para
los
prestadores
,
fico 1.
namiento Territorial.
de
allí
que
cada
vez
sea
mayor
el
Monitoreo y control
número de empresas que únicamente
Lo que muestran los dade fuentes receptoprestan
este
servicio
tos
es la consolidación del
ras de residuos líquiservicio de aseo (que hace
dos urbanos.
parte del saneamiento
Seguimiento a fuenbásico) como un servicio que reporta interés ecotes puntuales de contaminación industriales y
nómico para los prestadores, de allí que cada vez
lixiviados de rellenos sanitarios.
sea mayor el número de empresas que únicamente
prestan este servicio (17% del total de ESPs registraEn reconocimiento de las condiciones actuales del
das en el RUPs en el 2007 y más del 40% de la muessector, la Superintendencia inició un proyecto de
tra
para prestadores con más de 2.500 suscriptores).
diagnóstico nacional de alcantarillado y sus actiPor el contrario el servicio de alcantarillado se manvidades complementarias, cuyo primer avance se
tiene como un servicio que atienden los prestadosintetiza en este escrito. En 2008 se contará con un
L
66
De acuerdo con la información incorporada al
SUI, respecto al Registro Único de Prestadores, de
los 1888 prestadores inscritos al mes de abril, 993
Grafico 1
Número de prestadores registrados en la SSP – 2007
800
708
700
541
600
500
Hasta 2500
Mayor a 2500
400
300
200
100
36
149
95
0
137
98
Acueducto
AAA
59
25
Aseo
7
17
Acueducto y Alcantarillado
3
Acueducto y Aseo
Alcantarillado y Aseo
Alcantarillado
8
5
Fuente: Sistema Único de Información – SUI. Abril de 2008
res de acueducto, con excepción de los casos antes
mencionados. Esto se explica por dos razones fundamentalmente económicas: las necesidades de
inversión son más bajas en el servicio de aseo y la
connotación de monopolio natural del servicio de
alcantarillado que se asocia a la existencia de altos
costos hundidos. De esta manera, la prestación del
servicio de alcantarillado se ha mantenido ligada a
los servicios de acueducto, incluso bajo esquemas
de regulación similares o conjuntos.
Grafico 2
Coberturas del servicio de alcantarillado
98%
100%
99%
97%
97%
95%
94%
81%
80%
42%
60%
40%
7%
20%
9%
1%
1,0%
1%
0%
Urbano
Bucaramanga
Cúcuta
Cartagena
Barranquilla
Cali
Bogotá D.C.
Medellín
0%
67
Rural
Fuente: Censo DANE 2005, Cálculos SSP.
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públicos
El rezago del sector de alcantarillado se explica en
parte porque la priorización de inversiones, dirigidas en primera instancia al servicio de acueducto,
bajo el supuesto de atender la necesidad esencial de garantizar el suministro de agua potable a
la población. Sin embargo, luego de los avances
en cobertura en acueducto, se observa un volcamiento en los proyectos de inversión hacia el mejoramiento de la infraestructura de alcantarillado,
principalmente en las ciudades más grandes donde
comienza a sentirse el impacto ambiental de una
inadecuada disposición de aguas residuales.
La cobertura del servicio ha aumentado significativamente en las ciudades principales y la zona
urbana (gráfico 2), pero aun se mantienen por debajo de los promedios de acueducto. El promedio
de cobertura nacional de alcantarillado, de acuerdo
con las cifras del Censo DANE 2005, es del 79% en
la zona urbana y 28% en zona rural1. Los datos son
1 En el servicio de acueducto estos porcentajes ascienden a 91%
y 55% respectivamente.
muy diferentes cuando se habla de las principales
ciudades, donde el promedio de cobertura de alcantarillado a nivel urbano asciende a 95%.
Aunado a lo anterior, el servicio de alcantarillado
comienza a soportar la presión de los sectores ambiental, salubridad pública, turismo y otros sectores económicos que se ven afectados directamente
por la carencia de sistemas de tratamiento de aguas
residuales municipales (entre ellos los sectores agrícola y pecuario).
En los actuales estudios tarifarios, reportados por los
prestadores al SUI, se encuentra que la mayor parte
de prestadores no contemplaron la incorporación
de costos de administración, operación, mantenimiento e inversión de las Plantas de Tratamiento de
Aguas Residuales - PTARs. Si bien los recursos previstos para inversión en alcantarillado supera el monto
para acueducto, todavía son precarias en materia de
tratamiento y disposición final. Las inversiones proyectadas a 10 años en los estudios de costos y tarifas
ascienden a $3,1 billones (grafico 3).
Grafico 3
Inversiones proyectadas en los estudios de costos de alcantarillado
Recolección y
transporte, 70%
disposición
Final, 2%
68
tratamiento, 23%
elevación y
Bombeo, 4%
Pretratamiento, 1%
Fuente: SUI – SSP, 2006.
Por concepto de tarifas solo se proyectó invertir en el
país $713 mil millones para el tratamiento de aguas
residuales municipales, valor que resulta bajo si se
compara con el valor presupuestado únicamente
para el tratamiento de aguas residuales de la ciudad
de Bogotá. Por ejemplo, se observa que es equivalente al valor estimado para la construcción de la planta
de tratamiento de aguas residuales de Canoas ($762
mil millones - Conpes 3320 de 2004 – Programa de
Descontaminación del río Bogotá). Es necesario anotar que para el caso de Bogotá, los costos de inversión, operación y mantenimiento de las plantas de
tratamiento de Aguas Residuales “El Salitre” y futura
planta de “Canoas”, no están incorporadas en las tarifas aplicadas en la actualidad, de donde se extrae la
importancia de lograr consistencia entre los esfuerzos que deben asumir los usuarios de acuerdo con su
capacidad de pago y los aportes de la nación, entes
territoriales locales y autoridades ambientales.
inversión y operación de los futuros desarrollos en
plantas de tratamiento de aguas residuales, dado
que en la actualidad no se pueden cuantificar las
necesidades de inversión que deben retribuir las
tarifas teniendo en cuenta que los estudios tarifarios se calcularon con base en los proyectos planteados en el 2005 (Resolución CRA 287 de 2004) y
las exigencias ambientales posteriores a esta regulación económica, promovidas en los Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos – PSMV (Resolución Minambiente 1433 de 2005) los cuales se
encuentran en proceso de aprobación por parte de
las autoridades ambientales respectivas.
El servicio de alcantarillado afronta una gran incertidumbre en la determinación real de los costos de
La cobertura de Tratamiento de Aguas Residuales se
estimó como la relación entre el volumen promedio
La necesidad de cuantificación de recursos acentúa
su relevancia al observar las bajas coberturas en
tratamiento de aguas residuales municipales, respecto a las coberturas del servicio de alcantarillado
como se muestra en el gráfico 4.
Grafico 4
Cobertura de alcantarillado vs cobertura en tratamiento de aguas residuales - 2007
98%
99%
97%
100%
80%
98%
96%
94%
48%
60%
22%
40%
44%
26%
19%
17%
32%
11%
20%
alcantarillado
Monteria
ibaguè
Bucaramanga
Barranquilla
Bogotà
Medellin
cali
0%
69
tratamiento aguas residuales
Fuente: SUI - SSP
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públicos
Grafico 5
Longitud de redes de Alcantarillado
depurado en dichas plantas (PTARs) respecto al volumen vertido por el municipio (valor estimado con
base en el 80% de retorno del volumen de agua demandado por la población. -Ras- 2000).
El caso del municipio de Montería, donde se observa una mayor cobertura en el tratamiento de aguas
residuales respecto a la cobertura del servicio, se
explica por la presencia de usuarios conectados a
la red de alcantarillado no vinculados al sistema comercial de la empresa, conexiones erradas y altos
caudales de infiltración (aguas lluvias o freáticas)
que incorporan mayores volúmenes de agua al sistema de tratamiento.
Asociado a esta preocupación por la planeación y
priorización de inversiones de alcantarillado y una
baja cobertura y eficiencia en el tratamiento de
aguas residuales, se encuentra el tipo de sistema
que se construye en el país desde un comienzo. Así,
una revisión general a la conformación de la red de
alcantarillado en el país, plantea la existencia de
una mayor proporción de redes combinadas en los
sistemas de alcantarillado.
Una muestra de 151 empresas que reportaron
información al SUI, sobre la longitud de la red de
transporte y recolección de residuos líquidos del
sistema de alcantarillado desde el año 2002 al 2006,
se presenta en el gráfico 5.
De acuerdo con las cifras, el porcentaje de longitud de redes combinadas (aguas sanitarias y aguas
lluvias) en los sistemas de alcantarillado del país es
equivalente a las de tipo sanitario, lo que reduce la
eficiencia en los procesos de tratamiento de aguas
residuales y futuras PTARs. En tal sentido, el aumento de cobertura debe ir acompañado de infraestructura complementaria.
70
La información presentada da cuenta de un servicio de alcantarillado con una alta vinculación institucional y económica al servicio de acueducto, lo
que le ha significado una dependencia que no permite determinar con claridad la suficiencia del ser-
2002 – 2006
46%
42%
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
12%
Sanitario
Combinado
Pluvial
Fuente: SUI - SSP
vicio y las necesidades reales de inversión. Esto lo
hace vulnerable a decisiones de corto plazo y una
priorización que no corresponde con las necesidades reales de inversión y desarrollo social, ambiental y de salud de las regiones. Con excepción de las
grandes ciudades, el servicio de alcantarillado continua siendo el gran reto en saneamiento básico.
Por ello, debe revisarse la planeación técnica para
hacer consistentes institucional y económicamente
los incentivos de crecimiento del sector, de tal forma que los importantes recursos que el Gobierno
Nacional ha previsto se asignen considerando estas
condiciones.
Por ejemplo, se evidencia el avance en diseños y
proyectos para la construcción de Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales sin haber concluido
la instalación de redes colectoras principales, interceptores o emisarios finales, o no se tiene conceptualmente claro el diseño técnico del sistema de
drenaje de aguas sanitarias y pluviales, y lo que es
mas preocupante, no existe la capacidad técnica y
de personal para operar sistemas particularmente
complejos, lo cual se evidenció en los resultados
de las primeras visitas de campo realizadas en 2007
por la SSP.
Resultados preliminares
del diagnóstico:
verificación en campo
Durante el segundo semestre del año 2007, la Superintendencia de Servicios Públicos efectuó visitas de verificación a los sistemas de recolección de
residuos líquidos y de tratamiento de aguas residuales de una muestra de municipios del país de
diferente tamaño poblacional, donde se evidenció
la disimilitud en el desarrollo del sector. No solo
por los montos destinados a inversión, sino por la
capacidad técnica y de operación de infraestructuras que podrían estar sobredimensionadas para la
localidad.
Planta de tratamieento de aguas residuales
– Rio Frío. Municipio de Bucaramanga. Efluente final
Fuente: Visita de vigilancia 04 de octubre 2007.
rillado sanitario, combinado o pluvial, que adelanta el prestador del servicio o el municipio, no
se cuenta con estudios de evaluación técnicoeconómicas de alternativas que permitan una
priorización de selección bajo esquemas de costos económicos eficientes.
En el caso de la recolección de residuos líquidos se visitó una muestra de municipios del país,
dirigidas a realizar la vigilancia en los aspectos
técnicos y operativos del servicio. Es importante
anotar que en este primer avance del diagnóstico
nacional, no se pretende generalizar pues no se
cuenta con representatividad estadística en los
datos por el numero de prestadores visitados. Sin
embargo, el análisis cualitativo que de allí se extrae permite descubrir algunas similitudes entre
municipios.
™™Estudios ambientales. No se presentan estudios de manejo ambiental para la ejecución de
obras de la infraestructura, reposición o renovación de redes de alcantarillado.
™™Documentación técnica. No cuentan con documentación completa sobre los proyectos ejecutados, manuales de operación o mantenimiento
del sistema redes y elementos accesorios (como
pozos de inspección, cámaras de alivio, sumideros entre otros).
En las visitas se identificaron deficiencias en el planeamiento técnico (Artículo 123 Res 1096 del 2000
Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y
Saneamiento Básico), que reflejan de manera general la situación de los municipios visitados, en este
sentido no se hace referencia a cada caso puntual.
Sin embargo, los resultados de la verificación de
campo están siendo puestas en conocimiento del
prestador y el municipio respectivo, con el fin de
que se tomen las acciones pertinentes. Algunas de
las deficiencias se reflejan en los siguientes aspectos:
™™Monitoreo. La caracterización o monitoreo de
los puntos de vertimiento (cantidad y calidad
del agua residual), se adelanta con información
puntual y al momento de adelantar los estudios
y diseños. No se contempla la dinámica de operación de la red, comportamientos hidrológicos,
aspectos sociales (asentamientos subnormales)
o ambientales, que permitan mantener un seguimiento continuo.
™™Estudios de evaluación técnico – económica.
En la mayor parte de los proyectos de ampliación o instalación de nuevas redes de alcanta-
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públicos
™™No se cuenta con un catastro de usuarios y
catastro de redes de alcantarillado actualizado. Por lo que las necesidades de inversión se
estiman sin un conocimiento real de la infraestructura y la demanda.
™™Fallas en la operación. Sectores de las redes de
alcantarillado diseñadas e instaladas como redes
sanitarias, son operadas como redes combinadas
(aguas sanitarias más lluvias) copando la capacidad hidráulica del sistema. Consecuencia de ello
se tiene reflujo de aguas negras a las viviendas o
inundación de calles y zonas públicas.
™™Reposición de redes. La reposición o renovación
de redes obsoletas o deterioradas se realiza con
visión de corto plazo, sin considerar aspectos de
crecimiento o densificación poblacional que permita manejar mayores caudales a largo plazo.
™™Conocimiento técnico. El personal operativo no
tiene un conocimiento completo de la red de recolección de aguas sanitarias o lluvias. La información
es fragmentaria y distribuida entre las áreas de diseño (planeamiento técnico) y áreas operativas, es
decir, no existe retroalimentación de información
entre estas dos áreas al interior de las empresas.
™™Transferencia de información técnica. Dado
que en algunos municipios la Administración
Municipal, Departamental o Corporación Autónoma Ambiental adelantan obras de instalación
de redes, la información técnica (planos, diseños,
memorias de cálculo, especificaciones técnicas),
no es transferida formalmente al prestador del
servicio de alcantarillado para su operación.
™™Información estadística. No se llevan reportes
estadísticos sistematizados que permitan identificar zonas de mayor incidencia en rotura de tuberías, obstrucción de pozos, zonas inundables,
rebose de alcantarillas, entre otros. Identificar
este tipo de problemáticas permite al prestador
adelantar obras o acciones de mantenimiento preventivo, reposición o ampliación y zonas
donde se ha copado la capacidad hidráulica de
la red.
™™Seguimiento a especificaciones técnicas de
instalación. Se evidencian fallas en la instalación de la red de alcantarillado tales como la
carencia de sistemas de anclajes de las tuberías,
mala compactación del suelo de cimentación
que genera deflexión (forma ovalada) de la tubería, bajas cotas de instalación de la tubería (incrementos en el nivel de los ríos generan inmediatamente contraflujo en el drenaje y dificultad
de evacuación de aguas de las viviendas).
™™Coordinación institucional con otros prestadores de servicios. Ausencia de coordinación
con los prestadores del servicio de aseo, programas de socialización y capacitación a la comunidad, para evitar disponer residuos sólidos en
cauces, quebradas, canales y tuberías de drenaje
de aguas lluvias. Como resultado de ello se genera obstrucción en los drenajes, represamiento
de aguas y consecuentes problemas sanitarios y
ambientales sobre los usuarios.
72
unto de vertimiento sobre el río Magdalena
P
– Barrio Villa del Río - Municipio de Neiva.
Invasión de viviendas sobre el cauce natural del río.
Fuente: Visita de vigilancia 6 de diciembre 2007 - SSP
No obstante las deficiencias antes descritas, se observa que los prestadores de este servicio han comenzado a generar proyectos de inversión en los
Canal de drenaje de aguas lluvias. Municipio de Guapi - Cauca.
Fuente: Visita de vigilancia 13 de noviembre 2007
cuales se avanza en la separación de aguas combinadas (aguas residuales y aguas lluvias), esto es, la
construcción de las redes de conducción de aguas
residuales (alcantarillado sanitario) separadas de
las lluvias (alcantarillado pluvial), especialmente en
aquellos municipios que contemplan la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales.
climáticos sobre las poblaciones, es importante
contemplar la posibilidad de implementación de
proyectos para el drenaje y manejo de las aguas lluvias en los municipios, e incorporarlos a los Planes
Maestros de Alcantarillado o Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV).
Desde el punto de vista operativo, la separación
de aguas lluvias y sanitarias y la construcción de
redes de alcantarillado pluvial, permite un mejor
manejo de los problemas sanitarios inducidos por
la saturación de la capacidad hidráulica de la red de
aguas residuales, reducir vulnerabilidad del sistema de drenaje (inundaciones, colapso de tuberías,
avalanchas, deslizamientos) y optimiza costos de
tratamiento.
Por otro lado, como resultado del trabajo de campo realizado en una muestra de municipios que
cuentan con Plantas de Tratamiento de Aguas
Residuales domésticas, en lo que se refiere al cumplimiento de la Resolución 1096 de 2000 - RAS, planeamiento técnico y operativo (Artículos 123, 149,
150,151, 152, 162 y 176), las empresas de servicios
públicos o entidades prestadoras del servicio de alcantarillado, presentan deficiencias en los siguientes aspectos:
En tal sentido, si el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico persigue mejorar condiciones de
salud pública, reducir cargas contaminantes sobre
fuentes hídricas o mitigar impactos de fenómenos
™™Documentación: Los prestadores no cuentan
con estudios, caracterización de aguas residuales, caracterización de fuentes receptoras, diseños y memorias de los sistemas y manuales
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de operación y mantenimiento. Este hecho va
ligado al desconocimiento de los sistemas de
tratamiento y su deficiente operación y mantenimiento.
™™Caracterización: No cuentan con un programa
de caracterización de aguas residuales que les
permitan definir la eficiencia de los sistemas de
tratamiento, ni el impacto de los vertimientos a
las fuentes receptoras.
™™Aforos: No realizan aforos en las plantas de
tratamiento para valorar su capacidad de tratamiento, monitorear caudales de entrada y la posibilidad de expansión o vida útil del sistema.
™™Manejo de lodos: No realizan el manejo indicado de los lodos provenientes de los tratamien-
tos preliminares y secundarios, de igual forma
no realizan caracterización de los mismos, conforme a la norma.
™™Conocimiento técnico del prestador del servicio: Se evidenció el desconocimiento técnico
por parte de los administradores de los sistemas
de tratamiento de agua residual. El manejo de las
PTARs se adelanta de manera empírica, carece de
interventoría o supervisión de las actividades de
operación y mantenimiento. La mayor parte los
prestadores visitados no cuentan con los respectivos manuales de operación y mantenimiento.
™™Mantenimiento de las unidades de operación:
Los operarios realizan las actividades de mantenimiento rutinario de manera errada, pues no
cumplen con la periodicidad indicada para cada
Planta de tratamiento de aguas residuales. Municipio de Honda - Tolima. Estructura de salida de
agua tratada. Fuente: Visita de vigilancia 22 de octubre 2007.
74
unidad de operación, lo cual trae como consecuencia sobresaturación de las mismas, deterioro anticipado y desestabilización del sistema.
™™Capacitación operarios: En la mayoría de los casos los operarios no cuentan con el conocimiento básico de los sistemas de tratamiento ni de las
actividades de operación y mantenimiento.
™™Asesoría técnica especializada: Los prestadores del servicio en general, no cuentan con
personal capacitado para atender eventualidades de tipo técnico, lo que hace a los sistemas
de tratamiento vulnerables ante cualquier falla
o desestabilización del sistema.
aponamiento de la red y rebose de aguas sanitarias soT
bre la calle.– Zona hotelera. Municipio de Paipa - Boyacá.
Fuente: Visita de vigilancia 22 de octubre 2007.
™™Coordinación con las Corporaciones Autónomas Regionales: Las empresas prestadoras del
servicio visitadas, en su mayoría, no mantienen
líneas de comunicación con las Corporaciones
Autónomas Regionales, que les permitan identificar problemas en las PTARs, vertimientos comerciales o industriales puntuales, programas
de saneamiento y descontaminación de fuentes
superficiales, optimización y ampliación de los
sistemas existentes, entre otras actividades, que
estén articulados con los programas o proyectos de los prestadores del servicio.
mantenimiento rutinario y preventivo, generando
vulnerabilidad de los sistemas de tratamiento. Así
mismo no cuentan con una reserva de repuestos
ni con equipos de reposición.
Visión sectorial del servicio de
alcantarillado
™™Conexiones erradas y usuarios no conectados al servicio: Se presentan puntos de vertimiento directos a las fuentes hídricas que no
están conectados al sistema de alcantarillado y
adicionalmente incorporados al sistema de depuración de aguas residuales. A pesar de la existencia de Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales en los municipios visitados, no todas las
aguas sanitarias son incorporadas a la planta y
se presentan aun vertimientos que se disponen
directamente sobre las vías públicas o fuentes
hídricas.
Los aprendizajes de este primer diagnóstico nacional del servicio de alcantarillado y sus actividades complementarias dan cuenta de la necesidad
de aprovechar los esfuerzos institucionales, financieros y voluntades políticas para converger hacia
sistemas que hagan consistentes las necesidades
de inversión en acueducto y alcantarillado con el
planeamiento técnico y la priorización de proyectos, así como en la definición de fuentes de financiación.
™™Cultura de mantenimiento rutinario y preventivo de redes y equipos: Las empresas prestadoras del servicio no cuentan con un plan de
Los avances en coberturas de alcantarillado deben
desarrollarse paralelos al servicio de acueducto, para
garantizar la evacuación de los residuos líquidos.
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Las políticas de saneamiento deben contemplar
de una vez la separación de aguas combinadas y
manejar sistemas de alcantarillado separados que
permitan mejorar eficiencias en PTARs y reducir
costos de operación y mantenimiento. El principal
reto son los municipios menores que no cuentan
con infraestructura de tratamiento de aguas residuales ni capacidad operativa e institucional para
su sostenibilidad.
avance en el aumento de coberturas del servicio
para cumplir las metas de saneamiento debe ser
compaginada con el avance en las coberturas
de tratamiento de aguas residuales, para cumplir las metas ambientales.
™™Fortalecimiento de la institucionalidad del
servicio. Los prestadores de alcantarillado deben apropiarse del conocimiento técnico del
sistema que operan, acopiar toda la información
El rezago en alcantarillado está directamente reladisponible en las entidades territoriales y corcionado con el impacto a fuentes hídricas que cada
poraciones ambientales, buscar la organización
vez disminuyen en caudal y aumentan sus contamiinstitucional y administrativa que permita dar
nantes. De tal forma que los intereses ambientales
sostenibilidad financiera y económica al servicio
coincidan con los de desarrollo, para lo que se rey la gestión de recursos para cubrir la necesidad
quiere el cumplimiento de las formas institucionade construcción de sistemas de tratamiento de
les legales para la operación de los sistemas.
aguas residuales. El sector debe proponer alternativas institucionales
Dentro de los aspectos
que permitan operar y
l avance en el aumento de coberturas mantener dichos sistemas
claves para garantizar la
del servicio para cumplir las metas de
de tratamiento e instrusostenibilidad financiesaneamiento
debe ser compaginada con el mentos económicos que
ra, económica, técnica e
institucional del servicio avance en las coberturas de tratamiento minimicen el impacto de
de aguas residuales, para cumplir las
estos costos sobre la taride alcantarillado, se resumetas ambientales.
fa cobrada a los usuarios.
men los siguientes:
E
™™Coherencia y organización normativa y regulatoria. Es necesario que los instrumentos
económicos y legales que buscan mejorar la
prestación del servicio sean consecuentes con
la realidad del sector, tanto en el dimensionamiento del alcance de las metas propuestas, la
correcta valoración de los recursos a invertir y la
coherencia en la temporalidad de la aplicación
normativa.
76
™™Planeamiento técnico de los sistemas de alcantarillado. En términos de infraestructura el
servicio de alcantarillado requiere de una planeada organización de redes con visión de largo
plazo, que permita evacuar las aguas residuales
domésticas de tal manera que apunten a mantener la salubridad pública, proteger el ambiente y reducir la vulnerabilidad de los sistemas de
recolección y tratamiento de aguas residuales. El
™™Ordenamiento de las fuentes receptoras y
ampliación de coberturas. La comunicación
sistemática de las personas prestadoras del servicio de alcantarillado con las Corporaciones Autónomas Regionales, las Administraciones Municipales y Departamentales permitirán mejorar el
planeamiento de los sistemas de alcantarillado
consecuentes con los Planes de Ordenamiento
Territorial - POT, Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas – POMCA y Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos – PSMV. A su vez
las directrices de dichas instituciones permitirán
identificar zonas de invasión de rondas de fuentes hídricas por asentamientos humanos, zonas
de expansión para aplicación de cobertura del
servicio, zonas de vulnerabilidad y parámetros de
calidad del recurso, que permitan conceptualizar
la planeación y organización del servicio a largo
plazo.
Sistema Integrado de Gestión y Mejora - SIGME
Superservicios
RUTA DE LA
CALIDAD
EN LA
Carlos Humberto Moreno Bermúdez
Jefe Oficina de Control Interno
L
El proyecto, conocido como Sistema Integrado
a Gestión de la Calidad en las entidade Gestión y Mejora -SIGME, involucra el desades públicas obedece no solamente a
rrollo de cuatro sistemas específicos: el Modelo Esun mandato legal, sino especialmentándar de Control Interno -MECI, la Norma Técnica de
te al interés genuino del Gobierno
Calidad en la Gestión Pública -NTCGP 1000, el Sistema
Nacional de mejorar cada vez más la prestación de
de
Desarrollo Administrativo y la Política Antitrámites,
servicios a su cargo y de garantizar en todos los órtodos ellos bajo el techo de la Gestión por Procesos,
denes y niveles, un efectivo control social, lo cual
en el entendido que sólo es posible prestar un serse traduce en recuperar la confianza y en hacer vivicio público de calidad
sible al ciudadano como
cuando se identifican, redueño legítimo de lo púlacionan y ejecutan todas
blico.
l interés del Gobierno Nacional de
las acciones a cargo de la
mejorar cada vez más la prestación
La Superintendencia de de servicios a su cargo y de garantizar en entidad desde una mirada sistémica, en donde
Servicios Públicos no está
todos los órdenes y niveles un efectivo
ajena a este postulado y control social, se traduce en recuperar lo importante no son las
dependencias sino la insdesde hace más de dos
la confianza y en hacer visible al
titución como un todo.
(2) años viene trabajanciudadano como dueño legítimo
do de manera decidida
de lo público.
Ello ha implicado recorrer
en el diseño, adecuación
un camino no exento de
e implementación de un
dificultades, pues se hizo necesario establecer de
modelo de gestión, a partir del cual se sustente la
manera conjunta el marco estratégico en el cual se
gerencia del día a día y se provea a la ciudadanía de
mueve la entidad, de cara a evidenciar una imagen
mejores instrumentos de información y canales de
institucional sólida, compartida y comprendida por
comunicación para hacer efectivos sus derechos.
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todos sus servidores, usuarios, clientes y beneficiarios. Es así como a la fecha, la gestión de la Superintendencia de Servicios Públicos se articula en torno
a cuatro (4) objetivos estratégicos (cuáles?), que facilitan el cumplimiento de la misión que la Constitución y la Ley le han asignado a la entidad.
Maximizar el nivel de satisfacción y el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos a través
de una efectiva y eficiente vigilancia e inspección
sobre la provisión de los servicios públicos constituye la carta de navegación que orienta todos los
planes, programas, proyectos y actividades de la
entidad y condensa el esfuerzo personal e institucional de la Superintendente de Servicios Públicos,
de convertir a la entidad en la mejor institución de
supervisión y control en el ámbito de la Administración Pública Colombiana.
