Desarrollo sustentable y conservación de la

Desarrollo sustentable y conservación de la biodiversidad en el
Centro Sur de la Amazonía
Pedro Páez P.
Sigrid Vásconez D.
FUNDACIÓN PACHAMAMA
Versión Preliminar. Se agradecen comentarios.
Copyright © Grupo FARO, ISBN.
El Proyecto “Ciudadanizando la Política” es una iniciativa de Grupo FARO con el apoyo de Alianza Equidad,
Infodesarrollo, CIESPAL y Participación Ciudadana” con el apoyo de NED, IDRC y UNICEF.
Grupo FARO no comparte necesariamente las opiniones vertidas en la presente publicación, que son responsabilidad
exclusiva de su autor (a).
PRESENTACIÓN DOCUMENTOS DE POLITICAS PÚBLICAS
El presente documento es parte del proyecto “Ciudadanizando la Política: Aportes de Políticas
Públicas para el Debate Nacional Ecuador 2006”. Esta es una iniciativa de Grupo FARO, en
alianza con otras instituciones, para contribuir con el enriquecimiento del debate electoral
proponiendo políticas públicas desde la sociedad civil. En el marco de esta iniciativa, Grupo
FARO ha promovido la elaboración de propuestas de políticas públicas en siete temas que
creemos deben ser enfrentados en el próximo gobierno:
- Ambiente
- Educación
- Género
- Finanzas Públicas
- Modernización del Estado
- Productividad de las Pymes
- Programas Sociales
Cada documento incluye un breve diagnostico de la situación del sector en el cual se enmarca la
propuesta. A continuación, describe las diferentes alternativas de políticas que se podrían
implementar para solucionar la problemática descrita así como los costos y beneficios asociados
a la implementación de cada alternativa. A continuación, cada autor (a) desarrolla la alternativa
de política que, a su parecer, tiene mas impacto y factibilidad de contribuir con el mejoramiento
del sector y de la sociedad en general. Dada nuestra convicción que la sociedad civil puede
contribuir con propuestas concretas para mejorar la calidad de las políticas publicas, cada
documento propone una hoja de ruta que incluye las medidas concretas a implementar en los
primeros cien días, 1 ano y 4 anos del próximo gobierno.
El proyecto “Ciudadanizando la política” propone devolver la política a los ciudadanos. Creemos
que esa es la única manera que la deliberación y las políticas públicas respondan a las
necesidades y expectativas de la ciudadanía y contribuyan al desarrollo del país. En esa medida,
se propone superar la visión que la sociedad civil se define como tal en la medida que se
distancia de la política. Por ello, durante la iniciativa se realizaran reuniones con los equipos de
planes de gobierno de diferentes candidatos a la presidencia de republica para presentar los
documentos y contribuir con la elaboración de sus propuestas de gobierno. Adicionalmente, las
propuestas serán difundidas en diferentes medios de comunicación y, buscando descentralizar el
debate electoral, presentadas en foros en cinco provincias del Ecuador.
En tiempos donde la política es percibida como el espacio de la confrontación y el antagonismo,
el Proyecto busca generar espacios para un dialogo de amplia cobertura e ideológicamente
incluyente. Respondiendo a la diversidad del Ecuador, las organizaciones y autores que
presentan sus propuestas en esta iniciativa provienen de diferentes trayectorias, experiencias y
posiciones ideológicas. Sin embargo, sus propuestas tienen en común la promoción y protección
del derecho que tenemos la ciudadanía a vivir en una sociedad mas desarrollada, equitativa,
productiva y justa. De esta manera esta iniciativa muestra el importante rol que podemos tener
los ciudadanos promoviendo consensos sobre las políticas publicas que nuestro país requiere
para un desarrollo con igualdad de oportunidades.
A nombre de quienes hacemos la Fundación para el Avance de las Reformas y las Oportunidades
– Grupo FARO queremos agradecer a Pedro Páez y a Sigrid Vásconez por la calidad de este
documento, su compromiso con la iniciativa y su disposición para presentarlo en una diversidad
de foros que exigieron pluralidad y apertura intelectual para enriquecerlo con los comentarios y
sugerencias dados por los equipos de planes de gobierno y la ciudadanía en general.
De igual forma queremos agradecer a las organizaciones aliadas de esta iniciativa: Alianza
Equidad, CIESPAL, Infodesarrollo y Participación Ciudadana. Su aporte y compromiso han sido
claves para el desarrollo de este Proyecto. Además, queremos reconocer el valioso apoyo del
Consorcio de Investigaciones Económicas y Sociales (CIES) del Perú cuya experiencia en
“Elecciones 2006: Aportes para el gobierno peruano 2006-2011” fueron claves para esta
iniciativa. Finalmente, queremos reconocer el aporte de las organizaciones cuya cooperación
hizo posible la implementación de la iniciativa: Centro Internacional de Investigaciones para el
Desarrollo (IDRC, por sus siglas en ingles), Fondo para la Infancia de las Naciones Unidas
(UNICEF) y la Fundación Nacional para la Democracia (NED, por sus siglas en ingles).
Quito, septiembre de 2006
Orazio J. Bellettini
Director Ejecutivo
Grupo FARO
RESUMEN EJECUTIVO
La siguiente propuesta delinea una iniciativa que a partir de garantizar el desarrollo sustentable,
los derechos colectivos de los habitantes, y la conservación y manejo sustentable de la
biodiversidad de la Región Amazónica Ecuatoriana (RAE), particularmente en la zona Centro
Sur (Provincias de Pastaza y Morona Santiago), abrirá para el país una oportunidad de desarrollo
distinto al que venimos enfrentando. Esta opción parte de la necesidad de revertir los graves
impactos macro económicos, socio-ambientales y políticos que se han generado por la excesiva
dependencia en la explotación petrolera.
El eje articulador de la propuesta es un alto a la expansión de la frontera petrolera hacia el
Centro-Sur de la Amazonía Ecuatoriana y plantea opciones construidas desde un enfoque
ambiental pero a la vez tienen una incidencia estratégica en el sector petrolero y en el desempeño
macro-económico, bajo la comprensión de que las acciones por el bienestar nacional deben
incorporar visiones y prácticas multisectoriales e interinstitucionales. Procurar que en el Centro
Sur de la Amazonía no se desarrollen actividades extractivas de alto impacto, garantizará la
conservación natural y la protección cultural y le permitirá al país obtener recursos financieros
innovadores e impulsar un desarrollo económico verdaderamente sustentable. Hoy en día,
cuando el mundo entero está siendo afectado por el cambio climático, la crisis energética –
propiciada por los altos precios en el petróleo y un visible agotamiento de las reservas
hidrocarburíferas– la noción de garantizar la protección de los bosques húmedos tropicales como
un bien común estratégico para el futuro tiene mucha resonancia. El país tiene, en ese sentido,
una oportunidad y ventaja inigualable mientras cuenta con su “capital natural” bien protegido.
Es importante aclarar que esta propuesta no pretende abarcar el conjunto de las políticas
ambientales que se deben impulsar para atender la compleja problemática ambiental que el país
esta atravesando. Nos concentramos en aquellas que deberán ser operacionalizadas para la RAE,
donde se evidencian los graves efectos de las contradicciones entre un desarrollo económico que
privilegia el crecimiento frente a la conservación de la biodiversidad y el respeto a los derechos
colectivos. Las recomendaciones políticas se circunscriben a la región Amazónica, y
particularmente en el Centro Sur - Pastaza y Morona Santiago-, pues ésta es una de las regiones
prioritarias para la conservación de la biodiversidad continental (MAE, EcoCiencia, TNC y CI,
2006). El concentrarnos en esta región, aparte de fortalecer la requerida política ambiental
pretende generar encadenamientos positivos en el resto de la gestión ambiental del país y
eventualmente replicar la experiencia en otras zonas del país, con las adecuaciones requeridas.
Al mismo tiempo, incursionar en las opciones aquí propuestas obliga a repensar el futuro no
petrolero del país desde una perspectiva estratégica que permita avanzar a un nuevo esquema de
desarrollo, más influyente y sustentable.
4
Desarrollo sustentable y conservación de la biodiversidad en el
Centro Sur de la Amazonía
1.
DIAGNÓSTICO
1.1. La problemática ambiental en el país
El Ecuador, cuenta con una gran riqueza natural. Posee más de 46 tipos de ecosistemas terrestres,
marinos y dulceacuícolas, distribuidos en sus cuatro regiones naturales (Costa, Sierra, Oriente y
Galápagos). Esta gran diversidad ecosistémica, ha posicionado al país entre los 17 países más
ricos en biodiversidad (megadiversos)1.
En contraste a lo anterior, el Ecuador está atravesando graves problemas ambientales. Para 1996,
Sierra, et.al (1999) reportó que el país habría perdido: 68.4% de los bosques originales de la
Costa; 42.7% de los bosques en la Sierra y el 15.7% de los bosques de la Amazonía; de un total
nacional de 40.9%.
El Informe Nacional de Biodiversidad (MAE et al, 2001) puntualiza que las principales
amenazas que inciden directa o indirectamente en los ecosistemas terrestres, son las actividades
agroindustriales, la colonización, la apertura de vías, la demanda de la industria forestal, la
presión demográfica y los desastres naturales. Adicionalmente, la superposición de actividades
extractivas como la petrolera y la minera en ecosistemas muy frágiles la Amazonía; la
sobreexplotación de recursos forestales y marinos; el inadecuado manejo del suelo y el recurso
hídrico; y los efectos de la contaminación petrolera, minera e industrial, completan el panorama
de grave deterioro ambiental que atraviesa el país.
En múltiples estudios desarrollados para el sector ambiental, existe un acuerdo sobre la debilidad
jurídica e institucional de la gestión ambiental y de la biodiversidad en el país. Si bien el país
cuenta con instrumentos de políticas y estrategias que podrían propiciar un desarrollo
sustentable, estas carecen de fuerza de implementación. La dispersión y superposición de
competencias entre los distintos entes responsables de la gestión ambiental, debilita la capacidad
del Ministerio del Ambiente (MAE) en su desempeño como autoridad ambiental nacional. El
MAE tiene escasa fuerza coercitiva (para hacer cumplir la ley), poder político y recursos
financieros y técnicos2.
La problemática ambiental en la Región Amazónica y su vínculo con la actividad petrolera
La región Amazónica constituye un ejemplo de la ausencia de una política ambiental coherente.
1
Ser ricos en biodiversidad significa que tenemos las más variadas formas de vida expresadas en nuestra flora, fauna
y microorganismos, su diversidad genética, y una significativa variedad de ecosistemas que se forman gracias a
nuestras particulares condiciones geográficas de ubicación, relieve y clima (MAE, 2001).
2
En el 2003, el presupuesto para el Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Estado no llegó a ser el 0,0004 % del
Presupuesto General del Estado (PGE) a pesar de cubrir un contener el 18% del territorio nacional (Análisis de las
Necesidades de Financiamiento del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, MAE 2005). No obstante, la
reciente reorientación de los ingresos petroleros plantean un horizonte –temporalmente- más auspicioso para el área.
5
La contraposición de actividades de alto y extensivo impacto en una región caracterizada por su
fragilidad y complejidad ecosistémica ha traído consigo un legado nefasto de impactos
ambientales y sociales. Varios análisis cuantifican el impacto en el cambio de cobertura vegetal
ocasionando directa e indirectamente por la explotación petrolera, el mismo que bordea las
700,000 a 850,000 hectáreas3.
Además de la deforestación, la actividad petrolera ha traído consigo otra serie de impactos que se
expresan en una ocupación desordenada del territorio, donde se contrastan altos niveles de
crecimiento poblacional, y al mismo tiempo niveles muy altos de pobreza y de ausencia de
infraestructura social.
La Amazonía Centro Sur (Provincias de Pastaza y Morona Santiago)
Cada vez las áreas de bosque en el país que permiten una conservación efectiva de la
biodiversidad4 se están reduciendo. Las grandes superficies de bosque continuo, fuera de aquel
que se encuentra en el interior de las áreas protegidas del Estado (Patrimonio de Áreas Naturales
del Estado (PANE), comúnmente denominado Sistema Nacional de Áreas Protegidas – SNAP),
se concentran en el norte occidente de la costa (provincia de Esmeraldas principalmente) y en la
Amazonía, especialmente hacia el centro sur.
Los bosques húmedos tropicales del centro sur de la Amazonía (provincias de Pastaza y Morona
Santiago) mantienen por sobre el 80% de su cobertura vegetal original. Por su excelente estado
de conservación, los bosques del Centro Sur han sido reconocidos como áreas prioritarias de
intervención para la política ambiental. El Centro Sur es considerada como un área
irremplazable, en extrema vulnerabilidad a los factores socio-económicos y por ende una
prioridad crítica para la conservación y manejo sustentable de la diversidad biológica (MAE,
Ecociencia, TNC y CI, 2006 en publicación). 5
Por otra parte el Centro Sur, tiene una enorme trascendencia para la supervivencia y desarrollo
de las nacionalidades Shuar, Achuar, Kichwa, Shiwiar y Zápara que habitan en el área. Más de 2
millones de hectáreas están bajo manejo de estas nacionalidades y hoy en día se encuentran en
procesos inéditos de ordenamiento territorial. La presencia ancestral de las nacionalidades
indígenas y el excelente estado de conservación de la región, son factores que hacen de esta área
un sitio óptimo para el desarrollo de una política integral de desarrollo sustentable.
1.2. Racionalización energética y desempeño macroeconómico
Los ingresos petroleros han constituido un eje central del manejo presupuestario en el país desde
hace décadas, permitiendo que la carga tributaria sea una de las más bajas del continente. La
3
No existe consenso sobre el monto exacto de deforestación en la región.
Para conservar la biodiversidad a sus distintos niveles, desde la biología de la conservación se plantean varios parámetros para
asegurar la integridad ecosistémica, entre esos el tamaño del polígono (superficie del área con cobertura vegetal en buen estado
de conservación), la fragmentación y aislamiento del polígono (posibilidades de conectividad para el flujo de especies y genes) y
la forma del polígono (para evitar los efectos de borde). En este caso, se trabaja sobre superficies de mayor a 50,000 hectáreas de
bosque continuo.
5
De acuerdo al estudio, la variable irremplazable se define como un área que concentra especies en distintos niveles de
vulnerabilidad y en peligro de extinción.
4
6
complicación de la gestión fiscal por efecto de los poderes fácticos ha postergado la inversión
social y en infraestructura productiva que ha afectado seriamente la legitimidad de la acción
estatal, debilitando aún más la efectividad de la recaudación tributaria y la perspectiva de la
sustentabilidad fiscal. Se ha establecido una “adicción” macroeconómica que, especialmente bajo
dolarización, incluye al desempeño del sector externo y a la solidez del sistema de pagos.
Tanto en la Constitución de 1978 como en la de 1998 se establece que los recursos naturales no
renovables son de propiedad inalienable e imprescriptible del Estado, sin embargo, la falta de
una política energética coherente en defensa del interés nacional ha definido una presión cada
vez mayor sobre los recursos, generando una explotación básicamente extensiva con secuelas de
conflictividad social y ambiental crecientes. El horizonte económico, social y político que el
actual modelo de desarrollo plantea para las provincias de la Amazonía, a juzgar por la
experiencia histórica de la zona Norte que concentra la explotación del crudo desde hace
décadas, deja mucho que desear en términos de superación de la pobreza, construcción de
ciudadanía y sustentabilidad socio-económica.
La falta de un marco contractual transparente y adecuado, el debilitamiento de la empresa estatal
y, en general, de la institucionalidad en el área energética y la creciente contaminación de la
corrupción y el manejo politiquero en el sector, han hecho necesario un volumen creciente de
extracción de crudo, en condiciones marginales más desventajosas, para saciar los
requerimientos fiscales. Durante los últimos años del boom del precio de los hidrocarburos, el
país ha debido más bien sufrir los efectos adversos de la importación de combustibles bajo el
esquema que los grupos de presión han impuesto. Los recientes cambios en la política petrolera
han mostrado que los recursos fiscales de origen petrolero pueden mejorar sin necesidad de
mayor extracción de crudo. Queda abierta allí una puerta importante para la redefinición de
políticas energéticas y macroeconómicas que se sintoniza muy bien con el tenor de esta
propuesta.
