TEMA 1. LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA

TEMA 1. LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA
1
LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA.
Tanto la administración como el derecho administrativo, encajan en la dimensión del
hombre según la cual, vivimos en grupos organizados colectivamente, dentro de los cuales
las necesidades básicas también se abordan de forma colectiva. Respondiendo la
Administración, a la organización que gestiona los intereses del grupo.
Desde el punto de vista etimológico la palabra administración, procede del latín:
“administirar” o “ad manus trahere”, que significan servir y que aluden a la idea de manejar o
gestionar asuntos ajenos, siendo pues un administrador o la Administración, quienes asumen
la administración de los bienes ajenos, que en este caso son los de la comunidad política.
Mientras la Administración pública, ha existido aun de forma muy vaga desde siempre,
su concepto actual, así como el concepto del derecho administrativo, es muy reciente,
surgiendo a principios del siglo XIX, incluso a finales del XIX y principios del XX, en
determinados países.
Aunque se puede hablar de una Administración pública muy embrionaria en Grecia o
Roma, con sus ciudades estado y en la Edad Media. En realidad la Administración Pública no
empieza a existir como tal, sino desde la creación de los estados en la Edad Moderna.
2
LA ADMINISTRACIÓN Y LOS PODERES DEL ESTADO.
A partir del siglo XVI, las monarquías se hacen con el poder superando la antigua
división estamental propia de la Edad Media, haciéndose necesario que los monarcas
contasen con un aparato administrativo, dependiente de ellos y a través del cual ejercer el
control sobre la población.
Este poder real se fue haciendo cada vez más intenso con el paso de los siglos, hasta
derivar en las monarquías absolutas, que llegaron a ser tiránicas. Toda esta filosofía se
sintetiza en la frase de Luis XV: “El Estado soy yo”, puesto que el Rey dictaba las leyes, tenía
su propia administración e impartía justicia, estando por encima de todo control.
Contra ese estado de cosas, se alzó la Revolución Francesa (1789), estableciendo dos
grandes presupuestos, sobre los que se asienta el derecho administrativo, que son la división
de poderes y el Estado de derecho.
La teoría de la división de poderes, encuentra su fundamento filosófico en los
enciclopedistas franceses e ingleses, a saber, Locke, Rousseau, Voltaire, Diderot y
principalmente Montesquiau, con su célebre obra “El espíritu de las leyes”, donde establece
la doctrina de la división de poderes, en la que consideraba que dividiendo el poder y
atribuyéndolo a distintos órganos independientes, se controlarían unos a otros, generando
contrapesos que equilibrarían el sistema, garantizando las libertades de los ciudadanos.
Entendía que había diversas funciones, actuadas por determinados órganos.
1 Función Legislativa: Hace leyes de aplicación general y obligatoria para todos los
ciudadanos. Su actuación es realizada por los órganos legislativos y se encarna en las
Cámaras Legislativas.
2 Función Ejecutiva: Conjunto de actuaciones, tanto de presión, como represión para
lograr que los ciudadanos cumplan las leyes. Está realizada por el Gobierno y la
Administración Pública y constituye el Poder Ejecutivo.
Función Judicial: Divide las controversias entre los particulares, o entre estos y el
poder. Es realizada por los jueces y tribunales, constituyendo el Poder Judicial.
Según esto, podemos definir la Administración pública como aquel complejo
orgánico integrado en el Poder Ejecutivo y cuya función es la de ejecutar la ley.
Los principios de la división de poderes nunca se han aplicado en puridad, sino que
presentan una serie de quiebras.
1 Quiebras en el Legislativo.
El Poder Ejecutivo, adquiere un poder cada vez más creciente sobre el
Legislativo que debe aprobar las leyes, así como controlar al Gobierno. Dado
que el Gobierno emana del Parlamento, si el partido en el poder, tiene mayoría
parlamentaria, respaldará al Poder Ejecutivo.
La gran necesidad de toma de decisiones prácticas y de carácter técnico, por
ejemplo la devaluación de una moneda, hace que no puedan ser asumidas por
el Parlamento (siempre más lentos) y acaban siendo decididas por el
Ejecutivo, lo cual es una extralimitación de sus facultades normales.
Aunque debe existir, sólo para producir leyes, a veces va más allá y produce
actos administrativos más propios del Ejecutivo, como por ejemplo los
Presupuestos Generales del Estado.
1 Quiebras en el Ejecutivo, que no solamente se limita a aplicar las normas, sino que
produce normas vinculantes para todos.
Por delegación del legislativo, como es el caso de los decretos-ley.
Por competencia propia, como es el caso de los reglamentos.
Funciones de carácter jurisdiccional, como pueden ser los recursos (una multa
se recurre a la propia administración y después a los tribunales).
3
3
1
LAS CONCLUSIONES SOBRE EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN
PUBLICA.
La Administración presupone la existencia de una comunidad soberana a la cual se
encuentra subordinada, dicha comunidad puede ser más o menos amplia, así estatal,
regional, provincial, municipal, vecinal... pero deben estar organizadas y la
Administración, estará al servicio de ellas.
2 La Administración realiza una actividad jurídica, está sometida al Derecho, ya que
está subordinada al principio de legalidad. No cabe arbitrariedad dentro de la
Administración Pública.
3 La Administración, es una actividad racional y organizada para lograr los fines
comunes y debe perseguir la máxima eficacia, a veces incluso en competencia con el
sector privado.
4 La Administración, desarrolla un actividad jurídicamente privilegiada, goza de
unos instrumentos jurídicos muy potentes para vencer la resistencia de los ciudadanos
(expropiación forzosa, embargo de bienes...).
5 La Administración, siempre gestiona los intereses públicos, cuales sean estos, es
materia variable y depende de la filosofía creyente en cada sociedad, en cada
momento histórico. Así será más o menos expansiva si las tendencias son más
socializadoras o liberales.
Existen algunos contenidos que siempre son desempeñados por la administración y son
aquellas actividades que llevan aparejado el ejercicio de la autoridad (las Fuerzas de
Seguridad del Estado, los jueces...).
