juventud, violencia y politícas públicas en america latina

JUVENTUD, VIOLENCIA Y POLITÍCAS PÚBLICAS EN AMERICA LATINA
INTRODUCCIÓN
El objetivo de este documento es evidenciar la situación de los jóvenes en riesgo de América
latina y de proponer políticas para enfrentar este problema.
La importancia de tratar el problema de la juventud en riesgo deriva del nivel de violencia que
registra el continente y que “equivale a destruir gran parte del capital humano que el sistema
educativo crea todos los días” (LONDOÑO, GAVIRIA, GUERRERO, 2000). Deriva también del
hecho que la región hasta 2020 tendrá el mayor contingente de jóvenes de su historia y que la
cohesión social de las sociedades latinoamericanas dependerá de la capacidad de integrar a la
juventud como actor social central y no marginal.
Este documento describe primero la situación de los jóvenes en riesgo y analiza las condiciones
institucionales de la formulación e implementación de programas adecuados. Posteriormente se
focaliza en las diversas tipologías de intervenciones.
1. Jóvenes y riesgo
Hablar de Juventud en situación de riesgo no es tarea fácil. Primero, porque el concepto de
juventud implica asumir un enfoque amplio que por un lado permita focalizar sobre determinados
grupos pero que además considere que lo juvenil sobrepasa con creces una definición etarea.
En este sentido, cualquier definición de juventud implica reconocer que la etapa juvenil es el
período en el cual se produce con mayor intensidad la interacción entre las tendencias
individuales, las adquisiciones psicosociales, las metas socialmente disponibles y las fortalezas y
desventajas del entorno (KRAUSKOPF, 1999). En este sentido, y sin entrar en la discusión
sobre los limites de edad de la juventud que varían según los países y sobre lo que se entiende
por jóvenes, se asume aquí que la juventud cubre básicamente dos períodos.
El primero, el de la adolescencia, que se extiende desde la edad de la pubertad alrededor de
12 años que marca la ruptura con la infancia, hasta la edad de la entrada en el mundo del joven
adulto. La adolescencia es un período de formación física, intelectual, afectiva y ética y es
también un período de cambio y ruptura marcado por la búsqueda de identidad. En el período de
la adolescencia los factores de socialización principales son la familia pero en forma siempre
menor con respecto a la infancia, y por otra parte la escuela y sobre todo los pares. De hecho
como lo han demostrado los estudios basados sobre los meta análisis, la influencia de los pares
es predominante en el pasaje a actos de violencia o comportamientos en conflicto con la ley o
incívicos más que cualquier otra influencia (BLATIER, 2002).
El segundo período, el del joven adulto es caracterizado por una doble búsqueda: la de entrada
en el mercado de trabajo sea en forma directa sea a través de estudios o capacitación que la
facilitan y la búsqueda de construcción de su propia familia. Se extiende hasta más o menos 2529 años (los países adoptan limites diferentes), es decir, la edad aproximativa de formar una
familia. En este segundo período la familia de origen si bien continúa a cumplir un papel de
apoyo, es sobre todo como red de protección que permite al joven tener vivienda, financiar sus
estudios o sostenerse durante fases a veces largas de búsqueda de trabajo. La escuela juega un
papel menor en materia de educación, es principalmente una instancia de calificación profesional
1
y menos de socialización. Los pares en la formación, el uso y calidad del tiempo libre y el trabajo
juegan un papel más influyente. Pero son sobre todo las perspectivas de acceso al mercado de
trabajo y el logro de un equilibrio afectivo en la relación con potenciales parejas que condicionan
la vida del joven adulto.
En segundo lugar, cualquier definición de jóvenes en situación de riesgo debe considerar la
presencia estructural del riesgo en la sociedad moderna. En este sentido, el proceso de
modernización y desarrollo tecnológico ha llevado a que los jóvenes actualmente se encuentran
mucho más expuestos a la redefinición de patrones de consumo que han agudizado las
diferencias en el acceso de oportunidades y en las condiciones de vida entre los grupos en
ventaja socioeconómica y aquellos que no lo están. En este sentido, los beneficios del desarrollo
tecnológico no favorecen por igual a los jóvenes de todos los estratos sociales, produciéndose
una polarización socioeconómica al interior de las sociedades nacionales (BECK, 1998).
Asimismo, las sociedades actuales se enfrentan a múltiples riesgos como consecuencia de los
procesos de modernización donde los “peligros decididos y producidos socialmente” sobrepasan
la seguridad y conllevan “un impacto diferencial que agudiza la brecha social” al acumularse la
riqueza “en los estratos más altos, mientras que los riesgos se acumulan en los más bajos”
(BECK, 1998).
Lo anterior implica considerar que si bien toda la juventud se ve enfrentada a los riesgos de la
sociedad moderna, existen grupos de jóvenes que por diferentes factores se encuentran más
expuestos que otros a desarrollar conductas de riesgo. En esto la diferenciación que se ha
planteado desde el campo de la salud, respecto a la diferencia entre conductas de riesgo y
conductas que involucran riesgos es central.
Las conductas de riesgo son las que comprometen aspectos del desarrollo psicosocial o la
supervivencia de la persona joven. Estas conductas están influenciadas por diversos factores
presentes en la sociedad y en el entorno más cercano (familia, escuela, pares y barrio). Por otra
parte, las conductas que involucran riesgos son aquellas propias de los y las jóvenes que
asumen cuotas de riesgo (no muy diferentes de los adultos) conscientes de ello y como parte del
compromiso y la construcción de un desarrollo enriquecido y mas pleno.
En este sentido, es necesario destacar, que es peligroso asumir que la juventud en sí misma
significa estar en situación de riesgo por cuanto la generalización lleva a que las conductas de
riesgo se consideren propias de este periodo de edad y por lo tanto se fundamenten en la
caracterización de este. Asimismo ello no diferencia a aquellos jóvenes que realmente tienen un
estilo de vida consistente en conductas que se constituyen en verdaderos factores de riesgo para
su desarrollo y su entorno.
Desde esta perspectiva, la juventud en situación de riesgo, es aquella que se enfrenta a factores
que pueden afectar el desarrollo de su ciclo vital y comprometen aspectos del desarrollo
psicosocial como es por ejemplo el involucramiento en comportamientos antisociales, violencia y
delincuencia derivados de diversos circuitos de riesgo. De hecho, en la adolescencia y la
juventud los comportamientos específicos que amenazan a determinados grupos de jóvenes se
encuentran interrelacionados. Cuando un joven ingresa a uno de ellos, se le van adicionando
vulnerabilidades de distinto origen que confluyen en la explicación de la participación de los
jóvenes en hechos de violencia y delincuencia (KRAUSKOPF, 2003).
2
2. Caracterización de la violencia en América latine
Tasa de violencia alta.
América Latina es reconocida como una de las regiones más violentas del mundo y junto con
ello, la utilización de la violencia como forma de resolver conflictos se ha convertido en algo
cotidiano en la región. En este sentido, a partir de la década de los 80s la violencia y en
especial la violencia delictual, se ha convertido en un problema central llegando a ser
considerada uno de los principales obstáculos para el desarrollo económico (FAJNZYLBER;
LEDERMAN Y LOAYZA, 2001). Asimismo, es posible evidenciar que la violencia y la
criminalidad afectan la vida diaria de las personas mediante “el debilitamiento de la noción
misma de pertenencia a la sociedad y la conciencia de la incapacidad del Estado para garantizar
la seguridad de los ciudadanos” (REGUILLO-CRUZ. R. 2003). De esta forma, las ciudades se
presentan como espacios donde la violencia es una vivencia cotidiana, generándose una
percepción pública (errónea) que identifica la ciudad con la violencia, convirtiendo ambos
términos en sinónimos1 .
Se sabe además que como en otras regiones casi el 80% de los delitos comunes (excepto
aquellos relacionados con la violencia intrafamiliar, o los delitos de cuello blanco o del crimen
organizado) son cometidos por jóvenes de 12-25 años. Sin embargo, diversos estudios muestran
que los jóvenes son también las principales victimas de la violencia en la región. Al analizar las
cifras de muerte juvenil en la región, las denominadas “causas externas” (agrupando accidentes
vehiculares, homicidios y suicidios) son ampliamente predominantes en todos los casos, y en la
mayor parte de ellos, superan el 50 % y hasta las tres cuartas partes de todas las causas de
muerte analizadas (OPS, 2000).
El tema de los homicidios, en particular, afecta centralmente a países como Colombia, Brasil y El
Salvador, con porcentajes que se ubican en 62.5 %, 42,0 % y 46,1 % respectivamente en
relación al conjunto de las causas de muerte en varones jóvenes, y en tasas que llegan a 211.4
por mil en el caso de Colombia, y a niveles de 107,2 por mil en Venezuela, 96.6 por mil en Brasil
y 95.0 por mil en El Salvador (OPS, 2000). En el caso de las mujeres jóvenes, se destacan –por
su magnitud- las cifras relacionadas con enfermedades trasmisibles en República Dominicana,
Panamá y Ecuador, así como las cifras relacionadas con el embarazo y el parto en Nicaragua y
Colombia, en un marco donde los indicadores no siempre reflejan con precisión los efectivos
alcances de estas complejas dinámicas (OPS,2000). El análisis del contexto en el cual suceden
estas situaciones de violencia para las jóvenes, da cuenta de que el ser mujer, adolescente, vivir
en un entorno socialmente desfavorable y ser madre, son factores que condicionan la situación
de vulnerabilidad de las jóvenes. En este sentido, en la región una gran fracción de la
reproducción biológica –60% o más- sucede en la juventud y especialmente en la adolescencia.
En esta etapa ocurren los hechos más significativos de la trayectoria reproductiva de las
personas, que inician su actividad sexual y se exponen a enfermedades de transmisión sexual,
incluyendo al SIDA. Para América Latina, según encuestas de demografía y salud (RODRIGUEZ
VIGNOLI, 2005) una gran mayoría de los adolescentes no usa preservativos y más del 75% de
1
Reguillo-Cruz, R., ¿Guerreros o ciudadanos? Violencia(s). Una cartografía de las interacciones
urbanas, en Moraña, M. (edit), Espacio Urbano, comunicación y violencia en América Latina, Instituto
Internacional de Literatura Iberoamericana, Pittsburg, 2003.
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las mujeres han sido madres antes de terminar su juventud. Asimismo, una cantidad importante
de adolescentes sexualmente activas, carece de acceso a información, educación y servicios de
salud sexual y reproductiva. En este sentido, las agudas diferencias en materia reproductiva
entre las adolescentes de la región y de Europa occidental no radican en su iniciación sexual
sino en la temprana edad a la que comienzan su reproducción: no menos de un 15% de las
muchachas latinoamericanas y caribeñas de 18 y 19 años han sido madres antes de los 18 años
versus el 5% de las europeas (RODRIGUEZ VIGNOLI, 2005).
La violencia de las instituciones de socialización
Por otra parte, al analizar el involucramiento de estos en situaciones de violencia es posible
identificar que la familia y las instituciones del Estado son espacios- en un grado importante- en
que los niños, niñas y adolescentes latinoamericanos viven situaciones de violencia.
(HTTP://WWW.UNICEF.ORG). Según información del UNICEF tanto la violencia doméstica
(ejercida por familiares y conocidos de las víctimas) como la violencia institucional (desplegada
en los establecimientos educativos, laborales y carcelarios, entre otros) son las principales
expresiones del fenómeno en casi todos los países de la región. A esto se suma también el
hecho de que la violencia vinculada a los jóvenes también se expresa de manera desigual en
términos territoriales, afectando más agudamente a las comunidades pobres que viven en
condiciones de gran marginalidad, sobre todo en las principales ciudades de la región. Así, tanto
en lo que atañe a las víctimas como a la procedencia de los victimarios, los cinturones de miseria
de las diferentes ciudades muestran indicadores al respecto, y alertan respecto a las perversas
dinámicas que atraviesan a estos procesos, desde hace décadas, en casi todos los países de la
región (RODRIGUEZ, 2005).
Por un lado, la violencia doméstica afecta –directa e indirectamente- a adolescentes y jóvenes a
través de muy diversas vías. Las y los jóvenes son testigos regulares de las escenas de violencia
que se generan entre los adultos con los que conviven (en particular, en el marco de las
relaciones de pareja entre sus padres) y por otra parte, son afectados directamente por la
violencia que ejercen los adultos sobre ellos mismos, tanto en el plano de los apremios físicos
como en lo que se refiere a violencia psicológica. Una arista particularmente destacable, en este
marco, es la referida a la violencia sexual. Aunque no existen mediciones comparadas con
idénticos patrones (muestras y tipos de preguntas similares, por ejemplo) los estudios
disponibles indican que “en promedio, el 22 % de las mujeres y el 15 % de los hombres, relata
haber vivido algún episodio de violencia sexual, antes de los 17 años” en la región.
(RODRIGUEZ, 2005). Estos estudios muestran que la prevalencia es similar en diferentes tipos
de grupos humanos, no encontrándose diferencias significativas en cuanto a grupos étnicos,
nivel educativo, nivel socioeconómico, religión, etc.
Por otra parte, la violencia se expresa –también- en espacios institucionales- como son las
escuelas. En este caso por ejemplo, existen estudios e investigaciones que muestran que en
países como Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, República Dominicana y
Uruguay la violencia tiene también sus reflejos en la escuela, la cual también sufre los efectos de
la pérdida de legitimidad de las instituciones. En la escuela, la violencia simbólica se manifiesta
por medio de la indisciplina, de las agresiones verbales y de la precariedad de los diálogos entre
alumnos y profesores, entre otras formas. En la misma línea, se destacan las prácticas
institucionales que tienden a reproducir desigualdades, reforzar discriminaciones y mecanismos
de exclusión que perjudican a la sociedad. Son, por tanto, prácticas de violencia institucional y
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simbólica que también se verifican en el ambiente escolar y que se caracterizan, por ejemplo, por
la manera como el currículum y la escuela se organizan.