Una racionalización de la política de subsidios en los combustibles, inversiones estratégicas en la
infraestructura energética que elimine rentas de situación de determinados grupos empresariales,
una política de comercialización menos dependiente de intereses creados y un manejo eficiente y
transparente de la empresa estatal pueden suplir con creces los eventuales ingresos petroleros no
realizados por efectos de esta propuesta. Más aún, hay toda una gama de opciones tecnológicas
para mejorar la explotación y el cuidado ambiental en las áreas petroleras actualmente ya
intervenidas que elevarían el flujo neto de recursos para el país, una vez internalizados los costos
de los pasivos sociales y ambientales que el manejo empresarial endosa al resto de la sociedad.
2. PROPUESTA DE POLÍTICAS PÚBLICAS
2.1. Consolidación de una política ambiental
Del manejo sustentable de la biodiversidad y los recursos naturales depende el futuro de nuestra
economía en una vorágine globalizadota que redefine permanentemente los nichos exitosos de la
inserción internacional. Por ende garantizar el mantenimiento de nuestras riquezas naturales
7
(tanto en cantidad y calidad) nos debe convocar a una reflexión profunda del porqué debemos
establecer una política ambiental sólida que garantice el desarrollo sustentable del país.
Por otra parte, no solo que se debe considerar que las reservas ecuatorianas de crudo no son
ilimitadas, sino que a nivel global la búsqueda de la autosuficiencia energética está siendo
ensayada por varios países6, respuesta que se genera en gran medida por los graves riesgos y
efectos del calentamiento global y también por el alza sostenida en el precio del petróleo y su
previsible agotamiento. Esta tendencia internacional, nos plantea un enorme desafío interno, pues
en un futuro no muy lejano tendremos que empezar a modificar nuestra “oferta” país.
El Ecuador podría aprovechar de manera inteligente las oportunidades que se están abriendo a
partir de la puesta en marcha del debate global sobre la escasez de los recursos naturales,
especialmente el petróleo. Existen un sinnúmero de mecanismos y estructuras institucionales
que le apuestan de manera innovadora a esfuerzos para la protección de los “bienes y servicios
globales comunes”, como lo son bosques tropicales amazónicos. Los bosques Amazónicos, son
reservorios clave tanto para la industria farmacéutica como para la captura de los gases
invernadero (especialmente CO2) cuya liberación incrementa el efecto del calentamiento global7.
El diseño y puesta en marcha de una intervención estatal coherente en el Centro Sur de la
Amazonía, que procure la no expansión de la frontera petrolera hacia esa región, estará dando
una señal clara que inaugure un quehacer público distinto.
Los efectos positivos del fortalecimiento de una política ambiental que ordene y gestione el
territorio de manera sustentable son varios. El Ecuador, tendrá mayores posibilidades de
capitalizar de manera realista tanto los beneficios inmediatos (por ejemplo: la creación de fuentes
de empleo local en actividades productivas que están ligadas a los recursos naturales:
ecoturismo, productos no maderables del bosque (artesanías, semillas, plantas medicinales),
investigación científica, etc.) y futuros (por ejemplo: posicionamiento en la negociación
internacional de mecanismos para reducir los efectos del cambio climático, inserción en
mercados financieros “verdes” que apuntalan iniciativas de conservación a gran escala, atracción
de inversiones sostenibles en distintos ámbitos debido a los réditos políticos de una nueva
imagen presentada por el país frente al mundo) que se atraerán por la conservación del CentroSur.
2.2. Establecimiento de una política petrolera más eficiente y menos depredadora
Para garantizar el desarrollo sustentable y la conservación de la diversidad biológica y cultural
del Centro Sur de la Amazonía es necesario un profundo ordenamiento de la actividad petrolera
actual. Una política petrolera más eficiente y menos depredadora, no tiene solamente un
6
Un reporte especial de la Revista Time (2 de Abril 2006) detalla una serie de iniciativas que están tomando los países para
lograr la suficiencia energética.
7
Si bien en la actualidad el Mecanismo de Desarrollo Limpio MDL, en vigencia a partir del Protocolo de Kyoto, solo libera
recursos para reforestación en áreas deforestadas previo a 1990, existe un intenso cabildeo de las naciones tropicales para que en
el 2010 la Convención incorpore “a la deforestación evitada” como parte del mecanismo. Esta posibilidad, que ahora está solo
considerada a nivel de la Convención pero no a nivel del Protocolo podría significar la incorporación de áreas con bosque en pie
como reservorios y en ese sentido puedan recibir recursos por secuestro de carbono. El Ecuador es parte del grupo que está
negociando esta inclusión.
8
fundamento socio-ambiental pero también es una condición para asegurar la sostenibilidad del
sector hidrocarburífero.
La débil aplicación de estándares de producción y medidas de sanción efectivas para mitigar los
impactos socio-ambientales de la actividad petrolera en el Nororiente Amazónico no deben ser
replicados en el Centro Sur. Es indispensable que el Estado Ecuatoriano ejerza un efectivo poder
de regulación y sanción que no permita que la situación que atraviesa el Nororiente se traslade al
Centro Sur, con lo cuál se incrementarían los pasivos ambientales para el país.
Por otra parte, el continuar una política petrolera de expansión sin transformaciones
fundamentales incrementará la conflictividad social y la resistencia de las nacionalidades
indígenas en el Centro Sur. Desde hace más de 10 años las nacionalidades indígenas y
comunidades locales en el Centro Sur han ejercido un proceso de franca resistencia a la actividad
petrolera, desde la reinvidicación de sus derechos territoriales y de autoderminación.
Al no garantizar el cumplimiento de los mecanismos de consentimiento informado previo y de
consulta con las poblaciones locales, estaremos hipotecando incluso la calidad de las inversiones
petroleras que se pretende atraer al sector. Las empresas transnacionales que dominan el mercado
petrolero buscan inversiones rentables y de largo plazo, y son cada vez más renuentes a
incursionar en sitios con alta conflictividad social. En ese sentido, se puede anticipar que si el
Estado Ecuatoriano no ordena su sector petrolero, las empresas que se arriesgarán a inversiones
en el Centro Sur serán empresas oportunistas volcadas a inversiones especulativas y no de larga
duración.
Finalmente, la decisión de seguir con una expansión de la frontera petrolera hacia el Centro Sur
de la Amazonía debe tomar en cuenta que se requerirán importantes y costosas inversiones para
que la actividad en esta región sea rentable. Se puede anticipar que la instalación de
infraestructura productiva para el desarrollo petrolero en la región generará impactos sociales y
ambientales altamente negativos. Ubicando los costos y beneficios en una balanza, la expansión
no planificada de la frontera petrolera indiscutiblemente no plantea un escenario positivo tanto
financiero como socio-ambiental.
2.3. Una política macroeconómica menos dependiente del petróleo
El proponer límites a la expansión de la actividad hidrocarburífera podría suscitar temores sobre
la sustentabilidad de la economía dado su papel primordial en el desempeño de la
macroeconomía ecuatoriana. Sin embargo, nuestro punto es mostrar, los límites y los vicios de
ese patrón de crecimiento, y señalar que con una adecuada racionalización de la política
energética, se puede proveer el financiamiento necesario para la economía en otra perspectiva de
desarrollo.
Más allá de los efectos multiplicadores y los encadenamientos de la actividad petrolera, la mera
contribución de las tasas de crecimiento del PIB de las ramas petroleras tiene un peso
desproporcionado en la evolución del crecimiento. A pesar de una relativa mejoría del PIB de las
ramas no petroleras en los últimos años, las tasas de crecimiento son muy modestas, definiéndose
una categórica reducción del PIB per cápita no petrolero en los últimos 25 años.
9
Los signos relativamente alentadores de los últimos años presentan, no obstante serios
interrogantes respecto a su duración. El PIB per cápita, los salarios reales y las tasas de
subempleo y desempleo se han recuperado respecto a la desastrosa crisis provocada por la banca
y que estalló en 1998-9, pero solo para alcanzar rangos similares a los anteriores a la crisis.
Muchos sectores productivos muestran poca vitalidad frente a la competencia y la oportunidad
de las importaciones, presentando una insuficiencia dinámica para absorber empleo cada vez más
evidente.
Los efectos de la llamada “enfermedad holandesa” sobre el aparato productivo son complejos y
no necesariamente fatales. Si los recursos adicionales del boom petrolero que estamos
experimentando son manejados conforme al interés nacional, puede, en efecto, “sembrarse el
petróleo” y conseguir fuentes alternativas de divisas y de ingresos fiscales. Hacia allá es lo que
apunta la presente propuesta.
Por otro lado, la debilidad estructural de la balanza comercial ha sido básicamente compensada
por las exportaciones petroleras, pero la creciente dependencia de importaciones de combustibles
debido a una política energética irracional e insostenible, hace que el soporte del crudo sea cada
vez más insuficiente. Más aún, esas dificultades ponen en cuestión la capacidad de los ingresos
petroleros para solventar el servicio de la deuda pública, rol implícitamente asignado luego de la
crisis latinoamericana a la producción petrolera en el manejo fiscal y macroeconómico en
general. Todo ello, a pesar que las exportaciones petroleras han pasado de 789 millones de
dólares en 1998 a 5397 millones en el año 2005.
Para estructurar un sector externo sustentable, resulta crucial, entonces, una alternativa de
desarrollo basada en una renegociación de la inserción internacional, que reduzca la dependencia
en la exportación del crudo. La provisión de divisas vía servicios ambientales, diversos tipos de
turismo y de recuperación y despliegue de los valores culturales y de biodiversidad del país
puede ser un vector central en esa alternativa.
Bajo dolarización oficial, las circunstancias de estrangulamiento que provoca el servicio de la
deuda externa se ven exacerbadas, en la medida en que esto implica no solo una eliminación de
la política cambiaria y una mutilación casi total de la política monetaria sino también una
restricción fundamental sobre la restante política fiscal. Actualmente, el país se juega un albur al
apostar al precio del petróleo sus posibilidades de acabar cada año fiscal sin moratoria y la
sustentabilidad misma del fisco, en un plazo mayor, está definida por la más acelerada extracción
de un recurso natural no renovable.
No solo que esa dependencia fiscal puede reducirse como se ha probado en los últimos años, sino
que con el mismo nivel de explotación del crudo pueden reportar recursos fiscales suficientes
para la inversión social y productiva para cambiar las condiciones de vida y de competitividad
del país si se cambia una política petrolera excesivamente favorable a las contratistas
transnacionales, que no ha permitido que el país se beneficie adecuadamente ni durante el boom
de los precios del petróleo de los últimos 5 años, al menos. El panorama cambiaría
significativamente con la adecuada aplicación de las reformas a la Ley de Hidrocarburos y el
manejo estatal de los campos manejados anteriormente por la compañía Occidental.
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3. Los beneficios previstos con la puesta en marcha de las medidas políticas
Con la Declaratoria de una moratoria a la expansión petrolera hacia el Centro Sur de la
Amazonía y la Conformación de una Comisión de alto nivel e intersectorial entre entidades
públicas y organizaciones de la sociedad civil y representantes de las organizaciones indígenas
que habitan en la zona, se anticipan una serie de beneficios económicos, sociales, ambientales y
políticos:
•
Se contará con una zonificación y ordenamiento territorial para el desarrollo sustentable y
la conservación de la biodiversidad del Centro Sur de la Amazonía producto de un
proceso de participación amplia
•
Se contará con recursos financieros y técnicos para garantizar la intangibilidad de la zona
núcleo a partir de la negociación de alto nivel con gobiernos y organismos de
cooperación internacional. Con estos recursos se podrán iniciar actividades coherentes
con un desarrollo económico sustentable de la región. Se pondrán en marcha
emprendimientos productivos ligadas a la conservación de la biodiversidad: ecoturismo,
turismo de naturaleza, producción de productos no maderables, manejo forestal
sustentable y provisión de servicios ambientales (agua y secuestro de carbono).
•
La puesta en marcha de esta iniciativa habrá reducido la conflictividad social vigente en
la RAE, con lo cuál el gobierno podrá atender los temas de fondo (o estructurales) a
diferencia de atender las demandas coyunturales. Los procesos de generación de tejido
social, empoderamiento de las comunidades locales y construcción de ciudadanía que las
alternativas de desarrollo limpio provoquen, constituirán un activo en el fortalecimiento
de la democracia no solo domésticamente sino a nivel continental.
•
El país estará posicionado internacionalmente como pionero en la búsqueda de un
desarrollo sustentable y equitativo. Este posicionamiento le permitirá al gobierno
capitalizar su imagen para atraer inversiones y relaciones de cooperación bilateral y
multilateral en condiciones favorables para su desarrollo soberano y de largo aliento.
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1. INTRODUCCIÓN
La siguiente propuesta tiene como objetivo la puesta en marcha de una iniciativa que garantice el
desarrollo sustentable, los derechos colectivos de los habitantes, y la conservación y manejo
sustentable de la biodiversidad de la Región Amazónica Ecuatoriana (RAE), particularmente en
la zona Centro Sur (Provincias de Pastaza y Morona Santiago). Para esto, la propuesta define una
serie de opciones de políticas públicas que desde el sector ambiental, sustenten la búsqueda de
alternativas distintas al modelo de desarrollo vigente en la Amazonía y revierta los graves
impactos macro económicos y socio ambientales generados por la excesiva dependencia en la
explotación petrolera en la región. La definición de políticas públicas para garantizar que en el
Centro Sur de la Amazonía no se desarrollen actividades extractivas de alto impacto, le permitirá
al país obtener recursos financieros innovadores e impulsar un desarrollo económico
verdaderamente sustentable.
Es importante iniciar con una aclaración del alcance de la propuesta de políticas públicas a ser
desarrollada. En primer lugar, ésta no pretende abarcar el conjunto de las políticas ambientales
que se deben impulsar para atender la compleja problemática ambiental que el país esta
atravesando. Del sinnúmero de prioridades de gestión ambiental, la propuesta se centra en
aquellas que deberán ser operacionalizadas para la Región Amazónica, territorio donde se
evidencian los graves efectos de las contradicciones entre un desarrollo económico que privilegia
el crecimiento frente a la conservación de la biodiversidad y el respeto a los derechos colectivos.
Ahora, si bien la propuesta se circunscribe a la región Amazónica, se enfoca particularmente en
el centro sur -circunscrita en las provincias de Pastaza y Morona Santiago-, pues desde la óptica
ambiental esta es una de las regiones prioritarias para la conservación de la biodiversidad
continental (MAE, EcoCiencia, TNC y CI, 2006). El concentrarnos en esta región, aparte de
fortalecer la requerida política ambiental del país pretende generar encadenamientos positivos en
el resto de la gestión ambiental del país y abre la puerta para replicar, con las modificaciones del
caso, experiencias de desarrollo limpio en otras zonas del país.
Por otra parte, la siguiente propuesta parte de la comprensión de que todo esfuerzo en torno a la
gestión para el desarrollo sustentable requiere la armonización de estrategias en los sectores
sociales, económicos y políticos. Por ello, la puesta en marcha de esta iniciativa requerirá un
ordenamiento, definición y establecimiento de políticas de largo alcance en otros ámbitos de la
gestión estatal, específicamente en torno al sector petrolero y al manejo macroeconómico y
fiscal. Sin embargo, el presente análisis no pretende ser exhaustivo en la discusión de las
medidas y estrategias que el Estado Ecuatoriano tomar en estos ámbitos, pues este ejercicio
requeriría un proceso de mayor profundidad. Sin embargo, atendiendo a la conceptualización
integral del desarrollo sustentable, si se procura delinear prioridades y estrategias para ordenar la
política petrolera actual, a partir de la optimización de la infraestructura existente, el manejo
ambiental y social responsable y cumpliendo con estándares óptimos para la prevención,
mitigación y manejo de impactos La construcción inteligente de una política petrolera sostenible,
implica necesariamente que la actividad petrolera se concentre en el Nororiente de la Amazonía
y no expanda su frontera de producción. Esta constituye una condición necesaria para garantizar
el desarrollo sustentable del Centro Sur Amazónico.