1 La Administración, queda sometida a control, tanto de carácter jurisdiccional
(jueces y tribunales), como político (mociones de censura) y administrativos
(Tribunal de Cuentas).
4
LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA.
La figura de SMR, queda fuera y por encima de los tres poderes a los que arbitra y
modera.
La Administración se compone de entes con personalidad jurídica, cuyas competencias
son ejercidas por órganos carentes de personalidad jurídica, al frente de los que se encuentran
los funcionarios. Sólo los entes son sujetos del derecho o tienen personalidad jurídica, así se
recoge en el artículo 3.4 de la ley 30/92 LRJPAC, que establece que cada una de las
Administraciones Públicas, actúa para el cumplimiento de sus fines, con personalidad
jurídica propia.
Se distinguen dos tipos de entes.
1 Entes territoriales, donde el elemento territorial es constitutivo (Ayuntamientos,
CC.AA.).. Los fines que persiguen son generales o totales. Vinculan a toda la
población, que se encuentra dentro de su ámbito de actuación.
Centrales: Ejercen sus competencias sobre todo el territorio.
Periféricos: Ejercen sus competencias sobre una parte del territorio.
2 Entes institucionales, el territorio es un mero ámbito de actuación (colegios
profesionales). Persigue unos fines especiales, solo pueden dedicarse a los fines para
los que fueron creados. Vinculan a las personas a ellos vinculados.
Corporaciones (universitas personarum): Son colectivos de personas que
se unen en un determinado ente, para conseguir fines comunes a todos ellos,
participando todos en la gestión dirección del mismo (colegios profesionales).
Fundaciones (universitas rerum): Suponen un ente creado por un fundador,
el cual dota al mismo de patrimonio y unos fines determinados a conseguir.
La dirección viene fijada por el fundador, quedando exento todo el mundo.
ENTES TERRITORIALES
ADMINISTRACIÓN ESTATAL
ORGANOS CENTRALES
 PRESIDENTE DEL GOBIERNO
 CONSEJO DE MINISTROS
 VICEPRESIDENTE
 MINISTROS
 COMISIONES DELEGADAS DEL GOBIERNO
 CARTERAS MINISTERIALES
 MINISTRO
 SECRETARIO DE ESTADO
 DECRETARIAS GENERALES TÉCNICAS
 SUBSECRETARIAS
 DIRECCIONES GENERALES
 SUBDIRECCIONES GENERALES
 SECCIONES Y NEGOCIADOS
ORGANOS PERIFÉRICOS
 DELEGADO DEL GOBIERNO CC.AA
 SUBDELEGADO DEL GOBIERNO EN CADA PROVINCIA
 DIRECCIONES PROVINCIALES DE LOS MINISTERIOS
ORGANIZACIÓN AUTONOMICA
CENTRAL
 PRESIDENTE CC.AA.
 CONSEJO DE GOBIERNO
 CONSEJERIAS
 CONSEJERO
 VICECONSEJERO
 DIRECTOR GENERAL
 SECCIONES Y NEGOCIADOS
PERIFERICA
 DELEGACIÓN DE CONSEJERIA
ORGANIZACIÓN LOCAL
ORGANOS DE EXISTENCIA OBLIGATORIA
 MUNICIPIOS (AYUNTAMIENTO)
 ALCALDE
 TENIENTE ALCALDE
 PLENO (CONCEJALES)
 COMISON
 SERVICIOS MUNICIPALES
 PROVINCIAS (DIPUTACIÓN, no existen en CC.AA. uniprovinciales)
 PRESIDENTE
 VICEPRESIDENTE
 PLENO (DIPUTADO PROVINCIALES)
 COMISION DE GOBIERNO
 SERVICIOS PROVINCIALES
 ISLAS (CABILDOS)
ORGANOS FACULTATIVOS
 AGRUPACIONES DE AMBITO INFERIOR AL MUNICIPIO
 PEDANIAS
 ANEJOS
 BARRIOS
 ANTEIGLESIA
 CASERIOS
ENTES INSTITUCIONALES
CORPORACIONES
FUNDACIONES TIPO FUNCACIONAL
ORGANISMOS PUBLICOS (regulados por LOFAGE)
ORGANISMOS AUTÓNOMOS (BOE, CNI)
ENTIDADES PUBLICAS EMPRESARIALES (IBERIA)
TEMA 2. EL DERECHO ADMINISTRATIVO
1
EL PRESUPUESTO PARA SU EXISTENCIA Y CIRCUNSTANCIAS DE SU
NACIMIENTO. EL ESTADO DE DERECHO.
Si la división de poderes, constituye el presupuesto político para la existencia del
Derecho Administrativo, el Estado de derecho se considera su presupuesto jurídico.
Antes de la creación del Estado de derecho, las normas eran creadas por el Poder
(Príncipe, en sentido maquiavélico), vinculado a la administración y a los ciudadanos, pero
no a la autoridad que los dictaba. En consecuencia no constituía garantía para los ciudadanos.
Esta situación se conoce como Estado policía, que desaparece en 1789, con la Revolución
Francesa.
Como superación al Estado policía, surge el Estado de derecho, que se caracteriza por el
reconocimiento de los derechos públicos subjetivos para los ciudadanos y la atribución
a los mismos de medios idóneos para su defensa, lo que se logra mediante el sometimiento
de la Administración a la Ley.
En su evolución histórica, han existido diversas formas de Estado de derecho.
3 Estado de derecho liberal: Caracterizado por el respeto absoluto al derecho a la
libertad de los ciudadanos, de tal forma que el Estado reduce al máximo toda
actividad que pueda lesionar o limitar dicho derecho y solo se admite la intervención
de la Administración, para conseguir mantener el orden. Implica una
Administración estática y contemplativa.
4 Estado social de derecho: Surgido con posterioridad, invierte la situación anterior,
dando cabida a los derechos cívicos políticos o patrimoniales, admitiendo que la
Administración realice una serie de actividades en favor de los particulares aunque
implique limitaciones al derecho de libertad, llegando incluso a conceder a los
particulares la facultad de dirigirse al Estado para exigirle que realice prestaciones.