Asimismo, la evidencia teórica y empírica muestra que el entorno criminogénico en sectores
marginales traspasa las fronteras de las escuelas y en el ambiente escolar se replica la violencia
del entorno. Asimismo, muchas veces las deficientes condiciones de la educación pública no
permiten contener las problemáticas de adolescentes y de los jóvenes en riesgo. Así, la violencia
en la escuela da cuenta del clima interno de ellas y de la crisis del rol de socialización que ellas
presentan. Junto a ello también se debe considerar que si bien la educación es considerada
como el principal instrumento que una sociedad tiene para promover el bienestar y la integración
de los adolescentes y jóvenes, en la región presenta desniveles de calidad y pertinencia
significativos que se dan entre estratos sociales. Así, las opciones de movilidad social dependen
en alto grado de la calidad de la educación recibida y si esta es deficiente para los jóvenes que
se encuentran en desventaja por la posición social de sus hogares de origen, se puede sostener
que para un segmento importante de los jóvenes opera un síndrome de factores de
vulnerabilidad que debilita su capacidad de adaptación frente a las exigencias del mundo
contemporáneo (LUNECKE-EISSMANN, 2005).
Asimismo, en la región cobra especial relevancia el hecho de que no solamente la calidad de la
educación es factor de desigualdad, sino que en muchos países todavía perduran problemas en
materia de cobertura- especialmente en educación media y educación superior (Técnicaprofesional y universitaria). En este sentido, en muchos casos el problema no radica solamente
en una oferta cuantitativa sino también en una demanda que enfrenta restricciones:
especialmente para jóvenes entre quienes la deserción escolar no es infrecuente. Para América
Latina se calcula que el 30% de los niños no completa la educación primaria al cumplir los 14
años y a esa edad, muchos de ellos se ven obligados a trabajar. (RODRIGUEZ VIGNOLI, 2005).
Lo anterior en el largo plazo, implica que los ingresos futuros serán mucho menores para los
jóvenes desertores, lo que a su vez puede implicar que ellos opten por caminos que les
otorguen ingresos más rápidos y seguros (como el camino delincuencial). Así la deserción
escolar, aparece como una consecuencia de las estructuras de desigualdad presente en las
sociedades latinoamericanas como así también como un posible factor de riesgo.
Junto a este tipo de violencia escolar, los jóvenes participan de relaciones de violencia que se
dan específicamente en el espacio escolar y que están determinadas por las lógicas y códigos
presentes en el ambiente. Juegos violentos, el buylling o matonaje asociado a grupos son
expresiones propias de la violencia escolar.
Entre otros espacios de carácter institucional en los cuales los jóvenes viven situaciones de
violencia, es posible identificar establecimientos de cuidado de “menores” y en las prisiones, que
si bien han sido consignadas evidencias a través de diversos estudios, es un fenómeno sobre el
cual la documentación es muy escasa. (CISALVA 2005a). En la misma línea, se han acumulado
amplias y reiteradas denuncias contra la policía, en el marco de evidentes procesos de abuso de
autoridad, que van desde el maltrato de adolescentes y jóvenes que son ubicados en la calle “en
actitudes sospechosas” (agrupados en esquinas, escuchando música o bebiendo alcohol, con
“señas” típicas como aretes y tatuajes, etc.) hasta el asesinato de quienes se resisten a los
requerimientos de la policía o simplemente no pueden demostrar su inocencia (invirtiendo el
principio jurídico de que toda persona es inocente hasta que se demuestra su culpabilidad)
(RODRIGUEZ, 2005).
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Entornos generadores de violencia
En la misma línea, importa consignar que la violencia también se expresa con mucha fuerza en
el ámbito comunitario, sobre todo en los afectados por agudos cuadros de pobreza y
marginalidad. Así, las comunidades pobres se ven enfrentadas cotidianamente a diversas
situaciones de aguda violencia, a la cual se recurre para “resolver” cualquier diferendo o conflicto
generado, en contextos precarios donde la resolución pacífica de conflictos no forma parte de las
costumbres más arraigadas. Esto se agrava cuando involucra a grupos juveniles, del estilo de las
pandillas que con diversas denominaciones (maras, gangues, etc.) proliferan en diversas
ciudades de la región. Las pandillas en general van desde la simple asociación entre jóvenes
que comparten su tiempo libre en actividades colectivas no necesariamente homogéneas ni
delictuales hasta las maras centroamericanas cuya principal actividad parece estar relacionada
al crimen organizado. Contrariamente a la creencia difundida la pandilla no esta relacionada
necesariamente al tráfico de drogas. El tráfico de drogas puede ser un elemento que fomenta la
violencia de las pandillas pero la mayoría de ellas no están involucradas en este tráfico. Hay que
subrayar que para muchos jóvenes la noción de pandillas no es vista negativamente si no que
constituye una expresión normal y colectiva de la búsqueda de identidad por parte de
jóvenes.(VANDERSCHUEREN, 2004).
Los expertos en el tema, coinciden en que no existen factores específicos que determinen la
formación de estos grupos, sin embargo existen condiciones que influyen sobre la probabilidad
de que esto ocurra (GILLER, HAGGEL; RUTTER, 2000) como por ejemplo, el fracaso parcial o
total de la socialización familiar, escolar o barrial. El carácter más o menos violento traduce el
grado de marginación social y urbana del entorno. “Las condiciones de deprivación
socioeconómica que rodea a los jóvenes que se integran a las pandillas se refleja mejor en las
condiciones medioambientales de la comunidad en donde viven. La exclusión social y económica
que sufren los jóvenes no sólo se expresa en las dificultades que tienen sus propias familias para
darles una educación de calidad y para crear oportunidades laborales para su futuro, sino
también de forma más evidente se expresa en las condiciones de abandono social en las cuales
muchas veces se encuentran las comunidades o barrios en donde viven los jóvenes que se
integran a las pandillas (…)las maras florecen en colonias y vecindades en donde la pobreza se
expresa en servicios sociales inexistentes o de mala calidad…Se trata de comunidades
marginales y marginadas, esas que anidan en los límites vulnerables de la ciudad y que existen
apartadas de los beneficios que produce el desarrollo económico urbano” (CRUZ, 2005). De esta
forma, cuando los jóvenes enfrentan a un sistema que les niega oportunidades y el acceso a
recursos, ellos pueden construir sus propios grupos de referencia “anti sistema” como medio de
obtención de ello. Cuando aparecen con fuerza ciertos factores de riesgo, las pandillas
reemplazan a las familias, a las escuelas y al mismo mercado laboral, que se les aparece como
disfuncional. Si bien es cierto, que muchos grupos juveniles se pueden generar a partir de las
mismas condiciones, la pandilla tiene una organización más jerarquizada que se caracteriza por
una actividad de confrontación, de consecución de recursos económicos y el dominio de cierto
territorio, con ciertas cuotas de poder dentro del barrio donde se ubican. En general, las pandillas
juveniles están parcialmente ligadas al consumo de droga y micro tráfico de drogas y se
financian por lo general a través de actividades ilícitas e ilegales, como el robo o el atraco. El
fenómeno de las pandillas ha cobrado especial relevancia, especialmente en los países
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centroamericanos (Honduras, Nicaragua, Guatemala, el Salvador), Brasil, Colombia y Ecuador
pero se extienden a todos los países asumiendo características diversas.
Es también en el ámbito comunitario- en el cual es posible identificar situaciones de violencia
juvenil ligada al consumo y trafico de drogas, ello especialmente en barrios empobrecidos y
excluidos del desarrollo. Es en estos casos donde la droga y la violencia representan
problemáticas asociadas y relacionadas con la instalación de la violencia como parte de la
cultura, la validación de los ilícitos y la estigmatización. La máxima expresión de este fenómeno
es la presencia de un narcotráfico local a veces descrito como “crimen desorganizado”
(LUNECKE; EISSMANN, 2005). En el contexto latinoamericano estudios en base al análisis de
la realidad brasileña, vinculan la violencia juvenil al alto índice de muertes en la que están
involucrados los jóvenes -ya como víctimas o victimarios- y al crecimiento de las redes de
narcotráfico asociadas al aumento del consumo de drogas. Asimismo, estudios de la realidad
colombiana muestran que la violencia es vinculada más directamente con el problema del
narcotráfico. En ellos se observa que - en Colombia – a partir de 1985 y bajo el contexto de la
deuda externa, las políticas sociales generaron un déficit de servicios y coberturas a gran parte
de la población. Desde ella surgen movimientos sociales- ya no políticos- cuyas acciones de
reivindicación social están en gran medida asociadas a la violencia y el delito (narcotráfico)
(ABAD, 2003). En este sentido, cabe señalar que no es la pobreza la que genera la problemática
social en lo referente a droga y violencia. Las causas profundas de este fenómeno deben ser
explicadas a partir de la noción de procesos multidimensionales y multicausales. Es decir, nace a
partir de su coincidencia con un contexto que se encuentra deprimido por los procesos de
exclusión social que han afectado a amplios sectores de la población, principalmente jóvenes,
donde se evidencian hechos de violencia asociados al consumo y tráfico de drogas. En estos
casos el tráfico de droga (estrechamente ligado en los jóvenes a su consumo) ofrece alternativas
de sobrevivencia y a veces de enriquecimiento relativo para jóvenes que tienen poca
probabilidad de inserción satisfactoria en el mercado laboral. Para ellos, los procesos de
exclusión social han hecho que en sus condiciones de vida carezcan de capacidad efectiva de
reacción frente a las dinámicas del entorno. Es en este escenario en el cual emergen con fuerza,
tanto la violencia como también la droga. La primera como producto de la exclusión social o de
otros procesos, tanto individuales como colectivos, y asumiendo una fuerte vinculación con la
comisión de delitos. En tanto que la droga, surge de forma independiente de los procesos de
exclusión social, y se asocia principalmente al consumo y comercio ilegal de ella, no
necesariamente, en un comienzo, con una red organizada para esta actividad. La forma como se
relacionan estas manifestaciones, reproduce la dualidad violencia –droga, y genera su
transmisión a través de la socialización callejera, fundamentalmente por el grupo de pares,
presas fáciles de narcotraficantes locales que delegan, a través de pago regular y de la
provisión de armas a jóvenes, el encargo del control de los barrios funcional a su propio
negocio. Se aprovechan del hecho que “muchos de estos jóvenes, que controlan las esquinas de
estos barrios, no estudian ni trabajan y por tanto pasan la mayor parte del tiempo juntos en la
calle, conversando, peleando con otros, tomando alcohol y algunas drogas, y en ocasiones
involucrándose en pequeñas actividades delictivas” (SARAVI, 2004).Las principales
manifestaciones de los efectos de esta dualidad vienen dadas, en primer lugar, por la acción del
narcotráfico local, donde se encuentra la máxima expresión de la instalación cultural del ilícito, y
de la práctica de la violencia. Así mismo, constituyen un referente importante de las
características que dan origen a la estigmatización. El alto consumo de droga, por su parte,
refleja el alto abastecimiento existente, y la normalidad que prevalece en su comercio y consumo
en el espacio público, ambas actividades ilegales. Finalmente, la instalación de la violencia como
7
“mecanismo de resolución de conflictos”, evidencia que la violencia articula las distintas
alternativas de superar situaciones de pobreza y exclusión social, así como también de
relaciones cotidianas. De este modo, se configuran como prácticas cotidianas y que gozan de
legitimidad del entorno. (LUNECKE; EISSMAN, 2005).
Junto a lo anterior, también es posible evidenciar cuadros de violencia existente en el ámbito
laboral (en relación, por ejemplo, a las peores formas de trabajo infantil (como la esclavitud y la
explotación sexual infantil) sobre las que viene trabajando intensamente la OIT, o las dinámicas
que siguen involucrando a amplios conjuntos de niños y adolescentes en las filas de los grupos
armados en conflicto (los “niños soldados” en países como Colombia). Esto además debe
contextualizarse en una región en la cual se registran importantes cifras de desempleo juvenil y
en el cual- inclusive- los jóvenes ocupados enfrentan condiciones laborales y salariales
inferiores a los de los adultos (BID, 2003). Así, para la mayoría de los jóvenes el mercado del
trabajo y la inserción laboral- tanto en su expresión de desocupación como de trabajos precarios
o mal remunerados- son fuente de aguda vulnerabilidad en términos sociales y criminales. Al
respecto, estudios del Banco Interamericano de Desarrollo dan cuenta que en algunos países de
la región, la tasa de desempleo de los jóvenes triplica a la de los adultos. Esta tendencia alcanza
actualmente niveles muy altos en términos absolutos, lo que limita las oportunidades económicas
de este grupo y es posible que tenga consecuencias significativas en términos de marginalidad,
violencia y delincuencia juvenil (BID, 2003).
Diferencias subregionales
Esta mirada resumida y general a los principales problemas relacionados a la violencia juvenil en
la región se enmarca en contextos sub regionales que- caracterizados por procesos sociales y
políticos comunes (aún cuando con diferencias nacionales)- permiten comprender con mas
profundidad la interrelación entre violencia y juventud en la región. En este sentido, es
esclarecedora la tipología que elabora Ernesto Rodríguez para describir el fenómeno en la
región. Según este analista, “es posible distinguir –al menos- tres conjuntos de situaciones
particulares, que aunque tienen rasgos comunes entre sí, se diferencian nítidamente en sus
rasgos centrales, y caracterizan –genéricamente- realidades propias de las diversas subregiones del continente” (RODRÍGUEZ, 2005).
En primer lugar es posible identificar la realidad de los países del CONO SUR, en los cuales la
violencia y delincuencia estaría asociada a las consecuencias de los procesos de
desindustrialización ocurridos durante las últimas décadas del siglo XX que produjo un creciente
proceso de exclusión de amplios grupos de la población. En este contexto, los jóvenesespecialmente de los estratos populares urbanos y rurales- de países como Uruguay, Argentina
y Chile sufren un alto riesgo de exclusión social, derivado de una confluencia de
determinaciones que- desde el mercado, el Estado y la sociedad- tienden a concentrar la
pobreza y a potenciar el sucesivo aislamiento de los jóvenes respecto del curso central del
sistema social, esto es, de las personas e instituciones que ajustan su funcionamiento a los
patrones modales de la sociedad. Este aislamiento, sumado al deterioro de las instituciones
básicas de socialización, favorece la exposición y susceptibilidad a los grupos de pares del
entorno social inmediato.
