Mesa 4 - Facultad de Ciencias Sociales

TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADAS: UNA APROXIMACIÓN
AL PROGRAMA DE RESPALDO DE ESTUDIANTES DE ARGENTINA
Cecilia A. Lima 1
Resumen:
Los programas de Transferencia Condicionadas Monetarias constituyen las principales
estrategias de combate de la pobreza que han aplicado los gobiernos de la región
Latinoamérica durante las últimas décadas. En términos generales, estas políticas sociales
contemplan la entrega de una transferencia monetaria a sus beneficiarios con la condición de
que los mismos cumplan una serie de requisitos de diferente orden, que los últimos años han
tendido a optar la forma de condicionalidades en salud y educación.
El objetivo de esta ponencia pretende analizar los Programas de transferencias monetarias
teniendo en cuenta propósitos, tipología, condicionalidades e impactos en la población
destinataria, para esto se hará referencia al PROG.R.ES.AR, programa implementado en el
presente año y destinados a jóvenes de 18 a 24 años.
La presente ponencia a exponerse en el 7mo Encuentro de Investigadores de Ciencias
Sociales, forma parte de un proyecto de investigación más amplio, enmarcado en las becas
del CICITCA de la Universidad Nacional de San Juan.
Se considera relevante abordar esta temática debido a la repercusión y profundo debate que se
genera en torno a estos programas y a las personas destinatarias de los mismos.
Abstract:
Programs Conditional Cash Transfer are the main strategies to combat poverty that
governments in the region have implemented Latin America in recent decades. Overall, these
social policies provide for delivery of a cash transfer to beneficiaries under the condition that
they meet certain requirements different order, which in recent years have tended to choose
the form of conditionalities on health and education.
The aim of this paper to analyze the cash transfer programs considering purposes, typology,
conditionality and impact on the target population, for this will be referred to
PROG.R.ES.AR, program implemented in the current year and for young people from 18-24
years.
1
Instituto de Investigaciones socio económicas. Facultad de Ciencias Sociales.
[email protected]
The present paper to expose in the 7th Meeting of Social Science Research, is part of a larger
research project, framed in scholarships CICITCA the National University of San Juan.
Becomes important to examine this subject due to the impact and depth debate generated
around these programs and those targeted by them.
1. Introducción
Los programas de Transferencia Monetarias Condicionadas constituyen las principales
estrategias de combate de la pobreza que han aplicado los gobiernos de la región
Latinoamérica durante las últimas décadas. En términos generales, estas políticas sociales
contemplan la entrega de una transferencia monetaria a sus beneficiarios con la condición de
que los mismos cumplan una serie de requisitos de diferente orden, que los últimos años han
tendido a optar la forma de condicionalidades en salud y educación.
Por su parte, las políticas sociales, en tanto dispositivos que poseen impacto en la calidad de
vida de las personas, constituyen un factor clave para promover, proteger y garantizar los
derechos de todos los ciudadanos.
En los últimos años se observa, en buena parte de los países latinoamericanos, un conjunto de
transformaciones económicas, políticas y socio – culturales que han atravesado la vida
cotidiana de nuestra sociedad, las que si bien no suponen la linealidad de un retorno a las
condiciones anteriores al proceso neoliberal desatado en el fin de siglo, plantean nuevos
desafíos para las políticas públicas.
Específicamente, en el campo educativo, comienzan a delinearse una serie de políticas de
Estado que se orientan en función de ciertos ejes transformadores, entre los que se puede
destacar: el paso de la fragmentación del sistema educativo a la recuperación del sistema
educativo nacional; de un Estado mínimo regulador a un Estado garante de la educación
pública; de la distribución de igualdad de oportunidades a través de políticas compensatorias a
la búsqueda de políticas universales de inclusión, redistribución y reconocimiento en los
procesos educativos, tanto en lo material como en lo simbólico. (Morandi y Ros, 2014 : 24 28).
A partir del año 2009, el Estado Nacional comenzó a instaurar una serie de programas
sociales que garantizaban el cumplimiento de ciertos derechos de los ciudadanos hasta
entonces olvidados, es así que se presentó la Asignación Universal por Hijo, posteriormente la
Asignación por Embarazo y en el 2014 el “Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina”
(en adelante PROG.R.ES.AR).
Este programa se presenta como una transferencia monetaria para todos los jóvenes que
deseen estudiar para seguir creciendo y superándose, ya sea para terminar la primaria o
secundaria, arrancar o continuar un oficio, o también una carrera terciaria o universitaria en
establecimientos públicos.
En el último siglo, se evidencia un importante aumento en la cantidad de alumnos
matriculados en educación superior. En este sentido resulta interesante realizar un análisis de
las políticas implementadas desde el gobierno nacional destinadas a impulsar la participación
de la juventud en los sistemas formales de educación, poniendo énfasis en el alcance de la
implementación del PROG.R.ES.AR, a fin de detectar su impacto en el sistema de educación,
tanto para el ingreso al sistema como también su influencia en la permanencia y egreso en el
mismo. (Gandini, Maldonado y Moreno Yunis, 2014 : 2).