78
Es este esfuerzo, permanente, sistemático y sostenible en el tiempo, el que permite identificar a una
entidad con calidad, pues esta última es mucho más
que el cumplimiento formal de una disposición legal y es en esencia el resultado de la voluntad y la
planificación de un sistema de gestión.
En este sentido, los avances de la Superintendencia de Servicios Públicos son mayúsculos, entre los
cuales cabe a manera de inventario resaltar los siguientes:
™™Se tienen identificados y caracterizados todos
los procesos de la entidad, tanto estratégicos,
como misionales, de apoyo y de evaluación y se
evidencia una interrelación efectiva entre estos.
™™Se han diseñado todos los procedimientos asociados a cada uno de los procesos, identificando
en cada caso las actividades, los responsables, las
entradas y las salidas de los mismos y lo que es
más importante, el producto final a ser entregado a los clientes, sean estos internos o externos.
™™Se estructuraron mapas de riesgo para cada proceso y puntos de control específicos que facilitan la toma de decisiones y fomentan la cultura
del autocontrol en todos los servidores públicos
de la entidad.
™™Se diseñaron indicadores de eficacia y eficiencia
para avanzar en la construcción de indicadores
Aumentar los niveles de control en los puntos
de efectividad, con el propósito de medir el impacto de la gestión en la comunidad, fin último
del sistema de calidad.
claves del proceso
Disminuir, eliminar o transferir los riesgos asociados a la ejecución de éstos, y
Distribuir de una manera más efectiva y eficiente las cargas de trabajo.
™™Se identificaron los productos que entrega la entidad y se definieron claramente sus requisitos y
estándares, así como los criterios de logro para
reducir cada vez más las quejas de los usuarios
y optimizar por el contrario su nivel de satisfacción frente a la gestión institucional.
Ahora bien, la implementación exitosa de un sistema de calidad no es solo el resultado de una decisión gerencial y del compromiso del máximo nivel
directivo, sino especialmente de la participación
activa, consciente y decidida de todos los servidores públicos de la Superintendencia de Servicios
Públicos, tanto empleados de planta como contratistas, pues así como el ciudadano es la unidad de
referencia para la prestación de un servicio público con calidad, el talento humano es el motor del
cambio y el que garantiza, a través de su trabajo, la
generación de valor agregado en la prestación del
servicio.
™™Se estructuró un modelo de medición y análisis
que permitirá identificar las oportunidades de
mejora del sistema, tarea que deberá abordar la
entidad a partir de la vigencia de 2009.
™™Bajo la herramienta tecnológica JBPM, desarrollada bajo el concepto de BPM (Business Process Management) se implementaron los siguientes procedimientos asociados al proceso de Atención de
Solicitudes: Silencio Administrativo Positivo (SAP),
Recurso de Reposición (REP), Preguntas, Quejas y
Reclamos (PQR), Recurso de Queja (REQ).
Dicho de otro modo: si bien ya están dadas las
condiciones técnicas y los instrumentos requeridos para implementar un
sistema de calidad en la
™™Así mismo y bajo la
Superintendencia de Sermisma herramienta, se
i quienes aquí laboramos, no asumimos
vicios Públicos, si quienes
implementaron los sila calidad como un propósito personal,
aquí laboramos no asuguientes procedimienel Sistema de Gestión de la Calidad solo
mimos la calidad como
tos asociados al proceserá una lista de chequeo y se perderá
so de representación la oportunidad de convertir a la SSP en un propósito personal, el
judicial: Or­dinario - La- una entidad reconocida socialmente como Sistema de Gestión de la
Calidad solo será una lista
boral, Acciones de Tucreativa e innovadora
de chequeo y se perderá
tela, Acciones Admila oportunidad de connistrativas, Acciones
vertir a la SSP en una entidad que aprende, creativa,
Populares, Acciones de Grupo y de Cumplimieninnovadora y reconocida socialmente.
to, Requerimientos Judiciales.
S
Todo lo anterior le permitirá a la Superintendencia
de Servicios Públicos, en su gestión del día a día:
La evaluación a la implementación del Sistema
de Calidad finalizará en el mes de noviembre del
presente año y de allí al proceso de certificación
hay solo un paso, pero éste únicamente se podrá
dar con el concurso de todos los servidores de la
entidad y ese es el reto que nos anima, terminar
el 2008 y comenzar el 2009 en la ruta de la calidad.
Hacer visibles todos los procesos, sus deficiencias técnicas y procedimentales, sus fortalezas
y sus posibilidades de mejora
Incrementar la productividad y eficiencia en el
desarrollo de los procesos
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CON FELICITACIONES RECIBIÓ LA
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS
LOS RESULTADOS DE LA
EVALUACIÓN DE LA CALIDAD DE LOS DATOS DEL SUI
D
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urante el presente año, la Superintendencia de Servicios Públicos -SSP, pasó
por el proceso de certificación de aseguramiento de calidad de la información oficial
básica, que produce a través del Sistema Único de
Información-SUI, por su interés de garantizar a los
usuarios, la calidad de los datos que se recopilan y
atendiendo las disposiciones del Decreto 3851, expedido por el Gobierno Nacional. Cabe resaltar, que
la entidad ha establecido como política de calidad,
en el segundo de sus objetivos misionales: “Asegurar que la sociedad cuente con información oportuna
y confiable mediante un talento humano capacitado
y comprometido”.
La información oficial básica del SUI, es toda aquella que se considera de interés público, y resulta de
procesar la obtenida por una operación estadística.
Con base en los criterios definidos para la producción, almacenamiento, consulta, difusión y aseguramiento de la calidad de información de esta naturaleza, se certifica la operación estadística. La SSP es
una de las primeras entidades del Estado en iniciar
el proceso de certificación, en cumplimiento a lo
dispuesto en el mencionado Decreto y en la Resolución 661 del Dane, la cual delegó al Centro Andino de Altos Estudios -CANDANE, la responsabilidad
de otorgar la certificación a las entidades Productoras de Información Básica (EPIB) y las operaciones
turación de los servicios públicos de Acueducto,
Alcantarillado, Aseo, Gas natural, Electricidad, Telefonía básica y las ventas de Gas licuado de propano
-GLP-. Éstas solo son algunas de las que la SSPD esta
en capacidad de producir, pero en términos generales son las que reúnen los temas que de manera
general contienen la información más representativa en el sector de servicios públicos. Se espera más
adelante, someter a evaluación a las demás operaciones, lo que sin duda será un trabajo más dinámico basado en la experiencia de la certificación de
las operaciones presentadas.
estadísticas que sean sometidas a evaluación por el
Comité de Expertos Independientes (CEI) nombrados por CANDANE. Otras entidades Productoras de
Información Básica (EPIB) ya han sido previamente
certificadas en algunas de sus operaciones estadísticas como el mismo Dane, el Ministerio de Transporte y la Aeronáutica Civil, entre otras
El proceso
CANDANE, asignó un Secretario Técnico (ST) para
apoyar a la entidad en la preparación de la evaluación. Ëste a su vez, propuso la guía de evaluación
al Comité Técnico Conjunto (CTC), conformado por
personal de la EPIB y del CANDANE y que tiene la
función de tomar las decisiones relativas a las operaciones a certificar y la forma de desarrollar las diferentes actividades que surgen en el proceso de
certificación.
En este orden de ideas, la SSP realizó la revisión de
la documentación relativa a estándares de calidad
de información, especialmente la preparada por el
Centro Andino de Altos Estudios del Dane (CANDANE), la cual constituye una juiciosa recopilación de
los adelantos de entidades internacionales como la
División de Estadísticas de la ONU, la CEPAL, el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial, Eurostat y la ISO 9001. La compilación realizada por CANDANE, establece que los criterios que se
tienen en cuenta en la evaluación de la calidad se
clasifican en gestión, producto y base de datos, tal
y como se ilustra en la figura 1.
El CTC seleccionó como operaciones estadísticas
del SUI: Aquellas que la SSP realiza en función de
sus labores misionales como el Registro Único de
Prestadores de Servicios Públicos -RUPS- y la fac-
figura 1
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Independientemente del proceso de evaluación de
calidad, es de interés para la SSP adoptar éstos criterios para el manejo de su información, porque se
considera que desde el punto de vista estadístico
y organizacional,es de vital importancia, proteger
la información oficial que produce y maneja la entidad.
En términos de gestión, la evidencia más significativa de cumplimiento de cada uno de los parámetros
relativos a diseño, procesos y recursos, la constituye la documentación relacionada con cada uno de
ellos. Ésta documentación se ha ido recopilando de
modo organizado para cada una de las operaciones
estadísticas sometidas a evaluación, para que hagan
parte integral del proceso de vigilancia en la gestión
de la SSP y, además, para que sean incorporadas en
el Sistema Integrado de Gestión y Mejora (SIGME).
82
En términos de base de datos, se documentó en forma detallada, las tablas involucradas en las primeras
operaciones estadísticas, para identificar lo que debe
o no permanecer en la base de datos, así como la
permanencia de campos utilizados en las diferentes
aplicaciones. De otro lado, se escribieron las validaciones que aplican a cada campo y de las que no había registro. Adicionalmente, se extrajeron muestras
de las diferentes tablas y éstas fueron sometidas al
escrutinio del personal de CANDANE encargado de
dar un concepto sobre la calidad actual de las bases
de datos de las operaciones que iniciaron el proceso
de certificación.
El Comité de Expertos realizó la revisión de la información de las bases de datos, la gestión de la
información y los datos como producto y, durante
la semana de noviembre 10 al 14, realizó una visita a las instalaciones de la SSPD, para evidenciar
el funcionamiento del Sistema Único de Información -SUI, en lo que se refiere a la producción de
información. Resultado de la visita, el Comité de
expertos preparó un informe en el que, además de
la calificación a cada dimensión de calidad, emite
recomendaciones que consideran adecuadas para
el mejoramiento en la ejecución de las operaciones
estadísticas.
De acuerdo a los comentarios recibidos por parte
del CEI, la impresión que recibieron fue altamente
satisfactoria, y las recomendaciones están encaminadas a la implementación de acciones para la expansión en la difusión del SUI, como un producto
de valor estadístico muy amplio.
Lo que viene en calidad del sui
Idealmente, la calidad de la información puede garantizarse, si el proceso de producción de información se enmarca en una operación estadística. Considerando cada una de las fases que debe contener,
en adelante se promoverá la identificación plena
de cada etapa del proceso con la respectiva documentación. Las especificaciones de la operación
estadística aún se están adaptando al propio funcionamiento de la entidad e integrándose al SIGME,
como instructivo del proceso de Vigilancia y Control
de la entidad.
Son amplias las experiencias y enseñanzas que deja
el proceso de certificación y que serán adoptadas
por la entidad para beneficio del SUI. Por ejemplo,
ya se han realizado avances en la implementación
automática de indicadores para revisar la calidad de
las bases de datos, conforme a las especificaciones
definidas en los criterios de la evaluación, y a partir
de allí proceder con acciones de mejora. Pero el más
valioso aporte es la concientización de todos los involucrados en el proceso, sobre la importancia de la
calidad en la producción de información.
RESTRICCIONES URBANÍSTICAS EN
ASENTAMIENTOS
ILEGALES
FRENTE AL DERECHO A LOS
SERVICIOS PÚBLICOS
Fernando José González Sierra
Abogado Oficina Asesora Jurídica*
Introducción
E
l éxodo masivo de personas desde pequeñas poblaciones hacia las grandes
ciudades en busca de mejores perspectivas económicas, el crecimiento de la
población y las dificultades para acceder a una vivienda propia, son situaciones que, vinculadas a los
altos niveles de violencia, generan los fenómenos
sociales que han contribuido al incremento y proliferación de asentamientos humanos en las periferias urbanas.
Estos procesos de ocupación, generalmente se localizan en zonas marginales y en algunos casos en
zonas de afectación por utilidad pública o áreas de
amenaza no mitigable, razón por la cual carecen de
infraestructura y servicios básicos; no cuentan con
normas de urbanismo que permitan integrarlos a
la estructura de la ciudad (son constituidos a partir
de loteos irregulares y autoconstrucción) y su condición de ilegalidad, impide por expresa disposición de la ley, la inversión de recursos públicos y la
prestación de servicios públicos domiciliarios para
la satisfacción de las necesidades más inmediatas
de sus integrantes.
* Las opiniones expresadas por el autor no comprometen la posición oficial de la entidad
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Marco Normativo
El derecho a los servicios
públicos domiciliarios:
Condiciones que deben darse
En uso de la facultad que la Carta Política le confirió al Congreso de la República para reglamentar
lo relativo a la prestación de los servicios públicos
domiciliarios, se expidió la Ley 142 de 1994, y entre
otras cosas, se consagró el derecho a los servicios
públicos, para lo cual se exige el cumplimiento de
ciertas condiciones.
El artículo 2.4 de la citada Ley, garantiza la prestación continua e ininterrumpida de los servicios públicos, sin excepción alguna, salvo cuando existan
razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden
técnico o económico que así lo exijan.
El acceso a los servicios públicos domiciliarios,
debe darse dentro del marco de una relación con-
84
tractual entre el usuario y la empresa de servicios
públicos. Al respecto, el artículo 129 de la Ley 142
de 1994, señala que, para que exista contrato de
servicios públicos se deben dar los siguientes requisitos:
Que
la empresa prestadora de servicios públicos defina las condiciones uniformes en las
que presta el servicio.
Que el propietario o quién utiliza un inmueble
determinado solicite recibir allí el servicio.
Y, el que más interesa para el presente análisis,
Que
tanto el inmueble como el solicitante
cumplan las condiciones definidas por el prestador en las condiciones mencionadas en el
primer numeral.
Este requisito hace referencia a dos aspectos importantes del contrato: por un lado el inmueble
donde se van a prestar los servicios y por otro, la
persona que los solicita.
Respecto de este último, tenemos que como en
cualquier otra relación contractual las partes deben
tener capacidad negocial, condición jurídica prevista por la ley en el artículo 134, cuyo texto indica:
culo 12 de la Ley 388 de 1997; contar con la licencia
de construcción cuando se trate de edificaciones por
construir, o la cédula catastral en el caso de obras terminadas; y estar ubicado en zonas que cuenten con
vías de acceso o espacios públicos y redes de acueducto o alcantarillado requeridas para adelantar las
redes locales y las conexiones domiciliarias que permitan atender las necesidades del inmueble.
“Cualquier persona capaz de contratar que habite o utilice de modo permanente un inmueble, a
cualquier título, tendrá derecho a recibir los servicios públicos domiciliarios al hacerse parte de un
contrato de servicios públicos”.
De manera que, el acceso a los servicios públicos
tiene límites en la prevalencia del interés general
y en la defensa de otros bienes jurídicos de orden
constitucional como la protección de un ambiente
sano, el ordenamiento urbano, la seguridad, la salubridad y el orden público que han sido previstos
por el Legislador y el Ejecutivo, además de las normas reseñadas, en la Ley 9 de 19892, 388 de 19973, el
Decreto 1504 de 19984 y 564 de 20065 entre otras.
El otro aspecto está referido al inmueble, el cual
debe tener los requisitos y calidades tanto físicas
como técnicas que determinen las empresas, con
arreglo a la ley y las disposiciones reglamentarias
de las comisiones de regulación.
En este sentido, la Corte Constitucional ha indicado:
“De tal suerte que, por ejemplo, no podría celebrar
el contrato de servicios públicos una persona que
pese a su capacidad negocial habite o utilice de manera permanente un inmueble que amenaza ruina
o presenta inestabilidades que atentan gravemente
contra su integridad física. (arts. 129 y 139.2, ley 142
de 1994). En esta perspectiva las empresas podrán
negar las solicitudes de servicios por razones de
carácter técnico y/o por no encontrarse dentro del
programa de inversiones de la empresa, a menos
que en este último evento el interesado asuma los
costos que adicionalmente se causen. (art. 9.3 ley
142 de 1994). En todo caso debe observarse que el
derecho a la prestación del servicio está condicionado al pago de las tarifas de conexión a que haya
lugar y a la posibilidad técnica de la prestación del
mismo. (art. 4 Decreto 1842 de 1991)”1.
Otras
restricciones legales
El artículo 99 de la Ley 812 de 20036, que continúa
vigente según lo dispuesto por el artículo 160 de la
Ley 1151 de 20077, señala:
“ARTÍCULO 99. Prohibición de invertir recursos
públicos en invasiones, loteos y edificaciones
ilegales. Queda absolutamente prohibida la inversión de recursos públicos en asentamientos originados en invasiones o loteos ilegales realizados con
posterioridad a la vigencia de la presente ley. De la
misma manera, las entidades prestadoras de servi2 Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras
disposiciones.
3 Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 3 de 1991 y se
dictan otras disposiciones.
4 Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los
planes de ordenamiento territorial.
5 Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos; a la legalización de asentamientos humanos constituidos por viviendas
de Interés Social, y se expiden otras disposiciones.
6 Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006.
7 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
Particularmente, en materia de acueducto y alcantarillado, el artículo 7º del Decreto 302 de 2000, enumera
nueve condiciones que deben cumplir los inmuebles
para el acceso a los servicios, entre las que se destacan: estar ubicado dentro del perímetro de servicio,
tal como lo dispone el parágrafo segundo del artí1 Sentencia T-019 de 2002.
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cios públicos se abstendrán de suministrarlos a las
edificaciones que se ejecuten en estas condiciones.”
Del análisis de esta disposición se deduce que:
™™La norma contiene dos reglas o supuestos: el primero, referido a la inversión de recursos públicos
dirigida básicamente a las entidades territoriales,
nación, departamentos, municipios y distritos; y
el segundo, dirigido a las empresas prestadoras
de servicios públicos cualquiera sea su naturaleza jurídica.
™™
La prohibición aplica únicamente a los
asentamientos originados con posterioridad al 27
de junio de 2003, fecha de publicación de la Ley en
el Diario Oficial.
Aún hoy, la única regulación al respecto, se encuentra contenida en laResolución CREG 120 de
2001, y solo hace referencia a la prestación del
servicio de energía en una sola de las zonas especiales, esto es, los barrios subnormales.
En el sector de agua potable y saneamiento básico, la única referencia a estos asentamientos
se encuentra en el numeral 3.4. del artículo 3 del
Decreto 302 de 2000, modificado por el artículo
1º del Decreto 229 de 2002, según el cual “asentamiento subnormal es aquel cuya infraestructura
de servicios públicos domiciliarios presenta serias
deficiencias por no estar integrada totalmente a la
estructura formal urbana.”
Es importante mencionar que, contra el artículo 99
de la Ley 812 de 2003, actualmente, cursa demanda
de inconstitucionalidad ante la Corte; en criterio del
actor, ésta representa un obstáculo para el cumplimiento de los fines del Estado, afectando el derecho constitucional de las personas a gozar de una
vivienda digna, entre otras razones9.
™™Los asentamientos a los que aplica la restricción
son aquellos originados en invasiones o loteos
ilegales; la norma guarda silencio respecto de
los llamados “asentamientos subnormales” que
se encuentran en curso de un proceso de legalización para integrarse a los planes y programas
de inversión pública
del municipio o distrito y así poder incorl acceso a los servicios públicos tiene
porarse a la estructura
límites en la prevalencia del interés
de la ciudad.
general y en la defensa de otros bienes
Por otra parte, el artículo
104 de la Ley 388 de 1997,
modificado por el artículo 2° de la Ley 810 de
2003, consagra una serie
de infracciones urbanístijurídicos de orden constitucional como
Precisamente, estos
cas, las cuales darán lugar
la protección de un ambiente sano, el
barrios subnormales,
a sanciones por parte de
ordenamiento urbano, la seguridad, la
hacen parte de las zolos alcaldes municipales y
salubridad y el orden público
8
nas especiales , para
distritales, el gobernador
del departamento de San
los cuales el legislador
Andrés y Providencia o el funcionario que reciba la
previó la posibilidad de aplicar esquemas difedelegación.
renciales de prestación de los servicios públicos.
E
86
8El artículo 64 de la Ley 812 de 2003, ordenó a las Comisiones de
Regulación , desarrollar el marco regulatorio y reglamentario
necesario para incluir esquemas diferenciales de prestación de
servicios públicos, como la medición y facturación comunitaria,
la utilización de proyecciones de consumos para facturación, pagos anticipados del servicio o períodos flexibles de facturación
en las zonas no interconectadas, territorios insulares, barrios
subnormales,áreas rurales de menor desarrollo y comunidades
de difícil gestión.
Adicionalmente a las sanciones pecuniarias que
conllevan estas infracciones, la norma prevé que las
mencionadas autoridades pueden ordenar a la empresa la suspensión en la prestación de los servicios
9Corte Constitucional, Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda
Espinosa, Expediente D- 7368 Ley 812 de 2003, artículo 99.
públicos domiciliarios en los términos de la Ley 142
de 1994, con sujeción al procedimiento previsto en
los artículos 104, 105 y 108 de la Ley 388.
Problemática
A continuación, se plantea una serie de inconvenientes en materia de servicios públicos domiciliarios que surgen a partir del marco jurídico expuesto,
en contraposición a un fenómeno social creciente
que afecta a las principales ciudades del país, así
como algunas de sus principales causas.
públicos ya reseñados, conducen a que los integrantes de estas comunidades opten por conectarse de manera irregular o fraudulenta a las redes de
las empresas para satisfacer sus necesidades más
inmediatas.
Afectación en materia de
servicios públicos domiciliarios
Conexión fraudulenta de estos
La anterior situación genera, por una parte, dado
lo precario de las conexiones, una amenaza latente
para la salud y la vida de las personas, por la contaminación de las aguas y la inestabilidad del terreno
o la muerte de personas electrocutadas en el caso
de las redes de energía eléctrica.
conglomerados a las redes de las
empresas prestadoras de servicios
públicos domiciliarios
La pobreza y el desplazamiento en zonas rurales,
entre otros, son factores que aceleran la migración
de las personas hacia la periferia de las ciudades incrementando el número de asentamientos.
Por otra parte, la obtención irregular de los servicios públicos domiciliarios, genera grandes pérdidas económicas a las empresas, en detrimento de
los mismos usuarios que se ven privados de nuevas
inversiones.
Hoy día, la migración continua de personas no solo
procede del campo, sino también de residentes de
las propias ciudades que con el deseo de acceder a
una vivienda propia, adquieren inmuebles que carecen de normas de urbanismo y son construidos
fuera del perímetro urbano, incluso en zonas de
afectación como las de reserva forestal que por disposición legal no podrán ser legalizados teniendo
como única alternativa la relocalización.
Fallos de tutela por medio de los cuales se
ordena a las empresas prestar los servicios
públicos a estas comunidades
Si bien, en materia de servicios públicos los usuarios cuentan con las acciones ante el Contencioso
Administrativo, previo agotamiento de la vía gubernativa, la jurisprudencia ha señalado que si con
la conducta o decisión de las empresas se afectan
derechos fundamentales, el amparo constitucional
resulta procedente.
Adicionalmente, el aumento de la población implica simultáneamente, una expansión territorial que
desborda la capacidad de las ciudades.
Estas circunstancias sumadas a las restricciones en
la prestación de servicios e inversión de recursos
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Ciertamente, cuando se trata del servicio de acueducto y alcantarillado, son múltiples los pronunciamientos de los jueces de tutela por medio de
los cuales se ha ordenado a las empresas ejecutar
todas las acciones necesarias para suministrar el
servicio a estos asentamientos, dejando de lado las
previsiones legales sobre la prestación de servicios
públicos domiciliarios en estas zonas, en virtud de
la prevalencía del precepto constitucional.
Las ordenes judiciales de suministro de servicios
en áreas que se encuentran fuera del perímetro de
servicio, implican la inversión de recursos no previstos por las empresas, que en cierta medida también
constituyen otro factor de estímulo para el aumento
de estos conglomerados, y en muchos casos, más
que salvaguardar los derechos fundamentales de
sus habitantes, amenazan su integridad, dadas las
dificultades que representa ejecutar las obras para el
suministro en terrenos inestables y de difícil acceso.
88
Principales causas
Ineficacia en la gestión
de la planeación urbana
Teniendo en cuenta que algunos de los límites
previstos por el legislador para acceder a los servicios públicos domiciliarios dependen del ordenamiento urbano, se hace necesario resaltar la
importancia de la gestión municipal y distrital en
esta materia.
El parágrafo 2 del artículo 12 de la Ley 388, es claro ejemplo de la relevancia que tiene la gestión del
municipio o distrito y su incidencia en la prestación
de los servicios públicos, al señalar que el perímetro urbano no podrá ser mayor al perímetro de servicios, precisamente con el propósito de evitar que
determinadas zonas urbanas no tengan cobertura
de servicios públicos domiciliarios.
De otra parte, de conformidad con el numeral 5.6
del artículo 5 de la Ley 142, es deber de los municipios apoyar con inversiones y demás instrumentos
previstos en la ley a las empresas de servicios públicos promovidas por el Departamento y la Nación,
para realizar las actividades de su competencia.
En el cumplimiento de la función pública de urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación
a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del
suelo urbano
En ese contexto, corresponde al municipio establecer
efectivos canales de comunicación y trabajar mancomunadamente con las empresas prestadoras a efectos de coordinar y tener claridad sobre la existencia y
legalidad de los asentamientos.
Así mismo, de manera general, las Leyes 9 de 1989
y 388 de 1997, consagran la competencia de los entes territoriales para regular el uso del suelo y establecer los criterios para el ordenamiento territorial
del municipio y el distrito.
Como se observa, la responsabilidad de la planeación urbana está en cabeza de las entidades territoriales, las cuales no dan soluciones a los integrantes
de los asentamientos subnormales y terminan descargando toda la responsabilidad en las empresas
de servicios públicos domiciliarios.
Esta última norma, establece que los municipios en
ejercicio de su autonomía deberán propender por
el uso racional del suelo, la función social de la propiedad y el mejoramiento de la calidad de vida de
sus habitantes.
Para el cumplimiento de estas funciones las autoridades municipales deben localizar y señalar las caracExpedición de licencias y permisos de
terísticas de la infraestructura para el transporte, los
construcción en sectores que no cuentan
servicios públicos domiciliarios, calificar y determinar
con la infraestructura adecuada de
terrenos como objeto de desarrollo y construcción
servicios públicos
prioritaria, al igual que dirigir y realizar la ejecución
de obras de infraestructura
En algunas ciudades no se
para los servicios públicos
cuenta con una política cladomiciliarios y los equipara y eficaz que permita conas entidades territoriales son las
mientos públicos, directa- responsables de la planeación urbana. trolar la proporcionalidad
mente por la entidad públientre el perímetro urbano y
Sin embargo, no dan soluciones a
ca o por entidades mixtas o
el de servicio, contribuyenlos integrantes de los asentamientos
privadas, de conformidad subnormales y terminan descargando do al aumento de zonas sin
con las Leyes.
esa responsabilidad en las empresas de cobertura y abastecimiento
de servicios públicos domiservicios públicos domiciliarios.
El artículo 8 de la Ley 388
ciliarios. 11
en comento, señala que la
función pública del orde11Según reporte de la Contraloría Distrital de Bogotá, las construcnamiento del territorio local se ejerce mediante la
ciones “piratas” en la capital del país, subieron 53% en tres años.
acción urbanística de las entidades distritales y muEl diarioPortafolio, en su página web del 17 de septiembre de
2008, reportó que según el contralor “Las autoridades han sido
nicipales, referida a las decisiones administrativas y
permisivas al crecimiento ilegal de la ciudad, entre otras razones,
a las actuaciones urbanísticas que les son propias,
porque se ve como un aspecto social difícil de controlar. Lo anterior
relacionadas con el ordenamiento del territorio y la
demuestra que el seguimiento y control por parte de las autorida10
des es deficiente, pero más preocupante aún es, evidenciar que el
intervención en los usos del suelo .
L
comportamiento por parte de los urbanizadores piratas sea el de
desarrollr las áreas periféricas de la ciudad y la administración sea
inerme ante este flagelo”
10 Concepto SSP-OJ-2004-182
S
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públicos
males y tienen un especial tratamiento en materia
de servicios públicos.