Por otro lado, la región centroamericana presenta- aun cuando con importantes características
nacionales- una determinante incidencia de los procesos de guerra y paz en las dinámicas más
8
específicamente vinculadas con la violencia relacionada con jóvenes (VELA, 2001). En este
caso, la violencia relacionada con jóvenes guarda estrecha relación –sobre todo- con las
dinámicas perversas del post-conflicto. En algunos países esta situación produjo que muchas
armas que estaban en manos de la guerrilla y de grupos subversivos pasaron a usuarios
privados y a la delincuencia común. (ENCUESTA ACTIVA, 1998). Con la desmovilización de los
ejércitos regulares e irregulares en cada contexto nacional en particular, se generan grandes
contingentes de jóvenes que saben manejar un arma letal, y al no lograrse su incorporación al
sistema educativo y al mercado de trabajo (dadas las limitaciones del propio modelo de
desarrollo y la ausencia de seguros sociales) éstos pasan a formar parte de otros mecanismos
para viabilizar la generación de ingreso propios, ligados a diversas formas de delito y violencia,
entre las que se destacan la formación de pandillas juveniles (maras) que brindan espacios de
contención y de mutuo apoyo a sus miembros, en el marco de la aguda exclusión social que
sufren a todos los niveles. En este contexto, la problemática adquiere especial significado en
países centroamericanos como El Salvador y Guatemala. Así por ejemplo en El Salvador y
Nicaragua, se tiende a asociar a las pandillas con los altos niveles de lesiones y asesinatos.2
Asimismo en Guatemala, se considera que el surgimiento de las bandas criminales organizadas
en los últimos 10 años está ligado a la actividad de distribución, en el mercado local, de la droga
que queda en el país y la relación de estos grupos con mercados de armas, surgidos de la
situación de post conflicto ( CHINCHILLA , RICO 2002).
Por último, un tercer conjunto de situaciones actualmente en desarrollo en los países más
grandes de la región (Brasil, México y sobre todo Colombia) se sustentan en el desarrollo de
poderes paralelos a los legalmente establecidos, en el marco de arraigados conflictos con
grandes componentes étnicos y raciales, con dinámicas diversas en cada contexto particular,
que impiden –en buena medida- hablar de rasgos comunes generalizables a las diversas
situaciones específicas, pero que cuentan con ciertas características similares (RODRiGUEZ,
2005).
En el caso colombiano, preocupante es la presencia de niños y adolescentes en el conflicto
armado en Colombia. Informes de Naciones Unidas destacan que se trata de entre 11.000 y
14.000 niños y adolescentes, en el marco de una situación que atenta contra los derechos
humanos muy claramente (GONZÁLEZ URIBE 2002). El Informe observa que los miembros de
los diferentes grupos armados ilegales han matado y lisiado a niños, niñas y adolescentes, y han
cometido violaciones y otros delitos de índole sexual contra ellos.
En Brasil, preocupante es la participación de niños, adolescentes y jóvenes en la violencia
urbana. Un estudio realizado por UNESCO muestra que los homicidios de jóvenes de entre 15 y
24 años tuvieron un dramático incremento de 88.6 % en los últimos diez años, al pasar de
10.173 en 1993 a 19.188 en 2002. Entre los jóvenes asesinados, 93 % eran varones y la tasa de
homicidios de negros y mulatos fue de 74 % (WAISELFITSZ 2005). El aumento de la violencia
homicida se explica exclusivamente por el incremento de los asesinatos de jóvenes (las tasas
saltaron de 30 a 54.5 casos sobre 100.000 habitantes en este caso, mientras que para la
población en general pasaron de 21.3 a 21.7 casos sobre 100.000).
México por otra parte, muestra elevados niveles de violencia y allí, aparece una relación cada
vez más estrecha entre la delincuencia, individual y organizada; la problemática de la droga y el
2
Rodgers, Dennis. “Youth Gangs and Violence in Latin América and the Caribbean: a literature survey”.
Documento de Trabajo Nº 4. Serie Programa Paz Urbana. Banco Mundial, 1999.
9
narcotráfico y el desarrollo de mercados consolidados de ilícitos como el tráfico de armas,
drogas, contrabando de mercancías y animales, robo de automóviles; secuestros de personas y
lavado de dinero (CHINCHILLA; RICO, 2002).
De esta manera, un análisis más profundo respecto al contexto en que se manifiesta la violencia
juvenil en la región da cuenta de que se trata –en definitiva- de situaciones diferenciadas, que
permiten caracterizar los respectivos procesos, superando los lugares comunes que
originalmente establecían nexos exageradamente simplistas entre pobreza y violencia. Como se
puede apreciar, la exclusión (más que la pobreza) es una condición necesaria pero no suficiente
para explicar la existencia de agudos cuadros de violencia, pero a la misma hay que sumarle
procesos relacionados con la presencia de grupos irregulares de poder interactuando con los
poderes públicos legalmente establecidos, y complejos cuadros de desarrollo económico y social
atravesados por la existencia o inexistencia de oportunidades de integración social, junto con
situaciones críticas en términos de control de los recursos básicos (tierra, procesos productivos,
etc.) (RODRIGUEZ, 2005).
3.
La importancia del enfoque urbano
La violencia y la victimización juvenil son sobre todo problemas urbanos tanto por el grado de
urbanización de la región (> 70%) como por el hecho que gran parte de la exclusión social
regional se ha desplazado hacia las ciudades y plasmado en ellas.
Se sabe que las tasas de delincuencia son netamente superiores en las ciudades que en las
zonas rurales no tanto porque las áreas urbanas constituyen entornos criminógenos ni tampoco
por el tamaño de las aglomeraciones urbanas sino por las carencias en la gestión urbana que ha
caracterizado a muchas ciudades. Es de hecho la carencia de ciudad como elemento de
integración y cohesión social, la “no ciudad”, que genera condiciones favorables a la
delincuencia. En efecto la comparación a nivel mundial o regional entre tamaño de ciudades y
tasa de delincuencia muestra que la dimensión de las aglomeraciones no constituye un factor
explicativo de la delincuencia.3
Un enfoque urbano es decir que focaliza y territorializa los problemas de la juventud relacionando
los comportamientos con el contexto social de la ciudad, permite abordar integralmente la
situación de los jóvenes en riesgo y relacionar este abordaje con el conjunto de políticas dirigidas
a los jóvenes.
Un enfoque urbano, al territorializar el problema de los jóvenes en riesgo, incorpora los tres
paradigmas urbanos de la región ya mencionados. El primero corresponde a la problemática de
las ciudades de la desindustrialización del Cono Sur donde segmentos de jóvenes arriesgan la
exclusión social en barrios deteriorados, marginados o estigmatizados. El segundo es
caracterizado por la situación de los grandes países con contrastes violentos entre sectores
dominantes en permanente tensión con los habitantes de zonas urbanas de pobreza o miseria
3
Tokio la mayor aglomeración urbana mundial (28 millones de habitantes) es una de las ciudades más
seguras del mundo mientras Port Moresby (<300.000 hab.) es según los estudios de NU, la más
criminalizada en el mundo. Bogotá que tiene tres veces más habitantes que Cali es mucho menos
criminalizada que esta. Algunas ciudades del Norte de Chile tienen una tasa de robos per capita superior a
la de Santiago que alcanza 10 a 20 veces su tamaño.
10
desprovistos del apoyo del estado demasiado débil e ineficaz para protegerlos. Finalmente el
tercero es la situación de los países de Centro América marcados por las consecuencias del
post-guerra civil, a lo que se añade el impacto de los efectos de la migración hacia EEUU y de la
introducción de un tipo de industrialización basado sobre la maquila.
En los tres casos, la introducción del narcotráfico, la evolución del desempleo, los conflictos de
género e intergeneracionales tienen efectos diferenciados sobre las ciudades y sus barrios y
sobre los jóvenes que allí viven.
La territorialización de las modalidades de la violencia urbana relacionadas con la juventud
evidencia el tipo de riesgo y los grupos en situación de vulnerabilidad. Por ejemplo permite
entender la situación de los jóvenes “faveleros” de Río inmersos en territorio controlados por el
narcotraficantes para los cuales la violencia se ha naturalizado. Explica también la situación de
las mujeres jóvenes en Ciudad Juárez (México) donde el fenómeno de la maquila, las formas de
contratación con bajos salarios de las mujeres, los conflictos de género y los tipos de barrios
conducen a un contexto de violencia dura y cotidiana. Ayuda a comprender lo que algunos
observadores (KESSLER, 2004) llaman el “delito amateur” de los jóvenes de las ciudades del
Cono Sur provenientes de sectores desestructurados por la desindustrialización en las últimas
décadas, cuyas familias han conocido mayor integración en el mundo del trabajo en el pasado.
Han perdido los valores que acompañaban al trabajo y las substituyen por aquellas del consumo
que constituye la fuente de legitimidad. En efecto para estos jóvenes, trabajo, robo u otra
actividad tienden a ser solo medios legitimados para alcanzar a satisfacer necesidades de
consumo.
El enfoque urbano permite decodificar la ciudad y discernir los contextos en los cuales están
inmersos los diversos grupos de juventud. Aquella de sectores acomodados para los cuales el
riesgo esta ligado al consumo de droga licitas o no, al peligro de los accidentes vehiculares, a la
influencia de un ambiente de discriminación o de posible corrupción que introduce valores y
actitudes ajenos a la solidaridad que requiere un proyecto de ciudad inclusiva. Por otra parte
juventud de sectores de extrema pobreza para los cuales la lucha por la sobrevivencia es
cotidiana y la familia o la escuela a menudo de ayuda limitada. Juventud de sectores
empobrecidos o desestructurados donde el riesgo para los hombres es el del delito amateur o
de la inserción progresiva en las actividades ilegales en particular el narcotráfico. Para las
mujeres el riesgo del embarazo precoz que restringe las posibilidades de desarrollo personal o
la explotación sexual que reviste a menudo el carácter de tráfico de seres humanos.
El enfoque urbano permite sobre todo llegar a los barrios y a la comprensión de su significado
para los habitantes y para los jóvenes. Facilita la comprensión de los conflictos internos que sean
de género, intergeneracionales, de integración social, de inserción al mercado de trabajo, de
acceso al consumo o a los servicios, de estatus, de valores, de control territorial real
(narcotráfico, liderazgo local, policía, acceso a servicios) o simbólico (pandilla, graffiti). “El barrio
constituye una caja negra cuya exploración puede iluminar nuevos aspectos asociados con
proceso de vulnerabilidad social” (RODRÍGUEZ, 2005). Solo la comprensión de las relaciones
sociales y la dinámica interna de los barrios permite explicar porque barrios que tienen un mismo
nivel socioeconómico generan en un caso un territorio de predominio de la ilegalidad mientras en
otros aparecen esfuerzos colectivos e individuales hacia la movilidad social y la integración.
11
La perspectiva urbana facilita también la incorporación de los diversos enfoques que caracterizan
los programas dirigidos a los jóvenes en situación de riesgo en la región. En efecto las políticas
públicas han sido dominadas tradicionalmente por un enfoque de riesgo que han conducido a
menudo a políticas “adulto centristas” (el riesgo es percibido como peligro para el mundo adulto
más que como puesta en tela de juicio del propio desarrollo de los jóvenes a través de sus
conductas).
Por otra parte, este enfoque ha generado respuestas que insisten sobre la incorporación de un
enfoque que sitúa a los procesos de exclusión social como causas de la violencia en contextos
vulnerados y deteriorados económica, social y culturalmente, los cuales afectarían a
adolescentes y jóvenes. Cada una de estas dimensiones puede solamente ser captada en el
contexto urbano y en su relación con los barrios donde se socializan los jóvenes. En este
sentido, el barrio puede compensar las deficiencias socializadoras de inclusión que no cumplen
la familia y la escuela. Sin embargo, el barrio también puede actuar como un factor de exclusión,
dependiendo la forma en que esté organizado. Esta organización esta dada por un lado, por el
cómo se presentan las relaciones sociales en el barrio, y por otro lado, por sus características
físicas y sociales y su ubicación geográfica. Los ejemplos del abordaje de los grupos de “chavos
bandas “ en el Estado de León en México que trata de des-estigmatizar a estos jóvenes símbolos
de fuente de desorden para los sectores tradicionales y por otra parte del programa de la
“escuela abierta” en Brasil- que relaciona escuela y comunidad barrial en zonas urbanas de
exclusión social-, muestran que solo es posible abordar estas situaciones en su contexto de
exclusión que supone un análisis de la realidad urbana concreta. En ambos casos el enfoque de
exclusión facilitó una estrategia de trabajo que busca el respeto y la promoción de nuevas
identidades juveniles como la creación de espacios urbanos donde pueden expresarse estas
identidades, generar vínculos e integrarse al espacio urbano.
Otro enfoque complementario al de riesgo, se ha construido sobre la necesidad de desarrollar el
capital social de los jóvenes en base a los derechos de la juventud y en particular a su derecho a
participar en la toma de las decisiones sobre asuntos que conciernen a los jóvenes. Esta
perspectiva insiste sobre los siguientes puntos: el comprender las inquietudes de los jóvenes,
especialmente si se sienten excluidos; el derecho de los jóvenes a usar el espacio público como
otros miembros de la comunidad; la participación de los jóvenes que garantiza que los
programas e intervenciones respondan a sus intereses; la capacidad de compromiso de los
jóvenes y su percepción sobre la manera en que funcionan los servicios.
La noción de capital social remite a las relaciones sociales teniendo en cuenta que las
organizaciones sociales evolucionan y son flexibles y sensibles a las condiciones del entorno, y
por esto pueden crear, fomentar o incrementar el capital social (ARRIAGADA, MIRANDA, 2003).
El capital social alude a las redes sociales, a las relaciones de confianza y a las instituciones que
conforman un determinado tejido social, en ultimo termino refiere a las formas cómo individuos
y/o comunidades se insertan y participan en dichas estructuras y cómo este tipo de inserción
redunda en la obtención de oportunidades para la acción individual o colectiva.
En este marco el concepto de capital social refiere a las ventajas y oportunidades que la gente
posee; en los beneficios basados en la habilidad de crear y sostener asociaciones voluntarias y
redes de cooperación. Las personas al relacionarse entre sí, ponen en juego valores y normas,
reglas morales y culturales que son fruto de la formación de su personalidad en contextos
determinados y es justamente en dichas relaciones donde se sitúa el capital. Asimismo, los
12
recursos que se obtienen mediante los vínculos son valores, saberes y habilidades que
contribuyen a la convivencia, al fortalecimiento de la solidaridad y a la integración social. El
enfoque de capital social obliga a considerar el ciclo de vida juvenil poniendo énfasis en los
procesos de integración juvenil como por ejemplo el empleo, la educación, y la ciudadanía. Así
se enfoca al joven en sus capacidades y habilidades sociales e individuales y en vinculación con
otros sujetos sociales sean ellos pares o adultos en su contexto urbano. Se integra así la
dimensión individual que incluye varios aspectos del desarrollo personal (manejo del riesgo,
percepción de auto eficacia, conducta pro social, empoderamiento, manejo de vínculos y apoyo
social, creatividad), y la dimensión colectiva que incluye los soportes sociales con los que
cuentan las y los jóvenes para concretar sus proyectos de vida a través de la institucionalidad
local y/o comunitaria, vínculos sociales y comunitarios, entorno familiar, servicios públicos etc.
