NUEVAS REGLAS, NUEVAS FUNCIONES: ¿Beneficia la participación del sector privado a los necesitados? Reporte Síntesis Prefacio Durante el Segundo Foro Mundial del Agua en La Haya en Marzo de 2000, hubo mucho debate mordaz sobre la participación de compañías transnacionales privadas, en el manejo de servicios de agua en países en vías de desarrollo. Miembros de sindicatos, sus federaciones, organizaciones no gubernamentales, redes y delegados gubernamentales de muchos países en desarrollo, quienes asistieron al Foro, reaccionaron ante la agresiva promoción del papel del Banco Mundial y los proveedores bilaterales de fondos del sector privado, en el suministro de servicios de agua. El eslogan del Foro, “el agua es un asunto de todos”, tomó un significado distinto – uno más siniestro para muchos dentro de la sociedad civil y los gobiernos de algunos países en vías de desarrollo. Para algunos practicantes, la intensidad de los debates fue un poco deslumbrante, si no intimidatoria. Después de todo, las compañías transnacionales de agua no fueron sino un actor secundario en el suministro de servicios de agua a escala global. Las dos transnacionales más grandes – Vivendi y Ondeo – solo se atribuyen entre ellas prestar servicio a 210 millones de clientes alrededor del mundo, estimando que un 4% de la población global tiene acceso a agua limpia. Sin embargo, los límites fueron delineados. Quienes estaban deslumbrados o no estaban seguros de dónde estaban parados en el asunto – incluyendo muchos practicantes de campo cuyas experiencias giraban en torno a la rutina diaria de intentar suministrar servicios de agua sostenibles a las comunidades – se vieron atrapados en el fuego cruzado. WaterAid y Tearfund son organizaciones que se encontraron a sí mismas atrapadas en el medio. Nosotros resolvimos comprender mejor los asuntos. Hubo grandes oportunidades para hacerlo, mediante la participación directa con comunidades locales tanto en áreas urbanas como rurales, gobiernos locales y nacionales, y socios locales de la sociedad civil en países en desarrollo en Asia, África y América Latina. También hubo imperativos locales para una investigación más profunda. La participación creciente de nuestras organizaciones en áreas urbanas pobres demostró que las autoridades públicas de agua estaban fallando en el suministro, mientras que sistemas alternativos privados de abastecimiento de agua de pequeña escala dejaban mucho que desear. En los debates y la promoción de una solución frente a otra, sentimos que una serie importante de voces estaba faltando: aquélla de las comunidades necesitadas que luchan diariamente por tener acceso a lo básico esencial para la vida. Si queremos entender mejor los asuntos y contribuir efectivamente al debate sobre la participación del sector privado, entonces necesitamos basar nuestra investigación en las experiencias y análisis de la gente de bajos recursos, que es quien más necesita soluciones. De esta manera, a principios de 2001, comenzamos con discusiones y negociaciones sobre lo que demostraría ser una empresa altamente instructiva y desafiante para todos aquéllos involucrados y para nuestras organizaciones. A continuación les presentamos una síntesis de nuestros hallazgos sobre temas relacionados con la participación del sector privado en el suministro de servicios de agua y saneamiento, nuestras conclusiones y 1 recomendaciones. Desde la perspectiva de los practicantes de campo, y desde la perspectiva de la gente necesitada, cuyo disfrute del derecho al agua es vulnerable si no inexistente, ofrecemos esta contribución al debate. 2 Agradecimientos Este proyecto se llama oficialmente el “Proyecto de Investigación, aprendizaje y vindicación sobre la participación del sector privado en agua y saneamiento”. Es co-patrocinado por WaterAid y Tearfund, dos organizaciones internacionales no gubernamentales con casa matriz en Londres. Water Aid es la única gran organización de beneficencia del Reino Unido dedicada exclusivamente a la provisión de agua limpia y saneamiento adecuado para la gente más necesitada del planeta, trabajando en 15 países. Tearfund es una organización cristiana de asistencia y desarrollo con socios en más de 70 países en vías de desarrollo. Desde su comienzo, este proyecto ha recibido apoyo de ambas organizaciones. En WaterAid quisiéramos agradecer al Equipo de Gerencia y a la Junta Administrativa por respaldar este proyecto, a pesar de la naturaleza contradictoria del tema del cual se ocupa. En Tearfund, nos gustaría agradecer a los Equipos de Políticas Públicas y Latinoamérica por su apoyo a una asociación que demostró ser una valiosa experiencia de aprendizaje para las dos organizaciones. Este proyecto estuvo financiado en parte por el Departamento para el Desarrollo Internacional (DpDI) del Reino Unido. Quisiéramos agradecer a Ian Curtis y David Sutherland por su apoyo, especialmente porque demostró ser una oportunidad especial para que los practicantes y los trabajadores para el desarrollo del sector agua y saneamiento asumieran su propia investigación no académica, para lo que obviamente son propósitos más prácticos y basados en programas. Esperamos que más adelante este proyecto pueda vincularse con investigaciones similares actualmente llevadas a cabo en la academia. El proyecto comenzó en Mayo de 2001 con un seminario de apertura que tuvo lugar en Londres y que reunió a la mayoría de los participantes. Durante los casi dos años del proyecto, se realizaron dos seminarios más. Estos seminarios se llevaron a cabo en etapas importantes para así evaluar en conjunto los resultados que estaban siendo producidos por el trabajo. Nos gustaría agradecer los esfuerzos de quienes nos ayudaron a hacer posible la realización de estos seminarios. David Sunderland y Melanie Stidolph fueron los organizadores y administradores de los primeros dos seminarios en Londres. Alan Etherington y Babita Rai de WaterAid-Nepal coordinaron el último seminario en Katmandú, el cual también se utilizó como seminario de entrenamiento (para la sociedad civil y el gobierno) sobre contratación del sector privado. Estamos especialmente agradecidos con la firma de abogados Allen y Overy, por brindarnos el tiempo y la experticia de Jeff Delmon, uno de sus abogados, quien mejoró enormemente nuestro entendimiento de los procesos contractuales de las compañías de agua. Gracias también a Mike Brophy de Thames Water y a Vic Cocker, presidente de WaterAid, por sus aportes en distintas etapas. La investigación se compone de ocho estudios de caso y cinco estudios teóricos, urbanos y rurales, tomados de doce países. Como la mayoría de los estudios fueron el resultado del trabajo en equipo, queremos agradecer a todos aquéllos que participaron en el trabajo. Su participación se ha traducido en nuestro ampliamente mejorado aprendizaje colectivo sobre temas relativos a la participación del sector privado en diferentes contextos. (Ver cuadro) Finalmente, hacemos llegar nuestro agradecimiento a nuestro grupo de referencia, el cual nos ha mantenido con los pies sobre la tierra y nos ha hecho enfocar más cuidadosamente en nuestros hallazgos. Ellos son Simon Batchelor de GAMOS; David Hall de la Unidad Internacional de Investigación en Servicios Públicos; Gordon McGranahan del Instituto Internacional para el Ambiente y el Desarrollo; Len Abrams de Water Policy Internacional y Karen Morgan, Vice-presidente de la Junta Administrativa de WaterAid. 3 Marzo 2003, Londres Equipo de Gerencia de Proyectos – Eric Gutierrez, Funcionario de Políticas, WaterAid Belinda Calaguas, Gerente Legal, WaterAid Joanne Green, Funcionaria de Políticas, Tearfund Virginia Roaf, Gerente Regional para Sudáfrica, WaterAid 4 Cuadro 1 - Agradecimientos • Estudio de caso Mozambique: José Atanasio David y Lindsey Breslin de Estamos Organisaçao Communitaria, una organización no gubernamental ubicada en Lichinga, son los investigadores y autores principales de este estudio de caso. Ned Breslin de WaterAid-Mozambique y Feliciano Dos Santos de Estamos ofrecieron contribuciones y comentarios valiosos. • Estudio de caso Uganda: Adela Barungi de WaterAid-Uganda es la principal investigadora en este proyecto. Josephine Kasaija y Paito Obote hicieron el trabajo de campo, los comentarios y la edición del borrador. Amsalu Negussie ofreció supervisión y guía. • Estudio de caso rural Ghana: Emmanuel Cobbinah de Pronet-Ghana es el investigador y autor principal. Él contó con el apoyo de Ben Arthur y el personal de Pronet, y de Evans Ohenebah Mensah y Gordon Mumbo de WaterAid-Ghana. • Estudio de caso Filipinas: Lyn Capistrano del Centro Filipino de Agua y Saneamiento realizó la mayor parte del trabajo de campo y la investigación. Eric Gutiérrez de la oficina de WaterAid en Londres ofreció investigación adicional y apoyo editorial. Rory Villaluna de CFAS realizó comentarios sobre el borrador. • Estudio de caso Tanzania: Mwanakombo Mkanga de la oficina Dar es Salaam de WaterAidTanzania coordinó el equipo de investigación y los ejercicios de investigación participativa en Dar es Salaam. Graham Boyd, un consultor independiente, realizó la investigación histórica y de antecedentes, el análisis del proceso de oferta y la revisión de los actores involucrados. Tim Ndezi y Dave Mather de WaterAid-Tanzania ofrecieron comentarios clave y supervisión editorial. • Estudio de caso México: Luis Castro, un consultor independiente, y Saúl Cruz, Director de la organización no gubernamental Armonía, llevaron a cabo y escribieron la investigación con la asesoría y supervisión editorial de Joanne Green. • Estudio de caso Katmandú: Alan Etherington, Dinesh Bajracharya y James Wicken de WaterAidNepal realizaron y escribieron la investigación para este estudio de caso. • Estudio de caso Argentina: Florencia Almansi, Ana Hardoy, Gustavo Pandiella, Ricardo Schusterman y Gaston Urquiza del Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo (IIEDAmerica Latina) en Buenos Aires, son los principales investigadores y colaboradores en este trabajo. Contribuciones adicionales fueron hechas por Eric Gutiérrez de la oficina de WaterAid en Londres. • Estudio teórico Puerto Alegre: Escrito por Odete María Viero y André Passos Cordeiro. Viero es ingeniera, Directora de Obras en el Departamento Municipal de Agua y Alcantarillado (DMAE) de la ciudad de Puerto Alegre. Cordeiro es economista, Coordinador General del Gabinete de Planificación de la ciudad. • Estudio teórico Inglaterra y Gales: Escrito por Joanne Green de Tearfund. Rowena Tye de Ofwat y Colin Skellet de Wessex Water realizaron comentarios al borrador. • Estudio teórico Sudáfrica: Escrito por Colin Marx, un consultor independiente de Sudáfrica. • Estudio teórico Washington: Escrito por Eric Gutiérrez. Michael S. Marcotte, Gerente General, y Libby Lawson, Director de Asuntos Públicos del DCWASA, ofrecieron la revisión del trabajo. • Estudio teórico Manila– escrito por Jude Esguerra del Instituto para la Democracia Popular en Manila. 5 Notas sobre la Metodología y Especificaciones La síntesis de los hallazgos discutidos en este reporte está basada en estudios de caso sobre la participación del sector privado en el suministro de servicios a las comunidades en 8 países: 4 de éstos se enfocan en áreas urbanas pobres, los otros 4 en comunidades rurales pobres. Adicionalmente, también llevamos a cabo 5 estudios teóricos cubriendo una variedad de temas que entendimos eran relevantes para una comprensión del asunto: los desafíos y logros en la reforma de empresas del sector público, la complejidad de las concesiones a contratistas, y las decisiones políticas detrás de la privatización y sus implicaciones. Estos estudios teóricos ayudaron a informar nuestro análisis; sin embargo, los hallazgos que se discuten en esta síntesis son de los estudios de caso. Los ocho estudios de caso son los siguientes: Casos Rurales Mozambique Uganda Ghana Filipinas Casos Urbanos Dar es Salaam, Tanzania Katmandú, Nepal Buenos Aires, Argentina Ciudad de México, México Los cinco estudios teóricos son los siguientes: • • • • • Washington D.C., E.E.U.U. Puerto Alegre, Brasil Manila, Filipinas Durban, Sudáfrica Inglaterra y Gales, Reino Unido Una diferencia importante entre los estudios de caso y los estudios teóricos es que en los primeros, realizamos recolección de datos primarios, generalmente por medios cualitativos y participativos, entre miembros de las comunidades de bajos recursos económicos que estaban experimentando directamente la participación del sector privado. También entrevistamos a funcionarios del gobierno, especialmente a nivel del gobierno local, representantes nacionales de los proveedores de fondos y contratistas privados – tanto empresas formales como informales. También recurrimos a documentos oficiales, en los casos donde pudimos obtenerlos, así como a reportes de noticias. Todos los estudios de caso buscaban entender el tema desde al menos tres perspectivas: la de la gente necesitada con o sin acceso a servicios de agua, la de los funcionarios del gobierno con diversas responsabilidades para brindar servicios de agua a la gente, y la de los proveedores de servicios – privados y casi públicos. Una comparación detallada de las diferencias entre los estudios en términos de la participación del sector privado y el tamaño de la comunidad se presenta en la Tabla 1 – Tipología de la PSP y Comparación de los Estudios de Caso y Teóricos. Además de este proceso de investigación formal, también entramos en ‘diálogos’ con una serie de accionistas desde finales de 2001 hasta fines de 2002, con el objetivo de desarrollar aún más nuestro análisis. Cuando comenzaron a darse los hallazgos preliminares a la investigación del estudio de caso, intentamos y entramos en discusión con otros grupos interesados para poner a prueba nuestros análisis. Presentamos nuestros hallazgos en los siguientes foros: La Conferencia Internacional del Agua 2001 en Bonn; una conferencia a principios de 2002 organizada por el proyecto PRINWASS de la Universidad de Oxford; un seminario de nuestros Administradores; un grupo específico de empleados de Thames Water en su casa matriz; una consultoría multi-sectorial patrocinada por el 6 Banco de Desarrollo Asiático en Manila en Mayo de 2002; un seminario para ONGs en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible; y en Diciembre de 2002, un seminario para ONGs ubicadas es el RU, miembros de una red de políticas llamada la UK Water Network. Los estudios de caso y teóricos están escritos para ser únicos en su clase. Cada uno tiene una historia, una serie de problemas y una serie de soluciones que contar. Adoptamos el método de estudio de caso como nuestra metodología y deliberadamente estructuramos la investigación en este sentido porque básicamente estamos tras los contextos específicos – las particularidades de situaciones locales, actores locales, las relaciones en las cuales se encuentran, y las condiciones a las cuales se enfrentan. Creemos que éste es el enfoque más útil que se puede adoptar, especialmente debido a que ya se han realizado muchas investigaciones empíricas rigurosas en apoyo a los dos enfoques que compiten por manejar el agua como un bien económico o como un derecho humano. Partimos de la premisa de que las comparaciones son difíciles de hacer o siempre serán tentativas. Los casos y las experiencias en el área siempre tendrán sus particularidades y por lo tanto convierten las comparaciones generalizadas en un ejercicio de ‘escoger entre manzanas y naranjas’. También sentimos que en el caso de un recurso como el agua, con todos los complejos niveles de relaciones que lo rodean, es aún más difícil deducir tendencias a partir de mediciones cuantificadas. Por ejemplo, es difícil inferir que, por decir algo, si cuatro de cinco asociaciones público-privadas tienen éxito, podemos seguir afirmando