La presente ponencia a exponerse en el 7° Encuentro de Investigadores de Ciencias Sociales,
pretende socializar el proyecto de investigación enmarcado en las becas del CICITCA,
iniciado a partir de Septiembre de 2014 y dirigido por el Mg. Marcelo Lucero. El objetivo de
esta ponencia se centra en analizar los Programas de transferencias monetarias teniendo en
cuenta propósitos, tipología, condicionalidades e impactos en la población destinataria,
tomando como referencia el programa ya mencionado.
2. Fundamentación
El 22 de Enero de 2014 mediante el decreto N° 84/14 se creó el PROG.R.ES.AR, destinado a
jóvenes argentinos de 18 a 24 años de edad inclusive, que pertenezcan a grupos sociales
vulnerables, considerando para el acceso al mismo que se encuentren desocupados o se
desempeñen en la economía formal e informal, en la medida que los ingresos propios o del
grupo familiar no superen el monto establecido por el Salario Mínimo Vital y Móvil.
El PROG.R.ES.AR responde a lo que se conoce como Programas de Transferencias
Monetarias Condicionadas (PTMC), también denominados programas de corresponsabilidad.
Esta nueva generación de programas de desarrollo busca romper la reproducción
intergeneracional de la pobreza a través de la acumulación de capital humano.
Numerosos estudios realizados en Latinoamérica muestran que estos programas lograron
mejorar el nivel educativo de los destinatarios, pero que el impacto en la movilidad
ocupacional intergeneracional ha sido limitado y poco significativo debido a la falta de
oportunidades laborales y productivas de la región. (Gandini, Maldonado y Moreno Yunis,
2014 : 9)
En la configuración del Modelo de Crecimiento con Inclusión Social, PROG.R.ES.AR viene a
continuar el camino iniciado por el la Asignación Universal por Hijo para protección social, la
Asignación por Embarazo, el programa Conectar Igualdad con la entrega de netbooks, la
construcción de escuelas y la creación de universidades nacionales.
En otras palabras, la integración del presente programa implica que la cobertura social por
parte del Estado se inicie en la niñez con el comienzo de la Educación Primaria, continúe en
la juventud con la Educación Secundaria, Terciaria o Universitaria, abarcando también el
primer periodo de inserción laboral de los jóvenes.
La etapa vital de la juventud es representada socialmente como un período crítico, definida
como una fase de grandes transiciones personales (emocionales, fisiológicos, etc.), a la vez
expuestos a numerosos e intensos cambios exógenos de carácter social y cultural que ocurren
en la sociedad.
En la actualidad, es un fenómeno ampliamente conocido que los jóvenes presentan mayores
tasas de desempleo y precariedad laboral que los adultos y es en los sectores socioeconómicos
más vulnerables donde estos problemas adquieren mayor relevancia. (Salvia, Souza, Schmidt,
Sconfieza y Van Raap, 2006 : 2 – 6)
Cuando se trata de enfrentar el problema de la distribución de la riqueza, la educación es una
de las maneras más directas para hacerlo, por lo que resulta clave entender si se está frente a
políticas públicas adecuadas para contribuir a mejorar el servicio que reciben los sectores más
postergados. Una educación de calidad, es la clave que tienen esos grupos para lograr una
movilidad social ascendente respecto del estado en el que se encuentran. Si bien la educación
no es obviamente el único factor que se exige para obtener empleos mejor retribuidos,
representa la adquisición de capacidades y competencias necesarias para desarrollarse en un
marco de relaciones tan complejas como es el que rige la vida moderna de las sociedades.
(Gandini, Maldonado y Moreno Yunis, 2014 : 2)
Las políticas de inclusión y equidad en la educación deben estar orientadas a promover la
igualdad de oportunidades en el acceso, permanencia, progreso y rendimiento, que a su vez
culminen con el egreso de los diferentes niveles educativos y la posibilidad de participación
en el mercado laboral. (Gandini, Maldonado y Moreno Yunis, 2014 : 14)
A través de un estudio de carácter cualitativo propio de las Ciencias Sociales, se pretende
aportar al campo de conocimiento desde un análisis en torno a los PTMC, entendimiento de
que es fundamental conocer las implicancias sociales que produce en los individuos el "ser
beneficiarios" de Políticas Sociales y por ende brindar luz sobre los mecanismos de inclusión
o segregación puestos en juego en torno al PROG.R.ES.AR.
Cabe aclarar que unos de los motivos de la elección del tema es que se trata de un programa
implementado en el año 2014, razón por la cual existen escasos estudios e investigaciones al
respecto. Se pretende en este sentido, aportar al conocimiento de la implementación del
PROG.R.ES.AR, posibilitando la identificación de factores que inciden en la génesis y
desarrollo de las problemáticas sociales, como posibles alternativas de acción de
modificación, superación y transformación de las mismas.
3. Metodología
Para la realización del presente proyecto se utilizará una metodología de investigación
cualitativa, la cual se constituye un modo particular de acercamiento a lo cotidiano, una forma
de ver y una manera de conceptualizar para interpretar la realidad, rescatando los sentidos
otorgados de los actores involucrados en dicha investigación.
Dentro de la investigación cualitativa se seleccionó la metodología estudio de casos múltiples,
siendo esta una estrategia de investigación fundamental en el área de las Ciencias Sociales, así
como en diversas disciplinas, debido a su utilidad. Al utilizar este método, el investigador
utiliza múltiples fuentes y datos, a partir de un número limitado de casos seleccionados en
función del propósito de la investigación.