En el sector eléctrico existe regulación mediante
la cual, se establecen parámetros para la prestación temporal y facturación del servicio, además
de programas de normalización de conexiones no
autorizadas por las empresas, precisamente con la
finalidad de legalizar a los usuarios y optimizar el
servicio en tales comunidades, reduciendo pérdidas no técnicas. Sin embargo en otros sectores esta
regulación es prácticamente inexistente.
Sobre el particular, la Corte Constitucional tuvo la
oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos:
“Frente a las anteriores afirmaciones, la Sala debe
agregar que la responsabilidad en el otorgamiento
de una licencia de construcción, implica, por parte
de las autoridades administrativas, un estudio previo y juicioso respecto de la posibilidad de garantizar la debida prestación de los servicios necesarios
para gozar, por lo menos, del derecho a una vivienda digna, según los términos del artículo 51 constitucional. Por ello, la Sala encuentra censurable el
hecho de que en Cartagena de Indias se otorguen
licencias de construcción en forma descontrolada,
afectando no sólo a los moradores de los barrios
ya mencionados, sino a los habitantes de toda la
ciudad, pues, según los testimonios recogidos, los
servicios públicos se prestan con preferencia a las
nuevas edificaciones, en perjuicio de los residentes
de otros sectores de la ciudad”12.
Demora en los procesos de
legalización de barrios subnormales
90
Como ya se indicó, aquellos asentamientos que
han iniciado el proceso de legalización ante los entes territoriales, son considerados barrios subnor12 Sentencia T-366 de 1993
De cualquier forma, estas son medidas temporales
entre tanto los asentamientos terminan su proceso
de legalización. Se requiere mayor agilidad en estos
procesos pues en algunos casos exceden el tiempo
permitido por la regulación para la prestación provisional del servicio.
Conclusiones
En este escenario de dificultades, es indispensable
que los entes territoriales tomen conciencia de la
incidencia que tiene su gestión en materia de regulación y uso del suelo, respecto de los servicios
públicos domiciliarios, su prestación, margen de
maniobra para las empresas y la satisfacción de las
necesidades básicas en los asentamientos de origen informal.
La política social es del gobierno, de los municipios,
de las autoridades públicas. Si hay financiamiento,
las empresas pueden ejcutar esas políticas y estructurar estrategias de reducción de pérdidas.
Finalmente, es necesario regular la implementación de esquemas diferenciales de prestación de
servicios para todas las zonas especiales y extenderlo al sector de acueducto y alcantarillado, donde
no existe una regulación que permita dar solución
temporal de suministro del servicio, en los barrios
que se encuentran en proceso de legalización.
. Recomendaciones para
reactivar la inversión
.
gas natural
*
en
en
Colombia
Introducción
E
l mercado de gas natural de Colombia
necesita definiciones coherentes de largo plazo para crecer, dado que las políticas domésticas han agotado su capacidad de dinamizar el negocio y el mundo avanza
hacia la transabilidad del gas natural. A pesar del
* Versión resumida de un trabajo con el mismo título elaborado
por el consultor para la SSP. Con la financiación de US AID.
Email: [email protected]
** Las opiniones expresadas por el autor no comprometen la posición oficial de la entidad
Juan Benavides
Consultor**
vigoroso esfuerzo público por masificar el uso del
gas natural, que ha rendido frutos tangibles y positivos, el peso actual del gas natural en la canasta
energética es modesto. El consumo de gas natural
se ve amenazado por la competencia entre fuentes
energéticas y el bajo ingreso per capita –que le fijan un techo natural de precios al gas–, por un lado
y el pequeño tamaño del mercado, por el otro. Las
reservas no aumentaron sustancialmente en la década pasada. En el entorno mundial de transabilidad
del gas natural que se avecina, la perspectiva de un
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públicos
mercado doméstico reducido, con precios de venta
inferiores al costo de oportunidad internacional, no
atraerá inversiones sustanciales para exploración y
producción.
La regulación económica del gas natural en Colombia es complicada. Se caracteriza tanto por la disparidad de reglas aplicadas entre firmas del mismo
segmento de negocio, como por la baja coherencia entre reglas acumuladas a lo largo del tiempo.
Esto es particularmente agudo en la regulación del
transporte de gas. Los precios del transporte troncal por distancia han fragmentado la industria en
dos submercados, cada uno con un productor y
un transportador preponderantes. Puesto que la
expansión de la red de transporte se efectúa mediante el método de “contract carriage”, los transportadores tienen ventaja en sus negociaciones
frente a distribuidores y productores, que carecen
de contrapartes adicionales en cada uno de los
dos submercados. Al tiempo, los transportadores
enfrentan la incertidumbre de que sus inversiones
se conviertan en activos encallados por la reducción del consumo general o por la aparición de gasoductos que le compitan.
Con esta estructura de industria en una red no enmallada y en ausencia de mercados líquidos para
gestión de riesgo, las firmas transportadoras tienen
el incentivo de transferir todos los riesgos posibles
a distribuidores y productores en el contexto de las
negociaciones bilaterales de uso y expansión de
la red. La evidencia casual sugiere la existencia de
una pugna redistributiva de riesgos entre negocios
verticales (“riesgo moral bilateral”). Este comportamiento sería magnificado por una regulación que
es más riesgosa que una correspondiente a la de
“techo de precios” y por la debilidad de las autoridades de defensa de la competencia.
92
El factor limitante para el crecimiento de las inversiones en la industria del gas natural no está en la
imperfección regulatoria, sino en las condiciones
del mercado doméstico (poco atractivo) y la ausencia de definiciones tajantes que faciliten las tran-
sacciones internacionales de gas natural. La explicación es sencilla: una rentabilidad suficientemente
alta para el productor sería capaz de compensar los
costos de las imperfecciones regulatorias y deficiencias del clima de negocios –las compañías internacionales de hidrocarburos están acostumbradas a trabajar en entornos institucionales hostiles-.
La calidad y pertinencia de la regulación serán decisivos para la inversión una vez se hayan tomado las
decisiones de política energética pertinentes.
Panorama y estructura de la
industria del gas en Colombia
Las reservas de carbón, el potencial de generación
hidroeléctrico y la disponibilidad de tierras aptas
para la producción de biocombustibles de Colombia son significativos a nivel internacional.1 En comparación, las reservas de hidrocarburos son menos
importantes. La Tabla 1 muestra que las relaciones
reserva/producción (R/P) son apretadas para el
petróleo y el gas natural (lo que sugiere un retraso histórico en los esfuerzos exploratorios). Por el
contrario, el carbón, que se exporta en su gran mayoría, tiene por delante 97 años de vida –bajo las
condiciones de cálculo de esta relación–.
El gas natural suministra el 14.9% del consumo total de energía del país, en contraste con el petróleo
y sus derivados, que explican el 47% del consumo
total (UPME 2008). Cerca de la mitad del consumo
de gas va a la producción de electricidad y a usos
industriales (Tabla 2). Como resultado de las directivas del Plan de Masificación del Gas Natural y de la
regulación de precios a usuario final, los actuales
1 Reservas de carbón: 6,959 millones de toneladas, contra 16,276
millones de toneladas en América Central y Suramérica. Potencial
hidroeléctrico: 93,000 MW (de los cuáles se han desarrollado 8,554
MW hasta la fecha). Área potencialmente útil para cultivos orientados a producción de biocombustibles: 3 millones de Ha. Ver British
Petroleum. 2008. BP Statistical Review of World Energy.
http://www.bp.com/productlanding.do?categoryId=6929&conte
ntId=7044622
Tabla 1
Producción y consumo de combustibles fósiles en Colombia en 2007
Producción
R/P
Miles de barriles diarios
Petróleo
7,4
561
Billones de metros cúbicos
Gas Natural
16
7,7
MTOE
Carbón
Consumo
Consumo
Miles de barriles diarios
MTOE*
228
10,3
Billones de metros cúbicos
MTOE
7,7
6,9
MTOE
MTOE
2,6
2,6
97
46,6
*Millones de toneladas de equivalente de petróleo
Fuente: BP (2008). MTOE: millones de toneladas equivalentes de petróleo.
dinamizadores del consumo de gas son los usuarios residenciales de bajos ingresos y el transporte público urbano, sectores subsidiados. Por otra
parte, la generación eléctrica sigue siendo fundamentalmente hidráulica (43.4 TWh del total de 54
TWh producidos en el 2007 provinieron de fuentes
hidráulicas).
el consumo de electricidad per capita de Colombia
fue 877 kWh, la mitad del promedio de América Latina y 1/3 del consumo de Argentina; (ii) el consumo de gas per capita de Colombia fue 150 metros
cúbicos, menos del 40% del promedio de América
Latina y 1/7 el consumo de Argentina; (iii) el ingreso de paridad per capita de Colombia fue de 2000
USD 6,958, que es aproximadamente la mitad del
ingreso correspondiente a Argentina (lo que implica una menor disponibilidad a pagar por servicios
energéticos); y (iv) la oferta total de energía primaria (Total Primary Energy Supply, TPES) per capita
de Colombia fue 0.63 TOE, la mitad del promedio
de América Latina y de Brasil.
Tabla 2
Consumo de gas por sector en 2006
Generación eléctrica
Refinación de petróleo
Residencial
15,886
22.69%
7,772
11.10%
11,471
16.38%
2,024
2.89%
Industrial
17,936
25.61%
Transporte
4,271
6.10%
10,664
15.23%
70,024
100%
Comercial y Público
Otro consumo
Total
La información de las Tablas 1 a 3 ayuda a identificar algunos factores que restan dinamismo a la
inversión en gas natural en Colombia: (i) la disponibilidad de sustitutos, suficientes para el abastecimiento local, que introducen un techo natural de
precios para el gas en el consumo final; (ii) el bajo
ingreso per cápita, que a su vez reduce el nivel de
tal techo de precios; (iii) los bajos requerimientos
energéticos de los hogares3 y las actividades productivas, que, en particular, son captadas por crudos pesados en usos térmicos, o implícitamente
por hidroelectricidad, en otros usos finales.
Fuente: UPME (2008). Balance energético.
Unidades: Teracalorías. 1 Tera = 1012.
2
En balance, y restringiendo la comparación a América Latina, Colombia es un actor pequeño en consumo actual y potencial, así como en oferta primaria (Tabla 3, para el año 2005). Por ejemplo: (i)
2UPME (Unidad de Planeación Minero Energética). 2008. Boletín
Estadístico de Minas y Energía 2002-2007.
http://www.upme.gov.co/Docs/Boletin_estadistico_2007.pdf
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3No hay estación de invierno y la calefacción residencial es prácticamente inexistente.
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Tabla 3
Colombia en el contexto energético latinoamericano 2005
Región/País
Mundo
Población (Millones)
America Latina
Argentina
Brasil
Colombia
Estados Unidos
6,432
449
38.75
186.41
45.60
296.68
PIB (Billones 2000 USD)
36,281
1,620
313.63
670.45
99.13
10,995.80
PIB PPP (Billones 2000 USD)
54,618
3,193
492.24
1,393.43
296.30
10,995.80
8,492
7,111
12,703
7,475
6,498
37,063
TPES (MTOE)
11,434
500
63.72
209.53
28.59
2,340.29
Consumo Elect. (TWh)
16,695
761
93.69
375.19
40.01
4,046.60
Consumo Gas
(Billones metros cúbicos)*
2,749.6
173.7
40.6
20.2
6.8
633.6
TPES/Pob (TOE/capita)
1.78
1.11
1.64
1.12
0.63
7.89
TPES/PIB (TOE/Miles 2000 USD)
0.32
0.31
0.20
0.31
0.29
0.21
TPES/GDP PPP
(TOE/Miles 2000 USD PPP)
0.21
0.16
0.13
0.15
0.10
0.21
2,596
1,695
2,418
2,013
877
13,640
430
390
1,050
110
150
2,140
PIB PPP/Pob (Ingreso PPP/cápita)
Cons. Elect./Pob (kWh/capita)
Consumo Gas/Pob
(Billones metros cúbicos/cápita)*
Fuentes: IEA (2007). *: BP (2008). International Energy Agency. 2007. IEA Energy Statistics.
Evolution of Total Primary Energy Supply from 1971 to 2005. Colombia. http://www.iea .org/textbase/stats/pdf_graphs/COTPES.pdf
Regulación del gas
en Colombia: balance
Decisiones de estructura y
estilo regulatorio
Resumiendo apretadamente las decisiones regulatorias tomadas, la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) ha determinado límites fuertes a la
integración vertical y horizontal, 4 el uso de un siste-
94
4 La Resolución CREG 057 de 1996 prohíbe al transportador desarrollar actividades en producción, comercialización y distribución (exceptuando parcialmente a empresas que estaban integradas antes de la entrada en vigencia de la Ley 142 de 1994).
También limita la participación accionaria del productor hasta
el 25% del capital social de firmas de generación eléctrica. La
Resolución CREG 071 de 1998 impone límites al tamaño de las
firmas en distribución y comercialización.
ma inicialmente concebido como techo de precios
pero más complicado y riesgoso para transporte y
distribución. El precio en boca de pozo quedó definido por el netback contra combustibles sustitutos
en el caso de pozos desregulados, o limitado por un
techo de precios en el caso de los pozos regulados.
El esfuerzo se concentró en los asuntos de organización industrial, y en adaptar el estilo regulatorio
del Reino Unido (el que conocían los consultores
que asesoraron el diseño del esquema regulatorio).
Se trataron de manera residual los riesgos y costos
de transacción propios del negocio de un mercado
naciente, que pueden diluir el objetivo de atraer inversión de largo plazo. Las decisiones regulatorias
de la CREG suponían que: (i) el aspecto principal de
la integración vertical es el potencial de abuso de
posición dominante; (ii) las firmas del sector de gas
pueden gestionar todos los riesgos diversificables
último caso se pone en riesgo la remuneración
por motivos que pueden estar por fuera de control del transportador. La aplicación de DEA con
un número reducido de firmas y heterogéneo
de firmas tanto en transporte como en distribución es problemático.
y por tanto son neutrales al riesgo; (iii) la regulación
de una industria no depende del número de agentes, ni de su nivel de desarrollo, ni de la estructura
de la red de transporte y se debe concentrar en la
eliminación de rentas.
Con el beneficio de la retrospección, se puede
afirmar que estas premisas son, por lo menos, incompletas. La integración vertical es ineficaz para
ejercer poder en un mercado downstream potencialmente competitivo (caso de la producción de
gas en el mercado spot de electricidad). Como lo
demuestra la experiencia en mercados nacientes
(Perú, por ejemplo), la integración vertical puede
ser la única medida creíble para coordinar las inversiones en toda la cadena y reducir los costos de
transacción de los inversionistas. En un contexto
dinámico, las pérdidas de bienestar originadas por
la falta de inversión podrían ser mayores que la pérdida de excedente del consumidor. Esto se debe a
la competencia entre combustibles en el consumo
final y a la ausencia de autoridades en defensa de la
competencia
™™La discrecionalidad. No se justifican suficientemente los parámetros que afectan la remuneración, tales como los niveles apropiados de endeudamiento; existe además la posibilidad de
revisiones tarifarias antes de la vigencia, como
lo habilita la Resolución 045 de 2002
™™La existencia de tratamientos idiosincrásicos. Hay
derechos adquiridos que permiten la integración vertical en algunas firmas, con lo cual se reducen sus costos de transacción en comparación
con las firmas que no tienen tales derechos.
™™Los problemas de contabilidad regulatoria. Los
métodos de valoración de activos son dependientes de la firma; hay confusión entre vida contable y vida útil, complicada además por uso de
“costo de oportunidad” para valorar activos después de agotada la vida contable; se desconocen las edades y necesidades de reposición en el
momento de iniciar la regulación, que golpea a
redes antiguas que no fueron bien mantenidas;
se discrimina el costo promedio del capital entre
inversiones históricas y previstas.
Opacidad de la regulación
del gas natural en Colombia
Según PWC (2000), la opacidad es “la ausencia de
prácticas claras, precisas, formales, fácilmente discernibles y ampliamente aceptadas en la arena donde
se encuentran el gobierno, los negocios y la financiación.” La regulación del downstream en el sector de
gas natural en Colombia puede clasificarse como
opaca por las siguientes razones:
™™Los desincentivos al consumo industrial derivados
de la regulación en distribución. La regulación por
canasta con techos y pisos reduce los grados de
libertad del distribuidor, encarece el costo del
combustible a la industria e incentiva el cambio
a otros combustibles; con lo cual se disminuye la
utilización del transporte.
™™La sobre-especificación y uso problemático del
mecanismo de techo de precios. Se usan simultáneamente: acotamiento por uso de métodos de
eficiencia comparativa (Data Envelopment Analysis, DEA) para los gastos AOM para transporte y
distribución; Unidades Constructivas y factores
de productividad X en distribución; y factores de
utilización eficiente de los activos de transporte
(50% para troncal, 40% para ramales). En este
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™™La dificultad de entender el esquema regulatorio
sin conocer los accidentes subyacentes. Un experto internacional en gas natural que no conozca
el sector en Colombia, está en problemas para
encontrar un hilo conductor y una secuencia
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consistentes de prácticas regulatorias, además
porque muchas de ellas no se aplican de manera generalizada en otros países. El esquema no
tiende a su simplificación, sino a la superposición de capas de decisiones.
Consecuencias de las decisiones
de estructura y estilo regulatorio
Dos mercados con un transportador y un productor predominante en cada uno. El mercado
de gas natural es un oligopolio bilateral en producción y en transporte, que, por la estructura de red
de transporte, la ubicación de los dos pozos más
grandes en los extremos de la red y el cobro del
transporte por distancia, se fracciona en dos mercados, cada uno con un productor y un transportador dominante. La fragmentación reduce las oportunidades de diversificación de todas las firmas al
enfrentar menos contrapartes y menores volúmenes de transacción.
Altos costos de transacción por limitaciones en
la información. Las firmas enfrentan grandes vacíos de información sobre las tendencias del sector
y las condiciones del mercado en el corto plazo,
con lo cual la fricción entre agentes aumenta. Se facilita además el ejercicio del poder de mercado y la
captura de rentas por información asimétrica.
Incertidumbre regulatoria adicional. La opacidad regulatoria hace que el riesgo y la incertidumbre que enfrentan los transportadores y distribuidores de gas sean superiores a los de un esquema
de regulación por techo de precios en países maduros. Particularmente, la utilización de un factor
de uso de la red de transporte aumenta la incertidumbre con respecto a un esquema puro de techo
Altos costos de transacción y ventajas de sede precios. Los transportadores corren el riesgo de
gunda movida en negociaciones bilaterales. La
que sus inversiones se conviertan en activos encaexpansión del tipo “contract carriage” da ventaja
llados (“stranded assets”)
de negociación al transportador del respectivo
en caso de aparición de
submercado en sus relanuevos pozos de producl mercado de gas natural es un
ciones con productores y
ción que reduzcan la neoligopolio bilateral en producción y en
distribuidores. Los transcesidad de transporte. Lo
transporte, que, por la estructura de
portadores reaccionan a
usual es que estos riesred de transporte, la ubicación de los
peticiones de otros agengos se traten de transdos pozos más grandes en los extremos
tes y tienen por tanto la
ferir “back to back” a lo
de la red y el cobro del transporte por
ventaja de la segunda molargo de la cadena, con el
distancia, se fracciona en dos mercados,
vida en las negociaciones
predominio de contrato
cada uno con un productor y un
de acceso o expansión
inflexibles (del tipo “taketransportador dominante.
con productores y distrior-pay”). Esto puede ser
buidores, lo que favoreun arma de doble filo
ce el potencial de hold up (expresión que denota
(si reduce la competitividad del gas y por tanto su
el potencial que tiene una parte de expropiar a la
uso por grandes consumidores). Las dificultades de
contraparte en una relación bilateral, cuando se
gestión de riesgo en el downstream hacen que las
tiene capacidad de negociación). Las ventajas de
firmas sean adversas al riesgo y necesiten, para resdisponer de la segunda jugada (que no se limitan
petar sus restricciones de participación en el mera los transportadores) pueden adoptar, en adición
cado, algún nivel de aseguramiento de ingresos,
E
96
al incumplimiento o la renegociación de una transacción bilateral, la forma de saboteo a los intentos
de compra competitiva de gas, el traslado ex post
de riesgos que el regulador ha asignado ex ante a
otros segmentos de la cadena, la manipulación de
vigencias contractuales, la negativa a ofrecer ciertas modalidades contractuales, etc.
Retos y oportunidades
que puede implantarse mediante una regulación
de tasa de retorno, pero no mediante una regulación por techo de precios.
para aumentar las reservas
de gas natural
Decisiones sobre conducta e incentivos. Los
transportadores prefieren el status quo de política
energética y de regulación ante la incertidumbre
de la indefinición de su papel, reglas del juego y
remuneración en un contexto internacional; prefieren la aparición de pozos que no comprometan sus
factores de utilización; los productores enfrentan un
precio inferior al costo de oportunidad y pueden
optar por compensar esta situación reduciendo al
máximo el margen del distribuidor en las negociaciones bilaterales; los distribuidores enfrentan la
amenaza de desabastecimiento ante el crecimiento de la demanda sin un aumento proporcional
en reservas; están expuestos a la expropiación por
productores y transportadores. Algunas experiencias sugieren que el sector de gas se ha convertido
en un universo redistributivo, poco atractivo para
la inversión futura. La ausencia de apelación a la
autoridad de defensa sugiere que no se esperarían
beneficios netos al invocarla.
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El reconocimiento del costo de oportunidad a los
productores y la inserción sin restricciones en los
mercados internacionales de gas ampliará las reservas de gas en países con potencial geológico
atractivo y facilitará su monetización; o permitirá
las importaciones necesarias para el abastecimiento doméstico.
Las autoridades sectoriales de Colombia han expresado que no debe estimularse el consumo de gas
natural para generación eléctrica y que debe continuarse su uso y la política de precios acostumbrada
en los sectores de consumo favorecidos por el Programa de Masificación del Gas Natural durante eventos de escasez. Por otra parte, el Decreto 2687 de
2008 del Ministerio de Minas y Energía sobre abastecimiento nacional del gas natural, reacciona ante el
exceso de demanda con medidas de priorización del
consumo nacional (Artículo 3 para gas de Agentes y
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Artículo 4 para el Gas de Propiedad del Estado), privilegiando a su vez el consumo de los usuarios residenciales y pequeños usuarios comerciales inmersos
en las redes de distribución (Artículo 6, Parágrafo 2; y
Artículo 8). En los eventos de escasez, se prevé la posible interrupción de las exportaciones firmes, con
un pago de “costo de oportunidad” al Agente Exportador (Artículo 3). El Artículo 6 (Parágrafo 3) limita las
posibilidades de firmar contratos de exportación a
los Agentes que tengan producción disponible para
ofertar en firme. El Artículo 8 determina el orden de
asignación de la producción disponible para ofertar
en campos con precios máximos regulados. El Artículo 12 asigna a la UPME la tarea de elaborar planes
decenales de suministro y transporte de gas natural.
El Artículo 13 confirma que sólo se podrán efectuar
exportaciones de reservas probadas cuando la relación R/P sea mayor a 7 años.
plazo es aumentarlo en comparación con el promedio del precio de mercado libre. En consecuencia, los
activos de distribución y transporte corren el riesgo
de quedar ociosos, con las previsibles exigencias de
compensación que se harían al Estado colombiano
en caso de agotamiento de las reservas.
Las decisiones sobre abastecimiento de gas se quedan cortas como política para promover el aumento
de reservas. Los planes indicativos en gas natural a
cargo del Estado son bienvenidos, pero más fructífero que su elaboración es la coordinación de expectativas de todas las partes interesadas mediante
eventos periódicos. La reciente creación de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) es un positivo
paso para dinamizar los hallazgos y sus contratos
tienen incentivos fiscales razonables. Estos contratos modernos se tropiezan con tres factores de contexto para atraer exploración en gran escala: el escaso tamaño del mercado
Las anteriores decisiones
local, las dificultades para
son problemáticas en
a creación de la Agencia Nacional
exportar y la ausencia de
varios sentidos. La admide
H
idrocarburos
(ANH)
es
un
positivo
precios atractivos. Surtinistración del exceso de
paso
para
dinamizar
los
hallazgos
y
rán efecto, si se liberaliza
demanda por cuotas, fresus contratos tienen incentivos fiscales
la política de exportaciona la velocidad de la inrazonables
.
S
in
embargo
,
se
tropiezan
nes y se eliminan los teversión en producción de
con
tres
factores
de
contexto
para
chos de precios. La parte
gas y perjudica a los conatraer exploración en gran escala: el
de regalías que el gobiersumidores. Esta intuición
escaso
tamaño
del
mercado
local
,
las
no tome a su favor hace
es confirmada por Dixit
y Pyndick (1994, p. 300):5 dificultades para exportar y la ausencia parte de un delicado ba“con controles de precios, de precios atractivos. Surtirán efecto, si lance entre maximizar los
las firmas esperan para se liberaliza la política de exportaciones retornos del sector públiy se eliminan los techos de precios.
co en el acuerdo –lo que
observar una mayor prepuede reducir la compesión de la demanda antes
titividad del país y paralide actuar. Esta reducción
zar las reservas– o contemplar objetivos de política
dinámica de la oferta a su vez implica que la presión
energética más amplios, como los propuestos.
de la demanda deberá ser lo suficientemente alta para
mantener activa la restricción del techo de precios de
manera más frecuente. De hecho, la política (de techos
de precios) genera su propia ´necesidad´.” Estos dos
autores demuestran además, que el efecto del teropuestas
cho de precios sobre el precio promedio de largo
L
98
P
5Dixit, A. K. y R. S. Pyndick. 1994. Investment under Uncertainty.
Princeton, NJ: Princeton University Press.
Con base en los problemas identificados, se proponen medidas de tres tipos: (i) inserción en el mercado internacional; (ii) simplificación regulatoria en el
downstream y reducción de costos de transacción;
(iii) coordinación y fortalecimiento institucional. Las
medidas son:
cios intenta replicar los efectos de un mercado
competitivo y por tanto, los activos valen por
su valor esperado descontado con activos prospectivos (forward-looking). La presencia de cambio tecnológico hace que el valor de la firma decrezca más que la depreciación sobre la vida útil
del activo. La base de activos cambia entonces,
de acuerdo a los costos y características de versiones que pueden guardar poca relación con
el costo histórico. En opinión de Newbery (1997,
p. 3)6 “…una empresa de servicios públicos no
puede depender en valores libres de mercado
para valorar sus activos y necesita un contrato
regulatorio que defina claramente las reglas del
juego.” El contrato regulatorio, con base en la
tasa de retorno (como en Estados Unidos) define sencillamente una base de activos histórica,
después de haberse juzgado la prudencia y conveniencia de la inversión. Por tanto, no existe el
riesgo de que un activo se convierta en activo
encallado. El contrato regulatorio del Reino Unido (techo de precios; adoptado en Colombia)
“…está menos bien definido por historia y por
™™Incentivar las transacciones internacionales
de gas. Esto incluye (i) eliminar toda restricción
a las transacciones internacionales de acuerdo
al nivel R/P y apoyar la mitigación de riesgo de
las instalaciones de regasificación que se necesitaren (la menos riesgosa estará en la Costa
Pacífica colombiana); (ii) realizar ejercicios de calibración de la parte tomada por el gobierno en
los contratos de la ANH, apostando a hallazgos
medianos y grandes; planificar la migración a un
esquema más progresista basado en ganancias
netas y no en producción; (iii) liberar el precio en
boca de pozo sin esperar a la entrada de nuevas
reservas. Para preservar el consumo de los estratos 1, 2 y 3 y del gas para transporte público, el
Estado debe financiar parte de la diferencia entre costo de oportunidad y precios domésticos
usando su participación en regalías.