como regla general que estas asociaciones son exitosas y por ende deseables. Lo que significa un proyecto exitoso se puede medir de muchas formas, y por lo tanto, la forma como es percibido puede permanecer esencialmente en discusión. Un nuevo proyecto siempre va a ser diferente de cualquier otro realizado anteriormente, incluso dentro de la misma ciudad o del mismo país. La metodología que adoptamos no trata de buscar concientemente ‘leyes de PSP’ que puedan guiar la práctica futura. Nuestra meta es, más bien, entender las particularidades de los casos individuales, y a partir de ahí desarrollar herramientas que puedan ser utilizadas por quien sea que esté interesado, sobre todo por la misma gente necesitada. Sentimos que este enfoque de ‘teoría para el área’ encaja mejor con la tarea actual. Las organizaciones e individuos involucrados en este proyecto de investigación vienen de una gama de perspectivas y experiencias variadas. Los autores de los estudios de caso tienen formación en desarrollo no gubernamental, con experiencia en el trabajo con comunidades locales para el desarrollo de instalaciones y servicios de abastecimiento de agua. En este contexto, ellos se han enfrentado y puede que hasta hayan trabajado con el sector privado de pequeña escala en las localidades, a veces para construir su capacidad de suministrar y manejar sus negocios. Otros autores tienen experiencia en investigación y defensa de políticas, particularmente aquéllos que realizaron los estudios teóricos. Los autores de uno de los estudios teóricos son funcionarios públicos con experiencia, que trabajan para la empresa que fue el centro de atención de la investigación. Creemos que es importante reconocer la variedad en la formación de los autores y que esa es una de las mayores fortalezas de este trabajo. En cualquier caso, los investigadores y autores nunca pueden ser completamente objetivos, pero en muchas etapas cada estudio de caso y cada estudio teórico han sido analizados y leídos por personas con otras perspectivas y experiencias a quienes hemos pedido específicamente que sirvan como revisores. Dada esta variedad de antecedentes, no somos unánimes en todas nuestras interpretaciones. Incluso dentro de esta síntesis, existen tensiones entre ciertos puntos. En esta síntesis, es de hacer notar que hemos indicado lo más frecuentemente posible si un problema u observación particular proviene de un estudio de caso urbano o rural. En 7 lugar de hacer informes separados sobre hallazgos provenientes de áreas rurales y urbanas, los hemos reunido ya que estamos tras el panorama general, amplio. Algunos de los estudios se enfocan únicamente en el abastecimiento de agua, mientras que otros se centran tanto en el suministro de agua como en el saneamiento. Deseamos poner énfasis en que el saneamiento en sí mismo merece una atención especial, especialmente debido al diverso sistema de problemas y asuntos que presenta. Si bien en algunos de los estudios de caso y teóricos emergen discusiones en torno a estos diferentes problemas y asuntos, no tenemos un estudio centrado exclusivamente en saneamiento. Nuestra última nota es sobre el reciente cambio en leyes internacionales sobre derechos y agua. Cuando comenzamos nuestra investigación, el derecho al agua estaba implícito en dos documentos internacionales clave – la Convención sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1946; y la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948. (Este derecho está explícito, sin embargo, en la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989). El 26 de Noviembre de 2002, La Comisión de las Naciones Unidas para los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ECOSOC) adoptó formalmente un “comentario general” que reconocía explícitamente el acceso al agua como un derecho humano fundamental. El Comentario General no cambió el texto de los documentos legales internacionales, pero es en sí mismo el reconocimiento más autoritario del derecho al agua, y por ende establece la obligación de los estados y gobiernos a reconocer, proteger y satisfacer este derecho. Este desarrollo cambia fundamentalmente los términos del debate, creemos colectivamente que para bien. 8 Tabla 1 – Tipología de la PSP y Comparación entre los Estudios de Caso y Teóricos Naturaleza de la Participación del Sector Privado PSP Formal -- no tenencia (venta de activos) -- concesión (largo plazo, operación y mantenimiento, gerencia, inversión) -- contrato de arrendamiento (operación y mantenimiento, servicios técnicos y comerciales) -- concesiones de sistema (operación y mantenimiento, servicios técnicos y comerciales) -- contrato de gerencia (operación y mantenimiento) -- contrato de servicios (asistencia, construcción) PSP Informal -- empresas de agua de pequeña escala (entrega o suministro de agua) No-PSP -- manejado por la comunidad -- gobierno local -- empresa pública Base del Pago Rural Estudios de Caso y Teóricos Pueblos Ciudades Pequeños rentas Inglaterra y Gales Pueblo Magdalena (en las Filipinas) Huicholes (en México); pueblos en las unidades A y B de Ghana rentas Cuota de arrendamiento sin tarifa mas bono de actuación Buenos Aires y Manila Dar es Salaam; Durban; ciudades en Ghana A y B Katmandú Cuota basada en volumen vendido mas bono de actuación Cuota Cuota Nacional 5 distritos en Ghana; 8 poblados en Mozambique; poblados en 4 distritos en Uganda Costo por balde/ carga cisterna Dar es Salaam; Accra Darangan y Nuevo Bulatukan (Filipinas) El Piru (México) Pto. Alegre (Brasil) Washington DC (EEUU) 9 Introducción El debate sobre si la participación del sector privado (PSP) o la privatización de los servicios de agua y saneamiento es o no una opción de reforma aceptable, a menudo se lleva a cabo en referencia al debate sobre si estos servicios son un bien social, dentro del cual el acceso al agua es un derecho humano garantizado, o si los servicios deben ser tratados como un bien económico, cuyo acceso está gobernado por mecanismos de mercado tales como precio, demanda y abastecimiento. Los dos debates frecuentemente se confunden a pesar de que están relacionados. Por lo tanto, es importante declarar cuál es nuestra posición en relación a esta discusión. Cuadro 2 -- Valor vs. derechos: perspectivas opuestas en el debate sobre el agua Los proponentes del enfoque agua-como-un-bien-económico tienen como punto de partida la manera en la cual el agua a menudo es tratada como si no tuviera valor, o que su valor no es tan evidente y observable inmediatamente como aquél dado a otras mercancías, tales como el petróleo, el oro o la carne de res. En áreas donde el agua es abundante y fácilmente accesible, la gente generalmente baja sus letrinas o riega sus jardines con poca o ninguna preocupación por el valor del recurso que están utilizando. En muchas áreas agrícolas, los campesinos tenderán a no conservar el agua cuando les cuesta tan poco tener acceso al recurso, y cuando existe poca ganancia al mandar el agua cuesta abajo a usuarios residenciales o industriales quienes la valoran más. El objetivo de este enfoque, es por ello, hacer que el valor económico del agua sea evidente y observable inmediatamente – y esto se puede hacer más fácilmente al atribuirle al agua un precio que refleje su ‘valor real’. Esto se logra donde se sigue el modelo de mercado para el desarrollo, y cuando los precios pueden convertirse en el mecanismo que envía a todo el mundo señales apropiadas sobre la toma de decisiones en provisión, distribución y consumo. La teoría define que cuando existen mercados libres, los precios serán auto-correctores y auto-reguladores – por ejemplo, las fuerzas de demanda y provisión eventualmente harán que los precios se estabilicen en el nivel que logre el mejor bien para la gran mayoría. Por otra parte está la controversia de que el acceso al agua es un derecho humano fundamental, y es en consecuencia un derecho de cada ser humano por nacimiento. La idea de manejar el agua como un derecho humano reemplaza la idea de manejar el agua como una necesidad básica, para enfatizar que no es simplemente la necesidad que establece por qué la gente debería tener acceso, sino que los individuos tienen un privilegio y un derecho inherente al agua. Los oponentes a la privatización con mayor voz argumentan que, como el agua es una fuente de vida, le pertenece a todos los habitantes del planeta en conjunto, y que no puede permitírsele a nadie, ni como individuo ni como grupo, convertir el agua en propiedad privada. El agua no es como cualquier otro recurso, y por lo tanto no debe ser tratada como una mercancía intercambiable, mercadeable. Su preocupación mayor es que la mercantilización del agua conduzca a una situación en la cual gobiernen las relaciones de mercado. Así, el acceso al agua se volverá dependiente de la capacidad de pagar, no de derechos individuales inherentes. A quienes no pudieran pagar se les cortaría el servicio, y se les estaría negando una fuente de vida. Las leyes internacionales se centran en el uso o función del agua para garantizar la salud humana y la vida misma. Este uso es lo que más se asocia con el reclamo de que el agua es un bien social, que la sociedad debe garantizar y poner a la disposición de todos sus miembros independientemente de su estatus. De manera adicional, las funciones del agua en prácticas y ritos culturales, religiosos, y en la formación y conservación de estas prácticas tradicionales, son entendidas como parte de la función del agua como bien social. Existen otros usos vitales del agua, incluyendo usos económicos/productivos y ambientales. El agua es un bien ambiental que ayuda a asegurar la integridad y a cambio el funcionamiento de los ecosistemas. A menos de que el agua en el medio ambiente se proteja y se le dé un adecuado manejo, entonces los usos actuales y futuros del agua – 10 para fines de salud, comida, producción y recreación estarán amenazados. Finalmente el agua es un bien económico, un ingrediente esencial en la producción de otros bienes económicos tales como las cosechas, y servicios tales como la energía y el turismo. Todos estos usos del agua, que compiten entre si, le asignan un valor económico intrínseco y este valor se expresa mediante los costos de abastecimiento/distribución, limpieza, conservación, protección del agua y a través de los precios y subsidios para recuperar estos costos. El manejo de todos estos usos es crucial para una política del agua exitosa. Es importante notar a estas alturas la diferencia entre gerencia de servicios y de recursos. La gerencia de servicios se referiría a la provisión de la infraestructura (pozos y bombas, fuente de suministro, planta de tratamiento, red de cañerías de distribución, sistema de facturación, etc.). La gerencia de recursos se referiría a la asignación de agua entre usuarios agricultores, industriales y domésticos, o trataría problemas como la contaminación, etc. La privatización afecta no solo a la gerencia de servicios, sino también a la gerencia de recursos, especialmente cuando los derechos de propiedad privada son creados donde existen derechos comunes o públicos. Creemos que tanto en el contexto de la gerencia de servicios como en el de la de recursos, el agua es un bien económico, un bien social y ambiental, y un derecho humano. Estos diversos aspectos no deberían ser mutuamente exclusivos y necesitan equilibrarse dándole prioridad a los requerimientos humanos y ambientales, y sin que la recuperación de costos se convierta en una barrera que impida satisfacer las necesidades humanas. Habiendo dicho esto, quisiéramos reiterar que como practicantes y trabajadores por el desarrollo, involucrados en la provisión de servicios de agua y saneamiento en algunas de las áreas más pobres del mundo, los problemas para los cuales estamos buscando soluciones son más prácticos que teóricos. Nuestra preocupación básica es encontrar maneras de suministrar agua más eficientemente a los necesitados, y no establecer debates teóricos encajonados sobre derechos versus valuación económica versus requerimientos ambientales. Por lo tanto, nos proponemos hacer una pregunta más específica y más práctica ¿beneficia la participación del sector privado a los necesitados? A lo largo de los últimos veinte años, el papel de las compañías de agua multinacionales en la entrega de servicios ha crecido lentamente. Esto representa ahora solo un cinco por ciento del mercado mundial, y sin embargo su función en el mercado de servicios de agua es un asunto extremadamente discutible. Entre las múltiples causas de este crecimiento han estado la promoción y facilitación mediante financiamientos de benefactores, créditos y préstamos de compañías privadas, que se apoderan de empresas públicas de agua ineficaces, las cuales funcionan incorrectamente en países de medianos ingresos. Esto se dio después de la agresiva reforma de las políticas del agua, a lo largo del mundo en vías de desarrollo, desde mediados de los 80 hasta finales de los 90, cuando la participación del sector privado era un elemento clave, acorde con los Programas de Ajuste Estructural. La introducción de la PSP como un componente de las reformas fue concebida para atender los numerosos esfuerzos fallidos de empresas públicas del agua manejadas por la corrupción. Ahora, la PSP es el principal enfoque para la reforma del sector agua en los países en vías de desarrollo. Este enfoque está siendo seguido tanto en áreas urbanas como también en áreas rurales, donde artesanos y pequeños empresarios informales, involucrados en el abastecimiento de agua y saneamiento para la comunidad, están siendo remplazados por empresas más formales. Este desarrollo también va de la mano con la motivación de los gobiernos por convertirse en facilitadores y reguladores de los servicios de agua, en lugar de proveedores directos, de acuerdo con reformas más amplias del sector público. En otras palabras, la introducción y promoción de la participación del sector privado por parte de los proveedores de fondos está fundamentalmente cambiando la forma de las relaciones entre gobierno, empresa, sociedad civil y ciudadanos a lo largo del mundo en vías de desarrollo. Nuestros estudios de caso muestran que la transición de viejas a 11 nuevas funciones y de viejas a nuevas reglas, en este cambio de relaciones, no ha sido completamente exitosa. Han surgido grandes divergencias sobre este nuevo enfoque para la reforma del sector agua. Los protagonistas principales del lado ‘anti’ son los sindicatos, las ONGs internacionales, las ONGs sureñas y las redes socialistas. Del lado ‘pro’ están los proveedores de fondos norteños, las Instituciones Bretón Woods y la Organización Mundial del Comercio (OMC) y algunos gobiernos. Mientras tanto, las empresas pretenden estar en contra de la promoción general de la PSP en la reforma del sector agua. El debate global sobre participación del sector privado se ha concentrado en la participación de compañías multinacionales en la entrega de servicios de agua. Pero es útil señalar que el sector privado involucrado en servicios de agua y saneamiento es extremadamente variado, abarcando desde empresas formales hasta informales, locales o multinacionales, con o sin acceso a servicios financieros, de una persona o apoyadas por personal global. Desde hace muchos años, empresas locales de pequeña escala han estado suministrando servicios de agua y saneamiento a comunidades rurales y urbanas. En las áreas rurales, organizaciones privadas sin fines de lucro, incluyendo instituciones de la Iglesia y para el desarrollo, son parte del escenario de proveedores, como lo son los artesanos. En las áreas urbanas, los vendedores informales de agua y las penetrantes compañías ‘de patio trasero’ son abundantes. Su existencia se debe en primer lugar a las fallas que tienen los servicios públicos centralizados de