El enfoque urbano, al incorporar la perspectiva de capital social, sitúa a la juventud en el centro
de prioridad a partir de una defensa y desarrollo de los derechos y de la participación, lo que
debería fortalecer a las comunidades locales.
Finalmente un enfoque urbano permite identificar, consolidar y potenciar a los actores locales
que deberían intervenir en un proceso de coproducción de seguridad a través de prácticas
intersectoriales que involucran a servicios públicos, privados, sociedad civil y comunidades.
4. Carta de Navegación
4.1. Marco de trabajo para políticas públicas a nivel local
Abordar la violencia juvenil en América Latina a partir de un enfoque urbano implica por un lado,
asumir un enfoque de coproducción de la seguridad y por otro, la descentralización de las
políticas a partir del reconocimiento del rol que juega la comunidad y el gobierno local en la
prevención de la violencia y delincuencia de los y las adolescentes y jóvenes.
Coproducción de la seguridad
La coproducción en materia de seguridad ciudadana se refiere al proceso que permite que
todas las agencias del Estado central y local como las instituciones de la sociedad civil, del
sector privado y los habitantes involucrados participen en forma responsable en la
construcción de una ciudad más segura y enfrenten eficazmente y coordinadamente los
problemas de inseguridad como las pandillas, la violencia en las escuelas, los barrios
estigmatizados o vulnerables, los jóvenes en situación de riesgo etc. La coproducción se
basa sobre el hecho que la seguridad es responsabilidad de todos y no solo del sistema de
justicia criminal. Este postulado deriva de la multicausalidad de la criminalidad y de los
comportamientos antisociales como de la necesidad de una respuesta multisectorial
coordinada e integrada.
La coproducción puede estar institucionalizada o bien puede ser acordada alrededor de un
liderazgo local. También puede ser espontánea como en aquellos países donde la sociedad
civil y la experiencia de descentralización constituyen tradiciones enraizadas como por
ejemplo en Brasil.
13
La principal implicancia de asumir la coproducción como marco de intervención, es la
necesaria adopción de enfoques integrales que exigen romper la compartimentalización en la
implementación de las prácticas de prevención. La coproducción implica que los agentes del
Estado que intervienen estén preparados a un trabajo de equipo. Esto supone una
capacitación específica que enseña a quebrar la actitud limitada a la sola afirmación de las
identidades institucionales. En este sentido, la coordinación de las actividades significa que el
personal involucrado en esta tarea ha sido familiarizado y formado al trabajo en conjunto. La
defensa de la identidad de cada institución en este caso es subordinada al objetivo central
que es el trabajo concertado de prevención. Esto implica una polivalencia de los agentes y su
capacidad de trabajar en estrecha relación con las autoridades y las instancias locales.
Por otra parte la coproducción requiere que todas las instituciones involucradas se
consideren corresponsables no solo de las soluciones a los problemas sino también como
elementos constitutivos de los problemas mismos. Lo que implica la abertura a
modificaciones organizativas y sobre todo a cambios de mentalidades al interior de las
instituciones para enfrentar los problemas
Rol del Gobierno local y la descentralización de las políticas de seguridad
La práctica de construcción de seguridad en las ciudades requiere un énfasis en la comunidad.
“La colectividad está al centro de toda acción eficaz de prevención de la criminalidad. Son las
personas que viven, trabajan y juegan en la colectividad quienes comprenden mejor los recursos,
los problemas, las necesidades específicas y las capacidades de su región… Las colectividades
deben estar listas a invertir tiempo y experiencia, y los dirigentes locales deben contribuir a
movilizar un abanico completo de socios locales para enfrentar los problemas de criminalidad y
de victimización. El éxito de los proyectos de prevención del crimen mediante el desarrollo social
se apoya sobre la participación activa de todos los socios en su concepción, ejecución y
evaluación” (MARCUS, 2004).
Asimismo, la intervención y gestión de las políticas de seguridad ciudadana por parte de las
autoridades locales se fundamenta en el principio de proximidad. La noción de proximidad se
refiere no solo a la cercanía física dentro de un territorio sino también a la accesibilidad social de
un servicio a escala humana. Esto implica el mejor conocimiento de la realidad, la más efectiva
posibilidad de gestión y monitoreo cotidianos y la posibilidad de conexión local con las políticas
sociales. En efecto, las autoridades locales pueden relacionar la prevención con un proyecto
político de un gobierno local legítimo. Un consejo comunal elegido puede articular su política de
seguridad a las diversas políticas sociales que impulsa. Puede también coordinarse con las
fuerzas locales de policía y fiscalizarlas legítimamente o aun instaurar policías municipales. El
principio de proximidad reconoce también la capacidad de mediar en conflictos locales y de
responder a la demanda cambiante de seguridad formulada por los habitantes. Esta demanda
corresponde a la búsqueda de respuestas rápidas y visibles a hechos de pequeña y mediana
delincuencia o de vandalismo y degradación del espacio público que favorecen al temor.
Desde la conferencia de las autoridades locales en Barcelona en 1987, esta realidad ha sido
reconocida en diversas regiones y las practicas exitosas de ciudades de la región como Bogotá,
Diadema, Rosario o Monterrey han confirmada la validez de este enfoque. Esta acción de las
autoridades locales en materia de seguridad ciudadana tiene dos objetivos principales. El
14
primero es acordar e implementar una estrategia local de prevención con la comunidad local y la
policía. El segundo, que es un objetivo de largo plazo, es construir una cultura de la prevención
es decir la adquisición por parte de la comunidad de un reflejo que hace que frente a un aumento
o un cambio de la criminalidad se busca sus causas y las respuestas colectivas en lugar de
dejarse llevar por el miedo o de delegar la responsabilidad exclusiva a la policía. Este objetivo
apunta a una actitud ciudadana que pasa del miedo a la responsabilización.
4.2. Diseño e implementación de Estrategias locales integrales: principales elementos
Liderazgo local efectivo
El liderazgo político supone que las autoridades locales se apropien de la política de seguridad
ciudadana cualquiera sea el iniciador de esta política. Liderazgo implica mucho más que una
capacidad de gestión administrativa, requiere la capacidad de proyectar una visión estratégica
definiendo las principales orientaciones y generando confianza alrededor de ellas (PAULSEN,
2005). Las autoridades locales, en particular el alcalde, tienen un mandato democrático que
permite unificar la política social y urbana con la política de seguridad en un proyecto para su
ciudad o comuna. Esta síntesis se caracteriza por la vigilancia del respeto de los derechos
democráticos de cada ciudadano, la inserción necesaria de una política de seguridad en la
planificación urbana, la capacidad de organizar coaliciones entre sectores que no están
acostumbrados a trabajar juntos –y en particular en materia de seguridad - y finalmente la
búsqueda de la seguridad como un bien común. Las autoridades locales son garantes del
reconocimiento de las competencias específicas de los socios de la coalición, del proceso de
concertación y de su aspecto inclusivo.
El papel decisivo de las autoridades locales no implica una sustitución del rol del estado central.
Como lo muestran varias experiencias (como el caso del Programa Comuna Segura en Chile),
el rol del estado central sigue siendo fundamental como co-financiador a través de los contratos
como evaluador y como monitor y finalmente como promotor de intercambio de prácticas y de
información. Por otra parte existen campos de intervención en los cuales el estado juega un rol
preponderante como por ejemplo en las intervenciones policiales complementarias a cualquier
acción de prevención en particular en el caso del narcotráfico, en el caso de justicia y en la
coordinación con políticas sociales y de planificación urbana.
Este liderazgo es también un liderazgo ético, porque es obvio que sería contradictorio el luchar
contra la delincuencia y permitir prácticas de corrupción o de malversación de dinero. El
liderazgo implica privilegiar la calidad de vida adecuada al contexto de cada comuna o barrio..
Constitución de un Equipo técnico
La exigencia de un equipo técnico competente de apoyo a la autoridad local para dinamizar esta
estrategia y coordinar sus acciones es evidente y se da en la gran mayoría de las ciudades en el
mundo que adoptan una política de seguridad ciudadana.
Estos nuevos responsables de la seguridad que actúan bajo la autoridad del municipio,
desarrollan políticas transversales a los diversos departamentos y funciones municipales pero
tienen un perfil poco claro, lo que dificulta su tarea. De hecho los primeros esbozos de formación
se visualizan en América Latina. Este equipo además enfrenta un peligro habitual que es el de
15
transformase en administradores de proyectos y no en guía de una estrategia. Rápidamente son
copados de trabajo administrativo y no alcanzan a dedicarse a monitorear las acciones locales.
Diagnósticos locales y diseño de la estrategia
El método de trabajo contempla dos pasos indispensables: la necesidad de un diagnóstico de la
inseguridad local, de sus causas y del impacto de las respuestas vigentes y la formulación de
una estrategia local de seguridad consensuada. El diagnóstico es una etapa necesaria para el
éxito de cualquier estrategia municipal. Permite no solo conocer las manifestaciones de
delincuencia y sus lugares privilegiados pero también identificar los factores de riesgo y
discernir las posibles orientaciones de intervención. Constituye un instrumento que sirve tanto
para unir y movilizar a los actores de la comunidad como para iniciar algunos debates y grupos
de trabajo temáticos que dan a conocer y analizan las manifestaciones de delitos y
comportamientos antisociales y sus causas. El diagnóstico facilita el logro de consensos tanto
sobre las manifestaciones y causas de la delincuencia como sobre los caminos a seguir y las
prioridades. Obtiene consenso también sobre la evaluación de las intervenciones vigentes y las
respuestas a la delincuencia por parte del sistema de justicia criminal como de la sociedad civil.
El diagnóstico es particularmente importante en el caso de los jóvenes porque en la mayoría de
los casos se ignora las manifestaciones y sobre todo las causas locales de los comportamientos
considerados como antisociales. Y se desconoce los resultados de las prácticas que apuntan a
la rehabilitación (drogadictos por ejemplo) o la (re)inserción (jóvenes en conflicto con la ley,
desertores escolares o pandilleros violentos). También se desconocen las percepciones a
menudo erróneas de la población adulta sobre los jóvenes y el nivel de conflicto
intergeneracional que puede ser una de las causas de la violencia juvenil barrial. Por otra parte la
prevención se dirige sobre todo a la juventud, porque constituyen la mayoría de las víctimas y
victimarios, y son además el segmento de población que esta por definición en fase de
(re)educación.
La estrategia define los objetivos y las prioridades y se expresa en un plan de acción
concordado. Su formulación se apoya sobre los resultados del diagnóstico.
El plan de acción detalla las intervenciones, sus objetivos específicos, los resultados esperados,
el calendario de acción y los responsables (socios) de cada intervención y las instituciones
involucradas. Para cada intervención se fija una entidad responsable que asume el liderazgo de
la intervención. El monitoreo de cada intervención corresponde normalmente a la coalición que la
sustenta, ayudada por el equipo técnico del municipio.
Las evaluaciones dependerán de la claridad de los indicadores y de los resultados esperados de
cada intervención. La implementación de la estrategia se basa sobre coaliciones que desarrollan
el plan de acción y una coalición central, generalmente un Consejo Municipal de Seguridad, que
monitorea y orienta el proceso. Se evalúa regularmente las diversas prácticas, conforme a los
indicadores construidos en cada ciudad.
Las estrategias han llevado a cada ciudad a desarrollar planes muy variados. Las prácticas
abarcan un conjunto de intervenciones a geometría variable. En el caso de jóvenes por ejemplo
hay prácticas relacionadas con la inserción de jóvenes en situación de riesgo (pandilleros,
drogadictos, desertores escolares) con los jóvenes víctimas de violencia intrafamiliar, con
autores y víctimas de violencia escolar, con la reinserción y (re)educación de jóvenes en
16
conflicto con la ley, con el aprendizaje de la mediación, con la educación a través de actividades
lúdicas monitoreadas, con programas de diversión para delincuentes juveniles, con el desarrollo
de servicio comunitario como sentencia alternativa etc. No hay límites a las prácticas salvo
aquellas que la ley o la falta de consenso de los habitantes imponen.
Participación y coaliciones4.
La participación de los habitantes debe ser la base de todos los programas comunitarios y de
desarrollo social de los barrios afirmaba la primera conferencia mundial de alcaldes sobre
seguridad en 1987 (Barcelona). En efecto el supuesto básico del enfoque participativo radica en
la importancia de la colectividad en la acción preventiva. Sin embargo la implementación de la
participación de la comunidad requiere entender las características de la intervención de esta en
la elaboración e implementación de una estrategia local de seguridad.
De hecho el enfoque participativo puede entenderse como referencia a la comunidad como
portadora de un conjunto de valores culturales que impondrían automáticamente alguna forma
de control social sobre el conjunto de los habitantes. Esta visión se enfrenta a la heterogeneidad
de valores, comportamientos, conflicto intergeneracional y actitudes que impiden un control
social efectivo. Hoy día ser un “buen ladrón” o un eficaz micro traficante es valorizado en algunos
barrios. De hecho el control social requiere más que la simple referencia a los valores comunes,
necesita plasmar el patrimonio común en organización capaz de imponer algunas normas. En
efecto la presencia de un “capital social perverso” en algunos casos, y eso es particularmente
evidente en el caso de los barrios afectados por el narcotráfico, conduce a comportamientos
colectivos que dañan considerablemente la comunidad.
La participación de la comunidad pasa necesariamente por involucrar coaliciones de
organizaciones o instituciones con experiencias complementarias y que pueden eficientemente
intervenir en la prevención de una o varias formas de delincuencia. Es una de la mayor lección
de las experiencias exitosas en este momento en materia de seguridad ciudadana.
La constitución de las coaliciones se realiza alrededor de objetivos comunes y se inicia con el
diagnóstico inicial y la formulación de una estrategia con planes de acción específicos y se
consolida en la implementación de proyectos focalizados. Según el objetivo, las coaliciones
serán permanentes como por ejemplo aquellas constituidas por los Consejos Municipales de
Seguridad. O bien, las coaliciones pueden ser esporádicas y específicas en función de un
problema a enfrentar como por ejemplo la violencia escolar o el problema del abuso de drogas.
Normalmente las coaliciones agrupan organizaciones del sector público involucradas en la
actividad de prevención como la policía, la justicia, los servicios sociales o bien servicios
especializados como aquellos encargados de la prevención de la drogadicción con
organizaciones de la comunidad y de la sociedad civil.
