Palacio Legislativo de San Lázaro, 25 de marzo de 2015

Palacio Legislativo de San Lázaro, 25 de marzo de 2015
Transcripción del Foro internacional sobre presupuesto base cero,
convocado por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la
Honorable Cámara de Diputados, LXII Legislatura, llevado a cabo
este miércoles en el auditorio Aurora Rodríguez.
La moderadora
: Le pedimos atentamente al público que sea tan amble de
ocupar sus lugares, ya que de un momento a otro daremos inicio al foro. Estamos a la espera del arribo del
diputado presidente de la Mesa Directiva, quien hará la inauguración oficial. Aprovecho para comentarles
algunas medidas de seguridad en materia de protección civil.
Les solicitamos que en caso de que sea necesaria la evacuación del inmueble, guarden la calma, que sigan las
instrucciones del personal de Protección Civil y brigadistas, quienes los conducirán a las zonas de menor
riesgo ubicadas al exterior del inmueble.
Es necesario que identifiquen las rutas de evacuación que se encuentran señaladas a los costados del
auditorio, las cuales desembocan a la plaza central. Las salidas están ubicadas justo a mi espalda por ambos
extremos, en caso de ser necesaria la evacuación pediríamos que de la mitad de este lado salgan a mi lado
derecho y lo mismo de este lado hacia el lado izquierdo, por favor. Por su atención, muchas gracias y en unos
momentos más daremos inicio al foro. (Interrupción de grabación)
(Continúa audio)
La moderadora
: …LXII Legislatura de la Cámara de Diputados, junto con
el Banco Mundial y el posgrado en economía de la Universidad Nacional Autónoma de México, les da la más
cordial bienvenida al acto inaugural del Foro Internacional sobre Presupuesto Base Cero.
En este acto nos hacen el honor de acompañarnos en el presídium, el diputado Julio César Moreno Rivera,
presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados. La diputada Cecilia González Gómez, presidenta
del Comité del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados. El diputado Pedro
Pablo Treviño Villarreal, presidente de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de
Diputados. El licenciado Fernando Galindo Favela, subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público. El maestro Mauricio Farah Gebara, secretario general de la Cámara de Diputados y el
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas
Foro internacional sobre presupuesto base cero
Miércoles 25 de marzo de 2015
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maestro Pedro Ángel Contreras López, director general del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la
Cámara de Diputados.
Agradecemos y saludamos la asistencia en este foro del licenciado Juan Carlos Delgadillo Salas, secretario
de Servicios Parlamentarios. Igualmente agradecemos la presencia del diputado Javier Orihuela García.
También queremos destacar la distinguida presencia de las instituciones, escuelas, universidades, centros de
investigación, empresas, asociaciones y despachos que nos acompañan el día de hoy.
Para dirigir el mensaje de bienvenida, tiene la palabra el maestro Pedro Ángel Contreras López, director
general de las Finanzas Públicas. Por favor, maestro.
El director general Pedro Ángel Contreras López: Muy buenos días a todos. Es para mí un gran honor
dirigir unas palabras de bienvenida a quienes el día de hoy nos acompañan en el desarrollo de este Foro sobre
Presupuesto Base Cero.
De manera especial, quiero agradecer al diputado Julio César Moreno Rivera, presidente de la Mesa
Directiva de esta Honorable Cámara de Diputados, por su presencia; así como al maestro Mauricio Farah
Gebara, secretario general, por todo el apoyo y facilidades otorgadas por ambas instituciones para la
realización de este evento.
Igualmente saludo con afecto a la diputada Cecilia González Gómez, presidenta del Comité del Centro de
Estudios de las Finanzas Públicas, quien siempre nos ha apoyado en las tareas del centro. Expreso también
mi reconocimiento a los coorganizadores de este foro internacional, al Banco Mundial y al Posgrado de
Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México.
Asimismo agradezco a quienes nos acompañan como moderadores y panelistas. Un saludo también a todos
los presentes, señoras y señores.
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Es muy grato poder constatar el gran interés que este foro internacional sobre Presupuesto Base Cero ha
despertado en los diversos sectores económicos, político y social de nuestro país, lo cual se ve reflejado en
que hayamos tenido más de mil personas registradas en línea para asistir a este foro, por lo cual dicho
registro fue cerrado desde la semana pasada, ante este elevado interés y con la finalidad de que todos los
participantes aprovechen a plenitud la experiencia de este evento, se ha habilitado un salón alterno que estoy
seguro resultará confortable para los que desde ahí sigan el desarrollo del mismo. Un saludo para todos los
que están en el salón alterno.
Quisiera centrar mi breve intervención en contestar tres preguntas: primero, ¿por qué un foro sobre
Presupuesto Base Cero? La necesidad de profundizar en el conocimiento de esta técnica presupuestal ha
cobrado especial importancia en las últimas semanas, a raíz de que el pasado mes de enero, el secretario de
Hacienda y Crédito Público, doctor Luis Videgaray Caso, señaló que para el año fiscal 2016 se llevarán a
cabo los trabajos de presupuestación bajo la metodología del Presupuesto Base Cero, teniendo como premisa
la necesidad de hacer más eficiente y transparente el uso de los recursos públicos.
Desde esta perspectiva el presidente de la Junta de Coordinación Política de esta Cámara de Diputados,
diputado Manlio Fabio Beltrones Rivera, en un acto de responsabilidad para con la próxima LXIII
Legislatura, encomendó al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, la tarea de organizar este foro ya que
los resultados aquí obtenidos serán fundamentales para los integrantes de la siguiente Legislatura, a quienes
corresponderá durante el primer mes de su gestión dar inicio a los trabajos de revisión y aprobación del
Presupuesto de Egresos de la Federación 2016.
La nueva Legislatura tomará protesta el primero de septiembre y ocho días después recibirá el proyecto del
Presupuesto de Egresos para 2016, de ese tamaño es el desafío. Número dos, ¿por qué el Centro de Estudios
de las Finanzas Públicas convocó a este foro? Porque el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas atiende
a su función de apoyar y asesorar a los legisladores en esta materia; busca a través de las exposiciones del día
de hoy, que los expertos aporten los elementos de análisis para que la nueva Legislatura esté preparada y
pueda cumplir cabalmente con la facultad exclusiva que tiene de aprobar el presupuesto de egresos.
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Además, los resultados de este foro facilitarán a los legisladores responsables de finanzas de los gobiernos,
federal, estatal y municipal, investigadores, estudiantes y ciudadanía en general, muchos de los cuales están
presentes en este foro y otros están siguiendo la transmisión por el Canal del Congreso o por Internet en
línea, puedan conocer con mayor detalle los retos, la metodología y experiencia que se ha tenido en la
aplicación de esta técnica. Posteriormente el Centro de Estudios habrá de elaborar folletos explicativos y una
memoria del evento que estarán a la disposición de todos.
El presupuesto base cero, tratando de dar una definición sobre qué es, consiste en que cada uno de los
programas gubernamentales se revise como si no tuvieran presupuesto asignado. Es decir, que a partir de la
entrega de los pre criterios de política económica 2016 que habrán de llegar a esta honorable Cámara de
Diputados, en los próximos días, y hasta el mes de agosto la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y todas
las dependencias revisarán cada programa a fin de justificar si estos deben de existir y determinar si cada
peso que se le asigna a dicho programa se usa de manera eficiente.
En este sentido, el Presidente de la República, licenciado Enrique Peña Nieto, en la clausura de la 78
Convención Nacional Bancaria, la semana pasada, subrayó que –y hago cita textual–: “El gasto público se
construirá desde…
(Sigue turno 2)
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… y hago cita textual: el gasto público se construirá desde cero, con una revisión de fondo, no inercial, e
instruyó a todas las dependencias y entidades públicas a evaluar y a analizar los programas y políticas
sociales para eliminar –énfasis mío– a aquellas que ya no respondan a las necesidades actuales de los
mexicanos. Fin de la cita.
Tercero. Finalmente, ¿qué se espera de este foro? Se ha convocado a este foro para escuchar a los
especialistas, del gobierno federal, de los gobiernos estatales, de la academia, del sector privado y
profesional, en el tema para conocer sus experiencias y propuestas. Se esperan reflexiones, análisis y
comentarios críticos sobre la utilización de esta metodología, de su experiencia en otros lugares del mundo en
el sector público y en el privado, incluso de la oportunidad en la implementación de la misma.
Sin embargo, se espera también que todo el debate se conduzca con respeto y de manera constructiva para
esclarecer las complejidades técnicas, que significa elaborar el Presupuesto de Egresos con la metodología
del presupuesto base cero. Estamos seguros del mayor éxito de este foro.
Les agradezco, a nombre de la honorable Cámara de Diputados y del Centro de Estudios de las Fianzas
Públicas su asistencia. Muchas gracias.
La moderadora
: Muchas gracias, maestro Contreras. Saludamos también
la asistencia en este foro de la diputada Socorro Ceseñas Chapa. Muchas gracias. Para dirigirnos un mensaje
y hacer la inauguración de este foro le pedimos atentamente al diputado Julio César Moreno Rivera,
presidente de la Mesa Directiva, que haga uso de la palabra. Por favor, diputado.
El diputado Julio César Moreno Rivera: Muy buenos días a todos y a todas aquí presentes. Saludo al
licenciado Fernando Galindo Favela, subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público; por supuesto al diputado Pedro Pablo Treviño Villarreal, presidente de la Comisión de Presupuesto
y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados.
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De igual forma a la distinguida diputada Cecilia González Gómez, presidenta del Comité del Centro de
Estudios de las Finanzas; de igual forma al maestro Mauricio Farah, quien es nuestro secretario general; así
como al maestro Pedro Ángel Contreras López, director general del Centro de Estudios de las Finanzas
Públicas; por supuesto también saludo y celebro la presencia de todos ustedes, de mis compañeros diputados,
de la diputada Socorro Ceseñas, del diputado Orihuela, también por acá vi a otro compañero diputado que
está aquí presente; y a todos, a ustedes, bienvenidos a este evento que sin duda es fundamental y de gran
importancia.
Tengo el honor de dar la bienvenida a todos ustedes al Foro Internacional sobre el Presupuesto Base Cero,
organizado de manera de manera conjunta por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara
de Diputados, el Banco Mundial y el posgrado de economía de la Universidad Nacional Autónoma de
México.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en el artículo 74, fracción IV, la facultad
exclusiva de la Cámara de Diputados de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación,
previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo federal.
Es importante destacar que el Ejecutivo federal anunció la revisión a la estructura del gasto público para la
elaboración del presupuesto de la federación de 2016, cuyo objetivo primordial es la implementación de un
esquema de presupuesto base cero.
En ese sentido a más tardar el 1o. de abril la Cámara de Diputados recibirá del Ejecutivo federal los pre
criterios de política económica, documento con el que se inicia el proceso hacia el Presupuesto de Egresos de
la Federación para el Ejercicio Fiscal 2016, de conformidad con la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria.
De tal suerte, como podrán observar, nos encontramos ante uno de los ejercicios de diálogo directos previstos
en nuestra Constitución entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ya que si bien éste presentará los
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documentos a fin de contar con un presupuesto para el siguiente ejercicio fiscal, a esta soberanía le
corresponde la ineludible responsabilidad de aprobar dicho presupuesto.
El foro contará con la participación de distinguidas personalidades y destacados especialistas en la materia,
que sin duda alguna ayudará a profundizar el conocimiento sobre esta modalidad de presupuesto. Expondrán
las fortalezas y los puntos débiles, y compartirán las experiencias locales e internacionales de dicho
mecanismo.
Es por ello que celebro la iniciativa del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, como órgano de apoyo
de esta soberanía y los esfuerzos que se conjuntan con el Banco Mundial y la Universidad Nacional
Autónoma de México, para llevar a cabo el presente foro en el que se expondrán ideas en el marco de respeto
y apertura sobre el presupuesto base cero.
Seguramente dará grandes frutos este foro. Seguramente hay varios ponentes, donde su participación será
muy importante. Es por eso que con todo gusto decidí asistir a este acto inaugural, y además estamos en
espera de los resultados que arrojen y que dé este evento. Por tal motivo les agradezco a todos. Muchas
felicidades. Enhorabuena por los trabajos que arrojen. Muchas gracias.
Sin más quiero solicitar a todos los asistentes ponerse de pie para dar inicio a la declaración del acto
inaugural.
(Todos se ponen de pie)
Siendo las 10 horas con 25 minutos del día 25 de marzo de 2015 declaro formalmente inaugurado el Foro
Internacional sobre Presupuesto Base Cero, y deseo que los trabajos que se realicen y las ideas que se
debatan en los paneles contribuyan a la labor legislativa. Muchas gracias y enhorabuena a todos. Gracias…
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La moderadora
: Muchas gracias, diputado presidente. Agradecemos la
asistencia de las personalidades que nos hicieron el honor de integrar este presídium y los despedimos en este
momento para dar inicio al primer panel. Muchas gracias.
Solicito al diputado Pedro Pablo Treviño Villarreal y al subsecretario Fernando Galindo Favela que
permanezcan en el presídium. De igual modo invitamos al licenciado Francisco Ciscomani, así como a los
doctores Luz Elvia Rascón Manquero, Jorge Chávez Presa y a Arturo Huerta González que pasen al frente a
ocupar sus lugares en el presídium.
(Ocupan sus lugares)
Queremos mencionarle al público asistente que las constancias les serán entregadas en las mesas de registro,
una vez que haya finalizado el foro.
…
(Sigue turno 3)
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… una vez que haya finalizado el foro.
La moderadora
: En el primer panel: Retos y propuestas, de este Foro
internacional sobre presupuesto base cero, nos acompañan en el presídium, el diputado Pedro Pablo Treviño
Villarreal, presidente de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados.
El licenciado Fernando Galindo Barrera, subsecretario de egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público. La doctora Luz Elvia Rascón Banquero, directora del Sistema Integral de Información, líder del
proyecto Presupuesto con base al resultado y evaluación del desempeño.
El doctor Arturo Huerta González, coordinador del posgrado en economía de la UNAM. El licenciado
Francisco Ciscomani Freaner, presidente de la Comisión de Estrategia Pública de Coparmex. El doctor Jorge
Chávez Presa, socio fundador de Instituciones y Tecnología Gubernamentales, SA.
El moderador de este panel será el diputado Pedro Pablo Treviño Villareal, por lo que me permito dar lectura
a su semblanza:
Es egresado de la Universidad Autónoma de Nuevo León, en donde cursó la licenciatura en Derecho y
Ciencias Sociales. Realizó dos maestrías, una en Administración Pública, por la Universidad de Colorado y
otra en Derecho Internacional, por la Universidad de Denver. Cuenta con diversos diplomados en
competitividad internacional, en función gerencial de la administración pública y en administración de
empresas.
De su amplia trayectoria laboral, podemos destacar que fue subsecretario de Industria y Comercio del
gobierno de Nuevo León. Director general para la incorporación para el desarrollo de la zona fronteriza de
Nuevo León y secretario del Trabajo del mismo estado.
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Actualmente es diputado federal, por el distrito XII, del estado de Nuevo León, en la cual funge como
presidente de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, además de que es integrante de las Comisiones
de Competitividad, Asuntos Frontera Norte y de la Comisión Especial industria manufacturera y maquiladora
de exportación.
Para dirigirnos un mensaje y moderar el desarrollo de este panel queda en el uso de la palabra el diputado
Pedro Pablo Treviño. Por favor, diputado.
El diputado Pedro Pablo Treviño Villareal: Muy buenos días. Sean todos bienvenidos. Es un honor estar
con ustedes esta mañana en el Foro internacional sobre el presupuesto base cero, en particular en este
primer panel y un honor poderlo moderar sobre retos y propuestas del mismos presupuesto, que como ya se
ha dicho aquí en intervenciones anteriores, habrá de ser el parámetro de la creación del Presupuesto de
Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2016.
Agradezco la invitación del maestro Pedro Ángel Contreras López, director del Centro de Estudios de las
Finanzas Públicas de esta Cámara de Diputados. Saludo respetuosamente al licenciado Fernando Galindo
Fabela, subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. A la doctora Luz Elvia
Rascón Manquero, directora del Sistema Integral de Información y líder del proyecto de presupuesto de base
en resultados y evaluación del desempeño del Instituto de Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas
Indetec.
Al doctor Arturo Huerta González, profesor titular y coordinador del posgrado de Economía de la
Universidad Autónoma de México. Al licenciado Francisco Ciscomani, presidente de la Comisión de
Estrategia pública de la Coparmex. El doctor Jorge Chávez Presa, socio fundador de Instituciones y
Tecnologías Fundamental SC, que forman parte de este foro, sean todos bienvenidos. Es un honor tenerlos
por aquí.
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A la diputada compañera Cecilia González Gómez, presidenta del Comité del Instituto de las Finanzas
Públicas de esta Cámara de Diputados. Mi amiga, la diputada Socorro Ceseñas, al diputado Orihuela, a todos
los diputados que hoy nos acompañan. A los medios de comunicación que se han dado cita en este
importante foro, y a todos los que el interés del mismo los ha traído hasta este lugar.
Con las reformas estructurales que hemos aprobado en el Congreso de la Unión, se enmarca una nueva
concepción del rol del Estado, un Estado orientado al ciudadano, que debe rendir cuentas por su gestión. Un
Estado que debe de mejorar la relación de la administración con los ciudadanos aumentando su capacidad de
respuesta de los servicios que presta, tanto desde el punto de vista de la gestión, como de los resultados que
se alcanzan.
La modernización del Estado, debe considerar elementos fundamentales para el aumento de los
compromisos, de los funcionarios públicos, la gestión orientada a resultados y el control y evaluación del
cumplimiento de los objetivos formulados.
En los últimos años, los modelos de administración gubernamental, han comenzado a evolucionar en un tipo
de administración centrada en el patrimonio, los ingresos y el gasto a uno que toma en consideración la
definición de objetivos que se programan para proveer de bienes que satisfagan necesidades de los
destinatarios específicos, requiriendo el control de resultados que muestren efectividad en el desempeño.
Es decir, se trata de pasar de un modelo de administración en lo que lo fundamental son los procedimientos y
los medios, a uno que enfoca el desempeño organizacional en acción de los resultados obtenidos. El
presupuesto es una herramienta de gestión que permite orientar a las acciones del gobierno a través de los
funcionarios públicos. Por lo que resulta imprescindible el surgimiento de una nueva lógica presupuestaria
que ponga el acento en la definición de objetivos claros, la medición de los resultados obtenidos, los análisis
de los desvíos entre lo programado y ejecutado y la retroalimentación para una nueva programación de
objetivos y de su ejecución.
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El presupuesto base cero, trata de orientar la gestión pública hacia el ciudadano, enfatiza el control de los
resultados, en lugar del control de procedimientos y fomenta la descentralización de las unidades
implementadoras de políticas.
En este sentido, orientar la gestión al ciudadano implica planificar las políticas públicas, atendiendo la
satisfacción de la demanda, a la vez que implementar un adecuado control del efectivo cumplimiento de los
objetivos establecidos, manteniendo siempre como premisa fundamental los rasgos distintivos del
presupuesto direccionado a la política social, como una señal irrevocable de la vocación de atención a los
sectores más vulnerables y más necesitados.
Se trata de romper inercias, de revisar a fondo de qué se trata. Se trata de justificar cada programa y cada
peso que se asigna y se invierte. Ya no se trata meramente de cumplir con los procedimientos burocráticos
sin importar si los fines cumplen o no, sino que la gestión debe necesariamente orientarse a la obtención de
resultados concretos.
Por ello, los objetivos primordiales, que debe perseguir toda gestión, apuntan a institucionalizar
establecimiento de objetivos, desarrollar indicadores de gestión y de medición de resultados, fortalecer…
(Sigue turno 4)
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… indicadores de gestión y de medición de resultados, fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas,
promover una mayor autonomía de gestión, introducir mecanismos que aumenten la responsabilidad de los
funcionarios por el cumplimiento de metas y objetivos, a la vez que se mejoran los procedimientos de
asignación de recursos.
En definitiva, orientar la gestión al logro de resultados, implica supeditar las normas, procedimientos,
estructuras y recursos, a la obtención de resultados en función de objetivos de políticas públicas, definidos
previamente, orientados a satisfacer las demandas de los ciudadanos.
Desde el inicio de este año el escenario de los precios del petróleo apunta hacia precios que continúan siendo
bajos. Para el 2016 tenemos que preparar los diferentes niveles de gobierno, los municipios, los estados, y
por supuesto, el gobierno federal, a gastar menos y por lo tanto a gastar mejor para que al final del día los
ingresos coincidan con los gastos y no se genere un déficit.
El entorno mundial que hoy nos presenta un bajo crecimiento y que incluso en algunas zonas es aún más
adverso como en el caso de la zona euro, hace necesario revisar la situación que vienen enfrentando los
países emergentes como el de México.
Esta misma situación nos obliga a enfrentar con mesura e inteligencia una serie de determinaciones ya que a
su vez nos hace más responsables de la ruta a seguir, para consolidar un proyecto económico viable y
perdurable.
Por ello muy atinadamente el presidente de la república, el licenciado Enrique Peña Nieto, por conducto del
secretario de Hacienda y Crédito Público, el doctor Luis Videgaray Caso, se tomó la decisión de realizar un
ajuste al gasto, que no se hace porque se presente un problema actual en las finanzas públicas, sino que se
hace para evitar el tener un problema en la estabilidad económica y financiera del país.
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Una señal clara de que el gobierno de la república está dispuesto a tomar las medidas que sean necesarias
para asegurar la estabilidad de la economía nacional, porque al proteger la estabilidad de la economía
macroeconómica, en realidad lo que se está protegiendo es la economía de las familias mexicanas.
Lo anterior es un acto de responsabilidad del Ejecutivo federal para enfrentar un escenario de menores
ingresos y para garantizar que los recursos públicos se utilicen de manera eficiente y transparente.
Para el próximo año se trabaja con una metodología de presupuesto base cero, lo cual implica revisar
completamente el Presupuesto, revisar las estructuras programáticas y definir qué programas funcionan,
cuáles no están cumpliendo con sus objetivos, cuáles no están bien evaluados, qué dependencias de gobierno
o qué áreas de la administración pública están duplicando funciones o ya no cumplen con el objetivo para el
cual fueron creadas.
Se necesita –por principio– una reingeniería del gasto; revisar la estructura del Presupuesto y de la
administración pública que permita alcanzar un proceso de optimización.
Este ejercicio complejo, pero que se requiere para preservar la estabilidad macroeconómica, es hoy el
ejercicio que nos exige la sociedad; un gobierno que gaste menos y que este gasto sea mejor, que eleve la
productividad mejorando el Presupuesto a través de diseños, procedimientos y proyecciones elaboradas con
base en los resultados.
Hemos aprendido que la estabilidad se construye con responsabilidad fiscal, con una política monetaria
autónoma y creíble, y que si observamos todas esas medidas, tenemos la gran oportunidad de un crecimiento
económico constante que se verá reflejado en el bolsillo de las familias mexicanas.
Las decisiones que se tomen para arribar a este Presupuesto Base Cero, reflejan claramente el compromiso
inquebrantable de la administración federal con el pueblo de México, y en especial, con aquellos que menos
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tienen y que son más vulnerables a los reacomodos y vaivenes económicos, financieros, lo cual denota el
irrenunciable precepto de apoyar siempre a los que más lo necesitan. Muchas gracias.
La ciudadana
: Diputado Treviño, queda usted en el uso de la palabra, para
moderar este panel. Muchas gracias.
El diputado Pedro Pablo Treviño Villarreal: Para iniciar los trabajos de este Primer Panel, retos y
propuestas, y como ya se ha anunciado, se encuentra con nosotros el subsecretario de Egresos de la
Federación, el licenciado Fernando Galindo Fabela, él es licenciado en economía por el Instituto Tecnológico
Autónomo de México, el ITAM; su desarrollo profesional ha sido en el sector financiero como director de
Apoyos Financieros del Instituto para la Protección al ahorro Bancario, el IPAB; posteriormente participó en
el gobierno del estado de México como director general de Política Fiscal, así como jefe de la Unidad de
Información, Planeación, Programación y Evaluación.
Asimismo en la Cámara de Diputados participó en la elaboración del Presupuesto Federal 2010-2011, como
secretario técnico de la comisión de Presupuesto y Cuenta Pública; y en el 2012 el presidente electo lo
designó como enlace ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para la elaboración del Paquete
Económico 2013.
Actualmente funge como subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Señor
subsecretario, tiene usted el uso de la palabra hasta por 30 minutos.
El ciudadano Fernando Galindo Fabela: Muy buenos días a todos ustedes. En primer lugar quisiera
agradecer a la Cámara de Diputados la invitación a este foro internacional para revisar el Presupuesto Base
Cero, en particular agradecer al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas la organización de este evento.
Creo que los resultados, las ideas que se propongan aquí, van a ser de mucha utilidad para el gobierno de la
república en los trabajos que está llevando a cabo para la elaboración del paquete, ahora el proyecto de
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paquete económico 2016, y que como aquí bien ya se ha dicho, se tiene que entregar a más tardar el 8 de
septiembre a esta Cámara de diputados.
Creo que estamos en un momento muy bueno para escuchar las ideas de todos los sectores, del sector
académico, del sector empresarial, de la propia Cámara de Diputados, para poderlos incorporar en los análisis
y trabajos que estamos llevando a cabo.
Agradezco mucho la presentación del diputado Pedro Pablo Treviño. Es un honor estar aquí compartiendo
con ustedes esta mesa. Saludo con mucho agrado a todos los panelistas que nos están acompañando el día de
hoy.
Yo he preparado una presentación con los retos y la ruta crítica que está llevando a cabo la Secretaría de
Hacienda, para la elaboración del próximo Presupuesto de Egresos de la Federación.
Está dividido en tres segmentos. Uno, unas láminas muy sencillas que nos hablan de cuál es nuestra nueva
realidad presupuestal, esta nueva realidad que nos da la oportunidad de ajustar cómo y en qué estamos
gastando.
Dos explicar qué medidas se han llevado a cabo en el 2015, mediante un ajuste preventivo al gasto público, y
el tercer apartado de mi presentación es los retos para la elaboración del Proyecto de Presupuesto para el
Ejercicio Fiscal de 2016.
Como podemos ver en esta gráfica que presentamos, que es el comportamiento del precio del petróleo, de la
mezcla mexicana y de las mezclas internacionales, vemos una caída significativa en los precios del petróleo.
Tenemos niveles en los últimos días, de arriba de 40 dólares por barril, muy por debajo del promedio del año
pasado, que estuvo alrededor de 90 dólares por barril, y también de los máximos históricos que estuvieron
por arriba de los 120 dólares por barri.
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Ésta es una realidad que afecta de manera significativa los ingresos que recibe el gobierno federal, Pemex
y…
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… los ingresos que recibe el gobierno federal, Pemex y también las entidades federativas.
En esta gráfica se ve cuál es la expectativa del precio del petróleo. Como podemos ver, los niveles que se
esperan para los próximos años están muy por debajo de los niveles históricos que habíamos observado,
estamos por debajo de los 60 dólares por barril. Es decir, el efecto que estamos viendo al día de hoy en el
precio del petróleo va a ser permanente, o va a ser permanente para los próximos años. Por eso el gobierno de
la república, el presidente Enrique Peña Nieto instruyó llevar a cabo medidas para poder adecuar el gasto
público en el 2015 y hacer una revisión profunda para el ejercicio fiscal de 2016.
Qué hicimos en el 205. Llevamos a cabo un ajuste preventivo del 0.7 por ciento del PIB en el gasto. Que se
divide en varios segmentos: 52 mil millones de pesos en el gobierno federal; 62 mil millones en Pemex, que
como ustedes bien ya saben tienen autonomía presupuestal pero, de acuerdo y de conformidad, como lo están
haciendo todas las empresas petroleras del mundo, derivado de la caída en sus ingresos, que también llevaron
este ajuste; y 10 mil millones de pesos en un ajuste preventivo que está llevando a cabo la CFE. Es decir, con
mucha oportunidad al inicio del año, es decir los últimos días de enero, se anunció este ajuste preventivo al
gasto público, que da certidumbre a todas las dependencias del gobierno federal en lo que pueden ejercer
durante el ejercicio fiscal.
Y esto también le va a dar mucha certidumbre a todos los proveedores de gobierno, porque se van a llevar a
cabo exclusivamente las contrataciones con los recursos que tienen disponibles las dependencias del gobierno
federal. Es decir, se va a cumplir al ciento por ciento con todas las obligaciones del gobierno. Hacerlo con
mucha oportunidad le da mucha certidumbre al mercado, da mucha certidumbre a los inversionistas. Con un
solo objetivo esta certidumbre: proteger la economía familiar de las familias mexicanas.
¿En dónde llevamos a cabo este ajuste preventivo en el gobierno federal? El 65 por ciento del ajuste, es decir
alrededor de 34 mil millones de pesos, se llevó a cabo en el gasto corriente del gobierno, es decir en los
subsidios, en el gasto en servicios personales, en el gasto de operación del gobierno. El 35 por ciento
restante, es decir alrededor de 18 mil millones de pesos se tuvo que realizar en gasto de inversión, es decir en
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programas y en proyectos, en obras de infraestructura. Como ustedes bien ya lo conocen y se anunció en los
últimos días de enero, se llevó a cabo la cancelación… o la posposición del proyecto de tren MéxicoQuerétaro. Ésta es una de las obras que, derivada de la nueva realidad presupuestal, tuvimos que posponer,
porque no estaba acorde el costo de esta obra con los precios del petróleo y con los ingresos que vamos a
obtener en los próximos años.
Y aquí podemos observar cómo se distribuye este ajuste preventivo. El 23 por ciento corresponde a gasto de
operación, el 29 por ciento a programas de subsidio, el 13 por ciento a gasto en servicios personales y el 35
por ciento en gastos de inversión del gobierno.
Adicional a esto se establecieron medidas para que el gobierno federal se apriete el cinturón. Medidas que
llevan a tener un gasto austero por parte del gobierno. Una de ellas es reducción del 10 por ciento en el gasto
de la partida de sueldos y salarios de los mandos medios y superiores. Adicionalmente un 10 por ciento en la
contratación de plazas de honorarios y eventuales. Una restricción muy importante… para crear nuevas
plazas en el gobierno... No queremos crear nueva burocracia. Solamente vamos a crear aquellas estructuras
que se deriven de reformas legales. Es decir, para poder implementar las reformas estructurales que
aprobaron la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores en los últimos meses es fundamental tener el
aparato administrativo que permita llevar a cabo la implementación de estas reformas en los próximos años.
Pero van a ser exclusivamente estas plazas las que cree el gobierno federal durante el ejercicio fiscal de 2015.
Adicional a esto se va a llevar a cabo una reducción de 10 por ciento en el gasto de comunicación social del
gobierno. Es decir, también vamos a apretar de manera muy importante esta partida en publicidad que tiene
el gobierno federal y que fue aprobado por la Cámara de Diputados para este ejercicio fiscal.
Es decir, dada la nueva realidad presupuestal que tenemos, la disminución en los ingresos petroleros, se tomó
una decisión con mucha oportunidad para proteger la economía de las familias mexicanas. De no hacerlo así
tendríamos episodios de poca credibilidad en el gobierno. Y ya todos sabemos las consecuencias de que el
gobierno pierda la credibilidad en materia de finanzas públicas.
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¿Cuál es el reto para la elaboración del presupuesto de 2016? Como ya lo decía, tenemos una certeza: vamos
a tener menos recursos. Y la instrucción del presidente Enrique Peña Nieto y del secretario Luis Videgaray
Caso, es que esta disminución de los ingresos no se va a financiar ni con mayor deuda ni con mayores
impuestos. Ésa es la premisa fundamental para la elaboración del paquete económico de 2016.
Ya se ha dicho aquí por parte del diputado Pedro Pablo Treviño, tenemos que gastar menos y tenemos que
gastar mejor. Pero algo fundamental… como un supuesto y un objetivo para la elaboración del próximo
Presupuesto de Egresos de la Federación es que tenemos que desprendernos de las inercias que hemos vivido
en la elaboración del Presupuesto de Egresos de la Federación en los últimos 10 o 15 años. Tenemos que
romper paradigmas. Tenemos que revisar adónde se tiene que ir cada uno de los recursos públicos que paga
la gente con sus impuestos. Pero se tienen que ir a los lugares que generen mayor rentabilidad social y mayor
rentabilidad económica para el país.
¿Qué retos tenemos? Pues uno, es reducir el gasto público. Pero tenemos que reducir el gasto con ciertas
restricciones. Tenemos presiones ineludibles en el gobierno federal. Cuáles son las presiones ineludibles en
el gobierno federal. Pues el pago de las pensiones. El gobierno federal tiene que cumplir con sus
obligaciones: el pago del costo financiero de la deuda. Sería una irresponsabilidad del gobierno de la
república no cumplir con las obligaciones contractuales que tiene en esta materia. Pero otra restricción es que
tenemos que cumplir con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Eso es fundamental. Ahí tenemos la
ruta a seguir, el mapa a seguir para cambiar la dinámica, generar crecimiento y desarrollo económico en el
país. Pero también tenemos el objetivo de seguir impulsando la inversión pública. Tenemos que destinar
recursos a aquellos proyectos de inversión que generen la mayor rentabilidad social en las diversas regiones
del país. Pero por otro lado tenemos que seguir priorizando los recursos a aquellos programas sociales que
saquen a la población de la pobreza en el país. Es decir, en una lámina se presentan estos retos… qué reducir
el gasto público, pero con ciertas restricciones que nos llevan a una causa: gastar con mayor eficiencia los
recursos públicos, pero sobre todo con mayor austeridad.
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¿Qué estamos haciendo para la preparación del presupuesto de 2016? Estamos llevando a cabo una revisión
profunda de la estructura del Presupuesto de Egresos de la Federación. En primer lugar estamos revisando…
(Sigue turno 6)
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Turno 6, hoja 1, nm
… de la federación.
En primer lugar, estamos revisando todos los programas presupuestarios del gobierno. Ahí sí quiero subrayar
la palabra “todos”, no hay ningún programa presupuestario que no se esté revisando, tenemos más de 889
programas presupuestarios que se están evaluando con distintas herramientas y con distintas fuentes de
información, tenemos información muy valiosa que general el Coneval, con las evaluaciones de cada uno de
los programas sociales que lleva a cabo en los últimos años.
Esa es una fuente de información fundamental para evaluar cuál es la incidencia de cada uno de los
programas sociales. La segunda, tenemos evaluaciones de desempeño que lleva a cabo la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, y la Secretaría de la Función Pública de aquellos programas presupuestarios que
no son programas sociales, porque los programas… la evaluación de los programas sociales es una facultad
exclusiva del Coneval.
Otra fuente de información, un elemento que va a ser de mucha utilidad para la elaboración y la revisión de
los programas presupuestarios, es el diagnóstico del gasto público que está llevando a cabo el Banco
Mundial.
El Banco Mundial está haciendo una revisión profunda de este gasto en cinco rubros fundamentales, uno, el
gasto en salud, el gasto en educación, el gasto en programas y proyectos de inversión y también los recursos
que se destinan a las entidades federativas.
Adicional a esto, está llevando a cabo una revisión profunda de cómos e considera el presupuesto, las
evaluaciones del presupuesto para la elaboración de los proyectos, de los paquetes económicos.
Es decir, tenemos tres fuentes muy valiosas de información, para la elaboración del próximo paquete
económico, sobre todo para llevar a cabo esta reingeniería de la estructura programática.
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Otro aspecto fundamental que estamos llevando a cabo, es que se están revisando todas las estructuras
administrativas del gobierno.
Hoy se nos presenta una oportunidad para poder revisar cuál deber ser el tamaño óptimo del gobierno,
tenemos que redimensionar el tamaño del gobierno acorde a nuestra nueva realidad presupuestal.
Esto va en la línea de tener un gobierno austero, un gobierno que se aprieta el cinturón, que tenga las
mínimas plazas indispensables para operar de manera eficiente y del diagnóstico también va a resultar que
haya algunas áreas del gobierno que para poder cumplir con las metas del Plan Nacional de Desarrollo, se
tengan que fortalecer, no solamente implica cortar por cortar, sino destinar los recursos humanos a aquellas
áreas que impliquen las acciones necesarias para poder cumplir las metas y los objetivos del Plan Nacional de
Desarrollo.
Un tercer aspecto que estamos llevando a cabo, es una revisión profunda de todos los programas y proyectos
de inversión que tiene cartera el gobierno de la República. Estamos revisando puntualmente qué programas u
proyectos de inversión pueden ser financiados de mayo manera por el sector privado.