agua para llegar hasta sectores más pobres de la población. Sin embargo, sus servicios ya no están limitados a las personas de escasos recursos económicos que viven en poblados ilegales o no reconocidos. También abastecen a los que no son necesitados, cuyo suministro de agua se está convirtiendo en más irregular a medida que los sistemas de provisión se deterioran. Su expansión en número en los últimos años ha sido también un resultado de políticas como la PSP y la descentralización, conducidas por los proveedores de fondos. A pesar de que ese grupo no tiene voz en el debate sobre la PSP, se verá enormemente afectado por los resultados, más aun porque sus ingresos dependen de él. Varios de los estudios de caso en esta investigación observan el impacto que tiene sobre los necesitados la participación del sector privado de pequeña escala en los servicios de agua. 12 Cuadro 3 -- Consumidores vs. Ciudadanos: Asumiendo el Verdadero Reto El principal punto de contención en el debate de privatización del agua gira en torno al valor económico y los derechos. La polaridad entre valor y derechos se ilustra mejor por la diferencia entre consumidor y ciudadano. Valor es a consumidor como derecho es a ciudadano. Un consumidor es alguien que valora suficientemente un producto como para que haya la disposición para pagar por ese producto. El valor económico se define como el monto máximo que el usuario estaría dispuesto a pagar por el uso del recurso/producto. Por otra parte, un ciudadano es alguien que intrínsecamente tiene derechos, y como tal es un miembro de ese ‘público’ que es el dueño final del recurso. Como co-propietario del agua, un ciudadano tiene el derecho a ella y este derecho no está basado en ninguna disponibilidad para pagar. En consecuencia, la pregunta fundamental es si se debe considerar el valor económico o los derechos como punto de partida para las discusiones sobre la gestión del agua. ¿Se debe tratar a los individuos sobre todo como consumidores, o como ciudadanos, en las decisiones sobre suministro, distribución y uso del agua? El problema es que un individuo es al mismo tiempo tanto un consumidor como un ciudadano, y que estas dos ‘identidades’ no pueden mantenerse separadas. Existe otro problema. Como lo señala el Dr. Esteban Castro, un experto en el sector agua de la Universidad de Oxford, debemos ser cuidadosos de no asumir que el ‘ciudadano’ es un supuesto. Para empezar, el ciudadano es un concepto de origen occidental que apenas tiene referencia empírica en la mayoría de los países en vías de desarrollo, especialmente África y Asia. Los necesitados, por ejemplo, en la mayoría de los países en desarrollo siguen siendo invisibles. Los ocupantes ilegales no se encuentran en ningún registro electoral. Los campesinos de subsistencia en áreas remotas no son parte de las estadísticas nacionales. Por lo tanto, ellos no podrían ejercer los derechos tradicionales de un “ciudadano”. Adicionalmente, no podemos asumir que el ciudadano es siempre un co-propietario del agua. La cuestión de derechos (que disfruta el ciudadano) debe ser calificada: una cosa es formalizar los derechos en un contrato y otra hacer que esos derechos se cumplan y sean respetados universalmente. El desafío, por ende, no es escoger entre valor económico y derechos, o entre consumidor y ciudadano. El reto está en encontrar vías para que la valoración económica y los derechos puedan complementarse el uno al otro, y para que los necesitados puedan convertirse tanto en consumidores como en ciudadanos a la hora de disfrutar de los servicios de agua y saneamiento. Los gobiernos, tanto del Norte como del Sur, correctamente se han colocado bajo mucha presión para lograr una mejor cobertura del sector agua y saneamiento. Los Objetivos de Desarrollo de la ONU para el Milenio incluyen un punto sobre agua potable, y recientemente en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible se añadió un punto sobre saneamiento. Ambos objetivos plantean reducir para el año 2015 el porcentaje de personas que carecen de acceso. Millones de personas mueren cada año por falta de acceso a agua potable y saneamiento adecuado. Por un lado, existe una emergencia indudable sobre este problema, lo cual hace que la discusión prolongada sea frustrante y el uso de recursos cuestionable. Por otro lado, el riesgo de la promoción general de un método de reforma competitiva es un gasto innecesario de recursos escasos. Muchos gobiernos del Sur han fallado una y otra vez en proveer a los necesitados agua y saneamiento sostenibles y que puedan pagarse. Es difícil resumir las causas de esta falla, ya que cada situación es diferente y compleja. A pesar de ello, muchas empresas públicas y servicios municipales atraviesan algunos problemas generales: mala gerencia de finanzas, baja prioridad de financiamientos, falta de experiencia y calificaciones del 13 personal, carencia o baja orientación de servicios al cliente, interferencia política, poca o ninguna regulación independiente, y falta de consulta a la sociedad civil. Muchos de estos problemas han sido descritos como atribuibles a la débil capacidad del gobierno – igualmente aguda en contextos urbanos y rurales. Nuestra investigación demuestra que la política de PSP no asume comprensivamente estas difíciles causas fundamentales del deterioro de las empresas del agua, y de fallas en el servicio a los necesitados. Por ejemplo, privatizar la operación de una compañía urbana de agua necesariamente no va a resolver los problemas de eficiencia, si la causa subyacente es la corrupción. La solución a la corrupción es otra cosa – como reunir la voluntad política y comunitaria para destruirla – no la contratación de nuevos gerentes privados. Si la causa subyacente es la falta de capacidad del sector público, un cambio hacia la operación del sector privado, sin provisiones claras para la construcción de capacidades, puede de hecho allanar el camino hacia una pérdida irreversible de la capacidad del sector público. En muchos casos, el proceso de reforma desarrollado se desvía del servicio a los necesitados y subsidia en cambio a quienes son más adinerados. Por ejemplo, cuando la prioridad se coloca en rehabilitar los sistemas de cañerías, quienes se benefician directamente son los usuarios que ya tienen una conexión. Las comunidades pobres que no cuentan con el servicio, a menudo invasores en asentamientos informales, son empujadas más hacia abajo en la cadena de prioridades. Estos problemas ocurren porque la política de promover e institucionalizar la PSP no fomenta adecuadamente un proceso de toma de decisiones participativo y solo trata a los necesitados como simples receptores, en lugar de participantes activos del crecimiento. Teniendo esto en mente, nos oponemos a los proveedores de fondos que presionan a los países en vías de desarrollo a aceptar la PSP en servicios de agua como una condición de ayuda, comercio o pago de deuda. Promover una política independiente de los contextos específicos, aumenta la posibilidad de fracaso especialmente cuando el éxito de dicha política es intensamente disputado. Asimismo, la ejecución de la PSP como política central de reforma limita las opciones disponibles para los gobiernos y la sociedad civil de improvisar e innovar sobre mejores acuerdos posibles. Creemos, en cambio, que las condiciones deben ser usadas para asegurar que en cualquier proceso de reforma los necesitados sean protegidos, su acceso a servicios aumentado, y el proceso en sí sea transparente y busque activamente la opinión de la sociedad civil. Esto no significa que estamos rechazando la participación del sector privado. En algunos países donde tanto los gobiernos como los mercados son débiles, como en Mozambique por ejemplo, estamos defendiendo y de hecho apoyando el desarrollo de empresas privadas. El sector privado tiene una función que no debe negarse. Lo que nos preocupa es lograr las condiciones necesarias para que el papel y el valor de cualquier proveedor, especialmente en el servicio a los necesitados, puedan ser alcanzados y maximizados. Donde existe corrupción y/o resistencia política para servir a los necesitados, es poco lo que el sector privado puede hacer, y puede complicar el problema. Cuando hay falta de información, participación y procesos democráticos, las puertas quedan abiertas para un comportamiento oportunista por parte del sector privado. Pero dada una situación con normas estables, suficiente compromiso político para tratar las causas subyacentes, un buen gobierno y ciudadanos activos informados, el sector privado puede ser un socio responsable del desarrollo y un actor importante de la reforma y el mejoramiento de los servicios de agua. Creemos que es del interés del sector privado que las estructuras para un buen gobierno se mantengan en su sitio y se fortalezcan, y es de su interés que haya defensores activos de los intereses de la gente necesitada de servicios básicos – éstos establecen el escenario para hacer buenos negocios. En todos los casos que hemos estudiado, los mercados son casi inexistentes o altamente imperfectos. Por ello, lograr un buen gobierno en vez de un mercado libre teórico, siempre seguirá siendo una misión más importante. 14 La propia naturaleza del sector privado como grupo de maximización de beneficios, con acceso a y capacidad de movilizar capital, es la razón de que los proveedores de fondos estén predispuestos a darles funciones clave en la reforma de los servicios de agua. Se espera que ellos inyecten eficiencia a los altamente ineficaces servicios públicos, y que inyecten recursos financieros a servicios severamente empobrecidos, permitiendo que estos servicios recuperen sus costos de los usuarios. En teoría, esto alcanzará el mejor bien para la gran mayoría – mejoramientos reales de los servicios que puede que incluso estén disponibles para todos. Pero la realidad es distinta, como se mostrará en el resto del informe. Los proveedores de fondos están culpando a los operadores de agua internacionales y las compañías de ingeniería por aumentar el acceso a servicios de agua y saneamiento en el mundo en desarrollo. Las cifras del Banco Mundial (Silva, Tynan & Yilmaz, 1998: Banco Mundial, Nota 147) muestran que las inversiones privadas tienden a recaer en países en vías de desarrollo con medianos ingresos, donde relativamente hay más estabilidad política, económica y social, y donde las estructuras para un buen gobierno están mejor arraigadas. Irónicamente, el África sub-Sahariana, la región con mayor pobreza y extendidas inestabilidades, y donde el acceso a servicios de agua y saneamiento es menor, recibe menos del 1% del total de inversiones privadas en el sector de agua y saneamiento a nivel mundial. La enseñanza es que dado el actual estado de relaciones y la falta de viabilidad comercial en los países pobres, no se puede esperar que el sector privado internacional, contrario a riesgos, juegue papeles clave en esta etapa. O los tomadores de riesgos que entren en juego serán del tipo que exige mayores ganancias para compensar por los riesgos que toman. Además, se están negociando menos concesiones. Dos acuerdos de concesión aclamados unos cuantos años atrás como exitosos – en Buenos Aires y Manila – ahora están en profundas dificultades financieras. Azurix y Ondeo se han retirado de sus concesiones, en vez de incurrir en pérdidas adicionales. La mayor ironía es que, si bien los procesos competitivos garantizan beneficios para el consumidor, ayudan a desestabilizar el éxito del concesionario ganador. Frecuentemente la competitividad se gana a cambio de la calidad del servicio. Bajo condiciones de alto riesgo, espacio limitado para maniobrar, e incentivos para el comportamiento oportunista, debe reiterarse que no se puede esperar que el sector privado multinacional cumpla funciones de líder en las regiones más pobres del mundo, donde las necesidades de desarrollo de servicios de agua son las más elevadas. Sin embargo, podría ser aprovechado para construir la capacidad gerencial, financiera y operacional del los servicios públicos, particularmente en áreas urbanas. Por otro lado, el foco de los proveedores de fondos debe dirigirse, en cambio, a los actores clave del terreno – gobiernos municipales, empresas públicas, sector privado doméstico, incluyendo empresas de pequeña y mediana escala, y organizaciones de la sociedad civil. En las siguientes secciones, observaremos más detalladamente estos problemas de la participación del sector privado, como ha sido cubierto en nuestros estudios de caso. No tenemos todas las respuestas a estos problemas, pero en lo posible, hemos hecho algunas recomendaciones. Problemas y recomendaciones sobre construcción de capacidades Nuestra mayor preocupación, en caso de que los gobiernos decidieran involucrar al sector privado en el desarrollo y suministro de servicios de agua y saneamiento, es que la capacidad de las autoridades públicas en todos los casos no debe ser minada. Nuestra investigación demuestra que en la actualidad la búsqueda de una política de PSP 15 generalmente debilita la capacidad del gobierno local y nacional, lo cual no solo limita la capacidad del sector público de retomar el manejo de los servicios en caso de que la PSP falle o cuando se terminen los contratos, sino que también le permite al sector privado tener más control sobre la provisión de lo que es básicamente una responsabilidad del gobierno. Las precauciones básicas, para asegurar la construcción de capacidades de las autoridades públicas, deben ser puestas en su lugar. Una ciudad en donde se decide dar en contrato los servicios de agua y saneamiento a una compañía privada, supongamos, por diez años, debe ser capaz de adquirir las habilidades y el conocimiento, y estar en la posición de operar el sistema al finalizar el contrato. La contratación del sector privado no debe producir a las compañías privadas una dependencia en aumento o irreversible, y debe haber cláusulas en el contrato para prevenir esta dependencia. La capacidad, como lo hemos visto en dos de los casos estudiados, Washington y Puerto Alegre, es el único factor más importante que ha mantenido a las compañías de agua y alcantarillado en manos del sector público (ver cuadro 4). En contraste, una razón clave por la cual las autoridades del gobierno en Dar es Salaam, Accra y Katmandú están considerando algún tipo de contratación del sector privado es que no cuentan con los recursos humanos, técnicos y financieros necesarios. Siendo así, ocurre que una vez que la capacidad decae o se pierde definitivamente, necesariamente habrá una dependencia creciente hacia el sector privado que maximiza capacidades. Además, sin la capacidad del gobierno, ningún proceso de reforma puede ser exitoso. La construcción de capacidades en cada etapa es clave para mantener o hacer sostenibles los servicios de agua y saneamiento. Esto significa no solo hacer que los servicios sean financieramente sostenibles para el operador, sino también hacer que los residentes, incluyendo a los de más bajos recursos, tengan acceso a ellos y los puedan pagar. Cuadro 4 – Capacidad y compañías públicas en Washington y Puerto Alegre A finales de los 80 y principios de los 90, la compañía de agua y alcantarillado de la capital estadounidense, Washington DC, era como cualquier otra en los países en vías de desarrollo. Su red de cañerías y alcantarillas de un siglo de antigüedad se estaba viniendo abajo. Agua contaminada se filtraba por las tuberías de agua potable y la compañía fue encontrada violando las leyes de agua limpia potable. Los problemas de flujo de caja se agudizaron y se complicaron más aún por la absoluta carencia de los recursos necesarios para actualizar las instalaciones. Tuvo lugar un gran debate sobre qué hacer con estos problemas. Se consideraron varias soluciones, entre las