Las coaliciones pueden situarse a nivel ínter comunal, municipal o aun de barrios. El aspecto
esencial es el involucramiento de sectores dinámicos, con una competencia específica y
complementaria a aquella de los demás socios. Las coaliciones son la condición y el punto de
partida de la participación comunitaria.
4
No existe en castellano una palabra que traduzca exactamente el concepto de “partnership”. Se adopta
como equivalente el término “coalición”.
17
Una de las mayores dificultades encontradas en varías ciudades es la carencia de participación
de los jóvenes mismos cuando de hecho se sabe que su involucramiento es condición de éxito.
La principal razón de esta carencia radica en el adulto centrismo de muchos programas que
sitúan el joven como receptor de los programas y no como sujeto activo de su desarrollo. No se
hace una lectura de las contribuciones que los jóvenes pueden dar a la solución de sus
problemas y al conjunto de la sociedad5. Cambiar esta actitud por una empatía con la juventud
supone entender las percepciones que los jóvenes tienen de su propia situación, a menudo de
exclusión y de conflicto generacional, porque las percepciones de los problemas difieren según
los distintos grupos de edades y de género. En varios casos, la exclusión de los jóvenes en los
barrios, deteriora la creación de vínculos y redes dentro de las comunidades, salvo los que se
desarrollaron en las instituciones perversas (MOSER Y MCILWAINE; 2000).
4.3. Diseño e implementación de estrategias locales focalizadas
El análisis de la región en materia de violencia y delincuencia juvenil evidencia que para abordar
el fenómeno, se debe en primer lugar considerar que los jóvenes son victimas y victimarios de la
violencia, y que junto a la significativa violencia armada que presentan los jóvenes involucrados
en pandillas violentas, espacios como la familia y las instituciones del estado muestran
claramente niveles preocupantes de situaciones de violencia en los cuales se ven involucrados
los jóvenes. Junto a ello, aparece evidente que las condiciones del entorno son determinantes de
la violencia, por lo cual, resulta imperioso actuar sobre dicho entorno. Asimismo, el trabajo con
jóvenes en situación de riesgo debe considerar ante todo respuestas integrales, y deben
apoyarse fuertemente en el denominado “capital social”, combinando cuatro tipos de enfoque: la
perspectiva comunitaria, la perspectiva de redes, el enfoque institucional (coproducción); el
enfoque de derechos y el enfoque de riesgo para explicar los fenómenos.
En este sentido, las instituciones básicas de la sociedad son claves para diseñar estrategias
alternativas. Un ejemplo concreto es la escuela, espacio donde se están desplegando
experiencias exitosas en la región. Otro espacio institucional clave para el desarrollo de
estrategias orientadas a jóvenes es el municipio. La experiencia en América latina da cuenta de
un sinnúmero de programas desarrollados por municipios en la región que muestran hoy
diferentes lecciones.
Por otra parte, el análisis de las diversas experiencias nacionales de políticas orientadas a la
juventud (vease el caso de Costa Rica, Colombia, El Salvador, Chile, Brasil, México, etc)
muestra que es imprescindible evitar el aislamiento social de las y los jóvenes, incorporándolos a
dinámicas más amplias sobre todo en términos de participación y ejercicio de derechos, desde
una perspectiva ciudadana. Por tanto, no basta con trabajar en el “empoderamiento” de las y los
jóvenes, si ello no se realiza desde una perspectiva integral pensada en términos de
construcción de ciudadanía. Desde este ángulo, es más relevante el involucramiento dinámico y
efectivo de las y los jóvenes en iniciativas más amplias (presupuesto participativo, control social
de políticas públicas, organización comunitaria, etc.) junto con la estructuración de programas
que acompañen el “ciclo de vida” de las personas en todas las políticas públicas relevantes,
evitando los “vacíos” e “inconsistencias” actualmente existentes (por ejemplo, los programas de
5
El movimiento de los estudiantes secundarios ocurrido en Mayo –Junio de este año en Chile
(movimiento llamado de los pingüinos que movilizó hasta 800.000 estudiantes en un movimiento
ciudadano transversal) evidenció la capacidad de los jóvenes de dar una contundente contribución en
termino de propuestas y de organización al conjunto de la sociedad despertando a esta de su letargo.
18
alimentación escolar vigentes en la enseñanza básica que se eliminan de plano en la enseñanza
media).
De esta forma, actualmente es posible de constatar un amplio y complejo conjunto de desafíos
que obligan a trabajar intensamente en el fortalecimiento y la modernización de la gestión de las
principales instituciones implicadas, en particular, con la policía, la justicia y las instituciones de
protección a la infancia y adolescencia y ello a través de un modelo de trabajo de coalición local
que considere a los principales agentes locales y cuyos protagonistas sean los mismos jóvenes.
Asimismo, el éxito de toda estrategia local deberá orientarse a focalizar los principales problemas
en materia de violencia juvenil en la región circunscribiéndose a determinados grupos de jóvenes
en situación de riesgo.
Pandillas Juveniles y Porte de armas
Una pandilla de jóvenes es una asociación voluntaria de pares, unidos por intereses, comunes,
liderazgo y organización interna, que actúa colectivamente para lograr algunos objetivos
inclusive actividades ilegales y el control de un territorio, equipamiento o negocio” (MILLER
W.B.,1992).
Las pandillas en la región tiene diversas expresiones que van desde la simple asociación entre
jóvenes que comparten su tiempo libre en actividades colectivas muy flexibles y no
necesariamente homogéneas o delictuales hasta las maras centroamericanas cuya principal
actividad es de carácter delictual y violento, pasando por las barras bravas que reivindican, a
través de los símbolos del deporte, el control de territorio y actúan violentamente contra otras
pandillas o contra quienes no comparten sus preferencias.
Los estudios (CONCHA-EASTMAN Y SANTA CRUZ, 2001; CERBINO, 2002) de las pandillas de
cualquier tipo, han mostrado que los principales factores que la explican se encuentran en la
familia, la escuela y el entorno comunitario. Las pandillas violentas tienden a desarrollarse entre
los jóvenes socialmente marginados para los cuales la escuela y la familia no funcionan. Los
pares asumen una función de comunidad afectiva que sirve de referencia a los miembros de la
pandilla. En el caso específico de Centroamérica, la influencia de la migración6 (MOSER Y MC
ILLWAINE, 2004) en un contexto de post conflicto y el impacto de las formas de controlar las
pandillas explican su grado de violencia (RODGERS, 2003).
Los grupos de los jóvenes, que se constituyen en bandas estructuradas o en pandillas de
menores son percibidos por los adultos como asociaciones que amplifican el riesgo de
delincuencia. Por una parte tienen un efecto multiplicador sobre la gama de los comportamientos
antisociales de los jóvenes. Por otra parte, su impacto sobre la percepción - fundada o subjetiva de la inseguridad urbana modifica también el entorno social haciendo de este entorno un barrio
“estigmatizado” o “vulnerable.
Al contrario los adolescentes no perciben las pandillas negativamente sino como una expresión
normal de búsqueda de identidad. En efecto la organización de jóvenes en grupos más o menos
estructurados o flexibles corresponde a una etapa del crecimiento de los adolescentes y estas
6 La expulsión por parte de EEUU de jóvenes hijos de emigrantes centroamericanos que estaban
incorporados en gangs en Los Ángeles y que transfieren sus prácticas en El Salvador o Honduras
19
organizaciones no son necesariamente violentas. Los miembros de una pandilla comparten las
actividades de muchos otros jóvenes como atender la escuela, tomar algunos empleos
ocasionales, pasearse y dedican solo un aparte de su tiempo a la pandilla. “Lo que se constituye
como un severo problema social no es el hecho per se de ser parte de una pandilla, es el modo
de ser pandilla, los valores que supone el ser miembro activo y sobre todo , las actitudes , los
hábitos y las acciones poco saludables de sus miembros” (SANTA CRUZ y CONCHAEASTMAN, 2001).
Lo importante en el enfrentar el problema de la pandilla violenta es en primer lugar la capacidad
de diagnosticar la “ruta de la violencia” (SANTA CRUZ y CONCHA EASTMAN, 2001). Se trata de
identificar las vías a través de las cuales lo que es inicialmente el impacto de la conflictividad
familiar pasa a ser en el contexto de la escuela o de la deserción escolar o del tiempo libre o de
la búsqueda de ingreso, agresiones físicas a otras personas y en algunos casos a crímenes
más graves como homicidios, asaltos, violaciones y lesiones. Se trata de entender cuales son los
factores que facilitan el paso de una etapa a otra.
En segundo lugar una intervención apropiada supone comprender el marco político, institucional
y jurídico en el cual las pandillas pueden evolucionar y transformarse. En otras palabras las
políticas públicas en un país o en una ciudad pueden facilitar o frenar el desarrollo de pandillas y
de las condiciones que permiten su nacimiento y su desarrollo. Las políticas del post conflicto en
algunos países centroamericanos lo muestra.
En tercer lugar el enfrentar este problema supone entender el contexto socioeconómico en el
cual se da. Salvo en los casos de total inserción en el mundo de la delincuencia dura que
implica generalmente la presencia de un liderazgo adulto, la pandilla coexiste en forma ambigua
pero pacifica con el entorno compuesto tanto por las familias de donde provienen como por los
servicios públicos o privados que trabajan en estas zonas de presencia de pandillas. A menudo
las características de las pandillas son el reflejo del entorno. Más violento y más excluido es el
entorno más violento y en conflicto con los valores de la sociedad estarán las pandillas. Por lo
tanto una intervención que no incluya el entorno –como objetivo y como actor- disminuye la
probabilidad de éxito. “Las condiciones de deprivación socioeconómica que rodea a los jóvenes
que se integran a las pandillas se refleja mejor en las condiciones medioambientales de la
comunidad en donde viven. La exclusión social y económica que sufren los jóvenes no sólo se
expresa en las dificultades que tienen sus propias familias para darles una educación de calidad
y para crear oportunidades laborales para su futuro, sino también de forma más evidente se
expresa en las condiciones de abandono social en las cuales muchas veces se encuentran las
comunidades o barrios en donde viven los jóvenes que se integran a las pandillas”. (CRUZ,
2005).
Las formas de intervenciones dirigidas a las pandillas deben tener en cuenta los niveles de
desarrollo de la pandilla y del pandillero. Esquemáticamente cuatro niveles de intervención
pueden ser identificados.
En primer lugar la acción dirigida a la periferia de la pandilla. Existen ejemplos no sistematizados
de estas intervenciones en particular entre policía comunitaria de Ecuador y Colombia siendo el
modelo de intervención el de la policía canadiense que focaliza sus intervenciones comunitarias
sobre estos jóvenes en coordinación con las organizaciones locales. Se trata de formas de
prevención primaria.
20
El segundo tipo de intervenciones (prevención secundaria) apunta a la pandilla entre los cuales
algunos miembros realizan actos en conflicto con la ley (microtráfico, pequeños robos) o se
dedican al consumo de drogas o operan esporádicamente como “barras bravas”. En estos casos
dos tipos de intervenciones se han verificado: la que apunta a separar a los líderes del resto de
los pandilleros siendo la neutralización de los líderes una estrategia que permite trabajar a la
reinserción de los otros miembros. En algunos casos se da a través de monitores que sirven de
intermediarios en un programa de intervención y los pandilleros.
Una variante de este tipo de intervención consiste en no buscar el quiebre de la pandilla sino en
transformar ésta en una actividad social positiva. Este modelo ha sido aplicado con éxito en la
ciudad de Monterrey desde el año 2000 que ha trabajado con bastantes pandillas para
transformarlas en grupos de trabajo pro social, ocupados por ejemplo en el reciclaje de basura,
en actividad lúdica durante las fiestas o en actividad comunitaria. Este último caso supone un
involucramiento de las autoridades locales, recursos, monitores especializados y una
participación comunitaria que sostiene este proceso.
El modelo de Monterrey tiene por objetivos: educar e integrar al mercado de trabajo donde es
posible a toda la pandilla. Se desarrolla en varias etapas:
1era etapa: registro de pandillas con las entidades públicas y privadas e inicio de diálogo con
cada una de ellas
2a etapa: diagnóstico de los barrios de origen
3a etapa: abordaje de un programa a partir de las áreas de intereses del grupo (un año)
4a etapa: plan de trabajo a partir de un programa acordado con las entidades públicas y privadas
involucradas
5a etapa: ejecución de programas con actividades culturales y de ayuda a comunidades con
intercambio con pandilleros
Finalmente se realiza una evaluación.
Las lecciones aprendidas de este modelo es que la condición de éxito principal es el trabajo
simultáneo con las familias de origen y que los resultados son muy positivos con la mayoría de
las pandillas salvo con el núcleo duro demasiado involucrado en la delincuencia criminal.
Por otra parte existe un tipo de intervención que consiste en limitar el daño ligado a los conflictos
entre pandillas, que son los que más generan lesiones y muertes. Se da a través de mediaciones
realizadas por la policía o por otros miembros de la comunidad. Este modelo ha sido aplicado en
algunas ciudades colombianas. 7
Mientras las otras formas de pandillas requieren prevención primaria o secundaria, la
intervención que concierne las maras pertenece al ámbito de la prevención terciaria y debe ser
abordado en forma integral. Requiere una coordinación estrecha con la policía, la justicia y los
servicios de rehabilitación. Al mismo tiempo un trabajo con las comunidades locales es necesario
en la medida que las maras surgen donde el capital social comunitario es carente (GABORIT,
2005). Este trabajo debe apuntar al empoderamiento de estas comunidades necesario para que
la comunidad sea un ente de transformación que permita, con la ayuda del Estado y de la
sociedad civil, contrarrestar la influencia de las maras en el entorno.
7
Los conflictos por el “control de un territorio” son aquellos hechos que más accidentes mortales han
generado.
21
Implica también un marco institucional que regule el porte de armas y la capacidad de negociar
con EEUU las condiciones de expulsión de hijos de migrantes que han estado en conflicto con la
ley.