™™Migrar a una regulación por tasa de retorno para nuevas inversiones en transporte y
distribución. La regulación por techo de pre-
6Newbery, D. M. 1997. “Determining the regulatory asset base for
utility price regulation.” Utilities Policy 6: 1-8.
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precedente” (ibid) que el de Estados Unidos. Es
prudente migrar a una regulación por tasa de
retorno para las nuevas inversiones (y para las
antiguas que voluntariamente deseen acogerse a este tipo de regulación, en un período de
tiempo finito). Esta medida implica solucionar
los problemas de opacidad y riesgo regulatorio
adicional, especialmente: (i) definir una única
metodología para calcular la base de activos; (ii)
eliminar los factores de utilización del transporte; (iii) no discriminar entre activos nuevos y viejos; (iv) eliminar techos y pisos en la canasta de
precios de distribución.
eléctrico, las necesidades de coordinación de
expectativas en un mercado de gas son altísimas. Por la naturaleza irreversible de las inversiones en transporte y distribución, por un lado,
y lo impredecible de la localización y el tamaño
de las reservas futuras, por otro, hay espacio y
valor agregado en la realización y discusión de
estudios prospectivos. Se recomienda seguir el
ejemplo de la Unión Europea, donde se debaten
de manera frecuente en el Foro Europeo de Regulación del Gas (con sede en Madrid) los problemas de la industria entre reguladores, agentes y ministerios de energía.
™™Permitir la integración vertical parcial que reduzca costos de transacción y no comprometa
la libre competencia. Las integraciones eficaces
propuestas (con salvaguardias de libre acceso y
no discriminación) son: inversión de producción
en generación eléctrica sin control en generación; inversiones de producción o distribución en
transporte sin control individual ni conjunto sobre transporte. El principio de estas integraciones
consiste en permitir a los segmentos que hacen
la primera movida en una relación bilateral, tener
un asiento dentro de la firma que debe responder
a sus solicitudes, reduciendo los costos de transacción y el potencial de expropiación.
™™Mejorar la información disponible y fortalecer la supervisión de abusos de posición
dominante. Se debe exigir la certificación
frecuente de reservas por parte de entidades
independientes, supervisar la disponibilidad
operacional en eventos de escasez y, exigir la
publicación de los planes de expansión y de
gastos de capital en las firmas en el downstream, como se acostumbra en mercados maduros. Los problemas no anticipados, creados
por la regulación (“acaparamiento” de gas por
los generadores), no se resuelven sin usar los
principios económicos probados de asignación
competitiva y sin restricciones a la libre formación de precios. La información debe servir de
base para mejorar la calidad de las decisiones
de los participantes, supervisar el comportamiento de productores y transportadores en
la definición y asignación de la oferta (para
detectar potenciales ejercicios de poder de
mercado; incluidos los recientes procesos de
subasta reglamentados por la CREG), y servir
de plataforma para el futuro diseño de mercados multilaterales de gas y de capacidad
de transporte para formar precios y reducir la
dependencia de las negociaciones bilaterales.
Además, se debe fortalecer a la autoridad de
vigilancia y sanción de abuso de posición dominante, vinculando las sanciones con el nivel
de costo social causado por comportamiento
contra la libre competencia.
™™Anticipar la regulación de los negocios de almacenamiento, regasificación y licuefacción.
El almacenamiento sustituiría la producción y el
transporte y serviría de plataforma para un mercado de derivados físicos y financieros, por lo cual
es natural pensar que quede en manos de comercializadores puros. El negocio de regasificación,
cuando fuere indispensable, podría estampillarse para facilitar su ingreso; se podría además permitir la integración parcial de este negocio con T
y D sin control individual ni conjunto. El negocio
de licuefacción para exportaciones podría estar
abierto a todo tipo de inversionistas.
™™Crear instancias de coordinación sectorial
informal. En comparación con un mercado
Implicaciones del
Régimen jurídico
aplicable a la
marcación .de
cilindros de gas licuado
de petróleo
Marina Montes Alvarez
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica
Yolima Esther Hernández Alcalá
Asesor Oficina Asesora Jurídica
Introducción
E
n Colombia la industria del Gas Licuado
de Petróleo – GLP inició entre los años
30 y principios de los 40 del pasado siglo, con los escasos volúmenes producidos en las refinerías de Tibú y Barrancabermeja, sin
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embargo ha sido una industria en constante crecimiento en nuestro país.
Uno de los principales problemas que presenta la
prestación del servicio de GLP, es que el parque de
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cilindros y tanques no se encuentre en condiciones
óptimas, evento que fue analizado por la Comisión
de Regulación de Energía y Gas en diferentes estudios, que la llevaron a expedir las Resoluciones
023, 044, 045 y 067 de 2008, con la finalidad de
crear reglas de juego claras y obligaciones de calidad, confiabilidad e identificación, a los agentes
del sector.
el servicio público con una determinada marca, corresponde al propietario del cilindro debidamente
reconocido como tal.
Marco regulatorio
de la marcación de cilindros
Dentro de las obligaciones, fijadas a los distribuidores de Gas Licuado de Petróleo, se encuentra la
marcación de los cilindros, un esquema que bajo
ciertas características especiales podría constituir
una herramienta para impulsar la formalización
de la industria y la prestación del servicio a usuario final en mejores condiciones de calidad y seguridad.
La marcación de cilindros por parte de los comercializadores de GLP le facilita al usuario y a los órganos de control, la identificación de la empresa
responsable del estado del cilindro y del producto, permitiendo de esta manera acudir a ella en el
evento de presentarse inconvenientes en el servicio y mejorar la competencia por la calidad del
servicio ya que los agentes se deben esforzar para
que su marca o identificación sea la mejor y se reconozca en el mercado por atributos de calidad y
confiabilidad.
La acción regulatoria en materia de Gas Licuado de
Petróleo inicia con la expedición de la Resolución
CREG 074 de 1996, “por la cual se regula el Servicio
Público Domiciliario de Gases Licuados de Petróleo
GLP y se dictan otras disposiciones”; dicha regulación
surge con la finalidad de ordenar el mercado. Sin
embargo, de su expedición se motiva un debate
entre el mercado, en los temas de entrega de cilindros que cumplan normas de destrucción sin reposición y la producción de GLP con una determinada
calidad.
Para unificar los temas regulatorios relevantes
y organizar los agentes de la cadena del GLP, se
buscó crear un marco regulatorio, por lo cual, a
partir del año 2000, se expidieron varios proyectos, tales como las Resoluciones CREG 009 de
2000, 086 de 2000, 109 de 2003 y 069 y 072 de
2005, que fueron sometidas a consideración de
los agentes y terceros y
a marcación de cilindros por parte
planteaban cambios en
de los comercializadores de GLP
le facilita al usuario y a los órganos de toda la cadena de prestacontrol, la identificación de la empresa ción del servicio y en especial en la estructura de
responsable del estado del cilindro
comercialización.
y del producto, permitiendo de esta
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El objetivo del presente
este articulo, es realizar
una introspección en la
actual regulación de marcación de cilindros de GLP,
enfatizando en lo referente
a la obligación de registro
manera acudir a ella en el evento
Posteriormente y al expeante la Superintendencia
de presentarse inconvenientes
dirse el Plan de Desarrollo,
de Servicios Públicos, a fin
en el servicio
mediante la Ley 1151 de
de permitirnos realizar una
2007, más concretamente
propuesta de aplicación
en su articulo 62, se señala la obligación para la Coarmónica de regulaciones pertinentes a la identifimisión de Regulación de Energía y Gas de adoptar
cación y propiedad de los signos distintivos, para
los cambios necesarios para introducir un esquecon ello lograr una mejor organización del sector
ma de responsabilidad de marca en cilindros, de
y garantía plena al usuario de que quien le presta
propiedad de los distribuidores, que haga posible
identificar el prestador del servicio público de GLP
que deberá responder por la calidad y seguridad
del combustible distribuido.
044 de 2008 para adoptar el Símbolo Identificador
que debe acompañar la marca del distribuidor en la
prestación del Servicio Público Domiciliario de GLP
en cilindros, la Resolución 045 de 2008 para establecer la regulación aplicable al período de transición
de un esquema de parque universal a un esquema
de parque marcado de cilindros de propiedad de
los distribuidores, y la Resolución 067 de 2008, para
fijar las metas individuales de recolección de cilindros para su remplazo.
Atendiendo la disposición citada, la CREG expide
la Resolución 023 de 2008, por la cual se establece
el Reglamento de Distribución y Comercialización
Minorista de Gas Licuado de Petróleo, la cual entre
otras disposiciones, abarca lo referente a la obligación de marcación de los cilindros por parte del distribuidor, indicando que ésta debe acompañarse
de un símbolo identificador que será definido por
la CREG y dicha marca se constituirá para todos los
efectos en la imagen identificadora del nuevo esquema de prestación del Servicio Público Domiciliario de GLP en cilindros.
Marcación de cilindros
Antes de adentrarnos a estudiar la regulación de
marcas de cilindros, en materia de Gas Licuado de
Petróleo, es necesario primero definir qué es una
marca, para lo cual utilizaremos, en primer término,
la definición general del Diccionario de la Lengua
Española: “...señal hecha en una persona, animal o
cosa, para distinguirla de otra...”
De igual forma, la citada Resolución establece que
los requisitos técnicos de la marcación de cilindros
serán determinados por el Ministerio de Minas y
Energía, obligación a la cual dio cumplimiento el
Ministerio, mediante la expedición de la Resolución
181464 del 03 de septiembre de 2008, por medio de
la cual se modifica la Resolución 18 0196 de 2006 y
se establecen requisitos de revisión y marcación de
cilindros universales adecuados y de cilindros nuevos
marcados.
La Resolución 023 de 2006, marco regulatorio en
materia de distribución y comercialización minorista de GLP, en su articulo 10, obliga a todos los
distribuidores de GLP a marcar los cilindros de su
propiedad, nuevos o universales adecuados, de
acuerdo a las condiciones, que determina la citada
Resolución y en concordancia con lo que para el
efecto establezca el Ministerio de Minas y Energía
Ya creado el marco regulatorio, la CREG para efectos de cumplir con tareas que le fueron asignadas
por la Resolución 023 de 2008 expidió la Resolución
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en su Reglamento Técnico de cilindros y tanques
estacionarios.
SUI, cuáles marcas se están utilizando y quiénes las
están utilizando.
La citada Resolución, en materia de distribución y
comercialización minorista de GLP, señala que la
marca será el “Conjunto de caracteres alfanuméricos inscritos en forma indeleble sobre el cilindro, que
cumple los requisitos técnicos que para ese efecto establezca el Ministerio de Minas y Energía, y que hacen
posible la identificación del distribuidor propietario
del cilindro y responsable por la seguridad del mismo
en los términos definidos en esta Resolución”
De acuerdo con lo anterior, concluimos que, el reporte de marca es informativo y de control y por
tanto no representa posesión de la marca.
Las obligaciones en materia de marcación de cilindros para el distribuidor de GLP, derivadas de la Resolución en comento son, marcar los cilindros de su
propiedad y reportar ante la Superintendencia de
Servicios Públicos, la marca con la cual van a identificar los cilindros, respetando las reglas y condiciones citadas en la Resolución 023 de 2008.
La marca, con la cual los distribuidores van a identificar los cilindros de su propiedad, de acuerdo
La regulación de marcación de cilindros citada,
con el articulo 11 de la citada Resolución, deberá
busca garantizar que los cilindros lleven en su cuerser reportada por éstos ante la Superintendencia
po una marca registrade Servicios Públicos,
da, indeleble en alto reen un aplicativo dispolieve, que identifica a la
nible en el SUI, teniena Superintendencia de Servicios
empresa prestadora del
do en cuenta que para
Públicos, deberá llevar la relación o
servicio, a fin de que los
efectos de este reporte
registro de las marcas o símbolos de los
–que en ningún mo- distribuidores, de acuerdo con lo que cada prestadores del servicio
que colocan su marca
mento refiere propieuno de ellos reporte, e informar a través
dad de la marca–, siem- del SUI, cuáles marcas se están utilizando y en el cilindro, sean los
responsables de la calipre se tendrá presente
quiénes las están utilizando.
dad y seguridad de sus
el orden cronológico en
cilindros, por lo tanto, no
que se realice el citado
podrán envasar ni distribuir cilindros de otras marevento.
cas y en consecuencia, la prestación del servicio se
realizará con mayor eficiencia y confiabilidad.
La marca que se reporte debe tener como máximo
12 caracteres alfanuméricos, incluyendo los espacios. El reporte debe hacerse por lo menos un mes
antes de empezar a marcar los cilindros que se utilizarán en la prestación del servicio, en razón a que
eporte no es lo mismo
durante este período permanecerán publicadas
que registro
las marcas que están siendo utilizadas junto con la
identificación plena de su propietario, para efectos
En primer lugar, es importante indicar, cuál es el
de evitar duplicidad de marcas.
sentido común o general de las obligaciones que
vamos a estudiar en este acápite; para tales efectos,
En ese orden de ideas, lo que señala la norma es
tenemos que el reporte es un “informe o noticia”1 de
que la Superintendencia de Servicios Públicos, de-
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104
berá llevar la relación o registro de las marcas o símbolos de los distribuidores, de acuerdo con lo que
cada uno de ellos reporte, e informar a través del
1 Diccionario de la Lengua Española – Real Academia Española
alguna conducta o del cumplimiento de un requisito, mientras que el registro es la “acción y efecto de
registrar, es inscribir con fines jurídicos o comerciales la
firma de determinadas personas, o una marca comercial y en el caso de registro de la propiedad industrial
es el que sirve para registrar patentes de invención o de
introducción, marcas de fábrica, nombres comerciales
y recompensas industriales, y para obtener el amparo
legal de los derechos concernientes a todo ello”2.
nombre comercial y las marcas de productos o servicios.
La Decisión 486 de 2000 de la Comunidad Andina,
define los mecanismos de protección de la propiedad industrial, y a efectos de dicho régimen, incluye
en su Título VI las marcas, y dentro de éste, señala
su definición, elementos y procedimiento de registro, indicando que marca “es cualquier signo que sea
apto para distinguir productos o servicios en el mercado. Podrán registrarse como marcas los signos susceptibles de representación gráfica. La naturaleza del
producto o servicio al cual se ha de aplicar una marca
en ningún caso será obstáculo para su registro.”
Realizada la anterior precisión, revisaremos cúal es
la regulación e implicaciones jurídicas en materia
de distribución y comercialización de GLP de los
citados términos.
En Colombia, el uso de un signo distintivo para comercializar un producto es libre, por lo cual el registro de la misma no es obligatorio. Sin embargo,
si el propietario de la marca desea obtener la protección de su elemento distintivo como derecho de
propiedad industrial deberá realizar el registro del
mismo ante la División de Signos de la Superintendencia de Industria y Comercio, autoridad nacional
competente en esa materia.
El Registro de Marcas
Dentro de los elementos integrantes de los bienes
mercantiles de un establecimiento de comercio
de conformidad con el numeral 1 del artículo 516
del Código de Comercio, se encuentra la enseña o
2 ïbid.
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El registro, es el único procedimiento que otorga a
su titular el derecho de exclusividad sobre la marca, tal y como lo establece los artículos 154 y 155
de la Decisión 486 de la Comisión de la Comunidad
Andina3, normatividad comunitaria que rige en Colombia en materia de propiedad industrial.
En el derecho de marcas, sólo el registro confiere a
su titular los derechos exclusivos de uso sobre un
signo distintivo, sin embargo dicha protección jurídica y el ejercicio del derecho de propiedad sobre el
3 “Articulo 154. El derecho al uso exclusivo de una marca
se adquirirá por el registro de la misma ante la respectiva
oficina nacional competente”.
106
“Artículo 155. El registro de una marca confiere a su titular el
derecho de impedir a cualquier tercero realizar, sin su consentimiento, los siguientes actos:
a) aplicar o colocar la marca o un signo distintivo idéntico o
semejante sobre productos para los cuales se ha registrado la
marca; sobre productos vinculados a los servicios para los cuales
ésta se ha registrado; o sobre los envases, envolturas, embalajes
o acondicionamientos de tales productos;
b) suprimir o modificar la marca con fines comerciales, después
de que se hubiese aplicado o colocado sobre los productos para
los cuales se ha registrado la marca; sobre los productos vinculados a los servicios para los cuales ésta se ha registrado; o sobre
los envases, envolturas, embalajes o acondicionamientos de tales productos;
c) fabricar etiquetas, envases, envolturas, embalajes u otros materiales que reproduzcan o contengan la marca, así como comercializar o detentar tales materiales;
d) usar en el comercio un signo idéntico o similar a la marca
respecto de cualesquiera productos o servicios, cuando tal uso
pudiese causar confusión o un riesgo de asociación con el titular
del registro. Tratándose del uso de un signo idéntico para productos o servicios idénticos se presumirá que existe riesgo de
confusión;
e) usar en el comercio un signo idéntico o similar a una marca
notoriamente conocida respecto de cualesquiera productos o
servicios, cuando ello pudiere causar al titular del registro un
daño económico o comercial injusto por razón de un aprovechamiento injusto del prestigio de la marca o de su titular;
f) usar públicamente un signo idéntico o similar a una marca notoriamente conocida, aún para fines no comerciales, cuando ello
pudiese causar una dilución de la fuerza distintiva o del valor comercial o publicitario de la marca, o un aprovechamiento injusto
de su prestigio.”
mismo, está limitado al territorio del país en que se
otorga la respectiva concesión, es decir no se predica la extraterritorialidad del derecho de marcas, la
protección no se extiende más allá del territorio del
respectivo Estado en que se registra la marca.
En materia de servicios públicos, la Ley 142 de 1994
en el numeral 19.15 del artículo 19, señala que en lo
no previsto, las empresas de servicios públicos se regirán por las reglas del Código de Comercio sobre sociedades anónimas, por lo cual un prestador de servicios públicos puede tener en su patrimonio marcas,
signos y emblemas para identificar sus productos.
Ahora bien, dichas marcas podrán registrarse, para
garantizar su protección, ante la Superintendencia
de Industria y Comercio. de conformidad con el artículo 15 del Decreto 2153 de 1992.
De lo anterior se deduce que, en materia de Distribución de GLP, cuando se reporta la marca, el
agente solo cumple el deber de informar, más no
obtiene ningún derecho. Por lo tanto, para el caso
de identificación de cilindros, los distribuidores deberían reportar una marca debidamente registrada,
para así poder cumplir con el reporte ordenado en
la ley y además, obtener derecho exclusivo sobre el
uso de la misma, pudiendo adelantar acciones en
contra de aquellos que indebidamente la utilicen.
Reporte de Marcas
(Res. CREG 023 de 2008)
La Resolución CREG 023 de 2008, contiene para los
distribuidores de GLP, la obligación de marcar los
cilindros. El concepto de marca, en este caso hace
referencia a un elemento que permite identificar a
quién pertenece un determinado bien, mientras que
cuando nos referimos a marca dentro del marco de
la propiedad industrial, hacemos referencia a signos
que distinguen productos o servicios en el mercado.
El reporte de marcas asignado por la citada Resolución a la Superintendencia de Servicios Públicos, es de
carácter meramente informativo sobre los elementos
que identificarán a los distribuidores participantes
en el mercado, obligación legal que, en ningún momento reemplaza el sistema de propiedad industrial
y tampoco le asigna funciones en la materia.
Nos encontramos frente a materias diferentes ya
que mientras que la obligación de reportar, citada
en la Resolución 023 de 2008, hace referencia al
deber que tienen los distribuidores de GLP, de informar a la Superintendencia de Servicios Públicos
acerca de la marca con la cual van a identificar sus
cilindros, el registro de marca hace referencia es al
procedimiento que adelanta el propietario de una
marca ante la Superintendencia de Industria y Comercio para obtener la protección de su elemento
distintivo como derecho de propiedad industrial.
En conclusión, los distribuidores de GLP, de acuerdo con el nuevo marco regulatorio, tienen la obligación de realizar dos procedimientos: marcar todos
los cilindros de su propiedad y reportar dicha marca ante la Superintendencia de Servicios Públicos;
pero sobrevendría un tercer trámite, que si bien,
regulatoriamente no está como una obligación, sí
es muy conveniente para los distribuidores de GLP,
protejer su elemento distintivo frente a terceros y
registrar la marca ante la Superintendencia de Industria y Comercio.
Ahora bien, los citados procedimientos no son excluyentes, ya que cualquier distribuidor puede realizar los dos, a pesar de que regulatoriamente solo
esta obligado a realizar el reporte de la marca que
va a utilizar para identificar los cilindros ante la Superintendencia de Servicios Públicos.
De este modo, los distribuidores de GLP deben presentar para su reporte ante la Superintendencia de
Servicios Públicos, marcas
que ya estén debidamenos distribuidores de GLP, de acuerdo
te registradas antes la SIC
con el nuevo marco regulatorio,
o registrarlas ante la SIC en
tienen la obligación de realizar dos
fecha posterior a su reporprocedimientos: marcar todos los
te a la SSP.
Finalmente, es necesario
acotar que con el nuevo marco regulatorio en
materia de marcación de
cilindros, se impone a la
Superintendencia de Sercilindros de su propiedad y reportar
vicios Públicos una nueva
dicha marca ante la Superintendencia de
actividad que sería recibir
Los procedimientos de
Servicios Públicos.
y asentar la información
reporte y registro para el
que presenten los Distridistribuidor de GLP, que
buidores de GLP acerca de las marcas con las que
hemos venido desarrollando, antes que excluyentes
identificarán los cilindros de su propiedad, a fin de
podrían resultar complementarios, de tal forma que
impedir el reporte de marcas o elementos identifise puede registrar una marca ante la SIC para obcadores iguales, sin que con ello se pretenda asigtener la protección de su elemento distintivo como
narle atribuciones en materia de propiedad indusderecho de propiedad industrial y de otra parte,
trial, ya que hay una autoridad a la que por ley se le
debe cumplirse con el requisito legal de la Resolutiene atribuida esa facultad: la Superintendencia de
ción 023 de 2008, al realizar el reporte de su marca
Industria y Comercio.
ante la Superintendencia de Servicios Públicos.
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CONCENTRACIÓN DE LA PROPIEDAD
en
EL MERCADO DEL
.SERVICIO PÚBLICO DE ASEO
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Econometría Consultores S.A.*
Contrato SSPD N° 421 de 2007
* Revisado por: Jorge Martín Salinas Ramírez - Superintendente Delegado para AAA, Magda Carolina Correal Sarmiento - Directora Técnica de
Gestión de Aseo, Erika Nieves Díaz, Asesora y William Emiro Avila Corchuelo, Profesional de la Dirección Técnica de Gestión de Aseo.
™™Toda la cadena de prestación se remunera con
las tarifas que por el servicio paga el usuario final, y es a este usuario final al que se busca defender a través de la regulación, supervisión,
vigilancia y control de su prestación.
Mercado relevante en
el servicio público de aseo
P
artamos de la definición del servicio
público de aseo que hace la Ley 142
de 1994, Ley de Servicios Públicos
Domiciliarios:
™™Con excepción de la recolección domiciliaria y
la parte del barrido y limpieza de áreas públicas
que tiene que ver con el frente del inmueble del
usuario final, las demás actividades no le intere“14.24. SERVICIO PÚBLICO DE ASEO. Es el servicio
san de manera directa a éste. A partir de una disde recolección municipal de residuos, principaltancia corta a la redonda, para el usuario es una
mente sólidos. También se aplicará esta Ley a las
responsabilidad del Estado resolver todos los
actividades complementarias de transporte, traproblemas ambientales, de salud pública, etc.
tamiento, aprovechamiento y disposición final de
que generen los residuos sólidos. Así, al usuario
tales residuos”.
final también le interesa el transporte (entendido como llevar los residuos sólidos hasta una
Para definir el mercado relevante se debe tener en
distancia normal asociada a la recolección y el
cuenta quiénes son sus agentes en la oferta, en la
barrido, donde se encuentra el sitio de disposidemanda y otros que intervienen en él; analizar las
ción final o una estación de transferencia), en el
propiedades del producto
sentido de que neceo servicio que caracteriza el
sita que le alejen los
l
usuario
final
tiene
obligación
de
mercado; y el espacio georesiduos (esto incluye
pagar, pero también tiene derecho a
gráfico en que se desarrolla.
que no le vayan a dejar
quejarse por las tarifas altas y a reclamar los de otros usuarios),
por errores en la facturación; tiene la
El servicio público de aseo
sin importar qué pase
se presta a través de una ca- obligación de colocar los residuos sólidos después con ellos.
dena de actividades que va en sitios apropiados para la recolección;
de igual manera, le asiste el derecho de
desde la recolección misma
™™Respecto del pride los residuos sólidos que quejarse si no le recogen en la frecuencia mer punto, el usuario
se acumulan en los domi- debida los residuos sólidos o no barren la final tiene obligación
calle al frente de su inmueble.
cilios y en las calles, permide pagar pero también
te una serie de actividades
tiene derecho a quejarintermedias de reciclaje y
se por las tarifas altas y
aprovechamiento y termina en la disposición final de
a reclamar por errores en la facturación; sobre
dichos residuos. En esta cadena intervienen agentes
el segundo, tiene la obligación de colocar los
distintos, los productos o servicios son distintos y tieresiduos sólidos en sitios apropiados para la renen también componentes espaciales distintos, por
colección y cumplir con las demás normas que
lo que en sentido estricto son mercados diferentes.
se le exijan pero, de igual manera, le asiste el
derecho de quejarse si no le recogen en la frecuencia debida los residuos sólidos o no barren
Identificación de agentes en la oferta y en
la calle al frente de su inmueble. Todo esto hace
la demanda y otros agentes del mercado
que se requiera de una actividad que vincule la
relación entre el prestador y el usuario y esa es
Es preciso tener en cuenta dos puntos importantes:
la comercialización.
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De esta forma, el comercializador es quien cobra al
usuario final y asume, por ende, el riesgo de cartera; es el responsable de prestar el servicio con calidad al usuario y atenderle sus peticiones, quejas y
reclamos. En la medida que adquiera una posición
dominante, es precisamente el comercializador
quien podría abusar de esa posición, perjudicando
al usuario final.
Por el contrario, el usuario final no va a ser quien
se queje si no se está realizando una disposición
final técnicamente adecuada de los residuos sólidos. El Estado, como representante de la sociedad
y, especialmente, las autoridades ambientales y de
control, son las que tienen que estar pendientes del
cumplimiento de este deber.
Desde el punto de vista de los agentes, es preciso
tener en cuenta dos mercados:
™™En el mercado de comercialización, se tienen
como agentes de la oferta a los comercializadores, como agentes de la demanda a los usuarios
finales y como otros agentes importantes del
mercado, están el ente regulador y el ente de
supervisión, vigilancia y control.
™™En el mercado de disposición final están: en la
oferta, los prestadores de esta actividad; en la
demanda, fundamentalmente los prestadores
de recolección, barrido y limpieza; como otros
agentes importantes del mercado, el MAVDT y
demás autoridades ambientales.
Dimensión del producto
El barrido y limpieza de áreas públicas, la recolección domiciliaria de residuos sólidos y la disposición final, no cuentan en Colombia con servicios
que puedan calificarse como sustitutos de ellos.
110
Dimensión geográfica
La dimensión geográfica es distinta dependiendo
de las actividades. La recolección de residuos sóli-
dos y el barrido y limpieza de áreas públicas, son
actividades que se desarrollan en las calles de los
centros urbanos y cabeceras municipales y sus costos tienden a aumentarse en la medida que el componente de transporte se incremente (ej: que el sitio de disposición final quede muy lejos). Esto hace
que sean actividades esencialmente locales. Por el
contrario, la disposición final tiene dos características que la hacen geográficamente diferente: las
altas inversiones que exige y la limitada existencia
de predios con las características adecuadas para
desarrollar esta actividad.
El análisis de la dimensión geográfica, constituye
un argumento adicional para considerar la comercialización y la disposición final como dos mercados distintos.