12
Adicionalmente, la presente propuesta apunta a consolidar una política macroeconómica menos
vulnerable a la dependencia del petróleo. Al garantizar la conservación y manejo sustentable de
la diversidad biológica y cultural contenida en las provincias de Pastaza y Morona Santiago, las
posibilidades de lograr apoyo internacional (tanto financiero como de cooperación técnica) se
expanden, lo que permitirá una diversificación de la base productiva del país y generará
beneficios tangibles e intangibles asociados.
En el centro de lo propuesto está la necesidad de provocar un compromiso nacional e
internacional para establecer y garantizar en la Amazonía Centro Sur un desarrollo y
ordenamiento territorial sustentable. Esto significará establecer un núcleo básico de
“intangibilidad”8 que se complemente por una serie de áreas de uso y aprovechamiento (o zonas
de amortiguamiento) con grados distintos de actividad humana.
El planteamiento es muy ambicioso en tanto convocaría para su implementación a un esfuerzo
del Estado Ecuatoriano que iría mucho más allá del Ministerio del Ambiente y de otras
instituciones públicas. El esfuerzo requerirá de la presencia activa de ONG e instancias
académicas nacionales y extranjeras, que eventualmente demandaría definiciones de organismos
multilaterales y que, sobre todo, exigiría una participación categórica de los actores sociales y
económicos locales y sus representaciones políticas.
Sin embargo, a pesar de lucir ambiciosa, la propuesta recomienda medidas de políticas públicas
que han sido rezagadas en el país, y que hoy en día lucen inevitables. La necesidad de plantear
una política de desarrollo humano sustentable en la Amazonía es indispensable desde la
perspectiva del futuro ambiental, social y económico de la región. Incluso puede argumentarse
que por afectar el paradigma depredador implícito en la profundización de esta globalización
polarizadora que vivimos, la propuesta puede encontrar ecos y aliados a nivel mundial. En esa
perspectiva, es necesario reconocer desde sus inicios la dimensión internacional y, básicamente,
la importancia que una propuesta así tendría en el ámbito del manejo de la Cuenca Amazónica en
su conjunto.
Este documento está organizado en cuatro secciones básicas. La primera sección de diagnóstico
realiza un breve análisis de los problemas ambientales en el país concentrando su atención en la
Región Amazónica. Luego analiza la situación en el Centro Sur de la Amazonía (Provincias de
Pastaza y Morona Santiago) como una región de extrema prioridad para la conservación y
manejo sustentable de los recursos naturales. En la segunda sección se elaboran las propuestas de
políticas públicas, donde se desarrolla la argumentación en tres ámbitos: a) consolidación de la
política ambiental, b) apuntalar una política petrolera más eficiente y no depredadora de los
recursos naturales y del tejido social y c) generar la diversificación de la política
macroeconómica y así evitar la dependencia petrolera. La tercera sección desarrolla el análisis de
actores sociales que podrían tener ventajas y/o desventajas con la implementación de la
propuesta y finalmente la cuarta sección sugiere una hoja de ruta para el nuevo gobierno.
8
Es importante aclarar que el núcleo básico de intangibilidad se refiere a áreas en las que no se desarrollen actividades
extractivas petroleras y mineras, o aquellas que modifiquen sustancialmente las funciones ecológicas del ecosistema. Sin
embargo, la intangibilidad propuesta incluye el manejo sustentable de los recursos maderables considerando que éstos son la base
del sustento para la población que habita en estos ecosistemas, esto es caza, pesca, recolección y otros usos del bosque y de la
biodiversidad.
13
2. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN:
Los problemas ambientales en el país y la región Amazónica
El Ecuador, posee más de 46 tipos de ecosistemas terrestres, marinos y dulceacuícolas,
distribuidos en sus cuatro regiones naturales (Costa, Sierra, Oriente y Galápagos). La gran
diversidad ecosistémica, ha posicionado al país entre los 17 países más ricos en biodiversidad
(megadiversos) 9 . Considerando su superficie (256.370 Km2) el Ecuador mantiene primeros
lugares en lo que respecta a especies taxonómicas por 1000 Km2 y cuarto lugar a nivel mundial
en diversidad de vertebrados y aves (Sáenz, 2004)
A continuación el Cuadro 1 resume la diversidad de especies encontradas en el Ecuador:
Cuadro 1: Información nacional sobre número y porcentaje de especies reportadas
Indicadores
Mamíferos
Aves
Reptiles
Anfibios
Plantas
Vasculares
# de especies 369
1616
379
458
15.306
reportadas
# y porcentaje 30
52
114
138
4.173
de
especies (8.1)
(3.2)
(30.1)
(33)
(27.3)
endémicas
% sobre el 7.7
16.2
4.8
8.4
1.7
nivel mundial
Fuentes: Ministerio del Ambiente del Ecuador (MAE), 2001 Políticas y Estrategia Nacional de Biodiversidad 20012010; Saénz, 2004
En contraste a lo anterior, el Ecuador está atravesando graves problemas ambientales. Para 1996,
Sierra, et.al (1999) reportó que el país habría perdido: 68.4% de los bosques originales de la
Costa; 42.7% de los bosques en la Sierra y el 15.7% de los bosques de la Amazonía; de un total
nacional de 40.9%.
9
Ser ricos en biodiversidad significa que tenemos las más variadas formas de vida expresadas en nuestra flora, fauna y
microorganismos, su diversidad genética, y una significativa variedad de ecosistemas que se forman gracias a nuestras
particulares condiciones geográficas de ubicación, relieve y clima (MAE, 2001).
14
Gráfico 1: Mapa de Vegetación remanente en las tres regiones naturales del Ecuador
continental
Fuente: Sierra, 1999
Varios estudios muestran la vocación forestal del Ecuador 10 sin embargo, este potencial está
siendo rápidamente desmantelado. La modificación en la cobertura vegetal ha resultado en la
pérdida de especies de fauna y flora. De acuerdo a las Listas Rojas elaboradas por la UICN para
el 2000, existen al menos 39 especies de mamíferos amenazados o extintos, un 6% de las aves
están en peligro de extinción, el 10% de los anfibios están amenazados y un 6% de los reptiles se
encuentran en peligro (Cuvi, et al 2000). En el caso de las plantas vasculares, de las especies
endémicas al menos el 83% tienen algún grado de amenaza (Valencia, et al 2000).
El Ministerio del Ambiente se refiere a la diversidad biológica como “un recurso estratégico,
cuyo aprovechamiento sustentable permitiría mejorar la calidad de vida de la población y
10
Cerca del 60% del territorio nacional posee un potencial forestal, sin embargo solamente unas 600,000 hectáreas de bosque
nativo presentan condiciones económicas para su explotación pero la superficie para ser reforestada supera las 3’000.000 de
hectáreas (Informe Nacional de Biodiversidad, MAE: 2001).
15
potenciar los beneficios sociales, culturales y económicos asociados” (MAE, 2001: 31). Sin
embargo, el grave deterioro ambiental que atraviesa el país y la correspondiente pérdida de este
recurso estratégico resalta como el Estado Ecuatoriano no ha asumido e implementado políticas
que garanticen su sostenimiento.
Los problemas que afectan a la biodiversidad y el manejo sustentable de los recursos naturales en
el país han sido enumerados y analizados en varios documentos desde hace más de treinta años.
En términos generales, las diferentes fuentes coinciden en las áreas de conflicto, así como en las
necesidades de intervención y acción en el ámbito de los distintos niveles que comprende la
biodiversidad11: ecosistemas, especies y genes.
Un esfuerzo para caracterizar las amenazas a los distintos componentes de la biodiversidad fue
desarrollado en el Informe Nacional de Biodiversidad (MAE et al, 2001). En este reporte se
recuentan las principales amenazas que inciden directa o indirectamente en los ecosistemas
terrestres, transformándolos, fragmentándolos o destruyéndolos: actividades agroindustriales, la
colonización, la apertura de vías, la demanda de la industria forestal, la presión demográfica y los
desastres naturales. Por otra parte, otra serie de amenazas a la riqueza biológica del país reside
en la superposición de actividades extractivas como la petrolera y minera en ecosistemas muy
frágiles como los es el bosque húmedo tropical de la Amazonía. Por otra parte, la
sobreexplotación de los recursos forestales y marinos; el inadecuado manejo del suelo y el
recurso hídrico; y los efectos de la contaminación petrolera, minera e industrial, completan el
panorama de grave deterioro ambiental que atraviesa el país.
Las amenazas a la riqueza natural de nuestro país, residen en gran medida en un intensivo y
desregulado cambio en el uso del suelo, en donde se proyecta una pérdida anual de alrededor de
200,000 hectáreas de bosque al año, y posicionan al país con la segunda tasa más alta de
deforestación en América Latina (MAE, 2006). Es evidente que la problemática ambiental del
país se da en el marco de una débil (ausente) política de planificación y de desarrollo territorial
sustentable a nivel nacional, regional y local. La ausencia de un marco de ordenamiento
territorial le provoca al país millonarias pérdidas económicas, sociales y ambientales y socava las
posibilidades de un desarrollo sustentable.
En los múltiples estudios y propuestas de políticas desarrolladas para el sector ambiental en las
últimas décadas, existe un acuerdo sobre la debilidad jurídica e institucional de la gestión
ambiental y de la biodiversidad en el país. Si bien el país cuenta con instrumentos de Políticas y
Estrategias para la Conservación de la Biodiversidad y el Desarrollo Sustentable, estas carecen
de fuerza de implementación porque no tienen una reglamentación efectiva. Además, el
Ministerio del Ambiente como autoridad ambiental tiene escasa fuerza coercitiva (para hacer
cumplir la ley), poder político y recursos financieros y técnicos12.
11
El término biodiversidad abarca todo lo relativo a la diversidad de la vida, tanto en lo que se refiere a la diversidad de las
formas de vida (diversidad sistemática) como en lo referido a la diversidad y complejidad interna de los ecosistemas (diversidad
ecológica).
12
En el 2003, el presupuesto para el Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Estado no llegó a ser el 0,0004 % del Presupuesto
General del Estado (PGE) a pesar de cubrir un contener el 18% del territorio nacional (Análisis de las Necesidades de
Financiamiento del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, MAE 2005). No obstante, la reciente reorientación de los
ingresos petroleros plantean un horizonte –temporalmente- más auspicioso para el área.
16
La débil articulación de la Estrategia Nacional para la Conservación de la Biodiversidad (MAE,
2001) y la Estrategia Nacional para el Desarrollo Forestal Sustentable (MAE, 2000) en las
decisiones de planificación y desarrollo económico provocan que los conflictos entre el
desarrollo y la conservación sean cada vez más graves. Además, considerando que nuestra
economía depende de la explotación de sus recursos naturales, las tendencias del deterioro de las
riquezas naturales nos presentan serias disyuntivas sobre las opciones y viabilidad de un
desarrollo sustentable para el país.
La debilidad y dispersión institucional en la gestión ambiental muestran la grave inconsistencia
entre las políticas públicas. Esta inconsistencia no permite al Estado Ecuatoriano propiciar una
política de largo aliento que propicie un verdadero desarrollo sustentable. La sobreposición de
funciones y muchas veces la contradicción entre los ámbitos de acción contribuyen a limitar el
accionar del Ministerio del Ambiente.
La problemática ambiental en la Región Amazónica y su vínculo con la actividad petrolera
La región Amazónica constituye un ejemplo de la ausencia de una política ambiental coherente
que propicie el desarrollo sustentable. La contraposición de actividades de alto y extensivo
impacto en una región caracterizada por su fragilidad y complejidad ecosistémica ha traído
consigo un legado nefasto de impactos ambientales y sociales. El legado de la explotación
petrolera en el Nororiente de la Amazonía Ecuatoriana es visible. Varios análisis cuantifican el
impacto en el cambio de cobertura vegetal ocasionando directa e indirectamente por la
explotación petrolera, el mismo que bordea las 700,000 a 850,000 hectáreas13.
Además de la deforestación, la actividad petrolera ha traído consigo otra serie de impactos que se
expresan en una ocupación desordenada del territorio, donde se contrastan altos niveles de
crecimiento poblacional, y al mismo tiempo niveles muy altos de pobreza y de ausencia de
infraestructura social.
Como se destaca en el Mapa 2, la Región Amazónica concentra niveles de pobreza
extremadamente altos, donde a través del cálculo del Índice de pobreza por ingreso, la gran parte
de la población se ubica en los rangos entre 77 a 97% de pobreza (Color marrón en el mapa) y 74
a 77% (Color amarillo naranja en el mapa). Vale destacar la correspondencia de la concentración
de la extrema pobreza en las áreas donde existe actividad hidrocarburífera en plena producción, y
en algunos casos, actividad sostenida por décadas que no ha redundado en mejora de las
localidades intervenidas.
13
No existe consenso sobre el monto exacto de deforestación en la región.
17
Mapa 2: Índice de Pobreza por Ingreso y Bloques Petroleros en la Región Amazónica
Ecuatoriana
Elaboración: EcoCiencia, 2006. Escala 1:2.500.000. Fuentes:Bloques Petroleros: Directorio Energético Nacional,
2004; Áreas Prioritarias de Conservación: F.Cuesta et al, 2006. Identificación de Vacíos y Prioridades de
Conservación en el Ecuador Continental; Índice de Pobreza: EcoCiencia, 2002. Monitoreo Socio-Ambiental.
La Amazonía Centro Sur
La actual distribución de las áreas de bosque en el país que permiten una conservación efectiva
de la biodiversidad14, denota que el país tiene un alto grado de fragmentación ecosistémica. Las
grandes superficies de bosque continuo, fuera de aquel que se encuentra en el interior de las
áreas protegidas del Estado (Patrimonio de Áreas Naturales del Estado (PANE), comúnmente
denominado Sistema Nacional de Áreas Protegidas – SNAP), se concentran en el norte occidente
de la costa (provincia de Esmeraldas principalmente) y en la Amazonía, especialmente hacia el
14
Para conservar la biodiversidad a sus distintos niveles, desde la biología de la conservación se plantean varios parámetros para
asegurar la integridad ecosistémica, entre esos el tamaño del polígono (superficie del área con cobertura vegetal en buen estado
de conservación), la fragmentación y aislamiento del polígono (posibilidades de conectividad para el flujo de especies y genes) y
la forma del polígono (para evitar los efectos de borde). En este caso, se trabaja sobre superficies de mayor a 50,000 hectáreas de
bosque continuo.
18
centro sur.
Los bosques húmedos tropicales del centro sur de la Amazonía (provincias de Pastaza y Morona
Santiago) ofrecen esta posibilidad ya que mantienen por sobre el 80% de su cobertura vegetal
original. En contraposición, en el resto del territorio la política ambiental debería apuntalar
esfuerzos hacia un manejo de los bosques remanentes propiciando su conectividad, restauración
y rehabilitación ecológica (a través de reforestación y enriquecimiento). Cabe destacar sin
embargo, que desde un análisis de costos, la inversión en conservación (o prevención de la
deforestación) es mucho menor que los de reforestación, rehabilitación y restauración. Para
establecer y mantener 1 (una) hectárea de bosque (incorporando especies nativas y de alto valor
maderable) se estima un costo de USD 2,500 por año. Considerando que el país pierde al año
200,000 hectáreas al año, solo en árboles se está perdiendo USD 500 millones de dólares/año, si
a esto se le suman los servicios ambientales del agua y la biodiversidad pérdida ésta cifra
fácilmente puede duplicarse. En contraste, una aproximación al costo estimado para el manejo y
administración básica15 de un área natural protegida podría estar por el orden de USD 15 a 30
dólares por hectárea/año, lo que representa entre USD 3 a 6 millones por año.
El apuntalar una política de conservación y manejo sustentable de la biodiversidad en el centro
sur de la amazonía ecuatoriana tiene enorme coherencia con los resultados del reciente “Análisis
de vacíos y prioridades de Conservación de la Biodiversidad Terrestre en el Ecuador continental”
(MAE, Ecociencia, TNC y CI, 2006 en publicación). En este análisis se reconoce, a pesar del
gran vacío de investigación científica existente en el área, que ésta es un área irremplazable, en
extrema vulnerabilidad a los factores socio-económicos y por ende una prioridad crítica para la
conservación y manejo sustentable de la diversidad biológica. 16 En otras palabras, el Centro Sur
de la Amazonía (Provincias de Pastaza y Morona Santiago) constituye la región con mayor
viabilidad de establecer una política ambiental de desarrollo y ordenamiento territorial
sustentable.