Ahí lo que queremos es fortalecer la participación privada, mediante los esquemas de asociaciones público,
privados. Es decir, estamos viendo una revisión puntual en donde pueden participar de mejor manera, pero
sobre todo con una característica fundamental, ¿qué programas y proyectos de inversión, que ya está
registrado, que cumple con todos los requisitos de la norma, generan mayor rentabilidad social y económica
para el país?
Un poquito de mayor detalle de qué es lo que estamos analizando al interior de la Secretaría de Hacienda en
el caso de la estructura programática.
Uno. Vamos a eliminar o modificar aquellos programas que tienen bajo impacto para cumplir con los
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, pero también se van a eliminar o se van a modificar aquellos
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Turno 6, hoja 3, nm
programas que tengan bajo desempeño y ahí tenemos las fuentes de información muy claras que ya comenté
anteriormente.
También se van a llevar a cabo la fusión de programas presupuestarios, independientemente de que se
encuentren en distintas dependencias del gobierno federal, hay programas presupuestarios que se
complementan en el ejercicio de sus recursos públicos, eso es claramente por eficiencia presupuestal, tienen
que ir juntos, esos los vamos a compactar o aquellos que en algunos de los casos están llegando a la misma
población objetivo, esos programas los tenemos que fusionar y conllevará seguramente a reducir las
estructuras administrativas en aquellas dependencias del gobierno federal en donde se eliminen esos
programas presupuestarios.
También estamos valorando qué dependencias del gobierno federal es la más eficiente para ejercer ciertos
programas presupuestarios, ahí vamos a llevar a cabo una resectorización completa de programas
presupuestarios para que ejerza la dependencia, que sea más eficiente para lograr mayores beneficios en la
población mexicana.
Otro aspecto fundamental que ya se ha comentado aquí también. Tenemos que fortalecer aquellos programas
que nos permitan la implementación de las reformas estructurales y que nos permitan detonar el crecimiento
y desarrollo económico del país.
Toda esta revisión es para destinar los recursos en aquellos lugares que más se requieran, que más
necesidades, sin considerar las sinergias históricas en la asignación del presupuesto. Eso va a generar muchas
resistencias en todas partes, en todas aquellas dependencias o beneficiarios de los recursos públicos.
Aquí el objetivo fundamental es lograr tener un mayor beneficio para la gente que paga sus impuestos todos
los años.
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Turno 6, hoja 4, nm
En materia de restructura orgánica estamos haciendo un proceso muy parecido, estamos revisando qué
estructuras se pueden fusionar, qué estructuras se tienen que ir a otra unidad responsable o a otra dependencia
del gobierno federal.
Ahí estamos identificando… estructuras que se duplican entre dependencias o entre la misma dependencia,
ahí claramente hay un ejercicio de austeridad profunda que tenemos llevar acá.
Como lo comentaba, también tenemos que mover estas estructuras en aquellas dependencias que sean más
eficientes en el ejercicio de los recursos públicos.
En materia de programas y proyectos de inversión, vamos a hacer una revisión profunda de los lineamientos,
de las reglas, de la normatividad para hacer más eficiente el ejercicio del gasto público en materia de
inversión.
Hemos trabajado mucho en los últimos años, pero hoy tenemos que revisar con mayor profundidad estos
lineamientos, estas reglas para que las obras tengan el mayor impacto posible.
Vamos a depurar todos los programas y proyectos de inversión –como ya lo comenté–, vamos a tener una
priorización de aquellos proyectos que generen mayor rentabilidad y vamos a impulsar de mejor manera la
participación del sector privado en el ejercicio de estos programas y proyectos de inversión.
Aquí están establecidas las fechas límite que tiene el gobierno de la República para entregar los avances que
se van llevando a cabo para la reingeniería del presupuesto 2016. El próximo 1 de abril se llevará a cabo la
entrega del documento que se conoce como pre-criterios generales de política económica. Ahí vendrá un
esbozo de cuál es la estimación de los ingresos y de los gastos para el próximo ejercicio fiscal, cuáles son las
estimaciones de las principales variables económicas para el cierre de este ejercicio y para el próximo año
fiscal, es el primer entregable con el que inicia la discusión del paquete económico 2016.
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El día 30 de junio también se llevará cabo la presentación de la estructura programática que se utilizará para
el ejercicio del gasto público en el año 2016.
En ese documento se verá reflejado este análisis…
(Sigue turno 7)
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… en ese documento se verá reflejando este análisis que he comentado anteriormente, de qué programas
fueron eliminados, qué programas fueron fusionados y qué programas se van a utilizar de manera más
eficiente para el próximo Presupuesto de Egresos de la Federación.
Y como lo establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a más tardar el 8 de
septiembre se presentará la propuesta del paquete económico, con toda la miscelánea del gasto público que
esto representa, porque lo que estamos llevando a cabo es una revisión, también puntual, de los reglamentos,
lineamientos, reglas de operación de cómo se ejerce el gasto público, porque parte de la ineficiencia del
gobierno está en la burocracia para ejercer los gastos públicos. Dado que vamos a tener menores ingresos el
próximo año, tenemos que hacer una revisión puntual de todas las reglas de operación para poder hacer más
eficiente el ejercicio del gasto público en los próximos años.
Qué se va a lograr con todas estas medidas, tanto las preventivas en el 2015 como lo que haremos para el
ejercicio fiscal 2016.
Uno. Y me gusta repetirlo mucho, porque todo lo que estamos llevando a cabo tiene un solo objetivo,
proteger la economía de las familias mexicanas. Esto también va a permitir construir un gobierno renovado,
moderno, más eficiente y capaz de gastar menos y más eficiente.
También nos va a permitir ajustar los programas gubernamentales a la nueva realidad de nuestro país y, sobre
todo, un objetivo fundamental de este gobierno de la república, contribuir al ejercicio de los recursos
públicos con transparencia y rendición de cuentas.
Ahí sigo invitando, en todos los foros a los que voy, a que se metan a la página de transparencia
presupuestaria del gobierno de la república. Ahí se puede identificar cuál es la evaluación de todos los
programas presupuestarios, adónde se están destinando los recursos públicos, identificar de manera
georreferenciada cada uno de los programas y proyectos de inversión, aprobados por esta Cámara de
Diputados.
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Es un compromiso de la Secretaría de Hacienda y del gobierno federal, que cada peso que se ejerza, se ejerza
de manera transparente y apegada a la normatividad aplicable.
Ésta es la presentación que traigo, estoy a sus órdenes para cualquier pregunta o comentario. Muchísimas
gracias.
El
: Muchas gracias, señor subsecretario, muy interesante su
participación y sin duda dará objeto a varias preguntas sobre el particular.
Para continuar con los trabajos del presente panel, tenemos la participación de la doctora Luz Elvia Rascón
Manquero. La doctora es directora del Sistema Integral de Información y líder del proyecto del presupuesto
con base en resultados y evaluación de políticas y programas públicos del Instituto para el Desarrollo
Técnico de las Haciendas Públicas, Indetec, del Órgano Técnico del Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal.
Es doctora en negocios y estudios económicos por el Centro Universitario de Ciencias Económicas
Administrativas, de la Universidad de Guadalajara. Y máster en ciencias por la Universidad Autónoma de
Chihuahua. Becaria del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, Conacyt, para Programas de Excelencia.
La doctora Rascón Manquero es especialista en desarrollo regional orientado a clusters, por el Colegio de la
Frontera Norte, Colef, en convenio con la Universidad Autónoma de Chihuahua. Beca de excelencia
Conacyt. Especialista en métodos de investigación y evaluación por la Tilburg University, en Netherlands.
Es experta en políticas públicas y gestión para resultados por el Instituto Latinoamericano de Planificación
Económica y Social, de la CEPAL, Naciones Unidas. Es autora de documentos, manuales, guías técnicas,
ensayos y artículos publicados en las revistas del Indetec, así como en revistas de investigación arbitradas
nacionales e internacionales.
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Doctora sea usted bienvenida a este foro, tiene usted la palabra hasta por 10 minutos. Muchas gracias.
La doctora Luz Elvia Rascón Manquero: Diez minutos. Muchas gracias. Se lo agradezco, diputado. Señor
subsecretario, diputadas, diputados, compañeros panelistas, es un gusto estar aquí con ustedes y es un gran
honor para mí estar compartiendo en este Foro internacional sobre presupuesto base cero.
Como se darán cuenta, me toca ser la primera panelista después de la conferencia magistral del señor
subsecretario. Entonces, lo que traigo es una encomienda por parte del director general del Indetec, para dar
así como una introducción, una parte introductoria de lo que es el presupuesto base cero.
Esto inicia con la definición, porque cualquier nuevo concepto que nosotros necesitamos entender tiene que
empezar por una definición del concepto, y uno de los mejores exponentes de este concepto, que por
supuesto se va a retomar en el segundo panel con el doctor, acerca de la metodología.
Bueno, en todas estas definiciones, tanto… y por supuesto de José Barrera y José Antonio Martínez, en todas
ellas coinciden que este método es un proceso que inicia en la parte administrativa, como bien lo dijo el señor
subsecretario, en el sentido de que sí tenemos que evaluar todo lo que son las partes de la estructura orgánica.
Es un proceso de planeación, en el sentido de que no se pueden perder de vista cuáles son los grandes
objetivos nacionales y no se pueden poner en riesgo, en cumplimiento, al pasar de un presupuesto tradicional
o de un presupuesto con base en resultados, que es lo que hemos estado trabajando durante los últimos años,
a un presupuesto base cero, y eso no quiere decir que esté peleado el presupuesto con base en resultados con
el presupuesto base cero, porque como se habrán dado cuenta, tienen en común el asunto de la evaluación del
desempeño de los programas, y esa parte es medular en el sentido de que al momento que se arman, como
bien dice la metodología y que ahorita lo voy a citar, los paquetes de decisión.
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Los paquetes de decisión de esta metodología tienen que ver con ese análisis, arduo y concienzudo, acerca de
cuál es el estado de los programas, porque esa información es valiosísima para poder armar esos paquetes de
decisión.
Si bien el presupuesto base cero parte de cero, o sea, no vamos a tomar en cuenta cuál es el presupuesto que
se tenía durante el año anterior o históricamente, sí es importante analizar la parte de los resultados, porque
eso nos da un parteaguas importantísimo para armar esos paquetes de decisión.
¿Cuáles son las características? Bueno, las características son, la evaluación o reevaluación periódica y no
quiere que sea una reevaluación que se tenga que hacer cada año. Hay países en donde se ha hecho cada
cuatro años, cada cinco años. Entonces, es plantear una evaluación de cuál es la situación actual que está
viviendo el país a través de los programas presupuestarios, en pro del beneficio de la población.
Entonces, es una reevaluación periódica de los programas, partiendo de cero sin considerar las variaciones
del ejercicio anterior. Identifica, describe, justifica, jerarquiza –y ahí es donde se arman los paquetes de
decisión– actividades específicas, y en este caso actividades como esto está tomado de la parte introductoria
de qué es el presupuesto base cero, para el caso estaríamos hablando de los programas.
Entonces, actividades específicas y cuáles programas. Entonces, a través de un paquete de decisiones que
tiene que incluir cuáles son los costos, o sea, el costo beneficio de esos programas. Cuáles son sus propósitos,
porque los programas tienen un solo objetivo, y ése es el propósito. En que todos en conjunto…
(Sigue turno 8)
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Turno 8, hoja 1, jms
… el objetivo, y ése es el propósito. En que todos en conjunto contribuyan a una finalidad, pero tienen un
solo objetivo y ése es el propósito. Y el propósito siempre va a ser solucionar un problema que aqueja a la
población.
Cuando está expresado en términos de solución, ese problema, ya tenemos el propósito. Reduce casos sin
afectar las actividades prioritarias, manteniendo los servicios o minimizando los efectos negativos de la
medida. Por esa razón es que se trata de gastar mejor.
Y esto tiene qué ver con la calidad del gasto público. Y la calidad del gasto público, por lo general
empezamos, pensamos que son indicadores cualitativos, pero la calidad del gasto público tiene qué ver con la
eficiencia del gasto. Es así como, qué es la rentabilidad de ese gasto, la rentabilidad social de ese gasto. Ahí
es donde está la calidad del gasto público, en la eficiencia del gasto.
Entonces, no podemos dejar de lado el asunto de que estamos hablando de una parte presupuestaria. Que
toma, va de la mano con la evaluación para tomar las decisiones, sí. Pero estamos hablando de una parte
económica, financiera.
Suprime actividades de baja prioridad, que no afectan el resultado esperado, y además, garantiza el equilibrio
presupuestario, lo cual es primordial, porque si no hay equilibrio presupuestario no vamos a tener los
recursos necesarios para poder sortear y solventar todos estos problemas que aquejan a la población. Y este
asunto tiene qué ver con los productos del petróleo, con la balanza comercial. Cómo está la situación
cambiaria, monetaria. Todo esto afecta. Y además de eso, cómo está de volátil ahorita la economía mundial.
¿Cuáles son las fases secuenciales de un presupuesto base cero? Bueno, esto es sencillo porque lo traigo por
aquí escrito, pero en realidad es un arduo trabajo. Un trabajo arduo y concienzudo en donde se tiene que estar
analizando, como bien dijo el subsecretario, en los más de 800 programas presupuestarios.
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Y además, en esa evaluación interviene, se interviene, no solamente los mandos superiores para poder hacer
esa evaluación, interviene el mando medio, y en muchos de los casos tiene que intervenir el mando operativo,
porque son los que conocen cuáles son los problemas ahí, in situ. Al momento de estar entregando los bienes
y servicios asociados a un programa presupuestario.
Luego entonces, hay que definir la unidad de decisión. Esto, como ven, desde ahí no está peleado con el
presupuesto con base en resultados, porque para ambos es bien importante identificar la responsabilidad. O
como decimos allá en mi tierra, en el norte, ése es el bueno. Quién es el responsable.
Entonces, se define la unidad de decisión, se establecen los objetivos de cada unidad de decisión, que en este
caso, nosotros ya tenemos objetivos de decisión en el sentido que existe un plan de desarrollo, en el sentido
que tenemos ejes de política pública y objetivos que estratégicamente nos están diciendo qué es, cuáles son
esas finalidades que se tienen que lograr. Y las estrategias a través de las cuales vamos a lograrlo vienen
siendo los programas. Los programas son las estrategias para poder lograr esas finalidades.
Luego se tienen que formular los paquetes de decisión. Cómo los vamos a formular. Bueno, éste, como está
por aquí, es el elemento fundamental del presupuesto base cero, porque consiste en identificar una actividad,
que ya quedamos que es igual a programa. Identificar el programa, hablando ya sin la parte teórica, evaluar el
costo-beneficio del programa, evaluar las formas alternativas de cumplir con el mismo objetivo y especificar
por qué no son utilizados y considerar las consecuencias de no realizarlo. Todavía falta.
Cuatro. La ordenación de los paquetes de decisión. Y ahí es donde se establece el orden de prioridades de las
que hablaba el señor subsecretario. Cuáles son los programas que son más rentables socialmente. Los que
definitivamente sí están dando resultados para solucionar problemas que aquejan a la población.
Y además de eso, en ese paquete de decisión, a la hora que se hace la jerarquía y se ordenan, de mayor a
menor, se tiene que tomar en cuenta también la otra parte. Cuántas personas hacen lo mismo.
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Imagínense cuántos programas presupuestarios, y ya yo estoy hablando a nivel estatal, porque bueno, de
acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal, el Indetec, bueno, tenemos la facultad de andar por ahí, en todas
las entidades federativas dando la investigación, la asesoría, la capacitación. Y créanme, el contacto directo
con las personas que están diseñando los programas es bien importante en el sentido de que ellos tienen muy
claro, y en todo ese avance que se tiene hacia lo que se ha venido trabajando los últimos años, en lo que es el
presupuesto con base en resultados está la matriz, están los indicadores, tienen línea base, tienen indicadores,
tienen las metas asociadas a los indicadores, y por supuesto, los supuestos, para no poner en riesgo el
programa.
Y a la hora que les dices, bueno, ya está aquí la matriz, tu auxiliar contable para presupuestarlo es el objeto
del gasto. Cuánto cuesta tu programa presupuestario. Y nos regresamos a la parte inercial. Ése es el
problema. Nos regresamos a la parte inercial porque todavía no sabemos en costos qué es lo que nos está
pidiendo el presupuesto base cero, de acuerdo a su metodología, cuánto cuesta un programa presupuestario
para poder sacar el costo-beneficio y conocer la rentabilidad. Entonces, ahí hay un hueco, ahí hay un hueco.
Y luego, por supuesto, conducir un adecuado control de gestión y la ejecución presupuestal.
Cuáles son los objetivos del gobierno federal, que si bien, pues y los mencionó el señor subsecretario. Bueno,
estamos hablando de una política de gasto público en línea con los precios del petróleo. Y además, lo que les
mencionaba. O sea, tiene qué ver también con los productos del petróleo y tiene qué ver también con la
balanza comercial. Y tiene qué ver también cómo está la situación tan volátil de la economía mundial.
Continuar con un déficit público decreciente. Avanzar, alcanzar el equilibrio en el 2017. Miren, el equilibrio
presupuestal, que es lo que les mencionaba hace dos, tres láminas atrás, que tiene qué ver con eso de la
calidad del gasto público, es de donde podemos determinarlo, necesitamos definir cuál es ese, ahora sí que
como dicen los gringos el… hasta dónde nos alcanza la liga para poder cumplir con los bienes y servicios
públicos a la población. Con qué. Con el peso que tengo.
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Si lo vemos desde el punto de vista de una familia, pues yo le puedo decir, entre las alternativas de decisión a
mis hijos, te puedes ir a una universidad privada, te puedes ir a un tecnológico privado, te puedes ir a una
universidad pública, te puedes ir al extranjero. Ahí están las alternativas, cuál es la mejor. Pueden ser varias y
ahí es donde está la toma de decisión.
Cuánta lana tengo para que te vayas. Ahí está la otra decisión.
Eliminar duplicidades en funciones y estructuras es primordial para el presupuesto base cero y ahora aquí en
México. Ésa es una premisa importante de la metodología, no solamente de los objetivos en México.
Eliminar duplicidades en funciones y estructuras…
(Sigue turno 9)
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…eliminar duplicidades en funciones y estructuras. Eso es primordial, y eso, les aseguro, que va a dar para
que la liga se pueda estirar más. Y mejorar los procesos administrativos, en el sentido de que luego los
procesos también se duplican.
Entonces, es importante tener claro cómo se hace, para que se hace, porque se hace y quienes se benefician
de lo que se hace. Solamente les voy a poner esta, porque esta me gustó mucho, esta presentación, perdón,
este cuadro. Porque de un lado nos queda claro cuál es el… lo que es el presupuesto tradicional, ¿cuánto
debemos gastar? de acuerdo a lo que tengo. Pero en la parte del presupuesto base cero, es porque se debe de
gastar y cuál es la mejor forma en la elección de las decisiones para gastarlo. Ahí está la diferencia.
Esta presentación yo creo que aquí se queda, yo la voy a dejar para que ustedes se le llevan. Trae ventajas,
por supuesto, pero trae algunas críticas en las que destaca, solamente voy a hablar de una, entre las que se
destaca el ardo trabajo de análisis y revisión que se tiene que hacer y que, por supuesto, al menos aquí en
México, es importante que se esté haciendo desde ya como medida preventiva.
No nos vamos a esperar a lo que le paso a Estados Unidos, Argentina, Venezuela, España. Con el asunto aquí
encima y el agua hasta acá, para poner el presupuesto base cero, si se puede hacer una medida preventiva y
con tiempo, sobre todo, para ese ardo análisis que se tiene que hacer y que ya se empezó a hacer. Eso es
todo, muchas gracias.
El coordinador técnico Humberto Aguirre Aguirre: Muchas gracias doctora. Muy buena su presentación,
muy actual, y como decía usted ahorita “preventiva”, de lo que está haciendo el gobierno de la república y lo
que nos toca o lo que les va a tocar a la próxima legislatura.
Nuestro siguiente panelista es el doctor Arturo Huerta González, coordinador del programa de economía de
la Universidad Nacional Autónoma de México. Es profesor titular de tiempo completo en la división de
estudios de posgrado de la faculta de económica de la UNAM. Miembro del sistema nacional de
investigadores nivel tres. Actualmente es coordinador del posgrado de economía de la UNAM. Cuenta con
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Turno 9, hoja 2, jpgc
una licenciatura en economía por la Universidad Autónoma de Nuevo León, con maestría en ciencias
económicas por la Universidad de Chile. Y con doctorado en economía por la división de estudios de
posgrado de la facultad de economía de la Universidad Nacional Autónoma de México.
El doctor Arturo Huerta ha realizado estancias de investigación en la Universidad de Missouri, en Kansas
City, la Universidad de Cambridge, en Inglaterra, en la Universidad de Campinas, en Brasil, y en el centro de
estudios para América Latina de la Universidad de California, en Berkeley, en los Estados Unidos.
El doctor Huerta fue distinguido con el premio Universidad Nacional, en el área de investigación de ciencias
económicas y administrativas y el premio anual de investigación económica maestro Jesús Silva Herzog. A
publicado 17 libros, el más reciente titulado “Unión Monetaria y Crisis de la Zona Euro”. Ese mismo cuenta
con alrededor de 150 artículos sobres teoría económica y economía mexicana, publicadas en revistas
especializadas y libros colectivos nacionales y del extranjero. Doctor, tiene usted la palabra hasta por diez
minutos.
El doctor Arturo Huerta González: Muchas gracias. Buenas tardes ya –días todavía–. Agradezco la
invitación que centro de estudios de las finanzas públicas de la Cámara de Diputados, la invitación que nos
hizo para participar conjuntamente en la convocatoria para este foro internacional sobre presupuesto base
cero, conjuntamente con el Banco Mundial.
Agradezco como economista de la UNAM, repito, el que nos hayan tomado en cuenta para este tipo de
discusiones. La cuestión es que efectivamente la economía mexicana enfrenta graves problemas, hemos
venido dependiendo en las últimas décadas de las variables externas, del comportamiento del peso del
petróleo internacional, de las exportaciones, de las remesas, de las entradas de capitales.
Y ¿Por qué razón caímos en una crisis de proporciones, desde el 2009, más que cualquier otra economía de
América Latina? Porque no teníamos manejo, no tenemos manejo sobre la política económica para tener…
contracíclicas. No tenemos condiciones endógenas de acuñación y crecimiento para sortear los… externos.
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Y de nuevo enfrentamos un choque externo… petróleo, que está afectando a al sector externo… las finanzas
públicas. Y la cuestión es, que la respuesta está siendo contra el gasto público, para mandar señales a los
mercados financieros internacionales, de que se va a defender a toda costa la estabilidad peso-dólar.
De que seguiremos con austeridad fiscal, y seguiremos manteniendo esas condiciones macroeconómicas de
estabilidad. Pero resulta que esa condiciones macroeconómicas de estabilidad, se han conseguido por la entra
de capitales, se ha conseguido por las variables externas cuando han actuado en forma negativa. Esas
variables macroeconómicas se debilitan, caen cuando las variables externas dejan actuar en forma positiva,
tal como aconteció en el 94-95, tal como aconteció 2008-2009, tal como está aconteciendo hoy en día.
Se responden con una contracción del gasto público, y de ahí se… un presupuesto base cero para eficientar
este recorte del gasto público –que golpe lo menos posible–. Resulta que, dice, “hay que ajustarnos a lo que
tenemos, a los menores ingresos” ¿Por qué razón tenemos que trabajar con austeridad fiscal? ¿Por qué…
tenemos que ajustarnos a los ingresos tributarios o los bajos ingresos petroleros?
Porque las políticas económicas no son neutras, en el 93, se aprobó aquí en este Congreso, la autonomía de
Banco Central, que empezó a operar en 94. Y la forma de evitar un gobierno, la forma de disminuir su
tamaño y participación en la actividad económica, es quitarle su poder de gasto. Que más que quitarle el
control de la moneda, modificar la Constitución para que el objetivo de Banco Central sea la estabilidad… la
moneda.
El gobierno deja de tener el control de la moneda, entonces está obligado a trabajar con austeridad fiscal. Y
para ello ¿Qué? han tenido que vender activos públicos para poder pagar deuda y para poder… las finanzas
públicas.
¿Qué paso a inicios de los noventas? Se vendió la Banca, se vendió Teléfonos de México… el Presidente en
turno en aquel entonces nos dijo “no hay que tener un gobierno obeso, sino hay que tener un gobierno
fuerte”. Pero resulta que la fortaleza de un gobierno la da su control sobre los medios de producción, y sobre
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todo, sus sectores estratégicos. Entonces… los hombres más ricos de este país, son aquellos que se han
apropiado de las empresas públicas… la telefonía, la Banca, las televisoras que son concesionadas. Y nos han
llevado a disminuir y… participación del Estado en la actividad económica. Ya escuchamos el discurso del
subsecretario de Hacienda, donde nos dice que van a revisar aquellos proyectos para potenciar el sector
privado. Yo no estoy en contra del sector privado.
Ahora, resulta que el sector privado no le mandaba invertir en Pemex, no le manda a invertir en la CFE, no le
manda a invertir en las obras de infraestructura, en los cuarentas, en los cincuentas, en los sesentas, en los
setentas ¿Por qué? porque había opciones de inversión rentables en el sector agrícola y en el sector industrial.
Entonces, en este proceso que estamos de globalización… y capitales, pues lógico, no somos competitivos, la
rentabilidad en el sector productivo cae, porque no somos competitivos contra el mercado interno, con esas
políticas de austeridad, con esas políticas de desempleo, de bajos salarios, de mala distribución del ingreso. Y
entonces, pues lógico dice, ábreme los sectores estratégicos. Y el gobierno –lógico–, ha abierto los sectores
estratégicos de la economía, y ahora con esta situación de mayor recorte de los ingresos públicos dice, no hay
problema en el crecimiento, el sector privado va a invertir donde el gobierno deja de hacerlo. Pero esa lógica
hemos estado.
Cuando la economía mexicana ha venido creciendo en los últimos 32 años, del 82 a la fecha. Sale un
crecimiento de 2.4 por ciento, promedio anual. Y en este gobierno trae un crecimiento de 1.6 por ciento,
promedio anual. Es decir, el crecimiento potencial de la economía ha caído. Yo recuerdo una ocasión que fue
Guillermo Ortiz a la Secretaría de Economía, cuando era gobernador del Banco de México, y se preguntó
¿cuál era el crecimiento potencial? Y dijo, 4 por ciento –en el sentido de que más allá iba a ser inflacionario.
Resulta que traemos un crecimiento de 2.4 por ciento y los últimos años menor. Y lógico, no se va a cumplir
que sea… este año y el próximo va a ir peor. Y entonces no hay preocupación…
(Sigue turno 10)
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… el 3 por ciento para nada este año, y el próximo va a ir peor, y entonces, no hay preocupación del gobierno
de actuar, de retomar el manejo… a la política fiscal, en este caso, para que actúe en forme contracícilica. Si
se te están cayendo las exportaciones, si el sector privado no está invirtiendo, porque el mercado interno está
restringido, está endeudado está pagando deuda, ahí con la acción del consumo de inversiones del sector
privado, no hay perspectiva de crecimiento hacia afuera, porque hay un contexto de recesión mundial que es
realizado.
Estados Unidos ya no es más el motor de la economía mundial, entonces habría que… al mercado interno
justo que la política fiscal debe actuar en forma contracíclica, es decir, hacer lo que, repito… el gasto para
contrarrestar la caída de exportaciones y la caída del consumo y de la inversión del sector privado. Pero no,
contrae el gasto dice, ah bueno, pero lo vamos a eficientar con el Presupuesto Base Cero, por favor, por
favor.
No hay ninguna justificación para la austeridad fiscal, ninguna justificación. La economía en su conjunto
tiene que estar equilibrada, pero para que el sector privado vea incrementada su dinámica acumulación en un
contexto donde el déficit de comercio exterior, en un contexto donde el sector externo es deficitario, para que
se mejore la dinámica… sector privado el gobierno tiene que trabajar con gasto deficitario.
Y el gasto deficitario no es inflacionario, todo depende de a dónde se canaliza; en un contexto donde existe
alto desempleo y subempleo; en un contexto donde exista capacidad ociosa, perfectamente el gobierno puede
incrementar su gasto. Pero no, dice ah no es que va a ser inflacionario, hay que mandar señales a los
mercados para el capital venga, y lógico, como dependemos de la entrada de capitales, pues no por nada, se
aprobó la reforma energética.
Pero resulta que no vino la inversión extranjera esperada ante la caída internacional del precio del petróleo.
Entonces, si tiene el problema, cómo va a financiar la estabilidad peso-dólar, cómo va a seguir financiando la
apertura comercial y financiera. Entonces, ahí está la iniciativa del agua, para que inviertan en esos sectores,
y no se vaya el capital, porque temen que esa inversión extranjera, ese gran capital nacional, lógico haga la
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conversión peso al dólar y se dispare más la paridad cambiaria, y de ahí que se apura ¿a qué? A ampliarle
más la… influencia a la cúpula empresarial. Es a la cúpula empresarial, porque el sector privado en su
conjunto pierde ante la contracción del gasto público, te viene a contraer el mercado interno, pasan a vender
menos.
Entonces, no reconocen que nuestros problemas son falta de crecimiento, falta de generación de empleo y la
mala distribución del ingreso, y esta respuesta de la austeridad fiscal viene a recrudecer, a llevarnos a
desatender más la esfera productiva, a tener menos condiciones de crecimiento, menos generación de empleo
y mayor desigualdad del ingreso, por este proceso acelerado de privatización y caída de empleo y salarios.
Y lógico, no hay política económica que nos diga que todo es para fortalecer a las familias. Por favor, dónde
están las familias en este país, ahí está dentro de la OSD. Entonces, dentro de la OSD repito, Turquía es el
único país que nos gana en la alta concentración de la riqueza, ¿qué país queremos? Porque nos dicen, ¿cuál
es el tamaño óptimo del gobierno? Pues el suficiente para generar empleo para todos aquéllos que buscan un
empleo bien remunerado; el suficiente tamaño del gobierno para encarar la desigualdad del ingreso y la
riqueza que existe en este país.
El tamaño suficiente para ser un país soberano que tenga el manejo soberano de la política económica, para
poder no subordinarse, como hasta ahora a estabilizar el peso-dólar. ¿Quién se favorece de la austeridad de la
moneda? El que controla la moneda, que es el sector financiero, y repito, ahí está, tiene un poder más que
nunca, mientras Brasil trae una devaluación de 25 por ciento, el euro trae una devaluación también más del
15 por ciento.
Igual el dólar canadiense, más del 10 por ciento son nuestros competidores, y aquí hay una preocupación por
la fortaleza del peso. Estamos perdiendo competitividad frente a los demás y a quién favorece, lógico, toda la
inversión extranjera que tenemos en deuda pública en más de 161 millones de dólares la inversión extranjera
que está en la bolsa, lógico, ellos son los que tienen estabilidad y sobre todo, ellos quieren ¿qué? Seguir
disminuyendo el tamaño y participación del Estado e incrementar su esfera de influencia.
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Y en esta Ley de Asociación Pública-Privada, que se aprobó aquí en este Congreso implica la privatización
de todo, menos del Ejército, entonces, las familias van a tener que pagar por la educación, van a tener que
pagar por la salud, van a tener que pagar por todo, por el agua, y por todo, entonces a dónde nos llevan estas
políticas económicas.
Entonces, vemos –repito– que la política fiscal debe encaminarse a crear condiciones de crecimiento, de
empleo y bien remunerado. La necesidad de incrementar los gastos en salud, en educación gratuita y de
calidad, y no repito, seguir preocupados en mandar señales a los mercados financieros de que seguiremos
priorizando la estabilidad peso-dólar; seguiremos priorizando la… macroeconómica.
Esta contracción del gasto público no te va a estabilizar de nuevo las finanzas públicas, ¿por qué? Porque
contrae la actividad económica contrae el ingreso… individuos, y termina disminuyendo la recaudación
tributaria. Si el gobierno quiere recaudar más tiene que gastar más en beneficio de incrementar el ingreso
nacional, para ver incrementada su recaudación.
Si no queremos caer en otra crisis de insolvencia… de cartera vencida, se tiene que potenciar el crecimiento
económico. Muchas gracias.
El moderador
: Muchas gracias, doctor.
El siguiente ponente es el licenciado Francisco Ciscomani Freaner, presidente de la Comisión de Estrategia
Pública de la Coparmex. El licenciado Francisco Ciscomani es abogado por la Facultad Libre de Derecho de
Monterrey es maestro en Derecho Económico Internacional por la Universidad George Washington y en
Derecho Europeo, por la Universidad de París Dos.
Especialidad en finanzas y Comercio Internacional por la Universidad Panamericana. Estratega de asuntos
públicos, cabildeo y comunicación, y experto en políticas públicas y regulación, en materia económica,
transparencia, protección de datos, educación, programas federales y mejoras regulatoria. Tiene 15 años de
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experiencia en la implementación de políticas públicas y fundador de organismos autónomos; ha ocupado
diversos cargos de alto nivel en la administración pública; fue candidato finalista a comisionado, en la
Comisión Federal de Competencia Económica, en agosto de 2013, y en el Instituto Federal de Acceso a la
Información y Protección de Datos, en 2014.
La experiencia del sector privado. Es presidente de la Comisión de Estrategia Pública de la Coparmex, de
2013 a la fecha es consejero del Despacho CFA de México, en materia de regulación económica,
transparencia, protección de datos, educación, programas federales, mejora regulatoria y comunicación del
2013 a la fecha.
Y su experiencia en el sector público, ha sido secretario y abogado general fundador del Instituto Federal de
Acceso a la Información Pública 2003-2009; subsecretario de educación básica y de planeación y evaluación,
de la Secretaría de Educación Pública 2009-2012.
Doctor, tiene usted la palabra, hasta por 10 minutos.
El doctor Francisco Ciscomani Freaner: Muchas gracias, muy agradecido con esta invitación que me hace
la Cámara de Diputados, que conjuntamente con la UNAM y el Banco Mundial organizan este foro tan
importante. Un Foro internacional sobre presupuesto base cero.
Agradezco también, la compañía de Fernando Galindo, subsecretario; de Pedro Pablo Treviño, diputado
Pedro Ángel Contreras, amigo desde hace mucho, y finalmente de mis compañeros panelistas que nos
acompañan el día de hoy. Igualmente, Mario Sánchez, paisano, qué bueno que estás por aquí.
Quiero primeramente referirme a la representación que el día de hoy llevo, que es por parte del Consejo
Coordinador Empresarial, y por parte de la Coparmex, la Confederación Patronal de la República Mexicana.
Agradezco la confianza de sus presidentes, Juan Pablo Castañón y Gerardo Gutiérrez Candia.
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Quiero decirles primero, que es una realidad que todos los países están bajo presión para asignar mejor los
recursos públicos; mejorar los resultados de sus acciones y programas gubernamentales e impactar al mismo
tiempo, el crecimiento económico y el desarrollo social, el desarrollo de los ciudadanos.
Buscamos como nación, en su conjunto, el Estado, la sociedad civil, empresarios, académicos, trabajadores,
que el sector público sea financiado de forma saludable, equilibrada evitando un endeudamiento innecesario.
México no es la excepción. La reforma fiscal trajo como consecuencia que los ciudadanos estemos exigiendo
una mejor relación precio-calidad por los impuestos que pagamos.
Y gobiernos más responsables en el uso…
(Sigue turno 11)
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… por los impuestos que pagamos. Y gobiernos más responsables en el uso del dinero de los contribuyentes.
La sociedad mexicana y los empresarios recibieron con buenas expectativas el mensaje del jefe del Ejecutivo
federal en la Convención Nacional Bancaria. Es evidente, y lo ha dicho el subsecretario Galindo, que México
requiere acciones sin precedentes para enfrentar un difícil entorno internacional, que deriva de la baja de los
precios internacionales del petróleo, impactando con ello los recursos fiscales.
Es positivo el compromiso también de mejorar el gasto público, de mejorar la elaboración del Presupuesto de
Egresos 2016. Es una de las propuestas históricas del Consejo Coordinador Empresarial y de la Coparmex,
realizar una profunda reingeniería en programas presupuestales, evitar duplicidades, darle mayor eficiencia
en el uso de recursos.
Desde el punto de vista empresarial, la nueva política del gasto público tiene que poner especial atención en
programas sociales para elevar la calidad de vida y el desarrollo social de todos los mexicanos, cuidando la
asignación de los recursos.
Es un cambio positivo que nos conlleva a anteponernos retos, pero también a hacer propuestas. Es preciso
trabajar en los frentes económico y social, social de movilización política que generan estos esfuerzos, que
pueden tener gente que está convencida y gente que no.