Propuesta
Definición de mercado relevante en
comercialización y disposición final
El mercado relevante de comercialización, entendido como el mínimo espacio en el que una empresa puede ejercer su poder de mercado y por
lo tanto, el contexto en el que se debe evaluar ese
poder, frente al de sus competidores, se circunscribe al área geográfica en la cual por razones de
cohesión urbana, es factible desarrollar las actividades de recolección domiciliaria de residuos sólidos, barrido y limpieza de áreas públicas y transporte de tales residuos a un costo razonable. En
la práctica, esta definición hace que los mercados
relevantes en comercialización correspondan, en
una gran mayoría de casos, a municipios y en otros
a conjuntos “conurbados”1 de ellos que conforman áreas metropolitanas. Es importante aclarar
que esta definición, de una parte, se utiliza para
1 Término utilizado en desarrollo urbano (tomado del Inglés conurbation) para aludir al fenómeno de crecimiento de dos o más
centros urbanos en las direcciones en que se comunican, hasta
el punto de formar un espacio urbano continuo en que se pierden los límites entre ellos.
los fines de este estudio y, de otra, así se refiera
a cohesión urbana o la integración que se pueda
generar entre los centros urbanos de varios municipios, esto no significa que se descartan las áreas
rurales de éstos.
Medición de la concentración
Una de las características importantes del servicio
de aseo son las externalidades negativas2 una coincidencia local de varios agentes en la prestación del
servicio. En la práctica, en el proceso de competencia se segmentan los mercados, especialmente de
En disposición final es más complejo delimitar
geográficamente los mercados, pues fácilmente
cada caso puede ser distinto y se pueden desarrollar negocios alrededor de esta actividad, en términos de aprovechamiento, reducción de emisiones
de CO2, etc. que podrían llevar a que se justifique
transportar residuos sólidos desde estaciones de
transferencia a sitios lejanos de disposición final.
Por esto, para esta actividad se propone que se
consideren fundamentalmente los mercados departamentales y el mercado nacional para medir la
concentración.
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2Estas externalidades pueden ser de tráfico o, si la recolección se
hace en la noche, de contaminación de ruido, por ejemplo, en
un conjunto de manzanas en lugar de transitar el o los camiones
de recolección 3 veces por semana, lo harían 6 veces por semana, si el servicio lo prestan dos empresas, y podrían coincidir en
pasar dos camiones en el mismo día e incluso en la misma hora.
También pueden ser de contaminación visual, pues con mayor
frecuencia se van a ver bolsas de basura en la calle antes de ser
recogidas. De otra parte se facilita que vecinos que no tienen la
precaución de sacar a tiempo sus basuras aprovechen para colocarlas en el frente de otro vecino para que sean recogidas por la
empresa que presta el servicio a este último.
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ciudades medianas y grandes, por lo que efectivamente se da una competencia por el mercado más
que en el mercado.
Si bien los mercados relevantes, especialmente en
comercialización, son locales, la medición de la concentración y el análisis de la competencia se deben
hacer para mercados más amplios, pues no se puede medir sólo el grado de concentración local, que
puede ser alto, sino la posibilidad de amenaza de
competencia que existe cuando en mercados más
amplios hay prestadores distintos, la cual se refleja
en una menor concentración en ellos.
Se propone así, medir la concentración en los
mercados departamentales y en el país como un
todo.
y otras relacionadas con el valor de las empresas,
tales como el valor patrimonial, el valor de los activos, la utilidad operacional y el capital de trabajo. Teóricamente todas ellas pueden ser utilizadas,
teniendo en cuenta que tendrían interpretaciones
distintas.
Debido a restricciones de información, se utilizó el
número de suscriptores, variable que es adecuada
para medir la concentración en el mercado de comercialización del servicio público de aseo, pero
que no es la más apropiada para el caso del mercado de disposición final. En este último, es mejor utilizar la cantidad de residuos sólidos recibidos por
los prestadores.
Desenvolvimiento de las relaciones
de propiedad
Medición de la concentración
de la propiedad en el mercado
Para medir la concentración de la propiedad en el
mercado se requieren tres insumos:
™™La información de la variable sobre la que se
quiere medir la concentración.
™™El desenvolvimiento de las relaciones de propiedad de las empresas prestadoras del servicio de
aseo, cuyo resultado son los beneficiarios reales
o propietarios efectivos de dichas empresas,
quienes a su vez, pueden conformar grupos
económicos.
™™El indicador adecuado para medir la concentración.
Variable para medir la concentración
112
Respecto del primer punto, existen variables de
mercado, como el número de suscriptores, la facturación y la cantidad de residuos sólidos dispuestos,
La propiedad de las empresas de aseo puede ser:
del Estado, de personas naturales o de ambos, quienes son dueños de éstas directamente o a través de
su participación en otras sociedades. Esto significa
que se debe indagar quiénes son los dueños de las
sociedades accionarias de estas empresas y, si éstos son sociedades, quiénes son sus dueños y así
sucesivamente, hasta llegar a un conjunto de propietarios compuesto únicamente por el Estado (en
cabeza de distintos entes territoriales) y por personas naturales.
Teóricamente, este es el verdadero conjunto de beneficiarios reales de la propiedad accionaria de las
empresas prestadoras del servicio público de aseo
y el ideal es poder llegar a identificarlos. No obstante, en la práctica, es muy difícil identificar todas
las personas naturales que son dueñas de estas empresas, pudiendo quedar en el último eslabón que
se logre desenvolver hacia atrás, un conjunto de sociedades propietarias de las empresas de aseo.
En la siguiente gráfica se muestra la situación de
las relaciones de propiedad a partir del Estado y
las personas naturales, siguiendo con las empresas
que, sin ser prestadoras del servicio de aseo, tienen
Beneficiarios reales – Caso ideal
acciones directa o indirectamente en empresas de
servicio de aseo, convergiendo finalmente a las
empresas prestadores del servicio público de aseo:
Tanto en el conjunto de empresas no prestadoras,
como en el de empresas prestadoras del servicio de
aseo, se pueden dar relaciones de propiedad entre
ellas (ej: emvpresas de aseo que tienen acciones en
otras empresas de aseo).
Personas
naturales
Estado
Empresas prestadoras
del servicio de aseo
Relaciones de propiedad de las empresas
prestadoras del servicio público de aseo,
a partir del Estado (entes territoriales) y
las personas naturales
La situación a la que se llegó, en la que en el conjunto de beneficiarios reales quedan algunas sociedades propietarias de las empresas del servicio
público de aseo, se ilustra en la gráfica siguiente.
Personas
naturales
Estado
Beneficiarios reales – Caso más probable
Personas
naturales
Estado
Personas Jurídicas
(Empresas) con objeto social
distinto de la prestación
del servicio de aseo
Personas Jurídicas
(Empresas) con objeto social
distinto de la prestación
del servicio de aseo
Empresas prestadoras
del servicio de aseo
Empresas prestadoras
del servicio de aseo
Si se tuviese toda la cadena de relaciones de propiedad hacia atrás, hasta llegar al conjunto de beneficiarios reales –Estado y personas naturales–, se
podría calcular la composición accionaria que, finalmente, muestre cómo está distribuida la propiedad
de las empresas prestadoras del servicio público de
aseo entre dichos beneficiarios, para el país o para
un mercado regional determinado, como se ilustra
en la gráfica siguiente.
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El método de identificación de los grupos económicos, consiste en construir una matriz que permite conocer el número de empresas en que participa cada beneficiario real y el número de empresas
en que coincide con cada uno de los otros. Entonces, los grupos económicos se definen como los
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beneficiarios reales que coinciden en ser propietarios de las mismas empresas.
Indicador para medir la concentración
Se partió de una revisión de la teoría y estudios realizados sobre indicadores para medir la concentración de la oferta en un mercado. Dentro del ejercicio de revisión se descartaron muchos indicadores
de poca utilidad, para el caso del servicio público
de aseo; a pesar de ello, quedó una lista de 10 indicadores, de los cuales 6, que se encontraron de
mejores propiedades, efectivamente fueron calculados con la información obtenida en este estudio.
Estos fueron:
Índice de entropía de Theil
Media entrópica
Índice de concentración de las mayores empresas
Índice de Herfindhal-Hirshman
Número de empresas equivalentes
Índice de dominación
Con base en los resultados obtenidos, se escogió la
media entrópica como el índice a recomendar para
la medición de la concentración de la propiedad
en el mercado del servicio público de aseo, para lo
cual se llevó a cabo el siguiente análisis:
a.Se hizo una agrupación de los indicadores en:
Los asociados al índice de Theil (índice de entropía de Theil y media entrópica)
Los asociados al índice de Herfindhal & Hirs-
114
hman (IHH, número de competidores equivalentes e índice de dominancia)
Los asociados a la participación en el mercado (índice de concentración de los mayores
competidores, número de competidores que
poseen al menos el 50% del mercado).
b.De cada uno de estos tres grupos se escogió
un indicador así:
Del primer grupo, se escogió la media entrópica porque tiene mayor capacidad de discriminación de la concentración (mayor coeficiente
de variación), guarda relación directa con la
concentración (el índice de entropía de Theil
lo hace de manera inversa) y puede tomar valores en el rango de cero (0) a uno (1) (el límite
superior del índice de Theil depende del número de competidores).
Del segundo grupo, se escogió el índice de
Herfindhal & Hirshman, IHH, porque el número de empresas equivalentes simplemente es
una forma de interpretar el IHH y guarda relación inversa con la concentración, y el índice
de dominancia no es realmente un índice de
concentración, sino que se comporta como un
complemento al IHH.
Del tercer grupo, se escogió el índice de concentración de los mayores competidores,
fundamentalmente, porque guarda relación
directa con la concentración, mientras que el
número de competidores que poseen al menos el 50% del mercado lo hace de forma inversa.
c.De los tres índices escogidos se seleccionó el
índice a recomendar:
El índice de concentración de los mayores competidores fue descartado por tener la menor capacidad de discriminación de la concentración y
porque es un índice que sólo toma en cuenta la
información de pocas empresas. Entre la media
entrópica y el IHH es bastante difícil escoger uno,
pues ambos son indicadores de buenas propiedades. Finalmente se escogió la media entrópica
porque además de tener una mayor capacidad de
discriminación (mayor coeficiente de variación),
tiene la propiedad de descomponibilidad multiplicativa que permite hacer análisis adicionales
como los que se muestran en el numeral 3 de este
artículo, como es el caso de identificar situaciones
en que un competidor grande, que participa en
varios submercados en el país, tiene participación
importante en un submercado pequeño, en que
la comercialización del servicio de aseo (cuadro
1); y para la disposición final (cuadro 2), para el
mercado nacional, considerando y sin considerar
los submercados atendidos directamente por el
Estado. Cabe resaltar que las conclusiones que
se derivan de todos los indicadores sobre la concentración de la propiedad son similares.
debido a su apalancamiento en los demás mercados puede ejercer un mayor poder de dominio. El
IHH sería el segundo índice a escoger.
En las dos tablas siguientes, se hace un recuento
de los resultados obtenidos por los seis indicadores de concentración de mercado, calculado para
tabla 1
Comercialización del servicio de aseo. índices de concentración del mercado nacional
A nivel empresa
Indice
A nivel beneficiarios
A nivel grupos económicos
Con Estado
Sin Estado
Con Estado
Sin Estado
Con Estado
Sin Estado
Indice de Entropía de Theil (IE)
1,8371
1,6078
2,0160
1,7511
1,2785
1,4806
IE / IEmax desconcentración
69,02%
73,69%
64,40%
58,92%
43,76%
50,69%
Media Entrópica
0,0146
0,0247
0,0096
0,0177
0,0527
0,0331
indice Herfindhal & Hirshman
0,0339
0,0462
0,0300
0,0463
0,1453
0,0892
29,5
21,6
33,3
21,6
6,9
11,2
Indice de dominancia
0,1353
0,1821
0,1484
0,2103
0,5624
0,3819
Participación 4 mayores empresas (C4)
28,95%
35,67%
28,47%
35,08%
61,54%
49,55%
10
8
12
8
3
5
Número de empresas equivalentes
n para el que Cn > 0,5
Fuente: SUI-SSP, Censo 2005 DANE, Cálculos Econometría S.A.
tabla 2
Disposición final de residuos sólidos. Indices de concentración del mercado nacional
A nivel empresa
Indice
A nivel beneficiarios
A nivel grupos económicos
Con Estado
Sin Estado
Con Estado
Sin Estado
Con Estado
Sin Estado
Indice de Entropía de Theil (IE)
1,5895
1,3436
1,7121
1,5880
1,3392
1,3200
IE / IEmax desconcentración
61,81%
66,48%
58,58%
55,73%
47,84%
47,17%
Media Entrópica
0,0257
0,0453
0,0194
0,0258
0,0458
0,0479
indice Herfindhal & Hirshman
0,0590
0,0881
0,0475
0,0549
0,0955
0,1048
16,9
11,4
21,1
18,2
10,5
9,5
Indice de dominancia
0,2106
0,3180
0,1830
0,1840
0,3142
0,3447
Participación 4 mayores empresas (C4)
43,21%
49,59%
37,15%
39,98%
53,31%
55,47%
6
5
7
6
4
4
Número de empresas equivalentes
n para el que Cn > 0,5
115
Fuente: SUI-SSP, Censo 2005 DANE, Cálculos Econometría S.A.
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Resultados a la luz de la
ME =πj=1,p MEj wj * MEC * MEM
media entrópica
Donde:
La media entrópica se deriva del índice de entropía
de Theil y se calcula a partir de la participación de
las agrupaciones3 de competidores en el mercado
y del número competidores que conforman cada
agrupación, como:
ME = 10 -IE = πi=1,n si(si/ni)
Donde:
si = participación en el valor total de la
variable que se está midiendo en el
mercado (ej: en el total de suscriptores)
del competidor i
n = número de competidores (empresas,
beneficiarios reales o grupos económicos)
en el mercado
ni = tamaño de la agrupación de individuos
que representa el competidor i (a nivel de
empresas y cuando el competidor no re
presenta una agrupación, ni = 1)
Una de las características de la media entrópica es
que se encuentra acotada, entre cero y uno, y que
entre mayor es este indicador, mayor es la concentración del mercado, alcanzando el valor de uno
cuando el mercado corresponde a un monopolio.
Por otra parte, este indicador también cumple con
la propiedad de la descomponibilidad, de tal manera que puede ser expresado como:
MEjwj contribución de cada conjunto j en que se divide el mercado πj=1,P
MEj es la concentración intramercados)
wj
MEC efecto de la concentración entre conjuntos o
intermercados (debida a las diferencias en tamaños de mercado)
ME M efecto en la concentración debido a la
participación de los prestadores en más de un
conjunto o efecto supramercados
p = número de conjuntos en que se divide
el mercado
El primer término, pondera la media entrópica de
los diferentes subconjuntos en que se divide el
mercado, dándole un mayor peso a los de mayor
tamaño. El segundo término, mide el efecto que
tiene la diferencia de tamaño de los subconjuntos y
el tercero, muestra la posibilidad de que un mismo
prestador participe en más de un mercado.
A continuación, se presentan los resultados sobre
la concentración de la comercialización del mercado de aseo (numeral 3.1) para el total del país, los
departamentos y el área metropolitana de Bucaramanga, así como para la disposición final (numeral
3.2) para los mismos ámbitos geográficos.
Concentración del mercado de
comercialización del servicio de aseo
Mercado Nacional
116
3 Los principales competidores del mercado de aseo normalmente se pueden definir como individuos únicos, una empresa, un
beneficiario final o un grupo económico. Sin embargo en algunos casos, como las cooperativas, con la información disponible
no es posible descomponer hacia atrás la propiedad sino únicamente conocer el número de asociados que tienen (n). Para el
cálculo de la media entrópica, y del índice de Theil, estos agentes se tratan como agrupaciones de competidores conformados
por n asociados en que cada uno de ellos tiene igual participación en la propiedad de la agrupación.
El Cuadro 3 y la gráfica 1, muestran los resultados de
la media entrópica y sus componentes para la comercialización del servicio de aseo en el país, para los
seis niveles de análisis utilizados en este estudio. Allí
se puede apreciar que, aunque la concentración del
mercado en cada departamento es la que marca las
principales diferencias entre niveles, la participación
cuando no se tienen en cuenta los mercados directamente atendidos por el Estado. Sin embargo,
cuando el Estado se considera un grupo económico, se llega a que, la mayor concentración del
mercado se da en el nivel de grupos económicos,
mientras que los niveles de empresas tienden a
desconcentrarse.
de un mismo prestador en más de un mercado departamental (efecto supramercado) efectivamente
modifica los resultados a nivel nacional.
En la tabla 3 se puede ver cómo, sin tener en cuenta
el efecto supra e inter mercados, la mayor concentración a nivel nacional se da a nivel de empresas
tabla 3
Comercialización del servicio de aseo
Descomposición de la media entrópica del mercado nacional
Contribuciones a la media entrópica
Nivel de análisis
De los Departamentos
Efecto intermercados
Efecto supramercados
Grupos con Estado
0,23
0,07
3,26
Normalización contribuciones1
MEnacional
De los Departamentos
Efecto intermercados
Efecto supramercados
0,0527
2,84
1,00
1,92
Grupos sin Estado
0,20
0,09
1,85
0,0331
2,42
1,30
1,09
Empresas sin Estado
0,26
0,08
1,20
0,0247
3,16
1,15
0,71
Beneficiarios sin Estado
0,09
0,09
2,20
0,0177
1,09
1,30
1,29
Empresas con Estado
0,19
0,07
1,14
0,0145
2,26
1,00
0,67
Beneficiarios con Estado
0,08
0,07
1,70
0,0096
1,00
1,00
1,00
Fuente: SUI-SSP, Censo 2005 DANE, Cálculos Econometría S.A.
Gráfica 1
Comercialización del servicio de aseo
Descomposición de la media entrópica del mercado nacional
0,06
0,05
0,04
ME nacional
0,03
0,02
0,01
0,00
Grupos sin EstadoEmpresas sin Estado Beneficiarios sin Estado Grupos con Estado Empresas con Estado Beneficiarios con Estado
Media Entrópica Nacional
Fuente: SUI-SSP, Censo 2005 DANE, Cálculos Econometría S.A.
117
Que el valor del efecto supramercado sea menor
en los niveles de empresas que por grupos económicos o beneficiarios finales, permite concluir que,
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aunque la prestación del servicio de aseo en los diferentes departamentos no lo realizan las mismas
empresas, las que lo realizan si tienden a ser de los
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mismos propietarios e incluso de los mismos grupos económicos, en especial, como ya se mencionó, del Estado.
Las diferencias en los efectos intermercados, reflejan diferencias en los tamaños de los conjuntos
para los que se discrimina el análisis, en este caso
departamentos, y cambian cuando no se considera el Estado, porque el mercado nacional se reduce. Sin embargo, este efecto no hace que cambie
el orden de los niveles de análisis según el grado
de concentración del mercado, salvo el de los beneficiarios sin Estado, que resultaría menos concentrado que el de empresas con Estado.
Los términos de este factor tienen una propiedad
interesante: tienden a crecer mucho cuando hay
prestadores grandes prestando el servicio en mercados pequeños y especialmente cuando tienen
participación importante en ellos. En el gráfico
siguiente se muestran los efectos individuales supramercado en la comercialización del servicio de
aseo, por departamento y para los distintos niveles
de competidores, sin incluir al Estado.
En la gráfica 2, destacan por sus altos factores, tanto
Un último efecto que cabe resaltar de los resultaa nivel de beneficiarios como de grupos económidos obtenidos de la media entrópica, es el efeccos, Cesar, Risaralda, Sucre y La Guajira; en menor
to que el Estado tiene sobre la concentración
medida Magdalena, Tolima, Casanare y Cesar y únidel mercado, según el tratamiento que se le dé.
camente a nivel de beneficiarios finales Antioquia.
Ya se mencionó, que si se trata como grupo ecoMientras que en ningún departamento se observa
nómico el efecto de la presencia del Estado es la
un alto factor a nivel de empresas.
concentración del mercado; sin embargo, si las
diferentes instituciones del Estado se consideran
Lo anterior lleva a reiterar en la conclusión de que,
independientes, su efecto es la desconcentración.
aunque la comercialización del servicio de aseo en
Esto último, reflejaría que las instituciones locael país es normalmente
les del Estado ejercen
realizada por empresas
un papel positivo sobre
diferentes en los disla competencia, en la
i se trata como grupo económico, el
tintos departamentos,
prestación del servicio
efecto de la presencia del Estado es la
los propietarios de esas
de aseo, e indicaría que
concentración del mercado; sin embargo,
empresas tienden a ser
sería mayor, en la medisi las diferentes instituciones del Estado
los mismos aunque se
da que algunas de esas
se consideran independientes, su efecto
cambie de departameninstituciones tomen un
es la desconcentración. Esto último
to y que igual situación
papel activo para comreflejaría, que las instituciones locales
se presenta para los
petir por mercados por
del Estado ejercen un papel positivo
grupos económicos.
fuera de sus ámbitos
sobre la competencia, en la prestación
geográficos.
del servicio de aseo
Esos propietarios de
empresas en más de un
departamento, tienden
Descomposición de la media entrópica
a
tener
un
mayor
poder
en
los departamentos que
por departamentos
muestran un mayor indicador, no solo por la participación que tienen en esos mercados, sino por
Pudo observarse en el numeral anterior, la imporlas ventajas que le otorga ser también un operador
tancia de la contribución del efecto supramercados
importante en otros departamentos.
en la media entrópica nacional, es decir, el efecto
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118
que tiene la participación de prestadores en más de
un departamento, que en el servicio de disposición
final, tiende a disminuir el grado de concentración
de la propiedad.
Gráfica 2
Comercialización del servicio de aseo. Factores individuales
del efecto de participar en más de un departamento, por departamento
30
25
20
15
10
5
EMPRESAS SIN ESTADO
BENEFICIARIOS SIN ESTADO
LA GUAJIRA
SUCRE
CESAR
RISARALDA
CASANARE
TOLIMA
MAGDALENA
NARIÑO
ANTIOQUIA
CALDAS
QUINDIO
CORDOBA
CUNDINAMARCA
NORTE DE SANTANDER
ATLANTICO
VALLE
BOGOTA D.C.
SAN ANDRES
CAUCA
CHOCO
CAQUETA
BOLIVAR
PUTUMAYO
ARAUCA
META
HUILA
BOYACA
SANTANDER
0
GRUPOS SIN ESTADO
Fuente: SUI-SSP, Censo 2005 DANE, cálculos de Econometría S.A.
Área Metropolitana de Bucaramanga
concentración de mercado que se refleja en los indicadores de los dos primeros municipios, a nivel
de beneficiarios finales, son altas, mientras que en
los otros dos no lo son tanto. La tabla 4 presenta los
indicadores para cada municipio y para el total del
área metropolitana, con Estado y sin él.
Se presentan aquí los resultados de la concentración del mercado de comercialización de residuos
sólidos a nivel de empresas, beneficiarios finales de
éstas y grupos económicos para el área metropolitana de Bucaramanga. Se analizan al interior de
cada uno de esos niveles, los mismos índices de
concentración con que se analizó el mercado nacional en el numeral anterior.
Indicadores incluyendo el Estado para sus
cálculos
A nivel de empresas, el área metropolitana muestra
un grado de competencia relativamente alto, con
Estado y sin él. Al pasar del nivel de empresas prestadoras de los servicios de recolección domiciliaria
y barrido en el área metropolitana de Bucaramanga
al nivel de beneficiarios finales de ellas, no se aprecia un cambio importante para el total del área.
El área metropolitana de Bucaramanga se encuentra conformada por los municipios de Bucaramanga, Girón, Piedecuesta y Floridablanca4, allí
el Estado es el principal proveedor del servicio y la
4 Ordenanza 020 del 15 de diciembre de 1981.
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tabla 4
Comercialización del servicio de aseo
Indicadores para cada municipio y para el área metropolitana de Bucaramanga
A NIVEL DE EMPRESAS
Indice
Bucaramanga
Con Estado
Sin Estado
Floridablanca
Girón
Piedecuesta
Con Estado
Sin Estado
Con Estado
Sin Estado
Con Estado
Total área Metropolitana
Sin Estado
Con Estado
Sin Estado
Indice de Entropía de Theil (IE)
0,3444
0,2502
0,4512
0,2697
0,0000
0,0000
0,3154
0,1955
0,8065
0,6703
Media Entrópica
0,4525
0,5621
0,3539
0,5374
–
1,0000
0,4837
0,6375
0,1561
0,2136
indice Herfindhal & Hirshman
0,5383
0,6125
0,3693
0,5703
1,0000
1,0000
0,5696
0,7226
0,1968
0,2243
1,9
1,6
2,7
1,8
1,0
1,0
1,8
1,4
5,1
4,5
Indice de dominancia
0,8066
0,7998
0,4264
0,7161
1,0000
1,0000
0,8140
0,9263
0,4787
0,2685
Participación 4 mayores empresas (C4)
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
71,99%
90,73%
1
1
2
1
1
1
1
1
3
2
Número de empresas equivalentes
n para el que Cn > 0,5
A NIVEL DE BENEFICIARIOS FINALES
Indice
Bucaramanga
Floridablanca
Con Estado
Sin Estado
Con Estado
Girón
Piedecuesta
Sin Estado
Con Estado
Sin Estado
Con Estado
Sin Estado
Total área Metropolitana
Con Estado
Sin Estado
Indice de Entropía de Theil (IE)
0,5581
0,8961
0,9496
1,1374
0,8770
0,8770
0,5656
1,0721
1,1409
1,3832
Media Entrópica
0,2766
0,1270
0,1123
0,0729
0,1327
0,1327
0,2719
0,0847
0,0723
0,0414
indice Herfindhal & Hirshman
0,4925
0,1422
0,2160
0,1058
0,1613
0,1613
0,5232
0,1531
0,1604
0,0532
2,0
7,0
4,6
9,4
6,2
6,2
1,9
6,5
6,2
18,8
Indice de dominancia
0,9527
0,1753
0,7114
0,3312
0,2769
0,2769
0,9532
0,5207
0,6976
0,1060
Participación 4 mayores empresas (C4)
82,90%
64,99%
67,58%
50,44%
73,42%
73,42%
87,67%
64,23%
59,02%
33,05%
1
4
2
4
3
3
1
3
3
8
Sin Estado
Con Estado
Sin Estado
Con Estado
Número de empresas equivalentes
n para el que Cn > 0,5
A NIVEL DE GRUPOS ECONÓMICOS
Indice
Bucaramanga
Floridablanca
Girón
Con Estado
Indice de Entropía de Theil (IE)
0,5061
0,8961
0,8190
0,9101
0,2636
0,2636
0,5365
0,9701
0,7883
1,1064
Media Entrópica
0,3118
0,1270
0,1517
0,1230
0,5450
0,5450
0,2908
0,1071
0,1628
0,0783
indice Herfindhal & Hirshman
0,5319
0,1422
0,2504
0,2100
0,7404
0,7404
0,5245
0,1691
0,3436
0,1699
1,9
7,0
4,0
4,8
1,4
1,4
1,9
5,9
2,9
5,9
Indice de dominancia
0,9591
0,1753
0,5739
0,6642
0,9863
0,9863
0,9485
0,4409
0,8225
0,7481
Participación 4 mayores empresas (C4)
85,74%
64,99%
77,45%
67,62%
96,44%
96,44%
89,34%
71,04%
77,75%
55,14%
1
4
2
2
1
1
1
3
1
4
n para el que Cn > 0,5
Con Estado
Total área Metropolitana
Sin Estado
Número de empresas equivalentes
Sin Estado
Piedecuesta
Con Estado
Sin Estado
Fuente: SUI-SSP, Censo 2005 DANE, Cálculos Econometría S.A.
120
Subiendo un nivel más, al de grupos económicos,
a nivel municipal tiende a recuperarse la situación
por empresas y a nivel metropolitano la concentración aumenta, ya que sólo el Estado atiende más de
las tres cuartas partes del mercado.