cuales la más prominente era la privatización. Después de meses de discusiones incluyendo distintas audiencias públicas, estudios de factibilidad, y la intervención del gobierno federal, Washington decidió no privatizar. La primera decisión con respecto a las reformas se tomó en Agosto de 1996, cuando en vez de privatizar la compañía, amplias reformas institucionales fueron implementadas por el Congreso de los EEUU y se autorizó la venta de bonos para aumentar los fondos. El segundo proceso de toma de decisiones se completó en 1999, cuando se eligió la opción de una operación pública continuada, con la condición de alcanzar metas claras de eficiencia, en vez de vender la planta de tratamiento de aguas residuales y los servicios de alcantarillado al sector privado. En muchas formas, la compañía de agua y alcantarillado de Washington continuó siendo pública porque contaba con los recursos humanos y técnicos necesarios, movilizó los recursos financieros necesarios, e implementó amplias reformas institucionales. De manera similar, la ciudad de Puerto Alegre en Brasil fue capaz de desarrollar lo que quizás sea la mejor compañía de agua en Latinoamérica, porque tenía los recursos humanos y técnicos. Debe recordarse que el cuerpo de empleados públicos de Puerto Alegre, el cual trabajaba con una ética de servicio público, fue el instrumento para llevar al poder al Partido Trabajador de derecha, en la ciudad. Al tomar el control político en 1989, procedieron a establecer lo que ahora es un modelo citado por las Naciones Unidas en gobiernos locales – procesos presupuestarios participativos – que permitieron que la nueva administración elevara los impuestos y los invirtiera sabia y racionalmente para la prosperidad general de la ciudad. En 10 años, Puerto Alegre fue capaz de mejorar la cobertura de agua a un 99.5% de los residentes de la ciudad, y reducir la mortalidad 16 infantil a 13.8 comparado con un promedio nacional de 65 muertes por cada mil nacimientos. No obstante, la construcción de capacidades no es un proceso simple, especialmente si vamos más allá de las capitales de los países más pobres. La Provincia de Niassa, al norte de Mozambique, ilustra este punto. Niassa, así como lo reconoce el Presidente de Mozambique, Joaquim Chissano, es la provincia más pobre en un país pobre. También fue el área más devastada por la guerra civil que duró hasta 1994. La mayoría de la población de Niassa se convirtió en refugiados y regresó solo después de haberse firmado el acuerdo de paz. La mayoría de los poblados son nuevos, con pocas o ninguna infraestructura de la cual hablar. Hay muy poco sentido de comunidad, ya que los poblados están recientemente restablecidos. En esta provincia, debido a las políticas de privatización impuestas por los proveedores de fondos, la compañía de construcción perteneciente al Estado, que construyó puntos de agua para los poblados, se vino abajo y fue casi desmantelada. Esta compañía ‘para-estatal’ fue vista como una empresa ineficiente, una de las numerosas compañías pertenecientes al Estado que perdieron dinero y ocasionaron deudas enormes a Mozambique. Los proveedores de fondos y sus economistas tuvieron confianza en que al venirse abajo la compañía perteneciente al Estado, habría empresarios privados que entrarían, deseosos de tomar el lugar de la para-estatal, y se ofrecerían competitivamente para los proyectos. Pero Niassa, dadas sus condiciones, solo tenía 15 individuos que podían ser llamados ‘contratistas’. En pocas palabras, no había casi ningún sector privado del cual se pudiera hablar, o lo que había ahí era un sector privado severamente incapacitado. En consecuencia, el resultado de la aplicación general de la política de privatización fue una disminución de la cobertura. El departamento del gobierno local, responsable por la facilitación y regulación del sector privado en la provincia de Niassa, tampoco tiene los recursos humanos ni financieros para llevar a cabo esto efectivamente. Lo que debe enfatizarse es que nuestros socios en Mozambique, si bien son críticos de la política de PSP, son partidarios del desarrollo de la empresa privada. Han establecido un esquema de entrenamiento para transferencia de habilidades y desarrollo empresarial para los empreteiros (contratistas) de pequeña escala en la provincia. Ellos se dan cuenta de que en Niassa, el gobierno es débil, el sector privado es débil, y la sociedad civil es débil. La construcción de capacidades es la tarea central que debe ser realizada, y los proveedores de fondos deben educarse en los requerimientos de esta tarea. Es típico que en los países en vías de desarrollo las oficinas gubernamentales ubicadas en el campo estén extremadamente carentes de recursos. A menudo tienen información incierta o no tienen una base de datos en la cual apoyar sistemas de agua eficientes. Muchas empresas públicas, incluso en países desarrollados, a menudo no conocen la naturaleza exacta de los problemas específicos de sus sistemas de agua y saneamiento hasta que se realizan los estudios detallados. El Banco Mundial ha cometido errores en la evaluación de problemas. En Manila, por ejemplo, la Corporación Internacional de Finanzas del Banco Mundial preparó los documentos necesarios para la oferta de las concesiones de agua en Manila. La compañía que ganó la propuesta se quejó después de tomar la concesión, de que la información requerida era tremendamente incorrecta. Por ejemplo, el largo de la red de tuberías fue muy subestimado. Esto significó para la compañía que en la práctica tuvieron que realizar más inversiones importantes en reparaciones y mantenimiento. El punto es que la información precisa – un prerrequisito para la buena toma de decisiones – es difícil de encontrar en sistemas de agua, especialmente en áreas urbanas donde la mayoría de los recursos se encuentran bajo tierra. Desarrollar información y bases de datos es un paso clave para la construcción de capacidades, y es necesario para resolver las asimetrías de información entre proveedores de fondos y gobiernos nacionales, multinacionales y empresas públicas, autoridades y comunidades locales. Hay algunos observadores y académicos informados que sostienen que la participación del sector privado es deseable, mientras exista suficiente regulación. Nosotros estamos de acuerdo en que está afirmación en sí es cierta. Pero sostenemos que también es ambigua, 17 porque la realidad es que en los países en vías de desarrollo hay poca capacidad reguladora. Sería más correcto decir que la participación del sector privado aún no es tan deseable como podría serlo, porque en la mayoría de los países en desarrollo, todavía hay insuficiente capacidad para la regulación. Cuadro 5 – Privatización en Inglaterra y Gales La privatización en Inglaterra y Gales frecuentemente ha sido planteada como un modelo que redujo dramáticamente las obligaciones financieras de quienes pagan impuestos, movilizó billones en capital privado, mejoró las normas de calidad del agua, y generalmente aumento la eficiencia en la provisión de servicios de agua y saneamiento. Pero debe enfatizase que estos logros fueron también un resultado directo de la regulación. A medida que las compañías privadas tomaron posesión, los cuerpos reguladores se fueron estableciendo y sus operaciones se fueron desarrollando. Actualmente, Inglaterra y Gales tienen tres grupos de reguladores – un regulador económico (OFWAT); uno ambiental (Agencia del Ambiente); y uno de calidad del agua. Estas instituciones juegan un papel clave para lograr un equilibrio entre el manejo económico, ambiental y social de los servicios de agua y saneamiento. Como consecuencia, han surgido nuevas reglas y derechos. Por ejemplo, las compañías privadas no tienen ningún poder para desconectar a ningún usuario del servicio de agua. Parece extraño que hay más preocupación por parte de los proveedores de fondos por implementar la participación del sector privado en países pobres, en vez de promover la creación de instituciones similares y protecciones legales, especialmente para consumidores de escasos recursos económicos. Negociar los contratos es otra instancia donde el gobierno local y nacional típicamente carecen de capacidad, impidiendo la regulación de la participación del sector privado en la entrega de servicios. En Accra, Dar es Salaam y Katmandú, empleados públicos con poca información y apoyo de personal han sido llevados a asumir el papel de negociar con abogados de compañías multinacionales, muy bien pagados, bien conectados y bien informados. La asimetría de conocimientos e información es obvia. Las actuales debilidades en las capacidades de las autoridades públicas no deben ser explotadas. En resumen, creemos que la construcción de capacidades es el primer y más importante paso que se debe estructurar y formar dentro de los procesos de PSP, particularmente en los países pobres. Problemas y recomendaciones para la participación comunitaria y la transparencia Otra área clave de la investigación gira en torno a la participación de las comunidades y usuarios locales de los servicios de agua y saneamiento. Cuando la PSP se ha vuelto controversial, a menudo ocurre que los necesitados son vistos principalmente como receptores y no como contribuyentes al desarrollo. Para proyectos que incluyen la PSP de gran y pequeña escala, el punto central está en darle contratos o concesiones al sector privado, para la construcción de instalaciones o la operación de empresas. La movilización social y la participación comunitaria – que demostraron una y otra vez ser un prerrequisito para el desarrollo sostenible – generalmente son vistas como problemas: componentes no esenciales para la tarea de suministrar servicios de agua y saneamiento. Las comunidades pobres en particular generalmente no tienen acceso a información de contratos. En Katmandú, por ejemplo, ninguno de los documentos referentes a la reforma ha sido traducido por el gobierno al idioma nacional. En la PSP a pequeña escala, las comunidades pobres ni siquiera deciden sobre opciones tecnológicas ni sobre la ubicación de los puntos 18 de agua. En áreas urbanas, las comunidades invasoras frecuentemente permanecen invisibles, con poca voz, y mucho menos reclamos sobre el acceso a servicios. Muchos usuarios en las áreas que hemos estudiado esperan que los proveedores de servicio realicen cuatro tareas clave. La primera es entregar agua limpia incluyendo a los necesitados y vulnerables. La segunda es asegurar que el servicio se mantenga asequible y no presente barreras para el acceso. La tercera es que el servicio sea sostenible y confiable. Y la cuarta es crear los canales de comunicación. Éstas aplican tanto al sector privado como al sector público, pero hay barreras adicionales para que el sector privado comprenda las necesidades de los sectores más pobres de la sociedad. Muy a menudo, las decisiones son tomadas por los planificadores, las autoridades locales y organizaciones proveedoras de servicios, sin un entendimiento o participación de la gente que hará uso de los servicios planificados. Esto conduce o bien a una inadecuada provisión pública o privada de servicios, o en el peor de los casos, a la carencia absoluta de provisión de servicios, debido a la falta de conocimiento sobre dónde están viviendo los necesitados. A medida que aumenta la función del sector privado, se hace imperativa la necesidad de comprender e identificar completamente las necesidades de los no servidos. Cuadro 6 – Los necesitados como meros receptores, en vez de participantes activos del desarrollo Un día en Julio de 2001, los residentes de Kiwumu-kalambi en el Distrito de Wakiso, cerca de Kampala, Uganda, se despertaron con el sonido de automóviles que llegaban a su aldea. Eran de Horden Company, una empresa constructora contratada por el gobierno para desarrollar la fuente de agua mineral en el poblado. La repentina e inesperada llegada de un contratista para un proyecto que ellos nunca habían solicitado dejó perplejos a los habitantes. Pero ellos no se están quejando – después de todo, en una aldea pobre y necesitada como la suya, ¿quién se opondría al desarrollo de una fuente de agua, sobre todo si era un mandato del gobierno, y financiado con dinero para reducción de deudas de los proveedores? La experiencia de esta aldea está siendo replicada en distintos lugares del mundo en desarrollo. Por un lado, es una bienvenida al desarrollo – prueba de algún movimiento atravesando formalidades para alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio, en agua y saneamiento. Pero por el otro, es un motivo de preocupación. No se sabe si para esa aldea, el desarrollo de una fuente mineral sea la infraestructura o tecnología que los residentes quieran. O si ellos tienen la capacidad o la organización social necesaria para conservar, mantener y maximizar el uso de la infraestructura para que ésta tenga un mayor impacto económico en sus vidas. Ha sido demostrado muchas veces que el desarrollo sostenible, o ese tipo de desarrollo que beneficia principalmente a los necesitados, es uno en donde los propios necesitados son participantes activos, y no simples receptores de la benevolencia de otros. Nuestros estudios de caso rurales muestran que, por lo general, el sector privado no está preparado para esta función. Ellos son contratados para construir un punto de agua o letrina, o para manejar un servicio de agua y saneamiento, no para participar en un proceso más largo llamado desarrollo. En términos económicos, usualmente en el proceso de PSP no hay incentivos que los estimulen a servir a los necesitados. De la investigación que se ha realizado tanto en Katmandú como en Dar es Salaam, el gobierno y los probables proveedores del sector privado están interesados en ganar una visión sobre dónde y cómo viven y tienen acceso a servicios de agua y saneamiento los miembros más pobres de la sociedad, para así poder mejorar su propia comprensión, y en 19 consecuencia sus procesos de planificación. Sin embargo, muy a menudo este tipo de información es solicitada y obtenida muy tarde en el proceso de planificación como para que tenga impacto en los procesos de contratación. Esta falta de consulta se siente intensamente tanto en áreas rurales con proveedores de pequeña escala, como en áreas urbanas con compañías transnacionales privadas. Por ejemplo, en Uganda y Mozambique ha sido crucial garantizar que el sector privado sea responsable, ante las comunidades, de que se estén construyendo pozos y letrinas, y no sea solo la autoridad local, quien por lo general paga la factura. Sin la participación de la comunidad en la toma de decisiones, sobre el tipo de servicio que será entregado y el mantenimiento a largo y mediano plazo de las instalaciones, la experiencia ha demostrado que los servicios solo durarán a corto plazo. Esto puede deberse a que el servicio sea mal instalado en primer lugar, y las comunidades no sepan a quién dirigirse para que asuma la responsabilidad por un trabajo de baja calidad, ya que el gobierno local es propietario del contrato. O si se requieren repuestos o experticia para resolver el inconveniente, el problema es que la ‘preparación social’ necesaria para dichas tareas no ha sido implementada. Cuando el sector privado participa en la construcción de instalaciones, generalmente es contratado solo para el ‘hardware’, y no para ninguno de los ‘softwares’ cruciales, tales como entrenamiento en mantenimiento, o uso higiénico de las bombas de agua o letrinas, que no están incluidos. Sin embargo se ha demostrado que para obtener todos los beneficios de salud en la provisión de agua y saneamiento, debe también haber promoción de higiene y educación sobre el uso adecuado de estas instalaciones. Dentro de estos aspectos prácticos de la participación de la comunidad en la toma de decisiones está el concepto más efímero de un ‘sentido de propiedad’. Éste es un término que ha ganado mucha credibilidad en los círculos del desarrollo, pero todavía se utiliza libremente sin una comprensión de cómo puede lograrse esto. La teoría es que si una comunidad tiene un ‘sentido de propiedad’ sobre sus servicios, es más probable que sean cuidados y usados adecuadamente. Este sentido de propiedad no puede traerse ni imponerse, sino que debe venir de una participación genuina de los usuarios en el proceso de instalación del servicio. Éste no es un proceso que pueda alcanzarse rápidamente, sino que por su propia naturaleza, y si se realiza correctamente, tendrá un impacto duradero. Construir un ‘sentido de propiedad’ generalmente es algo en lo cual los contratistas de pequeña escala no están ni estarán participando. Ellos han sido contratados para proveer un determinado servicio y están ahí para maximizar las ganancias. Los contratos que ellos han firmado están en el marco de las relaciones comerciales, no de las asociaciones de solidaridad; siendo así, ellos no tenderán a participar en discusiones largas y a menudo prolongadas sobre el manejo de la instalación – a menos de que se haya escrito en su contrato que deben hacerlo. Aun entonces, el tipo de compañía que es capaz de construir un pozo no necesariamente tiene las mismas habilidades que una más orientada a la comunidad y con una comprensión de las dinámicas de la comunidad y de cómo garantizar que todos los residentes, incluyendo a los más pobres, tengan acceso a los servicios. 