15
Esta estimación básica solo se refiere a los costos mínimos de control y vigilancia y de acuerdo a la complejidad ecosistémica
(i.e. geografía, relieve, condiciones climáticas) puede variar.
16
De acuerdo al estudio, la variable irremplazable se define como un área que concentra especies en distintos niveles de
vulnerabilidad y en peligro de extinción.
19
Mapa 3: Áreas Prioritarias para la Conservación de la Biodiversidad en el Ecuador
continental y vías de Acceso en las Provincias de Pastaza y Morona Santiago
Elaboración: EcoCiencia, 2006. Escala 1:2.500.000. Fuentes: Áreas Prioritarias de Conservación: F.Cuesta et al,
2006. Identificación de Vacíos y Prioridades de Conservación en el Ecuador Continental
En el Mapa 3 se observa la concentración de áreas prioritarias de conservación en las Provincias
de Pastaza y Morona Santiago. Las áreas remarcadas en color rosado se clasifican como de muy
alta prioridad de conservación, y las amarillas/naranjas son aquellas con alta prioridad. Vale
resaltar que este análisis definió prioridades de conservación basándose en el estado actual del
estado de conservación de la biodiversidad, que luego proyectados en modelos predictivos
determinaron aquellas áreas que por criterios de áreas irremplazables y vulnerables resultaron
prioritarias (Cuesta, F. et al. 2006 en publicación). Debe subrayarse, sin embargo, que el mapa
no es exhaustivo y hay áreas que pueden ser prioritaria que no están señaladas por falta de
información.
La identificación de tal concentración de áreas prioritarias para la conservación de la
biodiversidad en las Provincias de Pastaza y Morona Santiago tiene una correspondencia lógica
en el estado actual de la cobertura vegetal presente en éstas. Al menos el 80% de la cobertura
20
vegetal se mantiene en excelente estado en el Centro Sur, como lo muestra el siguiente Mapa 4
que superpone las áreas prioritarias de conservación con el Uso Actual del Suelo. En el mapa
también se observa que las áreas de color más oscuro son las intervenidas y se concentran a lo
largo de las vías.
Mapa 4: Áreas Prioritarias para la Conservación de la Biodiversidad y Uso Actual del
Suelo
Elaboración: EcoCiencia, 2006. Escala 1:2.500.000. Fuentes: Áreas Prioritarias de Conservación: F.Cuesta et al,
2006. Identificación de Vacíos y Prioridades de Conservación en el Ecuador Continental; Uso del Suelo:
EcoCiencia, 2002. Monitoreo Socio-Ambiental
Otro aspecto fundamental de la región Centro Sur de la Amazonía que debe resaltarse es que ésta
tiene una enorme trascendencia del Centro Sur para la supervivencia y desarrollo territorial de las
21
nacionalidades Shuar, Achuar, Kichwa, Shiwiar y Zápara que habitan en el área. Más de 2
millones de hectáreas están bajo manejo de estas nacionalidades y hoy en día se encuentran en
procesos inéditos de ordenamiento territorial. En el siguiente mapa se resaltan los Territorios de
las Nacionalidades Indígenas principalmente en la Provincia de Pastaza, dado que en la provincia
de Morona el proceso de delimitación está aún en curso y no se cuenta con información
cartográfica actualizada. A pesar de esta visión parcial, se observa que los territorios indígenas se
superponen con las áreas prioritarias de conservación, demostrando la gran correlación que
existe diversidad biológica y diversidad cultural. El manejo ancestral que las nacionalidades
indígenas han desarrollado en ésta región ha contribuido significativamente al mantenimiento de
la cobertura vegetal y la conservación de la biodiversidad en general.
Mapa 5: Áreas Prioritarias de Conservación y Territorios Indígenas en la Provincias de
Pastaza y Morona Santiago
Elaboración: EcoCiencia, 2006. Escala 1:2.500.000. Fuentes: Áreas Prioritarias de Conservación: F.Cuesta et al,
2006. Identificación de Vacíos y Prioridades de Conservación en el Ecuador Continental; Territorios Indígenas:
Amazanga – Comunidec, 2000.l
22
3. PROPUESTA DE POLÍTICAS PÚBLICAS
El establecimiento de una política de estado para el desarrollo sustentable de la Amazonía
requiere una visión sistémica, en donde los distintos ángulos sectoriales que intervienen:
ambiental, social, económico deben guardar coherencia.
Ahora bien, como se ha discutido anteriormente, la consolidación de una política ambiental para
el desarrollo sustentable de la Región Amazónica del Ecuador (RAE), a partir de la puesta en
marcha del ensayo de una estrategia de desarrollo excluyente de actividades extractivas de alto
impacto en el Centro Sur, es el eje central de las opciones de políticas públicas descritas en el
presente documento.
Sin embargo, guardando una perspectiva integral al seleccionar esta opción de política, el Estado
Ecuatoriano deberá ordenar y consolidar políticas complementarias específicamente en los
ámbitos petroleros y económicos. Sin este engranaje, el enfoque sectorial previsto tendrá serias
limitaciones de sostenerse en el tiempo. Aún más, desde una perspectiva de desarrollo
sustentable, es indispensable alinear a los distintos ámbitos de la actividad social y productiva en
la región Amazónica para garantizar que las metas de equidad en el acceso, distribución y
mantenimiento de los recursos naturales para las futuras generaciones se logren.
En esta sección se describen los tres ámbitos en los cuales el establecimiento de opciones de
políticas públicas coherentes y de largo plazo son necesarias de activar: 1. Ambiental, 2.
Petrolero y 3. Económico.
3.1. Consolidación de una política ambiental
“Si me dedico, por ejemplo, a depredar totalmente un recurso natural, mi economía crece
mientras lo hago, pero a costa de terminar más pobres. En realidad la gente no se percata de la
aberración de la macroeconomía convencional que contabiliza la pérdida del patrimonio como
aumento de ingreso. Detrás de toda cifra de crecimiento hay una historia humana y una historia
natural. Si esas historias son positivas, bien venido sea el crecimiento, porque es preferible
crecer poco pero crecer bien, que crecer mucho pero mal” (Carta abierta del Economista
Manfred Max-Neef al Ministro de Economía de Chile, 4 de Diciembre 2001).
La cita anterior debería generar una reflexión profunda del porqué debemos establecer una
política ambiental sólida que garantice el desarrollo sustentable del país. La biodiversidad y los
recursos naturales son la base de toda nuestra economía, y de su mantenimiento (tanto en calidad
y calidad) depende la reproducción social y productiva de la sociedad.
Ahora bien, siendo el petróleo un recurso natural no renovable lo que significa que tiene un plazo
previsto de agotamiento, es indispensable que el Estado Ecuatoriano no se obstine en adoptar una
estrategia sustentada únicamente en extraer la mayor cantidad de petróleo en el corto plazo. En
su lugar es preciso que se oriente a administrar el recurso de manera inteligente, procurando
obtener el mayor beneficio posible en cada barril extraído, antes que maximizar el volumen de
extracción. Es preciso manejar el petróleo como una reserva energética para el futuro, a ser
23
extraída posteriormente, siempre que existan suficientes garantías para no poner en riesgo las
principales riquezas de la Amazonía: su diversidad biológica y su diversidad cultural. Sin
embargo, como destacamos en la actualidad, es necesario considerar al Centro Sur de la
Amazonía como una reserva de riqueza natural, por lo que una pausa en la expansión de la
actividad petrolera es indispensable.
El replantearnos un modelo económico sustentado más allá de la explotación de la extracción
petrolera no es algo irrealizable en los momentos geopolíticos actuales. A nivel global la
búsqueda de la autosuficiencia energética está siendo ensayada por varios países17, respuesta que
se genera en gran medida por los graves riesgos y efectos que se están presentando por el
calentamiento global y también por la sostenida alza en el precio del petróleo. Esta tendencia
geopolítica, nos plantea un enorme desafío interno, pues en un futuro no muy lejano tendremos
que empezar a modificar nuestra oferta país.
Como lo destaca Acosta (2006) en el 2001, el Gobierno de Chile estableció su política energética
basándose en un análisis del escenario energético global: “ en 2025 el petróleo y el gas natural
serán las fuentes de energía primaria más usadas en el mundo. Probablemente el petróleo
mantenga leve preponderancia, pero no será significativa. Ambas fuentes responderán por más
de dos tercios de la matriz energética mundial. Detrás de ellas se situarán el carbón, la energía
nuclear y las fuentes renovables de energía (principalmente la hidroelectricidad)” . Otros países
han tomado este tipo de escenarios energéticos para plantearse sus estrategias de desarrollo. El
Ecuador debería hacerlo también.
Actualmente, existe una fuente importante de recursos financieros y técnicos para aquellos países
que sostienen políticas hacia el desarrollo sustentable. El Ecuador podría aprovechar de manera
inteligente las oportunidades que se están abriendo a partir de la puesta en marcha del debate
global sobre la escasez de los recursos naturales, especialmente el petróleo. Existen un
sinnúmero de mecanismos y estructuras institucionales que le apuestan de manera innovadora a
esfuerzos para la protección de los “bienes y servicios globales comunes”, como por ejemplo los
bosques tropicales amazónicos.
Los bosques tropicales de la Amazonía, son reservorios clave tanto para la industria farmacéutica
como para la captura de los gases invernadero (especialmente CO2) cuya liberación incrementa
el efecto del calentamiento global18. En las actuales condiciones de alerta climática internacional,
el mantener y proteger los bosques tropicales se ha convertido en una actividad crítica. El actual
Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), en vigencia a partir del Protocolo de Kyoto, permite la
liberación de recursos financieros para la puesta en marcha de iniciativas de conservación a gran
escala. Cabe destacar que en febrero del año pasado cuando entró en vigencia el Protocolo de
Kyoto, la tonelada de CO2 se cotizaba en USD 8 hoy en día está por el orden de USD 15. El
incremento en el precio revela el dinamismo de este mercado y se anticipa un incremento aún
17
Un reporte especial de la Revista Time (2 de Abril 2006) detalla una serie de iniciativas que están tomando los países para
lograr la suficiencia energética.
18
Si bien en la actualidad el MDL solo libera recursos para reforestación en áreas deforestadas previo a 1990, existe un intenso
cabildeo de las naciones tropicales para que en el 2010 la Convención incorpore “a la deforestación evitada” como parte del
mecanismo. Esta posibilidad, que ahora está solo considerada a nivel de la Convención pero no a nivel del Protocolo podría
significar la incorporación de áreas con bosque en pie como reservorios y en ese sentido puedan recibir recursos por secuestro de
carbono. El Ecuador es parte del grupo que está negociando esta inclusión.
24
mayor en el precio del bono de CO2, pues en países como Japón las industrias deben pagar una
multa equivalente a USD 30 por tonelada de CO2 adicional al cupo establecido. Al garantizar la
conservación de la biodiversidad y el manejo sustentable de los recursos naturales en el Centro
Sur, será una señal muy positiva a nivel internacional, lo que permitirá la liberación de este tipo
recursos.
Sin embargo, apuntalar la conservación a gran escala como la propuesta requiere de la voluntad
política de consolidar a lo ambiental como una política de estado. El Ministerio del Ambiente ya
cuenta, como se ha señalado anteriormente con una serie de instrumentos políticos y estrategias
que denotan la importancia de conservar la biodiversidad en el Centro Sur de la Amazonía, sin
embargo existen serios cuellos de botella para la implementación efectiva de éstas.
Por un lado la base jurídica ambiental del país requiere ser fortalecida. La Ley de Gestión
Ambiental, expedida en 1999 un año después de creado el Ministerio del Ambiente (MAE)
carece en gran medida de aplicación por la falta de reglamentación apropiada. La propuesta de
Ley Especial para la Conservación y Uso Sustentable de la Biodiversidad sigue a la espera del
segundo debate por parte del Congreso desde hace más de dos años. Lo mismo sucede con la Ley
de Desarrollo Forestal Sustentable. Para solventar de manera parcial la imposibilidad de contar
con un marco jurídico y regulatorio eficiente y moderno19 esta debilidad jurídica la Autoridad
Ambiental ha tenido que innovar mecanismos para viabilizar los mandatos constitucionales
como un camino alternativo ante la dificultad de que los poderes legislativo y ejecutivo aprueben
proyectos como el de la Ley Especial de Conservación y Manejo Sustentable de la Biodiversidad
o el Proyecto de Ley de Desarrollo Forestal. A través de la publicación del Texto Unificado de la
Legislación Ambiental Secundaria, en el 2003, el MAE incorpora innovaciones a la Ley
Forestal vigente que data de 1981, a la Ley de Gestión Ambiental e impulsa aspectos en torno a
la biodiversidad. Sin embargo, es en esta esfera (de la biodiversidad y áreas protegidas) los
cambios introducidos a través de la reglamentación secundaria aún no permiten potenciar las
opciones que su adecuado aprovechamiento brindaría para el desarrollo del país.
Los avances para establecer instrumentos jurídicos que incorporen conceptos y mecanismos de
vanguardia no han podido ser puestos en práctica. Si en la década de los noventa el país se
destacó por esfuerzos para ordenar su política ambiental a partir de la suscripción del Convenio
de Diversidad Biológica (CBD) en 1993 que tiene vigencia “supralegal” 20 . Sin embargo, el
impulso de la década pasada no ha podido ser retomado.
En el “Perfil Temático sobre Biodiversidad: Auto evaluación de capacidades para la
implementación del Convenio de Diversidad Biológica” (NCSA- Nacional Capacity SelfAssessment) a parte de la notoria debilidad institucional del MAE se identifica la debilidad en
19
Aquí me refiero a un marco regulatorio que incorpore el sinnúmero de innovaciones para la conservación, manejo, uso y
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la biodiversidad; así como mecanismos para su incentivo y
financiamiento, puestos en marcha a partir del Convenio de Diversidad Biológica (CDB) 1992.
20
La inclusión del artículo 163 en la actual Constitución Política de la República fortaleció la jerarquía y obligatoriedad de la
aplicación de los instrumentos internacionales celebrados por el Ecuador, asumiéndolos como partes integrantes de la legislación
nacional.En gran medida, sigue siendo el CBD y otras Convenciones Internacionales como la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) , Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna
y Flora Silvestres (CITES), Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, especialmente como Hábitats de
Aves Acuáticas (RAMSAR) entre otras, que han permitido incorporar herramientas de políticas públicas en el ámbito de la
gestión ambiental y de la biodiversidad del país.
25
otras instituciones públicas y privadas. En la gestión pública es recurrente la escasa preocupación
para hacer cumplir las disposiciones políticas y legales, los bajos niveles de coordinación
internos; y la baja capacidad de gestión y el limitado impacto de las intervenciones, la
atomización, dispersión y desarticulación de los esfuerzos desarrollados por ONG y la
cooperación”. (REGAL-EcoCiencia, 2004)
La incongruencia entre las políticas públicas se observa claramente en la Región Amazónica,
zona caracterizada por extrema fragilidad y enorme riqueza de biodiversidad. Aquí se
desarrollan actividades de extracción de recursos naturales no renovables (como el petróleo, los
minerales metálicos y no metálicos) autorizadas por la Dirección Nacional de Protección
Ambiental (DINAPA) en lugar del MAE. Esta superposición de competencias se desató a partir
de la expedición del Reglamento Sustitutivo del Reglamento Ambiental para las Operaciones
Hidrocarburíferas (2001). Con este reglamento, evidentemente se ha socavado la capacidad de la
MAE de ejercer control sobre el patrimonio natural.
Otro ejemplo de incoherencia jurídica e institucional se evidencia en proliferación de actividades
petroleras y mineras al interior de las áreas protegidas del Patrimonio Nacional de Áreas
Protegidas (comúnmente conocido como Sistema Nacional de Áreas Protegidas- SNAP). A pesar
que la Constitución de la República establece “que el país tendrá un sistema nacional de áreas
naturales protegidas que garantice la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de los
servicios ecológicos” (ENCB: 2001: 32), hoy en día de las 33 áreas que conforman el Sistema, 5
áreas tienen bloques petroleros en su interior y en otras 6 el sistema de transportación de crudo
(i.e. SOTE y OCP) generan impactos recurrentes.