Implica una Administración positiva y dinámica.
Nuestro modelo de Estado, es claramente social, como recoge el artículo 1.1 de la
Constitución española.
1 Estado del bienestar (Welfare state): Es el último estadio del Estado social de
derecho. Implica un Estado absolutamente providente, que hace necesaria la
aparición de una rama del Derecho, el Derecho Administrativo, que permite conjugar
las prerrogativas de la Administración con las garantías de los particulares (¿dónde
está el equilibrio?).
2
LA CONTRAPOSICIÓN ENTRE EL REGIMEN ADMINISTRATIVO Y EL
RULE OF LAW.
Las circunstancias y la fecha de nacimiento del Derecho Administrativo, varían según en
qué países.
En ocasiones es fruto de una conmoción revolucionaria, que altera todas las
estructuras sociales y jurídicas. Principalmente comienza en Inglaterra y Francia,
extendiéndose paulatinamente a otros países.
1 Inglaterra con la Gran revolución de 1688: Surgió el Estado de derecho o Rule of
Law, que se extendió a los países de habla anglosajona.
Administración fuertemente descentralizada.
Administración sometida a las mismas leyes que los particulares, por lo que
carece de privilegios o prerrogativas.
Se encuentra sometida a los Tribunales Ordinarios.
1 Francia con la Revolución francesa de 1789: Surgió el Régimen Administrativo o
Droif Administrative, que se extendió por el continente.
Administración fuertemente centralizada.
Administración regulada por un derecho creado para ella y que le otorga
privilegios (autotutela).
Resuelve sus controversias ante una jurisdicción peculiar para ella, en los
Tribunales de lo Contencioso Administrativo.
Mientras en otros casos, es fruto de una lenta evolución, menos apreciable.
Actualmente el sistema anglosajón se aproxima en sus planteamientos al sistema francés,
ya que la Administración intervensionista actual, requiere unas normas y procedimientos
específicos, no siendo válidos los de Derecho Civil.
3
EL DERECHO
CARACTERES.
ADMINISTRATIVO:
CONCEPTO,
CONTENIDO
Y
El Derecho Administrativo se puede definir como el conjunto de normas de derecho
público interno, que regulan la organización y actividad de las administraciones
públicas.
Al hablar de derecho público interno, quedan fuera del mismo la organización y
actividades de las administraciones internacionales, las cuales se integran en el Derecho
Internacional Administrativo.
Por lo que se refiere a su contenido, es de carácter tridimensional.
1 Organización administrativa.
2 Relaciones entre los entes públicos.
3 Relaciones entre los entes público y particulares.
El Derecho Administrativo actual, no consiste en un conjunto de normas excepcionales ni
de carácter especial, sino que es un sistema jurídico, integro, autónomo y paralelo al
Derecho Privado, de tal forma que es capaz de llenar sus propias lagunas. Tiene principios
generales y sistema de interpretación de normas propio.
4
LAS FORMAS DE ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
1
Policía: Es una forma de actividad administrativa dirigida al mantenimiento del
orden público (sentido amplio), mediante la limitación de las actividades privadas,
pudiendo incluso usar la coacción sobre los administrados. No presta servicios, es
una forma de control y se ejerce sobre un gran número de materias.
Orden público: Cuando hay perturbaciones de la tranquilidad o seguridad
ciudadana (policía judicial, atestados, vigilancia...)
Materia de subsistencia: Asegura el abastecimiento de artículos d primera
necesidad (calidad de productos ofrecidos, fidelidad de precios y medidas...)
Materia de salubridad: Inspecciones de los artículos de consumo (control
sanitario de industrias, actividades, servicios...)
Materia de urbanismo: Vela por el cumplimiento de planos, sometiendo a
licencia previa parcelaciones, edificaciones...
Materia fabril: Sujetan a previa licencia las instalaciones, apertura de
establecimientos...
Servicio público: Consistente en la satisfacción de las necesidades públicas de que
se trate, de manera directa, usando órganos de la propia Administración, creados para
ello, con exclusión o concurrencia de los particulares. En este caso presta un
servicio.
Fomento: Es una acción administrativa, encaminada a proteger o promover
aquellas actividades, establecimientos o riquezas de los particulares que satisfacen
necesidades públicas o son de utilidad general, sin usar la coacción, ni creación de
1
2
servicios públicos. Se realiza a través de distintos medios.
Honoríficos: Distinciones y recompensas.
Económicos: Subvenciones, exenciones fiscales, primas, premios...
Jurídicos: Se concede una situación de privilegio, a determinados
ciudadanos.
TEMA 3. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO (I)
1
CONCEPTO Y CLASES DE FUENTES.
Las fuentes del derecho, son aquellas formas o actos a través de los cuales el Derecho
Administrativo se manifiesta en su vigencia.
Se pueden dividir desde el punto de vista de su procedencia.
1 Fuentes para la Administración: Normas dictadas por órganos distintos de la
Administración y a los que la misma debe someterse.
2 Fuentes de la Administración: Normas que emanan de la propia Administración
(reglamentos).
También se pueden dividir por su forma de manifestación.
1 Escritas: Leyes, reglamentos...
2 No escritas: Costumbre, principios generales de derecho...
2
LA JERARQUIA NORMATIVA.
Debido a la especial naturaleza de la Administración, productora de sus propias normas
jurídicas, es posible, que sobre una misma situación exista una pluralidad de normas
susceptibles de ser aplicadas, es por ello que ha de determinarse un sistema que permita la
determinación de la norma aplicable, siguiendo unos criterios.
1 Primacía del derecho escrito frente al no escrito, que será subsidiaria.
2 La jerarquía del órgano del que emana la norma, determina la jerarquía de la propia
norma.
Así las fuentes de la Administración, están subordinadas a las fuentes para la
Administración (un reglamento aprobado por decreto, tiene mayor rango que una orden
ministerial).
El principio de jerarquía viene garantizado por el artículo 9.3 de la Constitución española
y por las propias leyes administrativas, que establecen que ninguna disposición
administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra disposición de grado superior. En
caso contrario, serán nulas de pleno derecho.