20 Cuadro 7 – Los más necesitados a veces permanecen invisibles Los poblados informales, no registrados, son una característica típica de las áreas urbanas en países en vías de desarrollo. A menudo se denominan ‘comunidades ilegales’ y éstas generalmente suministran a las ciudades la mano de obra necesaria para la industria y las élites. Puede ser que los gobiernos municipales no provean servicios a estas comunidades porque ellos no son dueños de los terrenos. Hay resistencia a abastecer servicios porque la instalación de las cañerías de agua, por ejemplo, puede ser vista como una aceptación política de algo que el gobierno considera una ocupación ilegal de tierras. Otras razones frecuentemente dadas incluyen que los terrenos no son aptos para su habitación (son propensos a las inundaciones, parte de una calle, etc.), inaccesibilidad, sobrepoblación, o la percepción de que los necesitados no pueden pagar por los servicios. Estas comunidades sin posesión de terrenos a menudo permanecen invisibles en la planificación urbana. No aparecen en las listas del registro electoral ni se incluyen en las estadísticas nacionales. Consecuentemente, no están identificadas o son marginadas a propósito de la planificación de servicios urbanos de agua y saneamiento. Ni siquiera podrían tener una voz, porque oficialmente, ellos no existen. Ejercicios de cartografía comunitaria realizados en Temeke, el área pobre en Dar es Salaam, Tanzania, reveló que cuando existen puntos de agua, éstos están con frecuencia ubicados donde viven las personas relativamente más adineradas. Los más pobres están físicamente mucho más lejos de las fuentes de agua, de nuevo por su ‘invisibilidad’ sobre todo en la toma de decisiones. En las áreas rurales de Uganda, Mozambique y Ghana, los estudios de caso revelaron que los contratistas privados tienden a construir puntos de agua donde les resulta más fácil y barato hacerlo, y no donde las comunidades quieren que estén ubicados sus puntos de agua. Un resultado es que las comunidades más pobres – por ejemplo, aquéllas que viven en áreas marginales, inclinadas o rocosas – son esquivadas por los contratistas Hay mucho que son solo palabras en el servicio a los necesitados. Pero en la realidad, a menudo ellos permanecen invisibles en la planificación. Es este enfoque basado en la comunidad lo que permite que haya una variedad de opciones que son apropiadas para la ubicación y la economía, y para construir un ‘sentido de propiedad’ que a menudo falta en cualquier contrato con el sector privado. En consecuencia, esto debe seguir siendo una responsabilidad del gobierno, y en la actualidad a menudo es cubierta por organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro. Así mismo, grandes compañías privadas internacionales, llevadas por motivos de ganancia, requerirán apoyo de los aspectos de ‘software’ para la entrega de agua y saneamiento. Éste debe ser suministrado por el Estado, si se espera que alcance a toda la población, o a quienes están más necesitados. La participación de la comunidad es central. Hacemos un llamado a los gobiernos, proveedores de fondos, y otros accionistas a evaluar constantemente si se está logrando esta meta y sus múltiples formas, como la participación de la mujer, sobre todo cuando se haya adoptado una política de PSP. La movilización social y la participación de la comunidad toman igualmente tiempo y dinero. Las inversiones en ‘software’ necesitan tener igual prioridad que la construcción de infraestructura. Estos componentes esenciales deben considerarse dentro del diseño del proyecto, y hacerse una obligación explícita en los contratos. 21 Problemas y recomendaciones sobre financiamiento Un punto adicional de contención en el debate sobre privatización es el principio de la recuperación de costos. Ligado a esto están los debates sobre conceptos igualmente controversiales como ‘la contribución de costos de la comunidad’ y ‘la disposición a pagar’. Discutiremos estos asuntos por separado, observaremos sus enlaces, y recomendaremos algunas herramientas que han surgido en el curso de nuestra investigación. La recuperación de costos es un principio fundamental detrás de las reformas del sector agua. Según algunos economistas del Banco Mundial, la prueba más segura de que los servicios de agua son valorados económicamente es que los usuarios están dispuestos a pagar por lo menos tanto como el costo económico de suministrarlos. Si bien el agua (el recurso en sí) puede darse gratis, los servicios de agua (recursos y procesos necesarios para la recolección, extracción, tratamiento y distribución del agua) finalmente deben ser pagados por el usuario (mediante tarifas) o por quien paga impuestos (mediante gastos del gobierno). La recuperación de costos es esencial para la sostenibilidad financiera de los servicios de agua, pero por otro lado, la recuperación de costos es frecuentemente rechazada como una herramienta de presión para forzar a los necesitados a pagar tarifas de tal nivel que ellos no pueden asumir. 22 Cuadro 8 – Recuperación de Costos: Desacuerdos en el debate sobre privatización del agua en Ghana El debate sobre privatización del agua en Ghana ha sido centro de mucha atención internacional. Por una parte están el Gobierno de Ghana (GdG) y el Banco Mundial (BM). Ellos están presionando para una opción de privatización que primero separaba los sistemas urbanos de agua en Ghana en las ‘unidades de negocio’ A y B. (Esto se hizo para evitar una selección en donde las compañías escogieran solo aquéllas ciudades que consideraran más beneficiosas y evitaran ciudades ‘más pobres’). Entonces, cada unidad de negocio será otorgada a compañías privadas por 10-15 años. La Coalición Nacional Contra la Privatización del Agua (CCP del Agua), la cual tiene el apoyo de los sindicatos, iglesias y algunas organizaciones no gubernamentales, se opone firmemente a este esquema. El problema en este debate es la recuperación de costos. La CCP del Agua alega que el asunto de la privatización disparará los precios hacia arriba y más allá del alcance de los necesitados. El GdG y el BM sostienen que la recuperación de costos es fundamental para mantener la sostenibilidad de los sistemas de agua, y evitar la negligencia y el deterioro que caracterizaron a la gerencia pública durante los últimos años. La implementación de la recuperación de costos también es primordial, si Ghana ha de tener acceso a los US$1.3 billones en préstamos que quiere desde hace más de 10 años, para reparar y actualizar el sistema y construir más conexiones particularmente en los vecindarios más pobres. El debate se ha vuelto muy politizado y ha colapsado en una guerra de propaganda. Se ha recurrido a las acusaciones – la CCP del Agua ha sido señalada como infiltrada por comunistas, y la ISODEC, principal organización detrás de la coalición, está siendo acusada de tener contactos con Osama bin Laden. La CCP del agua, por su parte, organizó su propia “Misión para Encontrar Hechos”. Pero los desacuerdos surgieron entre los mismos miembros de la misión. Un miembro prominente, la Dra. Jenny Tonge, Miembro del Parlamento Británico, abiertamente está en desacuerdo con gran parte del informe. La Dra. Tonge se opone a cualquier regreso a la gerencia pública, argumentando que actualmente no existe ninguna capacidad dentro de la Compañía Limitada Agua Ghana para implementar las reformas necesarias. Hay muchos temas que plantear en el debate sobre privatización del agua en Ghana. Estamos recomendando un proceso de dos pasos para resolver potencialmente un estancamiento – en recuperación de costos. El primer paso es hacer que los costos sean más precisos y detallados. Esto se puede lograr, por ejemplo, separando el costo de reparaciones del costo de construcción de extensiones a comunidades pobres que no reciben el servicio. Otros costos pueden ser detallados – ejm. costo de los consultores, costos de reducción del personal de la CLAG, costos de instalación de un nuevo sistema de facturación y cobranzas, costos de tomar dinero prestado, entre otros. El próximo paso es determinar a quién o dónde deben cobrarse estos costos, y cómo podrían pagarse. En vez de un aumento único en las tarifas de agua, los costos pueden distribuirse más equitativamente. Por ejemplo, los costos de reparaciones podrían cobrársele principalmente a quienes se benefician de manera directa de las reparaciones. Los costos de expansión a comunidades pobres pueden cobrársele a los proveedores de fondos o al presupuesto del gobierno nacional. Los costos de conexiones individuales a viviendas en comunidades pobres pueden distribuirse a lo largo del tiempo, o se pueden asignar subsidios específicos para estos costos. Y así sucesivamente. El punto es que se necesitan más detalles para que puedan desarrollarse las soluciones a un problema tan complejo. 23 Muy vinculada a la recuperación de costos está la idea de disposición a pagar. La regla sencilla es que cuando hay disposición a pagar, se puede lograr la recuperación de costos. El problema aquí es que la ‘disposición’ se mide frecuentemente de formas que no captan las complejidades de la pobreza. Por ejemplo, los usuarios urbanos de bajos recursos económicos en Accra y Dar es Salaam pagan tanto como cinco veces más por litro a los vendedores que van a traer agua de fuentes lejanas. Pagar cinco veces más no debe ser visto como un indicador de “disposición”, sino que ellos no tienen otra alternativa. Además, la ‘disposición a pagar’ de los necesitados no debe ser medida en comparación con los precios pagados, sino en relación al porcentaje de sus ingresos gastado en agua. (Ver Cuadro 9 abajo) Cuadro 9 – Una comparación de ‘disponibilidad’ entre consumidores de agua en Londres y Accra Consumidor Gastos de agua en cifras reales/ anuales Familia de cuatro en Londres, con dos fuentes de ingresos Familia de seis en Accra, con una fuente de ingresos US$ 194.36, pagados anualmente a Thames Water Plc. US$ 156.95, pagados a un vecino con conexión a CLAG (empresa). Gastos de agua como porcentaje del ingreso familiar 0.22% 22.40% A primera vista, la familia londinense tiene mayor “disposición” porque en términos reales paga US$37.51 más por el agua. Pero si los gastos son vistos como una parte de los ingresos, la familia de Accra realmente paga 102 veces más que la familia en Londres (22.4% dividido entre 0.22%). Este cálculo no incluye el valor del tiempo que la familia de Accra pierde en la cola de la llave de agua del vecindario, ni el valor de los niños de esta familia transportando el agua hasta su casa, ni el valor del esfuerzo que ponen en mantener buenas relaciones con el vecino que controla la llave. El valor del agua para la familia necesitada de Accra se pierde en la forma como generalmente se mide su disposición. Lo que no se mide es el llamado “efecto de sustitución” – el impacto en los necesitados cuando sustituyen los gastos en otras necesidades para cubrir sus gastos de agua. Puede ser que un niño de esta familia en Accra no esté yendo al colegio porque ellos deben sustituir el gasto en educación por el gasto más urgente en agua. Con presupuestos sumamente apretados, los necesitados solo pueden pagar por cualquier aumento del dólar en gastos de agua si sacrifican lo que puede que tengan destinado para salud, comida o educación. Surge una pregunta moral - ¿debería perseguirse la recuperación de costos en agua a expensas de la capacidad de gastar en otras necesidades como salud, comida y educación? Finalmente, lo que puede ser más relevante de medir cuando la pobreza es prevalente, es a lo que algunos comentaristas hacen referencia como los costos de no proveer agua y saneamiento. Al no suministrar estos servicios básicos, los gobiernos en general pueden, de hecho, estar gastando más en costos de salud y pérdida de productividad económica debido a la carencia de agua y saneamiento. Un ejemplo clave es la epidemia de cólera en Perú a principios de los 90. El país gastó un estimado de US$1 billón en términos de pérdida de productividad y en combatir una enfermedad que pudo ser más que prevenida con una inversión de US$100 millones en saneamiento. Los gobiernos en África han aumentado los recursos asignados para educación, pero el problema es que solo un 10% de los niños en edad escolar, en grandes áreas rurales de África, logra asistir a la escuela 24 porque entre otras razones, sus familias los necesitan para labores de recolección de agua o para llevar los rebaños a fuentes de agua. Sin suficiente financiamiento para agua y saneamiento, es improbable que alcance el impacto deseado gastar en otros asuntos sectoriales como salud y educación. A lo que esto apunta es a que se necesita desarrollar más métodos sensibles a la pobreza. Nosotros consideramos que éstos son pasos cruciales que deben darse para confrontar los controversiales problemas financieros, especialmente porque éstos son pasos necesarios en el diseño de objetivos de subsidios que pueden ayudar a los necesitados. Los subsidios son una respuesta típica del gobierno (y a veces de los proveedores de fondos) para mitigar los efectos que tienen sobre los necesitados los altos precios. Pero debe notarse que muchas veces quienes se benefician de subsidios de tan buena intención son realmente quienes son más adinerados. Por ejemplo, los subsidios destinados a ayudar por un tiempo a empresas financieramente en quiebra, pueden ser la salvación para los consumidores ya conectados al servicio de agua. Pero no ayuda a resolver el problema de conectar a esas otras comunidades que permanecen fuera del sistema. Los asuntos de recuperación de costos y disposición a pagar surgen principalmente en áreas urbanas. Un equivalente igualmente contencioso en las áreas rurales son las “contribuciones de costos que realiza la comunidad”, las cuales se originan con la adopción hecha por el Banco Mundial del “Enfoque Basado en la Demanda”. Cuando se implementó esta política en Uganda, Ghana y Mozambique, los proyectos de agua tendieron a construirse solo en aquellos poblados en los cuales la comunidad local ha aceptado pagar un 5-10% de los costos capitales del proyecto. A los contratistas privados a los que se les concedieron proyectos se les pide que recolecten estas contribuciones de las comunidades. Cuando encuentran dificultades recolectando estas contribuciones, simplemente pasan a la próxima comunidad para reducir el tiempo que necesitan para terminar un proyecto, para que puedan cobrar y continuar con otros proyectos. Surgieron objeciones, no solo sobre cómo se recolectan y manejan las contribuciones de la comunidad, sino a la propia idea de que las “contribuciones” eran una expresión de demanda. Muchas comunidades rurales tienen economías estacionales que les hacen difícil tener dinero en ciertos momentos del año para pagar contribuciones. Las áreas más pobres en particular tienen economías casi sin dinero. También es difícil para los necesitados entregar su dinero ganado con mucho esfuerzo a contratistas privados que apenas conocen. Es fácil tener sospechas de que los contratistas ya han recibido su pago del gobierno, y solo están buscando ganancias adicionales de las comunidades. Los estudios de caso en los tres países aceptan la idea detrás del enfoque basado en la demanda, pero rechazan la imposición de contribuciones capitales de la comunidad. Éstos se enfocan en la necesidad de “preparación social” – las contribuciones pueden ser recolectadas cuando las comunidades ya están preparadas. Para las comunidades que están apenas empezando deben ser desarrolladas otras ‘expresiones de demanda’, tales como contribuciones de tiempo y mano de obra, participación en reuniones de la comunidad, o pago en especies (cosechas y rebaños). Hay argumentos para mantener alguna forma de contribución comunitaria – por razones económicas y sociales. Cuando las comunidades contribuyen se pueden financiar nuevos proyectos en otras áreas pobres. Además ello constituye indudablemente un ‘sentido de propiedad’ cuando se maneja bien y cuando las contribuciones son espontáneas y voluntarias y no forzadas y obligatorias. Hay, sin embargo, una fina línea que trazar entre una contribución comunitaria que estimula un sentido de propiedad, y una que excluye a los más pobres (quienes no son capaces de hacer contribuciones ya que esto se convertiría en ‘sustitución’) de ganar acceso a servicios básicos. 