Al eliminar el Estado, principal operador de los servicios de recolección y barrido en el área metropo-
litana, se evidencia la presencia en cada uno de los
cuatro municipios, de una empresa no estatal que
atiende más de la mitad de los usuarios no atendidos por el municipio. Esta situación hace que los
cambios que se presentan en los índices, señalen
una tendencia hacia la concentración del mercado. Al pasar al nivel de beneficiarios finales, la desconcentración es evidente; sin embargo, al nivel
ser diferentes entre departamentos. No se percibe
entonces, como si sucede en la comercialización,
que los propietarios de las empresas operadoras
sean los mismos en los diferentes departamentos, a
nivel individual y por grupos económicos.
de grupos económicos, el grado de competencia
que así se gana en el área metropolitana, tiende
a perderse. No sucede lo mismo a nivel municipal
donde, en 3 de los cuatro municipios que conforman el área metropolitana, la desconcentración se
mantiene.
El efecto del Estado sobre la concentración nacional del servicio de disposición final es positivo a favor de la competencia, salvo cuando se considera
como un grupo económico, esto se percibe en la
gráfica siguiente, aunque el análisis del mercado a
nivel de beneficiarios sin Estado, muestra un nivel
de concentración menor que al nivel de empresas
sin Estado; el análisis por grupos económicos hace
desaparecer ese efecto de desconcentración.
Concentración del mercado
de disposición final
Mercado Nacional
En la tabla 5 y el gráfico 3 se presentan los resultados de la media entrópica y los de sus componentes
para el mercado de disposición final, a nivel nacional país, en cada uno de los seis niveles de análisis
utilizados para este estudio. Se aprecia que, al igual
que en el mercado de comercialización, es la concentración del mercado en cada departamento la
que define las principales diferencias en los grados
de concentración del mercado, entre niveles de análisis, y que, a diferencia de lo que sucede en el mercado de comercialización, el efecto supramercado
derivado de la participación de un mismo prestador
en más de un mercado departamental, normalmente reduce la concentración. Esto último significaría
que los operadores del servicio de disposición final
en los diferentes niveles analizados: empresas, beneficiarios de éstas o grupos económicos, tiendan a
Se encuentra entonces que, según el nivel de análisis, el grado de concentración, medido a través de la
media entrópica, toma dos valores para el mercado
de disposición final: uno, alrededor de 0.045 para
los análisis a nivel de grupos económicos y para el
análisis a nivel de empresas sin Estado; y otro, que
muestra una mayor desconcentración, alrededor
de 0.025, en los análisis a nivel de beneficiarios finales y de empresas con Estado.
En este mercado, las diferencias en los efectos intermercados, reflejan diferencias en los tamaños de
los conjuntos para los que se discrimina el análisis
y por lo tanto cambian cuando no se considera el
tabla 5
Disposición final del servicio de aseo
Descomposición de la media entrópica del mercado nacional
Contribuciones a la media entrópica
Nivel de análisis
De los departamentos
Efecto intermercados
Efecto supramercados
Grupos sin Estado
0,32
0,10
1,43
Grupos con Estado
0,30
0,09
Empresas sin Estado
0,35
0,09
Normalización contribuciones1
MEnacional
De los departamentos
Efecto intermercados
Efecto supramercados
0,0479
2,80
1,16
0,76
1,70
0,0458
2,62
1,00
0,90
1,51
0,0453
3,03
0,97
0,80
Beneficiarios sin Estado
0,13
0,10
1,97
0,0258
1,10
1,16
1,04
Empresas con Estado
0,28
0,07
1,34
0,0257
2,42
0,77
0,71
Beneficiarios con Estado
0,12
0,09
1,89
0,0194
1,00
1,00
1,00
121
Fuente: SUI-SSP, Censo 2005 DANE, Cálculos Econometría S.A.
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Odeb sloseservicios
r vador
públicos
Gráfico 3
Disposición final del servicio de aseo
Descomposición de la media entrópica del mercado nacional
0,06
0,05
0,04
MEnacional
0,03
0,02
0,01
0,00
GruposEmpresas sin Estado
sin Estado
Beneficiarios sin Estado
Grupos Empresas con Estado
con Estado
Beneficiarios con Estado
Media Entrópica Nacional
Fuente: SUI-SSP, Censo 2005 DANE, Cálculos Econometría S.A.
Estado, pues el mercado total se reduce. Sin embargo, eliminar este efecto no hace que cambien los
análisis y conclusiones expuestos en este apartado.
Descomposición de la media entrópica
por departamentos
122
Pudo observarse en el punto anterior, la importancia de la contribución del efecto supramercados en
la media entrópica nacional, es decir, el efecto que
tiene la participación de prestadores en más de un
departamento, que en el servicio de disposición final, tiende a disminuir el grado de concentración de
la propiedad.
Los términos de este factor tienen una propiedad
interesante: tienden a crecer mucho cuando hay
prestadores grandes prestando el servicio en mercados pequeños y especialmente cuando tienen
participación importante en ellos. En la gráfica 4,
se muestran los efectos individuales supramercado
por departamento y para los distintos niveles de
competidores, sin incluir al Estado.
Es interesante notar que en Risaralda, el valor del
factor individual por grupos económicos es el más
alto; se reduce un poco a nivel de beneficiarios reales, y es un valor significativamente menor a nivel
de empresa, indicando esto, que los grupos eco-
Gráfico 4
Disposición final de residuos sólidos. Factores individuales del efecto
de participar en más de un departamento, por departamento
14
12
10
8
6
4
2
BENEFICIARIOS SIN ESTADO
SUCRE
TOLIMA
SANTANDER
SAN ANDRES
QUINDIO
RISARALDA
PUTUMAYO
NORTE DE SANTANDER
META
NARIÑO
LA GUAJIRA
HUILA
MAGDALENA
GUAINIA
GUAVIARE
CORDOBA
CUNDINAMARCA
CESAR
EMPRESAS SIN ESTADO
CHOCO
CAUCA
CASANARE
CALDAS
CAQUETA
BOYACA
BOLIVAR
ATLANTICO
BOGOTÁ D.C.
ARAUCA
ANTIOQUIA
AMAZONAS
0
GRUPOS SIN ESTADO
Fuente: SUI-SSP, Censo 2005 DANE, cálculos de Econometría S.A.
Nota: Los departamentos que aparecen en cero es porque el servicio de disposición final está a cargo del Estado, entre ellos San Andrés.
de sus miembros; en el caso de Cesar, es porque se
dividen el mercado entre dos grupos, diluyéndose
así el factor en ambos niveles; en el caso de Nariño,
porque se dividen el mercado entre un grupo económico y otro prestador importante, pero que no
conforma grupo económico.
nómicos que allí operan el servicio de disposición,
son grupos relativamente importantes a nivel nacional y que por lo tanto pueden tener ventajas al
momento de competir con otros operadores en el
mismo departamento.
Los departamentos de Casanare, Cesar y Nariño
tienen efectos individuales supramercado grandes,
tanto a nivel de beneficiarios reales como de grupos económicos y de magnitud cercana en ambos
niveles, la razón de esto, en el caso de Casanare, es
que el servicio lo presta un solo grupo económico,
que accionariamente está muy concentrado en uno
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En el Departamento de Cundinamarca, se empatan
los factores individuales altos, por empresas y por
beneficiarios reales y es pequeño el factor por grupos económicos, debido a que, por su tamaño, hay
varias empresas atendiendo el mercado y son de distintos dueños. Es importante resaltar que la media
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públicos
entrópica (concentración) del departamento es baja;
el factor individual es una señal importante cuando
la concentración está por encima de 50% como es el
caso de los departamentos anteriormente citados.
Boyacá es parecido a Cundinamarca: es un departamento bastante desconcentrado debido a su tamaño, por lo que pierde importancia que exista un
factor individual alto a nivel de beneficiarios reales.
El departamento de Caldas es un caso de especial interés, porque tiene una concentración alta a nivel de
grupos económicos (media entrópica de 90%), pero
su factor individual suprasegmento no es tan alto a
ese nivel, mientras que a nivel de beneficiarios aparece más desconcentrado pero con un factor suprasegmento alto. Esto se debe a que el mercado está
atendido por dos grupos económicos, pero el que
tiene la mayor participación en el departamento, es
el de menor tamaño a nivel nacional, así, diluido en
varios beneficiarios reales, se acentúa el efecto individual supramercado, mientras que al observar los
dos grupos pierde importancia dicho efecto por que
el grupo mayoritario no pesa tanto a nivel nacional.
124
Área Metropolitana de Bucaramanga
El servicio de disposición final en el área metropolitana de Bucaramanga, es prestado de forma ex-
clusiva por una empresa estatal, que se constituye
entonces, como operador monopólico del servicio.
Esto lleva a que la media entrópica sólo pueda ser
calculada para los tres niveles sin Estado (empresas,
beneficiarios y grupos económicos) y que en los tres
tome el mismo valor -uno-, reflejando la existencia
de ese monopolio.
Conclusiones y
recomendaciones
Dentro de la prospectiva que ha venido siguiendo
la Superintendencia de Servicios Públicos está la
consolidación de la vigilancia y el análisis de los mercados para, entre otros, impedir la concentración indebida y analizar la evolución de los esquemas de
prestación del servicio, en especial la concentración
del mercado y la participación accionaria5.
De otra parte, la regulación expedida por la CRA
ha buscado fortalecer la competencia mediante la
libertad de ingreso a los mercados; esta competencia, debido a las características del servicio (en que
5 Rendición de Cuentas 2005-2006, Superintendencia Delegada
para Acueducto, Alcantarillado y Aseo, 27 julio 2006.
De la anterior observación, se desprenden tres
aspectos claves a tener en cuenta al medir e interpretar los índices de concentración: el nivel al que
se considera a los competidores (empresas, beneficiarios reales o grupos económicos); la importancia
de calcular -además del índice global del mercado-,
los índices particulares de los submercados que
lo componen, tales como los departamentos; y la
consideración por aparte de la medición de la concentración en dos mercados distintos: comercialización y disposición final.
es difícil que se pueda lograr sin externalidades,
una coincidencia local de varios agentes en la prestación del servicio), puede generar conflictos entre
los prestadores. En la práctica, se encuentra que en
la mayoría de los mercados hay un solo prestador o
conviven varios prestadores, bien sea sobre la base
de que se han posicionado cada uno en distintas
áreas (su objetivo es lograr una parte geográfica de
este fácilmente identificable y sin interrupciones) o
porque la autoridad ha definido áreas de servicio
exclusivo, por lo que el comportamiento en general se asemeja más al de una competencia por el
mercado o por una parte de éste, que al de competencia en el mercado. No obstante, se presentan
casos de clara competencia en el mercado, en los
cuales no faltan las situaciones de conflicto entre
agentes que, en muchos casos, llegan a ser de conocimiento de la Superintendencia.
Nivel al que se considera a los competidores
Un hallazgo importante de este estudio, es que se
observa una mayor concentración a nivel de grupos
económicos6, que a nivel de empresas, y más aún,
que de beneficiarios reales. Existen grupos económicos dueños de varias empresas de aseo, por lo
que al consolidar su participación como grupos en
el mercado, la concentración aumenta.
En esquemas de competencia por el mercado o
subconjuntos de éste, con excepción de las ciudades grandes (donde pueden definirse varias
áreas para la prestación del servicio), al examinar la
La Ley, cuando se refiere a la posición dominante en
concentración del mercado o de su propiedad, en
un mercado, considera a las empresas que compiten
un corte transversal en el tiempo, se observa una
en él, sin importar cómo esté distribuida la propiedad
concentración grande a
de esas empresas. Sin emnivel local (municipios).
bargo, y aunque ninguna
No obstante, al calcular
empresa tenga posición
e observa una mayor concentración a
índices de concentración nivel de grupos económicos, que a nivel de dominante, en la práctia nivel nacional o inclu- empresas, y más aún, que de beneficiarios ca, una persona puede
so a nivel de regiones o reales. Existen grupos económicos dueños adquirirla y ejercerla a trade departamentos, éstos de varias empresas de aseo, por lo que al vés de la propiedad de las
pueden reducirse consi- consolidar su participación como grupos empresas. Puesto de otra
derablemente.
en el mercado, la concentración aumenta. manera, se puede llegar a
ser dueño de una porción
importante del mercado,
Los resultados obtenidos
sumando los productos de las participaciones que se
en esta investigación sobre la concentración del
tienen en las empresas con las participaciones que
mercado de aseo, muestran un mercado con baja
éstas tienen en el mercado. Pero más aún: un gruconcentración a nivel nacional, lo cual es positivo,
po de personas puede compartir los intereses en las
pues significa que existe un número importante de
mismas empresas, de manera que, al sumar las porcompetidores en el país en la prestación de este
servicio. Si embargo, al observar la concentración
por departamentos y en especial a nivel de grupos
6 Para efectos de este estudio, los grupos económicos se han deeconómicos y en el mercado de disposición final, se
finido e identificado como el conjunto de personas que normalencuentran valores de concentración más altos.
mente son propietarias de las mismas empresas de aseo.
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públicos
ciones de mercado que tiene cada uno, este grupo
podría ser dueño de la mayor parte del mercado y
ejercer posición dominante sobre él.
Importancia de los índices de concentración
por submercados y otros elementos
de información
En los resultados obtenidos, se presentan casos de
departamentos con concentración no muy alta del
mercado que podrían pasar desapercibidos en un
análisis. Se encontró que el efecto en la concentración debido a que los mismos competidores presten el servicio en más de un submercado, que se
ha denominado efecto supramercados, proporciona información adicional que realza situaciones de
alerta, para efectos del seguimiento de los mercados. Así, en los departamentos con concentración
mayor que 0.5 (50%), cuando son relativamente
pequeños y hay un prestador del servicio con participación importante, tanto en ellos como a nivel
nacional, resultan factores altos como consecuencia
del efecto supramercados mencionado. Estas situaciones, pueden interpretarse como señales de riesgo e identificar mercados que pueden estar siendo
penetrados por un competidor grande, que por su
capacidad económica, podría llegar a desplazar a los
otros competidores en tales mercados pequeños.
Mientras haya índices bajos de concentración a
nivel de submercados (ej: departamentos) y no se
presenten situaciones como la descrita en el párrafo
anterior, así a nivel local (municipio) la concentración
sea alta, se puede considerar que la normatividad
vigente permite que los mercados estén sometidos
a una presión de competencia por el mercado. Así,
quien sea el único prestador del servicio en un municipio, tendrá la amenaza permanente de competencia de los prestadores de otros municipios.
126
Consideración sobre la medición de la
concentración en dos mercados distintos:
comercialización y disposición final
Los resultados obtenidos sobre los índices de concentración, revelan que el nivel de competencia por
el mercado es mayor en el conjunto de actividades
de comercialización, recolección, barrido y limpieza
de áreas públicas y transporte, que en disposición
final, actividad esta última, que debido a las inversiones que requiere y las posibilidades de sitios de
desarrollo, tiende a comportarse más como monopolio natural. Esto hace que la disposición final se
constituya en un activo estratégico del servicio de
aseo, por lo que es indispensable contar con una
regulación adecuada del acceso a la misma. Actualmente, una misma empresa de servicio público de
aseo, puede prestarlo, tanto en el primer conjunto
mencionado de actividades como en la disposición
final.
En el área metropolitana de Bucaramanga, mientras
la concentración es relativamente baja en los mercados atados a la actividad de comercialización en el
servicio público de aseo, la disposición final es del
100%. Esta misma situación se presenta en el Distrito
Capital, en el que cuatro empresas prestan comercialización, mientras una sola presta disposición final.
Se debe reiterar entonces, la importancia de promover la competencia. El servicio público de aseo
es un sector que, con reglas de juego claras, puede
incrementar sus niveles de competencia en beneficio de los usuarios. Esto último, lo sustentan los
resultados obtenidos en el análisis realizado en este
estudio, del efecto de la concentración del mercado en la eficiencia y en el bienestar social. En ellos,
se evidencia especialmente, que existe una relación
positiva entre la mayor competencia y el Nivel de
Satisfacción de los Usuarios.
Finalmente, los análisis realizados para el mercado de comercialización del servicio de aseo, llevan
a concluir que las instituciones locales del Estado,
ejercen un papel positivo a favor del incremento de
la competencia, lo que lleva a realizar una recomendación: procurar el fortalecimiento institucional de
empresas de aseo del Estado, de tal manera que algunas de ellas puedan asumir un papel activo en la
competencia por mercados, fuera de sus ámbitos
geográficos locales.
EVALUACIÓN DEL
BIENESTAR DE LOS CONSUMIDORES COLOMBIANOS CUANDO SE ENFRENTAN A PRECIOS NO LINEALES
EL CASO DE LA TELEFONÍA FIJA LOCAL
Alberto José Reyes Chaparro*
Lina María Wedefort Álvarez
Introducción
E
cambio de esquema tuvo injerencia tanto en los
operadores o prestadores del servicio como en los
consumidores de telefonía local.
n el 2006 la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones modificó el esquema de fijación de precios del servicio de
telefonía pública básica conmutada local
(TPBCL), pasando de un esquema en el cual dicho
organismo fijaba las metodologías para el cobro de
la prestación del servicio, a uno en el cual la firma
regulada establece menús de planes tarifarios de
acuerdo con la demanda de los consumidores. Este
Se evaluó el impacto que dicha medida ocasionó
sobre los consumidores del servicio de TPBCL. Para
tal propósito, a partir de una muestra de los consumidores de las principales ciudades del país, se
cuantifica y analiza la variación del bienestar de éstos entre los años 2005 y 2006. Más que determinar
una disposición a pagar por parte de los consumidores se estima en cuánto se debería compensar a
Álberto Reyes, Ingeniero Industrial,Magíster en Economía y
Lina Wedefort, Ingeniera Eléctrica, Magíster en Economía
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Odeb sloseservicios
r vador
públicos
los consumidores por la medida regulatoria adoptada. Por esta razón la estimación de la variación
en el bienestar de los consumidores se efectúa mediante el cálculo de la variación compensada.
La metodología desarrollada permite recoger la heterogeneidad de las preferencias en el consumo de
una gran cantidad de usuarios del servicio de TPBCL. Pese a que se especifica una función de demanda lineal para el servicio de TPBCL, se evalúa el bienestar esperado, dadas las características observadas
de los consumidores (demanda del mercado).
Metodología tarifaria
anterior y posterior a 2006
El desarrollo regulatorio del servicio de telefonía
local propiciado por la Ley 142 de 1994 e iniciado
por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, tuvo como objetivo prioritario el rebalanceo tarifario, como consecuencia del esquema que
regía hasta entonces, en el cual, las tarifas se fijaban
por debajo del costo real.
En el inicio de la primera etapa regulatoria (Resolución CRT N° 087 de 1997), el organismo regulador
fijó el valor del cargo de acceso y uso de las redes
locales y el mecanismo de transición del antiguo
esquema de participaciones, al nuevo, de cargos de
acceso, ordenado por la Ley 142 de 1994.
Para el caso de la telefonía local, las metodologías
tarifarias incluyeron un período de ajuste hacia los
topes, conocidos como costos máximos a ser recuperados, y estipularon la distribución de las tarifas entre los diferentes cargos (fijo, variable y conexión).
128
En una etapa posterior, la Comisión Reguladora
modificó los costos máximos de las empresas reguladas y fijó el mecanismo de actualización anual de
las tarifas, el cual incluía un factor que incentivaba
la calidad del servicio (Factor de ajuste por calidad
Q), así como un factor de productividad (Factor X)
que buscaba que las empresas compartieran con
los usuarios las ganancias en eficiencia debidas al
cambio tecnológico, propio del sector de telecomunicaciones. Esta metodología tarifaria es conocida como “precios techo”.
Esta metodología tarifaria presentaba una particularidad: el tope de los ingresos de las empresas
prestadoras de los servicios de TPBCL, fijados por
la regulación, no permitía que dichas empresas establecieran grupos homogéneos de usuarios, de
acuerdo con sus características o patrones de consumo del servicio. Básicamente esta metodología
consistía en un esquema de tarifas de dos partes
(un cargo fijo más un cargo variable) cuyos valores
se fijaban según el estrato socioeconómico de los
usuarios1. Esta metodología regulatoria comprendíó el período regulado entre 1999 y 2005.
Al finalizar dicho período, la CRT encontró que solamente una empresa (Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá - ETB) recibió los ingresos máximos
por línea permitidos por la regulación, por lo que
la mayoría de las empresas de telefonía pública básica conmutada local (TPBCL) recibieron ingresos
inferiores a los costos eficientes2. No obstante lo
anterior, en términos generales, la comisión encontró que la regulación había permitido que las empresas mejoraran su calidad y eficiencia, y que las
tarifas reflejaran los costos del servicio.
Sin embargo, a pesar de los beneficios en términos
de bienestar social generados por la metodología
tarifaria, la evaluación de la comisión permitió detectar los siguientes aspectos negativos:
™™Algunas empresas no habían recuperado el costo de la prestación del servicio.
™™No existían opciones tarifarias distintas a las que
la comisión definía.
1 Para un esquematización de esta metodología tarifaria ver Resolución N° 087 de 1997.
2Definidos en la Resolución CRT N° 253 de 2000
™™El régimen no permitía tener en cuenta la capacidad de pago y el patrón de consumo de los
usuarios de escasos recursos.
conmutada local que están sometidos al régimen
regulado de tarifas.
™™El régimen no reconocía las tendencias del mercado de telecomunicaciones (larga distancia y
telefonía móvil celular).
Al Grupo N° 1 (operadores con mercados regulados. Ver Tabla 1), la metodología de la CRT le permite a cada uno definir libremente las tarifas y le
exige que promueva la oferta de los siguientes
planes:
™™No existía una segmentación del mercado acorde con la demanda del servicio.
™™Las condiciones tecnológicas y económicas del
mercado de las telecomunicaciones no fomentaban la oferta de servicios empaquetados (voz,
internet, televisión por cable o satelital) por parte de los operadores de TPBCL.
™™Un plan con cargo básico igual a cero para los
usuarios de los estratos socioeconómicos 1 y 2.
™™Un plan tarifario que contemple un cargo básico con minutos incluidos para todos los estratos
socioeconómicos.
™™Predominaba un único esquema de tarifas de
dos partes con un cargo por consumo y otro denominado “cargo fijo” que recupera los costos
y disponibilidad del servicio. En este esquema
el operador cobra una cantidad fija por unidad
(impulso) independiente de la cantidad de unidades consumidas.
™™Otros planes adicionales.
Las metodologías tarifarias a las cuales deben sujetarse los operadores clasificados en el grupo N° 2 (del
régimen regulado) y del régimen vigilado de tarifas,
se encuentran descritas
en la Resolución CRT N°
087 de 1997. El presente
partir de una muestra de los
estudio se centra en los
consumidores de las principales ciudades
operadores del Grupo N°
del país, se cuantificó y analizó la
variación del bienestar de éstos, entre los 1, ya que sobre éstos se
años 2005 y 2006. Más que determinar dio el cambio regulatorio
más notable, desde un esuna disposición a pagar por parte de
quema de tope de ingrelos consumidores, se estima en cuánto se
sos, hacia un esquema de
debería compensar a los consumidores
menús tarifarios.
por la medida regulatoria adoptada.
A
Como consecuencia de lo
anterior, la CRT en el año
2004 inició el proceso de
modificación del régimen
tarifario vigente hasta ese
entonces, desembocando
en la expedición de la Resolución CRT N° 1250 de
2005, la cual estableció
el Nuevo marco tarifario,
que modifica la Resolución CRT N° 087 de 1997, y
que entró a regir a partir del 1 de enero de 2006.
Por otra parte, es importante destacar que la diferencia principal entre los esquemas radica en que
antes del 2006 se tenían precios únicos lineales y
después del 2006 se adoptaron precios no lineales
por medio de menús de planes.
Este nuevo marco abarca: la definición del régimen de tarifas para el servicio de TPBCL, las fórmulas tarifarias que deben aplicar los operadores
que pertenecen al régimen regulado de tarifas, las
metodologías de tasación y facturación, reglas de
protección al usuario y reglas para la aplicación de
subsidios y contribuciones, entre otros aspectos.
Con la metodología implantada a partir de 2006,
los operadores se vieron abocados a realizar una
segmentación del mercado, en el cual cada uno de
los consumidores selecciona el plan tarifario que
esté acorde con las características de su consumo,
entre los diversos menús ofrecidos por los operadores del servicio de TPBCL. Dicha situación permite
La Resolución CRT N° 1250 de 2005, define dos (2)
grupos de empresas de telefonía pública básica
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que se maximicen los excedentes de los distintos
grupos de consumidores (Mas-Colell, 1995).
Teoría
El bienestar del consumidor se define como, todos
los beneficios individuales derivados del consumo
de bienes y servicios. En teoría, el bienestar individual sólo puede ser evaluado por el propio individuo, de acuerdo a su grado de satisfacción, dados
los precios y el ingreso personal.
Para medir el bienestar del consumidor, se estima
el cambio en el excedente del consumidor, es decir,
se evalúa su disposición a pagar por un cambio en
el precio de un bien desde un precio inicial hasta
un precio final. Este excedente se concibe como la
cantidad que el consumidor pagaría o necesitaría
pagar para estar en la misma situación de bienestar
después del cambio de precio, como lo estaba antes de dicho cambio.
El procedimiento de medición más usual del excedente del consumidor parte de la curva de demanda Marshalliana.
Tabla 1
Empresas bajo el régimen regulado de tarifas - Grupo N° 1
Empresa
Mercado
Empresa de Telecomunicaciones
Bucaramanga y municipios conexos: Floridablanca,
de Bucaramanga S.A. E.S.P
Girón y Piedecuesta
Empresa de Telecomunicaciones
Bogotá D.C. y municipios conexos: Soacha, Sibaté, Chía, Cota,
de Bogotá S.A. E.S.P
Madrid, Mosquera, Funza y La Calera
Empresas Municipales de Cali eice. E.S.P
Cali y municipios conexos: Yumbo y Jamundí
Medellín y municipios conexos: Barbosa, Bello, Caldas, Carmen
Empresas Públicas *
de Viboral, Copacabana, Envigado, Girardota, Guarne, Itaguí, La
de Medellín S.A. E.S.P
Ceja, La Estrella, La Unión, Marinilla, Sabaneta, Santuario
Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P
Empresa de Telecomunicaciones y
Servicios Agregados S.A. E.S.P
Empresa de Telecomunicaciones
de Pereira S.A. E.S.P
Armenia, Tuluá, Cartagena y Santa Marta
Manizales y municipios conexos: Palestina y Villamaría
Pereira y Dosquebradas
Fuente: CRT, Resolución N° 087 de 1997
*A partir de 2006 EPM Telecomunicaciones S.A E.S.P.
130
Sin embargo, el excedente del consumidor se estimó a partir de las cantidades hicksianas. Desde
este enfoque, las cantidades correctas a ser estimadas corresponden a las medidas de variación
compensada de Hicks o cómo medida alternativa,
la variación equivalente de Hicks. Entendiéndose
que la variación compensada “mide el ingreso neto
de un hacedor de política quién debe compensar al
su impacto en el bienestar. Entonces, es negativo si el
cambio en el precio puede hacer que el consumidor
empeore” (íbid).
consumidor por el cambio en el precio después de que
este ocurra, regresándolo a su nivel de utilidad inicial.
La variación compensada es negativa si el hacedor
de política tiene que pagar al consumidor un nivel
positivo de compensación porque el cambio en el precio hizo que el consumidor empeorara su bienestar”
(Mas-Colell 1995, pág. 82).
La variación equivalente utiliza como base los precios actuales y se cuestiona sobre cuál variación de
la renta sería equivalente a la variación propuesta,
en función de su influencia sobre la utilidad.
La variación compensada, utiliza como base los
precios nuevos y se cuestiona acerca de cuál debería ser la variación de la renta, para compensar al
consumidor por la variación de los precios.