A pesar de la debilidad jurídico-institucional existente, existen una serie de oportunidades
singulares para llevar adelante una propuesta coherente de conservación y manejo sustentable de
los recursos naturales en el Centro Sur de la Amazonía. Estas oportunidades parten por el hecho
que varios documentos estratégicos nacionales recuperan cada vez con más fuerza las temáticas
ambientales. En la Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza y Plan Plurianual, la
biodiversidad constituye un elemento relevante.
Como hemos reiterado anteriormente, en el contexto internacional destacan como oportunidades
la disponibilidad de recursos para apoyar asuntos relacionados con biodiversidad y el
fortalecimiento de las capacidades necesarias para asumir su conservación y manejo sustentable,
así como de nichos de mercado cada vez más inclinados a productos naturales.
Por otra parte, la puesta en marcha de esta estrategia permitirá al país posicionar su liderazgo en
el ámbito de financiamiento de la conservación a gran escala. El acceso a inversiones en el
ámbito de la conservación (i.e. fondos patrimoniales, canjes de deuda, condonaciones, etc.) y la
posibilidad de entrar con fuerza en la negociación de mecanismos para la captura de carbono de
bosque en pie (i.e. mecanismo de desarrollo limpio para el sector forestal) supondrá una
articulación con fuentes financieras frescas no atadas a actividades extractivas petroleras.
A través del diseño y puesta en marcha de una intervención Estatal coherente en la región
Amazónica, que inaugure una quehacer público distinto al implementado hasta el momento. En
la RAE el Estado Ecuatoriano ha implementado políticas contradictorias – orientadas
26
básicamente a la extracción insostenible de los recursos naturales no renovables (petróleo y
minería)- las mismas que han generado enormes pérdidas ambientales y sociales. El principal
eje de desarrollo en la Amazonía ha sido el petrolero, lo que ha traído consigo: deforestación,
colonización desregulada, cambio en el uso del suelo (expansión de la frontera agrícola y
ganadera), contaminación hídrica y del suelo, pérdida de biodiversidad (animales y plantas) y
deterioro del tejido cultural.
Finalmente, la puesta en marcha de políticas coherentes de planificación del desarrollo en la
RAE contribuiría al enriquecimiento social y cultural, la superación de la pobreza y el
sostenimiento de largo plazo de nuestro desarrollo económico. El turismo de naturaleza y
ecoturismo, por ejemplo son actividades que a nivel global están creciendo pero que requieren de
espacios naturales de calidad 21 . Sin embargo, al superponer actividades extractivas de alto
impacto (i.e. petróleo y minería) en parques nacionales como el Yasuní socavan gravemente la
posibilidad de este tipo de inversiones en el país.
Tomemos otra vez el ejemplo de Costa Rica. Al emprender su política de desarrollo ecoturístico,
ese país optó por zonificar y regular sobre su territorio, en miras de alojar dinámicas productivas
alternativas. El efecto de esta decisión es visible en el caso costarricense, es un destino turístico
de alto nivel, lo que a nivel interno le ha traído réditos en lo laboral y distribución de riqueza. Se
ha demostrado que el ecoturismo (y en general un turismo manejado de manera sustentable) es
una de las formas más importantes de generación de encadenamientos productivos exitosos para
el crecimiento equitativo de economías rurales. En el país debemos ver estos ejemplos en Mindo
(Noroccidente de Pichincha), Vilcabamba (Loja), Baños (Tungurahua). En estos sitios, los
niveles de empleo y reducción de pobreza son visibles. Esta propuesta procuraría la generación
de esta dinámica que desde el punto de vista local generaría incidencia en la reducción de
pobreza.
Ahora bien, a los encadenamientos productivos sustentados en el ecoturismo se complementarían
otros vinculados al manejo racional del bosque tropical. Por ejemplo, la extracción de productos
no maderables (como semillas, hierbas medicinales) y manejo de fauna y flora silvestre (en
zoocriaderos o jardines forestales para su aprovechamiento y comercialización local) permitirá la
diversificación de ingresos por parte de la población local. Esto redundará también en la mejora
de condiciones de vulnerabilidad social como lo es la seguridad alimentaria (graves niveles de
desnutrición materno-infantil) en el que se encuentra la población de la RAE.
En el ámbito nacional, la puesta en marcha de esta iniciativa abriría el camino para que el Estado
Ecuatoriano sea recipiente efectivo de apoyos internacionales para el desarrollo sustentable.
Existen una serie de mecanismos financieros internacionales que apoyan este tipo de iniciativas a
nivel mundial. Ejemplos de varias áreas protegidas o zonas de manejo sustentable de los recursos
naturales en India, Nepal, Paraguay, Madagascar, Brasil son ejemplos a seguir. En estos países,
áreas constituidas a partir de procesos participativos con las poblaciones locales, han recibido
financiamiento a perpetuidad (a través de fondos patrimoniales o fiduciarios) para su
sostenimiento. Este podría ser el caso del Centro-Sur de la Amazonía. A esto se debe sumar que
hoy en día con la amenaza del cambio climático, el Centro Sur de la Amazonía Ecuatoriana se
21
Considerando que el Turismo genera $2.3 mil millones cada año, y la mayoría de turistas visitan áreas protegidas,
el turismo de naturaleza y ecoturismo es una opción económicamente muy viable.
27
convierte en sitio mucho más atractivo. La puerta para acceder y negociar de manera inteligente
estos activos naturales críticos para la estabilidad climática mundial, dependerá sin embargo en
la eficacia con la que el Estado Ecuatoriana garantice su desarrollo sustentable y conservación.
En resumen, la propuesta planteada exige una política ambiental que ordene desarrollo de la
RAE, entendiendo que en ésta no puede existir solamente una estrategia extractiva de los
recursos naturales pero que se debe dar cabida a una estrategia de conservación y manejo
racional de los recursos naturales.
Si el Estado Ecuatoriano propone un ordenamiento territorial sustentable en la RAE los efectos
para el resto del país serán positivos:
• Se generará la posibilidad de capitalizar de manera realista tanto los beneficios
inmediatos (por ejemplo: la creación de fuentes de empleo local en actividades
productivas que están ligadas a los recursos naturales: ecoturismo, productos no
maderables del bosque (artesanías, semillas, plantas medicinales, investigación científica,
etc.) y futuros (por ejemplo: posicionamiento en la negociación internacional de
mecanismos para reducir los efectos del cambio climático, inserción en mercados
financieros “verdes” que apuntalan iniciativas de conservación a gran escala)
• Se reducirán los conflictos socio-ambientales en la región, posibilitando que el Estado
Ecuatoriano se concentre en atender los problemas de fondo y no solamente tenga que
actuar como bombero – o con intervenciones cortoplacistas- frente a las demandas de la
RAE.
• Renovaría la posibilidad de encontrar acuerdos con los actores sociales de la RAE, y en
ese sentido contribuiría a inaugurar una política de diálogo democrático.
• Fortalecería el rol del Ministerio del Ambiente como autoridad ambiental, que hasta el
momento se halla marginalizado de las decisiones de desarrollo del país, y estaría
afirmando lo propuesto por instrumentos de políticas: Políticas Básicas Ambientales y
Estrategia Nacional de Conservación de la Biodiversidad, las mismas que señalan la
importancia de la RAE para el futuro ambiental del país.
3.2. Establecimiento de una política petrolera más eficiente y menos depredadora
Para garantizar el desarrollo sustentable y la conservación de la diversidad biológica y cultural
del Centro Sur de la Amazonía es necesario un profundo ordenamiento de la actividad petrolera
actual, concentrada en la región Nororiental de la Amazonía. La necesidad de establecer una
política petrolera más eficiente y menos depredadora, no tiene solamente un fundamento socioambiental pero también es una condición para asegurar la sostenibilidad del sector
hidrocarburífero y con esto la mejora sustancial de la mejora sustancial de la calidad de vida de
la sociedad en su conjunto, minimizando los impactos ambientales y sociales que genera la
actividad.
Hay una serie de argumentos que sustentan la necesidad de que el Estado Ecuatoriano establezca
una política inteligente para el manejo de la actividad hidrocarburífera. A continuación se
elaboran algunos de estos elementos:
28
o
La débil aplicación de estándares de producción y medidas de sanción efectivas para
mitigar los impactos ambientales y en la salud de la población replicaría el mismo modelo en el
Centro Sur de la Amazonía
Oficialmente, y dado el manejo discrecional y hasta especulativo de este tipo de cifras, se las
debe tomar solo como referencia, el Ecuador tiene reservas probadas de crudo de alrededor de
4.3 miles de millones de barriles, 56% de sus reservas originales de 7.7 miles de millones, la
mayoría descubiertas hasta 1984. De acuerdo a Echeverría (2006:116) los últimos contratos
exploratorios que han dado frutos fueron firmados hasta 1988, año en el cuál se inicia una carrera
de insostenibilidad petrolera, pues el país está consumiendo sus reservas sin optimizar el factor
de recobro.
Ahora bien, una opción para incrementar las reservas consistiría en la ampliación de la frontera
de prospección y exploración en nuevas áreas. Frente a esto, algunos expertos estiman que la
zona Centro Sur de la Amazonía podría incrementar unos 3.3 miles de millones de barriles de
reservas. No obstante, los resultados de los trabajos realizados tanto en la parte ecuatoriana como
en la prolongación peruana de la misma formación geológica no son muy auspiciosos, al punto
de que el oleoducto peruano nunca pudo trabajar a su máxima capacidad y aún ahora tiene una
gran capacidad ociosa que está siendo ofrecida al Ecuador para eventualmente evacuar las
reservas de la zona Centro Sur.
De las estimaciones preliminares de Petroecuador se desprende, sin embargo que menos de un
30% de las reservas en el Centro Sur pueden ser considerados crudos livianos. Aunque el
horizonte tecnológico en el manejo de crudos pesados está cambiando muy dinámicamente a
nivel mundial, el reto de su explotación, y manejo en superficie del crudo y otros subproductos
es bastante problemático. Estos 15 años de experiencia con crudos pesado en Ecuador,
básicamente a manos de empresas transnacionales supuestamente más ágiles en su acceso a
tecnologías de punta, apunta a tasas de recuperación que no alcanzarían a un 30%, con lo cual las
esperanzas de incrementar reservas se ven seriamente mermadas.
Por otra parte, vale destacar que en comparación los costos de producción del crudo pesado son
significativamente más altos, incluso si solo se considera la parte que las empresas privadas
realmente internalizan. La tendencia histórica en la producción del Oriente ecuatoriano muestra
curva de agua sube rápidamente hasta llegar a extremos de tener entre 4 y 9 barriles de agua por
cada barril de petróleo en ciertos pozos, asfixiando las posibilidades de rentabilidad de los pozos
por un lado, y externalizando, de manera exponencial, los pasivos ambientales que luego el país,
y sobre todo las poblaciones locales deberán afrontar.
Obviamente, las condiciones naturales específicas de cada pozo definirán una diversidad de
situaciones, dependiendo de las tasas de producción, las características hidrodinámicas de los
yacimientos y a la diferencia de viscosidades entre el petróleo y el agua. Agua y crudo se ponen
en competencia, y dado que la velocidad de movimiento del agua de formación es hasta 100
veces mayor que el crudo, se forma un cono que impide que el crudo fluya. El agua de
formación de desecho contiene altas concentraciones de elementos tóxicos de rápido efecto una
vez llevada a superficie al tomar contacto con los terrenos y fuentes de agua dulce de los
alrededores, debido a sus propiedades de escurrimiento y percolación en los suelos y su mezcla
29
en ambientes acuáticos o napas subterráneas. Muchas de las aguas de formación son
particularmente ricas en cloruros, y esto incrementa la solubilidad de otros elementos de la roca
madre, entre los que podrían presumirse incluso elementos radioactivos. Además, es común en el
agua desechada la presencia de partículas de hidrocarburos solubles, los químicos que son usados
para facilitar su separación del petróleo y proteger las instalaciones, como los antiemulsionantes,
antiparafìnicos, biocidas y otros, que son riesgosos para la salud humana y el ambiente.
A pesar de que estándares mundiales llaman la atención sobre el cuidado en el manejo de esas
aguas de desecho desde hace décadas, la práctica de muchas transnacionales como Texaco fue la
de descargarlos directamente al medioambiente (ríos, suelos, etc.), a pesar de que su propia
operación en otras partes del mundo exigía tomar otras precauciones. Desgraciadamente CEPEPetroecuador tuvo la misma práctica también por décadas. La presión pública ha hecho que el
tratamiento común ahora incluya distintos tipos de gastos de confinamiento del agua producida,
sea en piscinas artificiales o a través de su reinyección en estratos permeables de las formaciones
subterráneas como Orteguaza y Tiyuyacu, Napo y Hollín.
Sin embargo, este procedimiento no presenta garantías porque hay probabilidades de migración
del agua de desecho hacia estratos superiores, con peligro de polución de los acuíferos
subterráneos o superficiales, ya que los sellos lutíticos y arcillosos de baja permeabilidad
presentes pueden ser volumétrica y estructuralmente discontinuos y/o tener fallas, o bien puede
ser que el volumen y la presión de la reinyección rebasa las capacidades efectivas de
confinamiento de las formaciones.
La descripción anterior releva los riesgos ambientales y para la salud que trae consigo una
explotación petrolera sin consideración de tecnologías y estándares óptimos. Si bien esta
situación podría cambiar significativamente, es indispensable que el Estado Ecuatoriano ejerza
un efectivo poder de regulación y sanción. Sin embargo, considerando la fragilidad del estado en
su función fiscalizadora, es previsible que la situación descrita se traslade al Centro Sur de la
Amazonía, con lo cuál se incrementarían los pasivos ambientales dejados por la explotación
petrolera en la Amazonía Norte. En ese sentido, se observa indispensable aplicar el principio de
precaución y prevención de los impactos socio-ambientales en el Centro Sur. Mientras el Estado
no establezca reglas firmes y mecanismos de control efectivos, el riesgo es sumamente alto.
o
La expansión de la frontera petrolera sin una clara presencia de políticas públicas
erosionará el tejido social y profundizará la resistencia hacia el modelo experimentado
La notoria ausencia de políticas públicas coherentes en la región amazónica ha generado
distorsiones enormes. Hoy en día las petroleras se relacionan directamente con las poblaciones
amazónicas, asumiendo el papel de suministradores de todo tipo de servicios y de constructores
de obras públicas (Acosta, 2006: 106). La creciente conflictividad social en la Amazonía son
evidencias claras de la necesidad de cambios en el papel del estado en la región, y como muchos
autores destacan muestran que la principal política de Estado en la región se ha caracterizado por
su ausencia. El vacío dejado por el Estado ha redundado en la generalización de prácticas
clientelares e irresponsables, en la demanda de recursos atomizada, sin contraparte y sin
rendición de cuentas de parte de la población ya sea al Estado o a las compañías
30
individualmente. Los recientes paros petroleros, denotan el creciente polvorín que se está
gestando en la región debido a décadas de frustración y abandono.
Al panorama de creciente conflictividad social en la región amazónica, se deben sumar el efecto
del Plan Colombia. La elevación del conflicto Colombiano tiene serias repercusiones en la
seguridad fronteriza y en las dinámicas socio-económicas de la región Amazónica y en general
del país. El incremento de poblaciones desplazadas, la creciente inseguridad (secuestros,
crímenes) denotan un grave deterioro del tejido social en la región. Sin embargo, más allá de los
esfuerzos emprendidos, se deben considerar ciertas dinámicas de gravísimas dimensiones. La
gran concentración de los cultivos ilícitos frente a la frontera amazónica y en comparación a la
presencia de éstos cultivos frente al resto de las provincias fronterizas (Esmeraldas, Carchi),
debería generar una reflexión profunda. Hay serios indicios que los enclaves de producción del
narcotráfico en la región del Putumayo Colombiano se estarían abasteciendo de precursores
químicos (gasolina blanca, ácido sulfúrico, ácido clorhídrico, ácido nítrico, hidróxido de sodio,
permanganato de potasio) utilizados en la actividad hidrocarburífera. Al ampliar la frontera
petrolera, se estaría ampliando el espectro de esta cadena de abastecimiento, lo que elevaría la
tensión más allá de la zona Norte de la Amazonía ecuatoriana.