La creación de pequeñas y medianas empresas es crucial para lograr estos objetivos. Hay un gran potencial
de empleo, de empleo formal, porque siete de cada 10 empleos se generan en este tipo de empresas.
En el sector empresarial necesitamos políticas que aseguren la creación continua, la innovación, nuevas
empresas y la incorporación de más personas a las actividades productivas y al empleo formal. Requerimos
más mercado interno para poder desarrollarnos, programas que hagan posible el fortalecimiento del mercado
interno.
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Tenemos que consolidar lo que vamos llevando. ¿Cómo contribuir a mejorar eficiencia del gasto y el sector
público? Poniendo énfasis en los resultados. Quienes me antecedieron en el uso de la palabra lo han dicho,
énfasis en resultados, información transparente al alcance de todos, que demuestre el costo-beneficio de los
impactos; si son positivos o negativos de las políticas públicas de sus programas.
El Presupuesto Base Cero está llamado a cambiar el paradigma. En lugar de preguntarnos, como todos los
años cuánto dinero adicional podemos conseguir para seguir efectuando las mismas acciones y programas,
mucha veces de forma inercial o de compromiso de grupo, o compromiso político, no logrando los efectos
esperados, nos debemos preguntar qué podemos hacer con el dinero que sea verdaderamente prioritario y de
mayor impacto, y sobre todo medible en sus resultados.
Dentro de los retos hay que considerar que el Estado no la tiene fácil, tiene que financiar una gran nómina,
grandes recursos para la operación de instituciones públicas, prestar servicios básicos, porque el Estado en su
conjunto, sin importar el orden en este caso, genera autorizaciones, permisos, supervisa, vigila, dota de
seguridad, etcétera.
Además hay otro factor, vamos envejeciendo como población. Hay presiones adicionales en términos de
costos de salud y tensiones.
Sabemos que el Presupuesto Base Cero no va a salir a la primera y probablemente no pueda abarcar todos los
sectores de la economía. Vaya reto que tiene el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo. Pero creemos que con
un liderazgo y al amparo de una voluntad política del máximo nivel, una coordinación sin precedente en la
administración pública, no solamente la federal, sino incluidos organismos autónomos, otros órdenes de
gobierno con objetivos concretos y calendarizados en el tiempo podemos lograr que esto mejore.
Parte de los retos, que es lo que estamos nosotros observando y de las propuestas consisten en establecer
prioridades muy concretas. Por ejemplo, establecer condiciones mínimas de normalidad en la operación de
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servicios públicos con la calidad que queremos los mexicanos. ¿Cuáles son esas materias? Salud, educación,
desarrollo social y económico y seguridad pública.
Imaginemos 200 días de clases siempre, salones con mesabancos, techos, etcétera. Imaginemos en salud
hospitales con disponibilidad de citas, medicamentos, etcétera.
Igualmente importante es revisar los instrumentos de planeación y regulaciones que rigen al sector público.
Hay que entender que esos instrumentos de planeación y esas regulaciones que pueden ser leyes,
reglamentos, acuerdos, etcétera, pueden militar en contra del Presupuesto Base Cero y habrá que estudiarlos
rápidamente y actualizarlos. Dichos instrumentos tendrían que modificarse eventualmente, es un reto
adicional que tenemos en el Presupuesto Base Cero, un reto para el Poder Legislativo y para el Poder
Ejecutivo en este caso.
Hay que entender que todas estas acciones van a generar el convencimiento de unos, pero también la
afectación de otros. Y podremos ver eventualmente acciones que se opongan a este tipo de esfuerzos.
Hay retos adicionales, ¿quién fija los parámetros? Solamente el Ejecutivo, el Legislativo. ¿Incluimos a
quienes? Solamente el Ejecutivo o los otros Poderes, el Legislativo y el Judicial, los órganos autónomos, los
otros órdenes de gobierno, niveles estatales, municipales y los autónomos de ellos.
¿Cuál es la base del parámetro? El análisis costo-beneficio. Realmente que esos programas sociales y de
inversión, de financiamiento e impulso a actividades productivas y empleo formal puedan repercutir en los
efectos que queremos, en impactar socialmente y que puedan ser evaluados por instancias independientes,
instancias como el Coneval –en este caso– y demostrar los resultados y sus impactos.
Esto va a traer cambios, nuevos retos. Vamos a redimensionar el aparato público y no quiero hablar
únicamente del Poder Ejecutivo, porque amablemente aquí ya lo ofreció y lo comprometió el subsecretario
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Galindo. Esto implica al Legislativo, al Judicial, a los órganos autónomos, ¿o qué nada más una parte del
gobierno es la que puede llevar esta cuestión?
¿Qué vamos a hacer con esas personas? ¿A dónde las vamos a reorientar? Incluye ejercicios de
presupuestación y planeación, que si bien son normales, comunes en el Poder Ejecutivo, no necesariamente
lo han sido en órganos autónomos o de nueva creación.
No olvidemos la desregulación, la simplificación, la mejora regulatoria, la mejora del marco jurídico. Las
actividades ciudadanas, los ciudadanos que van todos los días, caminan. Los empresarios, están sujetos a un
sinnúmero de regulaciones, hay una actitud, digamos, una operación, una intervención del Estado en la vida
de todos nosotros.
¿Es necesaria esta intervención al grado que la tenemos ahora? ¿No podríamos ahorrarnos muchísimo dinero
sin tomáramos instrumentos que permitieran desregular y simplificar el marco jurídico? ¿No podríamos
liberar al Estado de esa pesada carga y eventualmente dejar más libres a los ciudadanos que ya no incurrirían
en costos de transacción al interactuar con el gobierno?
La transparencia y la rendición de cuentas es la gran oportunidad. Publicidad de los resultados, alineación de
los objetivos sectoriales, no importando el orden de gobierno. Valorar procedimientos que tenemos ahora.
Estamos en debates, en recentralización, descentralización. De pronto la recentralización no es tan buena para
estados como en el norte y, sin embargo, era imperativa en estados en el sur, hablemos de salud, de
educación, desarrollo social.
¿Cómo fortalecer la coordinación entre las agencias gubernamentales, la duplicidad? Dentro de una misma
institución puede haber diversas subsecretarías o direcciones generales que manejan un mismo tema, o varias
dependencias que manejan un mismo tema.
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¿Qué hacer y cómo contrarrestar los efectos de una intervención política de grupos de interés, que no vamos
a estar ajenos a ella? Y factores laborales, que son susceptibles de movilizarse y oponerse.
Y la participación de la sociedad civil, no dejemos a la sociedad civil fuera, tiene que estar ahí observando,
criticando. La crítica constructiva siempre sirve.
Imaginemos ese México, imaginémoslo con el Presupuesto Base Cero. No existe una metodología única para
hacerlo, pero acciones específicas de transparencia y de rendición de cuentas, acompañamiento sistemático
de la sociedad…
(Sigue turno 12)
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Turno 12, hoja 1, bpg
… acompañamiento sistemático de la sociedad civil. Valorar públicamente los resultados de los programas
sociales, son algunas de las herramientas que podemos utilizar.
Cambiamos el enfoque. Modificamos los procedimientos presupuestarios enfocando hacia el resultado de la
gestión pública, hacia la evaluación con un papel protagónico de la transparencia y la rendición de cuentas.
Podemos así concentrarnos en lo que vale la pena y saber lo que no vale la pena o lo que no se puede realizar
por lo menos en el corto plazo.
Lo que se está proponiendo y apoyando en este foro es un cambio de perspectiva, una mejor articulación de
los objetivos de políticas y el gasto públicos, con un énfasis en el bienestar de la población para promover no
sólo el crecimiento económico y social y las cifras macro; son 8importantes y estoy de acuerdo con el doctor
cuando nos dice que eso no lo es todo. Tenemos que entrar a los microdatos, tenemos que ver si estamos
impactando el bienestar de la población, si le estamos dando empleo, pero un empleo con calidad; salud con
calidad, educación con calidad, desarrollo económico y social con calidad. Tenemos que entrar al análisis de
los datos micro para poder saber que estamos teniendo un resultado.
Se trata de generar confianza y resultados. La propuesta creo que bien lo vale. Muchas gracias.
El moderador
: Muchas gracias, licenciado Ciscomani. Para finalizar este
panel tenemos la participación del doctor Jorge Chávez Presa, socio fundador de Instituciones y Tecnologías
Gubernamentales. El doctor Chávez Presa es economista con licenciatura del Instituto Tecnológico
Autónomo de México y maestría y doctorado por The Ohio State University .
Es autor del libro Para Recobrar la Confianza en el Gobierno: hacia la transparencia y mejores resultados
con el presupuesto público, publicado por el Fondo de Cultura Económica en el 2000 con cuatro
reimpresiones; y coautor de México 2012: reformas a la Hacienda Pública y al Sistema de Protección Social,
publicado por el Centro de Estudios Espinosa Iglesias en el 2012.
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Turno 12, hoja 2, bpg
Tuvo a su cargo el diseño y formulación, integración y presentación del proyecto de Presupuesto de la
Federación en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de seis ejercicios fiscales: 93, 904, 905, 96, 97 y
98 como director general de Política Presupuestal y primer jefe de la Unidad de Política y Control
Presupuestal de la Subsecretaría de Egresos.
Como diputado federal de la LVIII Legislatura presentó diversas iniciativas que fueron aprobadas, entre las
que destacan la reforma del SAT, introducción del presupuesto de gastos fiscales y el capítulo de
transparencia de la Ley de Ingresos de la Federación y la iniciativa de Ley Federal de Presupuesto Público
para introducir el Presupuesto de Ingresos de la Federación y Presupuesto Público base de la actual Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Desde el 2002 a la fecha publica quincenalmente en El Universal artículos de opinión.
Fue subsecretario de Política de Energéticos en la administración del Presidente Ernesto Zedillo y fue vocal
de la Junta de Gobierno de la Administración del Presidente Felipe Calderón. Actualmente dirige el ITG
Consultores de Políticas Públicas.
Doctor, sea usted bienvenido. Tiene el uso de la palabra hasta por 10 minutos.
El doctor Jorge Chávez Presa: Qué tal, muy buenas tardes. Para mí siempre estar en la Cámara de
Diputados es un gran honor y un gran privilegio. Muchísimas gracias al Centro de Estudios de Finanzas
Públicas por esta invitación. Agradezco a la presidenta del comité de ese centro tan importante, a la diputada
Cecilia González Gómez y agradezco de manera muy especial a Pedro Ángel Contreras haberme
considerado. Con la venia del señor presidente de la Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados.
Señores legisladores.
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Turno 12, hoja 3, bpg
Quiero hacer una presentación que espero sea provocadora porque es una gran oportunidad para hacer un
alto, revisar qué hemos hecho bien, qué hemos estado haciendo mal durante muchos años y que esto lo
tenemos que cambiar.
Para empezar, ¿por qué estamos reunidos aquí? Yo creo que gracias a la caída del precio del petróleo estamos
acá. Pero no sólo se ha caído el precio del petróleo, se ha caído también la producción del petróleo. Hemos
pasado de una bonanza petrolera que no tuvo la administración del Presidente López Portillo. Es la expansión
o el ciclo de petróleo más largo con precios tan altos, que hemos tenido que nos hacen. Pero luego no sólo el
precio del petróleo, es que hay expectativas de aumento en las tasas de interés.
Esto es importante porque de algo que se ha beneficiado el Presupuesto Público en México ha sido de la
disminución del costo financiero gracias a los programas de estabilización que en un momento tuvimos, pero
disminuyó el riesgo México y disminuyeron las tasas de interés drásticamente. La otra es porque se ha estado
haciendo un uso creciente del endeudamiento público. No lo habíamos visto hace tiempo. Y la otra es la
evidencia que muestra que el incremento en el gasto público no ha ayudado al crecimiento económico y no
ha contribuido a la reducción de la pobreza y ese creo que es uno de los cuestionamientos más importantes
que nos tenemos que hacer.
Estamos gastando más del 30 por ciento en términos reales per cápita de lo que se gastó en la administración
del Presidente López Portillo. Lo digo aquí para muchos que lo dijimos, muchos de ustedes no lo vivieron.
Estamos gastando mucho más y no contribuimos al crecimiento económico, no estamos contribuyendo a la
generación de empleo y no estamos contribuyendo a la reducción de pobreza. Ergo, algo está mal en el
Presupuesto Público.
Los ingresos recurrentes no están alcanzando para cubrir el costo de las funciones básicas del Estado y los
derechos sociales. Les quiero mostrar, porque las luces rojas no se encendieron ahorita, ya vienen
encendiéndose desde hace varios años. Pero gracias al aumento del precio del petróleo las luces rojas no se
veían, pero ahí siempre ha estado.
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Turno 12, hoja 4, bpg
Luego, con el incremento al acervo de la deuda pública el costo financiero de la deuda pública ya empezó a
aumentar con respecto al PIB. El costo financiero como porcentaje del PIB había reducido y a partir de 2014,
2015 ya empezó. Es un indicador que nos debe de encender las luces ahí amarillas.
Luego la otra. El nivel del ritmo de crecimiento al gasto público prácticamente se ha financiado muy poco
con el aumento en la recaudación de impuestos. El espacio presupuestario lo abrió, la disminución del costo
financiero de la deuda pública y los incrementos tanto de la producción que llegó a 2004 y luego este
aumento de la producción que se redujo, fue relevado por el aumento en los precios del petróleo crudo.
Y luego una de las cosas más lamentables. Estamos consumiendo el patrimonio. Estamos quemándonos el
petróleo en gasto de operación gubernamental, en subsidios que no están llegando a donde deben. Por eso no
estamos creciendo. Yo creo que por eso lo tenemos que ver.
¿Para qué vamos a hacer este ejercicio o lo deberíamos de hacer? Una, es conformar un presupuesto público
que contribuya al crecimiento económico, desde luego a la estabilidad. La estabilidad no es un objetivo, es
una restricción porque a los mexicanos nos costó muchísimo trabajo tener una economía estable. La otra es
aplicar técnicas presupuestarias que revelen ineficiencias, dispersión y alinee los recursos públicos a los
lineamientos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Tenemos que acabar con la
impunidad presupuestaria.
¿Cuál es la impunidad presupuestaria? Que no cuestionamos los gastos. Esa es la razón por la cual se han
venido volviendo gastos financiales (¿?) Tenemos que acabar con la impunidad presupuestaria, tenemos que
cuestionar qué está sucediendo con el gasto en la educación que no está rindiendo, con los gastos en
programas de reducción de pobreza que no están reduciendo pobreza. Ése es el tema.
¿De qué tamaño se requiere el ajuste fiscal? Yo creo que requerimos… bastante. Una, podemos decir es para
que el superávit primario iguale al costo financiero de la deuda. Eso sería lo ideal. Estamos teniendo déficit
primarios desde el 2009.
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Turno 12, hoja 5, bpg
¿Qué significa en palabras más sencillas tener déficit primario? Que nos estamos endeudando para pagar…
(Sigue turno 13)
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Turno 13, hoja 1, vba
… tener déficit primario, que nos estamos endeudando para pagar intereses de la deuda.
O sea, aquí en esta Cámara de Diputados, en esta legislatura le echan a los gobernadores que, qué malos;
oigan, pues desde 2009 no están viendo lo que está sucediendo con el gobierno federal, están permitiendo
endeudamientos para pagar gasto de operación, gasto corriente, y esto es contrario a la Constitución. Por eso
les digo, respetemos la Constitución.
Dos, para alcanzar –esta es una restricción menos dura– es para alcanzar un déficit financiero que mantenga
constante la relación deuda PIB y que ese déficit sea para sostener un mínimo de inversión pública que
impulse el crecimiento económico. Es algo así como desde el punto de vista macro lo que tenemos que hacer.
Luego, ¿de dónde venimos, dónde estamos y a dónde queremos llegar? Bueno, pues estamos viniendo de la
expansión de gasto más importante que ha tenido el gobierno después de los setenta. Pasamos de un gasto
primario en el 2000 de 12 por ciento a un gasto primario del 18 por ciento del producto interno bruto, y ¿a
dónde se fue? Bueno, fundamentalmente a lo que estamos llamando “gasto en desarrollo social”, traemos un
grave problema ahí, y ahí pueden ver lo que está en educación y salud, pero vámonos.
Aquí fuentes y usos. Estamos viendo que cada vez estamos financiando más el presupuesto público con
deuda, lo estamos financiando más con deuda y lo hemos financiado con aumento en los ingresos petroleros.
O sea, derechos sobre hidrocarburos en este año, en el 2015 ya no se conocen fundamentalmente como
derechos petroleros, sino son las transferencias que hace el Fondo Mexicano del Petróleo al gobierno federal.
Vean aquí las fuentes cómo fueron, cómo ha venido aumentando la deuda, cómo aumentó la parte de
hidrocarburos que es la parte amarilla y muy poco, yo creo que fue un gran éxito de esta legislatura haber
homologado el IVA para todo el territorio nacional. No puede haber mexicanos de primera y mexicanos de
segunda. Esa simple medida aumentó en más de 0.4 por ciento el PIB la recaudación, es la medida más
pequeña que más rendimiento en recaudación ha tenido, un súper éxito, pero no es suficiente. Pero vean
ahora el gasto hacia dónde se nos está yendo.
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Turno 13, hoja 2, vba
Me quiero ir más rápido porque quiero respetar. Hemos tenido la expansión brutal del gasto público también
se ha reflejado en la estructura programática. Partimos de una estructura programática porque el presupuesto
de ahora es resultado de un ejercicio base cero, no se le llamó así, no se publicitó, que fue el presupuesto de
1998, que fue el primer presupuesto que aprobó una legislatura en la cual el partido en el gobierno no tenía
mayoría.
Por eso es histórico y es un parteaguas en la historia presupuestaria. Vean la estructura que tenía sumamente
compacta. No tengo aquí los datos hasta 2015, no espero aquí que Fernando luego me ayude a completar la
serie, ya habló de 894 programas presupuestarios, mientras que todavía en el 2012 había ciento y tantos, no
existía esa clasificación programática.
Una legislatura en el 2006, modificaron la Ley Federal de Presupuesto en lugar de haber modificado la Ley
de Planeación para incluir una nueva modalidad programática, o sea, la metieron en el lugar equivocado para
introducir esta figura de programas presupuestarios que verdaderamente acabó metiendo el desorden en el
presupuesto.
¿Por qué el desorden? Porque antes estaba el presupuesto alineado al Plan Nacional de Desarrollo con los
programas sectoriales. Los programas sectoriales son nada más y nada menos que la política pública en cada
una de las acciones.
Entonces, ¿qué es lo que está sucediendo y por eso es una excelente noticia la que nos está dando el
subsecretario Fernando Galindo? De que van a cuestionar todo esto porque esa dispersión hay que juntarla
para lograr mejores resultados.
Bueno, desde cualquier ángulo que se vea, la composición de estructura de la hacienda pública es sumamente
vulnerable y eso es lo que nos tiene que preocupar, la estructura, el nivel de gasto que traemos es solo
sostenible con altos precios del petróleo que no los vamos a tener un buen rato.
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Y la reforma energética todavía no nos va a dar los resultados porque eso era lo que estaba implícito, los
ingresos recurrentes son insuficientes, vean nada más, nuestros impuestos no alcanzan para cubrir el gasto
corriente. Wow, o sea, una empresa aquí, una empresa que con su gasto de operación no cubra la nómina, no
bueno, está mal. El gasto primario sin inversión pública, el gasto programable. Ya prácticamente se me acabó
mi tiempo, voy a acabar rapidísimo, pero los focos rojos ya se encendieron desde hace mucho tiempo, que
están ahí, y me quiero ir muy rápido ya a la parte que afortunadamente han venido haciendo por ejemplo el
Coneval, que ha tenido esa visión de evaluar los programas de desarrollo social, que como estamos viendo,
no está teniendo resultados.
Es todos los focos rojos que ya vienen desde 95 encendiéndose, y esa fue también una de las razones por las
cuales siempre se ha... Entonces, se requieren ajustes tanto por el lado de ingreso como por el lado del gasto,
sí necesitamos recaudar mucho más, desde luego que sí, pero necesitamos gastar mejor, y reorientar la
hacienda pública al crecimiento económico, y aquí viene lo de la revisión de los programas de desarrollo
social.
Vean, hay 264 programas y acciones, valen 850 mil millones de pesos, 176 son programas, 88 son acciones,
Coneval tuvo que recurrir a esta palabra de acciones porque en la estructura programática no hay acciones,
porque todos esos, quesque les llaman programas, no son programas.
Y lo que es peor, 176 programas no pudieron ser evaluados porque no tenían, no siguieron otras de las cosas
que se llama marco lógico, no lo siguieron. Y entonces, si vemos nada más, de todos esos 442 mil millones o
más bien, de esos 850 mil millones de pesos, sólo una pequeña parte de esos programas, están siendo
progresivos. Es decir, ayudan a los estratos de ingreso más bajos, son muy poquitos y están documentados.
Ya para finalizar lo que me gustaría dejar como conclusiones, qué bueno que estamos haciendo presupuesto
base cero, pero va a ser insuficiente. Su aplicación es limitada porque hay una gran cantidad de obligaciones
jurídicas. Hay enfoque superiores como el presupuesto orientado hacia resultados, no con base en resultados,
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es erróneo ver con base en resultados es ver al pasado, se tiene que ver al futuro, el presupuesto es futuro, es
construir futuro.
El presupuesto, tiene que haber una reducción en los costos de transacción en el interior de la administración
pública. O sea, tenemos que, y aquí, de conversación previa, yo creo que junto con el presupuesto base cero
tiene que haber regulación base cero, el mismo gobierno, dentro de la administración pública se han puesto
todas las cadenas para ejercer el gasto público sea lento, sea malo, o prácticamente no se ejerza.
Y ya, finalmente, bueno, la caída de producción y los precios del petróleo, nos han llamado aquí, pero lo que
sí necesitamos, y sí lo quiero comentar hoy, es una medida en la parte de programas sociales. Existen 10
padrones de beneficiarios, etcétera, tenemos que lograr y yo creo que eso sería una gran oportunidad de la
Cámara de Diputados, dejar como legado que se unifique el padrón de beneficiarios de los programas
sociales, y tenemos que evitar que los otros órdenes de gobierno estén duplicando, triplicando programas
sociales para los cuales ni siquiera tienen facultades. Muchísimas gracias.
El
: Muchas gracias por su participación, doctor. Quiero
agradecer a la doctora Rascón, al licenciado Ciscomani, al doctor Arturo Huerta, al doctor Chávez Presa, al
subsecretario Fernando Galindo, las exposiciones aquí presentadas.
Sabemos de la magnitud del gran reto que tenemos enfrente. Sabemos también de la situación económica que
vive el mundo y que México no es ajeno, y sabemos también de la responsabilidad hacendaria del gobierno
de la República que ha tomado medidas importantes para enfrentar la coyuntura macroeconómica
internacional y la economía mexicana.
Tenemos una fase, una parte para preguntas y respuestas, traemos ya el tiempo muy…
(Sigue turno 14)
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… para preguntas y respuestas, traemos ya el tiempo muy apretado. Voy a hacer una sola pregunta aquí a los
compañeros que me acompañan en el panel. Dicho todo lo anterior, las presentaciones de cada uno de
ustedes, objetivas, reales, puntuales, realistas, existiese en México alguna otra alternativa para plantear o para
enfrentar este reto que estamos viviendo en base a los ingresos financieros, a los ingresos fiscales, en base a
la deuda, en base a los programas, diferente a esta propuesta que hace el Ejecutivo Federal, de un presupuesto
en base cero.
Si alguien quiere hacer uso de la palabra, les agradezco mucho, y posteriormente pasaríamos a la entrega de
reconocimientos. Doctora, por favor.
La directora Luz Elvia Rascon Manquero: Pensando en las alternativas, pues no sé cómo se llamaría, no
encuentro cuál sea el nombre, porque finalmente también tiene que ver con parte de lo que se hace en el
presupuesto base cero y parte con lo que se hace en el presupuesto con base en resultados, pero lo que sí
estoy segura es que llámese como se llame, se requiere de una reingeniería, una reingeniería cabal en todos
los procesos y en todos los programas presupuestales.
Si no se hace ese análisis, independientemente de que se parta de cero, se parta de resultados, el análisis es
necesario.
El coordinador técnico Humberto Aguirre Aguirre: Muchas gracias, doctora. Licenciado.
El presidente Francisco Ciscomani Freaner: Muchas gracias. De pronto las organizaciones internacionales
y los estados, en su conjunto las naciones, sentimos que hemos fallado, que no hemos llevado el bienestar a
la población, la calidad de las cosas que ofrecimos. Me parece interesante añadir a este análisis, un
documento que fue producido por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico, la OCDE.
Es un documento que en inglés se llama: New Approaches to Economic Challenges. Es una nueva visión de
los retos económicos, que precisamente hacen énfasis de que no basta hacer crecer a un país, y los grandes
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números macroeconómicos a la estabilidad, es necesario incidir a nivel micro en la calidad de la vida de las
personas, en el bienestar.
Si no logramos que estos ejercicios se reflejen en el bolsillo de los trabajadores, de los maestros, de las
personas, de los ciudadanos, no estaremos logrando nada. Pensemos en datos micro, pensemos en el bienestar
de la población cuando hagamos estos ejercicios. No dejen de ver ese documento está disponible en Internet,
me parece que añadiría a la reflexión; la propia OCDE reconocen que posiblemente concentrarse en lo macro
ha hecho que no vea lo micro. Gracias.
El coordinador técnico Humberto Aguirre Aguirre: Muchas gracias, licenciado Francisco Ciscomani.
Doctor Arturo Huerta.
El coordinador Arturo Huerta González: Gracias. Efectivamente tenemos una problemática mundial y
nacional. ¿Por qué razón? Porque las políticas económicas son las mismas en todos lados. Estamos viendo
como esta política de austeridad fiscal está predominando en la zona euro y de ahí que no han superado la
crisis de 2008 y 2009, alta tasa de desempleo, recesión, etcétera.
¿Por qué predominan estas políticas económicas? Yo vuelvo a insistir, porque responden a intereses del
sector hegemónico y ese sector financiero, que quiere lastarear la moneda del país donde ellos invierten.
Entonces de ahí que esas políticas de austeridad fiscal han sacrificado el crecimiento económico, han
sacrificado los objetivos de crecimiento económico, han sacrificado los objetivos de empleo y del instituto
del ingreso; entonces hay un retroceso histórico, repito, a nivel mundial, finalmente es un problema político.
El sector financiero es tan poderoso, tan poderoso, que obliga a todos los gobiernos a que instrumenten las
políticas económicas a su favor. El mismo Kaufman y Steagles se lo han dicho, mientras el 99 por ciento de
los excluidos no proteste para que las políticas económicas respondan a los objetivos de empleo, de un
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empleo bien remunerado, que es el mecanismo por el cual hay que combatir la pobreza, porque ya señaló el
doctor Chávez, de que por más política que se gaste en esta sociedad, la miseria sigue.
Tenemos que poner el centro en el pleno empleo, en el desarrollo productivo y subordinar lo financiero, lo
productivo, así se salió de la gran depresión del 29 al 33. Es un programa político, es un programa con
relación de fuerzas. Muchas gracias.
El coordinador técnico Humberto Aguirre Aguirre: Muchas gracias, doctor. Doctor.
El socio fundador Jorge Chávez Presa: Tenemos que empezar a pensar fuera de la caja, llevamos ya más
de 30 año con un discurso que ya quedó rebasado, las necesidades son más importantes. Esta Legislatura se
va a llevar un gran legado y fue que esta Legislatura aprobó una de las reformas más importantes que
necesita el país, que es la reforma energética. Sin embargo, al aprobar la reforma energética vemos que esta
restricción presupuestaria o un enfoque presupuestario equivocado, puede darle un balazo en el pie a la
reforma energética.
Y lo digo brevemente; crearon por primera vez una figura fundamental que es la empresa productiva de
Estado. La Empresa Productiva de Estado nos permite dejar de ser país Fondo Monetario Internacional, es
decir que nos ajustamos u ocultamos el déficit público consolidando las finanzas públicas con las
paraestatales, eso ya lo rebasamos. Ya no tenemos problema de inestabilidad en los mercados financieros, ni
cambiaria, ni problemas de inflación. Las empresas productivas de Estado, especialmente Pemex y CFE
tienen que verse y manejarse de acuerdo a criterios de rentabilidad, por lo tanto los ajustes fiscales se tienen
que hacer dentro de las finanzas del gobierno, no de las empresas productivas de Estado.
Hagamos eso si verdaderamente queremos crecer. Hagamos eso si verdaderamente queremos impulsar una
reforma energética que genere empleos y crecimiento económico. Gracias.
El coordinador técnico Humberto Aguirre Aguirre: Gracias, doctor Chávez Presa.
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Señor subsecretario Fernando Galindo.
El subsecretario Fernando Galindo Favela: Un comentario muy breve. Yo recojo todos los comentarios
que aquí se han vertido, creo que son muy valiosos para el análisis que está llevando a cabo el gobierno de la
República para la reingeniería del presupuesto con este enfoque de base cero para el próximo ejercicio fiscal
y como se dice aquí, por alusiones personales, coincido mucho con el doctor Huerta, de que el gasto público
es un motor para el crecimiento económico, pero este gasto público sin duda tiene que estar o debe ser
congruente con la capacidad de financiamiento del gobierno.
Ya hemos vivido, ya sabemos cuáles son las historias de cuándo se separa esta congruencia, entre la
capacidad de financiamiento del gobierno con el nivel del gasto público, por eso el objetivo de estas medidas
tanto del 2015, como del 2016 es para mantener la estabilidad de las finanzas públicas, como lo dije, con el
objetivo de cuidar la economía de las familias mexicanas. Muchísimas gracias.
El coordinador técnico Humberto Aguirre Aguirre: Muchas gracias, señor subsecretario. Les agradezco a
todos ustedes el tiempo invertido en este tan importante foro. Creo que hemos avanzado mucho, creo que es
un primer paso que habrá de abonar tanto al esfuerzo, que habrá de llevar el gobierno de la República, como
el trabajo que habremos de llevar a cabo aquí en la Cámara de Diputados y a lo que les tocará a la próxima
Legislatura de aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2016. Muchas
gracias por su presencia. Tenemos unos reconocimientos que les vamos a dar a cada uno de ustedes.
La moderadora
:
El
diputado
Pedro
Pablo
Treviño,
entregará
al
subsecretario Fernando Galindo, su reconocimiento de asistencia. Le pedimos a la doctora Luz Elvia Rascón,
que reciba el suyo. Doctor Arturo Huerta González, por favor. Licenciado Francisco Ciscomani…
(Sigue turno 15)
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… Arturo Huerta González, por favor. Licenciado Francisco Ciscomani. Doctor Jorge Chávez Presa, por
favor.
Y finalmente le pedimos al maestro Pedro Ángel Contreras que entregue su reconocimiento al diputado
Pedro Pablo Treviño.
Agradecemos la destacada participación de los ponentes, a quienes despedimos en este momento. Muchas
gracias.
Continuaremos con el segundo panel, por lo que les pedimos a nuestros siguientes conferencistas el diputado
Mario Sánchez Ruiz, Arturo Herrera Gutiérrez; el maestro Guillermo Barnés García; los doctores Carlos
Alejandro Tello Macías, José Gabriel Martínez González; así como al licenciado Juan Ignacio Gil Antón, que
tomen sus lugares en el presídium.
Le recordamos al público que las constancias de asistencia las podrán recoger al finalizar el tercer panel.
(Corte de la grabación)
(Se reanuda la grabación)
Se solicita a los presentes si son tan amables de ocupar sus lugares, porque vamos a iniciar en este momento.
Vamos a dar inicio al segundo panel, les pedimos que sean tana ambles de ocupar sus lugares, por favor.
En este segundo panel, Metodología para elaborar el presupuesto base cero, nos hacen el honor de
acompañarnos en el presídium:
El diputado Mario Sánchez Ruiz, presidente de la Comisión de Economía de la Cámara de Diputados.
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Turno 15, hoja 2, abv
Arturo Herrera Gutiérrez, gerente de la Unidad de Gestión del Sector Público para América Latina y el
Caribe del Banco Mundial.
El maestro Guillermo Barnés García, comisionado nacional del Fondo Público de las Cajas de Ahorro o
Fideicomiso Pago de Nacional Financiera.
El licenciado Juan Ignacio Gil Antón, empresario del Sector Asegurador.
El doctor Carlos Alejandro Tello Macías, profesor investigador titular de la Facultad de Economía de la
UNAM y ex subsecretario de Hacienda.
Así como el doctor José Gabriel Martínez González, director de la maestría en políticas públicas del ITAM.
Como moderador de este segundo panel estará el diputado Mario Sánchez Ruiz, a quien me permito
presentar. Originario de Ciudad Obregón, Sonora, realizó sus estudios profesionales como contador público
en el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey.
Su destacada trayectoria le ha permitido ocupar posiciones de liderazgo en organismos empresariales, tales
como: tesorero de la Cámara de Comercio de Ciudad Obregón, de 1990 a 1992; presidente de la misma, de
1992 a 1994; tesorero vicepresidente y presidente de la Concanaco Sevytur, de 1994 al 2010; a partir de ese
año y hasta febrero de 2012 fue presidente electo por unanimidad del Consejo Coordinador Empresarial.
Además ha participado activamente en diversos consejos de administración y consejos rectores de
organizaciones públicas y privadas, entre las que podemos destacar: Comisión Mixta de Combate a la
Economía Ilegal, Comisión de Salarios Mínimos, Consejo Asesor del SAT, Consejo Directivo de Nacional
Financiera, así como de Bancomex, y Consejo de la Comunicación. Actualmente, como diputado federal, es
presidente de la Comisión de Economía e integrante de las Comisiones de Competitividad, y de Radio y
Televisión.
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Para dirigirnos unas palabras y moderar el desarrollo de este panel queda en el uso de la palabra el diputado
Mario Sánchez Ruiz. Por favor, diputado.
El diputado Mario Sánchez Ruiz: Muy buenas tardes tengan todos ustedes. Quiero agradecer al director del
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, a mi amigo Pedro Ángel Contreras, la invitación a participar en
este foro tan importante, Pedro.
También así extender un agradecimiento y la felicitación a tanto los representantes del Banco Mundial como
a la Unidad de Posgrado de Economía de la UNAM. Mi reconocimiento también a mi amiga diputada Cecilia
González, presidenta del Comité de Finanzas Públicas.
Compañeros legisladores, amigos y amigas, todos, es un honor para mí coordinar este panel en materia de
metodología para la elaboración del presupuesto base cero, por ello es que me permito darle la bienvenida y
expresar mi agradecimiento a tan destacados exponentes, quienes el día de hoy nos compartirán sus
experiencias en esta materia.
A partir de las propuestas que se generen en este foro es que deberíamos diseñar una propuesta sólida que
permita la elaboración año con año de un presupuesto enfocado para atender las actividades prioritarias del
país, eliminando de una vez por todas aquellas de baja prioridad sin afectar los resultados esperados.
Éste, amigas y amigos, es un tema de la mayor relevancia, se trata de romper con viejos esquemas en la
elaboración del presupuesto, los cuales se han constituido en un factor adicional que ha inhibido que México
crezca de una manera sólida y sostenida.
En efecto, el presupuesto inercial con el que hemos convivido las últimas décadas contiene una serie de
deficiencias que nos han llevado a invertir la mayor parte de los recursos en los programas más regresivos y
en mucho de los casos duplican funciones y objetivos. Y ése es uno de los objetivos precisamente de este
foro y del panel, que en este momento nos ocupa, construir una metodología moderna para el diseño del
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presupuesto que se oriente fundamentalmente a privilegiar los programas prioritarios para la sociedad y el
desarrollo del país.
El presupuesto base cero consiste en establecer esquemas de planeación que se aplican tanto en la gestión
empresarial como en los programas públicos. Surgió como tal en 1970, cuando su creador Peter Pyhrr lo
introdujo en la empresa norteamericana Texas Instruments. Ante el éxito del sistema se extendió a otras
grandes empresas como Westinghouse, Boeing y AT&T.
En 1971, el entonces gobernador del Estado de Georgia, Jimmy Carter, contrató como asesor a Pyhrr para la
implantación de este sistema presupuestario en la administración del Estado. Y fue hasta 1977 cuando Carter
fue elegido presidente de los Estados Unidos, quien instauró esta valiosa herramienta para la elaboración del
presupuesto en la administración federal para el ejercicio fiscal de 1979.
El argumento en ese entonces para perfilar un presupuesto base cero fue, según el presidente Carter, el
denominado síndrome presupuestario, es decir, un sistema de elaboración de presupuestos que en el ambiente
inflacionista de los años 70 conllevaba una presión sobre los presupuestos de las empresas que generaba
decisiones de recortes de gastos poco motivados y que incurría en graves errores de gestión.