Si bien ambas variaciones, la compensada y la
equivalente, miden la influencia de un cambio de
precios en el bienestar del consumidor; sus magnitudes son diferentes pero el efecto sobre el bienestar (el signo) es el mismo. Este hecho se debe a
que dichas variaciones cuantifican las mismas diferencias entre las utilidades, sólo que trabajan con
funciones de utilidades distintas, una con precios
actuales y otra con los nuevos precios.
De otro lado, la variación equivalente corresponde
a la “cantidad de dinero a la cual el consumidor sería indiferente de aceptar, en vez del cambio de precio; esto es, es el cambio en su bienestar que podría
ser equivalente al cambio del precio en términos de
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Un aspecto importante que surge al evaluar el excedente del consumidor a partir de las cantidades
hicksianas, es cuál medida (variación compensada o
variación equivalente) debería estimarse. Si se busca
estructurar un sistema de compensación a los nuevos precios, es preferible usar la variación compensada. Pero si el objetivo es contar con una medida
razonable de la disposición a pagar de los consumidores, se prefiere la variación equivalente. Esto se
debe a que esta última, mide la variación de la renta
a los precios actuales y es más útil para evaluar varias
propuestas de cambio de política, en razón a que
mantiene los precios fijos en su nivel actual.
La medición del excedente del consumidor, a partir de la demanda hicksiana, no requiere que se
conozca la especificación de la función de utilidad
directa del consumidor. La idea básica usada de la
derivación de la medida exacta del consumidor es
usar la curva de demanda del mercado observada
para derivar la curva de demanda compensada no
observada, tal como se muestra en la Figura 1.
Con el fin de obtener una expresión de la variación compensada, se recurre a la teoría clásica de
la demanda. Inicialmente, se considera la maximización de la función de utilidad directa y siguiendo la “ruta” esbozada en la Figura 1, se establece,
finalmente, una expresión para estimar la variación
compensada , tal como se detalla en el apéndice. A
partir de esta expresión, se evidencia que para el
cálculo de la variación compensada VC(P0 , P1, Y0),es
necesario estimar los parámetros de la demanda
del mercado de TPBCL (α, ə, γ,) , tener los precios
del servicio de TPBCL iniciales y finales (P11 - P10) y el
ingreso de los consumidores.
Más que obtener un valor puntual para la variación
compensada en el año 2005 y en el año 2006, el fin
es calcular la variación del bienestar, representada
por el cambio de la variación compensada durante
los años del análisis. Entonces, el cambio compensado en el ingreso, que hace a los consumidores
indiferentes ante la variación de los precios del servicio de TPBCL, es el presentado en la ecuación 1.
Dicha ecuación señala que, al tener una población
heterogénea de N consumidores, el cambio en el
bienestar se calcula integrando la variación compensada [VC(P0 , P1, Y0, v)] contra la distribución del
ingreso de los consumidores [ Py ] .
Figura 1
Ruta a seguir para la estimación del excedente del consumidor
x(P, Y)
h(P, Ū)
X(P, Y) = –
v(P, Y)
132
əv(P, Y)
əP
əv(P, Y)
əY
h(P, Ū) = –
v(P, Y)= e(P, v(P, Y))
əe(P, Ū)
əP
e(P, Ū)
Fuente: Mas-Collel Andreu, Michael D. Whinston, Jerry R. Green, Microeconomic Theory, New York, Oxford University Press, 1995.
rios con minutos incluidos; empresas que manejan
cerca del 70% de las líneas telefónicas del país y clasificadas en el Grupo N° 1 del régimen regulado de
tarifas (ver Tabla 1).
Ecuación 1
∫ VC(P0 , P1, Y, v)Pγ dYd v (1)
{Y,v}
Donde:
Pγ
=
Para la muestra, se seleccionaron consumidores de
cada uno de los estratos socioeconómicos (1, 2, 3,
4, 5 y 6), para cada una de las ciudades objeto de
análisis y se estructuró un conjunto de datos tal y
como se señala en la Tabla 2.
Función de distribución de probabilidad del ingreso
de los consumidores
Respecto a PY , teóricamente, se asume que el ingreso está distribuido en una forma log-normal en
la población. Para el caso del presente estudio, se
verificó, mediante el test de Kolmogorov-Smirnov
de dos muestras, que el ingreso de los consumidores de cada una de las ciudades objeto de análisis,
se caracterizaba efectivamente mediante una distribución log-normal.
Recopilación de información
La información de cada una de las variables se obtuvo a partir de fuentes secundarias del Sistema
Único de Información (SUI), administrado por la
Superintendencia de Servicios Públicos (SSP) y del
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Los precios y el consumo se obtuvieron del Sistema Único de Información (SUI). En el
caso específico del consumo, se discriminó para los
períodos anterior y posterior al nuevo marco tarifario. En el primer caso se obtuvo del Formato N°
13 “Facturación comercial” de la Resolución SSPD N°
5100 de 2003, mientras que en el segundo caso se
extrajo de la Resolución SSPD N° 20061300026305
del 26 de Julio de 2006. Los ingresos se obtuvieron
de la encuesta de Calidad de Vida del DANE, correspondiente al año 2003 y de las cuentas nacionales,
el Producto Interno Bruto del país.
A partir de la ecuación 1, se observa que el cálculo
de la variación del bienestar de los consumidores
supone una integración multidimensional [cuatridimensional sobre (α, ə, γ, Y) cuya evaluación no
es simple3. Bajo estas condiciones, las técnicas de
Montecarlo para acercarse sobre la integral, son
preferidas frente a otros métodos, puesto que permiten aproximar expresiones matemáticas complejas y costosas de evaluar con exactitud (Geweke,
1995).
Metodología
Tratamiento de las variables
Selección de la muestra
Respecto al ingreso, inicialmente se contempló
obtenerlo del Censo Nacional del año 2005 y de la
Encuesta Continua de Hogares (DANE). En el primer
caso, este no contempló el ingreso de la población,
mientras en el segundo caso, el estudio “Definición
de una política de subsidios al agua potable en Colombia”, contratado por la Comisión de Regulación de
Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), encontró incongruencias en la información recopilada en
dicha encuesta, en lo referente al ingreso.
La población objeto de análisis, estuvo constituida
por mercados en los cuales, los operadores dominantes tenían la obligación de ofrecer planes tarifa3Es importante señalar que en estudios econométricos en los
cuales se efectúan cálculos de la demanda comúnmente suponen un ingreso constante y utilizan un mismo valor de (α, ə, γ) lo
que hace que dichos cálculos sean aritméticos. Mientras que en
este estudio no se hacen estos supuestos en razón de diferenciar
a los consumidores.
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Tabla 2
Definición de la muestra
Estrato
2
Estrato
3
Estrato
4
Estrato
5
Estrato
6
Total agregado
consumidores
para análisis
(muestra)
2005
Estrato
1
Estrato
2
Estrato
3
Estrato
4
Estrato
5
“Total
agregado
N° obserN° obserEstrato consumidores vaciones
vaciones
6
para análisis para análisis para análisis
(muestra)
2005
2006
2006”
Ciudad
Empresa
Estrato
1
Bucaramanga
Empresa de
Telecomunicaciones
de Bucaramanga
S.A. E.S.P
8.315
18.759
24.481
31.926
3.493
6.253
93.227
31.624
69.552
87.608
121.596
12.992
23.436
346.808
372.908
1.387.232
Bogotá D.C
Empresa de Telecomunicaciones de
Bogotá S.A. E.S.P
74.517
429.124
553.990
155.446
59.417
111.576
1.384.069
62.223
429.453
535.901
130.164
49.569
41.789
1.249.099
5.536.277
4.996.398
Cali
Empresas Municipales de Cali S.A. E.S.P
36.890
96.267
136.580
37.475
35.481
12.682
355.375
38.201
102.845
144.749
42.132
37.461
13.887
379.275
1.421.500
1.517.100
Medellín
Empresas Públicas
de Medellín S.A.
E.S.P
42.533
170.377
648.216
61.089
46.546
22.179
990.940
44.957
175.533
166.086
62.408
47.669
23.409
520.062
3.963.760
2.080.248
Armenia
Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P
7.207
12.487
14.901
5.701
4.142
1.182
45.620
5.692
9.884
10.404
6.347
3.613
970
36.910
182.480
147.640
Cartagena
Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P
6.155
13.821
11.750
4.677
3.115
3.232
42.750
11.781
25.830
20.659
7.601
5.348
4.858
76.077
171.000
304.308
Santa
Marta
Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P
1.954
8.050
13.777
4.503
1.406
3.405
33.095
2.583
10.390
16.253
5.198
1.612
3.845
39.881
132.380
159.524
Manizales
Empresa de Telecomunicaciones y
Servicios Agregados S.A. E.S.P
4.052
19.290
28.261
11.297
3.656
5.389
71.945
4.837
21.030
31.362
1.267
4.261
6.225
68.982
287.780
275.928
Empresa de Telecomunicaciones de
Pereira S.A. E.S.P
8.548
24.988
19.487
13.839
7.366
5.746
79.974
20.015
16.574
11.544
6.125
3.944
Pereira
6.187
64.389
319.896
257.555
Fuente: Autores , con base en información del Sistema ünico de Información -SUI
En razón de lo anterior, se determinó utilizar el Producto Interno Bruto (PIB) para analizar los ingresos
totales nacionales, puesto que permite medir, tanto el crecimiento, como los ingresos en sí mismos.
Las cifras del PIB, se discriminaron por trimestre en
millones de pesos constantes de 1994.
El PIB (ingreso total) se distribuyó entre los consumidores de las diferentes ciudades y/o municipios
con base en la información del total de ingresos
mensuales por región, suministrada por la Encuesta
134
Ingreso ciudad =
de Calidad de Vida de 2003 realizada por el DANE,
distribución que se efectuó suponiendo las mismas
proporciones en que el ingreso se había repartido
para el 2003.
Una vez calculados los ingresos regionales, se estimaron los ingresos trimestrales por municipio,
con base en el número total de líneas telefónicas
de las regiones y de cada uno de los municipios,
asumiendo una cobertura del servicio de TPBCL
del 100% en las ciudades objeto de estudio:
Lineas telefónicas Ciudadj * Ingreso Regióni
Lineas telefónicas Regióni
Luego, se distribuyó el ingreso de las ciudades a nivel de estratos socioeconómicos. Para esto, se utilizó
la distribución del ingreso por estratos socioeconómicos por ciudades y/o municipios, resultante del estudio “Definición de una política de subsidios al agua
potable en Colombia” mencionado anteriormente.
Resultados y análisis
Resultados parámetros de la demanda
del servicio de TPBCL
Antes de obtener la forma funcional final de las demandas del servicio de TPBCL, se realizó la prueba
de Breusch y Pagan5 con el objetivo de determinar
si el modelo más adecuado para caracterizar las
bases de datos es uno de tipo panel. Al evaluar los
resultados de esta prueba, se rechazó la hipótesis
nula (H0 : σu2 = 0) (no existe efecto aleatorio), entonces el modelo más adecuado para realizar las
regresiones es uno de datos de panel.
En el año 2005, tanto el consumo como el cobro de
éste se realizaba por impulsos, mientras que a partir
del año 2006, la medición del consumo y su correspondiente facturación se realiza en minutos. Con el
objetivo de disponer de las mismas unidades de medida para el consumo, se convirtieron los impulsos a
minutos, usando el factor de conversión establecido
por la CRT, en donde, un (1) impulso representa 1,31
minutos4. Una vez realizada la conversión, el consumo del servicio para los años del análisis se agregó
por trimestre y por consumidor (línea telefónica)
para ser coherente con la periodicidad de la información del ingreso.
La valoración de la demanda del servicio de TPBCL
se realizó con los métodos de efectos aleatorios y
efectos fijos. Con ambos modelos, el precio del servicio de TPBCL y el ingreso de los consumidores son
relevantes al 1, 5 y 10% y significantes al 10%, para
la demanda del servicio de TPBCL.
En cuanto al precio del servicio de TPBCL, a partir
de la facturación propia
Con el fin de determinar
del consumo, se estructucuál de los dos métodos
ró por trimestre para cada
n el año 2005, tanto el consumo como
es el mejor (si el de efecuno de los consumidores,
el cobro de éste, se realizaba por impulsos;
tos fijos o el de efectos
frente al consumo en mimientras que a partir del año 2006, la
aleatorios), se realizó la
nutos y los menús de plamedición del consumo y su correspondiente
prueba de Hausman 6.
nes seleccionados por los
facturación se realiza en minutos.
Como se rechazó la hiconsumidores, consideranpótesis nula el modelo
do solamente menús de
más apropiado es el de efectos fijos.
planes con minutos, incluidos única y exclusivamente para el servicio de TPBCL, excluyendo así, planes
Adicionalmente, se efectuó la prueba de Breush-Patarifarios que comprendieran servicios diferentes al
gan-Godfrey7 para detectar si existía heteroscedasde TPBCL (larga distancia, TPBCLE, internet etc). El
ticidad y se examinó el coeficiente de correlación
precio del servicio al igual que el ingreso se trabajó
E
en pesos constantes de 1994.
5 Mayor información y detalle de la prueba de Breusch y Pagan se
encuentra en Wooldridge, Jeffrey M., Análisis Econométrico de
Sección Cruzada y Paneles de Datos, MIT Press, 2002.
Finalmente, con estos cálculos y agregaciones, se
definieron los grupos de datos tanto para el 2005
como para el 2006.
6 Mayor información y detalle de la prueba de Hausman se encuentra en Wooldridge, Jeffrey M., Análisis econométrico de sección cruzada y paneles de datos, MIT Press, 2002.
4 Los operadores de TPBCL usaron un factor de conversión de
1,4 minutos por impulso. Sin embargo, como se está evaluando
el impacto de una política del regulador se adoptó el factor de
conversión estipulado por éste.
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7 Mayor información y detalle de la prueba de Breush-PaganGodfrey se encuentra en Gujarati, Damodar, Basic Econometrics,
MacGraw Hill, Fourth Edition, 2003.
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de orden cero,8 entre las variables precio e ingreso,
con el fin de evaluar la presencia de multicolinealidad. A partir de los resultados de las evaluaciones
realizadas, se encontró que no hay evidencia de los
efectos señalados anteriormente. De ahí que las
demandas del servicio de TPBCL, finalmente, quedaron definidas como se presentan en la Tabla 3
para el año 2005 y en la Tabla 4 para el año 2006.
Los resultados expuestos en la Tabla 3 y Tabla 4, son
válidos tanto estadística como teóricamente. Según la Ley de la Demanda, los efectos esperados de
las variables explicativas, precio e ingreso, sobre el
consumo de TPBCL, son un efecto negativo para la
variable precio y un efecto positivo para la variable
ingreso, es decir, que ante un aumento del precio,
se espera una disminución del consumo del servicio y ante un mayor ingreso de los consumidores,
se espera un incremento del consumo. El signo de
8 Mayor información y detalle de los métodos para evaluar la
existencia de multicolinealidad se encuentra en Gujarati, Damodar, Basic Econometrics, MacGraw Hill, Fourth Edition, 2003.
los coeficientes α es negativo y el de los coeficientes ə es positivo, lo cual tiene concordancia con los
efectos esperados.
Los resultados señalan que, se mantiene el orden
de los parámetros entre el año 2005 y 2006. Al comparar dichos resultados entre ciudades, se aprecia
que en ciudades en las cuales existe competencia
en el mercado de TPBCL, el parámetro α es superior al registrado en ciudades donde hay monopolio, como es el caso de Bogotá y Medellín.
Los valores del parámetro α señalan que, ante
aumentos de un peso en el precio del minuto, la
demanda decrece en mayor cantidad en Bogotá y
Bucaramanga frente al resto de ciudades, siendo
Medellín la ciudad donde se presenta una menor
reacción negativa a dicho aumento.
Los valores del parámetro ə indican que, para los
consumidores de Medellín, Pereira y Cartagena, un
aumento de los ingresos se verá reflejado en una mayor demanda del servicio de TPBCL, en comparación
Tabla 3
Estimación de las funciones de demanda para el servicio de tpbcl (2005)
Parámetros
Ciudad
136
Prestador del Servicio de TPBCL
γ
Precio
α
P-Valor
Ingreso
ə
P-Valor
Armenia
Colombia Telecomunicaciones S.A E.S.P
842,27
-0,20253
0,000
6.703,00
0,054
Bogotá D.C
Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A E.S.P
1.297,62
-0,32438
0,000
6.811,42
0,000
Bucaramanga
Empresa de Telecomunicaciones
de Bucaramanga S.A E.S.P
1.393,07
-0,47302
0,086
4.692,46
0,000
Cali
Empresas Municipales de Cali E.I.C.E E.S.P
1.230,78
-0,16957
0,000
7.882,93
0,000
Cartagena
Colombia Telecomunicaciones S.A E.S.P
1.097,38
-0,14702
0,000
11.515,44
0,005
Manizales
Emtelsa S.A E.S.P
995,83
-0,10922
0,000
3.650,83
0,087
Medellín
EPM Telecomunicaciones S.A E.S.P*
2.128,79
-0,04025
0,000
14.670,72
0,000
Pereira
Empresa de Telecomunicaciones de Pereira S.A E.S.P
1.245,02
-0,12300
0,000
11.940,64
0,003
Santa Marta
Colombia Telecomunicaciones S.A E.S.P
992,86
-0,19604
0,000
7.947,04
0,028
Fuente: Cálculos Autores
*A partir de Julio de 2006
Tabla 4
Estimación de las funciones de demanda para el servicio de tpbcl (2006)
Parámetros
Ciudad
Precio
γ
Prestador del Servicio de TPBCL
α
Ingreso
д
P-Valor
P-Valor
Armenia
Colombia Telecomunicaciones S.A E.S.P
2.310,71
-0,44995
0,010
4.227,86
0,000
Bogotá D.C
Empresa de Telecomunicaciones
de Bogotá S.A E.S.P
3.295,67
-0,23273
0,000
6.035,86
0,036
Bucaramanga
Empresa de Telecomunicaciones
de Bucaramanga S.A E.S.P
5.783,96
-0,11599
0,010
20.361,61
0,000
Cali
Empresas Municipales de Cali E.I.C.E E.S.P
1.167,67
-0,19593
0,000
8783,95
0,000
Cartagena
Colombia Telecomunicaciones S.A E.S.P
1.864,94
-0,08983
0,000
7.449,89
0,081
Manizales
Emtelsa S.A E.S.P
2.197,23
-0,31039
0,018
2.465,76
0,000
Medellín
EPM Telecomunicaciones S.A E.S.P*
10.338,21
-0,01471
0,000
10.275,32
0,000
Pereira
Empresa de Telecomunicaciones
de Pereira S.A E.S.P
4.475,08
-0,15548
0,000
10.271,22
0,000
Santa Marta
Colombia Telecomunicaciones S.A E.S.P
706,16
-0,15595
0,093
10.214,15
0,000
Fuente: Cálculos Autores
*A partir de Julio de 2006
Variación compensada o variación
con el resto de ciudades. En contraste, los consumidores de los municipios de Bucaramanga y Manizales, son quienes, ante aumentos en los ingresos, presentan los menores incrementos en la demanda del
servicio de TPBCL.
del bienestar de los consumidores
Con los parámetros estimados de la demanda
del servicio de TPBCL, la información estructurada del ingreso de los consumidores y los precios del servicio, tanto para el año 2005 (P10, Y0)
como para el 2006 (P11, Y1), ya se contaba con
las variables necesarias para el cálculo de la variación compensada [VC(P0, P1,Y)], ver ecuación
15). Sin embargo, más que obtener un valor puntual para la variación compensada, se busca calcular la variación del bienestar o el cambio de
la variación compensada presentada entre los
años 2005 a 2006. El cambio se estimó mediante
una integración sobre (α, ə, γ, Y ) por el método de simulación de Montecarlo y los resultados
obtenidos por hogar (consumidor) se presentan
en la Tabla 5.
Otro aspecto importante de mencionar, respecto a
los resultados obtenidos, es que el modelo implica
en promedio, a nivel nacional, una elasticidad-precio de la demanda9 de -0,41 y una elasticidad precio
del ingreso10 de 0,48.
9Entendida la elasticidad-precio de la demanda como:
e
Dx , Px
=
əX1
əP
*
P
X1
10Entendida la elasticidad ingreso de la demanda como:
e
=
Dx , 1x
S
u
p
e
r
i
n
t
əX1
əY
e
Y
X1
*
n
d
e
n
c
i
a
d
e
s
e
r
v
i
c
i
o
s
p
ú
b
l
i
c
o
s
137
Odeb sloseservicios
r vador
públicos
Tabla 5
Resultados de la estimación de la variación del bienestar de los consumidores (2006)
Ciudad
Prestador del Servicio de TPBCL
∫VC(P 0 , P 1,Y,v)P Y dY dv
Facturación Total Anual (2006)
{Y,v}
Armenia
Colombia Telecomunicaciones S.A E.S.P
-747.078
30.803.389.469
Bogotá D.C
Empresa de Telecomunicaciones
de Bogotá S.A E.S.P
4.529.311
1.275.599.243.126
Bucaramanga
Empresa de Telecomunicaciones
de Bucaramanga S.A E.S.P
20.758.886
87.174.144.155
Cali
Empresas Municipales de Cali E.I.C.E E.S.P
-7.548
448.393.163.688
Cartagena
Colombia Telecomunicaciones S.A E.S.P
5.894.176
63.651.049.263
Manizales
Emtelsa S.A E.S.P
-6.300.193
74.819.007.162
Medellín
EPM Telecomunicaciones S.A E.S.P*
-934.294
335.074.813.065
Pereira
Empresa de Telecomunicaciones
de Pereira S.A E.S.P
32.969.868
111.140.742.537
Santa Marta
Colombia Telecomunicaciones S.A E.S.P
-86.321
25.891.150.386
Nota: cifras en pesos de 2006
Fuentes: Para facturación total: SUI. Cálculos, Autores
*A partir de Julio de 2006
Los resultados muestran que, el impacto sobre el
bienestar de los consumidores, a raíz de las medidas dispuestas por el nuevo marco tarifario para el
servicio de TPBCL, no son concluyentes en una sola
dirección, es decir, algunos consumidores se beneficiaron, mientras otros se vieron perjudicados.
Los consumidores de las ciudades de Bucaramanga, Pereira, Cartagena y Bogotá, prefieren los planes tarifarios con minutos incluidos para el servicio
de TPBCL ofrecidos por los operadores durante el
año 2006, que el plan tarifario básico que tenían en
el 2005.
138
A los consumidores de las ciudades de Armenia,
Cali, Manizales, Medellín y Santa Marta se les debe
pagar una compensación, porque el cambio en los
precios ocasionó que su bienestar empeorara. La
compensación anual que se les debería pagar, es
el valor absoluto de la integral, por tanto, los consumidores de Manizales tendrían que ser los más
compensados, seguidos por los de Medellín, Santa
Marta, Armenia y finalmente Cali.
Al contrastar la compensación que debería recibir
cada uno de los consumidores de las ciudades mencionadas, frente a la facturación anual (2006) que
realizaron los operadores de TPBCL, se aprecia que,
a nivel global, la compensación por usuario equivale al 0,00229% de la facturación. Si bien esta cifra es
bastante baja, desde el punto de vista de las empresas prestadoras del servicio, desde la perspectiva
de los consumidores la visión es distinta, en cuanto que, al tener que ser compensados, su bienestar
disminuyó frente al estado en que se encontraban
en el año 2005. Este hecho lo que muestra es que,
Tabla 6
Rango de minutos en planes tarifarios.
en el caso (hipotético) en que los operadores del
servicio de TPBCL tuvieran que pagar a los consumidores por el cambio a menús de planes tarifarios, no se generarían mayores desequilibrios o
desbalances al interior de las empresas, mientras
que los usuarios, claramente, prefieren el esquema de tarifas de dos partes (cargo por consumo y
cargo básico).
Empresas Grupo N° 1
Empresa
Al detallar los resultados de la Tabla 5 para los diferentes grupos de consumidores, (por estratos
socioeconómicos ver Gráfico 1), se evidencia que
se mantiene el efecto agregado sobre el bienestar
de los consumidores al interior de cada uno de los
grupos. Sin embargo, es importante señalar, que
para los consumidores cuyo bienestar empeoró (Manizales, Medellín, Santa Marta, Armenia y
Cali), la compensación varía de acuerdo al estrato
socioeconómico al que pertenezcan. En especial
se concluye que, a los estratos bajos (1, 2 y 3) se
les debe compensar con mayores cuantías frente
a los otros estratos; mientras que para los consumidores del estrato 4 de Cali y Manizales, el valor
de la compensación supera a la de los otros grupos de consumidores. Estos hechos señalan que,
el efecto negativo sobre el bienestar, es mayor en
los consumidores de escasos recursos, que en los de
altos recursos.
p
e
r
i
n
t
e
n
d
e
n
c
i
a
d
Desde 110
hasta 950 minutos
Colombia
Telecomunicaciones
Desde 265
hasta 2750 minutos
Epm Telecomunicaciones
Desde 100
hasta 1000 minutos
Telebucaramanga
Desde 200
hasta 2000 minutos
Emcali
Desde 200
hasta 1000 minutos
Telecomunicaciones
de Pereira
Desde 100
hasta 1200 minutos
Emtelsa
Desde 150
hasta 1100 minutos
Teniendo presente los diferentes rangos de minutos
de los planes tarifarios ofrecidos por los operadores
del servicio de TPBCL, se evaluaron los resultados
de la variación del bienestar (ver Tabla 5 y Gráfico
1) frente a los niveles de consumo efectuados por
los usuarios del servicio de TPBCL (ver sección tratamiento de las variables). A partir de dicha evaluación,
se evidencia que los planes tarifarios, beneficiaron
más a aquellos usuarios cuyo rango de consumo es
alto, es decir, consumidores que seleccionaron menús con grandes contenidos de minutos. Esta situación concuerda con el hecho de que para el servicio
de TPBCL se manejan precios no lineales decrecientes, en donde a un mayor nivel de consumo, el valor
del minuto del plan tarifario disminuye.
Las empresas que hacen parte del Grupo N° 1,
ofrecen para todos sus usuarios diferentes opciones o planes tarifarios con minutos incluidos. Los
rangos de minutos para estos planes se ubican entre 100 y 5.000 minutos, tal como se observa en la
Tabla 6.
u
Etb
Fuente: Superintendencia de Servicios Públicos,
Informe de Tarifas Año 2006, 2007.
Respecto a los consumidores que tuvieron un aumento de bienestar, no se evidencia una marcada
tendencia que señale que un grupo de consumidores prefiera, de manera notable, los planes tarifarios del 2006 con respecto a otros grupos de
consumidores. A nivel global, en los grupos de
consumidores de Bucaramanga, Pereira, Cartagena y Bogotá, el cambio en el esquema tarifario del
servicio de TPBCL tuvo un impacto positivo.