Otro elemento fundamental que debe considerarse si la expansión de la frontera petrolera se
propicia desde una óptica similar a la actual constituye el escenario de resistencia organizada por
las nacionalidades indígenas presentes en el Centro Sur. Desde hace más de 10 años las
nacionalidades indígenas y comunidades locales han ejercido un proceso de franca resistencia a
la actividad petrolera, desde la reinvidicación de sus derechos territoriales y de autoderminación.
Este frente de resistencia se ha alimentado por la constatación de que el modelo de producción
petrolera en el Nororiente ha traído consigo más costes sociales y ambientales que beneficios
para la población local. Por otra parte, la resistencia se ha dado desde un elemento gravitante: los
derechos territoriales y a la autodeterminación. Estas demandas tienen su sustento en el hecho
que el país ha ratificado el Convenio Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes (Convenio 169) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y también
por el reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indígenas consagrado en la
Constitución Política de 1998. Por otra parte, el Estado Ecuatoriano ha otorgado los derechos
territoriales a estas nacionalidades a través de la legalización de vastas extensiones de tierras,
como se destaca en el Cuadro 2 a continuación:
Cuadro 2: Territorios de las nacionalidades y pueblos de la Amazonía Centro Sur
#
Nacionalidad
Provincias
Superficie
Legalizada
en hectáreas
(ha)
1
2
Quichua
Huaorani
3
Shuar
Pastaza
1’102.000
Napo, Orellana y 612.215
Pastaza
Pastaza, Morona 727.615
Superficie
Total (ha)
no
Legalizada
en hectáreas
(ha)
498.000
1’500.000
197.000
809.215
160.000
887.615
31
4
Achuar
5
6
7
Zápara
Andoas
Shiwiar
Santiago y Zamora
Pastaza y Morona
Santiago
Pastaza
Pastaza
Pastaza
Totales:
428.000
50.000
478.000
255.000
30.000
68.320
3’223.150
43.000
298.000
30.000
169.000
4’172.150
101.000
1’049.000
Fuente: “Mapa de mosaico de territorios indígenas de la Amazonía Ecuatoriana”, OPIP, 2002
Las acciones de resistencia que han ejercido las nacionalidades frente a las empresas CGC en el
bloque 23 y frente a la Burlington en el bloque 24, bloques que constituyen la puerta de entrada
a los bloques del Sur Oriente, muestran cómo el viejo estilo de actuar con los indígenas en el
ámbito petrolero con una estrategia de “hechos consumados”, es cada vez más difícil de aplicar
en un contexto en el que las organizaciones están cada vez más concientes de sus derechos y de
la posibilidad de exigirlos (Melo, 2006). Las consecuencias de esta resistencia a la entrada de las
empresas ha impedido que en estos bloques no se hayan desarrollado actividades de explotación,
situación que ha perneado en la fallida licitación del resto de los bloques que constituyen la 10ma
Ronda. En definitiva, estas experiencias demuestran que la ampliación de la frontera petrolera
sin ninguna consideración a los derechos territoriales de las nacionalidades indígenas resulta en
un mal negocio, y hoy en día el accionar de las empresas y del Estado Ecuatoriano está siendo
interpelado a nivel internacional en la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En este
escenario de creciente conflictividad, es evidente que la expansión petrolera solo va a generar
una mayor profundización de ésta. Los resultados de licitaciones en regiones como la del Centro
Sur resultarán en bloques dibujados pero sin real actividad, lo que contribuirá a caotizar aún más
la actividad hidrocarburífera.
Al no garantizar el cumplimiento de los mecanismos de consentimiento informado previo y de
consulta con las poblaciones locales, el Estado Ecuatoriano está hipotecando la calidad de las
inversiones petroleras que pretende atraer al sector. Las empresas transnacionales que dominan
el mercado petrolero buscan inversiones rentables y de largo plazo, y son cada vez más renuentes
a incursionar en sitios con alta conflictividad social. Para muchas de estas empresas la
responsabilidad corporativa es un gran activo que no desean arriesgar tan fácilmente. En ese
sentido, se puede anticipar que dado el escenario socio-cultural en el Centro Sur, las empresas
que se arriesgarán constituirán empresas oportunistas volcadas a inversiones especulativas y no
de larga duración. Obviamente, la calidad de este tipo de empresas también redundará en los
criterios ambientales con los que se manejen, los mismos que probablemente serán muy laxos.
Tanto las empresas CGC y Burlington son ejemplos de este tipo de empresas cuyo
comportamiento exacerban la conflicitivad en el Centro-Sur.
o
El costo de inversión de infraestructura adecuada para la actividad hidrocarburífera en
el Centro Sur se anticipa como un serio limitante
La decisión de seguir con una expansión de la frontera petrolera hacia el Centro Sur de la
Amazonía debe traer consigo un análisis de las inversiones necesarias para que ésta sea rentable.
Al momento, la infraestructura petrolera (carreteras y vías, instalaciones de almacenamiento y
refinamiento, instalaciones para el transporte del crudo) se concentran en el Nororiente de la
32
Amazonía. Además, la inversión en infraestructura necesaria a parte de los costos que ésta
representa traerá consigo innumerables efectos sociales, ambientales y políticos. Con la apertura
de vías se estará abriendo la puerta a patrones de asentamiento y de uso de suelo completamente
insustentables y por ende no adecuados para el territorio amazónico.
En la actualidad, el Centro Sur carece de una red vial y de la infraestructura productiva
requerida para llevar adelante este tipo de actividades. Desde esta perspectiva, entonces será
necesaria una inversión significativa ya sea por parte del Estado Ecuatoriano o por las empresas
interesadas, lo que redundaría en los costos reales de la actividad prevista. Como se ha señalado
en otras secciones del presente documento, es de anticipar que la instalación de este tipo de
infraestructura en la región generarán impactos sociales y ambientales altamente negativos.
Como lo señala Echeverría (2006) desde un enfoque pragmático, las inversiones en el sector
petrolero deberían orientarse a fijar una meta de producción estable, la misma que se debería
definir por la capacidad de los dos ductos existentes (producción límite) es decir
aproximadamente 750,000 - 800,000 barriles/diarios. Adicionalmente, el Estado debería invertir
intensivamente en la infraestructura petrolera de almacenamiento de gas y derivados, un
Terminal de exportación e importación 22 y refinación, pues hoy en día la importación de
combustibles (alrededor de 1,500 millones de dólares previstos para el 2006) es incomprensible
para un país petrolero.
De acuerdo a Baquero Tenezaca (2006), la instalación de una nueva refinería de alta conversión
con capacidad de 200,000 b/d. permitiría una optimización en la calidad y mejores rendimientos
de productos que alimentan a las unidades. Además se podrán procesar crudos más pesados,
cumpliendo con las especificaciones futuras de producción. También se debería construir nuevas
unidades de azufre y para el tratamiento de amina y soda, a fin de garantizar la recuperación de
los contaminantes derivados de los combustibles.
Por otra parte, la optimización de la infraestructura existente también debe ir de la mano de un
mejor aprovechamiento de los campos (bloques) petroleros actuales. Petroecuador posee el 74%
de las reservas probadas del país, las cuales en su mayoría corresponde a crudos livianos de alta
calidad. La explotación de estas reservas tiene un menor impacto ambiental, ya que se realizaría
dentro de los campos actualmente en explotación, sin una ampliación del área petrolera. Además,
el Estado apropiaría la gran mayoría del excedente (Larrea, 2006).
La decisión de una política petrolera inteligente también requerirá que se realicen inversiones
para lograr mayores niveles de recuperación de crudo de los campos en explotación (a través de
la aplicación de tecnologías de punta) y propicie que en estos se cumplan efectivamente
estándares de producción ambiental y socialmente responsable y transparente.
La propuesta: la mejora de la condiciones de participación del Estado Ecuatoriano en la renta
petrolera y la modernización del sector
La definición estratégica de una política petrolera se ha postergado varias décadas ya. A pesar
que la explotación petrolera ha tenido un gravitante efecto en la economía ecuatoriana, la
22
En la actualidad se sigue utilizando el TEPRE o Terminal provisional por más de 30 años.
33
situación socio-económica que a traviesa el país hoy en día, contrasta radicalmente a lo
experimentado con el “boom” petrolero de la primera década de explotación (1972-1982). En esa
década el petróleo contribuyó significativamente al crecimiento económico, y a mejoras
considerables en la salud y educación de la población. Sin embargo, hoy en día “se observa que a
pesar de los elevados volúmenes exportados y precios favorables, el sector petrolero ha
debilitado significativamente su vinculación con la economía nacional, adquiriendo en parte
características semejantes a una economía de enclave” (Larrea, 2006:63).
Para Larrea (2006), esta configuración se observa con claridad a partir del 2000 y surge por una
serie de factores endógenos y exógenos. A partir del 2000, se observa una tendencia ascendente
en los precios internacionales del petróleo, movida por una creciente demanda de producción que
no puede ser respondida eficazmente con la capacidad de producción internacional - que se
encuentra muy cerca de su punto máximo, y donde la incorporación futura de nuevas reservas es
improbable- (Larrea, 2006; Echeverría, 2006).
Por otra parte a partir del 2000 se inicia un período de apertura a las empresas petroleras
privadas. El siguiente gráfico muestra esta incorporación, lo que ha significado una gradual pero
consistente reducción de la dependencia petrolera en el Presupuesto del Estado durante los
últimos años. Vale destacar que esta apertura no ha permitido que se dispongan de recursos
adicionales para la inversión social y productiva, pues los porcentajes de participación del Estado
en la renta petrolera han sido en extremo desfavorables.
Gráfico 1: Participación de privada y estatal en la producción de crudo
140,000
MILES DE BARRILES
120,000
100,000
80,000
60,000
40,000
20,000
0
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
AÑOS
PETROECUADOR
COMPAÑIAS
Fuente: Petroecuador
A esta situación se suma que a partir de 1993, la producción estatal de crudo liviano empieza a
declinar gran parte debido a una limitada reinversión de Petroecuador en recuperación secundaria
y terciaria en campos antiguos. Otro elemento es la limitada capacidad de refinación y el
crecimiento de la demanda interna de combustbles, que han conducido a la importación creciente
34
de productos refinados a costos elevados. Esta situación es el resultado de la mínima inversión en
el sector eléctrico (y la correspondiente inversión en fuentes renovables de generación) que han
obligado al desperdicio de combustibles en la generación térmica (Larrea, 2006: 66).
El gráfico siguiente muestra el exiguo aporte de las empresas privadas al fisco en contraste con el
aumento de su participación en la explotación. El panorama y la tendencia cambiarían
significativamente con la adecuada aplicación de las reformas a la Ley de Hidrocarburos y el
manejo estatal de los campos manejados anteriormente por la compañía Occidental. Se estima
que en 2006 ingresarían entre 800 y 900 millones de dólares netos inicialmente no
presupuestados y a partir del 2007 entre 1200 y 1500 de recursos adicionales respecto a la
tendencia histórica, dependiendo de los precios del petróleo en dólares de 2006.
Gráfico 2: Proporción de la contribución de las compañías petroleras privadas al fisco.
INGRESOS PETROLEROS PRESUPUESTO DEL GOBIERNO CENTRAL
MILLONES DE DOLARES
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
2000
2001
2002
2003
2004
AÑOS
Petroecuador
Compañías Privadas
Fuente: Banco Central del Ecuador
La participación de la compañía estatal, que mayor porcentaje de sus ingresos destina al estado,
ha venido declinando desde la Ley de Presupuesto de 1992 que establecía una situación de
asfixia financiera estructural. De persistir el reciente cambio de rumbo en la política petrolera, la
tendencia se revertiría, debido a los 110 mil barriles diarios que manejaba la compañía
Occidental. El diseño responsable de una política petrolera eficiente y responsable puede
mostrarse no solo suficiente para sostener las “tareas” que el modelo económico vigente le ha
encomendado, sino también puede convertirse en una palanca para buscar un desarrollo
alternativo para la región amazónica.
En el caso que el Estado Ecuatoriano propicie de manera miope (es decir sin atender a un
principio de precaución básico) una expansión de la frontera petrolera en el Centro Sur de la
Amazonía, se puede anticipar que las inversiones que se van a atraer no serán aquellas de mejor
calidad. Hoy en día, las grandes empresas transnacionales que dominan el mercado petrolero y
que se orientan hacia negocios sólidos y de largo aliento, son cada vez más renuentes a
35
incursionar en sitios con alta conflictividad social. Para muchas, la imagen de responsabilidad
social y ambiental representa un gran activo y sobre el cuál capitalizan constantemente. En ese
sentido, se puede anticipar que dado que el escenario socio-cultural en el Centro Sur, aquellas
que se arriesgarán constituirán empresas oportunistas que buscarán solo la especulación de la
concesión sin consideración alguna de mecanismos de consulta y participación social real, y la
internalización de los costes sociales y ambientales. Esta afirmación tiene un reflejo en la
situación actual del Centro Sur de la Amazonía, donde las empresas CGC y Burlington han
querido imponer su actividad a toda costa, constituyen ejemplos claros del tipo de inversiones
que se atraerían.
Desde la perspectiva de la composición de las inversiones petroleras que requiere el país, el
atraer inversionistas “piratas” no es lo más óptimo y fomentaría aún más el caos en el sector
hidrocarburífero, que de por si es altamente volátil.
En este escenario es indispensable reorientar la política petrolera. Uno de los puntos centrales de
esa reorientación debe incluir la planificación del horizonte petrolero ecuatoriano, internalizando
todos los costos sociales y ambientales que hasta ahora han podido ser mantenidos con relativo
éxito como externalidades por parte de las compañías, pero que le van a significar al país pasivos
cuya magnitud y duración aún no se termina de vislumbrar. El papel regulador del Estado es
central en este empeño. Así se podría auspiciar sólidas inversiones y no un manejo especulativo
como el que parece empezar a difundirse a falta de una política petrolera sustentable y legitimada
por la sociedad.
Hay que concentrar los esfuerzos en las zonas ya intervenidas, incorporando las tecnologías de
punta tanto en la exploración y explotación de nuevos pozos como en la recuperación mejorada,
la remediación y la prevención ambiental.
La posible reducción de ingresos petroleros ya discutida en secciones anteriores podría ser
compensada con creces con un manejo más racional del recurso a través de un fortalecimiento de
Petroecuador en adecuada simbiosis con el sector privado.
3.3. Una política macroeconómica menos dependiente del petróleo
En su sabiduría profética, varias culturas primigenias veían al demonio detrás del petróleo,
mucho tiempo antes que esta sociedad consumista con un paradigma tecnológico adicto a los
hidrocarburos haga patente la magnitud de esos efectos malignos. Contaminación, guerras,
corrupción, desintegración social, enfermedad y muerte aparecen como una constante en las
zonas ligadas a la explotación hidrocarburífera, que, no obstante, representa pingües ganancias
en bolsillos de otros.
Cuando algunas de esas culturas llaman al petróleo, por ejemplo, “excremento del diablo”, talvez
prefiguraban lo que en la literatura especializada se conoce como la “maldición de los recursos
naturales”. Ciertos economistas en particular creen ver una regularidad histórica en la alta
correspondencia entre abundancia de recursos naturales y subdesarrollo y
desinstitucionalización. La riqueza fácil, exenta de la disciplina del ahorro, la inversión, la
36
innovación y el trabajo, daría lugar a la constitución de redes más de tipo mafioso para definir su
disputa. Otros economistas e historiadores, como el Nóbel de Economía Joseph Stiglitz, por
ejemplo, sin desmerecer el peso del argumento lo califican, mostrando excepciones muy
decidoras como el caso de los países nórdicos y el de los propios Estados Unidos. Dentro de la
trágica experiencia del continente africano, han aparecido incluso un par de casos paradigmáticos
con trayectorias tan disímiles: Sierra Leona y Botswana. Ambos países exportadores de
diamantes, pero con experiencias coloniales y societales distintas que han llevado al primero al
estancamiento y a la degradación político-social y al otro a exhibir tasas de crecimiento
promedio de más del 9% durante ya tres décadas y en un ambiente institucional crecientemente
estable.