El presupuesto base cero fundamentó su éxito en premisas esenciales que lo consolidan como la metodología
por excelencia en la misión de hacer más competitivas y más productivas a las empresas y a las naciones,
teniendo como un eje el manejo eficaz del gasto. Algunas de estas premisas son las siguientes:
1. Esta metodología proporciona información detallada sobre los recursos que se requieren para lograr los
objetivos deseados. Es decir, se requiere primero…
(Sigue turno 16)
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Turno 16, hoja 1, eqt
… para lograr los objetivos deseados. Es decir, se requiere primero trazar objetivos y metas concretas con
base a un prioridad del país. Y, posteriormente definir qué rubro se orientaran con estos recursos que se
mantendrán disponibles.
Un segundo elemento que complementa el anterior es la elaboración de un análisis del costo beneficio. Este
ejercicio permite a su vez evitar la duplicidad de funciones y de programas con una base en una herramienta
que es el diseño del paquete de decisión.
En estos paquetes se describe una función o una actividad específica que ayuda a la evaluación y a la
clasificación de estas en comparación con otras actividades. De las dos premisas anteriores se desprende una
tercera y es la necesidad de aprobar cada año el presupuesto ejercido. Así como la eficacia con la cual se
cumplían los objetivos y las metas establecidas y realizar en consecuencia los ajustes pertinentes.
Para evaluar los programas más sustentables o sostenibles se tienen diferentes métricas de evaluación en las
que se considera el número de ciudadanos atendidos, el impacto económico generado y muy importante la
generación de empleos.
Es decir, analizar si se ayudó o no a que las empresas crecieran o las exportaciones aumentaran entre otros
aspectos relevantes a revisar. Con este tipo de mediciones se puede identificar qué dependencias son más
requeridas y útiles, y en consecuencia, cancelar aquellos que no son indispensables para la productividad del
país.
México, enfrente hoy una situación económica que hace igualmente indispensable la necesidad de elaborar
un presupuesto base cero. El pobre crecimiento económico de apenas 2.3 por ciento en los últimos años y
recientemente la caída del precio del petróleo, entre otros factores. Nos obliga no solo a analizar y canalizar
los recursos con los que contamos, sino también de manera sostenible.
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En la actualidad y desde hace ya varios años, México cuenta con un marco macroeconómico prácticamente
estable. La inflación ha permanecido en niveles por debajo del 5 por ciento. La acumulación de divisas se ha
mantenido a una tendencia alcista, generando importantes cantidades de reservas intencionales que al mes de
febrero sumaban arriba de 196 mil millones de dólares.
Dichas reservas mantienen funciones importantes en nuestra economía, pues ayudan a enfrentar…
económicos y financieros. Hoy en día, cada uno de nosotros no hemos visto de estas funciones en la práctica
para la estabilización de nuestro tipo de cambio.
A su vez, y a pesar de todo, siguen llegando inversiones extranjeras que ayudan también al dinamismo
productivo nacional. Estos son sólo algunos ejemplos de las bondades macroeconómicas que tenemos a
nuestro alcance, pero que no se han sabido aprovechar a su máxima expresión.
La pregunta es ¿De qué sirve tener altas reservas llegadas de inversión extranjera e inflación prácticamente
estable si en nuestros presupuestos existen apoyos o programas que en vez de acelerar frenan el
comportamiento progresista, a los agentes económicos, siendo que este dinero podría generar ingreso y
productividad en otro sector?
El presupuesto base cero constituye una herramienta poderosa para que las autoridades mexicanas evalúen y
asignen los recursos públicos de una manera eficiente y eficaz, pero siempre en coordinación con los sectores
productivos y académicos especialistas en la materia. Ese es el precisamente el propósito que hoy nos une en
estos foros.
Hace algunos días la Cámara de Senadores aprobó por unanimidad la minuta que remitimos de esta Cámara,
por la que se expide la ley para impulsar el incremento sostenido de la productividad y la competitividad de
la economía nacional.
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Turno 16, hoja 3, eqt
Hago votos para que a la brevedad el Ejecutivo publique esta ley, ya que es un instrumento que brinda la
oportunidad al sector público y privado a los académicos que conforman el Comité Nacional de
Productividad para que a través de un mecanismo de recomendaciones se puedan concertar acuerdos y
generar propuestas para instrumentar la política nacional del fomento económico, misma que deberá de
tomarse en cuenta para la elaboración del próximo presupuesto.
Amigas y amigos, me congratula dar inicio a este panel en el que escucharemos las propuestas de nuestros
expertos invitados para perfilar de una manera conjunta una metodología de presupuesto base cero, que
consolida el crecimiento de su país y de sus regiones y, sobre todo, que coadyuve a la completividad y a la
generación de más y mejores empleos. Sean bienvenidos todos ustedes, muchas gracias.
Para continuar con el programa, concederé el uso de la voz al maestro Arturo Herrera Gutiérrez.
El maestro Arturo Herrera Gutiérrez: ¿Dónde está la presentación? Ah, perfecto.
El diputado
: Discúlpeme mi querido maestro, voy a dar su currículo.
Arturo Herrera es gerente de la práctica global del buen gobierno del Banco Mundial. Hasta junio del año
pasado se desempeñó como gerente de la Unidad de Gestión del Sector Público para América Latina y el
Caribe, institución a la que pertenece desde el 2010-.
Arturo tiene una amplia trayectoria en el sector público mexicano, inicio su carrera en la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público. Posteriormente fue director general de administración financiera y Secretaría de
Finanzas del Gobierno del Distrito Federal. Ha sido profesor de asignatura en el Colegio de México y en el
departamento de economía de la Universidad de Nueva York, donde realizó sus estudios doctorales.
Ahora sí, escucharemos con atención al doctor Arturo Herrera.
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Turno 16, hoja 4, eqt
El maestro Arturo Herrera Gutiérrez: Gracias diputado Mario Sánchez. Quiero empezar por agradecer al
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas esta invitación que me parece muy oportuna en más de un
sentido.
Por un lado el presupuesto y la formulación del presupuesto y su ejecución no son un tema trivial en más de
un sentido. Las políticas públicas en mayor medida se ejecutan en mayor medida se ejecutan a través del
presupuesto.
Tal vez solamente hay algunas cuestiones mínimas de políticas públicas, por ejemplo, de posicionamientos
internacionales que no pasan por el presupuesto, pero fuera de eso toda pasa por el presupuesto y no son
cantidades menores.
En países como México podemos estar hablando del 20 por ciento del producto interno bruto, pero esto
puede llegar al 40 o 45 por ciento. Pero es una discusión en torno a cuál es la forma más adecuada de ejercer
el gasto público, y cuáles son las áreas en las que pide este poeta tener más impacto, nunca es una discusión
trivial. Sin embargo, esta es una discusión que está cobrando auge en los últimos meses, diría tal vez en los
países en el último año y medio, y hay diversas razones para ello.
Por un lado en América Latina, por una motivación distinta esta discusión empezó a cobrar impulso hace
unos 5 o 6 años, antes de la crisis, debido a los recursos adicionales que venia del boom de las materias
primas, esto podría ser recursos que venían del cobre, en Chile; del petróleo en México y Brasil; de los
minerales en Colombia y Ecuador, y la pregunta ahí era ¿qué hacemos con nuestro recursos nuevos y qué
destinos les damos?
Esa pregunta ha sufrido un matiz distinto a partir de la crisis y, sobre todo, en la caída de los precios de estas
materias primas. La pregunta ahora es si tenemos que ajustar, ¿cómo ajustamos el presupuesto y cuál es la
forma más adecuada para hacerlo?
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Turno 16, hoja 5, eqt
La segunda pregunta que se desprende de ello es, ¿Qué metodología tenemos que adoptar para eso?, y eso es
en gran medida el propósito de este panel. Déjenme pensar repitiéndome en ese sentido. Quisiera poner el
tema del presupuesto base cero, dentro de una cadena de ejecución y formulación del presupuesto que va más
allá del presupuesto va cero.
Lo que podrán ver en esta gráfica, podrán ver una etapa que tiene que ver por la formulación, que es donde se
hace una definición meteorológica y la preparación del presupuesto y me falta una parte que es la aprobación,
que es lo que hace conjuntamente en esta Cámara de Diputados.
Después viene la ejecución del presupuesto que tiene que ver cómo lo realizan las unidades ejecutoras, todo
el proceso de gestión dentro de la Secretaría de Hacienda, los instrumentos que existen para ello, en
particular el SIAP y dependiendo de lo robusto que esto sea, la posibilidad que esto dará para hacer
posteriormente un ejercicio de rendición de cuentas.
Ahora, ¿porque quisiera empezar con este?…
(Sigue turno 17)
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Turno 17, hoja 1, ahm
… ejercicio de rendición de cuentas.
Ahora ¿por qué quisiera empezar con esta gráfica? Porque hay un tema muy importante. El Presupuesto Base
Cero es muy intenso, muy demandante en trabajo, es decir, plantear y hacer una discusión de todo el
Presupuesto justo desde el inicio, es una tarea muy ambiciosa.
Ahora, la gente que trabaja en ese primer cuadro, en el cuadro de, en ese primer pentágono, o hexágono de
formulación, es e mismo equipo de gente que estará trabajando en el hexágono de ejecución, entonces el
presupuesto, la adopción de una metodología de Presupuesto Base Cero no implica nada más un cambio
metodológico, sino implica la adopción de una responsabilidad adicional para un grupo de servidores
públicos.
Cómo podemos dar inicio propiamente para dar un poco de contexto a esto y por favor no traten de leer esta
gráfica, a mí me causa, todavía tengo un par de pesadillas cuando trato de entenderla. Pero si se fijan, en la
parte roja, en la segunda, ahí es donde estamos en la parte de formulación y aprobación del Presupuesto, ahí
es donde se hace la introducción de una metodología para la formulación, y en este caso la que se está
proponiendo en el caso mexicano sería la metodología de formulación de Presupuesto Base.
Ahora, lo que en principio querríamos pensar, es que esta discusión está siendo alimentada por temas como
evaluaciones de desempeño, algo que no necesariamente existía cuando la metodología inició en los años 70.
Ahora bien, la discusión del Presupuesto Base Cero, forma parte de una discusión que tiene ya muchísimos
años, por una preocupación de aquellos que lo ejercen y que lo aprueban, de cómo mejorar el Presupuesto. Y
hay una serie importante de problemas que se vienen a abordar y una serie de herramientas con las que éstas
se tienden abordar.
Uno de los problemas más obvios, y lo mencionaba ya el diputado Sánchez, es el de la eficiencia del gasto, ,o
sea, cómo asegurarnos que el gasto se usa de manera adecuada.
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Turno 17, hoja 2, ahm
Hay otro tipo de motivaciones, por ejemplo una motivación que es común hoy en el mundo y en particular en
la región latinoamericana, que es qué tipo de metodología adoptamos dado que se quiere tener algún tipo de
ahorro o es necesario hacer algún ajuste presupuestal.
Un tema también es cómo nos aseguramos que la inversión está ligada a los ejercicios de planeación. Y éste
no es un tema menor y es un tema sobre, hasta donde nosotros podemos ver, no existe una respuesta única.
Existen básicamente dos modelos en el mundo sobre cómo hacer esto.
Uno, que sería –por ejemplo– el modelo que ha adoptado México hoy y que han adoptado países como
argentina o como Perú, donde todo el gasto es ejercido, es formulado a través de un mismo ministerio, en
este caso, de la Secretaría de Hacienda.
El otro modelo sería el modelo –por ejemplo– como el modelo brasileño, el modelo colombiano, donde hay
un ministerio, un Departamento Nacional de Planeación que se encarga de tratar de ligar la inversión a la
planeación.
México –por cierto– experimentó con este modelo en alguna época. Está con nosotros Carlos Tello, que fue
uno de los secretarios, de los primeros secretarios de Programación y Presupuesto, justo cuando se hizo un
intento por operar bajo este modelo.
Cada uno de estos modelos tiene pros y contras. En los modelos donde hay un ministerio de planeación por
separado, claramente hay una liga de la inversión a la planeación mucho más concreta, hay un problema de
coordinación entre los distintos, entre las distintas instancias legales.
Un tema adicional es el de la sostenibilidad fiscal. Okey, tenemos que decidir hacia dónde van los recursos
pero cómo nos aseguramos de que alcanza o que alcanza no solamente en un año, sino que alcanza de manera
dinámica, que no pone en riesgo la sustentabilidad fiscal.
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Y mucho más recientemente, hay una serie de preocupaciones ligadas a reconocer que en particular algunas
inversiones, pero muchas partes del gasto, incluyendo el gasto corriente, tienen que ser vistas bajo un
enfoque dinámico y reconocer que el gasto anual no necesariamente es la forma más adecuado.
Esto es muy obvio, por ejemplo, cuando hay inversiones que toman, sobre todo de infraestructura, que
pueden tomar una serie de años, cómo garantizar esto.
Y finalmente, una de las discusiones más recientes es en torno a cómo asegurarnos que el gasto no solamente
se ejecuta, sino que tiene algún impacto que era a lo que se refería el diputado Sánchez. El gasto no
solamente se ejerce, sino que ayuda a resolver el problema.
Ahora bien, para cada uno de estos problemas, en general se ha planteado una serie de herramientas, y para
algunos de estos, algunas de las herramientas planteadas es el Presupuesto Base Cero, pero y quiero poner
eso dentro de un contexto mucho más amplio.
Entonces ¿cuáles son estos distintos enfoques y herramientas que se han venido adoptando a lo largo de los
últimos 30 o 40 años y dónde se circunscribe en particular el Presupuesto Base Cero?
Entonces el primer tema es la forma más tradicional del Presupuesto, que es el Presupuesto anual
incremental, es lo que llamaríamos básicamente la forma en que esto opera es, si ustedes parten de un
presupuesto digamos de 100 en un año, y después hay una inflación de 3 por ciento y un crecimiento del 2.5
por ciento y dado que para todos los países a lo largo del tiempo suele haber una relación estable entre
ingresos y el PIB, lo que se podría pensar es que los ingresos van a aumentar de manera nominal en alrededor
del 5.5 por ciento, de los cuales 3 por ciento es nada más para corregir por inflación y un 2.5 por ciento sería
el incremento real.
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Entonces el presupuesto que es incremental, lo que se decide es qué hacer con ese 5.5 por ciento adicional.
Básicamente se toma como referencia el presupuesto del año anterior para definir cómo se va a hacer la
distribución del año siguiente.
Y esto lo pueden ver en todos lados; lo pueden ver en el léxico, en la formulación; lo pueden ver también en
las discusiones en el propio Legislativo.
No ha sido infrecuente cuando uno ve –por ejemplo– alguna comisión dialogando y pregunta cuánto le tocó
el año pasado, cuánto tenía. Cuando se hacen ese tipo de preguntas, en realidad aun cuando no se tenga
conciencia, se está haciendo una referencia de carácter metodológico a una metodología de presupuesto
incremental.
Ahora bien, bajo ese enfoque, o para apoyar ese enfoque se desarrollaron diversas herramientas y esto se dio
en un contexto determinado.
La primera herramienta fue preparar el presupuesto basado en partidas y después, un poco después, el
presupuesto basado en programas. Y por cierto esto está, las fechas aquí están pesadas como las analizamos
en el Banco Mundial, es decir, son las experiencias globales y no necesariamente se refieren a la experiencia
en México, y este periodo fue un periodo en el contexto de expansión del gasto público.
Hacia los años 70 y no me voy a detener mucho porque hizo un resumen muy claro el diputado Sánchez, de
esto, se empezó a adoptar el Presupuesto Base Cero, una metodología importada, efectivamente del sector
privado y que trataba de ver hacia dónde iban los resultados y hacer un conteo por actividades.
Una de las motivaciones del Presupuesto Base Cero, es que estaba pasando por un proceso de ajuste fiscal, es
decir, había que pensar cómo hacer algunas reducciones de manera importante. Efectivamente esto empezó a
pensarse en Estados Unidos en la administración del presidente Carter, una administración que estaba, que
vivió gran parte después del segundo shock petrolero.
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Turno 17, hoja 5, ahm
Y finalmente hay un nuevo enfoque que inicia, yo diría, sobre todo en los años 90, que es el reconocer que se
tiene que ver más allá del corto plazo, más allá de un solo año, pero eso tiene que darse en un contexto muy
claro, cómo asegurar que el gasto que es aprobado hoy o que es aprobado para el futuro, no tiene impacto, no
pone en riesgo la sustentabilidad de las finanzas públicas, y para ello se han desarrollado diversas
metodologías.
Una muy común es el marco fiscal de mediano plazo, otra es el marco de gasto de mediano plazo, y para ello
se han venido adoptando por diversos países, reglas fiscales o reglas de déficit estructural.
Y pensando ya en un marco de mucho más largo plazo, es donde paralelamente se ha desarrollado una
metodología diferente que puede ser complementaria del Presupuesto Base Cero, pero estamos hablando de
dos formas de enfocar distinto el presupuesto y tengo curiosidad un poco por ver cómo van a conciliar esto
en México porque las dos cosas van a estar operando al mismo tiempo.
Ya hay leyes también para el presupuesto basado en resultados, y aquí tenemos ya una revisión. Y la última
metodología que es lo que se está aplicando en muchos países de la OCDE, es lo que nosotros traducimos
como una revisión estratégica del gasto y de la política pública, que es una revisión puntual, sobre todo de
carácter sectorial, que centra a algún sector, agricultura, etcétera, para ver si es necesario hacer algún ajuste o
no.
Y los países donde esto se está aplicando son Canadá, el Reino Unido, Irlanda, Francia y Australia. Muy
bien.
Ahora bien, ¿cómo podemos poner todo esto en…
(Sigue turno 18)
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Turno 18, hoja 1, arm
… y Australia. Muy bien.
Ahora bien, ¿cómo podemos poner todo esto en un marco que nos permita analizarlo? Hicimos un esfuerzo
para tratar de resumir esto en una matriz de impacto, metodologías y herramienta, y que también nos permite
ayudar a entender qué es lo que busca, cuáles de estos problemas sí están siendo atacados por el presupuesto
base cero. Entonces lo que van a encontrar por columnas es el presupuesto basado en programas, que es
como decíamos, la primera gran reforma. Después el presupuesto base cero que, como ven, estaba tratando
de atacar dos problemas: el problema de la eficiencia del gasto y el problema de ahorros.
En una manera un poco más tenue está también tratando de abordar el tema de la sustentabilidad fiscal, pero
solamente en la medida en que esto sea ligado a temas de un marco fiscal de mediano y de largo plazo. El
presupuesto basado en resultados tiene algunas otras connotaciones, tiene una liga mucho más clara,
obviamente con el presupuesto plurianual y obviamente tiene una liga a los criterios de asignación del gasto
basados en impacto.
¿Concretamente cómo opera una metodología de presupuesto base cero? Gran parte de la terminología viene
de la terminología usada en el sector privado, y ahí viene una unidad coordinadora. Ustedes pueden pensar en
la unidad coordinadora para el caso de México en la Secretaría de Hacienda. Y tienen también unidades
gestoras, que tal vez para el caso de un gobierno podrían ser el equivalente a las direcciones generales, lo que
en México en un tiempo se llamaban las unidades ejecutoras de gasto. Entonces lo primero que se
determina… y justo el diputado Sánchez me hizo un gran favor haciendo referencia a ello… es que se
determina una serie de objetivos. Y yo diría que se determinan objetivo a dos niveles distintos. Uno al cual el
diputado se refería, que es cuáles son las prioridades, qué es lo que se quiere atender de manera sectorial.
Otro, que no es obvio inmediatamente y está hecho a nivel de los Ministerios de Hacienda o de los
Ministerios de Finanzas es… sobre todo en épocas de ajuste… cuál es mi objetivo de ajuste y después cómo
vamos a permitir que esto se haga.
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El segundo paso es una definición de lo que sería una unidad de decisión. Esto parecería obvio en el caso de
los gobiernos, que es lo que sería la unidad de gasto o la unidad de costo. Pero nuevamente pensemos que
esto proviene de una metodología que fue adoptada del sector privado y entonces aquí sería cuál es la unidad
de negocio. Después estas unidades de negocio estarían preparando paquetes de decisión. Es decir que
estarían determinando cuáles son sus prioridades, qué es lo que pretenden hacer, cuáles son los costeos. Y
aquí hay que tener en cuenta que el presupuesto base cero está formulado bajo la hipótesis de un
rompimiento con lo que se hizo el año anterior. Es decir, la discusión inercial a la que todo mundo estamos
acostumbrados, y no nada más en los gobiernos sino en el Banco Mundial y en el sector privado. Esto
quedaría abandonado.
Por cierto, esto me permite hacer un paréntesis para señalar que hay un tema que va más allá de las
metodologías, que son los temas de una cultura de la aprobación y de la ejecución del presupuesto. Por
ejemplo, en México en materia de presupuestos por resultados se supone que hay toda la teoría de
presupuesto por resultados… Se supone que hay una unidad que es formal que está haciendo evaluaciones de
alto nivel. Y eso existe en México. Es el Coneval.
Ahora, en materia de una nueva cultura presupuestaria, lo que esto implicaría es que las evaluaciones del
Coneval… y yo tengo cuatro años y medio fuera de México, así es que no sé cómo se hace esto. Pero lo que
esto implicaría es que esas evaluaciones son tomadas en cuenta tanto por la Secretaría de Hacienda al
momento de formular el presupuesto, como por el Congreso al momento de adoptarlo. Entonces el pensar en
una metodología no nada más está en cómo estructurar a los distintos actores, sino cómo operan estos
actores. Y finalmente, una vez que se hace un paquete de decisión, eso pasa a una revisión, que podrían ser
los gerentes en el caso del sector privado, o los secretarios de los distintos ramos. Y a partir de ahí se iniciaría
una discusión con la Secretaría de Hacienda.
Ahora bien, ¿cuáles son las ventajas y desventajas de un presupuesto base cero? Hay ventajas muy obvias, y
es que provee una metodología, un marco racional para pensar en un ajuste amplio, que es básicamente la
razón por la que está siendo discutido en diversos países, no nada más en México. Y a mí me parece que lo
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Turno 18, hoja 3, arm
que provee también es una especie de shock metodológico o de choque cultural. Es decir, ya no vamos a
discutir como hemos estado discutiendo hasta ahora. Hay un cambio de reglas. Vamos a tener que hacer una
discusión a partir de entender qué es lo que importa y qué es lo que no importa. Eso me parece que es una de
sus principales virtudes.
La segunda es que provee a los tomadores de decisión de información sobre las operaciones. Es decir que se
hace una discusión no sobre cuál fue el monto aprobado el año anterior sino a partir de qué es lo que quieren
hacer con ese presupuesto.
La tercera es que esta decisión no es arbitraria, sino que involucra a los administradores en las decisiones
presupuestarias. Hay un proceso formal a partir del cual dentro de cada secretaría o de cada ministerio… hay
un proceso de consultas.
Y finalmente la última, es que esto podría, y en un principio debería inducir en mejorar la eficiencia del
gasto.
Ahora, hay una serie de problemas. O sea que no todo son ventajas en el presupuesto de base cero. Y un
problema resulta obvio. Nosotros podemos empezar a discutir si quieren el presupuesto a partir de nada, pero
hay cosas que son irreversibles, por ejemplo la nómina. Incluso si quieren reducir una nómina, pues al
despedir a los trabajadores hay que pagarles. Entonces eso no tiene… Entonces hay que reconocer que hay
un número importante de gastos que no se pueden cuestionar: el tamaño de la nómina, por lo menos de un
momento a otro; el servicio de la deuda, esto viene dado por los saldos históricos; el pago de algunos
servicios generales mínimos; y supongo que el pago de electricidad que se tiene que hacer a la Comisión
Federal de Electricidad… a ellos mismos para generar electricidad, etcétera… o el Metro, el pago de
electricidad. Son temas en que seguramente se puede hace eficiencia, pero no se hace una discusión desde
cero.
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El segundo punto es que es una metodología que requiere… Y aquí me parece que es uno de los temas más
retadores. El penar… y voy a tratar de pensar en el caso mexicano. Si mal no recuerdo, entiendo que en abril
están obligados a darle algunos techos o un bosquejo de hacia dónde va al Congreso. Y si mal no recuerdo, el
8 de septiembre por ley tienen que presentar el paquete económico a la Cámara de Diputados. Eso quiere
decir que la Secretaría de Hacienda seguramente estará trabajando todo el verano y probablemente desde
junio en la formulación del presupuesto. En un presupuesto que más o menos está seguido bajo una lógica
incremental. Esto, el repensarlo desde cero querría decir que probablemente tendría que estarlo pensando
desde ahora, porque es mucho más intensivo. Y que estos actores que están pensando… o sea lo que sería…
ya no recuerdo… pero antes eran las direcciones generales sectoriales… ahora son las jefaturas de unidad en
Hacienda… Al mismo tiempo en que estarían gestionando el proceso de gasto de este año, tendrían que estar
repensando el gasto del año siguiente.
Y el último es que al pensar el presupuesto de manera anual y poner el énfasis en el carácter anual se rompe
la liga y la lógica del mediano plazo. Es mucho más difícil ligarlo a temas de planeación, sobre todo en un
país como México que, por el modelo que fue adoptado hace mucho tiempo… y como decía, no hay ningún
modelo… claro… se han priorizado los temas de control fiscal anual, vis a vis los de planeación.
Ahora bien, quisiera finalmente hacer un tipo de consideraciones de carácter final sobre cómo podemos tratar
de poner esto en un contexto más general, y qué tipo de estas metodologías son comunes a otras
metodologías anteriores y qué problemas puede haber.
El primer problema… y yo creo que esto… por lo poco que he visto en la prensa mexicana en los últimos
días y en algunas declaraciones… está el reconocimiento de que efectivamente habrá que empezar a discutir
todo un poco a partir de cero, pero que no se puede realmente discutir todo a partir de cero. No sé si se tendrá
que empezar con algunas secretarías o tendrá que tenerse una visión acotada de qué significa “cero”…
(Sigue turno 19)
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Turno 19, hoja 1, nm
… una visión acotada de qué significa cero.
Una ventaja es que forma parte de un esquema de modelos presupuestarios flexibles.
Una segunda ventaja es que forma, es complementado con políticas enfocadas a prioridades, ahora, esto no es
nada más algo que busca el presupuesto basado en resultados… perdón, el presupuesto… y ceros, por
ejemplo, esto es una preocupación similar del presupuesto basado en resultados.
Ahora, el tema de prioridades se puede tocar de muchas formas y los distintos países han venido ensañado
una u otra, o un conjunto de ellas, una es la que muchos países de América Latina y muchos países del
mundo y México adoptó hace algunos años, que es tratar de moverse a un presupuesto basado en resultados,
es decir, donde la discusión del presupuesto depende si algo tiene impacto o no, si sirve o no.
El presupuesto base cero tiene algunas características en común, es decir… una discusión a partir de las
prioridades de cada año, pero hay otros mecanismos, por ejemplo, en el Reino Unido se inventó durante el
periodo de Tony Blair, algo que se llamaba Delibery Unit, puede ser interesante reflexionar en torno a este
modelo o en este contexto, porque el Delibery Unit tenía dos, o lo que se llamaría Unidad de Entrega de
Servicios, dos hipótesis muy clara.
Una es, que aún con la voluntad del primer ministro no se podía hacer cargo de todo, entonces se iban a hacer
cargo de una serie de actividades prioritarias, entonces en esa serie de actividades prioritarias se encargaban
primero de asegurarse que fueran ejecutadas. Aquí es muy interesante porque no nada más se tenían que
dotar de presupuesto, sino tenía que haber mecanismos de coordinación que le permitieran que esas
actividades fueran realizadas, pensemos, por ejemplo, en un tema de educación, a nivel central, se tenía que
dotar de presupuesto, pero la educación en muchos países se da a nivel descentralizado.
Esto requería nivel de coordinación entre los diversos niveles de gobierno.
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Esto es una posición distinta, que es… yo no sé va a pasar con todo el presupuesto, le voy a creer a los
ministros o a los secretarios de línea que van a tratar de ejecutarlo, pero vamos a poner el énfasis en un
subconjunto de ellas, que serían las prioritarias.
Otro de los puntos que es casi el penúltimo punto que yo quisiera hacerlo, si al inicio es, todo esto implica un
cambio cultura, implica un cambio cultural no nada más en las unidades ejecutoras de gasto, implicará un
cambio cultural y metodológico, no nada más en la Secretaría de Hacienda, sino que de manera muy
importante tendría que implicar un cambio cultural en los legisladores encargados de aprobar el presupuesto.
Finalmente, esto no es un asunto trivial, es decir, todo el proceso presupuestal se ejecuta a través de un
sistema. Yo supongo, alguna vez traté de hacer los cálculos de cuántas transacciones presupuestales se hacían
en México, pero digamos, si uno lo midiera por un pago a un proveedor, deber haber tal vez y Jorge que
estuvo en política presupuestal, tal vez lo sabe más que yo, pero debe haber como medio millón de
transacciones, además, mucho más, pensemos en medio millón de transacciones, en un millón de
transacciones.
Eso requiere un sistema robusto, si no hay un sistema robusto que tenga los candados adecuados, se pueden
tomar las decisiones metodológicas que se quieran, pero va a haber una forma de alguien, de un ejecutor de
operar de una manera distinta.
Les voy a dar un caso muy claro, no voy a mencionar al país, pero hace poco tuvimos una conversación muy
interesante, con un país, un país sudamericano, que aprobó el equivalente a una regla fiscal, es decir, había
cierto porcentaje del PIN que podía ver el déficit, y está en una ley, nadie le dijo a los congresistas que tenían
que cumplir con la ley, entonces cuando los congresistas aprobaron el presupuesto, aprobaron uno que estaba
por encima de esa ley. Por cierto, no pasaba nada, ese es el presupuesto oficial.
Entonces, más allá de las metodologías y las leyes, se necesita ser blindado institucionalmente y para eso
tiene que… este resultado de las herramientas adecuadas, una de las cuales tendría que ser un CIAF
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Turno 19, hoja 3, nm
adecuado. México fue uno de los pioneros en iniciar estos CIAF, el primero que se inició en México hacia
finales de los 90, en realidad nada más cubrió la parte de la tesorería y todavía es un reto para México el
tratar de ligarlo a la parte presupuestal.
Esta es una tarea no concluida en el caso mexicano, pero para este número de transacciones, de millones de
transacciones y asegurarse que al aplicar una metodología ésta puede ser verdaderamente implementada, sin
duda alguna uno de los prerrequisitos va a ser tener un sistema integral de administración financiera que le
ayude a funcionar.
Me dieron media hora, acabé justo aquí. Ciao.
El coordinador técnico Humberto Aguirre Aguirre: Muchas gracias, maestro Arturo Herrera.
Continuando con el programa, ahora le toca el uso de la voz al maestro Guillermo Barnes García. Economista
en el Instituto Tecnológico Autónomo de México, con maestrías en economía, en la Universidad de
Columbia, en Nueva York, fue diputado federal en la LVII Legislatura, del 97 al 2000, por la cuarta
circunscripción, del PRI, donde fungió como secretario de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, e
integrante de las comisiones de Hacienda y Crédito Público, del Distrito Federal.
Desempeñó diversos cargos del sector financiero de la Administración Pública Federal, en la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público se desempeñó como director general de la hoy Unidad de Planeación
Hacendaria, también fue oficial mayor de la Secretaría de Hacienda. En 1994 fue director general del
Patronato del Ahorro Nacional, hoy Bansefi.
En 2001 fue nombrado comisionado del fideicomiso pago, han sido muchos años asesor de economía en el
Itam y en el Instituto Nacional de la Administración Pública.
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Miércoles 25 de marzo de 2015
Turno 19, hoja 4, nm
Ha impartido varios programas de Finanzas Públicas, cuenta con innumerables publicaciones en materia
económica.
Sin más preámbulo, le damos la bienvenida y el uso de la voz.
El ciudadano Guillermo Barnes García: Señores muy buenas tardes tengan todos ustedes, para mía es un
verdadero placer, gozo y agradecimiento estar aquí hoy, estar en el Congreso, en la Cámara de Diputados, del
Congreso de la Unión, siempre es muy alentador, muy formativo. Espero que este panel de este foro sea muy
útil para todos ustedes y para todos nosotros.
Quiero agradecer obviamente a Pedro Ángel Contreras por la invitación que me hizo.
Traigo una presentación que la dejo, no la voy a usar, porque poco, igual, siguiendo las ideas de Jorge
Chávez, déjenme plantear algunas ideas provocadoras del tema.
Yo creo que la idea del Presidente Peña, de iniciar el presupuesto base cero es muy buena, es muy buena
porque se va a permitir reevaluar en qué se usan los recursos de los mexicanos, en qué, adónde se destinan y
por qué.
Obviamente que esto no va a salir en un año. Esto va a llevar muchos periodos de afinación, de la
metodología, de aprender a evaluar los diferentes programas por más que ya tengamos al Coneval.
Creo que no hay una metodología única, y todo depende de los objetivos deseados.
Hemos escuchado aquí muchas veces la palabra “eficiencia”, que hasta donde entiendo, es hacer más con lo
mismo o hacer lo mismo con menos recursos. Sin embargo no hemos escuchado la palabra “equidad”, no
hemos escuchado la palabra “creación de valor” o “destrucción de valor”.
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¿Por qué? Porque como muy bien lo explicaba Jorge Chávez Presa, nos alcanzó el futuro, nos alcanzó el
futuro por un problema de ver el mundo de corto plazo, sin ver las expectativas y el largo plazo de las
situaciones.
Déjenme darles un ejemplo muy sencillo.
Cuando a mí me tocaba firmar el dictamen del presupuesto en el año 98, 99, el precio del petróleo con el que
se aprobó era 16.26, y la tasa de interés andaba como alrededor del 10, peso más, peso menos. No saben
ustedes la dificultad para poder juntar los ingresos con un presupuesto basado en el precio del petróleo de
16.25.
Eran noches y siempre existía…
(Sigue turno 20)
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… eran noches y siempre existía una visión de corto plazo de los legisladores, de qué va a decir mi
gobernador si le cancelamos su programa y mejor súbele al petróleo, súbele el precio al petróleo. Es muy
sencillo, en lugar de 16.25, lo ponemos en 26.25 y hasta sobra, bueno, ésa es la realidad.
Ahora, cuándo se había soñado en un precio del petróleo a 100. Nunca. Y cuando se habían soñado tasas de
interés reales, nominales cercanas a cero. Nunca. Es un experimento de política monetaria lo que se está
llevando a cabo, con tasas de interés reales negativas, y esto lo quiero dejar muy claro.
Porque la tasa de interés, el costo de oportunidad del déficit y de la deuda, y hay que pagarla, y cada vez si la
tasa es muy alta y el déficit es muy alto y la parte de intereses del presupuesto es muy alta se come las
posibilidades de ayudar a la gente, porque hay que pagar, lo que el subsecretario llamó gastos ineludibles o
irreductibles o como le quieran ustedes llamar.
Vivimos 10 años pensando que el petróleo de 100 iba a llegar a mil y no sólo contentos con eso, se generaron
déficit crecientes a partir de los últimos 4 o 5 años, estamos financiando el gasto corriente del gobierno
federal con deuda… se puede financiar con la tarjeta American Express, no les cuento en el lío que se meten
eventualmente.
¿Adónde voy con todo esto? El gobierno federal no va a poder revisar los 889 programas con detalle, lo va a
tener que hacer lo mejor que pueda, pero va a ser un proceso sucesivo de corrección. Lo que me parece
sensacional es que se tenga que justificar cada rubro de gasto que se da y justificar ante los organismos.
Pero vamos un poquito a la práctica, perdón, diputado, pero déjeme contar un poquito las entretelas de aquí
adentro. Por una parte, estamos sacando una metodología que la Secretaría de Hacienda va a aprobar, la
Secretaría de Hacienda va a ver, la Secretaría de Hacienda va a evaluar, ¿y dónde está el Congreso? El
Congreso tiene del 8 de septiembre al no me acuerdo a qué, pero es octubre, como mes y medio.
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O sea, lo que voy a decir ahorita ya está rebasado por la tecnología informática, pero cuando el gran doctor
Chávez Presa nos hacía favor de mandarnos el presupuesto, además de los 5 tomos de este tamaño, eran
como cinco, llenos de números, mandaba dos cajas de las de archivo, con hojas de cómputo con número por
los dos lados y eso era para los 120 programas, si ahorita hay 500 han de ser unas 10 cajas de números por
los dos lados, ¿quién lo va a revisar? ¿Diputado, qué metodología considera el Congreso que debe llevarse a
cabo, no para aprobar, para revisar?