25 Las contribuciones de la comunidad y los cargos a usuarios/consumidores deben ser calculados muy cuidadosamente para equilibrar el poder de pago con la sostenibilidad financiera. El principio de fondo que estamos apoyando y que ha sido acordado en la Conferencia Internacional de Agua en Bonn, en Diciembre de 2001, es que la recuperación de costos, los cargos a usuarios/consumidores y las contribuciones de costos de capital deben alcanzarse, pero de ninguna manera deben negarle a la gente el acceso al servicio. Cuando existan dificultades para pagar, se debe encontrar otros medios y la gente de escasos recursos no debe estar obligada a pagar. Para tratar algunos de los problemas relacionados con las contribuciones, es esencial que los proveedores permitan que una amplia gama de opciones se ajuste a todos los usuarios. Una lección que hemos aprendido de los estudios de caso es que los problemas de poder de pago y ultimadamente de sostenibilidad surgen cuando hay pocas alternativas en cuanto a opciones tecnológicas o acuerdos financieros. En Mozambique, por ejemplo, los poblados de refugiados repatriados, que no tienen otra opción sino usar bombas manuales construidas para ellos por los contratistas empleados por el gobierno, a menudo terminan teniendo puntos de agua dañados e inservibles. Estos poblados tienen poca cohesión comunitaria, poca capacidad, y carencia de acceso a repuestos para reparar sus bombas manuales cuando se dañan. En contraste, aquellos poblados a los que se les dio una opción y optaron por el pozo más básico con cuerda y balde, ahora tienen recursos de agua más seguros, a pesar de ser de baja tecnología. En Katmandú, el principal orientador de los precios del agua serán los costos de financiamiento y repago de capital del proyecto de tubería subterránea de Melamchi. No hay ninguna indicación de que los gobiernos y proveedores de fondos hayan agotado otras posibilidades menos costosas antes de tomar la decisión de proceder con el proyecto de Melamchi. Ofrecer opciones es importante y un paso necesario para evitar problemas de poder de pago y sostenibilidad. 26 Opciones de Tarifas Recomendadas por ONGs en Katmandú La fijación de niveles de tarifas es un balance entre necesidad financiera y juicio político. No se puede basar solo en necesidades financieras, ya que puede impulsar eventos como el de Cochabamba, pero tampoco puede basarse solo en consideraciones políticas. Hay numerosas presiones que deben ser sopesadas tanto para una baja tarifa como para una tarifa alta. En Katmandú, estas presiones son las siguientes: Las tarifas se mantienen bajas por presiones para: -- Permitir a la gente necesitada satisfacer sus necesidades básicas de agua a un costo no exorbitante, ejm. A un máximo de 3% de sus ingresos. -- (en el caso de tarifas en bloque) Aliviar a los necesitados de la gran carga de compartir una conexión con vecinos. Las tarifas se aumentan por presiones para: -- Permitir que la empresa funcione sin subsidios del gobierno y por lo tanto, que tenga autonomía en sus operaciones. -- Aumentar las rentas para pagar por mantenimiento, rehabilitación y expansión de la red. -- No promover el gasto del agua, especialmente en una situación de escasez de agua en muchas viviendas. El foro para ONGs en Katmandú propone una doble tarifa de agua que combina el reconocimiento del agua como un derecho humano con la necesidad de manejarla como un bien económico. • • El agua valorada como una necesidad básica – el consumidor solo paga por costos de operación y mantenimiento. Seis metros cúbicos por vivienda al mes son entregados por un costo de cerca de Rs 180 ($2.40), lo cual es equivalente a un 3% del ingreso principal de una familia de bajos recursos. El agua valorada como un bien económico – el consumidor paga por el costo total, el cual incluye operación y mantenimiento, financiamiento, repago de capital, subsidio cruzado y costo de regulación, y también el impuesto a los residentes del poblado de Melamchu. Esto será cobrado por todos los consumos mayores a 6 metros cúbicos por vivienda al mes. Esta estructura de tarifas podría cumplir con los objetivos de equidad social, así como con los de efectividad empresarial. Limitar los requerimientos básicos de agua a un 3% del principal ingreso de una familia de bajos recursos, está razonablemente en pro de los necesitados, y puede complementarse con surtidores públicos. Pero una objeción es que esto hace que la facturación sea más compleja y aumenta el potencial para la corrupción. Sin embargo, actualmente existen 60 tarifas diferentes, dependiendo del tipo de consumidor, tamaño de la cañería, y volumen consumido. La propuesta simplifica el sistema para los usuarios domésticos. Una objeción adicional es que al cobrar solo por costos de operación y mantenimiento, cualquier operador tratando de hacer una ganancia estará poco dispuesto a abastecer a familias necesitadas, cuando no se pueda reclamar el costo de instalar una conexión. El gobierno debe complementar esto subsidiando a quienes no puedan pagar por los costos de conexión. Hay muchos casos alrededor del mundo en los cuales el subsidio completo es financieramente imposible, pero donde los servicios deben hacerse asequibles y accesibles. Cada vez más deben considerarse opciones adicionales, al punto en que es necesario un grado de flexibilidad de normas. Al final, la alternativa sería entre una opción 27 de ‘tecnología más baja’ que es más accesible, pero que puede hacerse más confiable y sostenible, o una opción más costosa, de calidad más alta, que financieramente termina produciendo ‘elefantes blancos’. En resumen, se necesita desarrollar mucho más trabajo para comprender tanto los problemas financieros y de los necesitados, como las herramientas que puedan ser utilizadas para un manejo de costos, tarifas de agua, subsidios y contribuciones, más a favor de los necesitados. Un punto principal que argumenta este informe es que lo que se necesita ahora para determinar los problemas de financiamiento es una gran cantidad de detalles que permita un debate y una toma de decisiones más informados. Problemas y recomendaciones en torno a reformas institucionales La reforma institucional es la última de las cuatro áreas en las cuales creemos que se necesita una acción urgente. En un sentido limitado, las reformas institucionales son procesos y cambios necesarios para acabar con la corrupción e ineficiencia en compañías de agua y saneamiento. En un sentido más amplio, la reforma institucional cubre regulación (que protege a los necesitados y al ambiente), transparencia y responsabilidad, y finalmente, buen gobierno. La falla de las reformas institucionales en muchas empresas públicas es un argumento básico usado para justificar la privatización. La ineficiencia es un problema recurrente y, por lo tanto, la mejor forma de asegurar eficiencia y minimizar la corrupción es poner a cargo a entidades que maximicen las ganancias. Nuestra posición es que el origen de la falla de muchas empresas puede hallarse en muchas causas subyacentes, cuya solución no necesariamente es la PSP. La evidencia anecdótica de ineficiencia y corrupción en países en vías de desarrollo puede ser abrumadora, como lo demuestran nuestros estudios teóricos y de caso. Estas fallas necesitan ser identificadas, para que puedan ser seriamente confrontadas. Ellas incluyen lo siguiente: • El consumo de agua, sin rentas ni responsabilidad alcanzó un 40% o más en Manila, Buenos Aires, Dar es Salaam, Ciudad de México, Accra y Katmandú. Esto significa que por cada 100 litros que suministraron las respectivas compañías de agua, por lo menos 40 se pierden por botes, o conexiones ilegales, o no son pagados por causas de facturación y recolección ineficientes. A menudo se acusa a los necesitados de ser los mayores ladrones de agua. Pero al parecer, la mayoría de los robos de agua son cometidos por aquéllos con los contactos políticos necesarios. Las cañerías de abastecimiento de Dar es Salaam han sido descritas como “parecidas a un puercoespín” perforado con muchas conexiones ilegales. El suministro de agua en algunas áreas de Metro Manila se corta deliberadamente, para que las ‘mafias’ del agua puedan ‘matar un tigre’ vendiendo agua distribuida por camiones a las familias desamparadas. El tiempo de respuesta para reparar los botes de las cañerías a veces toma meses. • Las empresas públicas de agua en estas ciudades tenían altas proporciones de personal por conexión, principalmente porque los políticos a menudo pedían a las empresas que contrataran a amigos o familiares. La regla de eficiencia es tener a 4 empleados por cada 1000 conexiones. Algunas de las ciudades que estudiamos tenían, en algún punto, más de 25 empleados por cada 100 conexiones. No era raro encontrar un equipo de ocho reparando un bote que puede ser arreglado por una persona. Los comprobantes de pago debían ser revisados, examinados y refrendados al menos por cuatro personas distintas, aumentando no solo los procedimientos burocráticos sino también las oportunidades para la corrupción. 28 • En áreas rurales de Uganda y Ghana, muchas bombas manuales se dañan a los tres meses de su construcción. La mayoría de los esfuerzos por hacer que los contratistas las reparen (una tarea que garantizaban en los contratos que firmaron), demostraron ser inútiles, ya que las comunidades locales ni siquiera reciben la información de contacto de estos contratistas, y los gobiernos locales no tienen la capacidad de hacerles seguimiento. Distritos de Agua en Filipinas: Algunos Intentos Iniciales de Reforma Mucho antes de que el Banco Mundial comenzara a ejercer presión sobre los Países Menos Desarrollados para implementar reformas institucionales, Filipinas tomó fuertes acciones para ‘despolitizar’ y hacer más eficiente el suministro de agua y saneamiento. En 1973, una de las primeras políticas registradas en la ley por el Presidente Ferdinand Marcos después de declarar la ley marcial, fue reemplazar la antigua Autoridad Nacional de Agua y Alcantarillado (ANAA) por el Sistema Metropolitano de Agua y Alcantarillado (SMAA) y crear Distritos de Agua en las municipalidades más grandes fuera de Metro Manila. El SMAA y los Distritos de Agua eran entes institucional y financieramente autónomos, de los que era responsable un grupo de funcionarios públicos acordados y electos. Para apoyar a los Distritos de Agua, se creó una Administradora de Compañías Locales de Agua, la cual funcionaba como prestamista de bajo costo y proveedora de servicios de apoyo técnico. Los Distritos de Agua fueron creados en más de 400 ciudades y municipalidades y se volvieron enormemente exitosos en el cumplimiento de sus mandatos. Lo que hacía la diferencia es que, en su existencia autónoma, los distritos de agua operaban bajo principios de viabilidad económica, sin demasiada interferencia política. Ellos invirtieron donde tenía sentido invertir, mantuvieron proporciones de personal por empleado que eran eficientes, y cumplieron objetivos claros de actuación en facturación, recolección y reparaciones. Gerentes profesionales con mandatos claros, y no empleados políticos responsables antes sus patrones, manejaban las compañías. Sin embargo, había un desafío legal a su estatus. Un caso registrado en la Corte de Filipinas probó que los Distritos de Agua violaban la ley filipina que prohibía incluir a los entes propiedad del gobierno como compañías limitadas. En 1991, la Corte Suprema asumió el reto y ordenó que los Distritos de Agua fueran re-municipalizados. Es importante reconocer estas fallas dentro del contexto en el que tuvieron lugar. Hay un peligro de simplemente atribuirlas a la falta de competencia en países en vías de desarrollo. Se debe recordar que los países desarrollados también atravesaron fases similares. Lo que motivó a los británicos a hacer más eficientes sus sistemas de agua y a construir sistemas de saneamiento, fueron las epidemias de cólera que debilitaron su economía en el siglo XIX. La empresa pública de agua en Washington DC, como lo mencionamos anteriormente, casi quebró por ineficiencia y problemas financieros a principios de los 90. Luego hay otras peculiaridades del contexto que considerar, como los distintos modelos de desarrollo. Tanzania y Mozambique, por ejemplo, estaban organizadas como economías socialistas con planificación central del Estado, donde el agua era dada gratis o altamente subsidiada. Para apreciar más la necesidad de reformas institucionales, se requiere cierta información sobre antecedentes. Antes de la privatización, el suministro rural y urbano de agua era responsabilidad de las agencias del gobierno central. El financiamiento para estas obras públicas vendría centralmente, en gran parte, de los proveedores de fondos. Para comienzos de los 90, había un acuerdo casi universal de que esta forma de abastecimiento y las instituciones que la manejaban estaban impidiendo, más que facilitando, el acceso al agua a un número siempre creciente de personas. Aun cuando no estuviera cargado de 29 corrupción e ineficiencia, el suministro centralizado de servicios evitaba una respuesta a las necesidades y situaciones de los usuarios. Los servicios centralizados tampoco eran capaces de reparar y rehabilitar los puntos de agua lo suficientemente rápido, obligando a la gente a volver a usar fuentes no confiables de agua. Obviamente, se tenía que hacer algo. Durante este tiempo, los gobiernos alrededor del mundo en vías de desarrollo estaban siendo persuadidos y obligaban a los proveedores de fondos a mejorar el control. Se comenzó una reforma fundamental de las formas de gobernar. La descentralización se convirtió en el llamado clave, y los mecanismos de abastecimiento del gobierno central empezaron a