Reporte Legislativo, periodo 1 año 3 LEGISLATURA LXI

Presentación
El presente Reporte de Actividad Legislativa cubre el trabajo desarrollado en la Cámara de
Diputados y en el Senado de la República durante el Primer Periodo de Sesiones Ordinarias
del Tercer Año de Ejercicio, Legislatura LXI (del 1º de septiembre al 15 de diciembre de
2011).1 En el Reporte se ofrece un análisis sobre las iniciativas de ley presentadas en el
Congreso de la Unión y el estado que guardan, así como una descripción de los principales
cambios aprobados en temas de interés para el Poder Judicial de la Federación.
 El Congreso, con poca actividad legislativa. Se aprobaron 5 iniciativas presentadas durante el
periodo actual y 19 que correspondieron a periodos previos. No obstante, el índice de
productividad legislativa pasó de 0.17 en el periodo anterior a 0.21 en el actual; el incremento se
relaciona con un mayor desechamiento de iniciativas rezagadas.
 El PRD, el partido más exitoso. De las 24 iniciativas de reforma aprobadas en total, 6 fueron
presentadas por el PRD, 5 por el PAN y 2 por el PRI. Por su parte, el Ejecutivo Federal, aunque
envió pocas iniciativas, logró registrar una alta efectividad, al aprobarse 5 de los 7 proyectos de
ley que presentó, todos en materia fiscal.
 La Comisión de Justicia, la más activa en el periodo. Las Comisiones de Justicia y de Salud
tuvieron el mayor número de dictámenes aprobados durante el periodo,12 en total, y se ubicaron
por arriba de otras comisiones importantes, como Gobernación, Hacienda y Puntos
Constitucionales.
 Ley de Amparo y reforma política, entre los principales cambios aprobados. Se aprobó en
Cámara de origen una nueva ley de Amparo, la cual fue turnada a la revisora para su discusión y
votación. La reforma política, devuelta al Senado, contempla nuevas atribuciones para el Alto
Tribunal.
 Agenda judicial, a discusión. De las 661 iniciativas de reforma presentadas durante el periodo,
252 plantean cambios de interés para el PJF (38%). Entre las normas afectadas se encuentran:
CPEUM, Ley de Amparo, LOPJF y Ley de Defensoría Pública.
Previsiblemente, la conclusión de la Legislatura y la contienda electoral del próximo año
harán que, durante el siguiente periodo ordinario de sesiones, no surja una ambiciosa
agenda legislativa en el Congreso. No obstante, las minutas ya aprobadas tienen una alta
probabilidad de convertirse en ley. Algunas de ellas abordan temas de interés para el PJF,
como el juicio de amparo, los derechos humanos, la protección a personas involucradas
en procesos penales y la inmunidad constitucional de los servidores públicos.
1
El presente Reporte cubre la información legislativa generada entre el 1º de septiembre y el 30 de noviembre de 2011.
1
I. Actividad legislativa durante el Primer Periodo de Sesiones Ordinarias del Tercer
Año
Como se muestra en la Tabla 1, durante el periodo de sesiones que concluyó se
presentaron en total 661 iniciativas de ley, de las cuales 5 fueron aprobadas y ninguna se
desechó, quedando pendientes 656 para periodos posteriores. El PRI fue el partido más
activo con 34.9% de las iniciativas presentadas, seguido del PAN con 19.1%. Por su parte,
el Ejecutivo Federal fue el actor más efectivo del periodo. Si bien sólo presentó 7
proyectos de ley (equivalente al 1.1%), 5 fueron aprobados por ambas Cámaras. Los
proyectos del Ejecutivo aprobados están relacionados con la miscelánea fiscal.2
Tabla 1. Iniciativas de Ley presentadas durante el 1er Periodo del 3er Año
PRI
PAN
PRD
Otros partidos
Ejecutivo
Congresos L.
Otros3
Presentadas
Aprobadas
Desechadas
Pendientes
231
126
98
163
7
20
16
661
0
0
0
0
5
0
0
5
0
0
0
0
0
0
0
0
231
126
98
163
2
20
16
656
Elaborada
por
la
URI
con
información
http://sil.gobernacion.gob.mx/portal/Numeralia/iniciativas
de
la
Secretaría
de
Gobernación.
Disponible
en:
A pesar de las pocas reformas aprobadas, el Congreso de la Unión desahogó una elevada
carga de trabajo proveniente de periodos anteriores. Se aprobaron 19 iniciativas y se
2
Destaca que, a diferencia de otros años, para 2012 el Congreso aprobó la miscelánea fiscal sin mayor resistencia y dentro
del plazo constitucional previsto (15 de noviembre). El Presupuesto de Egresos de la Federación será de 3 billones
647,907.1 millones de pesos, 6.08% superior al del año anterior.
3
Incluye iniciativas presentadas por legisladores independientes y Comisiones u otros órganos legislativos, sin
especificación de partido político.