3
LA LEY.
Se define ley, como aquella norma jurídica de carácter general y obligatorio, dictada
por los órganos estatales, a las que el Ordenamiento Jurídico atribuye capacidad para
hacerlo. Ahora bien, dichas normas pueden ser aprobadas por el Poder Legislativo (leyes en
sentido el sentido formal del artículo 66 de la Constitución española), o bien por el Poder
Ejecutivo (a través de la potestad reglamentaria del artículo 97, que son leyes en sentido
material).
Como salvaguarda de aquellas materias que se consideran fundamentales, se ha creado el
principio de reserva de la ley, que implica un grupo de materias sobre las que únicamente
puede legislar el Poder Legislativo (materias reservadas).
Dentro de las leyes procedentes del Poder Legislativo se distinguen dos categorías.
1 Leyes orgánicas, reguladas por el artículo 81 de la Constitución, requieren mayoría
absoluta del Congreso para su aprobación, pudiendo utilizarse sólo en los casos
contemplados por el artículo 81.
2 Leyes ordinarias, aprobadas por mayoría de los miembros presentes en el Congreso,
siempre que cuente con la asistencia de la mayoría de estos (artículo 97 de la
Constitución).
3 Junto a estas leyes, encontramos las leyes autonómicas y su relación con las estatales
se basa en el principio de competencia y no en el principio de jerarquía.
4 Leyes autonómicas, dictadas por las CC.AA., sobre el ámbito de su territorio y en
materia de su competencia.
Procedentes del Poder Ejecutivo y con rango de ley, son los decretos ley y los
decretos legislativos, que una vez aprobados pasan inmediatamente al Poder Legislativo.
4
DISPOSICIONES NORMATIVAS DEL PODER EJECUTIVO CON FUERZA
DE LEY.
La división de poderes no se aplica con vigor, de tal forma que, el Ejecutivo asume
funciones legislativas de dos formas.
1 En virtud de su propia competencia, a través de los reglamentos (artículo 97 de la
Constitución).
2 En sustitución del Legislativo, a través de los decretos ley o decretos legislativos.
Ambas figuras coinciden en que proceden del Ejecutivo y tienen fuerza de ley,
implicando que se podrían modificar leyes ordinarias anteriores y solo podrán ser
modificadas por normas que tengan rango de ley ordinaria.
Se diferencian en la causa de su promulgación, sus límites, duración, procedimiento
de elaboración y control por los tribunales.
4.1 DECRETO LEY
Regulado por el artículo 86 de la Constitución, es una disposición con fuerza de
ley, dictada por el Gobierno en caso de extraordinaria y urgente necesidad,
decidiendo este, la necesidad y la circunstancia. Es controlado por el Tribunal
Constitucional.
No puede afectar a las siguientes materias.
1 Ordenamiento de las instituciones básicas del Estado.
2 Derechos, deberes y libertades del Estado.
3 Régimen de CC.AA.
4 Derecho electoral general.
Tiene carácter provisional, ya que una vez promulgado debe ser sometido a debate y
votación del Congreso en el plazo de 30 días. El Congreso puede hacer.
5 Convalidar el decreto ley, en cuyo caso deja de ser provisional y pasa a tener
vigencia definitiva, acabando con su provisionalidad, pero sin alterar su naturaleza
jurídica y sin pasar a ser ley. El Congreso no puede introducirle modificaciones.
6 No convalidar, dejando de tener vigencia.
7 Tramitación y aprobación como proyecto de ley, dejando de se decreto ley, para
ser ley. Corresponde su control al Tribunal Constitucional.
4.2 DECRETO LEGISLATIVO
Regulado por el artículo 82 de la Constitución, que podemos definir como
disposición con fuerza de ley, dictada por el Gobierno en virtud de una delegación
conferida por las Cortes.
Encuentra una serie de límites.
8 Atribución expresa.
9 Materia concreta, que especifique con claridad el alcance y el objetivo.
10 Fijación de los principios y criterios a seguir en su ejercicio.
11 Fijación de plazo.
12 Excluye la posibilidad de subdelegar en otras autoridades.
13 Excluye la posibilidad de usarlo en materias reservadas a ley orgánica.
A diferencia del decreto ley, tiene duración indefinida, sin necesidad de
convalidación por las Cortes. El control de adecuación a la habilitación que dan las
Cortes, corresponde a los Tribunales Ordinarios.
TEMA 4. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO (II)
1
LOS REGLAMENTOS:
CLASES.
CONCEPTO,
NATURALEZA
JURÍDICA
Y
Los reglamentos se pueden definir, como aquel acto normativo o norma dictada por la
Administración en virtud de su propia competencia.
Tienen una pluralidad de forma de exteriorizarse, así, decreto, orden ministerial, orden
del consejero autonómico, bando, ordenanza…
Los reglamentos se distinguen de distintas figuras.
14 Decreto ley y decreto legislativo.
En los reglamentos el Ejecutivo, ejercita una competencia propia (artículo
97), frente a estas figuras que actúan en sustitución del Legislativo.
Debido a lo anterior, estas figuras tienen la misma fuerza que si derivasen del
Legislativo, frente a los reglamentos subordinados jerárquicamente a las
leyes.
15 Actos administrativos.
Los actos normativos tienen carácter general, esto es, se dirigen a una
pluralidad de ciudadanos o situaciones indeterminadas o indeterminables.
El reglamento tiene vocación de incorporarse al Ordenamiento Jurídico, en el
que introduce alguna innovación, lo que determina que no agota su eficacia
con una sola aplicación.
Los reglamentos no pueden modificarse por actos singulares o concretos,
aunque provengan de una autoridad superior.
2
EL FUNDAMENTO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
Se dan distintas razones para justificar que el Ejecutivo pueda dictar normas de carácter
general, a saber:
16 Fundamento histórico: Se considera que es un residuo previo a la división de
poderes, cuando el monarca tenía todos los poderes en su mano y siguió conservando
después, estas facultades normativas.
17 Fundamento lógico: Establece la imposibilidad de que el Legislativo pueda prever y
regular todas las situaciones que una sociedad tan plural como la actual pueda
originar.