Para la profundización del tema en cuestión, se prevé aplicar la técnica entrevista en
profundidad, dado que por sus características permitirá conocer las valoraciones y
percepciones de los jóvenes destinatarios del PROG.R.ES.AR.
Para ello se considerará específicamente el grupo etario comprendido entre los 18 y 24 años,
inclusive, que se encuentren en cualquier nivel de la educación formal (Primario - Secundario
- Universitario). Dentro de este grupo (y teniendo en cuenta la estrategia de casos múltiples)
se realizarán entrevistas distinguiendo; aquellos jóvenes que por primera vez se constituyen
como destinatarios de PTMC; de aquellos que, tanto ellos como sus familias, ya posean una
experiencia previa de participación en PTMC.
4. Desarrollo
Las políticas sociales son un instrumento para trabajar por los derechos sociales y para que las
personas accedan a una mejor calidad de vida, buscando igualdad de oportunidades. Suelen
ser identificadas como aquellas políticas públicas que tienen por objeto de intervención los
problemas sociales. (Andrenacci y Repetto, 2006 : 2)
Conceptualmente, las políticas sociales pueden ser:
a. Mitigadoras
b. Reparadoras
c. Constructoras
La mitigadora, es básicamente compensatoria. Su objetivo es disminuir los riesgos de una
persona o familia. Es la propuesta del modelo neoliberal, con programas focalizados, con
elección de beneficiarios.
La reparadora, afirma “donde hay una necesidad hay un derecho”. Comprende políticas
sociales concretas de protección y reconstrucción.
La constructora, construye inclusión social. Fundamentalmente se ejecuta a través del trabajo
y la educación. Es preventiva, promotora y de construcción de ciudadanía.
Tanto en la política reparadora como en la constructora, se reconocen a las personas como
titulares de derecho. En cambio, para la mitigadora, o la de beneficencia, los individuos son
beneficiarios o clientes.
El PROG.R.ES.AR se ejecuta fundamentalmente a través del trabajo y la educación a jóvenes
argentinos, determinándose como una política constructora, posibilitando la inclusión social
de jóvenes que se encuentren en situación de vulnerabilidad.
Los PTMC deben
ser interpretados como expresión de continuidad de las políticas de
protección implementadas como respuesta a la crisis económica que devastó a América
Latina durante la década de 1980, y que fueron profundizadas en la primera parte de la década
de 1990.
Los PTMC, consisten en apoyos materiales (usualmente transferencias en efectivo) para la
protección de niveles básicos de consumo, ya sea por situaciones de crisis o por pobreza
persistente, con objetivos de largo plazo como el incremento del capital humano y el fomento
de los activos de las familias más vulnerables,
para impedir la reproducción
inter –
generacional de la pobreza. En la actualidad, los programas de transferencias condicionadas
a la inversión
en el capital humano y al desarrollo de capacidades se han diseminado
rápidamente a lo largo de toda la región, llegando a constituirse en los principales
instrumentos de reducción de la pobreza en una buena parte de los países de América Latina y
el Caribe. No solo consiguieron crecer en número, sino que también lograron consolidarse al
aumentar los montos de las transferencias monetarias ofrecidas, incrementando su cobertura y
alcance geográfico. (Cecchini y Madariaga, 2011 : 10)
4.1.Objetivos:
Entre los objetivos de los programas de transferencias monetarias condicionadas, se pueden
mencionar:
I.
Incrementar el capital humano en el largo plazo, a fin de quebrar la reproducción de la
pobreza.
II.
Proteger el capital humano de personas de hogares afectados por crisis económicas.
III.
Reducir la pobreza en el mediano plazo, a través del aumento de las capacidades de las
personas.
IV.
Aliviar la pobreza en el corto plazo, transfiriendo ingresos para garantizar niveles
básicos de consumo.
Teniendo en cuenta lo anteriormente mencionado, se puedo visualizar una correlación
existente entre los objetivos de los PTMC y el objetivo principal del PROG.R.ES.AR:
“Generar oportunidad de inclusión social y laboral a través de acciones integradas que
permitan, capacitar a los jóvenes con el objeto de finalizar la escolaridad obligatoria, iniciar
o facilitar la continuidad de una educación superior y realizar experiencias de formación y/o
practicas calificantes en ambientes de trabajo”. (Marzonetto y Aguirre, 2014 : 12)
4.2. Modelos de Políticas sociales de transferencias de ingresos:
MODELOS FUERTES
MODELOS DÉBILES O PARCIALES
- Individual: se concede a personas y no a - Concede la Renta básica a una parte de los
familias.
ciudadanos o a la familia.
- Universal: para todos los ciudadanos y no - Casi siempre por un importe menor que el
contributivo.
del umbral de la pobreza.
- Incondicional: es independiente del nivel -
Exigen
contraprestación
(son
de ingresos y sin ninguna relación con el condicionadas).
mercado asalariado.
Ejemplo:
PROG.R.ES.AR.;
Asignación
- Financiamiento fundamentalmente con Universal por hijo.
impuestos progresivos (ganancias, bienes
personales, entre otras).
Ejemplo: Ingreso Ciudadano.
4.3. La condicionalidad de las Políticas Sociales:
Lo condicional es aquello que está sujeto a condición o requisito. En tanto la condición es un
estado, situación especial de una persona. En el ámbito de las políticas sociales, son
condicionadas aquellas que requieren algo a cambio por la obtención del beneficio.