Segundo. Es una facultad y una obligación de ley, por esta Cámara, aprobar el presupuesto, no tiene Cámara
revisora. Entonces, ¿cómo le van a hacer? ¿Qué metodología van a usar? ¿La del Ejecutivo, exclusivamente?
Y con base cero, ¿qué va a pasar? Que cuando llegue la nueva legislatura, van a decir los diputados recién
estrenados, y dónde está el proyecto de mi gobernador, quién lo tachó. Y les van a hablar a los diputados de
cada entidad federativa: ¿oye y mi aeropuerto en dónde está? ¿Y la carretera? Bueno.
Segundo. Análisis costo-beneficio, ¿esto qué quiere decir? Perdón que lo pregunte yo así, ¿qué quiere decir?
¿Cuánto cuesta y cómo mido el beneficio? ¿Por empleo? ¿Por unidad? ¿Por pies de casa? Como se llama, es
una casa que no tiene casa, sino nada más el piso. ¿Cómo lo voy a medir el beneficio? Para ver si es costo o
es beneficio, qué es mayor.
¿Le voy a imputar un costo inmediato? ¿Lo tengo que mandar a varios años? ¿Qué tasa de interés voy a usar
para el proyecto a valor presente? Tiene que ser la tasa del costo de la deuda, cuando menos. Ahora, para
hacer una revisión de todo esto sí se requieren varios años y me da mucho gusto que el presidente Peña lo
desee iniciar ya, lo tiene que hacer a nivel federal, a nivel estatal, y en las entidades autónomas.
Yo creo que sí va a haber una rentabilidad social importante, pero hay que tener presentes algunos puntos
adicionales que están en todas las listas. Vamos a evaluar cada rubro del presupuesto, ¿quién lo va a evaluar?
Ya sabemos, la Cámara lo va a ver y lo va a aprobar o no aprobar.
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Proyecto por proyecto, de los 889 que dijeron, ¿los órganos ejecutores de gasto son los que lo van a evaluar?
Esto, hasta donde yo sé, puede haber un enorme conflicto de intereses. Yo lo presento, lo ejecuto y lo evalúo,
todos van a salir muy bien. Los operadores no pueden ser los evaluadores, me parece muy bien lo del
Coneval, ¿será suficiente? ¿Tendrá suficiente metodología? ¿Y suficiente tiempo de aquí al 30 de junio que
nos dijeron?
Me preocupa, la eficiencia contra la equidad, porque va a haber ciertos programas en donde quizá no sean tan
eficientes pero son fundamentales. Hay que evitar que se repitan muchos de ellos, que haya profesores que no
den clases en algunas entidades federativas.
Y finalmente –diputado, usted ya no va a estar, creo–, hay una cosa que se llaman las presiones, los grupos
de presión. El otro día, ocho columnas, recorte en Pemex de 62 mil millones –ocho columnas–, no saldrá
ningún trabajador, Romero Deschamps. Háganle como quieran.
Cómo se va a negociar la noche del presupuesto y la noche de las presiones, dónde van a estar los proyectos
de los gobernadores, dónde van a estar los proyectos prioritarios, ¿por qué? Porque el destino nos alcanzó,
tenemos que reducir y hacer un esfuerzo a fondo de la forma de presupuestación, de que los recursos
alcancen, duren y de preferencia que dejemos como país estar financiando el gasto público, el gasto público
corriente con endeudamiento público.
Muchísimas gracias por su atención.
El
: A continuación presentará su ponencia el licenciado, mi
amigo Juan Ignacio Gil Antón. Estudio la licenciatura en economía en el Instituto Tecnológico Autónomo de
México, ITAM. Realizó el curso propedéutico para pos grado en American University, en Washington DC.
Tiene un diplomado en el programa avanzado en dirección de las entidades públicas en el Instituto Nacional
de Administración Pública. Se desempeñó como vicepresidente de desarrollo, vicepresidente de operación
institucional y presidente en la Comisión Nacional de Seguro y Fianzas.
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Asimismo, ha formado parte importante en el Grupo Nacional Provincial como asesor de la Dirección
General, director general de Daños y Autos y Fianzas, director divisional de líneas comerciales, y en la
actualidad como director de Seguros Corporativos.
El licenciado Gil Antón fue presidente de la Asociación Mexicana de Instituto de Seguros, AMIS, en 2008. Y
en la actualidad es el presidente del Centro de Estudios Económicos del Sector Privado, CEESP, y miembro
del Comité Ejecutivo del Consejo Coordinador Empresarial desde el 2008.
Bienvenido, mí querido Gil.
El licenciado Juan Ignacio Gil Antón: Muchas gracias, Mario. Muchas gracias a Pedro Ángel Contreras
por la invitación, muchas gracias a todos ustedes. Para mí también es al igual que comentaron mis
compañeros, un honor estar en este recinto, en esta Cámara de Diputados, y tratar de contribuir a esta tan
importante discusión…
(Sigue turno 21)
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Turno 21, hoja 1, jpgc
…Cámara de Diputados, y tratar de contribuir a esta tan importante discusión de política económica, de
política pública.
Yo traía preparada una presentación en la que los brillantes ponentes que me han antecedido, me han ido
quitando partes. Al igual que Guillermo, voy a tratar de hacer algunas simples provocaciones, venidas de una
persona que trabaja en una compañía de seguros, que tengo alguna experiencia en el sector público, en la
parte fiscal. Coincidimos varios de los ponentes aquí en esos entonces. Y tomar esto como un mexicano más
tratando de contribuir a esta importantísima discusión.
Quisiera empezar diciendo que me gustó mucho, y quisiera tomar una frase que hizo Jorge Chávez, que dice:
“el incremento en el gasto público no ha ayudado al crecimiento económico ni ha disminuido la pobreza”.
Creo que hemos visto una época enorme, de un enorme gasto público tratando de resolver problemas muy
importantes de nuestro país, y pasado el tiempo estos problemas no se han resuelto.
Creo que una evaluación, que yo no tengo autoridad para hacer, pero una evaluación como ciudadano,
demuestra que hemos gastado mal, que hemos gastado mucho. Yo quisiera añadir un verbo a lo que dijo
Guillermo, que es el verbo ejecución. Hemos ejecutado mal. Somos un país que gasta mucho para gastar.
Somos un país que para gastar en salud, gasta a través de una cantidad de burocracia enorme, haciendo que
haya más administrativos y menos médicos. Que haya más burócratas y menos profes. Que haya más gasto
en administración de la salud que en salud.
Creo que debemos de cambiar y tener más médicos y más medicinas y menos burócratas. Creo que tenemos
una oportunidad que nos presenta esta propuesta del Presidente, de hacer un presupuesto base cero, que
evidentemente como han comentado los que aquí me antecedieron, es imposible de hacer de la noche a la
mañana. Es imposible pedirle al país, es imposible pedirle a la Cámara de Diputados y al propio gobierno
federal, que revisen absolutamente todo en un periodo como este, y que súbitamente salgamos con una mejor,
con un presupuesto base cero completo, con todo lo que eso implica.
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Pero si creo que debemos de tomarle la palabra al Presidente, y creo que si me permiten hacer un símil muy
simple de hacer, considerar a nuestro país como una empresa, nosotros los ciudadanos representados en esta
Cámara de Diputados, somos los accionistas. El gobierno federal son nuestros empleados, son los
responsables de llevar esta empresa a donde nosotros, como ciudadanos, hemos querido llegar.
Nosotros queremos tener un país que no tenga los problemas de pobreza que este país tiene. Queremos tener
un país que no tenga los problemas de salud que este tiene. Queremos tener un país con niños que tengan
posibilidades de progresar económica y socialmente, a través de una mejor educación. Queremos tener un
país que no hemos logrado tener, a pesar de gastarle muchísimo dinero. Y creo que una parte de eso estamos
en posibilidad de empezar a solucionar. Yo diría, que aquí hacemos la metodología de Jack el destripador, y
nos vayamos por partes. Vayamos haciendo poquito a poquito lo que podamos avanzar.
Yo me permití a esta maravilla del internet, a ver algunas cosas en las que este país gasta y gasta mucho
dinero y que yo no tengo la información –y creo que no existe–, de quien esta avaluando si ese gasto está
valiendo la pena o no. Déjenme comentarles algunos y les pido que disculpen mi ignorancia si alguno de
estos es muy importante, pero desde mi punto de vista, no tengo manera de evaluar.
En el 2014 estamos gastando en un programa de apoyo a la educación indígena mil 40 millones de pesos.
¿Quién sabe o como sabemos nosotros cual es el resultado de esos mil 40 millones de pesos que es
muchísimos dinero? ¿Cómo sabemos si el programa integral de desarrollo rural, que gasta 8 mil 416 millones
de pesos ha dado resultado? ¿Cómo sabemos si el programa de escuelas de calidad de mil 515 millones de
pesos, ha hecho que nuestros niños tengan mejores escuelas? ¿Cómo sabemos, en fin, si el programa de
prevención de riesgos en los asentamientos urbanos ha funcionado? Como sabemos y como sabemos y como
sabemos, si infinidad de programas, infinidad de recursos se gastan sin una rendición de cuentas. Sin una
responsabilidad para cumplir o no con los objetivos.
Los que trabajamos en una empresa, y por eso el símil me parece que vale la pena. A nosotros nuestros
accionistas nos autorizan un presupuesto, y el presupuesto es la herramienta para llevar a adelante la
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estrategia de la compañía. Y al final del año, al final del periodo, nosotros tenemos que dar cuentas si lo que
gastamos sirvió para lo que sirvió. Yo creo que estamos en el momento de pedir como ciudadanos que los
responsables de gastar nos demuestren que el esfuerzo que estamos haciendo nosotros, a través de financiar
el gasto público, está disminuyendo la pobreza, está mejorando la desigualdad, está mejorando la salud, está
mejorando la educación, está siendo un mejor país.
Creo, que por ello, debemos de tomarle la palabra al Presidente, y yo quisiera invitarlos e invitar a los
diputados, que a través de ellos, que conocen las formas, que conocen la manera, nos representen en exigir
que el dinero que se junta, a través de los impuesto, para que el gobierno gaste, sea gastado de una manera
eficiente, que se ejecute bien. Más allá de la corrupción, más allá del desperdicio, más allá de la mala
administración. Que se cumplan los propósitos para los que este país está juntando dinero.
Déjenme darles nada más un dato que a mí me sorprendió, que no han dicho mis compañeros, pero es el
único que me queda que no han dicho –déjenme ver si lo encuentro, por eso a lo mejor no lo dijeron–. Según
el reporte de competitividad global, elaborado por el foro económico mundial, con todas las cosas que tengan
sobre esa metodología, somos el país número 99 en desperdicio del gasto público, respecto de 144
economías.
Creo que esta oportunidad que nos da el Presidente de la República, esta oportunidad que el país se merece,
no la deberíamos de dejar pasar. Y los invito a que hagamos de esta idea del presupuesto base cero, algo que
sea presupuesto base punto cinco, punto siete, punto lo que sea, pero que a partir de hoy empecemos a gastar
de una manera mucho más eficiente, de una manera mucho más eficaz, haciendo que ese gasto público se
convierta en lo que queremos todos los mexicanos, un país con mejores oportunidades, un país con menor
desigualdad y un país con una viabilidad mucho mayor que la que hasta hoy hemos tenido. Muchas gracias.
El coordinador técnico Humberto Aguirre Aguirre: Muchas gracias, Juan Ignacio. Corresponde el turno
al doctor Carlos Alejandro Tello Macías. Cuenta con una licenciatura en economía en Georgetown
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University de Washington D.C. Maestría en Columbia University, de Nueva York. Y estudios de doctorado
en Cambridge University, en Inglaterra.
Fungió como funcionario público, ocupando los cargos de subsecretario de Haciendo, secretario de
programación y presupuesto. Director general de financiera nacional azucarera. Director general del Banco
de México. Director general del Instituto Nacional Indigenista. Y embajador de México en Portugal, Rusia y
Cuba.
Carlos Tello, miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel III. Y ha sido miembro del consejo
universitario de la UNAM y de varios cuerpos colegiados de la máxima casa de estudios. Autor de varios
libros, entre otros “La Tenencia de la Tierra en México”, “La Política Económica en México, siglo XXI”.
“La Nacionalización de la Banca en México siglo XXI”. “Estado y Desarrollo Económico, México 19202006”. “La Desigualdad de México”. “La Economía Política de las Finanzas Públicas, México 1917-2014”.
Ha sido recocido con el premio Universidad Nacional en Ciencias Económicas Administrativas. Y es doctor
Honoris Causa, otorgado por la Universidad Autónoma Metropolitana. Ruego a usted, doctor Carlos Tello,
haga uso de la voz.
El doctor Carlos Alejandro Tello Macías: Muy buenas tardes. De verdad me da mucho gusto estar aquí
con todos ustedes. Siempre impone el Congreso de la Unión y la Cámara de Diputados. Por eso es un honor y
un privilegio.
Le quiero agradecer al maestro Pedro Ángel Contreras, el haberme invitado a participar aquí en este panel.
No conocí de antemano la muy completa y didáctica presentación que hizo Arturo… hace unos momentos,
así que apenas me voy a referir a ello. Pero…
(Sigue turno 22)
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… así es que apenas me voy a referir a ello, pero sí debo decir que se complementa con la que escuchamos
hace unas horas, de la doctora Luz Elvia Gascón, que también abordaron la cuestión metodológica. A mi
manera de ver ambas ponencias repito, útiles y didácticas.
Quisiera hacer algunas reflexiones que quizá valga la pena hacer, entre otras cosas, porque no se han
comentado lo suficiente. Fue muy interesante observar porque por lo demás me pareció una buena
presentación lo que nos dijo el subsecretario de egresos; él no mencionó –si mal no recuerdo– presupuesto
base cero, en sui presentación.
Lo que mencionó es lo que en la práctica, yo me imagino, se va a hacer. Una revisión relativamente
exhaustiva de los distintos programas de gobierno que se están llevando a la práctica y evaluarlos en función
de resultados si han dado o no de sí, a partir de ciertos criterios generales y prioridades establecidas.
A mí me parece bien, lo que me preocupa es la conclusión que se puede hacer de la evaluación de un
Programa Procampo, que lo evalúa Coneval y otras entidades. Parece ser que es regresivo, beneficia más a
los que más tiene y mucho menos, a los que menos tienen, y qué conclusión sacamos, ¿quitamos Procampo o
lo cambiamos para que funcione mejor? Siempre son dos opciones. Esto me recuerda mucho cuando se
empezaron a eliminar empresas públicas, fideicomisos, y otros programas porque no daban los resultados que
de ellos se esperaban.
¿Cuál es la solución quitarlos o mejorarlos para que funcionen bien? Salvo que concluyamos que es
imposible mejorar las cosas. Yo pienso que sí se pueden mejorar las cosas hay, por fortuna, todavía talento
para ello, entonces, no se trata pues, de un presupuesto base cero ni mucho menos, repito, lo que nos dijo el
señor subsecretario.
Se trata de una revisión de los programas vigentes, que repito, se hará con cierta profundidad, en algunos
casos más, en algunos casos menos, por las limitaciones del tiempo a que se han referido ya, algunos de los
ponentes.
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¿Qué es el presupuesto inercial, que también se menciona mucho y aquí se ha repetido? Para mí, el
presupuesto inercial parte de dos principios, el primero, que lo que hice ayer, lo voy a hacer hoy mañana,
quizás con un pequeño ajuste, aquí se habló de un 5 por ciento pagaríamos. Pero no solamente lo que hice
ayer, lo voy a seguir haciendo mañana, sino la forma en que lo hice, la voy a repetir y seguir haciendo
mañana, y eso necesitamos modificarlo.
Necesitamos modificarlo de raíz, porque lo único que hemos hecho -se han mencionado varios años–. Pero lo
único que hemos hecho es repetir las cosas, a pesar de que no han funcionado, entonces, sí necesitamos hacer
una revisión profunda del presupuesto y en buena obra que se quiere hacer con este método de revisión
exhaustiva de los distintos programas –800– hablabas de 200 antes, pero en fin, los que sean, que se revisen.
Pero también que se revisen, no por un afán, que ése sí me preocupa mucho, porque es el que expresó el
subsecretario, con el fin de reducir el gasto. Si yo voy a revisar un programa, puede ser con el fin de
aumentar el gasto, por qué, porque está funcionando y debe funcionar incluso mejor. Y aquí hay un sesgo,
un sesgo yo diría hacia la reducción del gasto público, yo no lo comparto, pero en fin, ése es el sesgo que se
ve, y a mi manera, lo que va a provocar es profundizar aún más la difícil situación en que vivimos, porque si
yo dejo de gastar, ustedes dejarán de recibir ingreso, y si dejan de recibir ingreso, a su vez van a dejar de
gastar.
Y otras personas dejarán de recibir ingreso, entonces, ése es un comentario adicional. Termino con la visión
que yo tengo del presupuesto base cero, que no necesariamente coincide con la muy buena presentación que
hizo, pero para mí, el presupuesto base cero cuestiona de raíz todo; mismo los llamado compromisos de
sueldos o de otras cosas, no. Si se va a revisar el presupuesto hay que revisar todo, y llegar a las conclusiones
del caso.
Empecemos con una partida importante, que por lo visto, por lo dicho hace un momento por Jorge Chávez, la
deuda ya es muy importante, ya representa un porcentaje alto del gasto bruto, del servicio de la deuda.
Vamos a suponer que la respuesta es sí, ¿qué vamos a hacer? ¿Podemos reprogramarla? ¿Y si podemos
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reprogramarla, en qué condiciones? México lo ha hecho en otras circunstancias, otros países lo hacen; Grecia
está dando su lucha, en fin, todo es revisable, ése es uno de los principios del presupuesto base cero; no todo
lo que se hace, sino también si se insiste en que hay que seguir haciendo algunas cosas, el método conforme
al cual se hacen las cosas, que puede cambiar.
Dejen dar tres ejemplos, porque ilustran lo que quiero decir. Y me voy por los capítulos más importantes del
presupuesto: educación. La pregunta inicial ¿debe o no debe el Estado seguir atendiendo el servicio
educativo? La polémica es enorme, y si vemos el incremento que ha habido en el gasto privado en materia es
bestial, sobre todo, en media superior y universitaria.
¿Por qué? Porque el Estado resolvió no hacer universidades y promovió e hizo lo que estaba de sui parte para
que se expandieran las particulares fue una decisión, entonces, se pregunta uno ¿debe o no seguir el Estado
atendiendo el servicio educativo? Yo pienso que sí, porque así además lo establece la Constitución en su
tercer artículo.
Vamos a suponer que sí, entonces, entramos a dos cuestiones básicas: campo, la cobertura y método de
enseñanza. Vamos a seguir cubriendo la preescolar, la primaria, la secundaria, la prepa y la universitaria ¿o
no? Y dentro de cada uno de los ciclos vamos a seguir con el campo que se cubre; en mi época eran 17
materias en segundo de secundaria; sólo para enloquecer al estudiante.
Creo que siguen siendo muchísimas las materias…
(Sigue turno 23)
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… para enloquecer al estudiante. Creo que siguen siendo muchísimas las materias; entonces, vamos a cubrir
el mismo campo, porque si las decisión es si se tienen que hacer aulas, pupitres y toda una serie de gastos.
Pero si las decisión es vamos a reducir el campo y en lugar de 17 materias cuatro, que es con lo que estudié
después, no es necesario tantas aulas y tantos maestros, etcétera. Pero sí son necesarias, por ejemplo,
bibliotecas, que no las hay. Eso por lo que toca al campo.
Método. En método seguimos toda una tradición positivista, decimonónica de que hay que dar todo y lo más
reciente. ¿Y cómo? Presencial y verbal. Aquí los ojos no se usan, no hay tiempo para usarlos, está uno
sentado en el autobús o en el aula. No hay tiempo para hacer otras cosas.
Se descansa en el trípode maestro-alumno-aula y si mantenemos ese método de enseñanza no hay
presupuesto que alcance. Por cierto, México es uno de los países que menos gasta por alumno, por ciclo en
educación, ya no digamos de la OCDE, de los que menos gasta en América, mucho menos que los de países
del cono sur y muchos otros.
Gasto por alumno por ciclo, que es el indicador adecuado y no el que con frecuencia se usa, que es gasto en
educación respecto al PIB.
Veamos otro de los capítulos importantes del Presupuesto. Atención a los servicios de salud. ¿Debe o no
proporcionarlos el Estado? Vamos a aceptar que sí. Bueno, ¿a quién debe cubrir? ¿Cuál será la forma? Hasta
ahorita hemos avanzado por una vía segmentada bajo el criterio general de trabajo subordinado; entonces, los
trabajadores tienen al IMSS, los del gobierno a los del ISSSTE, las Fuerzas Armadas al ISSFAM y así,
algunas entidades su propio sistema, Pemex –antes había energía eléctrica y ferrocarriles, ya no sé qué les
haya pasado. Y luego para los demás, que son los más y los más pobres, el Seguro Popular.
Con este sistema segmentado estamos promoviendo la desigualdad en la atención al servicio, porque hay
servicios mejores y servicios que no lo son tanto. Y también, por cierto, gastamos muy poco en salud por
persona, somos de los países que menos gasta.
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Entonces, finalmente, un ejemplo que me llega mucho por donde vivo y por quien vive cerca de mi casa,
seguridad a los funcionarios públicos. ¿Debe o no prestarse seguridad a los funcionarios públicos? Vamos a
suponer que sí, porque hay muchos malos. Pero la pregunta es, ¿hasta dónde? Porque como vemos las cosas,
funcionarios de cuarto y quinto nivel la usan. ¿Quién debe proporcionarla? No sólo a quién, sino quién debe
proporcionarla, ¿qué características debe tener? Las únicas que veo son coches negros con cuatro o cinco
gentes por coche, varios coches, por lo menos en la calle donde vivo.
Es decir, Presupuesto Base Cero entraña revisar todo, sin excepción a mi manera de ver y con permiso, sé
que el Banco Mundial sabe de esto.
El coordinador técnico Humberto Aguirre Aguirre: Muchas gracias, doctor. Como último conferencista
de este panel tenemos al doctor José Gabriel Martínez González. Es licenciado en economía por el ITAM,
con maestría y doctorado en economía por la Universidad de Chicago; director de la maestría en políticas
públicas del Instituto Tecnológico Autónomo de México; imparte cursos de economía laboral, organización
industrial y economía de la regulación. Ha ocupado los puestos de director general en la Unidad de
Desregulación Económica de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, director de Finanzas del
Instituto Mexicano del Seguro Social y secretario general de la Conferencia Interamericana de Seguridad
Social. Tiene el uso de la palabra.
El doctor José Gabriel Martínez González: Muchas gracias. Agradezco mucho la invitación a participar en
este foro y creo que el lugar en que me ha tocado hablar me da una buena oportunidad para ligar el mensaje
principal que quisiera darles y es que el presupuesto es uno de los resultados finales de un proceso muy
complejo que hay atrás de decisiones estratégicas, decisiones de regulación, legislación, que toma el sector
público e inclusive también las firmas, los hogares a lo largo del tiempo. Esto es importante porque nos
cambia la visión de cuál debe ser la estrategia de una reforma presupuestal.
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Creo que efectivamente hay que darle la bienvenida a una iniciativa para retomar y reiniciar algún proceso de
modernización del Presupuesto. Pero siendo un poco esquemático, de lo que escuché hoy desde la primera
sesión hasta hoy, diría que a lo mejor entre 80 y 90 por ciento de lo que escuché está en desacuerdo con lo
que dije. Y cuando mucho 10, 15 por ciento está de acuerdo, porque la idea es que el Presupuesto va a ser un
motor para la transformación del sector público, va a ser un motor del crecimiento. Creo que es al revés, creo
que más bien las decisiones estratégicas que se toman sobre en dónde debe estar o no operando una empresa
paraestatal, cuáles deben ser los impuestos, cuáles son las tarifas del agua realmente es lo que nos va a definir
el Presupuesto, el Presupuesto viene al final. Tenemos que pensar la reforma al Presupuesto como una forma
de contribuir a toda la modernización del Estado.
Quisiera en esta brevedad de tiempo dar dos ejemplos que en mi opinión pueden ser ilustrativos; uno, los
libros de texto gratuitos y otro, todo el sistema de agua. En libros de texto gratuito, si uno revisa el
Presupuesto hay esto que se llama las metas programáticas, que ya se ha discutido qué es eso. Las metas
programáticas en el tema de libros de texto gratuitos, que es un tema muy importante, es entregar los libros a
tiempo.
Y en buen plan, pues digo, ¿qué más quieren pedirles? Quisiera un programa de libros de texto que hablar de
qué calidad se le está dando al estudiante, cómo lo están recibiendo los profesores, cómo se compara este
libro con los que se están utilizando en centro y Sudamérica, en España, qué innovaciones pedagógicas hay,
por qué sí o por qué no se adoptan, cuál es el efecto real que tiene el programa de libros de texto gratuito. El
sistema actual no nos lo da.
Otro que es muy interesante, en realidad creo que es menos complejo, pero también es importante es del
sistema de agua. Fíjate, pensar en el presupuesto de los sistemas de agua, por ejemplo, de la Comisión
Nacional del Agua como la principal herramienta de política es un error muy grande, porque la política de
tarifas, la política de cutas que se le cobran a grandes usuarios, como municipios o empresas es la que nos
define realmente cuál tiene que ser el presupuesto.
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La política de agua, lo que deberían ser las metas programáticas es que cada hogar tenga un flujo de agua
continuo y limpio, y luego lo que quisiéramos es que todas las empresas comerciales industriales paguen
íntegramente por el agua y eso incluye por supuesto todos los efectos ecológicos, que compensen por todos
los posibles daños que puedan causar, etcétera. Esos deberían ser los objetivos del sistema de agua.
Las decisiones de gasto vienen después. Entonces, lo que necesitamos es una muy buena regulación del agua.
Desafortunadamente la Ley del Agua ya la echaron para abajo y quién sabe para cuándo la van a mejorar. Me
tocó trabajar en la Ley del Agua que está vigente y tiene errores gravísimos, pero bueno, a ver si para el
futuro a alguien se le ocurre echarla para adelante. Necesitamos una buena regulación de agua, una buena
regulación de tarifas y el presupuesto se da de forma natural, los proyectos de agua que hay que hacer son los
que son rentables y ya. Pero eso viene después.
Ahora, ¿qué necesitamos para lograr eso? Creo que el primer punto, el punto clave…
(Sigue turno 24)
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… eso. Creo que el primer punto, el punto clave, es el enfoque de servicio. Y eso es algo que creo que en
México estamos atrasados, necesitamos un enfoque de servicio. El objetivo del libro de texto gratuito es
darles servicio a los niños, a las familias, a los profesores. El objetivo del sistema de agua es darles servicio
de agua a las firmas y a los hogares. ¿Okey?
Necesitamos tener ese enfoque de servicio, y de ahí podemos empezar a pensar en reformar los programas.
Algo que se ha comentado mucho y que, de lo que he escuchado, están de acuerdo con lo que digo: la
definición de los programas, tenemos que invertir mucho más en eso, en definir qué es lo que queremos de
cada programa. Pero no lo tenemos que hacer en el presupuesto, porque el presupuesto no es el espacio
correcto para ello. Se ha hablado mucho de Coneval, creo que es la institución más citada de hoy.
Bueno, Coneval es una institución exitosa porque viene atrás de un programa que fue muy exitoso, que sigue
siendo muy exitoso, ¿no?, Progreso, Oportunidades, ahora ya le volvieron a cambiar de nombre a Prospera,
pero es un programa que desafortunadamente el gobierno no lo ha dejado crecer, igual que no ha dejado
crecer a la Coneval. Conveal es exitoso porque comenzó como el programa para evaluar eso, y sigue esa
metodología.
Coneval a estas alturas ya debería estar evaluando en general todos los programas de salud, de pensiones.
Hay deficiencias que son ampliamente sabidas, ¿no?, por ejemplo, todos los programas de pensiones, los
estudios actuariales de verdad es que no sirven para nada,… de vez en cuando los periodistas todavía los
toman y dicen: pues fíjense que el… ya llegó a tanto en el IMSS, en el ISSSTE, etcétera, pero no han servido
para generar política.
Entonces, Coneval debería estar haciendo eso y debería haber una agenda mucho más clara de cómo
incorporar todo, por ejemplo, estudios actuariales –y otros, no es nada más los actuariales–, en la agenda de
la política y tomando decisiones para reformar los programas. Una de las cosas que se dijo y que también es
muy claro es que… se saben, ya se sabían hace 10, 15 años. Y desafortunadamente pues el tema éste del
precio del petróleo hizo que se fueran retrasando y ahora pues ya los tenemos que enfrentar.
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Entonces, ¿cómo creamos estas instituciones que pueden apoyar al presupuesto? Quisiera irme directamente
a todas estas recomendaciones. Voy a tener esto como un documento de trabajo en la página de Internet, que
–bueno– ahí lo van a poder encontrar todos ustedes. Pero quisiera resumir este mensaje de que lo más
importante está en la definición de política, en qué es lo que queremos, qué quiere decir el servicio al
ciudadano, y a partir de eso tenemos que definir los presupuestos.
Las discusiones de que si es público, privado, centralizado o descentralizado, son un poco ambiguas o son
muy ambiguas. No hay razón por la cual, por ejemplo, un hospital lo tenga que construir una constructora
pública o una privada, eso no es un punto importante. Lo importante es que el ciudadano reciba el servicio
final de salud.
Entonces, mira, esta definición de programas requiere cambios importantes. Creo que en algunas áreas, que
son donde más se gasta, puede haber grandes avances muy pronto. Ya comenté este caso de ampliar la
misión del Coneval a todos los programas sociales porque, como ustedes saben, Coneval únicamente se
dedica a los programas del Sedesol, es la realidad, entonces tiene que enfocarse a todos los programas
sociales.
Hay otras cuestiones que se tienen que hacer. Hay un economista finlandés que se dedica a estudiar los
grandes proyectos de infraestructura. Y voy a decir algo que a lo mejor se oye un poco crítico, pero pues así
es, una cosa empírica. Los grandes proyectos de infraestructura usualmente fracasan; y la razón por la que
fracasan es porque muchas veces los gobiernos los ven como parte de las agendas políticas, entonces los
definen como grandes proyectos, y en México pues desafortunadamente hemos tenido algunos casos en los
últimos años: la Línea 12 y el ferrocarril acá, etcétera.
No hay razón por la cual los grandes proyectos de infraestructura tengan que ser sexenales o parte de una
agenda política. Si hay que hacer una carretera, pues hay que hacerla. Ahora, alguien comentaba que por
ejemplo los evaluadores o reguladores no pueden ser los mismos que los operadores. Éste es un caso así.
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Toda la agenda de grandes proyectos de carreteras, de puertos, de grandes obras hidráulicas, puentes,
proyectos de transporte urbano tienen que moverse hacia un sistema competitivo, en el cual las agencias que
los van a operar o que los van a construir no son las que toman la decisión. Si se va a hacer una carretera, por
ejemplo, bueno, tiene que entrar en un proyecto público totalmente abierto, con un grupo de reguladores que
no participan en el proceso de licitación de las obras, operación, etcétera, y ahí se tienen que ir poniendo las
prioridades acerca de qué cosas se tienen que hacer. Y es algo que, bueno, se ha hecho en otros países con
éxito.
Otro tema que es importante, y tal vez aquí es donde hay más diferencia con todo lo que escuchó hoy en la
mañana: no se puede separar todo el tema de cómo se genera el efectivo, cómo se generan los ingresos, del
tema del presupuesto de gasto. Algunos casos son más que obvios, como éste que les decía de aguas.
No es posible pensar en cuál debe ser el gasto en obra hidráulica si no se tiene pensado al mismo tiempo el
tema de la tarifa, porque no podemos regalar el agua, simplemente no hay dinero que alcance para regalar el
agua y el daño ecológico es brutal, de alguna forma se tiene que racionar y, por ejemplo, todas las empresas
pues la tiene que pagar al 100 por ciento, no hay ninguna razón para subsidiar absolutamente a ninguna
empresa del país el agua. Hogar es diferente, porque ahí sí hay un tema de derechos humanos y darle a todos
los hogares un acceso de agua. Pero, si no discutimos la tarifa no podemos discutir el tema del agua.
Y hay cosas –y ustedes lo pueden checar en la exposición de motivos que hubo a la Ley de Derechos de hace
uno o dos años–, la exposición de motivos dice: no, miren, hace como 25 años se metió esta idea de que se
iba a cobrar por las aguas residuales, pero nunca hicimos nada –con otras palabras es lo que dice esa
iniciativa–, pero ya lo queremos echar a andar. Y entonces se dice que también se va a revisar todo el sistema
de la clasificación de cuencas, sistemas, etcétera. Digo, no tenemos tiempo aquí para entrar a detalles.
La realidad es que la forma en como se le cobra a las empresas, a los municipios, por el agua residual es muy
importante. No tiene sentido decir, por ejemplo, vamos a gastarnos una fortuna en sistemas para limpiar agua
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si por otro lado estamos dejando que las empresas ensucien el agua sin ninguna restricción, entonces, hay que
pensar los juntos y eso incluye todo, leyes de impuestos, leyes de derechos, etcétera.
Y finalmente –y aquí es algo en lo que a lo mejor dije 10 o 15 por ciento de acuerdo, el punto siguiente creo
que hay más acuerdo con algunos de los panelistas de este panel o del anterior– necesitamos mejoras
institucionales importantes, instituciones independientes de evaluación que tengan rigor académico, no
politizadas, que se enfoquen a evaluar los programas de forma integral. Deberíamos… evaluación de las
carreteras, de los sistemas de agua y del libro del texto gratuito, etcétera, hecha por instancias independientes.
Se tiene que financiar todas las universidades del país. Creo que está muy bien y es muy bienvenida la
contribución del Banco Mundial, creo que tiene gente excelente, pero el Banco Mundial a la larga no es el
que se debe encargar de esto, tiene que ser primeramente la sociedad mexicana. Entonces, tiene que haber
una evaluación independiente de los programas de carreteras y de transporte urbano, y de todos los demás,
financiados por el gobierno, independientes por supuesto de los organismos operadores de Hacienda,
etcétera.
Es muy importante fortalecer al Congreso en sus instancias presupuestales. Soy usuario frecuente de los
estudios del Centro de Estudio de las Fianzas Públicas del Congreso, creo que hacen un muy buen esfuerzo,
pero hay que subirle el perfil y tiene que ser una instancia muy poderosa en el proceso presupuestal. El
Congreso prácticamente debe tener capacidad de hacer su propio presupuesto y de avaluar los programas que
quiera. Es diferente a los objetivos que debe tener el Ejecutivo, pero el Congreso debe tener mucho más
poder para hacer presupuestos y evaluar programas del que tiene.
Efectivamente, de las cosas que nos hablaba Guillermo, no sirve el recibir las cajas, eso no sirva ya. El
Congreso debe tener su opinión propia y desarrollar internamente sus opciones de política. Y finalmente,
digo, a veces la gente que trabaja en cosas de planeación estratégica dice que lo más difícil cuando hace un
cambio es qué es lo que tiene que dejar. Y aquí diría que hay que pensar algunas cosas que, bueno, a lo mejor
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tuvieron su momento, pero que no es claro que la estructura actual o la forma en cómo se aplica en la
actualidad funcione.
Y comenzaría por el Plan Nacional de Desarrollo, que es más bien un plan sexenal. Realmente los grandes
proyectos del país no tienen nada que ver con el sexenio, el sexenio es un ciclo político donde la república va
cambiando a sus representantes, etcétera, pero si hay que hacer una carretera de un lugar a otro es no tiene
nada que ver con un proyecto político.
Entonces, ¿por qué no pensamos mejor en otra forma…
(Sigue turno 25)
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… Entonces, ¿por qué no pensamos mejor en otra forma de planear las actividades del gobierno que no esté
tan influenciada por esto? Se pierde una gran cantidad de tiempo en preparar estos planes, en evaluarlos, y no
es muy claro que sirvan. Cuando se crearon sí había toda esta situación de la sustitución de importaciones y
el gobierno tenía que controlar muchos precios, cantidades, etcétera. Eso pues ahora no es el reto que tiene el
gobierno.
Corea es un caso importante, Corea también tenía planes que inclusive eran mucho más profundos que los
mexicanos, Corea los abandonó y básicamente tomó la agenda de enfocarse al tema de empleo como el
principal tema de la agenda nacional. Y, bueno, son ideas que están ahí. Y les agradezco mucho la atención.