18 Fundamento jurídico: Establece que esta potestad existe en manos del Ejecutivo,
porque así lo ha querido la ley, concretamente el artículo 97 de la Constitución.
3
CLASES DE REGLAMENTOS.
Atendiendo al sujeto que los dicta.
19 Estatales.
20 Autonómicos.
21 Locales.
22 Institucionales.
Atendiendo a la relación reglamento - ley.
1 Reglamentos ejecutivos, que desarrollan los preceptos previamente establecidos por
una ley anterior.
2 Reglamentos independientes, dictados prescindiendo de cualquier ley anterior, para
regular determinadas situaciones que permanecen sin normativa.
Reglamentos normales: Aquellos que se someten plenamente a los límites
legales.
Reglamentos excepcionales: Aquellos en los que falla una vez el límite de la
jerarquía normativa (deslegalización de materias), y otras veces el límite de la
jerarquía y de las materias reservadas (reglamentos de necesidad).
Atendiendo a su contenido.
2 Reglamentos internos: Agotan su eficacia dentro de la propia Administración, sin
repercutir a los particulares o a otros entes públicos.
3 Reglamentos externos: Vinculan a terceros, personas y entes públicos, su eficacia va
más allá de la propia Administración.
4
LIMITES DE LOS REGLAMENTOS.
La consecuencia del incumplimiento de los límites, es la nulidad de pleno derecho de
la disposición de que se trate.
4 Límites formales: Deben someterse a la forma establecida en la ley para su
elaboración, promulgación, publicación…
5 Límites materiales.
Principio de las materias reservadas, según el cual la Administración no
podrá regular aquellas materias sometidas a reserva de ley, sin impedir que si
puedan usarse reglamentos de carácter ejecutivo para desarrollar materias ya
reguladas por ley.
Jerarquía normativa: La Administración no podrá dictar reglamentos
contrarios a las leyes o disposiciones de rango superior. Así dentro de la
Administración estatal, los reglamentos seguirán la siguiente jerarquía:
Decreto.
Ordenes de las comisiones delegadas del Gobierno.
Ordenes ministeriales.
Disposiciones de autoridades y órganos inferiores según su respectiva
jerarquía.
El desconocimiento de los límites citados, supone una serie de supuestos.
1 Supuesto de la deslegalización de materias: Supone una técnica para vencer el
límite de la jerarquía normativa. Consiste en que por medio de una ley, se faculta a
la Administración para que dicte las normas necesarias para regular una materia
determinada, independientemente del rango jerárquico de las normas que hayan de
ser modificadas o derogadas para lograrlo, esto es una degradación del rango
normativo, atribuyéndole carácter reglamentario, pudiendo ser, en consecuencia
en el futuro, modificados por otros reglamentos
2 Se discute la admisibilidad de esta técnica por parte de algunos autores, mientras
otros no ven problemas, siempre que no afecte a materias sometidas a reserva de ley.
3 Reglamentos de necesidad: Dictados por las autoridades en caso de calamidades
públicas. Supone una infracción del límite tanto de la jerarquía normativa, como
de las materias reservadas. Solo son aceptables o admisibles en casos de alarma,
excepción y sitio.
5 LAS INSTRUCCIONES DE SERVICIO Y CIRCULARES.
Según el artículo 21 de la Ley 30 / 92, “los órganos superiores podrán dirigir con
carácter general la actividad de los inferiores, mediante instrucciones y circulares”.
Estas instrucciones y circulares, no constituyen una manifestación del ejercicio de la
potestad reglamentaria, sino de la jerarquía administrativa, esto es, son meras órdenes
generales impartidas por un órgano superior a los subordinados. Su incumplimiento no afecta
por si solo a la validez de los actos dictados por sus destinatarios, sin perjuicio de la
responsabilidad en que estos pudieran incurrir.
El problema es que en ocasiones, bajo la forma de instrucción o circular, se esconden
auténticas normas jurídicas. Si en la creación de las mismas, se ha observado el
procedimiento de creación de los reglamentos, estaremos ante un verdadero reglamento, lo
que frecuentemente no ocurre, pudiendo acarrear la nulidad de la instrucción o circular de
que se trate.
6
OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
6.1 LA COSTUMBRE.
Es un uso seguido de manera uniforme, general, duradera y constante, como
expresión de una convicción jurídica.
Su valor como fuente es escaso actualmente, puesto que el Estado monopoliza la
práctica totalidad de la producción jurídica. En derecho administrativo, su importancia es
todavía menor.
6.2 LAS PRACTICAS ADMINISTRATIVAS.
Formas de actuación que por inercia siguen los funcionarios en el desarrollo de su
actividad. Estas prácticas no constituyen costumbre, no son expresión de una convicción
jurídica, sino de la tolerancia de la Administración y sus funcionarios.
La Administración debido a sus facultades discrecionales puede cambiar dicha forma
de actuar en cualquier momento, siempre que así lo motive por otra forma más
conveniente para satisfacer el interés público.
6.3 LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.
Son aquellos principios de derecho natural que inspira el Ordenamiento Jurídico.
Actualmente son reconocidos por la Jurisprudencia (principio de buena fe: nadie puede
ser condenado sin ser oído) y otros muchos, incluso han sido recogidos por la ley.
En Derecho Administrativo, estos principios tienen una importancia creciente y se
usan para controlar la discrecionalidad de la Administración y más concretamente
para evitar la desviación de poder.
TEMA 5. PRINCIPIO DE LEGALIDAD
1
PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
Se traduce en dos elementos.
1 El reconocimiento y tutela de los derecho individuales de los individuos.
2 Es un mecanismo para lograr el reconocimiento y la tutela, que es el sometimiento
del Estado y más concretamente de la Administración a la Ley. Así se regula en el
artículo 106 y 9 de la Constitución y su control se realiza a través de los Tribunales
y de una institución especialmente creada para la Administración, que es el Defensor
del Pueblo.