Tipos de condicionalidades:
•
La exigencia de una contraprestación laboral.
•
La aceptación de actividades alternativas al empleo (actividades comunitarias voluntarias,
actividades familiares o reproductivas, acciones de formación o capacitación).
•
La demostración de prácticas asociadas al ejercicio de otros derechos como la salud,
educación o identidad.
Respecto a las condicionales que expone el PROG.R.ES.AR., es importante mencionar que se
trata de una prestación económica universal de $900 mensual. En un principio se paga el 80%
del total ($720) a partir de la inscripción, mientras que el 20% ($180) restante se retiene hasta
el momento que el joven, titular de derechos, cumpla con las condicionalidades estipuladas
por el programa: al momento del lanzamiento del programa, el mismo establecía por un lado
que los/as jóvenes destinatarios debían presentar tres veces al año la Acreditación Escolar.
Actualmente, luego de las modificaciones sustanciales comunicadas durante la última
reformulación del programa, los estudiantes de los diversos niveles deberán presentar el
certificado de alumno regular dos veces al año, mientras que los estudiantes universitarios
serán acreditados en forma automática por la Universidad a la que se encuentren asistiendo.
Otro de las reformas es la simplificación del control de salud, estableciendo la inscripción
obligatoria al programa SUMAR, dependiente del Ministerio de Salud de la Nación, que
brinda cobertura sanitaria a niños/as, adolescentes, embarazadas y mujeres hasta 64 años.
Caso contrario, el joven pierde el derecho a cobrar la reserva y su prestación monetaria deja
de liquidarse.
Por último y en relación a las condicionalidades, se puede arribar a la idea de que la existencia
del cumplimiento de estas responsabilidades, no funciona en todos los casos como una
garantía para alcanzar niveles más complejos de atención a la salud, o mejorar la calidad y
rendimiento académico de jóvenes, ya que el programa no contempla detalles en cuanto a
controles específicos de salud y educación.
4.4. Los tipos de transferencias monetarias y formas de pago pueden dividirse en:
•
Transferencias de libre uso: los usuarios pueden disponer a voluntad del dinero
transferido, como en el caso de las transferencias de efectivo. Por otra parte, en cuanto a
las modalidades de pago, las transferencias de libre uso pueden hacerse a través de
depósitos en cuentas bancarias, mediante la entrega directa en eventos públicos o el retiro
de efectivo en filiales de bancos, institutos de previsión social u otras agencias
gubernamentales y banco móviles, o a través de abonos en tarjetas magnéticas o de débito.
•
Transferencias de uso predeterminado: cuando la utilización del dinero viene establecida
de tal forma que el usuario no puede decidir su destino, como en el caso de los subsidios
al consumo de bienes o servicios específicos. Aludiendo a las modalidades de pago, las
transferencias de uso predeterminado tienden a hacerse a través de descuentos al pago de
distintos servicios básicos, como agua, gas o electricidad.
•
Por último se encuentran las transferencias intermedias, las cuales pueden realizarse
mediante tarjetas magnéticas, tarjetas de débito o vales.
La decisión de optar por modalidades de pago de uso libre o predeterminado se inserta en la
discusión sobre si las personas son realmente capaces de gastar esos recursos con horizontes
de largo plazo (inversión en capacidades humanas) y si no es más efectivo, en términos del
gasto que realiza el gobierno y los objetivos de los programas, predeterminar las opciones.
Haciendo referencia al programa en cuestión en el presente análisis, se puede determinar que
se trata de una transferencia de libre uso, teniendo en cuenta que los destinatarios, titulares de
derecho, son quienes disponen del uso del dinero y las transferencias consisten en depósitos
bancarios o abonos en tarjetas magnéticas de débito.
Este mecanismo busca respetar la libertad de elección de las familias, ya que el acceso a
distintos consumos tiene implicancias en los procesos de configuración de identidad de los
sujetos y se constituye en una de las dimensiones centrales del proyecto de vida del sujeto
como ser social.
4.5. Impacto de los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas
Los PTMC han sido sometidos a distintas evaluaciones de impacto, las cuales han
determinado los efectos de las intervenciones en el capital humano en educación, salud y
alimentación y en los ingresos
monetarios de las familias, entre otros ámbitos.
En la dimensión educacional, las evaluaciones han mostrado que los programas tienen
efectos positivos en el acceso y la progresión escolar y también en la disminución del trabajo
a temprana edad. Al mismo tiempo, no se cuenta con evidencia concluyente con respecto al
impacto de los programas en los aprendizajes.
En salud, dichos programas han alcanzado efectos positivos en el acceso a los centros
de atención en salud, en la realización de controles preventivos e inmunizaciones y en la
reducción de los episodios y la prevalencia de enfermedades en los primeras años de vida de
las personas. En alimentación, los programas han conseguido
mejorar la calidad de la
dieta consumida por las familias destinatarias (alimentos con mayor valor nutricional) y
han incrementado el gasto en alimentos de los hogares participantes.
Los PTMC tienen efectos positivos en la reducción de la prevalencia e intensidad de la
pobreza en el corto plazo y también
económicas.
han mitigado
los efectos
de las contracciones
5. Consideraciones finales
Desde la década pasada, los PTMC no solo consiguieron crecer en número, sino que también
lograron consolidarse al aumentar los montos de las transferencias monetarias ofrecidas,
incrementando su cobertura y alcance geográfico.