Jóvenes en situación de riesgo y marcos legales
El análisis de los diferentes marcos legales existentes para abordar a los jóvenes en situación de
riesgo, evidencia que en América Latina en general no existen normas específicas relacionadas
con la prevención de la violencia y las existentes están concentradas en materias de violencia
intrafamiliar y abuso sexual. De esta forma, quedan fuera de las legislaciones vigentes el
tratamiento de los casos vinculados al tratamiento de pandillas o a los problemas de violencia y
abuso que sufren los jóvenes por parte de las instituciones del Estado (un ejemplo es la violencia
policial). Esto da cuenta de que a pesar de que la mayoría de los países de la región han
suscrito los tratados internacionales que reconocen los derechos inalienables de niños, niñas y
adolescentes, las normas vigentes no aseguran la existencia de mecanismos institucionales y
legales que faciliten el pleno goce y ejercicio de los Derechos en materias específicas. De esta
forma, gobiernos a nivel central y local debiesen abogar por la promulgación y adopción de leyes
específicas en materias como salud sexual y reproductiva, educación, VIH, violencia sexual,
empleo, etc., vinculándolas a las normativas generales en materia de salud, educación, trabajo,
etc. que permitan hacer efectivo el ejercicio de los derechos que aseguren que niños, niñas y
adolescentes que se encuentran excluidos de diversas oportunidades puedan realizar sus
proyectos de vida.
Estos marcos legales debiesen ser vinculantes a definiciones
presupuestarias dirigidas a la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales que
prevén los tratados de derechos humanos y las constituciones legales de cada país.
(RODRÍGUEZ, MORLACHETTI Y ALESSANDRO 2005). También debiesen ser vinculantes con
leyes penales que abordan a los jóvenes en conflicto con la Ley, las que muchas veces no
tienen relación o inclusive son contradictorias. Al respecto un ejemplo es la legislación
relacionada con “maras” y pandillas juveniles vigente en Honduras. Por un lado, a fines de 2001
se aprobó la “Ley para la Prevención, Rehabilitación y Reinserción Social de Personas
Integrantes de Maras o Pandillas” que cuenta con un enfoque integral y permitiría orientar el
trabajo en estos dominios desde un enfoque respetuoso de los Derechos Humanos, pero en
paralelo, a comienzos de 2002 se aprobó una reforma al Código Penal (el artículo 332, conocido
como “ley anti maras”) que tiene el enfoque exactamente opuesto. La Ley se aprobó a fines de la
gestión de un gobierno constitucional, y la reforma se procesó a comienzos del siguiente, y en
realidad, lo que se aplica (en el marco del gobierno actual) es la reforma del Código Penal, que
permite detener, juzgar y encarcelar a jóvenes integrantes de maras o pandillas, por el solo
hecho de serlo, independientemente de que éstos cometan o no delitos tipificados claramente en
la legislación vigente. La Ley, por su parte, no se ha aplicado, y apenas este año se comenzó a
estructurar un Programa de Prevención, Rehabilitación y Reinserción Social de Personas
Vinculadas a Maras, con muy escasos recursos y sin respaldos políticos efectivos
(RODRIGUEZ, 2005).
Una experiencia paradigmática en materia legislativa que aborda a los jóvenes en situación de
riesgo desde un enfoque de derechos y a aquellos que han entrado en conflicto con la ley, es la
que ha desarrollado Costa Rica a partir de 2003. Costa Rica, donde se constituyó una
Asamblea Nacional de La persona Joven, aprobó una Política Nacional cuyo sustrato legal se
había promulgado en 2001 y que daba amplios derechos de representación a los jóvenes. En
22
dicho marco, a su vez, se establecen acciones específicas en dos planos. En el primero de ellos
(divulgación) se especifican dos grandes áreas de acción: (i) “divulgación y promoción de los
derechos civiles y políticos en los ámbitos nacional, regional y local; y (ii) información,
educación y divulgación relativas al derecho de las personas jóvenes a la vida privada,
relevando como público meta a las mismas personas jóvenes, sus familias y funcionarios /as de
instancias gubernamentales, privadas y mixtas”. En el segundo de los planos destacados
(cumplimiento, restitución de derechos y mecanismos de exigibilidad) se establecen –por su
parte- otras cuatro áreas específicas: (i) “articulación de acciones interinstitucionales tendientes
a la revisión e implementación de medidas eficaces que garanticen la seguridad personal de las
personas jóvenes; (ii) establecimiento de mecanismos intersectoriales para el cumplimiento de
los derechos civiles y restitución de los mismos a aquellas personas jóvenes a quienes les han
sido sustraídos o negados; (iii) creación y fortalecimiento de mecanismos de exigibilidad de los
derechos civiles y políticos en la población de las personas jóvenes; y (iv) ejercicio del derecho a
la libre expresión y a la participación real de las personas jóvenes en la toma de decisiones
sobre temas relevantes para las juventudes” (RODRIGUEZ, 2005)
Jóvenes en Conflicto con la ley
El análisis de lo que ha sido la respuesta institucional y gubernamental en materia de juventud
en situación en riesgo y en conflicto con la ley ha estado influenciado generalmente por eventos
o coyunturas específicas y no por estrategias o políticas de Estado que busquen dar una
respuesta efectiva y sostenida al fenómeno. A lo largo de los años, estas medidas coyunturales
han sido por lo general políticas de control y represión, orientadas al endurecimiento de las leyes
y a privilegiar las medidas de privación de libertad sobre las estrategias de prevención y
reinserción social. La criminalización permanente de los jóvenes, ha justificado todos los
discursos de ley y orden, el acoso constante y la persecución policial. Sin embargo, es muy
importarte subrayar que aunque han sido abundantes y provechosas las discusiones jurídicas de
temas como los jóvenes en conflicto con la ley, ha sido notable el vacío de la práctica. Los
problemas de coordinación y de comunicación entre las distintas instituciones, los pocos e
insuficientes recursos, la nula formación en el tema, y en muchas ocasiones la falta de voluntad
política, han hecho que a pesar de que en muchos países existe una nueva institucionalidad que
vela por ellos, la juventud no muestra signos de mejora en su situación social o económica.
Esto ha llevado a que las instituciones de protección a la infancia, por su parte enfrenten hoy un
doble desafío: asumir con más decisión y consecuencia la atención de las y los adolescentes, y
por otro, asumir que los enfoques tradicionales, centrados en la ejecución del ciclo completo de
los programas privativos de ley en manos de solo el sistema de justicia- ya no tienen
fundamento ni viabilidad, abriéndose a la concertación de esfuerzos con una amplia gama de
actores gubernamentales y no gubernamentales, operando más descentralizadamente.
Rehabilitación
Un primer modelo de trabajo en la línea anterior es el de la rehabilitación que trata de disminuir
los factores de riesgo individual y familiar que presentan los jóvenes. Estas estrategias se han
identificado el nivel de riesgo del infractor que determina el grado y la intensidad de intervención
y orienta el trabajo a los factores de incidencia sobre el comportamiento antisocial; han
desarrollado metodologías participativas y activas en el trabajo y en ellas existe la prevalencia
de enfoques multimodales de trabajo, orientados a influir sobre varios tipos diferentes de
23
problemas y destinados a fortalecer las destrezas sociales del individuo (GILLER, HAGGEL;
RUTTER; 2000). La rehabilitación busca prevenir la reincidencia en los actos delictuales. La
experiencia indica que mientras más temprana se realice la intervención, mayores son los
resultados. Los programas realizan tratamientos sobre múltiples factores de riesgo, individuales,
sociales y económicos que inciden sobre el joven infractor. Apuntan a desarrollar diferentes
habilidades de los jóvenes por medio de capacitación y métodos pedagógicos. Usan
metodologías que se centran en la práctica y se basan en la confianza y vínculos entre los
encargados del tratamiento y el joven infractor.
Dos elementos de apoyo importantes son las terapias sicológicas que trabajen sobre aquellos
factores que inciden directamente en el comportamiento violento, a través de metodologías
activas y participativas. Por otra parte el involucramiento de los padres en los tratamientos de los
jóvenes infractores (PATTERSON, 1992). Los cuales participan en terapias familiares. Sin
embargo, las características psico-sociales de las familias en alto riesgo social impiden a
menudo la participación de los padres en el proceso rehabilitador.
Dentro de los modelos desde la perspectiva rehabilitadora, se encuentran aquellos de
tratamiento institucional que se basan en el uso extensivo de tutorías individuales y
entrenamiento en habilidades interpersonales. Varios programas de Centros de Residencia
comunitaria son centros de guía y orientación, educación y capacitación vocacionales. Sin
embargo, el éxito es relacionado a la presencia de un adulto que supervisa a un grupo pequeño
de jóvenes.
Modelos de Justicia Alternativa
El enfoque punitivo tradicional busca aumentar los costos del acto delictual. Sin embargo falta
evidencia empírica que dé cuenta de la efectividad de medidas de castigo/ sentencia y la
relación directa con la disuasión que éstas producen para impedir la reincidencia de los jóvenes
infractores (FARRINGTON; 1997). Además la inflexibilidad de estas medidas impide tratar el
fenómeno en su complejidad. Frente a ello, se han implementado diferentes modelos
alternativos de justicia para los adolescentes para evitar el contacto temprano de los jóvenes
con el sistema de justicia que produce efectos negativos.
El Modelo Comunitario de Justicia Alternativa que ha tenido éxito combina la supervisión del
infractor, con la participación en un programa recreativo y de trabajo, y además, apoyo en
relación con las tensiones en el hogar, rehabilitación y penas o castigo. La mayor eficacia esta
relacionada con el trabajo con los padres de los jóvenes, con programas de readaptación social
posterior al tratamiento y con la focalización en los factores particulares de riesgo que presenta
el adolescente.
Los programas más prometedores se inspiran del modelo de Justicia Restaurativa que permite
el encuentro entre el infractor y la víctima y una reparación directa. Estos enfoques se basan
principalmente en la idea general que puede ser de utilidad para los jóvenes infractores el tener
una mayor conciencia del impacto personal y social de sus delitos.
Jóvenes en conflicto con la ley y consumo de drogas
24
En materia de delincuencia juvenil y consumo problemático de drogas, la experiencia muestra
logros y éxitos alcanzados por nuevos modelos orientados a abordar el fenómeno. Entre estos,
uno que presenta algunas experiencias piloto en la región (Brasil y Chile) es el de Cortes de
Drogas. Estas son tribunales especializados en la tramitación de juicios en los que se procesa a
infractores de ley y que además presentan un consumo problemático de alcohol y/o drogas. El
joven se somete a un proceso de tratamiento y reinserción, como alternativa a la cárcel, ya que
se considera que en estos casos, las medidas privativas de libertad no son efectivas
herramientas de rehabilitación, porque no logran atacar la raíz del problema, que es en definitiva
la adicción.
Los tribunales de drogas juntan el proceso de vigilancia del sistema de tribunales con
capacidades terapéuticas de los tratamientos antidrogas. En esta asociación de servicios, el
acusado o participante es sometido a un intenso régimen de tratamiento antidroga y supervisión,
mientras que, al mismo tiempo, debe asistir regularmente a las audiencias programadas con un
juez. El programa es supervisado por un equipo de profesionales expertos en tratamientos de
temas relacionados con la justicia penal, quienes revisan los casos de cada uno de los
participantes antes de asistir a la audiencia regular.
En general, los tribunales de drogas exigen al participante abstenerse de perpetrar cualquier
delito, y de consumir cualquier tipo de alcohol o drogas. Los participantes también están
obligados a buscar oportunidades adicionales de educación y capacitación. La mayoría de los
programas de los tribunales de drogas exigen que el participante permanezca bajo la jurisdicción
del tribunal por lo menos durante un año. Aparte de un tratamiento antidroga intensivo y del
manejo de su caso, el participante aceptado en el programa también recibe un beneficio del
sistema de justicia penal. Algunas de las posibilidades son recibir una pena menos severa, que
sean retirados los cargos o terminar el período de libertad vigilada con antelación.
Existen varias formas diferentes en que las jurisdicciones abordan los elementos legales del
caso del participante. Algunas veces los cargos que existen contra el participante del programa
se mantienen en pie hasta el término del programa; y, una vez que lo han terminado
exitosamente, dichos cargos son retirados. Si un participante no cumple con el programa, el
proceso continúa tal como hubiera ocurrido normalmente.
Otras jurisdicciones exigen que los participantes se declaren culpables antes de ingresar al
programa. Si lo terminan exitosamente, la declaración es retirada y los cargos son reducidos o
retirados. Si no terminan el curso, por lo general existe la alternativa de ir a la cárcel por un
período bastante más prolongado que el que les hubiera sido ofrecido originalmente en caso de
que no hubieran aceptado la opción de tratamiento ofrecida por el tribunal. Otra posibilidad es
que la participación en los programas de los tribunales de drogas sea una exigencia para salir en
libertad vigilada o bajo palabra.
Los tribunales de drogas abordan cargos que van desde posesión de drogas hasta daños a la
propiedad. Puesto que muchos drogadictos roban para financiar su adicción, los tribunales de
drogas también tratan estos daños a la propiedad ocasionados por el abuso de sustancias. Si un
participante del programa de los tribunales de drogas ha cometido un delito que involucre a una
25
víctima, como en el caso de un robo, el programa por lo general exige la restitución de los
bienes.8
Jóvenes, tráfico de drogas y barrios vulnerables
Toda estrategia orientada a reducir la vulnerabilidad de los jóvenes en barrios estigmatizados
involucra la necesidad de considerar estrategias de largo plazo, que se inicien con un
diagnóstico adecuado sobre la realidad y que permita comprender el proceso de penetración del
narcotráfico y su relación con la comunidad y con los jóvenes. Estudios realizados en Chile en
barrios vulnerables permiten apreciar que existe una íntima relación entre droga, desconfianza,
temor y porte de armas. Las redes del tráfico permean las relaciones sociales que sustentan a la
comunidad, mientras que las solidaridades internas-que en el pasado dotaban de algún grado de
estabilidad- se ven destruidas, limitando con ello las respuestas comunitarias que hacían frente
a los problemas estructurales característicos de una población vulnerable. (UNIVERSIDAD
ALBERTO HURTADO, 2004). Estos estudios permiten señalar que el narcotráfico no se instala
en cualquier barrio pobre sino en barrios donde se verifican dos condiciones: el deterioro del
tejido humano y urbano y lugares estratégicos (proximidad de calle importante, fácil acceso y
preservación del anonimato de la clientela) para la venta de drogas a segmentos acomodados
de la sociedad.
De esta forma, la búsqueda de respuestas debe involucrar un análisis profundo de las
interrelaciones de la delincuencia y de las redes de tráfico de drogas con la trama social y
cultural del contexto en el cual se inserta. Ello, significa comprender el tráfico de drogas y lo que
él conlleva como una forma de violencia que coexiste muchas veces tanto con una cultura de
agresiones instalada en las relaciones cotidianas, como también con un consumo de drogas
creciente en la sociedad, cuyas consecuencias son más visibles en estos barrios que en otros.