Al Defensor del Pueblo también se le llama Ombudsman y se creó en 1809, siendo su
finalidad velar por la legalidad de la Administración. Se recoge en el artículo 54 de la
Constitución y en la Ley Orgánica que lo desarrolla. Es un órgano que no tiene carácter
resolutorio, sino de impulsor, pudiendo actuar de oficio o a petición de las partes, para
investigar y esclarecer los actos administrativos relación con los ciudadanos.
La Ley, concede a la Administración facultades para actuar, esto es, potestades. En
consecuencia, toda actuación administrativa se presenta como el ejercicio de un poder que la
Ley previamente ha configurado, delimitado y atribuido a la Administración. Fuera de dicha
atribución legal no cabe actuación administrativa alguna, con ello se logra el sometimiento
de la Administración a la Ley.
El problema surge en que la Ley puede atribuir las potestades a la Administración de
forma cerrada y acotadora o dejar parte de la actuación a la estimación subjetiva de la
Administración. Son las potestades regladas y discrecionales.
1.1 POTESTAD REGLADA.
Tienen lugar en aquellos casos en que el Ordenamiento Jurídico prevé
agotadoramente y en todos los aspectos, la actividad de la Administración,
determinando un supuesto legal completo en sus términos y consecuencias.
En estos casos quien entra en contacto con la Administración, conoce de antemano la
resolución que recaerá, puesto que basta con subsumir el supuesto de hecho en la norma
aplicable (becas para estudiantes).
1.2 POTESTAD DISCRECIONAL.
Tiene lugar en aquellos casos en los que la Ley tan solo define algunas condiciones
del ejercicio de una potestad, dejando a la estimación subjetiva de la Administración el
resto de las condiciones (cuándo, cómo y en qué sentido debe ejercitarse la
potestad). Aquí la Administración puede decidir libremente entre una pluralidad de
decisiones igualmente justas, aquellas que tenga por convencimiento. Ahora bien,
siempre, aun en las potestades discrecionales tendrán que estar reglados los siguientes
extremos:
1 Existencia a la potestad, siempre dada por ley.
2 La extensión.
3 La competencia para actuarla (qué ente y qué órgano, puede actuarla).
4 El fin que se persigue, en todo caso deberá ser Público. La falta de este requisito
llevará a la desviación de poder.
En la relación de las leyes, existen conceptos que se refieren a la realidad que pueden ser
de dos tipos.
- Determinados: Conceptos que delimitan la realidad a la que se refieren de una
manera precisa e inequívoca.
- Indeterminados: Conceptos referidos a una esfera de la realidad cuyos límites no
aparecen precisados aun cuando es claro el supuesto concreto al que se refieren.
Deben ser precisados en el momento de la aplicación de la norma. La pregunta radica
en determinar si un concepto jurídico indeterminado implica la atribución de una
potestad discrecional a la Administración.
2
DIFERENCIAS ENTRE POTESTAD REGLADA Y DISCRECIONAL.
La discrecionalidad es una libertad de decisión entre una pluralidad de alternativas
igualmente justas, mientras que el concepto jurídico indeterminado solo da una única
solución justa al supuesto de hecho.
En la potestad discrecional la decisión se basa en criterios extrajurídicos, que
determinan el juicio subjetivo de la Administración, frente al concepto jurídico
indeterminado en el que la decisión se basa en criterios jurídicos y técnicos y por tanto,
objetivos, que permiten llegar a la única solución justa posible. Nos encontramos ante un
proceso reglado.
Como consecuencia de estas diferencias en los conceptos jurídicos indeterminados el
juez puede valorar y controlar si la norma se ha aplicado convenientemente al caso
concreto y si la solución era la única justa a la que se podía llegar. En la potestad
discrecional, el juez no puede entrar a fiscalizar o controlar, puesto que cualquiera que
sea la decisión de la Administración, si se ha producido dentro de los límites legales, será
justa.
3
CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD.
Constituye un requisito imprescindible para que pueda hablarse discrecionalidad y no de
arbitrariedad, que los fines perseguidos por la Administración estén recogidos en el
Ordenamiento Jurídico, esto es, que la potestad puede ser libre, menos en la elección de los
fines que siempre pueden ser públicos.
Así la Ley de la jurisdicción contenciosa administrativa en el artículo 83, establece que
constituirá desviación de poder, el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos
de los fijados por el Ordenamiento Jurídico y la desviación de poder existirá tanto si el fin
perseguido por la Administración es privado, como si es público, pero distinto del previsto
por la Ley.
En cualquier caso, es evidente que la mayor dificultad es, la prueba de la divergencia de
fines y es ahí donde tienen una gran utilidad los principios generales del derecho.
TEMA 6. LA RELACION JURÍDICO ADMINISTRATIVA
Este concepto no existía con anterioridad al Estado de Derecho, ya que entonces solo se
hablaba de relaciones de poder que vinculaban a los súbditos. Relaciones que fueron
sustituidas por relaciones jurídicas, relaciones reguladas por el derecho.
En toda relación jurídica hacen falta, el sujeto activo o titular de de derecho, el sujeto
pasivo o deudor de las obligaciones y tanto una posición como otra pueden ser ocupadas
por la Administración como por el administrado.
Habrá casos de relaciones jurídicas complejas en cuyo caso, ambos sujetos serán
titulares de derechos y obligaciones jurídicas y otros casos en que la Administración será
exclusivamente sujeto pasivo (cuando se le reclama una indemnización de daños y
perjuicios). Cabe la posibilidad que ambas posiciones sean ocupadas por administraciones
públicas, pero siempre será necesario que uno de los sujetos sea una Administración Pública.
Como los órganos no tienen personalidad jurídica (no son sujetos de derecho), las
relaciones interorgánicas quedarán fuera de la relación jurídico-administrativa, que
siempre será establecida entre entes, el otro posible sujeto de estas relaciones, es el
administrado, pudiendo ser definido como cualquier persona física o jurídica nacional
o extranjera, susceptible de entablar relaciones con la Administración Pública. El
administrado no siempre ocupará la posición de sujeto pasivo, por ello se intentó cambiar
su denominación y algunos autores propusieron la de ciudadanos, pero tampoco resultó
idónea, por no cubrir todos los posibles supuestos, como es el caso de los extranjeros en
España, que siendo administrados no son ciudadanos españoles.