desmantelarse. En varios países, en las áreas rurales se conformaron equipos de agua y saneamiento a nivel regional y de distrito. En pueblos y ciudades, las compañías fueron impulsadas hacia la autonomía institucional, y no hacia la independencia financiera. Más adelante, se otorgó a las autoridades del gobierno local la responsabilidad de planificar y asignar recursos para ofrecer suministro de agua y servicios de saneamiento. Dentro de este ambiente de descentralización institucional, se introdujo una nueva reforma – la de cambiar el papel del Estado de ser un proveedor directo a ser un facilitador o posibilitador de servicios. Entonces los servicios serían suministrados por el sector privado – bien empresas comerciales o sin fines de lucro – ya que el Estado se había ‘echado hacia atrás’. Siendo así, los paquetes de reforma del sector agua tenían la participación del sector privado como una de sus bases fundamentales. La uniformidad de este elemento particular de reforma a lo largo de los diferentes países que estudiamos, independientemente de las diferencias de contexto político, económico y social, nos llevó a concluir que este modelo de provisión de servicios sigue un patrón impuesto por proveedores multilaterales y bilaterales, bien como parte de los paquetes prestados de ajuste estructural del FMI y el Banco Mundial, o bien como condiciones explícitas relacionadas a la ayuda bilateral. Cambiar el papel del gobierno, y reducir al mismo tiempo su capacidad (mediante reducciones a nivel central, y no mediante el aumento de personal a niveles del gobierno local), elimina los beneficios que pudieran obtenerse de la descentralización en sí (respuesta a las necesidades de la gente, mayor contabilidad o responsabilidad, etc.). Pero lo que parece ser el grave error fue la expectativa de que las débiles agencias descentralizadas del gobierno – no es raro encontrar “departamentos” provinciales de agua y saneamiento conformados por una persona, sin fondos y medios para moverse alrededor de un área grande, donde el transporte público es irregular en el mejor de los casos – aprenderían rápidamente todo sobre propuestas y otras formas de contratación del sector privado, mucho menos registrar, controlar y supervisar las actividades de contratistas expandiéndose más allá de las capitales de provincia. Este papel cambiante, en las áreas rurales que estudiamos, tuvo un impacto negativo en el acceso de los necesitados a los servicios. En Mozambique y Uganda, las obras dadas en contrato a compañías privadas, en la práctica no han estado a la altura de la norma. Algunas obras están tan por debajo de la norma que los puntos de agua son inservibles. Las unidades de agua de distrito que tienen la responsabilidad de supervisar y controlar el trabajo de las compañías, y de asegurarse de que siguen las reglas establecidas, no son capaces de hacerlo. En Uganda, los equipos de agua y salud de distrito que se supone deben controlar y movilizar a las comunidades a participar en el desarrollo de su servicio de suministro de agua, y ayudar a garantizar su sostenibilidad financiera, son llevadas al límite e incapaces de hacer el trabajo. El resultado es un desastre de precios en aumento por obras de construcción subcontratadas, ‘productos’ deficientes por debajo de la norma, que garantizan su insostenibilidad aun a corto plazo. 30 No es difícil imaginar que el trabajo por debajo de la norma le costará más a la comunidad – por reparaciones, así como costos asociados con la vuelta a fuentes no confiables, y tiempo y esfuerzo para recoger agua de estas fuentes. Se deja a las comunidades pobres con un servicio incierto y costoso. Ésta es la ironía más grande, dado que una de las razones para involucrar al sector privado es para mejorar la eficiencia del servicio y ampliar su cobertura rápidamente. Los estudios de caso rurales también demuestran que hasta ahora no hay mejoras en la responsabilidad financiera. En algunos sentidos, la responsabilidad fue establecida en la disolución de responsabilidades que acompañan los cambios de funciones. Como los proyectos son contratos entre el gobierno y los contratistas (técnicamente las comunidades no son una parte en el contrato), los supuestos ‘beneficiarios’ no están en posición de buscar remedio a los trabajos por debajo de la norma. La responsabilidad financiera se pierde en los instantáneos acuerdos comerciales/contractuales de participación del sector privado. Los dos temas institucionales planteados aquí – el de la capacidad de controlar y regular, y el de remediar la falla del servicio – no son, sin embargo, particulares de la participación del sector privado. Un servicio de entrega pública igualmente requerirá control y/o escrutinio y alguna forma de regulación, ya sean formas de supervisión de calidad/control de calidad, uso de puntos de referencia o fijación de objetivos (ej. reducción de consumo inexplicado de agua) por parte de políticos y representantes independientes de los intereses del consumidor. En parte es la ausencia o debilidad de estas funciones lo que ha conducido a enormes ineficiencias y deterioro de los servicios públicos de suministro de agua, una ausencia o debilidad que igualmente conduce a los mismos problemas de estar involucrado el sector privado. La ausencia de mecanismos para que haya una responsabilidad directa del consumidor contribuye al deterioro de los servicios públicos de agua. Cuando el resultado son los monopolios naturales y los beneficios de los servicios, hay un caso aún más fuerte para una responsabilidad directa del consumidor del servicio, en resguardo de sus propios intereses y satisfacción. Debe notarse que frecuentemente hay una fina línea que separa la excesiva interferencia política y la presión por responsabilidad. Es cierto que muchas compañías de agua en el mundo en desarrollo han sido desechas por políticos que las han usado para fines inescrupulosos, como una pieza de oportunidad o de poder. Las empresas que están a merced del capricho de sus amos políticos han sido testigos de prioridades de inversión sesgadas para beneficiar a las élites políticas y económicas, en lugar de expandir los servicios a donde se necesitan con mayor urgencia. En el mejor de los casos, es un uso ineficiente de recursos. En el peor, es un medio para perpetrar la injusticia social. Sin embargo, la absoluta falta de participación de las autoridades políticas también puede ser mala, o peor, una disolución de su responsabilidad. El estudio de caso Katmandú refleja muy poderosamente la realidad de la necesidad de independencia del proveedor de la excesiva interferencia política. Por otro lado, el estudio de caso Washington ofrece un ejemplo de participación política deseada en las operaciones de la empresa pública, que obligó a los gerentes de la empresa a mejorar los servicios ante la amenaza de privatización. En este caso particular, la función de escrutinio del Congreso permitió una definición negociada de eficiencia empresarial que marcó el camino hacia el mejoramiento. El estudio de caso Buenos Aires muestra que la participación de operadores privados en sí no despolitiza el suministro de agua y saneamiento. Aguas Argentinas tuvo que enfrentar, por un lado, los términos de su contrato original que estipulaban que debía servir a todos, y la realidad política de que las comunidades de los barrios bajos efectivamente están excluidas de recibir servicios, por una legislación contradictoria existente. 31 Es tentador concluir que la participación política favorable solo funciona en democracias establecidas. Quizás es más preciso concluir que la ‘participación política’ que surge de las transparentes e institucionalizadas funciones de escrutinio de los representantes electos de la gente – parlamentos nacionales, asambleas de distrito – es a fin de cuentas algo bueno. No tenemos la palabra final en esto, y consideramos este asunto como una de las piezas del rompecabezas de control y regulación. Esta función, así como lo discutimos en la sección anterior, se vuelve más importante cuando las empresas son manejadas por operadores privados. Qué tan bien regulados o controlados estén los operadores públicos o privados, y hasta qué punto sean capaces de servir a los necesitados, depende de la capacidad de las diferentes instituciones que se relacionan con el proveedor en estas funciones. La construcción de capacidades, en el caso de Uganda y Mozambique es de tipo más elemental – la necesidad de más personal en los departamentos de agua y saneamiento de la autoridad local, para asumir el control, la supervisión y la movilización de la comunidad. En el caso de Dar es Salaam y Katmandú, la construcción de capacidades está relacionada con la creación de redes que puedan conectarse con el proceso de privatización, el acceso de estas redes a la información, así como los medios por los cuales la información compleja recibida por estas redes pueda ser traducida y explicada a los usuarios, particularmente los necesitados, que al final sufrirán los impactos de las decisiones de privatización. Está claro en el estudio de caso Katmandú que los intereses de la gente necesitada deben ser activamente defendidos, no solo por la sociedad civil, sino por los diferentes actores involucrados en un proceso de privatización, incluyendo consultores y asesores contratados por el gobierno para ayudarlo a establecer el proceso de privatización. En este caso, el asesor fue contratado para garantizar que los necesitados urbanos en Katmandú no se quedaran sin recibir el servicio mientras que la operación de la empresa pasa a manos del sector privado. La disposición de una red de la sociedad civil para elevarse ante el reto de participar en el proceso, en vez de mantenerse fuera para criticar al gobierno por fallar en servir a los necesitados, plantea un modelo para el activismo de la sociedad civil en este asunto. Privatizar servicios es un tema complejo y muchos gobiernos están poco preparados para manejar el proceso, y probablemente están tan desinformados como los actores de la sociedad civil, quienes generalmente están ajenos al proceso. Los actores de la sociedad civil, trabajando para fortalecer la mano del gobierno al ayudar de cualquier manera adecuada (por ejemplo, haciendo comentarios sobre borradores de documentos preparados por asesores externos), aumentan las posibilidades de que la forma particular de privatización del servicio no afecte los intereses de los necesitados. Esto requiere una apertura similar del gobierno a este tipo de participación de la sociedad civil. En contraste está la forma en que el gobierno de Ghana está manejando el proceso de privatización en Accra y un grupo de centros poblados. En vez de abrirse y crear espacios para la consulta pública sobre la privatización de servicios urbanos de agua, decidió terminar el debate. Su propia actuación provocó una campaña en contra de la privatización, por una amplia fuerza de la sociedad civil de Ghana, que luego tuvo éxito en abrir el debate público del tema, un año después del inicio del proceso. Es irresponsabilidad de los gobiernos escoger no discutir lo que al final es una reorganización histórica de la forma en que se ofrecen los servicios públicos, especialmente cuando hay verdaderas amenazas de que bajo el nuevo arreglo la gente necesitada podría ser excluida de un servicio básico; penalizada por ser pobre y no poder pagar. Está a favor del gobierno incluir a una amplia población, sobretodo a quienes representan los intereses de los necesitados y a los mismos necesitados en la formación de servicios básicos privatizados. 32 Hay razones tanto técnicas como políticas para reformas institucionales y reorganizaciones de relaciones más amplias. Políticamente, una falla en informar, consultar e involucrar a la gente en la formación de servicios, probablemente resultará en conflictos civiles. Ésta es una de las lecciones que extraer de la experiencia en Cochabamba. Al informar y abrir canales para el diálogo con un público más amplio y con los necesitados, el gobierno estará en una posición de emplear los recursos de la sociedad para determinar la mejor forma de manejar los problemas de recursos limitados, enormes necesidades de inversión y suministro de servicios a todos, incluyendo a los necesitados. Hay ecuaciones difíciles que resolver e intereses contradictorios que manejar. Fallas en informar e involucrar al público y a la sociedad civil, para que comprendan lo que está en juego, inevitablemente conllevan a otras complicaciones. Las razones técnicas se relacionan con las brechas de información que son necesarias para diseñar el servicio, ya sea operado en forma pública o privada. Muy pocos gobiernos en el mundo en vías de desarrollo realmente conocen el estado en el que se encuentran sus redes de agua, qué recursos y proveedores de agua están siendo usados por la gente, y cómo establecer subsidios para servicios que sean justos y que alcancen a quienes realmente necesitan ser subsidiados. Involucrar a las organizaciones de los necesitados y a una sociedad civil más amplia ayudaría a tender puentes sobre las brechas de información. La discusión anterior refleja el nivel de calidad de relaciones que necesita establecerse y fortalecerse para que cualquier proceso de privatización sea exitoso en el suministro de servicios a los necesitados. La relación clave es entre el ente público (que decide privatizar o no y establece el acuerdo particular de privatización) y la comunidad y sus defensores de la sociedad civil (quienes se verán directamente afectados por estas decisiones). Las relaciones entre los accionistas deben ser constantes, especialmente ya que, como demuestran los estudios de Manila y Buenos Aires, asegurar que los intereses de los necesitados sean tomados en cuenta no termina ni siquiera con la firma de los mejores contratos de PSP. Garantizar los intereses de los necesitados es producto de negociaciones continuas. Las relaciones entre el operador privado y la comunidad y sus defensores de la sociedad civil también deben ser establecidas en parte por razones técnicas mencionadas anteriormente, pero también porque son estos accionistas quienes a fin de cuentas son los clientes que deben ser atendidos. Como ha sido explicado por Tearfund en otra investigación, finalmente es a favor de los intereses de las empresas que ellos estén concientes de las complejidades de la pobreza y del papel que pueden jugar en el proceso más largo de desarrollo. En conclusión, la participación del sector privado en la entrega de servicios públicos necesitará nuevas reglas y funciones para las diferentes partes interesadas. Todo esto requiere fortalecimiento de las actividades de todas las partes interesadas, apertura de acceso a información y creación de nuevas relaciones, así como estructuras para esas relaciones. Resumen y conclusión El papel del sector privado en el suministro de agua y saneamiento está aumentando. En áreas rurales, más y más proveedores de fondos, agencias multilaterales y gobiernos están movilizando y financiando al sector privado para que comience una serie de actividades, ya que las agencias del estado y los entes públicos se han retirado o están desmantelados. En áreas urbanas en países en vías de desarrollo, el creciente nivel de actividad del sector privado se atribuye principalmente a una falla percibida de las empresas públicas, y menos a la demanda creada de fuerzas de mercado naturales. Nuevas funciones y nuevas reglas 33 son creadas en esta reorganización de relaciones entre el Estado, la empresa y la sociedad civil en la provisión de agua y saneamiento. En esta investigación, hemos explorado el impacto de esta reorganización en las vidas de los necesitados rurales y urbanos en países en vías de desarrollo. Nos topamos con cuatro áreas de preocupación en las cuales la