2
desecharon 151, algunas de las cuales se encontraban en Comisión desde 1999 (ver
Tabla 2).
Tabla 2. Iniciativas de Ley dictaminadas de periodos anteriores
PRI
PAN
PRD
Otros partidos
Ejecutivo
Congresos L.
Varios
Aprobadas
2
5
6
3
1
2
0
19
Elaborada
por
la
URI
con
información
http://sil.gobernacion.gob.mx/portal/Numeralia/iniciativas
Desechadas
31
43
39
25
0
1
12
151
de
la
Secretaría
Total
33
48
45
28
1
3
12
170
de
Gobernación.
Disponible
en:
En conjunto, durante el periodo referido de la LXI Legislatura se aprobaron 24 iniciativas y
se desecharon 151 (ver Gráfica 1), lo que arroja una productividad legislativa de .214 (En
el periodo de sesiones anterior el indicador de productividad legislativa fue de .17).
Aunque se registró una mayor productividad en el periodo reportado, la tasa de reformas
aprobadas fue significativamente menor, al pasar de 106 totales (febrero-abril 2011) a 24
totales (septiembre-diciembre 2011). Durante este periodo el Congreso se concentró
fundamentalmente en desechar iniciativas rezagadas. Finalmente, destaca el PRD como
el partido más eficaz en convertir las propuestas presentadas en periodos anteriores en
ley, con 6 reformas aprobadas. En el periodo pasado se ubicó en la tercera posición, atrás
del PAN y del PRI, respectivamente.
4
La productividad legislativa es la proporción de iniciativas de ley que fueron concluidas (aprobadas + desechadas), con
respecto al total de iniciativas (iniciativas introducidas en el periodo + votadas de periodos anteriores). El indicador adopta
valores entre 0 y 1 (mientras mayor sea el valor, más alta será la productividad), y muestra el volumen de cargas de trabajo
desahogadas por la Legislatura. Para un análisis de los métodos de medición del trabajo legislativo, véanse: María Amparo
Casar, “Las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo: El caso de México”, en Política y gobierno, vol. 6, núm. 1,
CIDE, México, 1999, pp. 83-128; y Javier Hurtado, El sistema presidencial mexicano: Evolución y perspectivas, FCE,
México, 2001, p. 267.
3
Gráfica 1. Resumen de actividad legislativa durante el 1er Periodo del 3er Año
Periodo anterior
Periodo actual
(febrero-abril 2011)
(septiembre-diciembre 2011)
24
(2.9%)
106
(11.6%)
48
(5.3%)
151
(18.2%)
656
(78.9%)
Aprobadas
Aprobadas
756
(83.1%)
Desechadas
Desechadas
Pendientes
Pendientes
Elaborada
por
la
URI
con
información
http://sil.gobernacion.gob.mx/portal/Numeralia/iniciativas
de
la
Secretaría
de
Gobernación.
Disponible
en:
II. Agenda judicial
La agenda judicial en el Poder Legislativo muestra un creciente dinamismo, producto de
una mayor preocupación al interior de los grupos parlamentarios hacia temas relacionados
con el Estado de Derecho y la procuración e impartición de justicia. Al igual que en el
periodo de sesiones anterior, entre septiembre y diciembre de 2011 la Comisión de
Justicia se consolidó como la más productiva de un total de 10 Comisiones analizadas en
la Cámara de Diputados (ver gráfica 2)
4
Gráfica 2. Dictámenes aprobados por Comisión durante el periodo
22.6%
22.6%
17.0%
13.2%
5.7%
5.7%
5.7%
Seguridad Pública
Desarrollo Social
Educación
Puntos
Constitucionales
Gobernación
Hacienda
Derechos Humanos
Salud
Justicia
1.9%
0
Trabajo
5.7%
Elaborada por la URI con información de los sitios electrónicos de las Comisiones. Disponible en
www.diputados.gob.mx. El análisis se restringió a la Cámara de Diputados debido a que en el Senado no
se contaba con información actualizada sobre varias de las Comisiones de estudio.
Como se observa en la gráfica 2, la Comisión de Justicia y la Comisión de Salud fueron las
que aprobaron el mayor número de dictámenes de iniciativas de ley durante el periodo.
Les sigue la Comisión de Derechos Humanos que, a raíz de la reciente reforma
constitucional en la materia, ha tenido que actualizar los ordenamientos secundarios para
ajustarlos al nuevo texto constitucional. La Comisión de Hacienda –a pesar de ser
responsable de dictaminar la miscelánea fiscal— ocupó la cuarta posición, con sólo 7
dictámenes aprobados durante el periodo.5
5
En la gráfica 2 se muestra el trabajo desarrollado en comisiones. Algunos de los dictámenes considerados en la estadística
concluyeron en la publicación de reformas constitucionales, mientras que otros más aún deben esperar la discusión y
votación en la Cámara revisora (se encuentran en estado de minuta).