Respecto a los administrados a diferencia de lo que ocurre en el Derecho Privado, no
existe una teoría general sobre la capacidad jurídica, de obrar y de las circunstancias
que la puede modificar, sino que la Ley establece en cada supuesto que circunstancias
han de concurrir en un sujeto para que pueda entablar con la Administración la relación
jurídica de que se trate (requisitos para ser alcalde, funcionario, fiscal…).
En ocasiones incluso se le atribuye capacidad a los menores de edad (artículo 30 de la
Ley 30/92) y cuando la Ley no especifica los requisitos necesarios, se aplicarán las normas de
Derecho Privado en materia de capacidad.
Si bien la capacidad de obrar, faculta genéricamente para entablar relaciones jurídicas
con la Administración para ser sujeto de una relación jurídica concreta, se exige estar
interesado en la misma, tener interés legítimo, lo cual quiere decir que la esfera jurídica de
ese sujeto se vea o pueda verse afectada por la decisión que se adopte.
Según el artículo 31 de la Ley 30/92, serán interesados en una relación jurídica los
siguientes sujetos:
1 Aquellas personas a quienes se refiere directamente el procedimiento, bien
porque lo hayan iniciado o promovido en su beneficio (presentación de licencia de
negocio propio), o porque el procedimiento se ha iniciado de oficio por la
Administración en relación a una conducta o situación de una persona (inicio de un
procedimiento sancionador de multa).
2 Aquellas personas que sin haber iniciado el procedimiento, ni ser directamente
afectados, pueden verse afectados por la resolución que se dicte.
Porque son titulares de un derecho subjetivo, en cuyo caso la
Administración deberá emplazarlos obligatoriamente por si quieren
comparecer y defender su derecho (empresa adjudicataria de un concurso
cuando dicha adjudicación es impugnada por otro licitador).
Porque sean titulares de un mero interés legítimo, en cuyo caso la
Administración no está obligada a emplazarles, pero dichos interesados
pueden concurrir al procedimiento como tales (titular de una oficina de
farmacia que decide comparecer en el expediente de autorización de una
farmacia próxima, para oponerse al otorgamiento de la misma, dándole la
condición de interesado. Si la farmacia quedara lejos, no tendría esta
condición).
La Ley contempla una legitimación más amplia, que se le concede a las asociaciones y
organizaciones representativas de intereses económicos y sociales en los términos que
determine la Ley.
1
LA REPRESENTACION.
Los interesados con capacidad de obrar, siempre que no se trate de relaciones
personalísimas (relaciones en las que lo que se ha de hacer, debe ser uno mismo y solo uno),
podrán actuar ante la Administración por medio de representante, entendiéndose con este,
todas las actuaciones administrativas.
La condición de representante solo se limita a categorías determinadas (procurador,
abogado…), podrá asumirla cualquier persona con capacidad de obrar, es más no deberá
ser acreditada, incluso se presumirá para los actos y gestiones de puro trámite, solo se exige
dicha acreditación en caso determinados.
1 Formulación de solicitudes.
2 Entablar recursos.
3 Desistir de acciones.
4 Renunciar derechos en nombre de otra persona.
En estos casos la Ley es muy amplia, pues la acreditación se podrá hacer por cualquier
medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna o mediante declaración en
comparecencia personal del interesado (artículo 32).
La falta o insuficiente acreditación, no impedirá que se tenga por realizado el acto,
siempre que aquella se aporte o se subsane el error en el plazo de diez días.
Si existieran varios interesados en un procedimiento y no se nombra un representante,
todas las actuaciones se dirigirán a la persona que aparezca en primer lugar.
2
LOS DERECHOS DE LOS ADMINISTRADOS.
Vienen regulados en el Título IV de la Ley 30/92.
5 Derecho a utilizar las lenguas oficiales al relacionarse con la Administración
Pública.
6 Derecho a acceder a registros y archivos de las administraciones, con los límites
establecidos en la Ley.
7 Derecho a ser tratado con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios.
8 Derecho a obtener respuesta expresa de la Administración en todos los
procedimientos, salvo excepciones previstas, encontrándonos ante el silencio
administrativo.
9 Derecho a que la Administración actúe con objetividad, transparencia, eficacia y
servicio a los ciudadanos. Se materializa en los siguientes derechos:
Derecho a identificar a las autoridades y al personal, bajo cuya
responsabilidad se tramiten los procedimientos.
Derecho a obtener información y orientación previa a la tramitación de
procedimientos, acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que la Ley
establezca respecto a la actuación o solicitud que se va a realizar, así como
información del estado de los procedimientos en que tengamos la condición
de interesados.
Derecho a obtener copia de los documentos contenidos en los
procedimientos en que tengamos condición de interesados, copia sellada de
los que se presenten junto a los originales y devolución de los originales,
salvo que deban obrar en el procedimiento.
Derecho a no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables
en el procedimiento de que se trate, o documentos que se encuentren en el
poder de la Administración.
Derecho a formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase
del procedimiento anterior al trámite de audiencia.
3
LOS DEBERES DE LOS ADMINISTRADOS.
Vienen regulados en el Título IV de la Ley 30/92.
1 Deber de colaboración con la Administración Pública: Los ciudadanos están
obligados a facilitar informes, inspecciones y otros actos de investigación, solo en los
casos previstos en la Ley.
2 El deber de comparecencia de los ciudadanos ante las oficinas públicas, sólo será
obligatorio cuando así esté previsto en una norma prevista con rango de Ley y previa
citación correspondiente, que exprese lugar, fecha, hora y objeto de la
comparecencia, así como los efectos de no atenderla.
Los actos que requieran la intervención ciudadana, siempre habrán de practicarse en
la forma que resulte más cómoda para ellos y cuando sea posible, compatible con sus
obligaciones laborales. Los interesados podrán en todo caso actuar asistidos de un
asesor cuando así lo consideren oportuno.