El diputado Mario Sánchez Ruiz: Muchas gracias José Gabriel. La verdad que excelentes presentaciones,
muy valiosas. Apunté aquí algunas inquietudes, pero sobre todo cuando me refería a un presupuesto inercial
–y a lo mejor por mi defecto de venir del sector empresarial veo las cosas de una forma diferente que hoy,
que me toca ser diputado federal, o sea, que tiene otra visión y otra connotación.
La realidad es que en nuestro país más del 80 por ciento de los empleos los genera el sector empresarial. Más
del 70 por ciento, el 69 por ciento, debe estar generándolo las micro, pequeñas y medianas empresas. No son
las grandes, son las micro, pequeñas y medianas empresas son las que lo están haciendo. Y cuando llego, la
primera vez que fue hace tres años, el 1o. de septiembre en que entramos y que empezamos a revisar el
presupuesto, que es otra de las variables que habrá que reconocer, o sea, quienes van a evaluar el próximo
presupuesto entran el 1o. de septiembre. O sea, tiene que evaluarlo, pues la verdad no sé cómo lo puedan
evaluar, no recuerdo cómo lo hicimos, pero me imagino que alguien lo hizo, ¿no?
Lo único que sí quise tratar realmente de influir era en que le diéramos más recursos a las Pymes. En realidad
a las Pymes no hemos sabido identificarlas, como que todo mundo hablamos de ellas en el discurso, escuchen
ustedes a todos, políticos, gobernadores, presidentes municipales, secretarios, diputados, senadores, todo
mundo hablamos de las Pymes, y cuando ustedes ven el presupuesto que se le ha asignado a las Pymes pues
dicen: bueno, pues entonces por qué hablan tanto de las Pymes si realmente no les importa tanto las Pymes.
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Turno 25, hoja 2, abv
Y ahí es donde me refería mucho en el sentido de que el presupuesto que tenemos es inercial, simplemente
agarran una columna y le dicen: tenemos un 5 por ciento más de ingresos, a éste le subimos el 6, a éste le
subimos el 2 por ciento. Y realmente el efecto que estamos teniendo en la sociedad, en el país, pues en el
caso de las Pymes, es devastador. O sea, realmente 1 millón de personas salen al año a buscar empleos, ya
sean que salgan de la universidad, que salgan de escuelas técnicas, de preparatoria, pero sale la gente a buscar
empleo.
Y los empleos formales reales que se han generado en los últimos años no pasamos de 500 mil. La realidad
es que podemos decir que fueron 700 mil el año pasado, pero una gran cantidad de ese número de empleos
que están registrados formalizados fue eso, se formalizaron, era gente que ya tenía un empleo, que
simplemente se le formalizó y se registró en una institución de salud; que eso es bueno, o sea, no estoy
hablando de que sea malo, pero no se generaron, no se atendieron estos nuevos empleos que se generan.
Entonces, si no atendemos ese sector la verdad creo que los problemas que vamos a tener cada vez van a ser
más grandes, sobre todo por la informalidad, hablamos de las realidades y retos, veo que los gastos
irreductibles –como comentaba Arturo–, las presiones –que comentaba Guillermo– que se van a tener sin
duda en cualquier evaluación, las evaluaciones de los proyectos, el gasto público creciente sin resultados, que
ésa es una realidad también, o sea, porque si nos ponemos a ver que en los últimos cinco o seis años se ha
triplicado en presupuesto y tenemos cada vez más pobres pues entonces quiere decir que lo que estamos
haciendo no está bien, algo está mal.
Hay algo que sí quisiera comentarles también, veo mucha duplicidad de esfuerzos y de gasto. Les puedo
comentar, pongo el caso de la promoción de México, tenemos una institución en nuestro país que se llama
ProMéxico, que hace un excelente trabajo, pero vamos a Sagarpa, vamos a Turismo, vamos a Economía,
vamos a cualquier otra dependencia y también tienen un área específica para promocionar a México, cuando
deberíamos utilizar uno sólo, aprovechar los recursos y tener un solo foro, un solo panel donde vayamos a
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Turno 25, hoja 3, abv
promocionar a México, no el sector agropecuario, el sector industrial, el aeronáutico, como si fuéramos otro
país diferente.
Entonces, creo que sí hay muchos proyectos que se tiene que analizar de esa duplicidad. Desde mi punto de
vista –y otra vez con esa formación empresarial–, creo que en esa ley que les comentaba al inicio –que se
acaba de aprobar y que esperamos que ya se publique pronto–, la ley de productividad y competitividad,
existe un comité de productividad, en el cual debe estar obviamente representados académicos, sector social,
sector productivo, obviamente el Ejecutivo, y ahí es donde realmente creo que debemos empezar a plantear
qué debemos hacer.
O sea, realmente después de escucharlos a todos ustedes, pues híjole qué complicado se ve algo que no veía
tan complicado, o sea, pero creo que tenemos que iniciar, porque sin duda lo que hoy estamos haciendo no
está dando los resultados que el país requiere. Veo que ese Comité Nacional de Productividad realmente nos
puede empezar a dar una luz de por dónde irnos y obviamente escoger cuáles son los temas con los que
tenemos que iniciar, sin duda todos no se pueden tocar a la vez, pero creo que sí es posible que nosotros
podamos ir tocando algunos, y conforme a los resultados se vayan dando entonces integraremos algunos
otros.
Y me gustaría escuchar ya, porque cada uno de ustedes también escuchó a los otros ponentes, me gustaría a
lo mejor si tuvieran algún comentario adicional a esto. Si quieres por aquí, para irnos por orden.
El ciudadano
: Muchas gracias. Simplemente quisiera poner nuevamente
en perspectiva la idea –que creo que es muy buena– del presidente, de decir: vamos a intentar un presupuesto
base cero. Se va a llevar su tiempo, pero vamos a aprender mucho y vamos a salir muy beneficiados.
El famoso presupuesto inercial –y lo voy a decir tal cual, y perdón el verbo que voy a usar, pido disculpas,
pero es un nuevo léxico. ¿Cómo se hacía el presupuesto inercial? Pues ponle, imagínense, 4 por ciento de
inflación, ponle el 4 por ciento y acolchónate. Así se hace en las empresas, así se hace en todos lados.
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Nada más que hay una filosofía, que no hay nada más permanente que lo que es temporal. Entonces, el 4 por
ciento de colchón ya se te volvió un requisito, una obligación, y si sacamos las cuentas: 4 de inflación en 10
años está como en 50 por ciento y 5 por ciento de colchón en 10 años da 60 por ciento, ya traes un
presupuesto inercial 60 por ciento más grande que el original 10 años después de colchones añadidos, porque
–discúlpenme– esa palabra que se usa en las empresas, se usa en el Congreso, se usa en todos lados se ha
vuelto la clave de hacer un presupuesto en beneficio del que lo está haciendo. Gracias.
El ciudadano Carlos Alejandro Tello Macías: Muchas gracias. Ya que estamos aquí en la Cámara de
Diputados voy a hacer un comentario, y me ganan las ganas. Las finanzas públicas pueden definirse de la
siguiente manera: Es como lo hago en mi curso en la UNAM. Las finanzas públicas son lo que hace el Estado
y cómo se allegan de recursos para hacerlo, y existen dos procedimientos: a mi manera de ver el correcto es
plantear qué es lo que quiero hacer y después consigan los recursos; y no el que se hace en México, cuántos
recursos tenemos, Ley de Ingresos, y después a partir de eso qué vamos a hacer. Lo que determina lo que se
va a hacer es el dinero disponible y no las necesidades programáticas. Gracias.
El ciudadano
: A mí, a diferencia de Carlos, las ganas no me pueden
ganar, porque aunque soy mexicano vengo… un partido de un organismo…
(Sigue turno 26)
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… aunque soy mexicano, vengo… un partido de un organismo internacional, yo tengo que ser muy
cuidadoso en lo que expreso y en cómo lo expreso.
Déjenme buscar una forma sutil. Yo creo que el propio hecho de que estemos aquí, yo creo que es un avance
y que es algo que es importante reconocer. El hecho de que la discusión presupuestal se abra e inicie y que se
esté planteando qué sirve y qué no sirve. Yo creo que en el fondo ésa es la mayor ventaja del presupuesto
base cero, el que la hipótesis inicial sea, “todo está bajo discusión”.
Y la norma que debía regular esa discusión es, determinamos qué funciona y qué no funciona, ahí me parece
que hay una coincidencia tanto en lo que menciona Carlos Tello, como lo que menciona José Gabriel, es,
cuál es el criterio bajo el cual determinamos qué funciona o qué es lo que funciona. Hay necesidad de tener
una definición de políticas públicas, de hacia dónde va el país, es decir, si el tema de productividad es un
tema importante, cómo lo aterrizamos.
Nosotros tratamos con muchísimos países y siempre decimos… en todos los países encontramos dos cosas
que todo mundo habla, todo mundo quiere disminuir la corrupción, eficientar el gasto y aumentar la
productividad. Ahora, cada quien entiende cosas distintas por ello.
Necesitamos tener unos grandes lineamientos y luego tener una idea en un nivel distinto de cómo lo
queremos implementar y hacia allá tendría que ser el gasto.
Ahora, el presupuesto no es únicamente la forma en que asigna hacia distintas secretarías, es un instrumento
de política, tiene que ser cuidado eso. Aquí voy a disentir un poquito con Carlos Tello.
Yo creo que hay una razón por la cual en México se utiliza un mecanismo muy puntual en el cual, en el
congreso mismo se aprueba primero la Ley de Ingresos y después de aprueba el presupuesto. Es tratar de que
las cosas cuadren.
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Les puedo dar… esto es una discusión, yo vengo de visitar tres países, hay distintos modelos, les puedo
decir… la discusión es abierta, no tengo empacho en decirlo, la… de cómo se está dando en Paraguay, en
República Dominicana, en Brasil y en Colombia, no es nada más de cómo se formula, sino de cómo se
aprueba.
El presupuesto, por ejemplo, en Colombia se aprueba simultáneamente, junto con lo que sería el equivalente
a México, a la Ley de Ingresos, los diputados… ojala la discusión fuera a partir de cuáles son las prioridades,
pero la discusión se da a partir de cuáles son las prioridades de los diputados, estoy hablando del caso
colombiano, por favor, nadie se lo tome…
Entonces lo que se hace es, se aumenta lo que sería… tiene otro nombre distinto, la Ley de Ingresos.
Ahora, ¿en qué se traduce esto ya en la ejecución presupuestal? Por eso puse un énfasis al inicio de mi
presentación, en la ejecución presupuestal. Lo que se traduce es que se aprobó algo para lo que nunca va a
llegar dinero.
El ciudadano
: Que se consiga.
El ciudadano
: Está muy bien, tiene que haber alguna reforma tributaria,
lo que pasa es que eso se tiene que implementar.
La forma en cómo lo resuelven los colombianos y como lo resuelven brasileños, pues si el dinero no llega…
se hace una reforma tributaria que se tenga que hacer… el tema es la reforma tributaria y si hay un problema
metodológico, de todas formas sobre eso hay una tentación de aprobar más.
Lo que dicen es, bueno, entonces, si el presupuesto como herramienta no está funcionando, vamos
autorizando en el gasto lo que entre. Entonces se hace una administración presupuestal a partir de la caja, lo
cual es metodológicamente es muy riesgoso. Lo que pasa es que el presupuesto se hade más lento, porque no
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se hace contra lo que se autorizó, sino contra lo que está entrando en la caja o se hace un presupuesto por
separado, que sería más allá de lo que se aprobó, que sería el caso de otro país sudamericano, que sería más
allá de lo que se aprobó, ¿cuánto creemos realmente que se va a gastar, etcétera?
Entonces deja de ser un instrumento útil, no solamente para los ministerios de finanzas, sino para las
ciudadanía, porque aquí nuevamente… en esto coincido con alguno de los ponentes, la tecnología ahora lo
permite, por cierto. Hace 15 años, cuando el presupuesto… nadie lo podía revisar, no sólo los legisladores,
pero tampoco los ciudadanos, la tecnología permitiría hoy conocer el ejercicio del gasto en línea, realmente y
podría comparar cuál es el ejercicio de ese gasto contra el presupuesto.
Pero para que este ejercicio tenga sentido, necesitamos que el presupuesto tenga cierta coherencia.
Yo creo que efectivamente es –con esto concluyo– es válido que podamos discutir desde cero, efectivamente
coincido con Carlos Tella que eso implicaría incluso que se pueda aumentar el gasto, el gasto en algún
momento tiene un límite, si se recauda más, será el límite, hay que tener una metodología que capture esto.
Gracias.
El ciudadano
: Sigues.
El ciudadano
: Gracias. Yo solo quisiera dar un breve mensaje en
términos de lo que dije, creo que es muy importante definir en todo el marco de política de regulación, de
tarifas, de gobernanza, de transparencia, de ahí es como tenemos un buen presupuesto.
Si pensamos que modificando el presupuesto vamos a resolver los otros problemas, no vamos a llegar. Pero
si pensamos en que, por ejemplo, los casos… libros de texto, podemos ir mejorando el proceso de definición
de política, evaluación, etcétera, gradualmente el presupuesto, yo creo que podemos voltear dentro de unos
años y tener éxito… el presupuesto va a tomar mucho tiempo, son cosas que se mueven muy lentamente.
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Digo, sólo para dar una idea de qué cosas en mi opinión se pueden hacer muy pronto y son cosas muy
grandes en las que realmente… mucha rentabilidad para el país.
Yo diría, todo el tema de salud y protección social, es un tema enorme, desafortunadamente dentro de las
grandes reformas que se han dado en el país, este sexenio y sexenios anteriores, son cosas que han quedado
fuera de la agenda.
Ahora, si uno voltea a la situación en Europa, en Estados Unidos, yo diría ahora en Sudamérica, salud,
pensiones, cuidados de largo plazo, son los grandes temas presupuestales.
México va a estar creciendo a la fuerza de trabajo como un millón de trabajadores al año, por los próximos
20 años vamos a ir creciendo en 400 o 500 mil adultos mayores al año. Es un reto enorme y
desafortunadamente no se ha tratado. Ese es un tema grande que hay que tocar, hay instituciones que ya se
han comentado, obviamente se ha hablado mucho del Coneval, yo hablaría de las otras que son instituciones
muy fuertes.
Cuando la gente no habla de algo es porque es una institución que está funcionando mejor, la gente no habla
de reforma la industria manufacturera, porque el Tratado de libre comercial ha funcionado muy bien.
Reformar el Seguro Social, la gente hablaba mucho de reformar el Seguro Social hace unos años, la gente se
ha dado cuenta que no es muy fácil hacerlo mejor a cómo está funcionando, es caro, es difícil.
Lo que hay que pensar es cómo le hacemos para que funcione mejor toda esa oferta social del gobierno.
El otro caso que hay que ver es el de infraestructura. Yo creo que ahí hay grandes oportunidades de elevar la
transparencia, de mejorar la selección de proyectos, mejorar el financiamiento, transporte interurbano,
carreteras, digo, no hay duda de que se requiere una inversión muy importante, yo añadiría puertos, aduanas,
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un montón de cosas que luego no son tan claras en la agenda y que requerimos que son grandes obras de
infraestructura, hay que abrir los portafolios.
Hoy oíamos al subsecretario de Hacienda, decía, ya los vamos a revisar y vamos a priorizar, qué bueno que
lo van a hacer, qué bueno que el Banco Mundial los va a ayudar, inviten a todos, inviten a las universidades,
hagan un proceso abierto para revisar todos los proyectos de infraestructura, va a funcionar mucho mejor,
muchos países ya lo están haciendo.
Con eso les daría de nuevo las gracias por la invitación y su atención.
El ciudadano
: Muy brevemente, nada más reaccionar ante un punto, que
para mí me parce que es muy importante.
Yo escuché, no estoy de acuerdo, a la mejor es una posición… pero que el gasto del gobierno es el motor del
crecimiento de la economía. Estoy totalmente en desacuerdo con eso. A mí me parece que el gasto del
gobierno tiene como propósito hacer algunas cosas que la economía por sí sola no hace, como obras de
infraestructura, como algunas cuestiones que nos ayudan a emparejar las posibilidades de los ciudadanos,
pero me parece que el papel del gobierno es buscar generar algún entorno para que los emprendedores sigan
generando los empleos que van a hacer que ese crecimiento sea verdaderamente sostenible en el país.
Yo no tendría miedo a buscar eficiencias del gasto público, ni estaría preocupado porque el gobierno gastara
menos, yo estaría preocupado porque el gobierno gastara en lo que debe de gastar, gaste como deba de gastar
y tenga el resultado que debe de tener.
El ciudadano
: muchas gracias. Para finalizar este panel, quisiera
agradecer nuevamente a los organizadores…
(Sigue turno 27)
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… para finalizar este panel, quisiera agradecer nuevamente a los organizadores, a mi querida diputada Cecilia
González, presidenta. A mi amigo Pedro Ángel, director del Centro de Finanzas Públicas. Y sobre todo, por
darme el privilegio de moderar este panel de gente tan importante, de veras que se los agradezco mucho. Y a
los ponentes por su participación.
Sin duda, han sido grandes las aportaciones que hemos escuchado y trabajaremos para que, a ver si este
presupuesto, se elabore bajo las mejores metodologías. Muchas gracias.
La
: Agradecemos la destacada participación de los ponentes,
y a continuación, el diputado Mario Sánchez, a nombre del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas les
hará entrega de un reconocimiento de participación.
El
: Le pedimos al diputado Mario Sánchez le pueda entregar
al doctor Arturo Herrera su reconocimiento, por favor.
La
: Al maestro Guillermo Barnés. Al licenciado Juan Ignacio
Gil. Al doctor Carlos Alejandro Tello. Así como al doctor José Gabriel Martínez.
Finalmente, le pedimos al maestro Pedro Ángel Contreras que entregue al diputado Mario Sánchez su
reconocimiento.
A continuación haremos un receso. Retomaremos nuestro foro a las cinco de la tarde en punto, en este mismo
auditorio. Muchas gracias, buenas tardes.
(Receso)
La
: Estamos a punto de iniciar. Le pedimos al público, si es
tan amable de ocupar sus lugares. Estamos ya por arrancar el tercer panel de este foro. Muchas gracias.
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Muy buenas tardes. El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la LXII Legislatura de la Cámara de
Diputados les da la más cordial bienvenida al tercer panel, Experiencias internacionales del Foro
internacional sobre presupuesto base cero.
En el presídium nos acompañan la diputada Cecilia González Gómez, presidenta del Comité del Centro de
Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados. Muchas gracias, diputada.
El maestro Héctor Rafael Pérez Partida, secretario de Planeación, Administración y Finanzas del gobierno
del estado de Jalisco.
El doctor César Velázquez Guadarrama, coordinador de la Maestría en Políticas Públicas de la Universidad
Iberoamericana.
Y el maestro Pedro Ángel Contreras, director general del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas.
La moderadora de este panel será la diputada Cecilia González Gómez, por lo que me permitiré dar lectura a
su semblanza.
Originaria de Tepatitlán de Morelos, Jalisco, es técnica en turismo, con diplomados en las áreas de relaciones
humanas, historia del arte y desarrollo humano y administración de negocios en el TEC de Monterrey.
Cuenta con una trayectoria política importante, derivada de los diversos cargos que ha desempeñado. Tales
como fundadora y presidenta de la Asociación de Alcaldes del estado de Jalisco. Coordinadora estatal del
Consejo Directivo Nacional de la Federación Nacional de Municipios de México en Jalisco. Secretaria
técnica del Consejo Político del Comité Directivo Municipal del Partido Revolucionario Institucional en
Tepatitlán, Jalisco. Representante distrital dentro del Comité Ejecutivo estatal del PRI en Jalisco.
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Turno 27, hoja 3, jms
Además, fue presidenta regional del Consejo de Seguridad Pública y del Consejo Catastral en la región altossur, Jalisco.
Fue regidora del ayuntamiento constitucional de Tepatitlán de Morelos, Jalisco y posteriormente presidenta
municipal.
Ganó el premio Tlatoani como mejor alcaldesa de Jalisco en 2011 y el Premio nacional Fenam por su
proyecto Acueducto, el Salto, Tepatitlán.
Como empresaria mexicana es socia consejera de la empresa Productos Alimenticios la Guadalupana y socia
integrante de la Coparmex, región Los Altos.
También es integrante de la Cámara de Comercio y cuenta con una larga trayectoria en el ramo turístico.
Actualmente es diputada federal de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados, fungiendo como
presidenta del Comité del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, además de ser secretaria de las
comisiones de Agua Potable y Saneamiento, competitividad e integrante de la Comisión de Turismo.
Para dirigirnos un mensaje y moderar e panel Experiencias Internacionales, queda en el uso de la palabra la
diputada Cecilia González.
La diputada Cecilia González Gómez: Muy buenas tardes a todos los presentes. Antes que nada deseo
externar mi sincero reconocimiento y gratitud al maestro Pedro Ángel Contreras López, director general del
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, así como a su gran equipo de investigadores e integrantes de
este centro de estudios por tener la altura de miras para la celebración de este importante foro, así como la
amabilidad de invitarnos a presidir la inauguración y a participar como moderadora de este tercer panel.
Agradezco también la presencia de los representantes de las prestigiadas instituciones, universidades y
gobierno que nos acompañan y nos han acompañado todo el día de hoy.
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A nuestros panelistas de esta tarde, también darles la bienvenida a este Congreso de San Lázaro, que es la
casa del pueblo y obviamente a todos ustedes.
A mis compañeros y compañeras diputadas que también nos acompañan, muy buenas tardes y gracias por
estar aquí.
Estoy segura que con la suma de sus aportaciones, tanto en los paneles que hemos presenciado, magníficos,
por cierto, como las que se están dando en estos pasillos, lograremos fortalecer las ideas que podrán
encaminar de forma exitosa este novedoso mecanismo presupuestal que el presidente Enrique Peña Nieto
busca aplicar en la elaboración e integración del próximo proyecto de presupuesto federal. Y del cual, como
lo indicó de forma muy atinada el subsecretario Fernando Galindo Fabela, esta Cámara de Diputados
recibirá, el próximo 1 de abril, los criterios, los precriterios generales de la política económica que habremos
de analizar a profundidad.
Como bien se comentaba al inicio de este foro, el objetivo de la presupuestación base cero que se pretende
implementar, será, entre otros, el impulsar el desarrollo económico del país por medio de un mecanismo de
optimización presupuestal que realmente ayude a generar mejoras en los flujos de los recursos públicos y
gastar e invertir y hacerlo bien y mejor.
Su autorización de forma eficaz habrá de percibirse en una mejora del destino final de los recursos de los
ciudadanos en favor de la ciudadanía a los cuales nos debemos todos los que estamos aquí representándolos.
La presupuestación base cero, como bien sabemos y lo hemos visto a lo largo de este foro, consiste en el
modelo económico de gasto público de planeación para restructura el financiamiento público, partiendo de
cero, dejando atrás el modelo inercial que hemos venido aplicando en los últimos años.
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Para lograrlo se requieren importantes cambios en los mecanismos administrativos y gerenciales de
integración presupuestal. Responsabilidad que recaerá en todos los servidores públicos que participarán en la
identificación de las actividades desde sus áreas de trabajo y áreas de injerencia.
Este modelo tiene su base en los denominados paquetes de decisión que permiten determinar en qué y cómo
se está…
(Sigue turno 28)
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…que permiten determinar en qué y cómo se está gastando y cuanto se requiere para logra el cumplimiento
de metas y resultados.
Esto nos pone en el camino de tener oficinas más eficaces y eficientes. Donde se resuelvan y descubran
rezagos financieros, duplicidades de gastos, y así poder asignar recursos con base a una evaluación y
jerarquización de los paquetes de decisión.
Al mismo tiempo que se conservaran los programas en curso y proyectos que resulten ser prioritarios para la
sociedad, como lo son los proyectos de infraestructura prioritarios y la participación de la inversión privada
en estos últimos.
La experiencia internacional se extensa y con grandes éxitos, pero también tenemos que mencionarlo, con
descalabros que significaron aprendizajes y costos de oportunidad. Haciendo un poco la historia, este modelo
surge en los setentas, como no lo comentaban, en la unión americana y se le atribuye al estadounidense…
quien en ese año explico esa técnica en su propia empresa…
Un posterior artículo de… publicado ese mismo año en la… acerca del presupuesto base cero, convenció al
entonces gobernador del estado de Georgia, y posteriormente Presidente de los Estados Unidos, Jimmy
Carter, de las ventajas de esta técnica. A mediados del 71 se inició la implementación de dicha técnica en
diversas empresas privadas estadounidenses. Y en los presupuesto generales del estado de Georgia. Los
ahorros obtenidos ascendieron a 55 millones de dólares, en ese año.
Esos resultados hicieron que Jimmy Carter, una vez tomadas riendas de la presidencia de los Estados Unidos,
la pusiera en práctica en toda su administración. En ese momento, los resultados obtenidos pudieron
resumirse en un importante ahorro de costos, una mayor implicación de los responsables y un mayor
conocimiento del proceso presupuestario, y de las necesidades de la administración por parte de los
directores de cada departamento.
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Sin embargo, la puesta en práctica en el gobierno federal de la unión americana, no reflejo en los resultados
que se esperaban, debido a una implementación precipitada y sin un análisis riguroso sobre el dónde y cómo
implementarlo.
Casos de importancia se dieron en Canadá, en la provincia de Buenos Aires, Argentina y en España –todo
esto en la década de los ochentas–….se observó la dificultad de implementación, sino se cuenta con una
infraestructura administrativa adecuada, y una correcta planeación.
Estamos ciertos que la implementación de este modelo presupuestal genera grandes retos y beneficios como
los son: la identificación, evaluación y justificación de cada una de las actividades susceptibles de
presupuestación. La eliminación de gastos de programas obsoletos, incorporados en los presupuestos por
inercia y la erradicación del incrementalismo de los gastos en los rubros administrativos y servicios
generales.
Capítulos mil y dos mil, principalmente del gasto público. Al tener que justificar la necesidad y relevancia de
cada partida. Y como resultado de su uso, se esperaría mayor información para la toma de decisiones de
gobierno, abonando a las políticas de un gobierno abierto. Mayor eficacia y eficiencia de los recursos
utilizados por el sector público. Permitir unificar el proceso de planificación con el presupuesto anual. Y
permitir una mayor y mejor redición de cuantas del gobierno en su conjunto.
Así, de las experiencias internacionales, debemos poner atención en los errores para no repetirlos.
Aprovechar el uso de las tecnologías de la información y la intranet gubernamental. Poner mayor atención en
el momento de efectuar la planeación metodológica y estratégica al interior del gobierno federal. Y
reactualizar de manera paralela, la normatividad interna, aunando la oportuna capacitación al personal de las
áreas presupuestales de las entidades, dependencias y organismo de la administración pública federal.
Buscaremos atender las recomendaciones del Banco Mundial, que para estos efectos se han externado, y de
los criterios que establezca en su momento la Coneval, para… con grandes estándares de calidad. Seremos
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claros observadores de no dejar a un lado el papel que jugarán la función de los órganos de control al interior
de los ejecutores del gasto y de la coadyuvancia de la Auditoria Superior de la Federación, donde sus
resultados permitirán fortalecer estos esfuerzos que se han de implementar en los próximos meses.
Debemos también considerar en la capacitación de este nuevo modelo, a estos últimos servidores públicos,
quienes tendrán que ver modificadas sus metodologías, para atender de forma puntual el seguimiento
analizado del gasto público.
No quiero terminar sin dejar de mencionar que la Cámara de Diputados, ha trabajado conjuntamente con el
Banco Mundial, la división de estudios de posgrado de la facultad de economía de la UNAM; y por supuesto,
con el gobierno federal, respecto a esta materia. Con un solo fin, el impulsar la economía y lograr finanzas
sanas en este nuestro México que tanto queremos.
Así entonces, como moderadora de este tercer panel, me enorgullezco de dar la cordial bienvenida a nuestros
excelentísimos panelistas, que nos habrán de compartir sus experiencias, conocimientos y ópticas, referentes
al tema de experiencias internacionales, comenzando con la participación del maestro Héctor Rafael Pérez
Partida, secretario de planeación, administración y finanzas del estado de Jalisco. Muchas gracias, por su
atención, y pasare a mi lugar a leer su semblanza. Bienvenidos sean todos ustedes.
Maestro Héctor Rafael Pérez Partida, es licenciado en economía por la facultad de economía de la
universidad de Guadalajara, por su sigla UDG. Y maestro en economía por el Colegio de México. También
cuenta con el grado de… Inglaterra. Diploma en planificación de desarrollo regional, por la University of
Alabama.
Actualmente se desempeña como secretario de planeación, administración y finanzas del gobierno del estado
de Jalisco. Dependencia en la que ocupaba el cargo de subsecretario de finanzas desde el 1 de marzo de 2013,
fecha en que dio inicio la administración del actual gobernador Aristóteles Sandoval Díaz.
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En su larga trayectoria en la vida pública y privada, ha desempeñado cargos como jefe de asesores y
coordinador general del Instituto Nacional para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas, por sus
siglas INDT. Fue profesor de la facultad de economía de la Universidad de Guadalajara, en administraciones
estatales.
Anteriores, fue secretario de administración y director de presupuestos y egresos. También ha desempeñado
otros importantes cargos como director de inmobiliaria de interés púbico de Jalisco. Director de fideicomiso
parque industrial el Salto. Delegado federal de la secretaría de Comercio y Fomento Industrial en Jalisco.
Oficial mayor administrativo del municipio de Zapopan. Director de catastro del municipio de Guadalajara.
Presea Enrique Díaz de León al ejercicio profesional destacado, en el área de economía, otorgada por la
universidad de Guadalajara el 9 de diciembre de 2005. Sea usted muy bienvenido, maestro. Adelante. El
maestro me pidió, nos comentó, hacerlo desde su lugar, en atención a una lesión que traía en su rodilla, y lo
pongo a consideración esta información de este auditorio.
El maestro Héctor Rafael Pérez Partida: Buenas tardes. Muchas gracias. Les pido una disculpa porque no
puedo estar de pie mucho tiempo, me lastime la rodilla un poquito y no puedo estar de pie. Primero, quiero
agradecer al centro de Estudios de Finanzas Públicas, y al Honorable Congreso, a la Cámara de Diputados, a
la diputada Cecilia González, por la invitación que nos hizo para participar en este importante foro
internacional sobre presupuesto base cero.
Y también agradecerles a todos su paciencia y su presencia en este importante foro. Prepare una presentación
donde voy a hacer algunas consideraciones, luego pasare a hablar sobre el presupuesto base cero. Luego
sobre el presupuesto basado en resultados. Y finalmente, cuales son las sugerencias que desde nuestro punto
de visita se pueden hacer y lo que tenemos pensado hacer…
(Sigue turno 29)
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… nuestro punto de vista se pueden hacer, y lo que tenemos pensado hacer, a nivel del gobierno del estado de
Jalisco.
Lo primero que hay que entender es que el Plan de Desarrollo, y las políticas públicas se tienen que
instrumentar por medio de programas; ya vimos que el gobierno federal tiene un gran número de programas,
algunos justificados, otros no.
Como ustedes saben, un programa es un conjunto de actividades que están relacionadas entre sí, que implica
ejercer recursos públicos para el logro de un objetivo bien establecido. Los programas se justifican en la
medida en que generen resultados y efectos favorables para una población que está enfrentando un problema
o está demandando una necesidad insatisfecha.
Los recursos materiales humanos y financieros que utilizan las dependencias ejecutoras de dichos programas
deben usarse de manera eficaz y eficiente. Para enfrentar el programa que presenta la disminución de los
ingresos fiscales de los tres niveles de gobierno, porque al impactarle al gobierno federal, en automático
impacta a los estados y también a los municipios es indispensable que los gobiernos realicemos un esfuerzo
sistemático y organizado para bajar sus gastos operativos, para suprimir, reorientar o fusionar programas de
gobierno que no están alcanzando los resultados esperados; para reorientar los recursos a programas
prioritarios que sí están logrando el objetivo para el que fueron planteados y realizar una reingeniería
administrativa para suprimir áreas duplicadas o que ya no tienen razón de ser.
¿Cómo lograrlo? Se ha puesto sobre la mesa la discusión utilizando la metodología del presupuesto base
cero. Con el presupuesto base cero vamos a lograr todo esto que acabamos de mencionar, para lograr una
mayor eficiencia del gasto, cosa que ahorita vamos a ver. Yo tengo mis serias dudas.
Como ustedes saben, el presupuesto base cero se originó en el sector privado, y en el sector privado sí se ha
aplicado con éxito. Varias empresas transnacionales han logrado bajar sus gastos administrativos e
incrementar sus utilidades utilizando el presupuesto base cero; a nivel de gobierno se puso de moda, a finales
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de la década de los sesentas; se empezó con la aplicación que hico Carter en el estado de Georgia, que no dio
los resultados que se esperaban, eh, no fue un programa exitoso ni se aplicó a nivel de todo el gobierno del
estado de Georgia.
Posteriormente, Carter, al llegar a la presidencia, en el 79 vuelve a intentar utilizar el presupuesto base cero
en Estados Unidos, ya a nivel del gobierno federal, pero no lo logra, no obtiene los resultados esperados y
termina por dejarlo de lado.
En México, desde el 79 se utilizó parcialmente el sistema de presupuesto base cero en un intento que hizo la
entonces Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, ya desaparecida; no lo hizo de forma completa,
sólo lo utilizaron en algunos programas, que esos programas los transformaron en paquetes de decisión, pero
no tuvo el éxito en su aplicación, o sea, ya hubo una experiencia, en el 79 en México que fracasó, que fue con
esa extinta secretaría.
Ha habido otras experiencias a nivel internacional –como ya se mencionaron– el caso de España, que
también fracasó. Inició con el presidente Rajoy tratar de aplicarlo, y no le ha dado los resultados que
esperaban. Si bien es cierto que el presupuesto base cero presenta ventajas frente al presupuesto tradicional,
como vemos más adelante, su ámbito de aplicación, desde mi punto de vista es más efectivo únicamente en
las funciones administrativas de gobierno, en la llamada caja negra del gobierno. Si se le compara con el
presupuesto basado en resultados, desde mi punto de vista es más efectiva esta técnica para la
presupuestación de los programas que atienden problemas y necesidades de los ciudadanos.
¿Qué es el presupuesto base cero, así en unas cuantas frases? Consiste en reevaluar cada uno de los
programas y gastos partiendo siempre de cero, es decir, se elabora como si el gobierno arrancara de cero;
hagan de cuenta que va a ser un nuevo gobierno y vamos a ver cómo lo construimos partiendo de la nada,
cosa que es complicada, implica mucho tiempo, mucho trabajo y no se puede hacer de una manera rápida,
como se presupuesta actualmente en México, de manera anual.
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Se tiene que evaluar y justificar el monto y la necesidad de cada área de gobierno y de cada programa. No se
puede asignar un monto o una partida presupuestal, si no hay un análisis costo-beneficio que indique que se
le deben asignar recursos públicos. Generalmente, se pone de moda el presupuesto base cero, cuando se
percibe que el gobierno está gastando de más, o bien, cuando el gobierno empieza a tener problemas para
financiar sus gastos.
De hecho, a finales de la década de los 60 también hubo una crisis del petróleo. Vino la crisis de Bretton
Woods, y eso fue lo que también puso de moda vámonos al presupuesto base cero arrancando de la nada. Sí
es cierto, proporciona información sobre los recursos que se necesitan para alcanzar resultados deseados,
para cada programa; en lugar de hablar de un incremento porcentual sobre lo que ya se viene gastando, en el
año anterior o una disminución, simplemente se reevalúa como que si lo que ya se hizo no justifica que se
siga haciendo, sino vamos partiendo de lo que ya traemos, ¿qué vale la pena seguir haciendo y qué cosas
nuevas se deben de hacer?
Es una herramienta que se utiliza para todos los programas y gastos –como comento– iniciando de cero.
Implica un proceso de carácter administrativo, que es muy tardado, muy costoso; hay que analizar área por
área, programa por programa; analizar sus gastos, sus resultados tener la documentación comprobatoria, y no
sólo los que ya traemos, sino los nuevos que se vayan a implementar.
Tenemos entonces, que es un proceso muy tardado y costoso; muy burocrático, yo diría. Implica un proceso
de planeación, sí, porque se tienen que fijar metas y objetivos para tomar decisiones de acuerdo al plan de
desarrollo; eso yo pienso, lo tenemos muy claro. Hay un Plan Nacional de Desarrollo, los estados tenemos
planes estatales de desarrollo hay planes sectoriales, es decir, tenemos muy claro hacia dónde se debe de
caminar.