S
Rango en minutos
Otro análisis que es posible efectuar con base en los
rangos de minutos de los planes tarifarios, es determinar si en las ciudades en las cuales se presentó
e
s
e
r
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c
i
o
s
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b
l
i
c
o
s
139
Odeb sloseservicios
r vador
públicos
GRÁFICO 1
Estimación de la variación del bienestar de los consumidores
discriminada por estratos socioeconómicos
10.000.000
9.000.000
Agregado
Estrato 6
Estrato 5
Estrato 4
Estrato 3
Estrato 2
Estrato 1
0
-100.000
-200.000
8.000.000
7.000.000
6.000.000
-300.000
5.000.000
4.000.000
armenia
-400.000
Bogotá d.c
3.000.000
2.000.000
-500.000
1.000.000
-600.000
25.000.000
25.000.000
20.000.000
20.000.000
15.000.000
15.000.000
9.000.000
agregado
estrato 6
estrato 5
Agregado
Estrato 6
Estrato 5
Estrato 4
Estrato 3
-5.000.000
Cali
Estrato 2
Agregado
Estrato 6
Estrato 5
0
Estrato 4
0
Estrato 3
5.000.000
Estrato 2
5.000.000
Estrato 1
estrato 4
10.000.000
Bucaramanga
Estrato 1
10.000.000
estrato 3
-800.000
estrato 2
estrato 1
0
-700.000
estrato 6
estrato 5
estrato 4
agregado
6.000.000
estrato 3
7.000.000
estrato 2
-1.000.000
estrato 1
0
8.000.000
-2.000.000
5.000.000
4.000.000
-3.000.000
cartagena
3.000.000
Manizales
-4.000.000
2.000.000
1.000.000
-5.000.000
agregado
estrato 6
estrato 5
estrato 4
estrato 3
estrato 2
estrato 1
0
-6.000.000
-7.000.000
35.000.000
agregado
estrato 6
30.000.000
25.000.000
-300.000
20.000.000
-400.000
15.000.000
Medellín
-500.000
Pereira
10.000.000
-600.000
5.000.000
-700.000
agregado
estrato 6
estrato 5
estrato 4
estrato 3
estrato 2
-20.000
estrato 1
0
-10.000
-30.000
-40.000
140
-50.000
-60.000
-70.000
-80.000
-90.000
Santa Marta
agregado
estrato 6
estrato 5
-1.000.000
estrato 4
estrato 1
-900.000
estrato 3
0
-800.000
estrato 2
estrato 5
estrato 4
estrato 3
estrato 2
-200.000
estrato 1
0
-100.000
una disminución del bienestar de los consumidores,
el operador definió los rangos sesgados hacia niveles altos de consumo. De esta evaluación se observa
que en las ciudades de Cali, Armenia y Santa Marta,
los límites inferiores de los planes tarifarios ofertados por EMCALI y Colombia Telecomunicaciones,
son considerablemente mayores a los límites inferiores de los planes tarifarios de los demás operadores, con lo cual se evidencia, que las empresas que
efectuaron una segmentación hacia rangos altos de
minutos, perjudicaron a sus usuarios.
Empresa
Rangos
Desde 150
Teleorinoquia
hasta 750 minutos
Etell
Ilimitado
Desde 400
Telejamundí
hasta 900 minutos
Desde 200
Ert
hasta 600 minutos
Desde 200
Ett
hasta 400 minutos
Desde 450
Metrotel
Los resultados descritos anteriormente, muestran
que el establecimiento de un esquema de precios
no lineales y de segmentación del mercado acorde
al consumo, no tuvieron un efecto positivo neto sobre el bienestar de los consumidores del servicio de
TPBCL, ofertado por los operadores del Grupo N° 1
del régimen regulado de tarifas.
hasta 2700 minutos
Telesys
Ilimitado
Desde 400
Unitel
hasta 900 minutos
Desde 600
Telmex
Un ejercicio adicional realizado, consistió en analizar los planes tarifarios registrados en el SUI por los
operadores vigilados y los operadores regulados,
en las ciudades objeto de análisis. A partir de éste
ejercicio, se evidencia que los prestadores vigilados
siguieron las estrategias de los regulados, es decir,
ambos grupos de empresas ofrecieron planes con
rangos de consumo similares. De hecho, al comparar los rangos de minutos de los planes tarifarios
ofrecidos por los operadores vigilados y los operadores regulados (ver Tablas 6 y 7) salta a la vista
que efectivamente los planes ofrecidos por ambos
grupos de empresas son semejantes.
hasta 1500 minutos
Tv Cable
Ilimitado
Colombia Telecomunicaciones
- Bogotá
Desde 200
Colombia Telecomunicaciones
-Manizales
Desde 200
Colombia TelecomunicacIones
- Cali
Desde 200
Colombia Telecomunicaciones
- Bucaramanga
Desde 200
Colombia Telecomunicaciones
- Dosquebradas
Desde 200
Colombia Telecomunicaciones
- Popayán
Desde 200
Colombia Telecomunicaciones
- Barranquilla
Desde 200
hasta 1050 minutos
hasta 1050 minutos
hasta 1050 minutos
hasta 1050 minutos
hasta 1050 minutos
hasta 1050 minutos
hasta 1050 minutos
Fuente: Superintendencia de Servicios Públicos,
Informe de Tarifas Año 2006, 2007.
Tabla 7
Rango de minutos según planes tarifarios.
Empresas del régimen vigilado
Empresa
Rangos
Desde 115
Epm Bogotá
hasta 3000 minutos
Desde 100
Caucatel
S
u
p
Finalmente, es relevante resaltar, que en algunas
ciudades los planes tarifarios ofrecidos por el operador dominante, tuvieron un impacto negativo en
el bienestar, con el agravante de que los planes tarifarios ofrecidos, tanto por los operadores regulados
como por los vigilados, sean similares, lo que generó que a nivel global el bienestar neto disminuyera.
hasta 400 minutos
e
r
i
n
t
e
n
d
e
n
c
i
a
d
e
s
e
r
v
i
c
i
o
s
p
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b
l
i
c
o
s
141
Odeb sloseservicios
r vador
públicos
Conclusiones y
recomendaciones
El impacto del nuevo marco tarifario presenta resultados mixtos, en el sentido de que para algunas ciudades colombianas la nueva metodología tarifaria
benefició a los consumidores mientras que en otras,
se disminuyó el bienestar de los usuarios del servicio de TPBCL. De esta forma, se rechaza la hipótesis
respecto a que la implementación del nuevo marco
tarifario generaba un efecto positivo neto sobre el
bienestar de los consumidores del servicio de TPBCL.
Este hecho puede ser atribuido a dos situaciones: la
primera, que los operadores no hayan realizado una
correcta segmentación del mercado acorde con la
demanda del servicio; y la segunda, que de manera
simultánea hubiesen incrementado los precios.
Este estudio remarca el hecho que ante la implementación de medidas regulatorias de cualquier
tipo, siempre es importante analizar los efectos sobre los diferentes agentes involucrados, tanto desde el punto de vista del productor, como desde el
punto de vista del consumidor.
142
La literatura económica ha desarrollado diversas
metodologías para la evaluación del impacto de
políticas. En particular, se resalta que la metodología desarrollada en este estudio es pertinente, en
cuanto a que recoge la heterogeneidad de las preferencias en el consumo de una gran cantidad de
usuarios del servicio de TPBCL.
Los resultados obtenidos emiten señales de tranquilidad para el organismo regulador en los mercados de Bucaramanga, Pereira, Cartagena y Bogotá,
dado que la política regulatoria tuvo un impacto
positivo sobre el bienestar de los consumidores.
No obstante, el análisis conjunto de la variación del
bienestar en todos los mercados frente al monto
total de la facturación anual, permite inferir que el
impacto de la medida regulatoria fue nulo.
A partir de los resultados obtenidos, y en consonancia con la futura política de la comisión reguladora de estudiar la desregulación de los mercados
del Grupo N° 1, se recomienda a dicho organismo,
implementar salvaguardias que protejan a los usuarios, en aras de prevenir una disminución en el bienestar de los consumidores.
APÉNDICE
Inicialmente se considera la maximización de la función de
utilidad directa definida para n bienes:
Donde:
Max
U(X)
q
s.a.
(2)
n
Σ Pi * Xi = P * X ≤ Y
i=1
P = Vector de precios
X = Cantidades demandadas, X= (X1, X 2,... Xn)
U(X)= La función de utilidad directa
Y = Ingreso
e(P,ū)
= Minx P * X
s.a.
U(X) ≥ ū
X = Cantidades demandadas
U(X)= La función de utilidad directa
ū = Nivel de utilidad constante
Xj(P, Y) = –
Al considerar el cambio en el vector de precios de P0 11 a P1 12 y
usando la función de gasto, se define la variación compensada. Manteniendo el ingreso constante en Y0, la variación compensada VC(P0 , P1, Y0) es la cantidad mínima requerida para
mantener al consumidor tan bien como lo estaba en el estado
inicial (P0 , Y0) a como está en el nuevo estado, (P1, Y0 + VC). De
ahí que la variación compensada, en términos de la función
de gasto, se pueda expresar como se enuncia a continuación:
e(P,ū) = La función de gasto
VC(P0 , P1, Y0) = e(P1 , U0) – e(P0 , U0)
VC(P0 , P1, Y0) = e(P1 , U0) – Y0
A partir de las propiedades de la función de gasto se obtiene
la función de la demanda compensada hicksiana a saber:
əe(P, ū) = h (P, ū)
j
əPj
(7)
Donde:
(4)
Donde:
j = l, ... , n n es la cantidad de bienes
hj(P,ū) = La función de la demanda compensada hicksiana
e(P, ū) = La función de gasto
P = Vector de precios
ū = Nivel de utilidad constante
p
e
r
i
n
t
e
n
d
e
n
c
i
P0 = Nivel inicial de precios
P1 = Nivel final de precios
Y0 = Nivel de ingreso inicial de los consumidores
e(P , U) = La función de gasto
U0 = Nivel de utilidad inicial de los consumidores
11Situación inicial referente al nivel de precios
12Situación final referente al nivel de precios
v(P, Y) = max[U (X) : P*X ≤ Y] (5)
u
VC(P0 , P1, Y0) = Variación compensada
Con el fin de estructurar una forma funcional concisa de la variación compensada que permita evaluar específicamente el
La función de utilidad indirecta está definida de la siguiente
manera:
S
əv(P, Y)
əPj
əv(P, Y)
əY
v(P, Y) = La función de utilidad indirecta
Y = Ingreso
Donde:
U (X) = La función de utilidad directa
Donde:
j = l, ... , n n es la cantidad de bienes
X = Cantidades demandadas
(3)
P = Vector de precios
= Vector de precios
X = Cantidades demandadas
(6)
Del problema dual del consumidor la función de gasto se expresa como:
P
Ahora bien, con la función de utilidad indirecta y mediante la
identidad de Roy, se obtiene la curva de demanda del mercado expresada, como se señala a continuación.
Donde:
i =1,..., n n es la cantidad de bienes
v(P, Y) = La función de utilidad indirecta
a
d
e
s
e
r
v
i
c
i
o
s
p
ú
b
l
i
c
o
s
143
Odeb sloseservicios
r vador
públicos
bienestar de los consumidores del servicio de telefonía pública básica conmutada local (TPBCL), en el desarrollo del presente trabajo se realizaron dos consideraciones:
El precio del servicio de TPBCL cambió de P10
a P11 a
raíz de la variación de la metodología tarifaria y el precio
de los bienes restantes permaneció relativamente constante.
El universo del problema se sometió a n = 2, donde n es
el número de bienes. El bien 1 se tomó como el servicio
de TPBCL y el bien 2 corresponde al resto de bienes.
Debido a que el objetivo es evaluar el cambio en el bienestar,
a raíz de la implementación de una política específica (transición tarifaria), es plausible suponer que el precio de los bienes
diferentes al servicio de TPBCL, se mantuvo constante durante
el cambio, es decir, que el cambio más significativo corresponde el precio relativo del servicio analizado. De hecho, las consideraciones anteriormente esbozadas son frecuentemente
usadas en análisis empíricos, como son los casos de Hausman
(1981), Blackorby, Primont y Rusell (1979).
Con el fin de establecer la variación compensada para el caso
de TPBCL con n = 2, se especifica la función de demanda del
servicio:
X1 = g + α * P1 + д * Y (8)
Una vez especificada la curva de demanda del mercado y teniendo presente las consideraciones efectuadas se retoma la expresión 6 (Identidad de Roy), la cual se torna de la siguiente manera:
g + a * P1 + ə * Y = –
(9)
əv(P, Y)
əP1
əv(P, Y)
əY
X1 = La curva de demanda del servicio de TPBCL
(10)
Donde:
v[P1 (t),Y(t)] = u0
Teniendo presente la condición mencionada, entonces, se
usa el teorema de la función implícita13 y la identidad de Roy
(ecuación 8) para obtener que:
əY(P1)
əP1
= g + a * P1 + ə * Y
(11)
Y(P ) = ce ə * P1 –
1
(
* a* P
+
a
1
1
ə
ə
+g
)
(12)
En la ecuación 12, c corresponde a la constante de integración, la cual
depende del nivel inicial de utilidad u0 , por lo cual es posible realizar
la aproximación de c = u0 .
Ahora, resolviendo la ecuación 12, se encuentra la función de
utilidad indirecta, definida como se señala a continuación.
[
v(P1 , Y)= c = e -ə * P1 * Y +
Donde:
144
əv[P1 (t),Y(t)] əP1 (t) əv[P1 (t),Y(t)] əY(t)
* ət +
əP1 (t)
əY(t) * ət = 0
Para hallar Y(P1) se resuelve la ecuación diferencial 11, luego
se tiene:
Esta curva de demanda ha sido usada en estudios econométricos relacionados con la demanda del servicio de TPBCL (Hausman 1997 y Lambrecht 2005). Una curva de demanda de tipo logarítmica es también otra especificación comúnmente usada.
əv(P, Y)
əP1
X1(P, Y) = –
əv(P, Y)
əY
El desarrollo matemático para el cálculo de la variación compensada parte de las ecuaciones 8 y 9. Se resuelve esta ecuación diferencial aplicando el método de curvas características
el cual asegura una única solución dada una condición inicial
(Fritz, Courant y Hilbert, 1978). Para poder realizar comparaciones de bienestar se requiere estar sobre una curva de indiferencia dada u0 (condición inicial). Como el precio cambia y
se busca permanecer en la curva de indiferencia, entonces a
lo largo del camino de cambio de precios se debe cumplir la
siguiente condición:
1
(
a
ə * a * P1 + ə
+g
)]
(13)
A partir de la función de utilidad indirecta, intercambiando el
nivel de utilidad con el ingreso, se expresa la función de gasto:
e(P1 , ū) = e ə * P1 * ū –
1
(
a
* a * P1 + ə
ə
+g
)
(14)
(consumo en minutos)
P1 = Precio del servicio del servicio de TPBCL
Y = Ingreso de los consumidores
v(P, Y) = La función de utilidad indirecta
13El teorema de la función implícita consiste en establecer condiciones bajo las cuales una ecuación de varias variables define a
una de ellas como función de las demás.
manda del mercado (α, д,
de TPBCL Iniciales y finales
consumidores.
Haciendo uso de las ecuaciones 7 y 14, finalmente, la variación
compensada queda definida tal como lo muestra la ecuación
15. Dicha ecuación señala, que para el cálculo de la variación
compensada es necesario estimar los parámetros de la deP11
VC(P0 , P1, Y0) = e(P1 , U0) – e(P0 , U0) =
[
(
1
1
0
VC(P0 , P1, Y0) = e ə ( P1 – P1 ) * Y0 +
VC(P0 , P1, Y0) =
1
ə
a
P11
∫ h (P, U )əP = ∫ əe(P,əPU ) = əP
P10
0
1
* g + ə + a * P10
ə
* e ə (P
1
1
γ), tener los precios del servicio
(P11 – P10) y el ingreso de los
[
1
)]–
– P10) * X 0 (P 0, Y0) + a
1
1
ə
P10
j
(
1
]
0
1
a
* g + ə + a * P11
ə
1
–
*
ə
[
X11 (P11, Y0) +
)– Y
0
a
ə
(15)
]
Fritz, John, R. Courant y D. Hilbert, Partial Differential Equations,
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públicos
UTEN,
Operará y administrará ocho PCHs en el Cauca
El Presidente de Uten, Alex Iván Ortiz
Bueno, firma el contrato de operación de
las PCHs. Observan la Superservicios y el
Agente Especial de Cedelca
un
sindicato de
empresarios
Feliciano Giraldo Ortiz
Oficina de prensa y comunicaciones
146
D
esde el pasado 27 de agosto, nuevos
empresarios son los responsables de la
administración y operación de ocho Pequeñas Centrales Eléctricas –PCHs- en el Departamento del Cauca, las cuales facturan mil millones
de pesos mensuales y producen el 20% de la energía que consume el departamento. Se trata de 200
ex trabajadores de la Central Eléctrica del Cauca
–Cedelca- asociados en la Unión de Trabajadores
de la Industria Energética Nacional -UTEN-.
El Gobierno y la Superintendencia, acogieron la
propuesta del sindicato y Cedelca, con garantía de
la Nación, obtuvo en diciembre de 2007, un crédito
por $60.000 millones para el pago del plan de retiro voluntario, según lo acordado en la convención
colectiva. El 31 del mismo mes, culminó con éxito
el proceso de pagos, por un valor aproximado a los
$45.000 millones y se dio por terminada, de mutuo
acuerdo, la convención colectiva de trabajo entre
Cedelca y Sintraelecol Seccional Cauca, en representación de los trabajadores de la empresa.
El éxito de ser
visionarios
En diciembre de 1999, la Superintendencia de Servicios Públicos se vio obligada a tomar posesión e intervenir con fines liquidatorios, a la empresa Central
Eléctrica del Cauca -Cedelca-, luego de establecer
que no estaba en capacidad de continuar prestando
el servicio de energía eléctrica con la calidad y continuidad debidas, al tiempo que había interrumpido
de manera reiterada el pago de sus obligaciones mercantiles, producto de sus dificultades financieras.
En un hecho sin precedentes en la historia del sindicalismo en Colombia, el 27 de agosto de 2008,
Cedelca y UTEN firmaron el contrato de operación
de las ocho PCHs, las cuales generan el 20 por ciento de los 400 mil kilovatios/hora/día que demandan los usuarios de ese departamento, gracias a
sus 25 megavatios instalados. De esta manera, los
ex trabajadores de Cedelca, agrupados en UTEN, se
vincularon y comprometieron de manera decidida
en una solución integral para salvar y reestructurar
una empresa de servicios públicos, al tiempo que
tienen la oportunidad de convertirse en empresarios, asegurar el futuro de
sus familias y continuar
aportándole al país.
Buscando la salvación de la empresa, la Superservicios inició una reestructuración, que contemplaba
la negociación de la convención colectiva de trabajo, un plan de retiro voluntario, el pago del pasivo pensional, una reorganización administrativa y
operacional de la empresa, para reducir sus costos
de operación, así como la mejora sustancial de la
gestión gerencial y comercial de la misma, a través
de la contratación, por medio de concurso público,
de un gestor especializado que se encargara de la
gestión y operación de
todo el sistema eléctrico
del Cauca, como finalos ex trabajadores de
mente se hizo.
L
Cedelca,
agrupados en UTEN, se comprometieron
en una solución integral para salvar y
reestructurar Cedelca, al tiempo que
tienen la oportunidad de convertirse en
empresarios, asegurar el futuro de sus
familias y continuar aportándole al país.
La firma de este contrato,
que tendrá una vigencia
de 10 años y producirá
cerca de mil millones de
pesos mensuales, contribuirá al levantamiento,
antes de terminar el 2008,
de la intervención de la Superservicios en Cedelca y
la entrega al Departamento de una empresa viable,
sostenible y saneada financieramente.
Una vez UTEN entre a operar las PCHs, pagará mensualmente a Cedelca $300 millones de pesos, más
IVA, por el alquiler de estos activos. Este dinero
servirá para el cumplimiento del pago de las obligaciones de la empresa con los jubilados y con sus
acreedores.
Los trabajadores de Cedelca, agrupados en el
sindicato, luego de analizar las propuestas y resultados de negociaciones
de similares características, que concluyeron con la liquidación de las empresas y la desaparición de los empleos, decidieron
proponerle al Gobierno Nacional su renuncia a la
convención colectiva de trabajo, con la condición de
que una vez liquidaran a los 247 empleados existentes, el Gobierno y la Superservicios se comprometieran con la firma de un contrato sindical, que le permitiera a los ex trabajadores, asumir la operación y
administración de las ocho pequeñas centrales eléctricas –PCHs- de Cedelca.
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públicos
Entrevista
Alex Iván Ortiz Bueno
Presidente de Uten
“Existen
caminos
distintos a la
confrontación”
E
l Observador habló con el Presidente de
la Unión de Trabajadores de la Industria
Energética Nacional -UTEN-, Alex Iván Ortiz
Bueno, sobre lo que significa la firma del contrato
que le permite a este sindicato operar y administrar
las ocho Pequeñas Centrales Eléctricas –PCHs- del
Cauca, al igual que sobre los caminos que pueden
explorarse e implementarse para evitar la confrontación entre trabajadores, empresas y gobierno.
El Observador: ¿Qué significa la firma de este contrato para los trabajadores agrupados en UTEN?
148
Alex Iván Ortiz Bueno: Para nosotros significa
algo histórico y sobre todo por el grado de confianza a que hemos llegado con el Gobierno Nacional,
la empresa y los trabajadores, para que nosotros,
como organización sindical, demos un salto cualitativo en materia de comportamiento empresarial
propositivo.
Con al firma de este contrato, el sindicato no sólo
asume una responsabilidad contractual, sino tam-
bién con el país y la región, de que podemos colocar
estos activos al servicio de la sociedad colombiana.
Esto no tiene antecedentes en la historia de Colombia, porque siempre las organizaciones sindicales
se han caracterizado por pedir y exigir; en este nuevo modelo lo que estamos haciendo es ofrecer, dar,
para poder pedir, conciliar y concertar.
E.O: ¿Cuál es su mensaje para los sindicatos de aquellas empresas que hoy se encuentran intervenidas
como Emcali y Emsirva?
AIOB: Nosotros queremos dar un mensaje general
(lógicamente hoy tiene que ver con Emcali y Emsirva), y es que tenemos posibilidades de buscar caminos distintos a esos procesos de confrontación.
Hoy pudimos, a través del diálogo y el acuerdo de
voluntades, lograr salidas que beneficien a la sociedad, a la empresa y a los trabajadores. Esto se convierte en un ejemplo para el país e incluso a nivel
internacional, de que cuando damos todo de sí y
asumimos un comportamiento ético y de responsabilidad social, podemos sacar adelante proyectos gigantes como el salvamento empresarial de
Cedelca.
El consejo que podemos dar, es que evitemos los
procesos de liquidación. Los procesos de liquidación que se han dado en Colombia lo único que
han dejado son familias destruidas, trabajadores,
obreros y sindicalistas a la vera del camino y en
condiciones paupérrimas.
A través de la negociación, el diálogo y propuestas
novedosas, como la que estamos desarrollando en
el Cauca, podemos salvar empresas, empleos, familias; salvar ingresos y estabilidades laborales.
sindical no dio oportunidades ni ideas distintas a la
confrontación.
EO: ¿Con la firma de este contrato, cuántas familias y
extrabajadores de Cedelca se beneficiarán?
Con este insumo nos sentamos con la Superservicios
-y aquí debemos reconocer que la Superintendencia
A nivel particular, en el
sí cumple y respeta la orcaso de las PCHs, estamos
ganización sindical-, poro
que
estamos
haciendo
no
hablando de 90 familias,
que nos pusimos de acuertiene antecedentes en la historia
pero hoy la organización
do en decir que debíamos
de
C
olombia
,
porque
siempre
las
sindical está atendienencontrar un camino para
organizaciones
sindicales
se
han
do el departamento del
salvar la empresa y la prescaracterizado por pedir y exigir; en
Cauca en su distribución,
tación del servicio; porque
este
nuevo
modelo
lo
que
estamos
en su atención al usuario
es una obligación constihaciendo es ofrecer, dar, para poder
-sobre todo en el servicio
tucional, pero también en
pedir, conciliar y concertar."
de energía-, en materia de
salvar socialmente a ese
calidad y continuidad del
sinnúmero de trabajadoservicio; estamos hablanres. Por eso hoy le podedo de cerca de 300 personas. Esto es hacer patria,
mos decir con tranquilidad a los trabajadores y a las
es decirle a los trabajadores: mira, tienes un empleo
empresas que aún están intervenidas por la Superdigno, con estabilidad, siempre y cuando respondas,
servicios, de que sí es posible un camino distinto a la
seas disciplinado y responsable. Esto te garantiza teliquidación. Es que la confrontación y la torpeza de
ner estabilidad familiar y social.
ideas nos llevan a que se tomen medidas drásticas
como la liquidación, la cual sólo genera desempleo,
EO: ¿Qué papel jugó la Superservicios en este prohambre e incluso hogares destruidos.
ceso?
Lo que hemos logrado con el Gobierno Nacional y la
AIOB: Hay que hacer un poco de historia. AcabaSuperservicios son procesos que ayudan a la consmos de vivir la liquidación de las Electrificadoras del
trucción de un país mejor, a la paz de Colombia y a
Chocó, Tolima y San Andrés, donde la organización
una mejor convivencia.
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Preguntas frecuentes de los usuarios
¿Qué es el contrato de servicios públicos?
Es un acuerdo por el cual una entidad prestadora de servicios
públicos se compromete a prestar un determinado servicio
público domiciliario, a cambio de un precio en dinero. Es decir,
ninguna persona puede recibir los servicios de manera gratuita. La empresa a través del contrato de servicios públicos
señala unas condiciones de prestación iguales para todos los
usuarios, y por eso este contrato, tambien se conoce como
«contrato de condiciones uniformes».
¿Qué contiene el contrato de servicios públicos?
El contrato contiene el objeto, las partes, las condiciones de
pago, los derechos y deberes de las partes, las condiciones del
solicitante y de inmueble, el trámite de peticiones, quejas y
recursos, las causales de suspensión del servicio y de terminación del contrato, condiciones de pago y facturación, el régimen legal del contrato, conductas que se consideran como
incumplimiento del contrato y que son sancionables y los procedimientos para la práctica de visitas.
¿En
qué momento inicia el contrato de servicios
públicos?
Existe contrato de servicios públicos desde que la empresa establece las condiciones uniformes en las que está dispuesta a
prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble
determinado, solicita recibir allí el servicio; lo anterior siempre
y cuando el solicitante y el inmueble reúnan las condiciones
exigidas por la empresa.
¿Cuándo termina
el contrato de servicios
públicos?
150
R
• En el caso de acometidas fraudulentas o
• Por la demolición del inmueble en el cual se prestaba el
servicio.
¿Cuál es la diferencia entre corte y suspensión
del servicio?
Cuando la empresa suspende el servicio, el usuario queda
imposibilitado para disfrutar de manera temporal del servicio
pero el contrato sigue vigente y una vez se cancele el monto
adeudado la empresa está en la obligación de reconectarlo. Si
lo que ocurre es que la empresa toma la decisión de cortar el
servicio, esto significa que se da por terminado el contrato y
para volver a disfrutar del servicio se debe hacer una nueva solicitud de conexión y pagar los costos de esa nueva conexión.
¿Dónde pueden los usuarios conseguir una copia
del contrato de servicios públicos?
De conformidad con el artículo 131 de la Ley 142 de 1994 es
obligación de los prestadores de servicios públicos domiciliarios entregar a todo usuario que lo solicite, una copia del mismo. Por lo tanto, puede conseguir un ejemplar del contrato en
la oficina de atención al usuario.
¿Quiénes son las partes del contrato de servicios
públicos?
Según el artículo 130 de la Ley 142 de 1994 son partes del contrato de servicios públicos, la empresa de servicios públicos y
el suscriptor y/o usuario.
ecuerde:
Es importante que conozca el contenido
del contrato. Solicite copia en la oficina de
atención al cliente de la empresa, la cual
podrá darle la orientación que necesite.
El contrato de condiciones
uniformes que celebra el usuario con la empresa de servicios
públicos, se da por terminado
por las causas y bajo las formalidades señaladas en el mismo. También puede terminarse, según el artículo 141 de la Ley 142 de 1994, por el incumplimiento
reiterado del contrato o por el atraso en el pago de tres facturas.
Tambien el prestador podrá proceder a dar por terminado el
contrato y cortar el servicio:
¿En qué consiste la solidaridad?
La solidaridad consiste en
que si un arrendatario deja
una deuda por servicios de un
inmueble el propietario esta
en la obligación de pagar esa
deuda. Por esta razón el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, dice que tanto el propietario del
inmueble que recibe el servicio, como el suscriptor y los usuarios del servicio son responsables de las obligaciones y deberes
establecidos en el contrato. Igualmente, son beneficiarios de
los derechos contenidos en el mismo.