En la gran mayoría de casos, la misma discusión es prisionera de una trampa recurrente en otras
temáticas: la de confundir crecimiento con desarrollo. La confusión tiene una larga tradición
entre economistas, especialmente, sobre todo luego de la Segunda Guerra Mundial cuando las
economías tanto del Norte como del Sur efectivamente crecían. Los aspectos más cualitativos
ligados a la noción de desarrollo, supuestamente acompañarían al proceso, en la más optimista de
las visiones presentes a la época. No obstante, en ese entrampamiento no se quería ver ni los
reclamos en torno a la justicia, la equidad y /o la calidad de vida de sectores críticos de diverso
horizonte, ni el referente teórico de la propia economía convencional dominante que en el más
simple de sus modelos, al menos liga y contrapone el crecimiento del consumo material a la
opción del descanso.
Pero de esos años dorados en los que el crecimiento (así, crudo y duro) era más o menos la
norma, hemos pasado a lo que autores como Paul Krugman definen como la “era de las
expectativas disminuídas”. En efecto, durante las últimas décadas los años auspiciosos, de por sí
escasos y efímeros, registran tasas de crecimiento del Producto Interno Bruto que no son sino la
mitad o un tercio de la tasa común en la era de las políticas “keynesianas” y del estado de
bienestar en los países industrializados y de su versión tercermundista -ligada a la
industrialización sustitutiva de importaciones- en algunos países de América Latina.
Circunstancias éstas que han llevado a muchos analistas a priorizar implícita o explícitamente las
metas de la estabilización frente a las del por sí unidimensional crecimiento.
Pese al prestigio de otro Nóbel de Economía, Amartya Sen, y de sus colegas, sus ideas mucho
más integrales en torno al desarrollo, definiendo el despliegue de las capacidades y de la libertad
como fines y al crecimiento solo como instrumental en ese proceso distan mucho de ser las
predominantes en el diseño de las políticas económicas.
En los hechos, cuando no está desplazada totalmente por la obsesión por la estabilización, la
preocupación por el crecimiento del PIB está en el centro del diseño de las políticas públicas. Por
ello es muy importante subrayar las limitaciones del indicador como medida de la producción y/o
del consumo de una sociedad. Temas como la no valoración del trabajo familiar (atravesado o no
por condiciones de género), la valoración relativa a la estructura de mercado de la producción de
servicios, el crecimiento de los llamados “gastos defensivos” (gastos en seguridad personal o
colectiva, remediación ambiental y social, etc), el tratamiento de la producción de medios de
destrucción, el tratamiento de las actividades básicamente extractivas, etc., definen un ineludible
37
cuestionamiento del propio indicador y de aspectos axiológicos y epistemológicos más
profundos en la macroeconomía.
Pese a los matices señalados, nuestra discusión seguirá teniendo como referente el crecimiento
del PIB en tanto esa puede ser una preocupación fundamental de los contradictores de esta
propuesta. En efecto, proponer límites a la expansión de la actividad hidrocarburífera podría
suscitar temores sobre la sustentabilidad de la economía dado su papel primordial en el
desempeño de la macroeconomía ecuatoriana. Nuestro punto es mostrar, por un lado, los límites
y los vicios de ese patrón de crecimiento, y, por otro lado, señalar que con una adecuada
racionalización de la política energética, se puede proveer el financiamiento necesario para la
economía en otra perspectiva de desarrollo.
Como puede observarse en el gráfico siguiente (Gráfico 3), más allá de los efectos
multiplicadores y los encadenamientos hacia delante y hacia atrás de la actividad petrolera, la
mera contribución de las tasas de crecimiento del PIB de las ramas petroleras tiene un peso
desproporcionado en la evolución del crecimiento. A pesar de una relativa mejoría del PIB de las
ramas no petroleras en los últimos años, las tasas de crecimiento son muy modestas, definiéndose
una categórica reducción del PIB per cápita no petrolero en los últimos 25 años.
Gráfico 3: Comparación de las tasas de variación del PIB de las ramas petroleras y no
petroleras.
VARIACION DEL PIB TRIMESTRAL
35
30
25
20
15
10
5
0
-5
-10
2004.III
2004.IV
2004.I
2004.II
2003.III
2003.IV
2003.I
2003.II
2002.III
2002.IV
2002.I
2002.II
2001.III
2001.IV
2001.I
2001.II
2000.III
2000.IV
2000.I
2000.II
1999.III
1999.IV
1999.I
1999.II
1998.III
1998.IV
1998.I
PIB Petrolero
1998.II
1997.III
1997.IV
1997.I
1997.II
1996.III
1996.IV
1996.I
1996.II
1995.III
1995.I
1995.II
-20
1995.IV
-15
PIB No Petrolero
Fuente: Banco Central del Ecuador
Los signos relativamente alentadores de los últimos años presentan, no obstante serios
interrogantes respecto a su duración. El PIB per cápita, los salarios reales y las tasas de
subempleo y desempleo se han recuperado respecto a la desastrosa crisis provocada por la banca
y que estalló en 1998-9, pero solo para alcanzar rangos similares a los anteriores a la crisis y
muchos sectores productivos muestran poca vitalidad frente a la competencia y la oportunidad de
las importaciones, presentando una insuficiencia dinámica para absorber empleo cada vez más
evidente. Inclusive, hay sectores que empiezan ya a enfrentar problemas de deflación en
38
condiciones en que el crédito sigue segmentado, caro y de difícil acceso, con un mercado interno
cada vez más polarizado y raquítico y un mercado externo incierto aunque no exento de buenas
oportunidades. Es necesario apuntar hacia un nuevo tipo de desarrollo, más diversificado, más
inclusivo, más sustentable.
Los efectos de la llamada “enfermedad holandesa” sobre el aparato productivo son complejos y
no necesariamente fatales. Si los recursos adicionales del boom petrolero son manejados
conforme al interés nacional, puede, en efecto, “sembrarse el petróleo” y conseguir fuentes
alternativas de divisas y de ingresos fiscales. Hacia allá es lo que apunta la presente propuesta.
Aparte de su contribución bruta al PIB, la extracción petrolera constituye el eje que sostiene la
balanza de pagos del país. Desde la época de una tardía industrialización por sustitución de
importaciones, la economía ecuatoriana muestra una adicción creciente a las importaciones. El
progresivo desmantelamiento de ese esquema y el patrón de polarización social resultante han
ido elevando el peso proporcional del crecimiento de los bienes de consumo duradero y no
duradero en la canasta de importaciones, con propensiones marginales a importar mayores que la
unidad, sobre todo en los estratos de ingresos medios y altos. La debilidad estructural de la
balanza comercial ha sido básicamente compensada por las exportaciones petroleras, pero la
creciente dependencia de importaciones de combustibles debido a una política energética
irracional e insostenible, hace que el soporte del crudo sea cada vez más insuficiente, como
puede apreciarse en el gráfico (Gráfico 4) siguiente.
Gráfico 4: Evolución de la balanza comercial ecuatoriana.
5000
16 6 5
3000
2000
4 13 6
14 58
4000
3239
1500
119 3
2 18 7
16 2 7
1178
16 50
18 2 3
18 74
1000
12 8 0
59 8 6 50
1000
0
2000
178
284
500
0
-1000
-32
-2000
-500
-302
-3000
-995
-4000
-5000
1996
1997
-1000
-969
Petrolera
No Petrolera
1998 1999 2000 2001 2002
Total
2003
-1500
2004
2005
Fuente: Banco Central del Ecuador
Más aún, esas dificultades en la balanza comercial ponen en cuestión la capacidad de los
ingresos petroleros para solventar el servicio de la deuda pública, rol implícitamente asignado
luego de la crisis latinoamericana a la producción petrolera en el manejo fiscal y
macroeconómico en general. Todo ello, a pesar que las exportaciones petroleras han pasado de
789 millones de dólares en 1998 a 5397 millones en el año 2005. Para estructurar un sector
externo sustentable, también resulta crucial, entonces, una alternativa de desarrollo basada en
una renegociación de la inserción internacional, que reduzca la dependencia en la exportación del
39
crudo. La provisión de divisas vía servicios ambientales, diversos tipos de turismo y de
recuperación y despliegue de los valores culturales y de biodiversidad del país puede ser un
vector central en esa alternativa.
Como signo alentador, de todas maneras, debe señalarse que luego del agudo proceso
devaluatorio que colocó la relación deuda externa/PIB a fines de 1999 en más del 100%, la
recuperación de los últimos años ha marcado una mejoría hasta niveles mucho más manejables
de alrededor del 40%. De cualquier modo, la gravitación de la deuda externa sobre la economía
sigue siendo insostenible, en tanto compromete la inversión estratégica en capital físico y en
desarrollo del talento humano. El peso de la amortización de la deuda sobre el PIB que ha
fluctuado entre el 9 y el 11% en los últimos años, tiene como contraparte una presencia
agobiante en el Presupuesto General del Estado, que va entre un tercio y casi la mitad.
Bajo dolarización oficial, las circunstancias de estrangulamiento que provoca el servicio de la
deuda externa se ven exacerbadas, en la medida en que el régimen implica no solo una
eliminación de la política cambiaria y una mutilación casi total de la política monetaria sino
también una restricción fundamental sobre la restante política fiscal. La presión por lograr
superávits fiscales altos para pagar la deuda externa se convierte en la columna vertebral de toda
política económica (el Gobierno Central ha logrado superávits de entre el 8.1 y el 3% del PIB en
cada uno de estos últimos años), minimizando las posibilidades de una política soberana en torno
a las grandes prioridades nacionales.
Gracias a las rentas petroleras, la carga tributaria que enfrenta el sector privado en el Ecuador es
una de las más bajas del continente, entre el 11 y el 14%, muy lejos del 27-30% de países de
ostensible credo liberal como Chile, por ejemplo. Actualmente, el país se juega un albur al
apostar al precio del petróleo sus posibilidades de acabar cada año fiscal sin moratoria y la
sustentabilidad misma del fisco, en un plazo mayor, está definida por la más acelerada extracción
de un recurso natural no renovable. El gráfico siguiente (Gráfico 5) muestra la gradual pero
consistente reducción de la dependencia petrolera en el Presupuesto del Estado, pasando, por
ejemplo de 43 al 26% solo entre 2000 y 2005.
40
Gráfico 5: Participación de los ingresos petroleros y de los tributarios en el Presupuesto.
70%
61.9%
61.6%
61.1%
60.1%
61.8%
60%
58.5%
55.1%
54.7%
50.3%
50%
50.0%
45.8% 45.9%
43.0%
41.2%
43.7%
40%
38.3%
33.3%
37.0%
35.0%
32.7%
30.1%
30%
27.5%
29.8%
25.9%
20%
10%
Petroleros
Tributarios
0%
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: Banco Central del Ecuador
No solo que esa dependencia fiscal puede reducirse como se ha probado en los últimos años, sino
que con el mismo nivel de explotación del crudo pueden reportar recursos fiscales suficientes
para la inversión social y productiva para cambiar las condiciones de vida y de competitividad
del país si se cambia una política petrolera excesivamente favorable a las contratistas
transnacionales, que no ha permitido que el país se beneficie adecuadamente ni durante el boom
de los precios del petróleo de los últimos 5 años, al menos. El panorama cambiaría
significativamente con la adecuada aplicación de las reformas a la Ley de Hidrocarburos y el
manejo estatal de los campos manejados anteriormente por la compañía Occidental.
Este modelo de crecimiento, sin duda que ha dejado satisfechos a ciertos sectores, minoritarios,
de la sociedad. No obstante las condiciones de agudizamiento de la pobreza y la desigualdad, a
pesar de mejoras coyunturales, anidan situaciones muy riesgosas para amplios segmentos de la
población. Como muestra el gráfico 6, al presentar la evolución de las condiciones de pobreza y
extrema pobreza calculadas según el método del consumo, incluso durante pleno boom petrolero,
la región productora del crudo en las zonas rurales de la Amazonía entre 2001 y 2003
experimentan un agravamiento, si bien, las nuevas disposiciones de descentralización de los
recursos fiscales parecen haber logrado un efecto a nivel de las áreas urbanas de la región. Se
puede complementar y precisar territorialmente esta aseveración al retornar al mapa 2 y asociar
las zonas más pobres de la Amazonía rural ecuatoriana con las áreas petroleras en producción.
41
Gráfico 6: Evolución de la pobreza y la indigencia en las regiones del Ecuador
POBREZA E INDIGENCIA EN ECUADOR
AREA RURAL
AREA URBANA
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2000
2001
COSTA
RURAL
2003
2000
2001
2003
2000
2001
2003
2000
2001
SIERRA
AMAZONIA
COSTA
RURAL
RURAL
URBANA
INDIGENTES
2003
2000
2001
2003
2000
2001
SIERRA
AMAZONIA
URBANA
URBANA
2003
POBRES NO INDIGENTES
Fuente: SIISE
De cualquier manera, las reservas petroleras tienen un límite y dada la estructura de incentivos
para su explotación privada, a las tasas históricas de producción, el horizonte petrolero
ecuatoriano es bastante limitado, aunque las áreas manejadas por Petroecuador pueden tener una
vida productiva bastante mayor. El país debe prepararse para transitar a una economía postpetrolera y en esa perspectiva debe cuidar sus opciones, sobre todo en lo que tiene que ver con la
preservación y valoración de sus riquezas sociales y naturales.
4. ANÁLISIS DE ACTORES SOCIALES, ALIANZAS Y OBSTÁCULOS
Como se ha procurado destacar a lo largo del presente documento, el escenario es propicio para
construir una estrategia de conservación y manejo sustentable a gran escala en el Centro Sur de
la Amazonía. Sin embargo, existe la clara necesidad de generar la voluntad política necesaria
para embarcar este desafío. Existen ventajas de no expandir la explotación petrolera hacia el
Centro Sur y propiciar ahí otra estrategia de desarrollo, que deben ser analizadas con mayor
profundidad. Sin embargo, entre éstas se destacan:
•
Al conservar esta parte importante de bosque húmedo tropical, el país y el mundo se
beneficiaría por los servicios ambientales que brinda (la fijación de carbono, el balance
climático y diversidad biológica). Experiencias previas de canje y donación en hotspots
(o puntos calientes de biodiversidad) como la región Centro Sur constituyen ejemplos
inspiradores.
42
23
•
Para las poblaciones locales y comunidades indígenas queda abierta la esperanza de una
propuesta de desarrollo sustentable y participativo, basado en sus propios planes de vida
y que mejora en todo escenario su situación actual y la perspectiva de la explotación del
crudo al estilo del Nororiente ecuatoriano.
•
Para el Estado Ecuatoriano se liberarían recursos que podrían ser utilizados en tareas de
legitimación y bienestar social. Además el ingreso de nuevos recursos no provenientes de
los ingresos petroleros diversificaría la base productiva del país lo que redundaría en
menor vulnerabilidad macroeconómica.
•
Se evitarían graves costos ambientales (pasivos) generados por la actividad petrolera.
Esto afianzaría una estrategia de desarrollo basada en el principio de precaución. Sólo
considerando la contaminación y deforestación causadas por la industria petrolera en el
norte de la Amazonía, las cifras son significativas: $600 millones para reinyectar el agua
de formación (desechos tóxicos que salen con el crudo), mas de $720 en deforestación
(entre 1990-97, valorizando cada hectárea en $600), por un total de $1,320 millones.23
•
Se evitarían serios incrementos en la conflictividad social de la RAE, dinámica que día a
día aumenta en la región. Al tomar la decisión política de garantizar el desarrollo
sustentable de la Región, el Estado Ecuatoriano podrá inaugurar una nueva etapa de
conciliación y diálogo con los sectores sociales de la región y propiciar así mejoras
sustanciales en la gobernabilidad democrática.
•
Se consolidaría la política ambiental en el país, pues se estará priorizando la conservación
una de las áreas irremplazables para la biodiversidad del país. En el contexto
internacional esta decisión será acogida de manera positiva. El Ecuador afincaría su
imagen pionera con la puesta en marcha de una iniciativa de este tipo, lo que le generaría
beneficios en su posicionamiento a nivel global.