reorganización puede poner en peligro el acceso confiable, asequible y sostenible de los necesitados, a agua potable segura y saneamiento adecuado – construcción de capacidades; participación de la comunidad y transparencia; financiamiento y condicionalidades; y reforma institucional. Nuestra principal preocupación es sobre el impacto de las nuevas reglas y nuevas funciones sobre la construcción de capacidades en las áreas más pobres alrededor del mundo. Como las agencias del estado han disminuido y las compañías privadas han venido a tomar sus funciones, existe el peligro real de perder irreversiblemente las capacidades y habilidades del sector público en la provisión de agua y saneamiento. Esto no es necesariamente algo malo – después de todo, ¿por qué no dar una función de servicio público a quienes potencialmente pueden hacer un mejor trabajo? Pero lo que hemos notado es que dicho cambio de funciones puede convertirse en deseable solo cuando las estructuras de mercado estén mejor desarrolladas, cuando los derechos y autorizaciones sean respetados, impuestos y protegidos universalmente, y cuando existan suficientes datos para informar a los tomadores de decisiones. En áreas rurales, el enfoque de promover la participación del sector privado parece estar a expensas de la construcción de capacidades del sector público. La participación del sector privado es impuesta como una condición de apoyo, financiamiento y crédito, incluso cuando el sector privado local en sí es casi inexistente, o es tan débil y emergente que él mismo necesita programas de construcción de capacidades. Se espera que entes del gobierno débiles, sin recursos y sin personal, asuman la nueva función de facilitar y supervisar las nuevas reglas en la entrega de servicios y de controlar las actividades con las que apenas pueden continuar. En áreas urbanas, el tema clave son los gobiernos que no están preparados para manejar los procesos de PSP, la falta de capacidad reguladora y la ausencia de la información necesaria para una regulación adecuada. Cuando los procesos de privatización están en marcha, funcionarios públicos sub-empleados y sub-pagados se ven obligados a asumir la función de negociar con una élite de representantes de compañías multinacionales, algunos de los cuales optan por las formas más sutiles de corrupción para tomar ventaja sobre los competidores. A pesar de la adherencia a cierto código corporativo de ética o declaraciones de compromiso con el desarrollo sostenible, aún tenemos que las compañías de altos gastos, la mayoría de las veces, serán una influencia corruptiva en un ambiente de pobreza, especialmente al negociar con el humilde empleado público, desde su hotel cinco estrellas con atractivas secretarias. Lo que creemos necesario es que el gobierno desarrolle la capacidad de dar forma a una reforma de políticas según los intereses de sus ciudadanos, para regular servicios, dar orientación y procesar quejas de cualquier parte. Igualmente, la sociedad civil necesita desarrollar la disponibilidad y capacidad de participar en procesos de PSP, en lugar de mantenerse fuera como críticos intransigentes que pueden tener razones válidas para oponerse, pero no ofrecen ninguna alternativa real viable. Creemos que los grupos de la sociedad civil, al estar suficientemente capacitados, están en la mejor posición para controlar actividades y generar información. En algunas instancias, pueden ser entidades sin fines de lucro que pueden ofrecerse, no solo como alternativas de caridad, sino como competidores confiables para el sector privado en búsqueda de ganancias. También el sector privado, debe ser foco de la construcción de capacidades, especialmente en 34 términos de cómo comprometer a la sociedad civil de manera significativa y de comprender las complejidades de la pobreza. Nuestra segunda preocupación gira en torno a la gente y la participación. Es bastante terrible que aún cuando las funciones fundamentales están siendo cambiadas, los necesitados generalmente permanecen en sus antiguos roles – receptores invisibles y pasivos del desarrollo. Las decisiones y contratos son hechos para ellos; ellos cumplen poca función en su formulación. Ellos apenas tienen conocimiento de los contratos. La movilización social y participación de la comunidad son a menudo tratadas como problemas – como procesos burocráticos de los cuales hacer caso omiso - y no como componentes esenciales sin los cuales los proyectos no tendrían éxito. De hecho, es bastante lamentable que los proveedores de fondos se preocupen por el impacto que tienen las reorganizaciones de relaciones sobre los necesitados, solo como una reflexión, después de que han continuado y procedido a promover e implementar una política de PSP. Por su naturaleza, existen barreras adicionales para que el sector privado, motivado por las ganancias, comprenda las necesidades de los sectores más pobres de la sociedad. En las áreas rurales que estudiamos, el sector privado no está preparado para esta función. Ellos son contratados para construir puntos de agua o construir letrinas, no para participar en un proceso más a largo plazo, denominado desarrollo. Ellos están más interesados en poner los ladrillos y el cemento, y que se les pague por eso, que en construir algún sentido de propiedad. Típicamente sus contratos son para instalaciones físicas o de ‘hardware’, no instalaciones sociales o de ‘software’. El sector privado está ahí para relaciones comerciales y contractuales de corto plazo, no para asociaciones estratégicas solidarias a largo plazo. Por lo tanto, no es sorprendente que en áreas rurales, los poblados de bajos recursos se despierten un día con la llegada de grupos de construcción, que no tienen mucha responsabilidad por el servicio o producto que entregan. No es sorprendente que en áreas urbanas, el público sea el último en saber sobre los contratos que se negocian en el sector privado. No ha escapado de nuestra atención que algunas compañías trasnacionales se han vuelto más flexibles que los gobiernos municipales en la entrega de servicios a comunidades barrio adentro y poblados informales sin posesión de tierras. Así mismo, en algunas grandes ciudades, su entrada se ha convertido en la mayor amenaza a ‘mafias de agua’ bien establecidas que mantienen los precios altos y los servicios públicos ineficientes. Estas compañías deben ser alabadas por sus innovaciones, pero lo que parece más crucial en dichos acuerdos es la existencia de organizaciones comunitarias. Las organizaciones comunitarias negocian en representación de los necesitados, y hacen posible que los acuerdos se lleven a cabo. Especialmente en las áreas más pobres, las organizaciones comunitarias son instituciones sociales indispensables. Creemos que construir un ‘sentido de propiedad’ y mantener un ambiente de transparencia siempre será una responsabilidad del gobierno. Del mismo modo, las inversiones en participación de la comunidad y movilización social deben ser priorizadas, tanto como las infraestructuras físicas. Finalmente, se necesita hacer más trabajo para garantizar que la participación de la comunidad y la movilización social sean incorporadas dentro de los procesos de diseño de PSP. Nuestra tercera preocupación tiene que ver con los asuntos de financiamiento. Somos muy críticos con las medidas o la ‘aritmética’ más ampliamente utilizada por los proveedores de fondos, en la toma de decisiones sobre costos y financiamiento, porque ellos a menudo no captan y son insensibles a las complejidades de la pobreza. Los benefactores y prestamistas hablarán de costos de operaciones y mantenimiento, costos de repago de capital, costos de financiamiento, y otros tipos de costos que conducen a los inevitables aumentos de precios. Muchas veces ausente de las conversaciones está la manera en que 35 los necesitados gastan 100 veces más la proporción de sus ingresos en gastos por agua que quienes disfrutan de una mejor posición económica. Mientras que se contratan analistas financieros para revisar las proyecciones de flujo de efectivo y las corrientes de rentas, no se le presta mucha atención a cuantificar el valor del tiempo perdido y esfuerzo gastado en hacer colas a las 5 de la mañana en el surtidor de agua del vecino, o las oportunidades perdidas cuando los niños no son enviados a la escuela porque se necesitan para llevar el rebaño a las fuentes de agua, lo cual implica un viaje ida y vuelta de seis horas. La idea de contribuciones del costo de capital para proyectos rurales es inventada, al parecer inconsciente de la realidad de que los poblados tienen economías casi sin dinero, particularmente durante los meses en los que están esperando que crezca la cosecha. Las políticas para recolectar las contribuciones son hechas sin considerar lo difícil que sería para los campesinos pobres entregarle su dinero ganado con esfuerzo a extraños. Los riesgos para los inversionistas privados son evaluados usando los últimos instrumentos científicos; los riesgos para las comunidades (y el gobierno) de malos comportamientos corporativos no son planteados para la discusión. A pesar de los problemas inherentes a la manera en que se inventan la recuperación de costos y las contribuciones del costo de capital, todavía creemos que éstos son principios aceptables, incluso necesarios, pero nunca deben convertirse en una barrera, mucho menos para que los necesitados tengan acceso a los servicios. En áreas rurales, las contribuciones del costo de capital pueden crear un sentido de propiedad si son bien manejadas, y si son espontáneas y voluntarias, no forzadas y obligatorias. En áreas urbanas, los necesitados pueden convertirse en buenos clientes porque ellos conocen más precisamente el valor de las provisiones confiables de agua limpia. Es en esta área donde las soluciones detalladas, prácticas y viables son más necesarias que las declaraciones de principios o ardientes retóricas. En la síntesis, presentamos recomendaciones detalladas para manejar los problemas de recuperación de costos en Ghana y Nepal. Discutimos la necesidad de desarrollar instrumentos para medir los ‘efectos de sustitución’ y los costos de no suministrar servicios de agua y saneamiento. También mencionamos que los subsidios fijados para los necesitados pueden ser mejor diseñados cuando los costos son descompuestos en sus elementos más específicos. El poder de pago es siempre un tema complejo. Observamos en el curso de nuestra investigación que actualmente en áreas urbanas, los altos costos no se deben necesariamente a la explotación a rienda suelta, sino a la falta de mantenimiento e inversiones del pasado, o a mantener bajos los aumentos de precio para apoyar al gobierno y que éste no perdiera puntos con los votantes en su campaña. Las compañías privadas se vuelven blancos fáciles del cargo de explotación excesiva; los funcionarios públicos responsables de inversiones poco sabias, incluso caprichosas, con frecuencia están de convenientemente fuera de la oficina cuando el impacto de sus decisiones se siente más profundo. Es importante ser siempre conscientes de este panorama más amplio al discutir el poder de pago. Para tratar con el poder de pago, también vimos la necesidad de ir atrás y comenzar desde las opciones tecnológicas y financieras en oferta. Es importante considerar opciones de tecnología más barata y esquemas de financiamiento menos costosos. Problemas de poder de pago, y finalmente de sostenibilidad, surgen cuando no hay muchas alternativas en cuanto a opciones tecnológicas o acuerdos de financiamiento. Cuando se deben tomar decisiones difíciles sobre los cargos, inevitablemente ello incluirá equilibrar la necesidad financiera con el juicio político. Más allá de las discusiones de recuperación de costos, subrayamos el tema del impacto del gasto en agua y saneamiento sobre la reducción de la pobreza. Nosotros argumentamos que el dinero gastado en agua y saneamiento recorre un largo camino, trayendo consigo no solo beneficios económicos sino también de salud y educación. Agua limpia y saneamiento 36 adecuado significa mayor productividad económica, una población más sana y más niños en las escuelas. Por lo tanto amerita que se le dé mayor prioridad en la distribución financiera de los proveedores de fondos y los gobiernos. Finalmente, nuestra cuarta y última preocupación se centra en las reformas institucionales. Nosotros definimos las reformas institucionales en sus sentidos limitado y amplio. Seguimos las fallas de las empresas – tanto públicas como privadas – en la falta de control, normativas, control de calidad y supervisión o fijación de objetivos por parte de autoridades políticas y representantes del consumidor. Los mecanismos de responsabilidad son finalmente los medios con los cuales se pueden tratar los problemas de corrupción e ineficiencia. Una difícil tarea relacionada con la reforma institucional es que las autoridades determinen entre lo que es una intervención ‘beneficiosa’ y una ‘innecesaria’ en la toma de decisiones. Una absoluta no interferencia puede ser deseable, pero puede conducir también a la disolución de la responsabilidad. Éstas son piezas de un rompecabezas de control y regulación que está aún por comprenderse. Las reformas institucionales también son sobre las nuevas funciones y nuevas reglas que surgieron con la promoción activa de la participación del sector privado. Es importante ver completamente estas nuevas funciones y nuevas reglas, y observar cómo está siendo manejada la transición de lo viejo a lo nuevo. En efecto, estamos haciendo un llamado hacia un nuevo enfoque. Por falta de un término mejor, llamamos a esto un enfoque de contexto determinado. Está caracterizado por un punto inicial que es local – o sea, el problema es establecido y definido considerando el contexto local. No parte de un principio generalizado, ni de una serie de prescripciones abstraídas sobre lo que debe hacerse. En lugar de ello, trata de desarrollar herramientas y soluciones para el contexto local particular. Este enfoque está aún por desarrollarse y elaborarse más, pero no está completamente libre de fundamentos teóricos. De hecho, encuentra muchas afinidades con la economía institucional, en oposición a las economías de libre mercado. Las “instituciones” en este sentido, son entendidas como los actos colectivos que “establecen relaciones de derechos, deberes, no derechos y no deberes.” Estamos motivados por el hecho de que la economía institucional está encontrando más espacio dentro del Banco Mundial. En general, sin embargo, vemos el pensamiento de libre mercado como dominante en el Banco y otras instituciones proveedoras de fondos, como se muestra en su reciente publicación actualizada, Estrategia del Sector Agua. Esperamos que los hallazgos de este proyecto de investigación, destinado a propósitos prácticos y realizado por practicantes, sean escuchados y quizás abran nuevas discusiones también sobre asuntos teóricos. Pero lo que más deseamos es que pueda marcar el inicio de una revisión multisectorial de la participación del sector privado – similar al culminado proceso de revisión hecho sobre construcción de bloques. Aún hay una división fundamental sobre la participación del sector privado. Por una parte, está el escepticismo considerable y la absoluta oposición a incrementar la participación del sector privado en el suministro de servicios de agua y saneamiento. Por otra, está la promoción casi universal de la política de PSP por los proveedores de fondos. Creemos que es solo a través de una revisión multipartita de este tipo que puede pronunciarse la palabra final, convincente y legítima en este debate. Solo mediante una revisión que involucre a las partes interesadas puede responderse definitivamente la pregunta de si la participación del sector privado beneficia a los necesitados. - fin - 37