TEMA 7. EL ACTO ADMINISTRATIVO
1
EL ACTO ADMINISTRATIVO.
El acto administrativo, es el acto jurídico realizado por la Administración, con
arreglo al Derecho Administrativo. Podrá consistir en:
1 Declaración de voluntad (licencia de apertura).
2 Manifestación de juicio (notas).
3 Deseo (convocatoria de elecciones).
4 Conocimiento (nacimiento, defunción).
No obstante, no se considerarán tales los actos políticos, ya que al dictarlos las
autoridades lo hacen como algo distinto de la Administración (decisión de convocar
elecciones).
El elemento esencial es su regulación por el Derecho Administrativo. Por tanto, no se
considerarán actos administrativos los que realice la Administración con arreglo al
Derecho Privado.
1 Actos separables: Generados al efectuar los actos privados.
Existen en aquellos casos de una determinada relación jurídica en que
participa la Administración.
Casos que estará regulada de una parte por el Derecho Administrativo y
de otra por el Derecho privado.
Normalmente, los actos que conforman la voluntad de la Administración se regularán
por
el
Derecho
Administrativo
y
estarán
sujetos
al
Tribunal
Contencioso-Administrativo.
2
CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Atendiendo a su procedencia de la Administración.
1 Actos simples: Se dictan con la intervención de un solo órgano.
2 Individuales: Organo unipersonal.
3 Colegiales o colegiados: Organo pluripersonal.
4 Actos compuestos: Intervienen varios órganos.
Atendiendo a su sometimiento a la Administración.
1 Actos regulados.
2 Actos discrecionales.
La más importante de las clasificaciones se hace atendiendo a las posibilidades de
impugnación de los actos.
1 Actos de trámite: Son aquellos actos que constituyen parte de una de las fases del
procedimiento de elaboración de un acto definitivo, son pues, preparatorias de los
mismos (definitivas) y al no tener sustantividad propia se les excluye de la
posibilidad de ser recurridos o de la vía revisoria (impugnados), salvo en los casos
contemplados en el artículo 107 de la Ley 30.
2 Actos definitivos: Aquellos que ponen fin al procedimiento y recogen la voluntad de
la Administración.
Actos que agotan la vía administrativa: Actos respecto a los que no cabe la
posibilidad de recurso, bien por no haber superior jerárquico, o bien por haber
hecho uso de los recursos que procedan contra el artículo 109 de la Ley 30,
que recoge los actos que agotan la vía administrativa.
A estos actos se les denomina actos que causan estado, los cuales no pueden
ser recurridos en vía administrativa, salvo en los caso tasados o
exhaustivos, en los que quepa recurso extraordinario de revisión. A su vez se
pueden dividir:
Firmes: No son revisables en vía administrativa ni en vía
contencioso-administrativa. Para que un acto se convierta en firme
debe darse alguna de las siguientes circunstancias:
 Que haya sido impugnado mediante todos los recursos que
establece el derecho positivo.
 Que habiendo sido notificado en forma, no se haya impugnado
en tiempo.
No firmes: Son revisables.
Actos que no agotan la vía administrativa.
3
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
1.1 ELEMENTO SUBJETIVO.
Todo acto administrativo deberá ser dictado por la Administración Pública, que se
compone de entes, cuyas competencias son ejercidas por diversos órganos de los que son
titulares los funcionarios en ellos destinados.
Así pues, los requisitos subjetivos afectarán al ente, al órgano y al funcionario.
El acto administrativo, deberá ser dictado por un ente público con capacidad y
competencia para hacerlo. Dentro de cada ente, el acto será dictado por el órgano
competente para ello, dentro del cual deberá actuar un funcionario que tenga actitud,
frente al órgano y los interesados.
1 Actitud frente al órgano: Existirá cuando el funcionario haya sido legalmente
adscrito al órgano, lo que no ocurrirá en determinados casos:
Cuando ejerce la función quien no tiene titulo alguno (funcionario de hecho y
no de derecho).
Cuando esté viciado el acto de nombramiento.
Cuando habiendo nombramiento legal, se dicte antes que el nombramiento
surta efecto.
1 Actitud frente a los interesados: No se dará cuando concurre alguno de los motivos
de abstención previstos en el artículo de la Ley 30 / 92, en los que el funcionario
deberá actuar de la siguiente manera:
Abstenerse de intervenir.
Si no se abstiene sus superiores podrán pedirle que se inhiba del asunto.
Los particulares podrán plantear su recusación.
La intervención de los funcionarios en quienes concurran motivos de abstención, no
implicará necesariamente la invalidez del acto. Habrá que atender en cada caso a diversos
factores:
2 Naturaleza del acto en que intervenga el funcionario.
Acto reglado.
Discrecional.
Importancia de la intervención del funcionario en la decisión final.
Gravedad del motivo de abstención.
Lo que implicará la no abstención cuando proceda abstenerse, será la responsabilidad
del funcionario.
3
4
1.2 ELEMENTO OBJETIVO.
Se refiere al contenido del acto administrativo, que consistirá en la declaración de
voluntad de juicio, deseo, etc, en que el acto consiste.
1.3 ELEMENTO TELEOLOGICO O FINAL.
Es la finalidad que persigue el acto, que siempre será de interés público. En caso
contrario, nos encontraríamos ante una desviación de poder que supone la arbitrariedad
en la Administración administrativa, que está prohibida por la Ley.
1.4 ELEMENTO FORMAL.
Se refiere a la forma de creación de la voluntad administrativa contenida en el acto (es
el llamado procedimiento administrativo), así como a la manera de exteriorizar y
comunicar el acto.
Este elemento tiene dos aspectos:
5 Procedimiento de creación del acto.
Organos unipersonales: No presenta problema alguno.
Organos colegiados: Exige determinados requisitos.
2 Convocatoria previa con determinación del orden del día y
eventualmente la segunda convocatoria.
3 Cuorum de asistencia.
4 Cuorum de votación para adoptar el acuerdo.
5 Levantamiento del acta por el secretario.
6 Forma de exteriorización: Normalmente se expresará por escrito y en ocasiones
deberá publicarse o notificarse, a los interesados.