•
Se propiciaría el ordenamiento de la política petrolera actual, priorizando la necesidad de
optimizar y mejorar la producción a partir de la infraestructura existente y estableciendo
reglas claras para que la participación del Estado en las rentas petroleras signifiquen
verdaderos réditos para el desarrollo del país. Este ordenamiento permitirá la
sostenibilidad de la actividad petrolera en el largo plazo, tema crucial considerando un
escenario global de creciente demanda energética y el agotamiento de este recurso natural
no renovable.
•
El Estado Ecuatoriano estará tomando una decisión visionaria, pues estará protegiendo un
recurso estratégico para la estabilidad climática global: los bosques húmedos tropicales.
Considerando el escenario global del cambio climático, los bosques húmedos tropicales
pronto constituirán sitios de excepcional importancia en el mercado del secuestro de
carbono. Tomando la decisión de conservar el Centro Sur con su bosque en pie
constituirá en ese sentido una decisión altamente provechosa en un futuro no muy lejano.
C. Koons (1995); NRDC (1994); Southgate & Whitaker (1994), citados por Páez, P (2004).
43
•
Se fomentaría la creación de tejido social con importantes efectos sobre los procesos de
construcción de ciudadanía en la región.
De todos estos beneficios, es muy importante destacar que ésta propuesta tiene amplia
legitimación a nivel internacional. A nivel global, tanto organismos internacionales como
gobiernos están clamando (demandando) que países como el nuestro (con una riqueza natural
enorme) tomen medidas sólidas para la conservación y manejo sustentable de los recursos
naturales. El Ecuador, sin embargo está dando señales negativas. Los efectos de la ausencia de
una voluntad política de hacer realidad un desarrollo sustentable en el país se están evidenciando:
el país pierde anualmente unas 200,000 hectáreas de bosque, está en el 2do puesto a nivel de
Latinoamérica en cuanto a la tasa de deforestación, los desastres naturales (sequías,
inundaciones, erupciones volcánicas, deslizamientos) se agravan por la falta de un ordenamiento
territorial que organice el desarrollo urbano, rural y productivo adecuadamente.
En ese sentido, el Ecuador se muestra contrario frente a las tendencias internacionales. Al poner
en marcha una iniciativa de conservación y desarrollo sustentable en la Amazonía Ecuatoriana, el
país estará reposicionando su imagen a nivel global. Los réditos políticos de este
posicionamiento serán muy positivos pues organizaciones de cooperación y gobiernos
internacionales reconsiderarán al país como un sitio apto y sólido para la inversión ambiental.
Cabe destacar que en la última década la inversión en el sector ambiental se ha reducido
significativamente, justamente porque el Ecuador ha dejado que su institucionalidad ambiental
(que tuvo un repunte entre 1992-2000 luego de la Cumbre de Río) no ha logrado un apoyo
efectivo (tanto en recursos como en su articulación en las decisiones de política nacional).
Un ejemplo cercano de este tipo de posicionamiento lo vemos en Costa Rica, país que a finales
de la década de los ochenta había perdido casi toda su cobertura vegetal. Hoy en día Costa Rica
es el sitio de excelencia para el ecoturismo, motor de la economía costarricense. El Ecuador,
podría seguir un camino similar, con ventajas notables en torno a las áreas aún no intervenidas.
Por el contrario, de expandir la frontera petrolera el país seguirá sumido en una imagen de país
que no planifica con coherencia su desarrollo, pues se estarán ampliando los focos de
conflictividad social y ambiental lo que definitivamente será visto como un incremento de riesgo
para inversiones petroleras.
A pesar de las evidentes ganancias que el país percibiría con la puesta en marcha de esta
iniciativa, la no expansión petrolera hacia el Centro Sur si significará sacrificios y costos de
oportunidad. La propuesta procura un cambio audaz en los preceptos del desarrollo del país, y
emprenderla tiene algunos obstáculos. En primer lugar, en el país el establishment políticoeconómico ha propiciado políticas que se encaminan solamente al crecimiento del PIB y más no
a hacia un desarrollo más equitativo que genere reales transformaciones en la base productiva
que actualmente es depredadora y concentradora de riqueza. La pobreza y la creciente inequidad
en el Ecuador, muestran los efectos de la implantación de un modelo irracional y en franca
decadencia. En los últimos doce años (1994-2005) la pobreza se ha incrementado, de 47% en
1994, 77% en 1999 a 79% en el 2005. Esto es completamente inaudito en un país con tanto
potencial de desarrollo.
44
El Ecuador podría generar fácilmente un desarrollo más equitativo y sustentable a partir de un
manejo racional de su riqueza natural. Esto podría apuntalar la diversificación en los ingresos
fiscales, que conjuntamente a otras políticas en el campo de la densificación de infraestructura
productiva y de servicios, la puesta en marcha de microfinanzas y otra serie de medidas debería
permitirnos no depender tanto del modelo petrolero. Sin embargo, el Ecuador se halla atrapado
en una cultura rentista del que se sirven las élites político-económicas del país. La extracción
inmediatista de los recursos naturales nutre esta cultura, del que se benefician enormemente unos
pocos.
En esta perspectiva vale analizar el caos petrolero en el que está sumido el país. No hay razones
racionales para mantener la ineficacia en la actividad petrolera estatal. Hoy en día esto está
siendo interpelado en varios medios de comunicación (Vanguardia, Vistazo, Gestión de recientes
ediciones). Sin embargo, a pesar que la necesidad de reordenar la política petrolera para que
realmente genere un desarrollo social, hay serios opositores.
La expansión de la frontera petrolera, no le conviene al país como país – pues implicará enormes
problemas socio-ambientales y requerirá de exorbitantes inversiones en infraestructura- pero si a
los grupos rentistas. Considerando la configuración actual de los ingresos petroleros fiscales, el
sentido común llama a que se invierta en optimizar la extracción de crudo liviano, que no está en
el Centro Sur o en su defecto en manos del sector privado. Esto no es conveniente en la
estructura actual de nuestro modelo de crecimiento.
Por otra parte, es indispensable tomar en cuenta que esta propuesta está trabajando en función de
una premisa intergeneracional, lo que demanda una visión de largo plazo. Esta visión sin
embargo, no es mayoritaria. Al embarcarnos en un desarrollo extractivista, el país a perdido una
noción del futuro. Es como si nos haríamos la pregunta: ¿Y, entonces luego de acabados nuestros
recursos naturales, a que nos vamos a dedicar? Si bien, la respuesta deviene del sentido común: debemos diversificar nuestra base productiva y aprovechar sustentablemente lo que tenemos-, la
lógica de desarrollo en la que estamos no nos permite ver el horizonte. Los líderes políticos no
están pensando más allá de un plazo inmediato. Esta cultura del corto plazo también ha
permeado entre los gobiernos locales, y probablemente algunos de éstos – al principio- se
opondrán a la propuesta.
Las políticas rentistas e inmediatistas no generan, multiplican y/o capitalizan en el bien común,
pero simplemente generan pocos bienes “corporativos”. Entonces, esta propuesta si generará
sacrificios principalmente para los sectores petroleros que procuran mayores rentas en el corto
plazo y en aquellos líderes locales que buscan solamente beneficios inmediatos.
Pero en todo caso, el país se beneficiaría enormemente de no contar con sectores que tienen
mantienen el círculo vicioso de prácticas rentistas y que han impedido (tanto por omisión o por
intención deliberada) que los recursos petroleros propicien un verdadero desarrollo sustentable y
equitativo en el país. Ahora bien, vale analizar la relativa situación de pérdida en la que se
encuentran estos sectores con la reciente modificación a la Ley de Hidrocarburos (2006) y el
ingreso de la producción del Bloque 15 –ex Oxy- a las arcas del Estado.
45
Desde un enfoque de distribución económica, la respuesta resultaría en que no es necesaria la
expansión petrolera para generar el bienestar futuro de la población. Además, como se ha
señalado anteriormente, la región del Centro Sur presenta serias limitaciones financieras para ser
incorporada efectivamente en el circuito petrolero, tanto por la infraestructura requerida como el
tipo de crudo que ésta al parecer contiene. Los perdedores de la puesta en marcha de esta política
serán aquellos que a pesar de los riesgos financieros, sociales y ambientales que provocaría la
expansión querrán insistir en el mantenimiento de una política petrolera depredadora.
46
5. HOJA DE RUTA DE MEDIDAS POLÍTICAS SUGERIDAS
En los primeros 100 días del nuevo gobierno
1.
Declaratoria de una moratoria a la expansión petrolera hacia el Centro Sur de la
Amazonía. Se deberá declarar una pausa a la actividad petrolera, por lo menos de tres años, lo
que incluye una negociación en este sentido con las compañías que operan los Bloques 23 y 24.
La suspensión del desarrollo petrolero en estos dos bloques estaría encaminada también hacia
una resolución pacífica de los gravísimos conflictos que existen entre las compañías y las
comunidades indígenas en la región. El impacto de la declaración de una pausa en el corto plazo
será mínimo dada que las ganancias petroleras de esta área no se harán presentes hasta el 2010,
cuando más pronto24.
2.
Conformación de una Comisión de alto nivel e intersectorial entre entidades
públicas y organizaciones de la sociedad civil y representantes de las organizaciones
indígenas que habitan en la zona. La Comisión estaría conformada por parte del sector público
al menos por los Ministerios del Ambiente, de Economía y Finanzas, de Relaciones Exteriores,
de Energía y Minas, SENPLADES y ECORAE. Por parte de la sociedad civil organizada se
propone la participación de las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) que trabajan en la
región y las representaciones de las nacionalidades indígenas: Kichwas, Achuar, Shuar, Shiwiar,
Zápara. El trabajo de la Comisión deberá ser transparente y participativo para ayudar a generar
una discusión nacional sobre modelos de desarrollo y construir un soporte público para nuevas
propuestas. Esta Comisión tendrá como principales objetivos:
o
Analizar las opciones de la declaratoria de una zona intangible en el Centro Sur de la
Amazonía, a través del impulso de un proceso participativo de zonificación y ordenamiento
territorial sustentable de las dos provincias, donde se consideren distintos escenarios de manejo,
administración y protección (por ejemplo: Circunscripción Territorial Indígena, Reserva de
Biosfera, Área Protegida Comunitaria, entre otras). La nueva estructura legal del área a
protegerse, deberá satisfacer tanto los requerimientos de los derechos y aspiraciones de
desarrollo de los habitantes de la región así como con los intereses internacionales que respaldan
la conservación de la biodiversidad
o
Analizar las alternativas económicas para el desarrollo sustentable de la región, sobre la
base de los derechos territoriales y de autodeterminación de las nacionalidades indígenas.
También será necesario contar en este análisis una diferenciación entre los intereses de la
población colona y mestiza de la región, así como un análisis de las aspiraciones rurales versus
urbanas. A este análisis se deberán incorporar expertos independientes tanto nacionales e
internacionales, y permitirá una determinación más clara de los puntos de encuentro entre los
distintos actores y sectores que habitan las provincias de Pastaza y Morona Santiago.
24
La necesidad inmediata de ingresos para el Ecuador en el 2006 esta ligada a cumplir con la obligación de hacer pagos a los
tenedores de los Bonos Globales. Esto solo podría hacerse a través de incrementar la producción petrolera en el Norte y la
racionalización de la política energética detallada más arriba. La expansión de la frontera petrolera en el Sur no tendría un
impacto significativo hasta el 2010- 2012, cuando mas temprano, ni resolvería las necesidades básicas de el país- todas
exacerbadas por la carga de la deuda pública (para más detalles, Páez, P: “El Plan Verde y su Viabilidad”, CDES, Diciembre
2003).
47
o
Analizar las oportunidades (basadas en un examen de las tendencias) para obtener el
apoyo político y económico internacional para el financiamiento del desarrollo sustentable en el
Centro-Sur de la Amazonía a través de la puesta en marcha de varios dispositivos y mecanismos
financieros para la conservación de la biodiversidad, la protección de los derechos colectivos y el
alivio a la deuda externa. Este trabajo será un insumo fundamental en los siguientes acuerdos
para el manejo y uso de los recursos naturales en la región, pues permitirá anticipar el tipo de
negociación requerida y en ese sentido el ensamblaje institucional que se deberá arreglar para
viabilizar que los recursos vengan al país.
Los resultados de estos análisis permitirán el ensamblaje de una política pública para el CentroSur de la Amazonía que sostenida en la participación amplia y el diálogo democrático. En ese
sentido, lo que se logrará es una oportunidad para un acuerdo de largo plazo para iniciar un
verdadero desarrollo sustentable de la RAE.
Al Primer año del nuevo gobierno
1.
Las Comisiones deberán reportar los resultados de los análisis desarrollados, sobre los
que se deberá declarar y delimitar una zona intangible (o de exclusión permanente de actividades
extractivas) en el Centro Sur.
2.
Los análisis desarrollados durante los 100 días habrán desembocado en el ensamblaje de
una propuesta de Agenda de Desarrollo Sustentable del Centro Sur de la Amazonía. Esta
Agenda, avalada al más alto nivel, permitirá potenciar los hallazgo de cómo el Ecuador puede
maximizar las posibilidades y beneficios del desarrollo sustentable y la conservación de la
biodiversidad en el Centro Sur, a nivel internacional. Sobre esta imagen de madurez de una
política pública innovadora le permitirá al nuevo gobierno capitalizar su imagen para la atracción
de inversiones frescas en los sectores de turismo, por ejemplo.
3.
A partir de la Declaratoria, se pondrá en marcha una Segunda Comisión de Alto Nivel
cuyo objetivo será la búsqueda de apoyo político y financiero internacional para garantizar el
sostenimiento del desarrollo sustentable y conservación de la biodiversidad en el núcleo
intangible y sus zonas de amortiguamiento.
A los Cuatro años del nuevo gobierno
1.
Se contará con una zonificación y ordenamiento territorial para el desarrollo sustentable y
la conservación de la biodiversidad del Centro Sur de la Amazonía producto de un proceso de
participación amplia
2.
Se contará con recursos financieros y técnicos iniciales para garantizar la intangibilidad
de la zona núcleo a partir de la negociación de alto nivel con gobiernos y organismos de
cooperación internacional
3.
Se iniciarán las actividades previstas en el plan para el desarrollo económico de la región
a partir de la puesta en marcha de iniciativas productivas ligadas a la conservación de la
48
biodiversidad, como por ejemplo ecoturismo, turismo de naturaleza, producción de productos no
maderables, manejo forestal sustentable y provisión de servicios ambientales (agua y secuestro
de carbono).
4.
Se contará con una estrategia clara para la renegociación y canje de deuda para sostener
la conservación y desarrollo sustentable del Centro Sur de la Amazonía. Se habrán iniciado
negociaciones preparatorias al respecto.
5.
Se habrá consolidado una política pública sólida para la RAE, que a través de un proceso
de amplia participación, consulta y deliberación estará incidiendo en la creación de una cultura
Estatal más democrática y equitativa.
6.
Se habrá fortalecido y generado tejido social renovador en la RAE, pues con la iniciativa
se habrán iniciado experiencias de emprendimientos locales que reconecten a los habitantes con
un desarrollo territorial sustentable. Emprendimientos productivos vinculados con el manejo
racional de los recursos naturales, habrán dinamizado economía local, provincial y regional. Este
dinamismo se traducirá en la mejora de indicadores socio-económicos: mayor empleo local,
mejoras en la nutrición familiar, reducción en los niveles de pobreza.
7.
Se habrá fortalecido el escenario democrático en el país. La puesta en marcha de esta
iniciativa habrá reducido la conflictividad social vigente en la RAE, con lo cuál el gobierno
podrá atender los temas de fondo (o estructurales) a diferencia de atender las demandas
coyunturales. En ese sentido, se inaugurará un período de conciliación y diálogo con los sectores
sociales de la RAE, en donde a partir de reglas transparentes y honestas, se podrán propiciar
acuerdos políticos de largo plazo.
8.
El país estará posicionado internacionalmente como pionero en la búsqueda de un
desarrollo sustentable y equitativo. Este posicionamiento le permitirá al gobierno capitalizar su
imagen para atraer inversiones y relaciones de cooperación bilateral y multilateral en condiciones
favorables para su desarrollo soberano y de largo aliento.
6. REFERENCIAS:
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