A pesar de los debates aún inconclusos sobre la idoneidad de estos programas y sus resultados
en distintos ámbitos, es evidente que pueden representar un paso importante para colocar a las
familias en vulnerabilidad en contacto con sistemas de protección social más amplios e
integrales.
Resulta de vital importancia el estudio de este programa, ya que se encuentra destinado a la
población comprendida entre los 18 a 24 años inclusive, periodo en el que se reduce
considerablemente el índice de escolaridad a medida que se va alcanzando la mayoría de
edad, fenómeno conocido como “desgranamiento escolar”. Además, es un fenómeno
ampliamente conocido que los jóvenes presentan mayores tasas de desempleo y precariedad
laboral que los adultos, es entonces en los sectores socioeconómicos más vulnerables donde
estos problemas adquieren mayor relevancia.
Por último, cabe mencionar que hasta el momento no se obtuvieron resultados significativos
de investigación debido a que la ejecución del proyecto se encuentra en una fase de desarrollo
del proceso investigativo.
6. Bibliografía
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Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe. CEPAL. [s.n]
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GANDINI, V., MALDONADO, B. y MORENO YUNIS, D. (2014) PROGRESAR.
¿Políticas de ayuda a la inserción de los jóvenes en el sistema de educación superior
argentino? Centro de Políticas Públicas. Facultad de Cs. Económicas y de
Administración. Universidad Nacional de Catamarca
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para una nueva legitimidad social de las universidades nacionales. En: REVISTA
ESCENARIOS Nº 20: Universidad y procesos formativos: Desafíos para el
fortalecimiento de la cuestión pública. Facultad de Trabajo Social, Universidad Nacional
de La Plata. Editorial Espacio.
•
SALVIA, A., SOUZA, D., SCHMIDT, S., SCONFIEZA, M. Y VAN RAAP, V. (2006)
Los jóvenes pobres como objeto de políticas públicas ¿Una oportunidad para la inclusión
social o un derrotero de manipulación y frustraciones? Tercer Congreso Nacional de
Políticas Sociales. Buenos Aires.
“CARACTERÍSTICAS DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS DE
INGRESO EN CLAVE LATINOAMERICANA”
Victoria GALOVICHE 1 y Yanina JOTAYAN 2
RESUMEN Durante la década de los 90, y mediando un contexto de estancamiento económico, endeudamiento
externo, fuerte restricción fiscal y el retiro de la responsabilidad estatal en el campo social, se abre paso al
debate latinoamericano entre los defensores de una estrategia de política social de focalización y quienes
promovían una política de acceso y cobertura universales.
Es en esta etapa donde aparecen las primeras experiencias de Políticas de Transferencia Condicionada de
Ingresos (PTCI) en la región; en primer lugar en Brasil y México. Parten de la consideración de las
políticas sociales como intervenciones orientadas a la satisfacción de necesidades de la población y la
creación de condiciones para el gozo efectivo de las mismas.
En este rumbo, se arraigan este tipo de políticas de transferencia monetaria hacia los sectores más
desprotegidos, que opera como un mecanismo de protección social orientado a salvaguardar a las personas
frente a situaciones de riesgo social como la pobreza y el desempleo.
Desde ese entonces, la implementación de PTCI se multiplicó en América Latina con diferentes
características pero manteniendo un componente común que es la “condicionalidad” en su
funcionamiento. Las condicionalidades se plantearon desde el lado de los beneficiaros -con sus
particularidades especiales- solicitando requisitos tanto para el ingreso, como para la permanencia en
dichos programas.
En este juego por la elección de condicionalidad o incondicionalidad de las políticas sociales, se hace
presente una la perspectiva de derechos y la orientación que estas imprimen en las políticas concretas, a
veces de manera contradictoria.
ABSTRACT
During the 90’s decade in Latin-American, debate opened between the defenders of socio-political
focused strategy and those who promoted a political view of 'easy access' and universal coverage
1
Victoria Galoviche: es Licenciada en Sociología y Maestranda en Políticas Sociales. Becaria Interna Doctoral cofinanciadaCONICET-UNSJ. Correo electrónico: [email protected] - Instituto de Investigaciones Socioeconómicas (IISE) – FACSO UNSJ
2
Yanina Jotayan, Licenciada en Ciencia Política y Maestranda en Políticas Sociales. Docente Universitaria y becaria de
Investigación en Instituto de Investigaciones Socioeconómicas de la UNSJ. Correo electrónico: [email protected] Instituto de Investigaciones Socioeconómicas (IISE) – FACSO - UNSJ
-1-
within a context of economic stagnation and external indebtedness, strong fiscal restriction and
withdrawal of state responsibility in the social field.
It is precisely in this stage where the first PCIT experiences appeared in the region, first in Brazil and then
in Mexico. These refer to the consideration of socio-politics and interventions, oriented towards the
satisfaction of necessities of a population and the creation of conditions for their full enjoyment.
Following this orientation, PCIT represents a particular type of these, operating as a 'social protection
mechanism', oriented towards protecting people in high socio-economic risk situations such as poverty or
unemployment.
Since then, PCIT implementation has multiplied in Latin America with different features maintaining a
common component which is the conditionality within its functioning.