Frente a lo anterior, la estrategia de trabajo debe ser integral de manera de involucrar soluciones
económicas, así como sociales y culturales. En esto, el enfoque territorial y la focalización son
una prioridad. Es en el ámbito local donde se debe elaborar las respuestas y son sus autoridades
las llamadas en primer lugar a liderarlas. La proximidad que tienen respecto a la comunidad y a
sus principales problemáticas, les permiten un mejor abordaje de ellas. Sin duda, ello no significa
dejar de establecer la necesaria coordinación con las agencias de intervención a nivel nacional y
regional para abordar el fenómeno más globalmente. Asimismo, la focalización del trabajo hacia
grupos o problemáticas específicas, permite la priorización de las respuestas y el uso adecuado
de los recursos.
Junto a ello, se debe también involucrar a los diversos actores locales y comunitarios
(institucionales, sociales y políticos) en el proceso de análisis de la realidad y en la construcción
de respuestas. No basta la sola intervención policial.
En este sentido, el problema de fondo es el necesario “desarme físico pero también cultural de la
violencia” y no la focalización exclusiva y prioritaria en el tráfico. Es decir, que junto con la
indispensable intervención policial en estos casos —coordinada necesariamente con otras
intervenciones de prevención social—, es necesario el análisis colectivo respecto de los valores
y comportamientos que llevan a la violencia y que generan un terreno “culturalmente” fértil para
8
La implementación de este modelo en los EE.UU. evidenció una tasa de reincidencia de
comparación con aquella (43.%:) de infractores no tratados
16%, en
26
la instalación del narco y su posterior arraigo. Entre aquellos, es necesario abordar los
problemas de la violencia intrafamiliar, la violencia en las escuelas, los robos, el alcoholismo, las
pequeñas mafias locales omnipresentes, los clientelismos dirigenciales, pero también la violencia
institucional frente a estos barrios y su discriminación permanente.
Programas en esta línea se han implementado en América Latina y han estado orientados
principalmente a disminuir los factores socioeconómicos que inciden sobre el involucramiento
juvenil en el tráfico de drogas. En esta materia una de las experiencias destacadas en el campo
laboral, es la que se viene implementando en El Salvador, en el marco de diversas iniciativas
particulares (no siempre bien articuladas) que incluyen esfuerzos de organismos no
gubernamentales (el Polígono Industrial Don Bosco, por ejemplo) y el activo respaldo de algunos
organismos internacionales (PNUD y UNICEF, por ejemplo), trabajando en coordinación con
organismos del Estado (Consejo Nacional de Seguridad Pública, Secretaría de Gobernación,
Secretaría Nacional de la Juventud, Instituto Salvadoreño de la Niñez y la Adolescencia, etc.).
El caso de los programas y proyectos del Polígono Industrial Don Bosco (PIDB), es
particularmente destacable, en la medida en que combinan formación profesional y formación
personal y social, en el marco de procesos promocionales integrales, destinados especialmente
a jóvenes en situación de extrema vulnerabilidad, incluyendo adolescentes en conflicto con la
ley. Los impactos logrados han sido muy significativos, con tasas de reincidencia en la comisión
de delitos –por ejemplo- muy bajas entre los jóvenes participantes. Las sistematizaciones
disponibles muestran que, entre otras ofertas del PIDB, “los programas Miguel Lagone y Laura
Vicuña se convierten en una alternativa real y casi única en el país para reinsertar a los jóvenes
en conflicto con la ley a la sociedad salvadoreña, uniendo el trabajo, el estudio y la formación
profesional, además de la asistencia psicológica y clínica, creando así condiciones reales para
que exista un equilibrio psíquico y corporal de los jóvenes y para que éstos puedan incorporarse
a la vida productiva del país” (GTZ 2004).
Las “claves” de éxito, parecen ser, entre otras, las siguientes: (i) la formación laboral debe
centrarse en oficios y destrezas de directa e inmediata utilidad práctica en el marco de la vida
cotidiana de las y los jóvenes participantes; (ii) junto con la capacitación laboral, hay que brindar
formación social en términos de valores y habilidades para la vida; (iii) se debe trabajar
intensamente en el acompañamiento de los procesos de inserción laboral de las y los jóvenes,
sabiendo que son caminos de ida y vuelta, plagados de obstáculos a enfrentar y superar; (iv) la
capacitación debe ir acompañada de una práctica laboral real, que genere ingresos para las y los
jóvenes; (v) hay que fomentar empatías fuertes entre instructores (no docentes) y jóvenes, donde
los primeros puedan ser “referentes” en muchos planos simultáneamente y no simples
transmisores de saberes y destrezas; y (vi) hay que fomentar al máximo las actividades “de joven
a joven”, apoyando el desarrollo de liderazgos, capacitando multiplicadores jóvenes, respaldando
los procesos grupales, más que los procesos individuales (ver, por ejemplo, UNICEF 2004a).
Violencia en las escuelas
El análisis de experiencias que han resultado prometedoras en la región en materia de
prevención de la violencia escolar muestran que los resultados positivos se logran en la medida
que: jóvenes y comunidades se “apropian” de las instalaciones educativas (las sienten como
propias) en lugar de atacarlas las defienden; las escuelas se vuelven “amigables”, se generan
27
sinergias que fomentan el retorno de los “desertores”; se brindan herramientas de “educación
para la vida” ( no solo se trasmiten “saberes” ajenos y de dudosa utilidad práctica en contextos
de exclusión) y se generan mayores “empatías” entre y con los actores implicados en el proceso
educativo.
Junto a lo anterior, la experiencia indica que un primer paso necesario para disminuir la
violencia al interior de los establecimientos educacionales es revalorizar su rol socializador y
como agente prioritario de inclusión de los jóvenes en situación de riesgo. “Dada su capacidad
de regular las interacciones entre pares, la escuela otorga el mejor contexto para la prevención
de la delincuencia en la adolescencia” (CUSSON, 2002). En esta línea se han mostrado exitosos
los modelos de escuela eficaz, los cuales se caracterizan principalmente por la cohesión y
solidaridad de un equipo de educadores sostenido por un liderazgo fuerte y motivador. Tal
equipo dispone de “la competencia y dinamismo necesario para solucionar los problemas a
medida que surgen, para identificarlos, analizarlos, descubrir soluciones apropiadas y movilizar
las energías. Junto a ello, también la inserción en la formación de mecanismos de resolución
pacifica de conflictos a través de métodos innovadores como la mediación, educa mostrando
que hay otra forma de resolver un conflicto que la violencia.
Junto a lo anterior, y orientada a disminuir la violencia en los colegios, toda estrategia local debe
identificar y focalizar los esfuerzos en escuelas afectadas por manifestaciones de violencia.
Como se ha señalado antes, este tipo de violencia constituye una manifestación más de la
desigualdad que afecta algunas zonas urbanas y las familias que en ellas viven. Entre las
causas de la violencia en la escuela hay que distinguir aquellas que provienen de las
características psico- sociales del alumnado, aquellas que derivan de la organización misma de
la escuela y las que son consecuencias del entorno social. Para abordar el fenómeno y sus
causas, una estrategia orientada en esta línea debe considerarse al menos tres enfoques: el
primero considera sobretodo la organización interna de la escuela, el segundo pone énfasis en
los factores de riesgo de los alumnos, mientras que el tercero evidencia la acción sobre el
entorno y por ende sobre formas de co-producción de seguridad. Hoy día la mayoría de las
intervenciones más prometedoras constituyen una combinación de estos enfoques.
El énfasis en la escuela
Este modelo de intervención está orientado a mejorar la organización interna de la escuela a
través del diseño e implementación de normas compartidas, aplicadas en forma homogénea y
elaborada con toda la comunidad escolar. La disciplina, la presencia de un reglamento claro,
conocido y compartido aparece como elemento determinante, constitutivo de protección contra
la violencia interna de la escuela. La necesidad de legitimación de la norma obliga a menudo a
pasar por una fase de creación en común de esta norma a realizar en el seno de la escuela
misma con los padres y alumnos. Para ello también es necesaria la capacitación de los
profesores para enfrentar la violencia, puesto que no basta tener profesores competentes en sus
respectivas materias de enseñanza, sino además deberían gozar de un entrenamiento en
materias de reacción frente a problemas de violencia recurrentes o graves. Otra línea de acción
al interior de los establecimientos educacionales es la prevención situacional en las escuelas,
dado que muchas condiciones físico -espaciales de estas contribuyen a la ocurrencia de hechos
de violencia en su interior. Entre estos, la estructura física de una escuela, las características de
su construcción, las modalidades de funcionamiento de los horarios y de la vigilancia, el tamaño
de la escuela, el número de alumnos por clase, la protección de los alumnos a la salida de la
28
escuela, el control del entorno colindante con la escuela, la accesibilidad a infraestructuras de
protección de los objetos y vestuario de los alumnos, profesores y staff, el equilibrio en la
composición del alumnado por clase, son factores que influyen en el clima de paz y por ende de
apoyo a la enseñanza en una escuela. El factor principal sigue siendo el número de alumnos por
clase.
El énfasis en los alumnos en situación de riesgo
Una segunda línea de trabajo es aquella que focaliza sobre los alumnos en situación de riesgo, a
través de un seguimiento y análisis de condiciones sociales y sicológicas. En este ámbito es posible
identificar programas orientados a la educación de los padres, con intervención a domicilio, la
formación de los padres en la gestión de las situaciones, el desarrollo de las aptitudes de los niños y
los programas de enriquecimiento intelectual precoz. Existen también programas que focalizan sobre
estos alumnos pero las intervenciones se realizan de manera grupal ofreciendo un programa
académico sólido. Emplear métodos pedagógicos apropiados con una gestión estratégica de las
clases y con un personal asistente de apoyo puede dar buenos resultados.
El énfasis en la co-producción con el entorno
Por ultimo, y como ha sido señalado antes, programas deben orientarse hacia el entorno de la
escuela. Estos enfoques ponen el acento sobre varios aspectos:
-
La percepción de la escuela como parte de la comunidad y la invitación a los residentes a
participar en las actividades de la escuela.
Creación de relaciones con el sector privado y los profesionales locales.
La importancia del clima interno a la escuela sin limitar este aspecto a la seguridad física.
La adopción de un modelo de coalición (partnership) dirigida a la solución de los problemas.
La adopción de estrategias multisectoriales asumiendo que una intervención es más efectiva
si trata el conjunto de factores de riesgos.(Shaw, M. 2001).
Las escuelas “alternativas” constituyen una medida de acompañamiento en caso de barrios
“vulnerables” o estigmatizados. Además de las clases especiales dentro de las escuelas, existen
escuelas o centros de formación alternativos que constituyen para los alumnos en situación de riesgo
y sus familias, lugares de acceso a multiservicios que hacen de la escuela el elemento coordinador de
todas las coaliciones locales creadas. Asimismo, en materia de control de armas al interior de las
escuelas existen estrategias de intervención de co-producción de seguridad, al contrario de una
intervención solo policial. Estas involucran a la comunidad (y también a la policía local) en todo el
barrio, puede modificar los comportamientos. El porte de armas no es un problema escolar, es ante
todo un problema del entorno y debe ser tratado como tal.
5. Agentes de Intervención
El desarrollo de un enfoque urbano que oriente y guíe estrategias de prevención de la violencia y
delincuencia juvenil a través de un trabajo territorializado y focalizado supone la intervención de
diversas instituciones que operan en diferentes niveles. A esta tarea están llamados diferentes agentes
de carácter local, nacional, internacional y de la sociedad civil. Por otra parte, la experiencia en la
región, muestra que ya existen múltiples experiencias que evidencian diferentes resultados y de los
cuales es posible extraer lecciones. Entre estas se puede constatar la superposición de esfuerzos
emprendidos entre diferentes actores por lo que es necesario la definición de roles y funciones de los
múltiples actores y agentes que intervienen en este campo.
29
Agencias de cooperación Internacional
Los enormes esfuerzos realizados en materia de prevención por parte de las instituciones
internacionales financieras y políticas han producido incontestables éxitos (Bogotá por ejemplo). Pero
hoy se requiere un esfuerzo mayor porque los fondos son insuficientes, la incoherencia y la
descoordinación frecuente, la falta de evaluación evidente.
En particular los apoyos a la descentralización en esta materia son insuficientes, la clarificación de las
implicancias de enfoques adoptados como por ejemplo el de seguridad ciudadana queda vago y los
intercambios entre ciudades de la región escasos. Mientras otras regiones9 favorecen estos
intercambios, América latina parece frenar ese aspecto substituyendo a menudo el intercambio de
experiencias por el debate entre “expertos”.
La carencia de asistencia técnica seguida a los equipos técnicos es real y la formación de los expertos
locales es carente. La formación a nivel de municipios de una masa crítica de líderes locales no cuenta
con fondos suficientes y la gran mayoría de las ciudades no tiene los recursos necesarios.
La cooperación directa entre organismos internacionales y ciudades debería ser favorecida sin tener
que pasar por el filtro del gobierno central en todos los casos.
Por otra parte, los esfuerzos reales a favor de una policía comunitaria merecerían iniciativas más
audaces y no ser dejados a la buena voluntad de los gobernantes o de las fuerzas policiales. La
respuesta a la demanda de aumento del contingente policial recibe mayor aceptación.
En resumen a pesar de un incontestable toma de conciencia de los problemas y su difusión, y de
éxitos importantes, la etapa actual requiere un esfuerzo mayor en varias direcciones.
La gestión del conocimiento en la materia pasa por centros especializados y por universidades. Hoy
día pocas de estas instituciones tiene los medios para realizar esta tarea y para difundir sus
resultados. El rol de las organizaciones internacionales es también de apoyar estas instituciones y su
capacidad de difusión. El tiempo de los primeros pioneros ha sido superado, es tiempo de reforzar la
reflexión universitaria de largo alcance. Recordamos por ejemplo que el exitoso proceso de reforma
hacía la policial comunitaria surgió en Canadá de la colaboración entre policía y centro universitarios.
Entre los temas que merecen un apoyo más substancial, el de la cooperación entre sectores públicos
y privados en materia de prevención en general. Por otra parte la difusión de estudios significativos
que contrarresten la opinión superficial de los medios de comunicación preocupados del impacto
sensacionalista. La reflexión y la puesta en evidencia de las prácticas que permiten abordar la
territorialización de la delincuencia en particular aquella ligada al narcotráfico y su implantación en
territorios urbanos serían hoy relevantes.