Implica un proceso de presupuestación, es decir, a cada partida hay que irle asignando recursos, una vez que
ha sido justificada por cada una de las dependencias ejecutoras. Para eso utiliza el esquema de los paquetes
de decisión que se introdujo posteriormente, cuando el presupuesto base cero arrancó el concepto de paquetes
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de decisión no existía, se introdujo posteriormente, para tratar de darle más claridad al manejo de esa
información y saber cómo priorizar esos paquetes de decisión y hasta dónde alcanzan los recursos para
eliminar algunos, y dejar otros existiendo.
¿Sí tiene sus ventajas? Sí tiene varias ventajas, desde mi punto de vista, la principal ventaja que tienen es que
no sólo se analiza lo que ya se viene haciendo, sino que también se tiene que analizar lo que se va a hacer a
futuro y justificarse. Implica una revisión, ésa es una de las ventajas que tiene, pero hacerlo de manera
generalizada a todo el gobierno lo veo sumamente complicado, costoso y lento.
Implica olvidarse un poco del pasado y ver más hacia el futuro. Vamos olvidándonos de lo que venimos
haciendo hacemos un borrón y cuenta nueva, analizamos todo el pasado vemos qué se justifica, qué no se
justifica y qué cosas nuevas hay que hacer, digamos, ese enfoque conceptual…
(Sigue turno 30)
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… qué cosas nuevas hay que hacer, digamos, ese enfoque conceptual es la principal ventaja que yo le veo al
presupuesto base cero. Sí es un sistema integrado, como les comentaba, o sea resultó todo un sistema de
presupuestación y planeación integral, implica hacer los análisis incrementales de las dependencias, tener
objetivos y metas claras, analizar diferentes alternativas de cómo alcanzar esas metas y esos objetivos, hacer
los análisis costo-beneficios; elaborar los programas presupuestarios y evaluar los resultados.
Es un sistema completo, pero el problema es que implementarlo de manera generalizada, ya hay otras
técnicas mucho más modernas y más efectivas como es el presupuesto base cero. Ustedes saben que el
presupuesto base cero se empezó a implementar en el gobierno federal desde hace, perdón, el presupuesto
basado en resultados, se empezó a utilizar en el gobierno mexicano desde hace varios años, hubo una reforma
presupuestal, se ha venido perfeccionando. O sea, todavía hay muchas cosas por hacer.
El enfoque del presupuesto base cero ayudaría en hacer una reflexión sobre todo el montón de programas que
se tiene para ver cuáles se pueden eliminar y cuáles no. Si lo comparamos con el tradicional, pues sí tiene
muchas ventajas, el tradicional parte una vez existente, todo mundo tiene un techo mínimo y todo mundo
aspira a por lo menos ese techo más algo más. En cambio, en el presupuesto base cero se parte de un
programa en blanco, estamos en ceros, vamos viendo cómo empezamos.
En el caso del presupuesto tradicional, sólo examina los beneficios y costos de las nuevas actividades,
cuando se va hacer un nuevo programa, algo que no viene haciendo el gobierno, es donde sí se tiene que
justificar para hacerlo. En cambio, en el caso del presupuesto base cero se examina todo, lo que ya se viene
haciendo y lo que se va a hacer a futuro.
El presupuesto tradicional principia comunidades monetarias. Se le dice a la dependencia, tú tienes tantos y
hasta ahí no puedes más. Cuando mucho, muévemele algunas partidas pero tienes un techo. Si es mucho o es
poco, no lo sé, pero ése es tu techo, te tienes que ajustar, lo tomas o lo aceptas. Ése es el presupuesto
tradicional.
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En el presupuesto base cero, se parte de propósitos y objetivos. O sea, qué es lo que perseguimos, qué es lo
que perseguimos para poder asignar esos recursos. En el presupuesto tradicional no se examinan nuevas
formas de operar de las dependencias y de los programas, se parte de que como vienen operando, si ya tienen
10 años operando, pues quiere decir que está funcionando bien, nadie ha dicho nada, pues que siga el
programa o que siga la dependencia o que siga el área administrativa operando, nadie dice nada.
En el caso del presupuesto base cero, se tiene que analizar. El hecho de que se venga operando no quiere
decir que se programa deba de subsistir o que esa dependencia deba de subsistir. El presupuesto tradicional
concluye con un presupuesto de tomar o dejar, lo que les decía. Al final se le dice al presente, éste es tu
techo, yo tengo esto de ingresos y no te puedo dar más, dime a quién le quito. Le doy a tal dependencia, pero
dime a quién le quito, porque yo tengo una cobija y de ahí no me puedo mover.
Entonces normalmente el titular de la dependencia acepta lo que le dan dice, bueno, pues menos mal, el
siguiente año me pongo más listo y voy a presionar para ver si logro un incremento superior al resto de las
dependencias, y si alguna crece menos que el promedio, inmediatamente vienen las quejas.
En cambio, en el presupuesto base cero se analizan diferentes alternativas de niveles de servicio o de costo
para poder determinar las prioridades.
Pasamos al presupuesto basado en resultados para luego comentar las consideraciones finales. El presupuesto
basado en resultados también se empezó a usar en los Estados Unidos en los años 60, y en los años 70 en
Alemania. En México se empezó a utilizar a partir del año 2006, se cambió la manera tradicional de
presupuestar por un enfoque más basado en programas, y en el 2008 es donde ya se implementa, se adopta el
presupuesto basado en resultados en México.
El presupuesto basado en resultados se basa fundamentalmente en la metodología del marco lógico, que a mí
se me hace una metodología interesante si se aplicara bien, porque es una metodología que ayuda, incluso, a
las personas que diseñan programas o que evalúan programas, hacerlo de una manera más eficiente.
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Esa metodología del marco lógico, o sea sirve para el diseño, la ejecución, el seguimiento y la evaluación de
todos los programas. Con esta metodología se elabora lo que llamamos la matriz de indicadores de resultados
o matriz de marco lógico donde se concentra toda la información sobre cada uno de los programas.
La metodología del marco lógico permite establecer objetivos muy claros, definir y medir metas, siendo una
herramienta desde mi punto de vista de gestión pública orientada a resultados, concentra información vital
para la toma de decisiones.
Las etapas, la primera etapa es definir el problema, decir: bueno, qué necesidad a satisfacer o problema
principal queremos atender, ¿cuál es la magnitud? ¿A qué población se le va a afectar? ¿Cuál es la población
beneficiada? Hay que tener claridad en eso, primero, decir: okey, qué queremos.
Porque es muy común que en el gobierno de repente a alguien se le ocurre un programa, pero no sabe para
qué lo quiere. Yo pienso que sería muy suave hacer un programa donde les regalemos dinero a todas las
mujeres mexicanas. Ah, perfecto, qué es lo que queremos lograr con eso.
¿Vamos a beneficiarlas a todas? ¿A qué sector nos vamos a ir? ¿Cuál es el marco, el núcleo al que vamos a
llegar? Eso es lo primero que se tiene que tener claridad, definir el problema.
Luego analizarlo, identificar a personas y grupos que están relacionadas con el problema, porque a lo mejor
una comunidad tiene un problema, hay personas que quieren que se resuelva, pero hay personas que no
quieren que se resuelva. Entonces hay que identificar el rol de todas las personas, conocer los intereses de los
afectados a los que vamos a afectar con el programa, qué interés tienen.
Determinar quiénes son los actores para que el programa tenga éxito y qué influencia van a tener en la
resolución de ése problema. Para eso, la metodología del marco lógico construye lo que se llama el árbol del
problema. Hagan de cuenta que es un gran árbol que tienes sus raíces, las raíces son las causas que están
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generando el problema, todas las causas, como si fuera un árbol con muchas raíces, los efectos, todos los
efectos que se generan, es el follaje del árbol. Ése es el análisis del problema.
Ya una vez hecho el análisis del problema, se pasa a la definición del objetivo. Para eso se tiene que construir
un árbol de objetivos; es decir, cuál es la proyección futura deseada de lo que queremos. Se busca
transformar el problema analizado en una solución factible y realista, a lo mejor queremos que todos los
estudiantes de preparatoria en México sepan hablar inglés al 100 por ciento, es un objetivo perfecto, pero a lo
mejor eso nos va a llevar 30 años.
Si definimos vamos a lograr el 20 por ciento de la población, perfecto. ¿Cómo le vamos a hacer con ese 20
por ciento, dónde lo vamos a seleccionar, qué vamos a hacer? Entonces para eso se tiene que construir el
árbol de objetivos, en donde las causas los convertimos en medios para resolver el problema y los efectos en
fines a alcanzar.
Luego viene la selección de alternativas hay que comparar las diferentes alternativas para resolver ese
problema, esas alternativas se deducen del árbol de objetivos que se construye en base al presupuesto basado
en resultados.
Posteriormente se elabora la matriz de indicadores resultados, que es una simple matriz con columnas e
hileras donde la primera columna se señala el fin del programa o de la dependencia o del área, el propósito,
los componentes y las actividades. Y luego del otro viene el resumen narrativo, o sea, cómo se va a lograr
todo, los indicadores que se van a utilizar para ver si el programa está teniendo éxitos, los medios de
verificación, cómo vamos a verificar que se esté cumpliendo…
(Sigue turno 31)
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… los medios de verificación, cómo vamos a verificar que se esté cumpliendo con lo que señalamos en la
matriz indicadora de resultados y los supuestos. Por ejemplo, muchos programas se basan en ciertos
supuestos. Si queremos atender una comunidad indígena para llevarle servicios de salud, suponemos que va a
haber médicos dispuestos a irse para allá, es un supuesto para el éxito del programa, pero a lo mejor resulta
que la comunidad es muy insegura o está muy lejos, y no va a haber ningún médico que se quiera ir; entonces
el programa no va a funcionar. Se está partiendo de un supuesto que en la realidad no se puede conseguir, por
eso es importante plantear los supuestos en que se sustenta el programa. Desde de mi punto de vista es una
metodología interesante que si la aplicamos bien puede dar muy buenos resultados a las políticas
gubernamentales y a su ejecución.
Pasamos a las consideraciones finales, desde mi punto de vista el presupuesto base cero puede ser un
complemento del presupuesto basado en resultados, sobre todo en las áreas internas de gobierno que no
tienen impacto directo en la población. ¿Por qué? Porque en esas áreas, como ustedes lo vieron, aplicar el
presupuesto basado en resultados en muy difícil, inventa uno programas o acciones, porque ahí no tenemos la
manera de medir qué es lo que se quiere lograr. Entonces en la parte administrativa sí es útil aplicar el
presupuesto basado en resultados.
Como comentaba el presupuesto base cero, el presupuesto basado en resultados es una metodología más
completa que el presupuesto base cero, es un sistema integral de planeación, presupuestación, ejercicio,
seguimiento y control de los programas y de los recursos públicos.
El otro, sólo lo aplicaríamos en gastos administrativos y operativos, lo que se llama la caja negra o
administrativa del gobierno; es decir, el gobierno recauda cien pesos para atender una población, a la
población le llegan 20 pesos y en la parte interna se quedaron 80 pesos. Entonces lo que hay que eliminar es
esa caja negra, esa caja operativa, irla reduciendo para que los recursos que lleguen se traduzcan en
beneficios para la población de acuerdo a los objetivos que persiga cada programa.
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En México se tiene ya más experiencia en el presupuesto basado en resultados. La Secretaría de Hacienda y
lo está implementando, algunos estados ya los estamos implementando también y frente al escenario de
escasez de recursos que van a enfrentar los gobiernos en este año, el próximo año todavía más complicado, la
alternativa sería utilizar el base cero en áreas administrativas y en todos los programas que se traducen en
beneficios a la población, utilizar el presupuesto basado en resultados.
¿Qué es lo que hemos hecho en Jalisco? Bueno, en Jalisco, ya por último, para concluir, en Jalisco con la
nueva administración del gobernador Aristóteles Sandoval, cambiamos la manera de presupuestar. Nos
fuimos al presupuesto, al presupuesto basado en resultados. Empezamos a tratar de adelgazar la parte
operativa del gobierno, sobre todo, todos los órganos paraestatales, pero aquí también el gobierno federal
tienen una infinidad de órganos paraestatales, muchos estados están igual, con muchos órganos paraestatales,
está fuera de control.
Obviamente también tratamos de mejorar el sistema recaudatorio sin establecer nuevos impuestos, que es una
de las promesas que ha hecho el presidente de la república, de que el gobierno federal no va a incrementar los
impuestos, entonces lo que tiene que hacer es mejorar la eficiencia recaudatoria, también debe haber un
programa para mejorar la eficiencia recaudatoria con objetivos muy claros, metas muy claras, desde mi punto
de vista utilizando la metodología del presupuesto basado en resultados.
En Jalisco las prioridades están muy claras, el gobernador ya definió qué es lo que quiere hacer dentro de su
gobierno, no se puede hacer todo, pero también otro de los problemas que se tiene es que con un programa
quieren hacer muchas cosas, debe de haber de preferencia un solo objetivo para cada programa, un objetivo
con sus metas bien desagregadas, porque se pierde uno. Son tantos objetivos que a la hora de la hora no se
logra nada.
Entonces, es importante. Tenemos escasez de recursos públicos, no alcanzan para hacer las cosas que uno
quisiera, hay que tener prioridades muy claras y ver hacia dónde nos vamos a orientar y las otras dejarlas
para épocas en que el gobierno tenga mejores recursos.
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¿Cómo vamos a enfrentar nosotros este problema que está afectando las finanzas? Primero vamos a hacer
una reingeniería administrativa para eliminar o fusionar áreas duplicadas, porque hay muchas áreas
duplicadas, también en el gobierno federal. Les puedo poner, por ejemplo, áreas de comunicación que están
duplicadas por todos lados, áreas jurídicas; generalmente hay áreas administrativas hay por todos lados, áreas
de control hay por todos lados, dice, bueno espérame, son tantos que al final nadie termina ejerciendo la
función.
Vamos a evaluar todos los programas de gobierno, en Jalisco traemos aproximadamente 300 programas de
gobierno, los vamos a bajar a la mitad, algunos los vamos a fusionar y vamos a evaluarlos para ver cuáles
están teniendo los resultados, algunos los vamos a fusionar, por ejemplo sucede, por ponerles un caso, el
DIF. El DIF tiene muchos programas que se duplican con la Secretaría de Desarrollo Social, entonces no
tiene sentido tener tantos programas, hay que consolidarlos en un solo programa que rinda el objetivo que se
está pretendiendo.
Vamos a consolidarlos otra vez, los famosos organismos públicos descentralizados, algunos los vamos a
desparecer, otros los vamos a hacer parte de las secretarías, porque a veces se duplica, el organismo público,
con las funciones de la propia Secretaría y también ya en Jalisco tenemos una ley de austeridad, del estado de
Jalisco y sus municipios que nos va a obligar a bajar los gastos administrativos del gobierno y a modificar
nuestro presupuesto.
Entonces, en síntesis yo sería de la idea base cero, caja negra de gobierno. Ahí no manejen programas, ahí
manéjenme el gasto operativo del gobierno. Los que son programas sustantivos que impactan a la población
que resuelve un problema latente de la población, yo utilizaría el presupuesto basado en resultados. Muchas
gracias.
La ciudadana
: Muchas gracias por la intervención del maestro Héctor
Rafael Pérez Partida, y ha sido compartir en este foro internacional de presupuesto base cero, el punto de
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vista que se quiso tomar en representación de las 32 entidades federativas, un secretario de Finanzas de un
estado, como pudo haber sido cualquier otro, y nos quedamos con la apreciación que su explicación dio el
maestro Rafael sobre su punto de vista ya en la práctica real de un entorno de esta visión internacional, de
experiencias internacionales, cómo se aplicaría el siguiente segmento de gobierno que son los estados con
políticas obviamente de austeridad y con políticas de la combinación de un prepuesto base cero a la parte
dura del gasto de los gobiernos y un presupuesto en base en resultados a los programas sociales y de servicio
y que es una visión que creo que enriquece este panel. Muchas gracias maestro por compartir su óptica y su
punto de vista con todo el auditorio.
Antes de hacer la presentación de nuestro siguiente panelista, mencionar que en un estricto sentido de
agradecimiento a quienes están hoy en este auditorio, hay mucha gente más que se interesó por el tema, es un
tema nuevo realidad, es un tema no aplicado en su totalidad en la experiencia de elaborar un presupuesto en
base a este modelo y creo que el interés en la primera ronda cuando yo le preguntaba al director, a maestro
Pedro, cuánta gente se había registrado para participar.
Empezamos de primera entrada con mil a llegar a 2 mil interesados en participar en este foro, se tuvo que
cerrar la integración, aprovecho para agradecer al Canal del Congreso y a los medios de comunicación que
nos van a ayudar a externar y hacer difusión de este foro para que sean…
(Sigue turno 32)
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… a externar y a hacer difusión de este foro para que sea en provecho de que en todas las experiencias
vertidas en estos diferentes comentarios que hemos tenido en estas diferentes apreciaciones, pues sirva de un
basamento para quienes tendrán que tener la responsabilidad de dar las buenas cuentas que el pueblo de
México espera de todos nosotros.
A continuación me voy a permitir informarles que el siguiente ponente, el licenciado José Oliver Ambía
López, nos informó que tuvo un contratiempo, él no se va presentar y pasaríamos con la presentación del
doctor César Velázquez Guadarrama, él es maestro en economía por el Colegio de México y doctor en
políticas públicas, por la Universidad de Chicago. Sus áreas de especialidad son economía del sector público
y economía y política, se desempeña como profesor investigador del Departamento de Economía en la
Universidad Iberoamericana, Ciudad de México y actualmente es el coordinador de la maestría en Política
Públicas de ese centro educativo.
Además, ha realizado diversos trabajos de evaluación de programas sociales para el Coneval y otras
dependencias públicas y participa frecuentemente en proyectos académicos y de consultoría con organismos
internacionales y gubernamentales, ha impartido cursos en el Colegio de México.
Ésta es una parte de su trayectoria. Bienvenido, doctor César Velázquez Guadarrama, y adelante.
El ponente César Velázquez Guadarrama: Muchas gracias. Antes que nada muchas gracias por la
invitación al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, a la diputada Silvia González. Antes de empezar
déjenme decirles que desde mucho he querido venir a platicar aquí, desde antes sabía que era el último
ponente, siempre y cuando hay un foro de esta naturaleza con gente tan capacitada que tiene tanto
conocimiento.
Es muy difícil saber qué van a decir y si tú eres el último siempre corres el riesgo de repetirte; entonces lo
dude mucho y al final lo que decidí fue presentar la experiencia de las ciudades sobre los gruesos nacionales
de Estados Unidos y Canadá. Lo que les voy a presentar básicamente es Resultados de ciudades, municipios
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y algunos gobiernos especiales como los que están en Estados Unidos, con base en literatura académica. Esto
les voy a presentar en estos momentos. Me comentaron que después va a haber una ronda de preguntas y
respuestas donde quizá pueda ampliar otro tipo de comentarios.
Una vez dicho lo anterior, vamos a empezar. Lo primero que quisiera señalar es que, como ya se ha
mencionado aquí, el Presupuesto Base Cero empezó en los sententa, tuvo mucho auge al menos a nivel
internacional por el hecho de que el gobierno de James Carter lo quería implementar en el gobierno federal,
pero sí siempre decirles que no fue una experiencia generalizada en las ciudades de Estados Unidos y
Canadá.
Una primera encuesta a ciudades de Estados Unidos nos dice que a finales de los sententa, solo el 17 por
ciento de las ciudades tenían un presupuesto en base cero. A finales de la década pasada este porcentaje más
o menos es del 20 por ciento y aumentó muchísimo después de la crisis fiscal de 2008-2009. Esto nos quiere
decir que el presupuesto base cero es visto ante muchos gobiernos como una manera de recortar el
presupuesto.
Con base a estas encuestas que se han realizado en estudios académicos, pudiéramos decir que el presupuesto
base cero es mucho más utilizado en ciudades pequeñas y donde hay un cabildo fuerte, quizás voy a
comentar algo más al respecto sobre esta situación.
Algo bien interesante es que la principal ventaja teórica que dice tener el presupuesto base cero es que no es
un presupuesto inercial. Aquí lo que les quiero decir que no necesariamente, además de la experiencia de las
ciudades norteamericanas y de Canadá, no necesariamente esto es cierto. Como ejemplo puedo mostrarles,
aquí tenemos evidencia de que en el estado de Georgia, estado donde se hizo muy famoso el presupuesto
base cero, la correlación, es decir, entre el gasto de 1973 y 1978 de los diferentes departamentos o áreas del
gobierno fue casi uno.
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Es decir, a pesar de la implementación del presupuesto base cero, al menos en los números; no quiere decir
esto que no hubo cambios en el presupuesto de Georgia, no lo sé y es bien posible que a pesar de que al
menos en los números sí se vea un presupuesto incremental, al interior pudo haber muchísimos cambios.
Pero de una manera general podemos decir, que no necesariamente el presupuesto base cero quiere decir que
el presupuesto del año en que se aplica este presupuesto va a ser bien distinto al pasado.
¿Y por qué razón es ésta? De entrada porque como ya se ha mencionado aquí, como se acaba de mencionar
hace algunos momentos, como seguramente se mencionó a lo largo de este día, el presupuesto base cero
requiere de mucha información para hacer los paquetes de decisiones. Entonces, ¿qué pasa cuando no se
tiene esta información? Pues qué dónde empiezan los funcionarios públicos para hacer su paquete de
decisión, pues con la información del año pasado.
Es bien complicado a pesar de la implementación presupuesto base cero, cambiar radicalmente el
presupuesto de un año a otro. Y también hay elementos que no tienen nada que ver con la práctica
presupuestal, pero que sí son bien importantes de decir, porque también es bien importante establecer que
una técnica presupuestal, sea el presupuesto base cero, sea el presupuesto basado en resultados, no tiene sus
límites.
¿Cuáles podrían ser estos límites? Pues por ejemplo sus obligaciones contractuales que tiene el gobierno
federal con sus empleados, el gasto que viene por ley como en el Seguro Popular, etcétera. A pesar de que
quisiéramos cambiar todo el presupuesto tenemos limitaciones constitucionales o legales.
Por otra parte, el hecho de que tenemos un presupuesto de base cero, no quiere decir que no va a haber
grupos de presión, ni que va a haber cabilderos que van a estar presionando al Poder Legislativo o al mismo
Poder Ejecutivo en la realización del presupuesto.
Y por último hay también ciertas expectativas ciudadanas. Por ejemplo, es muy difícil cuando hay un
programa público que da beneficios y la gente se acostumbra a ellos, ningún político va a querer quitar lo per
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sé. Hay cuestiones que tienen que ver con el presupuesto base cero, hay cuestiones más allá del presupuesto,
pero lo importante aquí, bajo la experiencia de las ciudades norteamericanas y de Canadá, no necesariamente
el presupuesto base cero significa un cambio radical de las cosas, esto es un primer resultado a decir.
Luego otra vez, quiero volverles a recordar que todo lo que estoy diciendo aquí está basado en artículos
académicos, varios de los cuales tuvieron toda esa información de encuestas a municipios y ciudades.
Entonces otro gran problema es en la elaboración de los paquetes de escisión. No voy a explicar aquí que son
los paquetes de escisión, otra vez seguramente ya lo escucharon todo el día, lo cual es el principal problema
que se requiere una gran cantidad de información para elaborar los paquetes de escisión, en especial un
paquete de escisión de una manera ideal tendría que tener una análisis costo-beneficio.
Aquí nuevamente ya se habló de las evaluaciones y todo lo que tiene que ver con el presupuesto basado en
resultados cuya una de las últimas etapas es la evaluación y no cualquier evaluación, sino la evaluación de
impacto. ¿Cuáles son las evaluaciones de impacto? Aquellas donde se demuestra rigurosamente que el
programa social tiene un beneficio directo como consecuencia del mismo.
Realizar estas evaluaciones de impacto es bien difícil, si ustedes se meten a la página del Coneval se van a
dar cuenta que hay bien poquitas de éstas, hay muchísimas evaluaciones de coincidencia de resultados,
muchísimas evaluaciones de diseño, muchísimas evaluaciones de proceso. Pero si ustedes buscan la página
de Coneval, evaluaciones de impacto son bien pocas y son bien pocas porque es bien complicado y bien
difícil dar la información para poder verdaderamente demostrar que un programa social está teniendo un
impacto sobre la población o sobre los beneficiarios.
Bueno, ¿para qué digo esto? Con análisis costo-beneficio implicaría tener muchas evaluaciones de impacto
de un mismo programa, es decir, cambiándole los niveles de servicio, cambiándole la cosita que viene de otra
cosita, etcétera. Es decir, si no podemos hacer evaluaciones de impacto, ahora imagínense tener diferentes
análisis costo-beneficio de un mismo programa o de una misma actividad. Aquí no elaboré muchísimo, pero
bueno, sin tanta complicación eso es lo que dijeron las ciudades norteamericanas y de Canadá.
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Siguiendo con los paquetes de escisión, otro elemento bien interesante es que ninguna dependencia y ninguna
unidad de escisión como dice la teoría quiere realizar los paquetes de escisión que se denominan mínimos.
¿Cuáles son éstos? Y lo digo rápidamente, son aquellos, básicamente son paquetes de escisión que dicen cuál
es el mínimo del presupuesto con lo que yo podría funcionar.
Ninguna unidad de decisión, ninguna de gobierno quiere establecer estos paquetes de escisión mínimos, ¿por
qué? Porque básicamente estas diciendo que podrías funcionar con mucho menos recursos y nadie quiere otra
vez eso. Aquí es bien interesante porque además de la reticencia…
(Sigue turno 33)
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… o sea que es bien interesante, porque además de la reticencia natural que existe, porque recordé que el
producto base cero se basa mucho, es un presupuesto de las unidades que operan – por decirle de alguna
manera–, hacía las unidades hacendarias o las que hacen el presupuesto. Entonces…. Es un organismo
operador no quieres hacer este paquete en decisión mínimo.
Algo bien interesante, por ejemplo, que encontré fue que muchas unidades de decisión que hacían programas
que eran como muy exitosos – por decirlo de alguna manera–, muy populares, lo rankiaban muy bajo y ¿por
qué hacían esto?, porque nadie en los niveles de arriban se iba a atrever a quitar estos paquetes. Pero estaban
rankiados bajos estos programas automáticamente tenían que incluir los que estaban arriba. Entonces era una
manera de meter programas que no eran muy bien vistos, pero que eran como necesitados por unidades de
decisión, ¿no?
Otra cosa bien interesante es que el número de paquete de decisión que haga cada unidad es bien importante,
porque existen muchos paquetes de decisión, el problema es que las unidades revisoras de estos paquetes no
van a tener el tiempo necesario para hacer una verdadera y eficiente evaluación.
Por ahí, no me acuerdo el dato ahorita, pero básicamente leí que si el presidente Jimmy Carter hubiera
revisado todos los paquetes de decisión se hubiera tardado como 30 años sin dormir, una cosa así. Entonces,
el número de paquetes de decisiones es bien importante.
Entonces, si hay muchos nadie los va a ver y si hay bien poquitos, al final nos quedamos con una situación de
tómalo o déjalo, como ya se mencionó aquí. Entonces, ¿cuál es el número ideal de paquetes de decisión?
Pues quién sabe, pero es un elemento bien importante de hacer y es algo que preocupaba mucho en las
ciudades.
Lo que ocurrió fue que dada los requerimientos de información y de tiempo muchas ciudades lo que hacían
era aplicar el presupuesto base cero solo cada 5 años o por ejemplo decir: Con este año solo el 20 por ciento
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de esa manera, de tal manera que en 5 años ya le dimos la vuelta. Es una manera de reducir los costos
también.
He dicho puras cosas malas del presupuesto base cero, pero también, digamos es verdad que otra vez lo que
encontré es que las ciudades han visto al presupuesto base cero, con una herramienta muy útil, en primer
lugar, aquí es bien interesante si pudiéramos rankear esto, para reasignar recursos diarios de mayor prioridad
a mayor prioridad.
Es decir, es como la principal utilidad que las ciudades han visto al presupuesto base cero, esto resulta un
poco natural dado que es bien difícil que las áreas digamos así quieran tener menores recursos, quieran tener
un menor presupuesto. Entonces, ¿qué es lo que sucede?, que hacen una reasignación de los recursos, no
queda mal, lo permiten y al mismo tiempo no tienen menos recursos. También ha sido muy útil para reportar
el presupuesto.
Aquí lo interesante también es que digamos eso de la facultad del presupuesto es muy útil para reportar de
una manera racional. Pero no se le puede pedir o no debería de ser una exigencia al presupuesto base cero,
que necesariamente se reporte el presupuesto, al final el presupuesto se va a reportar simplemente porque no
hay dinero y no se va a recortar si hay dinero.
La idea del presupuesto base cero que si se tiene que recortar, esta puede ser una buena herramienta para
reportarlo de una manera racional.
Algo que se dice mucho también en la literatura, es que el presupuesto base cero es una manera muy eficiente
de dar información de cómo va funcionando en las diferentes áreas a las altas autoridades. Por ejemplo,
muchas anécdotas en que un alcalde se enteró rápidamente en qué pasará en su municipio, bueno en su
ciudad, digámoslo así, con el presupuesto base cero.
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Algo bien interesante es que generalmente como ya también se mencionó en esta mesa, debería de
implementar el presupuesto base cero es cuando hay un momento de crisis.
Entonces, la mera idea de cambiar la manera de hacer el presupuesto, implica que haya un reordenamiento
mental de todos los actores involucrados en el presupuesto, si todo mundo se pone a pensar, todos se
preocupan, etcétera. Creo que esto es algo muy positivo.
¿También que pueden encontrar? Que los municipios en la actualidad que aplican el Presupuesto Base Cero,
en realidad aplican una versión práctica del mismo. Es decir, no aplican el modelo original de finales de los
sesentas y principio de los setenta.
En una investigación dice: “que si pudiéramos agrupar los municipios que utilizan el presupuesto base cero,
básicamente hay dos grupos. Lo que se conoce como Siourline in there Boititi ¿?, que básicamente sería otra
vez tenemos un presupuesto tradicional, pero en lugar de poner ahí cuánto nos gastamos en computadoras o
en tóner el año pasado ponemos blanco y a partir de ahí justificamos cuánto necesitamos de computadoras,
cuánto tóner, cuántas lámparas, etcétera
Esta línea del presupuesto base cero es muy buena, digamos, para reducir costos, para aumentar la eficiencia
del gasto público –por decirlo de alguna manera–, y otra vez para reasignar presupuesto al interior de un área
con unidad de decisión.
Por otra parte, está el Search level bochitin ¿?, que básicamente es mucho más parecido al presupuesto base
cero original, aquí si hay paquetes de decisión y básicamente la idea es de alguna manera menos rigurosa
como la teoría original, terminar estos paquetes de decisión para tomar la decisión de qué nivel de servicio
proporcionar.
El problema con el segundo grupo de presupuesto base cero, es que casi no toma en cuenta la eficiencia, la
eficiencia es cómo hacerlo de la manera más barata posible.
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Pasando a un poquito las conclusiones, pareciera que la evidencia sugiere que en términos de costos y del
trabajo requerido para el presupuesto base cero, limita muchísimo su utilidad, bueno no lo traigo aquí en la
presentación, pero de aquellos que no utilizan el presupuesto base cero, la mayoría opina que no lo piensa
utilizar. No es necesario que lo estén considerando así, simplemente que no lo quieren utilizar.
Esto no quiere decir que sea malo, a lo mejor no lo quieren utilizar porque es demasiado costo, porque va en
contra de sus intereses, etcétera. Lo que sí es cierto, y festejo por eso también este foro, es que el presupuesto
base cero manda un mensaje que no es necesario pensar en el presupuesto como está haciendo las cosas y que
se tienen que mejorar. Eso creo que es bien importante.
Un poco ya para concluir es que sí creo que tenemos que pensar qué está pensando el gobierno cuándo dice
que está implementando el presupuesto base cero. Es decir, ¿cuáles son los objetivos de implementar el
presupuesto base cero?, ¿cuáles son los objetivos de implementar el presupuesto base cero?, ¿se busca
reducir el presupuesto nada más? Se busca eliminar programas que no tienen impacto. Se busca redireccionar
los recursos sin reducir el presupuesto, se busca aumentar la eficiencia de lo ya existente. Todas estas
preguntas son parecidas, pero no son exactamente las mismas.
Porque es importante esta diferenciación. Porque a lo mejor diferentes técnicas presupuestales sirvan para
una cosa o para la otra.
Por último, quisiera verme un poco más general, aquí tienen enfrente varias preguntas que creo que las
quisiera hacer todo gobierno.
La primera, arriba del lado izquierdo es ¿Cuáles son las necesidades de la población? Entonces, uno podría
esperar que sí están expresados los planes nacionales de desarrollo, los planes estatales de desarrollo. Bueno,
ya cuando sabemos las necesidades de la población, o qué es lo que quiere la población, podemos pasar a la
pregunta que está a la derecha.
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Turno 33, hoja 5, eqt
¿Qué programas o acciones se necesitan para alcanzar mejor las necesidades y prioridades de esta población?
Ya decidimos qué quiere o qué necesita la población. Segundo cómo o que programas vamos a atacar estos
problemas.
Ya que hicimos eso, nos ponemos a preguntar ¿Cuáles son las características para cumplir con los objetivos
de atacar el problema? Otra vez, aquí ya sabemos más o menos qué queremos hacer, la siguiente pregunta es
¿Realmente cómo lo queríamos hacer y cuáles son las alternativas que existen?
Luego tenemos que decidir, escoger al final del día que modelo vamos a escoger para atacar terminado el
problema de la población.
Pero, luego, también nos tenemos que preguntar si el programa es eficiente. Es decir, si lo estamos haciendo
de la manera más barata posible y también tenemos que preguntarnos no solo si lo estamos haciendo de la
manera más barata posible, sino sí estamos cumpliendo con el objetivo. Es decir, si el programa está siendo
eficaz, si el programa está teniendo impacto.
¿Por qué tengo estas preguntas? Porque el presupuesto nos debe ayudar base cero, nos puede ayudar a
responder estas preguntas, pero claramente nos va a ayudar a responder todas. Entonces, es importante
entender que no le pidamos más de lo que pueda ofrecer el presupuesto base cero o el presupuesto basado en
resultados.
Si queremos, por ejemplo hacer un cambio drástico de los servicios… del gobierno, ningún programa
presupuestal nos va a ayudar sino existe la voluntad política para realmente cambiar este tipo de cosas.
Hasta aquí llego. Muchas gracias.
…
(Sigue turno 33)
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Turno 34, hoja 1, ahm
… Hasta aquí llego. Muchas gracias.
La ciudadana
: Muchas gracias. Éstas han sido las palabras de nuestro
ponente que nos deja –creo– que más preguntas y más temas de conversación, y recalcaría algo que me llamó
mucho la atención compartirlo con ustedes, que la base de la pirámide de los diferentes segmentos de
gobierno son los municipios.
En las experiencias internacionales mencionó algo que donde se ha implementado el Presupuesto Base Cero
ha sido en cabildos fuertes, cabildos unidos y cabildos con objetivo reamente identificados.
El paquete de toma de decisiones, yo creo que hay que tomar decisiones cuando hay que hacer cambios
fuertes, pues requieren de mucha disciplina, de mucha investigación, de mucha decisión, y sobre todo el tema
de evaluación del impacto que estos pueden tener, que me llama la atención que es tan poquito los que se
tienen considerados y publicados por las instancias que se refieren a ello.
Creo que ha sido muy clara la intervención del qué, el cómo; qué objetivos se quiere, y la eficiencia. Pero
más que todo yo también resaltaría algo que los mexicanos y quienes nos están viendo y escuchando, tendrán
muchas hendiduras, una de ellas puede ser administrar, que es una de las actividades del gobierno, llámese
federal, estatal o municipal.
Administrar en la abundancia es relativamente fácil; administrar en el entorno que se va presentando, tan
cambiante como es el de este tiempo que nos tocó vivir, no es tan sencillo y creo que este foro va a permitir
dar mucha luz de conciencia con los pros, con los contras, con el enriquecimiento, que cada uno de los
exponentes que hemos tenido durante todo este día, nos han dado. Muchas gracias por su intervención.
Asaremos a continuación a hacer una pregunta a nuestros dos panelistas sobre este tema. ¿Por qué creen
ustedes que esta implementación del Presupuesto Base Cero fue relativamente exitosa en la iniciativa
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Turno 34, hoja 2, ahm
privada, y en el gobierno de Estados Unidos, exactamente como comentaban, pero no así en el gobierno
federal estadounidense en la década de los setentas y ochentas? Maestro Héctor ¿le gustaría responder?