These conditions are posed from the beneficiary perspective with its special particularities, requiring
circumstances for the entry into as well as for the maintenance of these programs.
In this game of the election of conditionality or non-conditionality of socio-politics, draws attention to the
perspective of rights and orientation that are imprinted on specific politics, and are sometimes
contradictory.
-2-
1-
INTRODUCCIÓN
Como señalan Novacovsky y Sabrón (1999), las políticas de transferencias de ingreso se originan en
Europa en el contexto -y como resultado-, de los cambios ocurridos a partir de la crisis del Estado
Bienestar en los años 80’; situación que llevó a un replanteo de la cuestión social, en la búsqueda de una
respuesta tendiente a resolver los vacíos dejados por las politicas sociales tradicionales.
No por nada, es en este periodo donde aparece por primera vez el concepto de informalidad, noción
acuñada a principios de la década del ´70 para considerar a las masas de vida sin salario que parecían
escapar tanto de la categoría de empleo como de desempleo (Denning, 2011). De alguna manera los PTCI,
en este marco, pueden considerarse como la “normalización” del trabajo informal y de la “vida sin
salario”; esto es encontrar formas alternativas a las formas de empleo capitalista.
Así, según esta nueva mirada, se comenzaron a delinear nuevas estrategias a fin de dar respuesta a la
problemática social emergente, que encontraba en el desempleo y la pobreza los ejes centrales de una
creciente vulnerabilidad social.
En este marco, y entendiendo a las políticas sociales como el conjunto de intervenciones orientadas a la
satisfacción de necesidades de la población y la creación de las condiciones para el gozo efectivo de las
mismas, se considera a las políticas de transferencias condicionadas de ingreso, como un tipo particular de
estas, que opera como un mecanismo de protección social orientado a proteger a las personas frente a
situaciones de riesgo social como la pobreza y el desempleo. En rigor, este mecanismo “consiste en la
transferencia de una determinada cantidad de remuneración para que sea utilizada por el ciudadano en el
mercado para la resolución de sus necesidades (Coraggio, 1999). En este sentido se diferencian de las
transferencia de un bien o servicio, característica de las politicas sociales tradicionales” (Estévez, 2007:
17).
Asimismo, si bien la existencia de al menos una transferencia monetaria condicionada constituye un
elemento común en las distintas politicas diseñadas y ejecutadas por los gobiernos de los Estados, “cada
programa imprime un sentido particular a estas transferencias dentro de su lógica de operación, lo
que los convierte en programas cualitativamente distintos, según su objetivo principal sea asegurar
a las familias pobres un nivel de consumo básico, fortalecer el desarrollo humano de los usuarios
o facilitar su acceso a distintas prestaciones sociales gubernamentales” (Cecchini y Madariaga, 2011:
45).
Sentado lo dicho, y en consideración de las peculiaridades de la implementación de cada programa de
transferencias condicionadas de ingreso –de aquí en mas PTCI- en este articulo nos detendremos en las
principales características de estos programas en Latinoamérica, haciendo hincapié en el debate alrededor
de las condicionalidades.
-3-
1.
Los Programas de Transferencias Condicionadas de Ingreso en Latinoamérica
Sin duda, que los PTCI hayan aparecido en América Latina en la década del noventa no es casual, sino
que responde a la profundización del deterioro social, como consecuencia de las políticas de corte
neoliberal adoptadas en esa década, cuyos resultados mas abrumadores
fueron
el incremento del
desempleo, de la pobreza y la exclusión social. En este sentido, estas políticas aparecen en una coyuntura
en la que los países latinoamericanos intentaban consolidar democracias representativas en contextos
marcados por la pobreza, la desigualdad y la polarización; y donde los regímenes sociales de acumulación
vigentes en ese momento fomentaban la marginalidad y la exclusión; mientras los Estados se achicaban y
se revelaban incapaces de lidiar efectivamente con toda la magnitud de la crisis (Nun, 2002).
De esta manera, en la década de 1990 aparecen las primeras experiencias de PTCI, estas fueron en Brasil
y México. En el caso brasileño, los primeros programas tuvieron como “principal finalidad entregar
transferencias en efectivo a familias en extrema pobreza a cambio de contraprestaciones en el área
educativa (Aguiar y Araujo;
Godoy; en Cecchini y Madariaga, 2011: 9). En México por su parte,
aparece después de la segunda mitad de década, “el Programa de Educación, Salud y Alimentación
(Progresa), que entregaba a las familias rurales en situación de extrema pobreza, transferencias en
efectivo, suplementos alimenticios y acceso a un paquete básico de servicios de salud, con la condición de
que cumplieran ciertos compromisos en los ámbitos de la educación y la salud (Levy y Rodríguez, en
Cecchini y Madariaga, 2011: 9).
Desde ese entonces la implementación de PTCI se multiplicó en América Latina. Como puede verse en los
gráficos que se muestran a continuación3, en el lapso de diez años los países que ejecutan algún tipo de
programas de transferencia se incrementaron significativamente, hasta un total de diecinueve para el año
2011.
3
La lista de programas de transferencias condicionadas de Ingreso que se muestra en el segundo gráfico no es exhaustiva, pero da
cuenta del peso que en Latinoamérica tiene estas políticas en el sistema de protección social.
-4-
-5-
Fuente: Cecchini y Madariaga 2011, ob. cit.