En su rol de proveedor de recursos financieros y técnicos las organizaciones internacionales que han
sido pioneras en materia de seguridad en la región, deben continuar a apoyar las iniciativas
gubernamentales pero al mismo tiempo podrían reforzar un apoyo descentralizado y más
diversificado.
9
Europa favorece el intercambio entre ciudades a través del Foro Europeo por la Seguridad Ciudadana,
África tiene frecuentes intercambios debido a la asocación de alcaldes y al apoyo de Naciones Unidas.
30
Rol del Gobierno Central: soporte legal e institucional de las estrategias locales
Para abordar a la juventud y la violencia, el rol principal del gobierno central es asegurar un
soporte institucional, legal y económico que garantice el pleno desarrollo de estrategias locales
de prevención orientadas a la juventud en situación de riesgo. El gobierno central está llamado a
definir políticas que permitan articular todos los esfuerzos particulares, generando las
imprescindibles sinergias al respecto. En este sentido, resulta evidente que los organismos
gubernamentales especializados en juventud y violencia (Ministerios, Institutos, Programas
Presidenciales y Direcciones de Juventud) tienen y deben cumplir un rol mucho más activo y
preciso en términos de articulación de esfuerzos, animando los procesos de concertación y
aportando aquellas herramientas que faciliten y promuevan los trabajos que se desarrollen en el
sistema de prevención como de control de la violencia.
Es rol de los agentes centrales también procurar el fortalecimiento y la modernización de la
gestión de las principales instituciones implicadas en materia de prevención y control, entre ellas
la policía, la justicia y las instituciones de protección a la infancia y adolescencia. En relación a la
policía, la modernización deberá orientarse a cambiar en muchos casos- la cultura institucional
existente en la cual prevalecen aún lógicas represivas, violentas y estigmatizadoras hacia los
grupos juveniles más vulnerables (como ha quedado en evidencia, los jóvenes sufren altos
niveles de violencia policial en diversos países de la región). Respecto a la justicia, el principal
desafío tiene que ver con sus capacidades para asegurar la vigencia de los derechos humanos y
de las leyes establecidas. También otro desafío central para el sistema de justicia, es articular de
manera eficiente todas las medidas no privativas de libertad orientadas a Jóvenes. Para ello,
este sistema debe dialogar y abrirse con múltiples actores (ONG, fundaciones, municipios) y con
ello dar mejores respuestas que las que hasta hoy se han logrado a través de medidas y
sanciones penales de carácter tradicional.
Por otra parte, las instituciones de protección a la infancia, deben asumir con mejor gestión y
planificación la atención de las y los adolescentes a través de un funcionamiento más
descentralizado. En este campo el dialogo y coordinación con los agentes locales es central.
Gobiernos Locales: coordinación, implementación y evaluación.
Los municipios deben cumplir con funciones similares en sus respectivos espacios de trabajo
operativo, fomentando las articulaciones concretas en términos de implementación de acciones
específicas, en sus respectivos entornos territoriales. Para ello, resulta necesario que estas
unidades gubernamentales fortalezcan sus capacidades de planificación, implementación y
evaluación de acciones articuladas, superando resueltamente sus clásicas funciones de
ejecución de obras de infraestructura y –en algunos casos- de implementación desconcentrada
de programas sociales de alcance nacional (salud, educación, etc.).
En este marco, es fundamental que en el plano local se cuente con mecanismos claros y
dinámicos de participación de la sociedad civil en todas las etapas del desarrollo de las políticas
públicas (diseño, implementación, monitoreo, control y evaluación) para lo cual, los municipios
deben abrir sus puertas resueltamente y las organizaciones sociales deben responsabilizarse
más y mejor en términos de ocupación de los espacios de participación que se vayan
concretando (presupuesto participativo, control social de políticas públicas, evaluación
31
participativa de planes y programas, etc.). También es rol del gobierno local diseñar e
implementar estrategias de seguimiento y evaluación de cada programa que se implemente.
Organizaciones de la sociedad civil
A nivel nacional y local, es imperioso que los propios movimientos y organizaciones juveniles
(formales e informales) participen en pie de igualdad con todas las otras instituciones y
organizaciones de la sociedad civil. Para ello, es fundamental que se eliminen las prácticas
discriminatorias existentes en varios contextos específicos, centradas a veces en simples
mecanismos legalmente establecidos que exigen requisitos formales que no condicen con la
cultura juvenil dominante (contar con personería jurídica, por ejemplo, como condición para
participar de los procesos respectivos) y otras veces construidas sobre la base de criterios
“adultistas” que no le reconocen a las nuevas generaciones capacidad efectiva para participar en
la toma de decisiones.
También es condición que existan organizaciones y movimientos juveniles mucho más y mejor
dispuestos a participar activamente en estas dinámicas, incluyendo un esfuerzo particularmente
destacable por ocupar los espacios que se vienen abriendo en términos de participación
ciudadana (presupuesto participativo, control social de políticas públicas, desarrollo comunitario,
etc.) concebidos como herramientas claves para la prevención de la violencia relacionada con
adolescentes y jóvenes, a nivel de las intervenciones primarias descritas en el esquema incluido
en las páginas precedentes.
5.3.
Estrategia de desarrollo para la región: ciudades y experiencias pioneras en
materia de prevención de la violencia
Como ha sido señalado anteriormente, la creciente preocupación por la seguridad (pública o
ciudadana) se ha extendido en América Latina evidenciando una amplio abanico de experiencias
de carácter nacional y local. En la mayoría de ellas el problema de los jóvenes aparece como
central porque son los mayores protagonistas de la violencia sea como víctimas y/o victimarios.
Sin embargo, en la mayoría de los casos los modelos y estrategias implementados han
respondido a enfoques de carácter penal clásico (atacando las consecuencias más que las
profundas causas de la violencia)- con fuertes sesgos represivos- o bien se han centrado en
problemáticas específicas, faltando enfoques mas integrales y amplios. En este sentido, en el
abordaje de la juventud y de la violencia, priman aún enfoques simplistas que se limitan al
despliegue de respuestas de corte "represivo" o aún a la asimilación mecánica entre pobreza y
delincuencia, postulando el combate a la pobreza como respuesta casi “mágica” para resolver la
violencia (RODRIGUEZ, 2005).
Junto a ello, en muchos casos es posible constatar la falta de información precisa sobre los
principales problemas que afectan a importantes segmentos de la población juvenil y es posible
sostener que aún cuando no existen evaluaciones sistemáticas de las experiencias, tampoco es
posible evidenciar resultados relevantes a partir de las diferentes experiencias. (LUNECKE y
VANDERSCHUEREN, 2004). Pese a lo anterior, el análisis de las diferentes experiencias da
cuenta de algunos casos paradigmáticos que han implementado respuestas más integrales que
evidencian probabilidades de éxito en el futuro. En todos los casos- se trata de programas que
tratan de atacar las causas del fenómeno, que no tienen más de cinco años de implementación
32
efectiva, y que pese a que no existen evaluaciones de sus impactos presentan enfoques de
abordaje interesantes.
Estos casos de ciudades y programas constituyen sin duda referencias para el desarrollo y
fortalecimiento de estrategias locales de prevención en materia de violencia juvenil en la región.
Bogotá: Estrategia integral a nivel de ciudad
El Programa de Seguridad y Convivencia Ciudadana de Colombia, busca apoyar un conjunto de
intervenciones orientadas a fomentar la convivencia ciudadana y prevenir y controlar la violencia
urbana. Las intervenciones que se vienen desplegando desde una década se articulan con la
estrategia de la salud pública de afectar los llamados factores de riesgo, entre los que han sido
identificados como más relevantes, la impunidad, la poca credibilidad de la justicia y de la policía,
las relaciones que favorecen la solución violenta de los conflictos, el manejo inadecuado de los
hechos violentos por parte de los medios de comunicación, la presencia de pandillas juveniles y
grupos armados al margen de la ley, la proliferación de armas en la población civil y el consumo
desmedido de alcohol y otras drogas. Las actividades a nivel nacional están orientadas a proveer
las herramientas necesarias para el conocimiento y la evaluación de los múltiples tipos de
violencia que afectan a la sociedad colombiana, y crear consenso alrededor de los factores
generadores sobre los cuales podría incidirse. Asimismo, el programa nacional incluye un fondo
de asistencia técnica para apoyar a las municipalidades, y se viene aplicando especialmente en
Bogotá, Cali y Medellín. Con este fondo, se financian sistemas de información, revisión de la
legislación vigente, sistemas alternativos de rehabilitación de menores que delinquen, políticas
de desarme de la población civil, etc. Del mismo modo, se financian investigaciones y programas
promocionales ligados con el fomento de la convivencia ciudadana, la resolución pacífica de
conflictos, el combate de la exclusión social, etc. El caso más paradigmático lo constituye el de
la ciudad de Bogotá, donde el Programa también cuenta con una gran prioridad relacionada
con los jóvenes, trabajando desde una óptica eminentemente preventiva, en dos vertientes
claramente identificadas: prevención y comunicación (fortalecimiento de procesos
comunicacionales para las relaciones interpersonales, grupales, escolares, colectivas y masivas)
y prevención y producción (creación, fortalecimiento, organización y capacitación para la
ejecución de proyectos de educación para el trabajo y la productividad). Desde este ángulo, se
promueven procesos de construcción de identidad y autoestima, apoyo a la consecución de
ingresos propios legales, formación de hábitos de trabajo, desarrollo de habilidades y destrezas,
etc.
Prevención de la violencia en el contexto escolar
Una primera experiencia que interesa destacar es la del Programa “escuelas abiertas” de Brasil,
que es una estrategia de prevención de la violencia juvenil, y en la que han participado mas de
1.500 colegios, involucrando a 500.000 adolescentes y jóvenes, en los Estados de Bahía,
Pernambuco, Río de Janeiro, San Pablo y Mato Grosso. La estrategia fue abrir las escuelas
básicas y medias los fines de semana y feriados, para realizar actividades recreativas, lúdicas y
deportivas con los adolescentes y jóvenes de las comunidades circundantes, de las que
provienen los alumnos que asisten regularmente a dichos colegios, y en donde habitan –
también- los muchos desertores del sistema educativo, que no encuentran en la educación los
elementos que respondan a sus expectativas de integración social (preparación para el ingreso
al mercado de trabajo, para el ejercicio de derechos ciudadanos, etc.). Los criterios utilizados
33
para incluir escuelas en esta experiencia son muy simples: que exista una baja oferta de
entretenimiento en la comunidad circundante (las zonas más deprimidas de los centros urbanos
donde se trabaja) y que existan altos índices de violencia en la escuela y en la comunidad. La
experiencia acumulada muestra que los índices de violencia disminuyen, al tiempo que se
produce un retorno importante de “desertores” a la dinámica educativa regular de los colegios en
los que opera el programa.
Otras experiencias en esta materia son las que se han desplegado respuestas específicamente
centradas en la violencia en la escuela, con quienes permanecen e interactúan cotidianamente
en los establecimientos escolares. Estudios comparados han demostrado la gravedad de estos
problemas y la pertinencia de varias de las respuestas implementadas. Al parecer, las
respuestas prometedoras se están desarrollando en Brasil (Programa Paz en las Escuelas, en
funcionamiento desde 2000), en Colombia (Política Educativa para la Formación Escolar en
Convivencia, establecido en 2001) y en Perú (Programa de Cultura de Paz, Derechos Humanos
y Prevención de la Violencia, instalado en 2002).
Costa Rica: Nuevo marco legal de responsabilidad penal juvenil
La experiencia costarricense es una experiencia interesante por cuanto ella se aparta de las
prácticas vigentes en toda la región en las últimas décadas y procura funcionar en base a un
modelo sustentado en la Convención Internacional de los Derechos del Niño (aplicable a todos
los menores de 18 años y que los toma como sujetos de derechos, y no como simples personas
en situación irregular, a las que hay que proteger) siguiendo el camino que abrió en 1990 la
aprobación del Estatuto del Niño y el Adolescente de Brasil.
El principio general de esta experiencia es la diversidad del tratamiento jurídico que se aplica
sobre adolescentes y jóvenes. En este caso, los niños no sólo son penalmente inimputables, sino
que además resultan penalmente irresponsables. En el caso de comisión por un niño de actos
que infrinjan las leyes solo podrán corresponder a medidas de protección. Por el contrario, los
adolescentes, también penalmente inimputables resultan, sin embargo, penalmente
responsables. Es decir, responden penalmente –en los exactos términos de leyes específicasde aquellas conductas posibles de ser caracterizadas como crímenes, faltas o contravenciones.
Asimismo, este instrumento jurídico, específica penas acordes con la dimensión de los “delitos”
cometidos, la puesta en funcionamiento de establecimientos autónomos para la reclusión de
adolescentes (especialmente los que cometen delitos por primera vez), el énfasis en la
recuperación (y no en el simple castigo) con que dichos establecimientos funcionan, y el
establecimiento de medidas alternativas a la reclusión (aún la autónoma o separada de los
establecimientos carcelarios para adultos) como los son las diversas formas de “libertad asistida”
que se aplican con el apoyo de instituciones públicas y privadas especializadas.
Experiencia de Nuevo León- México- Inclusión de Jóvenes en situación de riesgo
Los proyectos impulsados por el Municipio de León se han centrado en los jóvenes banda
(pandillas juveniles), quienes representan una preocupación central para el gobierno municipal
debido a que ellos eran sindicados por las autoridades y la opinión pública como responsables
del pandillerismo violento en las calles y de múltiples actos delictivos.
34
Las iniciativas a favor de estos jóvenes, mezclan aspectos asistenciales con elementos
participativos y cuyo principal objetivo fue rescatar a los jóvenes con problemas de
desorientación, pandillerismo y fármaco dependencia, aprovechando los liderazgos naturales de
su entorno, a fin de promover su formación, desarrollo y reintegración social, que favorezca la
sana convivencia y el compromiso con su comunidad. De este modo, se potencia la formación de
promotores a jóvenes surgidos de los propios sectores conflictivos (jóvenes banda) los cuales
son rehabilitados con el objeto de que, a su vez, “rescaten” a otros jóvenes. Adicionalmente, la
Dirección de Promoción Juvenil (DPJ) tiene la misión de coordinar y articular esfuerzos
institucionales que proporcionaran mayor impulso a los programas dirigidos a la juventud. De
este modo, con el tiempo el municipio se ha abierto a abrirse a nuevos sectores de jóvenes, con
lo cual comenzó a hacerse un trabajo preventivo con los niños y adolescentes de los propios
barrios donde estaba la banda, para evitar que éstos cayeran en la situación de los jóvenes.
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