El ciudadano Héctor
: Sí, cómo no, muchas gracias. Bueno, lo que sucede es
que en el sector privado normalmente una empresa lo que busca es ser sustentable, es decir obtener utilidad
que le permita crecer. Entonces cuando los directivos se están dando cuenta que está resultando costosa la
operación de la empresa y sus utilidades están disminuyendo o están perdiendo, es cuando instrumentan este
tipo de técnicas.
La empresa sí tiene la información, a diferencia de los gobiernos. Una empresa privada tiene que estar
presentando sus declaraciones fiscales en determinadas fechas, tiene que llevar una contabilidad al día, tiene
que ir monitoreando cuáles son sus costos fijos cuáles son sus costos variables, cómo puede bajar los costos
fijos que es donde entra el Presupuesto base Cero, o sea, cómo una empresa puede bajar sus costos fijos para
poder incrementar sus utilidades.
Entonces en una empresa es relativamente más sencilla y además en las empresas privadas, como están
orientadas hacia la obtención de beneficios, tiene un seguimiento más puntual de las diferentes áreas. O sea,
no intervienen básicamente factores de tipo político, sino que hay un consejo de administración, ahí se
analiza cómo está desempeñándose la empresa, y se toman las decisiones para crear y desaparecer áreas en
función de los resultados.
A diferencia del gobierno, en el gobierno es muy sencillo crear una nueva área o una nueva dependencia. Lo
difícil es desaparecerlas.
En el sector privado no, ahí sí crean una nueva área, si no les da resultado, la desaparecen en ese momento
para obtener beneficios. En el caso del gobierno no.
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Turno 34, hoja 3, ahm
A mí por eso me preocupa mucho cuando veo en el caso de los estados que de repente a alguien se le ocurre
proponer, crear una nueva dependencia o un nuevo organismo, pienso hacia futuro y digo, el problema va a
ser quitarlo. Ese es el gran problema que tiene el gobierno. O sea, crear una cosa, una dependencia, una
secretaría es relativamente sencillo, desaparecerla es complicado.
Y lo mismo le pasa al gobierno federal. La Secretaría de la Función Pública iba a desaparecer por un nuevo
sistema, terminó otra vez siendo la Secretaría de la Función Pública, quedó igual como estaba. ¿Por qué?
Porque no es tan sencillo quitar.
A nosotros nos sucede lo mismo, cuando queremos desaparecer una dependencia enfrentamos muchas
resistencias, y ahí que prever los recursos para poder liquidar a esas personas, hay que hacer el análisis costo
beneficio, cuánto me cuesta mantener esta estructura, cinco años o desaparecerla, liquidando al personal y a
la larga va a ser un ahorro para el gobierno y una baja en el gasto operativo del gobierno.
Pero la principal razón es esa, el gobierno tiene poca flexibilidad para desaparecer áreas. Yo siempre he
dicho que el gobierno es muy mal comprador y muy mal vendedor, también, sí, pero el gobierno compra las
cosas con mucha facilidad, pero cuando se quiere deshacer de sus activos, le cuesta trabajo deshacerse de los
activos.
Es muy difícil vender mobiliario que ya es obsoleto, computadoras que ya son obsoletas, porque hay toda
una reglamentación tan compleja que mejor prefieren que ese material se quede almacenado y se pierda.
Entonces creo que esa es la principal trasfondo. El sector privado ejecuta sus visiones de una manera más
rápida, con mayor información y buscando un objetivo muy preciso, que es el beneficio de la empresa para
que la empresa pueda crecer o ser sustentado.
La ciudadana
: Doctor César Velázquez.
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Turno 34, hoja 4, ahm
El ciudadano César Velázquez: Coincido con el secretario, creo que la principal diferencia entre la
iniciativa privada y el gobierno es la información… mayor información, es mucho más fácil realizar los
paquetes de decisión, y también creo que si bien existen política en las empresas privadas, ésta será de una
manera distinta, lo cual permite que se tomen mejores decisiones sin afectar intereses personales.
Y con relación al gobierno de Georgia, y quizás al gobierno federal de Estados Unidos, creo que es bien
importante la cantidad de paquetes de decisión que se tengan que evaluar.
Entonces por ejemplo como ya lo mencioné en la presentación, pareciera hacerles un estudio riguroso ni
mucho menos, que el Presupuesto Base Cero se utiliza más en ciudades pequeñas y quizás la razón tiene que
ver con que… decisión de evaluar son mucho menores.
Entonces en un gobierno federal no se … de evaluar ciento y cientos y cientos de paquetes de decisión… su
implementación.
La ciudadana
: Muchas gracias, doctor César Velázquez. Tenemos una
pregunta abierta al público.
El ciudadano Carlos Mora: Soy de la facultad de Ciencias Políticas de la UNAM. La pregunta para el
panel, quien quiera contestarla. Se han dicho que los paquetes de decisiones son muchos y es muy difícil. El
país tiene 53.3 millones de pobres, es un dato muy preciso; 70 millones de personas que no tienen seguridad
social. esos dos ejemplos son paquetes de decisiones muy precisos, y se está hablando de recorte presupuestal
cuando tenemos niveles de pobreza que no se han superado en los últimos 20 años.
Si se le diera prioridad a la superación de la pobreza en este país, en primer lugar no tendríamos que estar
hablando de un recorte presupuestal, ya lo dijo el maestro Tello; el presupuesto basado en resultados, qué es
el paraguas del Presupuesto Base Cero, que es una de las modalidades del presupuesto basado de resultados,
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Turno 34, hoja 5, ahm
no necesariamente tiene que disminuir o tiene que ver o recorta. Puede haber un aumento del gasto público.
¿Por qué? Porque tenemos casi a la mitad de los mexicanos en la pobreza multidimensional. Gracias.
El ciudadano
: Sí, efectivamente el principal problema que enfrentamos
en México es la pobreza, la desigualdad social y la generación de empleos.
Yo insistiría, si fuéramos un país con más recursos, sería más fácil atacar este problema. El problema es que
el sector público está pasando por una situación de…
(Sigue turno 35)
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Turno 35, hoja 1, arm
… El sector público está pasando por una situación de astringencia que lo va a venir apretando en sus
recursos y va a tener que ser más eficiente en el gasto. Yo estoy de acuerdo en que el ajuste no tiene que ser
en los programas sociales; sería un error ajustar los programas sociales. El ajuste tiene que ser en la caja
negra del gobierno, en la caja administrativa del gobierno.
Si analizáramos muchos programas sociales nos daríamos cuenta de que el gasto operativo del programa en
muchos casos representa el 40 por ciento. Es decir, si destinamos 100 pesos para combatir la pobreza, 40
pesos se quedan ahí y 60 pesos van a dar a la población. Sería más fácil detectar los grupos de pobreza
extrema, rentar un helicóptero y aventar los billetes para que cada quien los recogiera, sería mucho más
fácil… que tener una estructura administrativa de este tamaño… porque al final no les llega el beneficio. Y
deberían normarse los programas sociales. Yo pienso que a los programas sociales debería ponérseles un tope
máximo para su gasto operativo. Cuánto. Hacer una evaluación. Sabes qué 3 por ciento es gasto operativo, lo
demás es beneficio a la población. Tú vas a ayudar con becas a los jóvenes o vas a construir viviendas en las
zonas marginadas o vas a dar ayuda para determinado fin. De cada 100 pesos le tiene que llegar a la
población beneficiada 95 pesos. Tú no puedes pasarte de 5 pesos. Para esto tienes una estructura. Para eso
son las estructuras de las dependencias.
Lo que sucede es que cuando una dependencia quiere implementar un nuevo programa pide más personal,
más recursos, más computadoras, más vehículos, más gasolina, cuando ya trae un gasto operativo, un costo
fijo muy fuerte. Es como en una empresa privada, si sus costos variables suben porque está vendiendo más,
no le preocupa. Le preocupa cuando trae un costo fijo demasiado alto que por más que venda más no alcanza
a compensar su costo fijo. Eso le está pasando al gobierno. Por más que se recaudara va a llegar un momento
en que no alcanza a compensar su gasto operativo, su estructura administrativa, que es lo que hay que
reducir. Los programas que impacten a la sociedad, yo soy de la idea que no deben ajustarse. Deben irse
ampliando, como tú lo señalas. En la medida en que haya recursos se tienen que ir ampliando. Y el reto es:
baja tu gasto operativo y eso dedícaselo a programas que beneficien a la población.
La
: Adelante, doctor Guadarrama.
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Turno 35, hoja 2, arm
El
: Creo que lo importante otra vez es cómo disminuimos la
pobreza, cómo mejoramos la educación, cómo damos mejora acceso a la salud y de mejor calidad de la
manera más barata y eficiente posible. Y en ese sentido… por eso es esta discusión, yo creo… Qué manera
de presupuestar, cómo tenemos qué pensar para poder cumplir con estos objetivos. Y tienes razón. El
presupuesto base cero no implica reducir costos. Lo único que yo dije fue que si se necesitara… mucha gente
considera que el presupuesto base cero es una buena manera para realizar aquellos ajustes.
La
: Pasaríamos a otra pregunta del público.
El ciudadano Antonio Mejía: Buenas noches. Antonio Mejía, de Asmen, Soluciones Municipales. Es una
pregunta abierta para cualquiera de los panelistas, incluso de los de la parte de la mañana. Aterrizando lo que
es base cero y PBR, nosotros tenemos una problemática si hablamos de gobiernos mexicanos. Nosotros, al
utilizar la MIR tenemos obviamente indicadores de finalidad, propósito, componente y actividades. Y al
utilizar base cero tenemos obligaciones constitucionales y legales para PBR. No tenemos obligaciones
legales para base cero, pero sí es una política presupuestaria que nos están optando a tomar, muy buena.
La problemática es que si yo utilizo base cero de 2016 en adelante, cada año estoy cortando mis programas,
sea los que sea que a los que aplique base cero. Los de la caja negra, como le llama el secretario o cualquier
otro. Qué va a pasar con la MIR, donde yo tengo indicadores de impacto, que son indicadores trianuales, de
cinco años, de 10 años. Porque los tengo. Y si yo utilizo base cero, estoy cortando esas MIR. Entonces ya no
puedo evaluar el impacto, que es mi finalidad. Y obviamente cuando tenga un agente evaluador externo me
va a evaluar eso y probablemente me ponga una tache. ¿Cuál es su opinión a eso? ¿Y cómo evitaríamos esa
tache en una MIR que yo corté y no puede volarse el indicador de impacto? Gracias.
El
: Tienes razón. Los hay programas que no tienen un impacto
inmediato. Digamos… que requieren su continuidad durante tres, cuatro o cinco años, pero que deben
evaluarse continuamente. Porque oro de los temas importantes es la evaluación de los programas, lo que ya
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Turno 35, hoja 3, arm
se comentó aquí. Si analizamos cómo se evalúan los programas, en la parte de impacto hay muy poca
evaluación, y es lo más importante. A final de cuentas al ciudadano le interesa que los beneficios de ese
programa le lleguen y le solucionen sus problemas. No le interesa que la metodología se haya utilizado bien,
que se hayan documentado muy bien los programas. Le interesa el impacto que tienen sobre la población.
Y si se quisiera implementar el presupuesto base cero… que yo tengo la duda si realmente se va a
implementar a nivel federal, porque implicaría una reforma en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público, para meter esta figura. Y también en algunas disposiciones constitucionales, porque ya está como
base… el presupuesto basado en resultados. Yo por eso señalaba que más que implementar el presupuesto
base cero en los programas de gobierno que impactan a la población, se debe aplicar esa metodología para las
áreas administrativas de gobierno que son internas, o sea que no tienen influencia sobre la población, que son
apoyo nada más a la dependencias.
Y en lo que se refiere a la aplicación del presupuesto basado en resultados todavía nos falta un camino largo
por recorrer. Necesitan mejorarse los indicadores de los programas. Si ustedes analizan algunos programas
con los indicadores que tienen… algunos son totalmente absurdos. Debe haber indicadores más precisos. Se
debe ampliar el esquema de evaluación. Se deben perfeccionar las matrices de indicadores de resultados. Es
decir, todavía hay una larga tarea para lograr la presupuestación basada en resultados de manera efectiva. Por
eso si se pretendiera cambiar radicalmente de un esquema a otro creo que sería un retroceso para el sistema
de presupuestación federal y de muchos estados que siguieran ese camino. Por eso nosotros no tenemos
pensado seguir ese camino. Lo que vamos a hacer es mejorar la aplicación del presupuesto basado en
resultados, mejorar el sistema de indicadores, mejorar los objetivos que se persiguen para lograr una
asignación más eficiente de los recursos. Y lo que tiene que ver con el gasto operativo del gobierno, sí hacer
un replanteamiento de cómo pudiera justificarse lo que ya se está haciendo para empezar a recortar, lo que
debe prevalecer y lo que se tiene que eliminar.
La
: Doctor César Velázquez.
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Turno 35, hoja 4, arm
El ciudadano César Velázquez: Yo no podría decir mucho al respecto. Sólo que si se va a aplicar el
presupuesto base cero tendría que haber una gran cantidad de ecuaciones legales, y tendríamos que esperar a
ver qué sucede.
La
: Efectivamente, tiene razón tanto uno como el otro.
Coincido. Y creo que podría comentar, antes de entrar a la siguiente pregunta, es que en la mañana, el primer
panel, en una de las conferencias magistrales, el subsecretario de Egresos de Hacienda, Galindo, comentó
algo que me llamó la atención. Que estas medidas y este cambio se deben a una finalidad ulterior. Y que
comparto con las opiniones que se han vertido aquí, que más de la mitad de los mexicanos están en pobreza,
y que esperan de quienes los representan, de quienes los dirigen, de quienes los guían, mayor eficiencia y
adecuarse al entorno que estamos viviendo. Y que el mensaje fue proteger la economía de las familias
mexicanas.
Pasaríamos a la siguiente pregunta, si es tan amable.
El
: Gracias. Mi nombre es Hugo Díaz, y la pregunta es más
relacionada…
(Sigue turno 36)
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Turno 36, hoja 1, ljg
… Hugo Díaz y la pregunta va relacionada con relación, con compararlo con aspectos de política fiscal.
Aparte de este análisis comparativo de ventajas y desventajas del PVR con el PVC, efectivamente parece ser
que es más benéfico no cambiar de modelo a estas alturas. Si además en materia de problemática fiscal se
toma en cuenta que los ingresos representan alrededor del 11 por ciento del PIB; y el restante 8 o 10 por
ciento de ingresos por venta de petróleo, pero ahora con la baja del precio los expertos están pronosticando
en los próximos años que va a continuar esa situación y más presiones a eficientar el gasto, administrar los
recursos.
Desde este punto de vista, si tomamos en cuenta también que ya desde el gobierno de Fox se hizo famoso que
el gobierno propone y el Poder Legislativo dispone, desde su punto de vista cuál creen que deba ser la
posición de la Cámara de Diputados en cuanto a continuar con esta misma técnica de presupuesto en base a
resultados y sólo de manera complementaria utilizar el presupuesto en base cero, porque hay otros objetivos a
nivel macro económico como es la prioridad de generar más empleos, de depender menos del exterior, de
fortalecer la paridad de la moneda, del peso con respecto al dólar, etcétera, además de combatir la corrupción
y evitar duplicidad.
Yo creo que eso justifica que en lugar de pretender desaparecer a la Secretaría de la Función Pública hay que
fortalecerla, y lo mismo también a la Auditoría Superior de la Federación…
La diputada
: Le pediría que hiciera una pregunta específica para
abreviar.
El
: La pregunta es cuál debe ser la posición del Poder
Legislativo sobre esta propuesta de la Secretaría de Hacienda y el gobierno de Enrique Peña Nieto.
La diputada
como diputada.
: Si me permiten los panelistas aportar un comentario
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Turno 36, hoja 2, ljg
Creo que debe ser de responsabilidad y yo creo que este foro y la participación de todos ustedes, de los
panelistas, es el primer paso de las diferentes fracciones que aquí estamos representando a los diferentes
frentes políticos, es de responsabilidad, responsabilidad ante esta propuesta de Enrique Peña Nieto como
presidente de México dar a conocer y preparar a quienes van a tomar las decisiones en el siguiente proyecto
de Presupuesto de Egresos de la Federación.
Aquí lo han mencionado y lo hago público… de esas voluntades desde los gobiernos de los estados, a que
cuando se tiene que apretar el cinturón es como en una familia, el que tiene que poner el ejemplo es el mayor,
y en este caso es el gobierno federal y subscuentemente todas las entidades que lo siguen. Pero yo les diría
que el sentido estricto sería una congruencia en responsabilidad a esta nueva propuesta de presupuesto base
cero, y a enriquecerlo como lo estamos haciendo en este foro, pero le dejaría la participación a nuestros
panelistas.
El
: Yo pienso que yo hablaría más bien de una reforma en el
gasto público. Lo que pasa es que en el lenguaje común y corriente cuando se habla de reforma fiscal, que ya
hay una reforma fiscal aprobada, realmente es una reforma tributaria.
Para mí una reforma fiscal implica una reforma tributaria, una reforma en el gasto público y una reforma en
el sistema de financiamiento. Esa es una reforma fiscal para mí. Al menos así lo estudié en las diferentes
universidades en las que he estado.
Lo que se hizo, la llamada reforma fiscal es una reforma tributaria, yo hablaría más bien de una reforma en el
gasto, que es muy necesaria. Es más, yo siempre he sostenido que el gobierno debe de empezar por una
reforma del gasto, luego la reforma tributaria y del sistema de financiamiento, porque al ciudadano no le
gusta pagar impuestos, por eso se llama impuesto, porque es a fuerza. Tú lo pagas, un impuesto te lo estoy
imponiendo, no le gusta pagar impuestos, pero al menos los va a pagar con menos enojo si percibe que sus
impuestos se le están traduciendo en beneficios concretos.
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Miércoles 25 de marzo de 2015
Turno 36, hoja 3, ljg
Entonces para que sus impuestos se traduzcan en beneficios concretos el gobierno debe de ser muy eficiente
en su sistema de gasto público. Entonces yo esto lo veo como una reforma en el gasto público que nos
tardamos, deberíamos de haber empezado con esta reforma de gasto público desde hace mucho tiempo,
porque va a llegar un momento en que los gobiernos sean insostenibles, y eso les va a pasar a muchos
gobiernos de los estados y gobiernos municipales.
Va a llegar un momento en que sus ingresos no les van a alcanzar para pagar sus gastos operativos, mucho
menos para darle beneficios a los ciudadanos, y es cuando van a entrar en crisis y nos va a pasar lo que
sucedió con Grecia, por ejemplo, con España y… a pesar de todas las prestaciones, leyes que existan,
sindicatos, tenemos que recortar porque no hay de otra, no hay recursos.
Entonces en esto el Congreso tiene una tarea importante al ser un poder para equilibrar las iniciativas que
envíe el Poder Ejecutivo, pero yo hablaría de una reforma del gasto, y qué bueno que ahora sí se está
analizando el sistema de presupuestación y de gasto público, porque eso era algo indispensable aún antes de
esta crisis fiscal que se nos avecina. Deberíamos de haberlo hecho desde las buenas épocas para tener un
gobierno eficiente en el gasto. Sería todo.
El
: Yo no podría decir cómo tienen que votar los diputados,
yo lo que esperaría como académico, como ciudadano, que los diputados tomaran una decisión con base a la
información. Por eso me da mucho gusto que esté este foro, y también creo que está muy al principio esta
discusión. No tenemos todavía detalles de cómo lo piensan implementar, no tenemos detalles de qué piensan
hacer de manera específica, yo creo que todavía falta muchísimo en esta discusión, pero puedo repetirlo,
esperaría una discusión abierta, una discusión informada y con base en eso el Congreso tomara su decisión.
La diputada
adelante.
: Terminaríamos con la última pregunta. Diputada,
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Turno 36, hoja 4, ljg
La diputada
: Buenas tardes a todos. Compañera diputada, felicidades
por este foro. A todos los que han intervenido, tanto en su organización como los panelistas, y por supuesto a
quienes somos asistentes felicitarnos también por las magistrales exposiciones.
Yo quisiera más que hacer una pregunta, hacer un comentario y ver si con ello se coincide, amén de que hace
falta abrir este foro. Definitivamente va a haber muchas preguntas tal vez que no van a tener respuesta por
parte de los expositores, pero yo quiero comentar con ustedes lo siguiente.
Por la mañana decía el doctor Huerta que el gobierno lo que ha hecho es deshacerse de su patrimonio,
deshacerse de los activos y con tristeza confirmo lo dicho porque hemos estado su servidora inmersa en la
problemática cañera y ayer precisamente el doctor Bello, quien es un administrador de…, un fideicomiso que
se hizo para rescatar ingenios, hoy está por salir una convocatoria en donde van a salir a la venta nueve
ingenios, de los cuales tres de ellos son de los de mayor rendimiento; dos en el estado de Morelos y uno en el
estado de Puebla, de…, el de Emiliano Zapata y Casa Sano.
Entonces si éstos que son de mayor rendimiento se van a vender, pues hay que ver a quién se van a vender, si
es gente que conoce del tema cañero…
(Sigue turno 37)
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Miércoles 25 de marzo de 2015
Turno 37, hoja 1, nm
… gente que conoce, que conoce del tema cañero o simplemente se van a deshacer, porque decía él, es que el
gobierno está en crisis, no tiene recursos y lo que significa mover estos ingenios, permitirá tener recursos.
¿Saben lo que sucede con ello? Los ingenios fueron establecidos como polo de desarrollo, hoy, los que
compran los ingenios, lo primero que hacen es eliminar a los productores de pequeñas superficies, hoy lo que
hacen es explotar de manera indiscriminada el agua, tanto en los causes, como la que está subterránea, sin
que haya un orden y lo que hacen es coludirse con las organizaciones para seguir exprimiendo al productor.
Estas son de las decisiones equivocadas que se toman en el gobierno, pero eso es uno de los tantos
problemas, una cadena productiva de más de dos millones de mexicanos, hoy está en riesgo. Son
precisamente temas que se tienen que ver, con relación a lo que tiene que ver de una reingeniería
administrativa, se tiene que hacer, sin duda alguna se tiene que hacer; pero además esa reingeniería nos va a
llevar a conocer a quienes todavía no lo conocen o quienes no lo quieren aceptar, que no tan solo hay
duplicidad en programas, es más que una duplicidad, por ejemplo.
El gobierno tiene una estructura y hace pisos firmes el gobierno federal. También la tiene el gobierno estatal
y también hace pisos firmes. La tiene el gobierno municipal y también hace pisos firmes. Así como eso,
podríamos enumerar muchas cosas.
Una entidad pública que puede, sin duda alguna descargar de tanto gasto administrativo, son los
ayuntamientos, pero no se le quiere dar la protestad de creciditos, se prefiere la centralización y obviamente
esto es difícil desde el gobierno federal, tener una percepción real de cómos se vive allá abajo, con qué se
cuenta, qué es lo que hace falta. No se puede.
La autoridad más cerca es el presidente municipal, sea del partido que sea, pero es la autoridad más
inmediata, al que con mucha suerte ve un ciudadano para que le resuelva su problema.
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Sin duda alguna esto da para mucho más, para mucho más y en este sentido nos… diputada, una probadita
nada más, nos quedamos con las ganas de conocer y de tener mucha más información de la que se posee y el
Poder Legislativo zapatero a sus zapatos.
Es atribución exclusiva de esta Cámara de Diputados el presupuesto. Entonces los diputados son, somos los
que recorremos los territorios, no pueden estar excluidos de este presupuesto base cero, desde donde se
piensa relanzar a la administración pública en todos los ámbitos, tenemos que estar todos involucrados, dejar
de ser esta cámara una oficialía de partes y convertirse realmente en la representación genuina de los
ciudadanos, porque así lo decimos en campaña: Tu voz, será mi voz, te representaré en la más alta tribuna de
la nación.
Desafortunadamente no es así. Esta cámara es una oficialía de partes. Las cosas como son, sin maquillaje, así
crudamente como se presentan es como se tienen que abordar, la disposición la hay, tenemos que empezar
ya, diputada, porque los diputados que vienen a tomar protesta el 2 de septiembre, algunos con mucha
experiencia, pero la inmensa mayoría será su primera vez, entonces, creo que podemos dejar un legado para
ser perfeccionado en todo lo que tiene que ver con el quehacer legislativo.
La diputada
: Gracias, diputada, por sus comentarios.
Creo que los comentarios que enriquecen en la diversidad de opiniones como ha sido el día de hoy, en el
transcurso de esta mañana, de los diferentes panelistas, nos da una visión de una probadita, como bien decía
la diputada, de lo que se espera hacia adelante.
Es muy prematuro verter opiniones a favor o en contra de este nuevo enfoque de presupuesto, base cero o
una diversidad de un presupuesto basado en resultados, pero lo que sí nos queda muy claro a quienes con
responsabilidad y en un sentido de representación tenemos que dar resultados y ser la voz de los mexicanos.
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Turno 37, hoja 3, nm
Creo que sería mucho más fácil seguir con la inercia que se ha venido llevando, pero que este tipo de cambio,
de diferente punto de vista de óptica, definitivamente va a enriquecer la toma de decisiones que deberá
conllevar a esa entrega que los diputados que entrarán a tomar protesta el 1 de septiembre y el que 8 de
septiembre les llega el paquete para empezar a analizar, tendrán que hacerlo desde mucho tiempo antes.
Esto no puede dejarse de lado sin la intervención y… agradezco la representación de la parte académica de
las universidades que aquí hoy se han presentado, la UNAM, la Universidad Iberoamericana, el Tecnológico
de Monterrey y las diferentes instancias.
Por otro lado, no puede uno dejar de agradecer y de tomar el punto de vista, de la iniciativa privada quien nos
representó, los diferentes temas que aquí se presentaron, esos puentes que tienen que tender entre quien toma
las decisiones, quien las lleva a cabo, quien las sufre o las goce.
Así como los políticos, las vías que son los rieles por las cuales circulamos, quienes estamos en esta vida
política, obviamente los funcionarios que llevan a cabo la ejecución, como es el secretario de Finanzas del
estado de Jalisco.
Sé que hay muchas más preguntas, lo comentábamos en lo corto, pero que tengan la seguridad que este
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, que es un legado para todos los mexicanos, tendrá a su
disposición las diferentes propuestas que aquí se presentaron.
Asimismo será el medio para conducir las preguntas que nos hagan llegar a este Centro de Estudios, el
domicilio, la página web está presente.
¿Hay una pregunta más que tenemos, nos da tiempo una pregunta más? Si lo tienen a bien. Adelante.
El ciudadano
: Muchísimas gracias a todos, seré breve con la pregunta.
En este caso va enfocado el sector salud y también de la mano… el presupuesto base cero.
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Yo vengo del ISSSTE, de la dependencia, en este caso de la delegación Querétaro.
Como tal, ¿qué estrategias se pueden aplicar para no perjudicar o en su caso fortalecer el sector salud? Esto al
verse reducido el recurso etiquetado para este año, en los servicios médicos ofertados en particular a los
servicios subrogados estando sujetos a la demanda presentada. Es decir, que la salud mermada no es medible.
Esa sería mi pregunta.
La diputada
: Adelante, maestro.
El ciudadano
: Yo pienso que la salud es un problema fundamental a
atender, yo pienso que aquí, en el caso del sector salud, yo no lo haría en la parte administrativa del sector
salud.
Lo que tiene que ver con la atención a la población, en base al presupuesto, basado en resultados, buscaría
una mayor efectividad en los programas para ver cuáles programas están logrando el resultado esperado,
cuáles se pueden fusionar. Pero yo no haría recortes en los programas que impacten directamente en la salud
de la población.
Yo en eso sí, soy de la idea…
(Sigue turno 38)
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Turno 38, hoja 1, jms
… en la salud de la población.
Y en eso sí soy de la idea de que no debe haber recorte. Lo mismo en el caso de la educación. Los programas
que estén impactando directamente en la educación del pueblo mexicano deberían sostenerse.
Donde sí hay mucho qué hacer es en la parte administrativa de ambos sectores. Que tanto el sector salud
como el sector educativo se llevan más de la mitad del presupuesto de los gobiernos de los estados. En el
caso de Jalisco, entre Salud y Educación se va aproximadamente un 65 por ciento de su presupuesto. Lo cual,
sabemos que la educación es fundamental y la salud es fundamental. Si queremos un mejor país para todos
necesitamos tener personas con un nivel educativo creciente y en buenas condiciones de salud para que
puedan desempeñar las funciones de manera individual en el campo que cada quien decida desarrollarse.
Pero si yo para el sector salud, en el caso de Jalisco, la recomendación que nos hizo el gobernador Aristóteles
Sandoval es, los programas que impacten directamente en la salud de la población consérvenlos, vean la
parte administrativa, si detectan que hay estructura administrativa bastante fuerte traten de bajarla para no
impactar en los programas que ayudan a la población.
La
: Adelante, doctor. Sin comentarios.
Bien, pues antes de pasar a la clausura, le pedirá al maestro Pedro, director de este Centro de Estudios de las
Finanzas Públicas su intervención.
El maestro Pedro Ángel Contreras: Muy buenas tardes a todos. Una disculpa porque tuve que salir a
comparecer a la Comisión de Hacienda y me vine corriendo.
Yo no solamente quisiera hacer un comentario general sobre este foro. Esperemos que haya sido de interés
para todos, como lo ha sido para nosotros mismos que fuimos los organizadores, que a raíz de que el
secretario Videgaray señaló que se iba a hacer con esta metodología nos hemos puesto a estudiar el tema y
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Turno 38, hoja 2, jms
hemos descubierto, la verdad, una riqueza en esta metodología, a la vez que una gran complejidad sobre la
misma.
Pero yo lo que sí quisiera señalar. Yo espero que les haya servido mucho la intervención del subsecretario
Galindo, porque el subsecretario Galindo les dio una guía de cómo van a operar el presupuesto base cero.
Y como lo mencionó en su momento el doctor Tello. No es exactamente el presupuesto base cero, como lo
dice al 100 por ciento la metodología, pero es como se puede operar y como están pensando que lo van a
operar. En ese sentido es bien importante.
Ahora, ¿por qué es muy relevante el tema del presupuesto base cero? Y en este sentido yo quisiera enfatizar
que la mayoría de las dependencias del Ejecutivo federal van a operar o van a diseñar su presupuesto con esta
metodología, pero tanto ellos como los estados, como los poderes y los órganos autónomos se van a tener que
ajustar a una realidad, que es que vamos a tener menores ingresos en el 2016.
El 2015 no es un problema, porque está todo el tema de los mecanismos de estabilización automáticos, está
todo el tema de las coberturas. Sin embargo, y eso es bien importante, y ésa es la esencia de por qué se hizo
el foro sobre el presupuesto base cero. El 2016 va a ser diferente en términos de ingreso y eso va a llevar a
una presupuestación diferente, y con diferente quiero decir a la baja, porque vamos a tener mucho menores
ingresos.
El presupuesto se hizo sobre 79 dólares el barril, cuando el próximo año, en el mejor de los escenarios va a
estar sobre 50 y nadie va a vender coberturas arriba de 50 dólares. Entonces, es simplemente aritmética pura
para saber que el 2016 va a ser un año difícil en términos de ingresos. No solamente para la federación y en
eso es bien importante, porque como que hemos insistido mucho que el Ejecutivo federal lo dijo y yo mismo
cité al presidente en la mañana en la inauguración y todo. Pero es importante señalar que esto va a terminar
bajando a los estados, a los municipios. Va a terminar moviéndose a los poderes y a los órganos autónomos.
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Turno 38, hoja 3, jms
Entonces. Sí es importante y por eso celebramos que este foro haya sido, la verdad, tan ilustrativo, tan
importante. Le agradecemos a los moderadores, a los panelistas que les compartieron su experiencia y su
conocimiento sobre el tema. Y en ese sentido, nosotros pensamos que pudiera ser de gran utilidad y que la
alerta que nosotros queremos sonar como centro es que tenemos que prepararnos todos los que estamos en el
sector público, no solamente en la federación, no solamente en los poderes sino también los órganos
autónomos en los estados y en los municipios. Porque esto, eventualmente, va a repercutir a todos los niveles
y a todos los niveles estamos seguros que va a haber una exigencia de elaborar los presupuestos bajo esta
metodología.
Esperemos y esperamos que haya sido de gran utilidad para ustedes. Reitero el compromiso del Centro. El
próximo viernes, en la página del Centro, me señalaba el licenciado Juan Carlos Delgadillo, secretario de
Servicios Parlamentarios, que él nos va a apoyar para tener el viernes al medio día las versiones
estenográficas de todas y cada una de las intervenciones. Entonces, a partir del viernes a medio día van a
poder accesar a todas las versiones estenográficas en la página del Centro.
Por otro lado, nosotros a la brevedad habremos de hacer folletos sobre metodología, sobre retos y sobre
experiencias. Y además, en algún momento, en las próximas semanas habremos de hacer una memoria
completa sobre el foro que habremos de compartir con todos, que habremos de subir a la página electrónica
del Centro.
Finalmente, le agradezco muchísimo a la diputada Cecilia González todo su apoyo y todo su tiempo, que está
aquí desde muy temprano con nosotros, acompañándonos desde la inauguración y que ha participado en todo
el día con nosotros y nos hizo el enorme honor de moderar este último panel tan importante sobre las
experiencias que se han tenido en el sector público y privado con esta metodología.
Les agradezco también a los panelistas su tiempo, su esfuerzo por participar. A los que ya se fueron, también
les agradezco toda la enseñanza que nos transmitieron. Esperemos que haya sido de gran utilidad para
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Turno 38, hoja 4, jms
ustedes y que en los próximos días y semanas habremos de darles ya la información por escrito para que
ustedes puedan utilizarlas.
Esperemos, la verdad, que esta jornada, este camino que empezamos todos los que tenemos algo qué ver con
el tema de presupuesto, pues no sea tan difícil, ya lo escucharon de los panelistas, que no es un camino
sencillo, que no ha sido siempre exitoso y que tiene varias implicaciones en términos de costos, de tiempo.
Entonces, esperemos que les hayamos apoyado a entender o al menos a comprender la complejidad de esta
metodología y que les sea de utilidad todo lo que se les compartió durante todo este día.
Muchas gracias por su tiempo, por su asistencia y muchas gracias, diputada y le cedemos la palabra para que
emita un mensaje de clausura. Perdón, diputada. Creo que va a entregar antes los reconocimientos.
La
: Agradecemos la destacada participación de nuestros
ponentes y a continuación la diputada Cecilia González junto con el maestro Pedro Ángel Contreras les harán
entrega de un reconocimiento.
Maestro Héctor Rafael Pérez y doctor César Velázquez.
Por último, el maestro Pedro Ángel Contreras le entregará a la diputada Cecilia González su reconocimiento.
Muchas gracias.
A continuación tiene el uso de la palabra la diputada Cecilia González para hacer la clausura oficial de este
foro.
La diputada Cecilia González Gómez: De una manera muy breve, agradecer primero su presencia, su
paciencia de este auditorio, a todos quienes integraron, panelistas, los temas. A la academia y principalmente
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Turno 38, hoja 5, jms
a esta LXII Legislatura del Congreso de la Unión. A mis compañeros diputados y diputadas. Al Banco
Mundial y al posgrado de Economía de la UNAM. Y resaltar de una manera muy, muy especial el
agradecimiento y la cooperación de este Centro de Estudios de las Finanzas Públicas en la persona de su
director, el maestro Pedro, y de todos los integrantes de este Centro de Estudios.
Yo creo que hoy los tres paneles que se transmitieron, esperemos que sea en abono…
(Sigue turno 39)
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Turno 39, hoja 1, mmp
…paneles que se transmitieron. Esperemos que sea en abono a aumentar las dudas o a provocar ese
conocimiento que será necesario para tomar las decisiones y que serán en beneficio de los mexicanos, y sobre
todo, de las familias más necesitadas.
Creo que esta inercia que representa este diferente punto de vista, esta envergadura de este proyecto de
presupuesto que nos encomendaron y que mencionaron el secretario Videgaray y el presidente Enrique Peña
Nieto, será el arranque para la elaboración y que esperemos, como lo dijo el maestro, pero sea en beneficio
de toda nuestra gente que representamos y que tanto necesita México ahorita, de buenos resultados y de
buenos administradores y de buenas finanzas públicas.
Sin más, agradeciendo su presencia y el tiempo. Hoy 25 de marzo siendo las 19:00 horas, les pido ponerse de
pie. Declaro formalmente clausurados los trabajos sobre este Foro internacional de presupuesto base cero.
Muchas gracias por su presencia.
La ciudadana
: Le recordamos al público que puede pasar a la mesa de
registro a recoger sus constancias de asistencia. Muchas gracias y buenas noches.
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