5
La Tabla 3 que se muestra a continuación contiene el número de iniciativas presentadas
en las Comisiones de Justicia, de Puntos Constitucionales y de Gobernación para reformar
leyes con impacto en la agenda judicial. De las 661 iniciativas totales presentadas durante
el periodo, 252 se relacionan con temas de interés para el Poder Judicial de la Federación.
El 57% de las iniciativas plantea cambios a la Constitución Política, mientras que el 43%
restante propone reformas a la legislación secundaria. Aunque la gran mayoría de las
iniciativas se encuentra pendiente de dictamen, algunas ya han logrado avanzar en el
proceso legislativo, al ser aprobadas en la Cámara de origen, como es el caso de la nueva
Ley de Amparo.
Tabla 3. Iniciativas presentadas en Comisiones de Justicia, Puntos Constitucionales
y Gobernación, por tipo de norma
Norma afectada
CPEUM
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación
Ley de Amparo
Ley que Establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social
de Sentenciados
Ley Federal de Defensoría Pública
Ley Reglamentaria de las Fr. I y II del art. 105 constitucional
Ley Federal del Sistema Penitenciario y de Ejecución de Sanciones
Iniciativas
presentadas
137
10
6
2
1
0
0
Elaborada por la URI con información de los sitios electrónicos de las Comisiones legislativas. Disponible en
www.diputados.gob.mx; www.senado.gob.mx
III. Principales reformas aprobadas de interés para el PJF
A continuación se ofrece una sinopsis sobre algunos de los principales cambios
legislativos de interés para el PJF aprobados durante el periodo:
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1) Decreto que expide la nueva Ley de Amparo, y reforma la LOPJF y la
Reglamentaria de las fr. I y II del art. 105 constitucional. Aprobado en Cámara de
origen el 11 de octubre de 2011 y turnado a la Cámara de Diputados. Estado
actual: Minuta
 Reglamenta las recientes reformas a los artículos 94, 103, 104, 107 y 112 de la
Constitución Federal.
 Se incorpora el concepto de “interés legítimo” en lugar de “interés jurídico”, lo que amplía la
procedencia del amparo.
 En casos precisos contemplados por la ley, la sentencia de amparo tendrá efectos
generales.
 El Presidente de la República y el Poder Legislativo, atendiendo criterios específicos de
urgencia regulados por la ley, podrán solicitar a la Suprema Corte la resolución prioritaria
de acciones de inconstitucionalidad o de controversias constitucionales.
 Con el fin desahogar a la SCJN de otro tipo de asuntos y fortalecerla como Tribunal de
Constitucionalidad, se crean los Plenos de Circuito, que deberán resolver contradicciones
de tesis entre Tribunales Colegiados de Circuito.
2) Decreto que reforma diversas disposiciones de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (reforma política). Aprobado en Cámara revisora el 25
de octubre de 2011 y devuelto al Senado. Estado actual: Minuta.
 Establece un nuevo procedimiento ante la falta absoluta del Presidente de la República.
 De conformidad con el art. 87 constitucional, cuando el Presidente de la República no
pudiere tomar posesión del cargo ante el Congreso de la Unión, lo hará de inmediato ante
el Presidente de la Suprema Corte de Justicia.
 Implementa mecanismos de democracia directa: iniciativa popular y consulta ciudadana.
3) Decreto que expide la Ley Federal para la Protección a Personas que intervienen
en el Procedimiento Penal. Aprobado en Cámara de origen el 24 de noviembre de
2011 y turnado al Senado. Estado actual: Minuta.
 La iniciativa busca garantizar la protección y atención a víctimas, ofendidos, testigos,
testigos colaboradores, peritos, policías, agentes del Ministerio Público, jueces y otros
miembros del Poder Judicial, así como a quienes hayan colaborado eficazmente en la
investigación o en el proceso.
 Se establece un programa con aplicación exclusiva para las personas que se encuentren
en una situación de riesgo por su participación --directa o indirecta— en un procedimiento
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penal que verse sobre delitos graves o delincuencia organizada, para lo cual se crea el
Centro Federal de Protección a Personas, como un órgano desconcentrado de la PGR.
4) Decreto que reforma los arts. 61, 111 y 112 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (inmunidad de servidores públicos). Aprobado en
Cámara de origen el 1º de diciembre de 2011 y turnado al Senado. Estado actual:
Minuta.
 Precisa el alcance del art. 61 constitucional al disponer que los diputados y senadores no
podrán ser procesados ni juzgados por las opiniones que manifiesten durante el tiempo en
que desempeñen sus cargos.
 Establece que los diputados y senadores sólo gozarán de la inmunidad constitucional
cuando estén en funciones.
 No se requerirá retiro de inmunidad por parte de los órganos legislativos cuando el servidor
público haya sido sujeto a proceso penal durante el tiempo en que se encuentre separado
de su cargo.
 El auto de vinculación a proceso penal podrá ser recurrido por el servidor público ante el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia, cuya resolución final será inatacable.
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