Se vuelve relevante señalar que los cambios entre la década del 90’ y la primera del nuevo siglo, fueron
significativos, no solo en cuanto al número de países en los que se implementaban este tipo de iniciativas,
sino también en relación al aumento de los montos de las transferencias monetarias y la ampliación de
su
cobertura. De esta forma en 2010 los PTCI incluían “a más de 25 millones de familias
latinoamericanas y caribeñas, entre las que se incluyen 12,6 millones de familias brasileñas y 5,6 millones
-6-
de familias mexicanas 4. De modo que estos programas llegan a cubrir alrededor del 19% de la
población (113 millones de personas), con un esfuerzo de inversión que representa el 0,40% del
PIB” (Cecchini y Madariaga, 2011: 107).
Igualmente, no se puede soslayar, que dichos cambios y la relevancia de estos programas en la agenda
pública de los estados latinoamericanos se debe en gran parte a la promoción e influencia por parte de
organismos internacionales de crédito como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.
Características de los PTCI en clave latinoamericana
En términos generales, las PTCI, desde la peculiaridad latinoamericana, consisten en “una transferencia
monetaria a familias pobres con niños, a cambio de compromisos en los ámbitos de educación, salud y/o
nutrición 5. En su diseño se asigna un papel central a las madres de familia, que no solo administran
primariamente las transferencias, sino que también son responsables del
cumplimiento de las
contraprestaciones. No obstante, no se puede hablar de un modelo único porque cada país adaptó los
programas a su situación política y a su entorno institucional. En consecuencia, han surgido enfoques y
aspectos operacionales alternativos, según se apliquen condicionalidades y sanciones fuertes o blandas, las
transferencias sean monetarias o en especie, y se provean directa o indirectamente servicios de inserción
laboral, orientación familiar y otros” (Cecchini y Madariaga, 2011: 179-180).
En cuanto a sus objetivos, la finalidad característica de los PTCI consistiría en la búsqueda de la
reducción de la pobreza de ingresos y el fortalecimiento de las capacidades humanas de los destinatarios.
Así lo expresa Carla Zibecchi (2008: 1) al decir que los PTCI estuvieron enfocados al apoyo a las familias
para mejorar sus condiciones de
vida y
la
inversión en “capital humano”, a través de las
responsabilidades asumidas por sus beneficiarios en la asistencia en salud y educación. Igualmente, se
caracterizan por
incorporar el lenguaje de “derechos humanos”, exigir condicionalidades y otros
elementos modernizantes que los diferencia de sus antecesores. Apréciese, que para la investigadora, han
sido las familias y no las personas los destinatarios de las PCTI; como se observará en lo que sigue, estas
políticas tienen a “la familia” como eje central de la protección social, aunque no de forma exclusiva por
supuesto.
Respecto a objetivo de aumentar el “capital de humano”, se observa que dicha noción se nos presenta
como una acepción controvertida dada su polisemia, no obstante, esta puede ser entendida como un
4
Nótese que estos datos no contemplan la AUH (Argentina) que para 2010 ya tenía una cantidad significativa de familias y
beneficiarios, cubriendo en la actualidad a 3.414.759 niñas y niños, 82.531 mujeres embarazadas y un total de 1.887.920
familias según datos del ANSES.
5
Cabe aclarar que el predominio de PTCI con este tipo de condicionalidades en salud y educación no quita la existencia de
aquellos programas que exigían y exigen alguna especie de contraprestación laboral, aunque esas iniciativas aparecían con mayor
fuerza en la década del 90.
-7-
conjunto de cualidades humanas que pueden emplearse como “capital” en la producción, tal como se hace
uso del capital físico. En este sentido, la concepción de capital humano mas restringida cabe dentro de las
perspectiva mas amplia de capacidad humana que puede incluir las consecuencias indirectas de las
habilidades (Sen, 2004).
En relación a lo dicho, debe advertirse, que si bien los PTCI se plantean como superadores de los otrora
“neoliberales”, en el fondo mantendrían la raigambre conservadora y la impronta de mercado en esta
noción del “capital humano”. De ahí, que para investigadores como Álvarez Leguizamón el concepto de
capital humano se inscribe en la lógica neoliberal ya que -siguiendo Foucault-, el término se utiliza “para
designar a un hipotético factor de producción dependiente no sólo de la cantidad, sino también de la
calidad del grado de formación y productividad de las personas involucradas en un proceso productivo. El
trabajador se convierte en un capital-idoneidad y los ingresos se entienden como el producto o el
rendimiento de este, de manera que es el propio trabajador quien aparece como una empresa para sí
mismo” (Álvarez Leguizamón, 2013: 32).
En lo que hace a la población objetivo, puede observarse que la definición de la misma, si bien reviste
diferencias de un país a otro, en general 6, define a la familia –con menores a cargo- como beneficiaria del
plan. En este sentido, no es cualquier familia, sino aquella en situación de pobreza la protagonista de estas
politicas. Al respecto, como se verá más adelante, la AUH 7 se aleja de esta generalidad, ya que no está
formalmente dirigida a familias pobres, sino que se presenta como una suerte de extensión de las
asignaciones familiares de las que gozan los trabajadores formales, lo que la convierte en “una política
cuantitativa y cualitativamente diferente a las que se venían implementando en materia de niñez y
adolescencia” (Garcés, 2013: 84).
Se vuelve relevante mencionar, que esta caracterización de la familia “con hijos a cargo” es uno de los
aspectos críticos de estas intervenciones, dado que se excluye como beneficiarios a otro grupo
significativo de familias pobres. En la opinión de estudiosos del tema, “con esto se estaría dejando
fuera a un número no despreciable de familias igualmente necesitadas de ayuda (Standing en
Cecchini y Madariaga, 2011).
Ahora bien, se evidencia que otra particularidad en la definición de familia como destinaria del programa
se relaciona fuertemente al rol de la mujer en el ámbito domestico, ya que en general ella es la principal
responsable de llevar a cabo las contraprestaciones que exigen los programas. Esta situación tiene varias
lecturas, desde aquellos que consideran que esto contribuye a “empoderar” a las mujeres, lo que redunda
en una mayor autonomía; hasta los que observan que este requerimiento subsume a la mujer y refuerza la
labor domestica y la desigualdad de género.
6
Aunque no de forma exclusiva, ya que algunos programas latinoamericanos refieren a la población objetivo esta constituida
por personas y no por familias.
7
Asignación Universal por Hijo (Argentina).
-8-
Desde la mirada crítica del rol de las mujeres en los PTCI se destaca que el empoderamiento que promete
puede parecer mera apariencia, o en el mejor de lo casos terminaría siendo débil si no va acompañado
de acciones que refuercen el desarrollo de capacidades, la autonomía, la igualdad, la influencia y el
aumento de las posibilidades de decisión. Esta crítica se fundamentaría en el hecho de que las mujeres se
incorporarían a estos programas para aumentar el capital humano de sus hijos y no el propio. Del mismo
modo, expresan Cecchini y Madariaga (2011), se cuestiona que los diferentes requerimientos de los
programas terminan recargando, reforzando
las
actividades
de
cuidado que tradicionalmente han
limitado la inserción de la mujer en el mercado del trabajo, lo que reproduce una visión “maternalista” del
acceso a los recursos públicos. En esta línea de pensamiento crítico se inscribe el pensamiento de Laura
Pautassi, entre otros teóricos
que analizan estos programas desde el enfoque de derecho y la
transversalidad de género.
Por otra parte, desde el punto de si los ingresos provenientes de las transferencia deben ser de uso libre o
determinado, aparecen varios supuestos, en este marco se abre una fuerte discusión acerca de “si las
personas son realmente capaces de gastar esos recursos con horizontes de largo plazo (inversión en
capacidades humanas) y si no es más efectivo, en términos del gasto que realiza el gobierno y
los objetivos de los programas, predeterminar las opciones. A juicio de autores como Standing (2007a;
2007b), esto sería inherentemente paternalista, pues la intención de la política se transforma en guiar a
las personas a adquirir lo que los encargados de formular las políticas piensan que es mejor para ellas y
sus comunidades” (Cecchini y Madariaga, 2011: 46). No obstante, cabe aclarar que en la experiencia
Latinoamericana los programas han ido incorporando mecanismos de transferencias monetarias de uso
libre, desde la concepción de que son las propias familias quienes deben decidir como utilizar el dinero
para cubrir sus necesidades. Existen PTCI de uso predeterminado, pero en general predominan los de libre
uso o mixtos.
En cuanto a las condicionalidades, se observa, como señala Garcés, que las mismas están vinculadas “a
determinados modelos de política social aplicados en diferentes países: en Estados Unidos, la exigencia de
una contraprestación laboral en las políticas de Workfare; en Europa, la aceptación de actividades
alternativas al empleo (actividades comunitarias voluntarias, actividades familiares o reproductivas,
acciones de formación o capacitación) en las políticas de rentas mínimas de inserción; y la imposición de
condicionalidades relacionadas con la demostración de prácticas asociadas al ejercicio de otros derechos
sociales (salud, educación o identidad) como alternativa que se aplica en los países de América Latina”
(Garcés, 2013: 86).
De esta forma, las características de las condicionalidades de los PTCI en
Latinoamérica son el elemento distintivo de las mismas, dado que más allá de las diferencias en las
distintas líneas que implementa cada Estado, en todos los programas se transfiere dinero con la exigencia a
los beneficiarios de ciertas conductas especificas con respecto a la educación y salud de sus hijos.
-9-
En este sentido, el objetivo de los PTCI no sólo aboga por asegurar un ingreso a las familias que permita
cierto grado satisfacción de necesidades básicas, si no que tiene una suerte de componente “promocional”
que justamente busca promover el aumento del capital humano de las familias pobres mediante la
obligación del uso de los servicios de salud y educación. No puede obviarse el fuerte debate que se abre
respecto de esta condicionalidad, como se verá más adelante, en especial alrededor de pensar si puede
condicionarse un derecho, y el prejuicio y estigmatización de las prácticas de “los pobres” alrededor de los
servicios de educación y salud. En consecuencia, “una fijación demasiado estricta en las condicionalidades
puede generar una distinción poco afortunada entre “pobres merecedores y no merecedores de asistencia”,
lo que choca con el principio de universalidad de los derechos y violaría derechos humanos básicos en
relación con el aseguramiento de un nivel mínimo de vida. (…) [Considerando además] que no existe
evidencia clara de la efectividad o eficiencia de introducir condiciones a las prestaciones sociales (Draibe
y Riesco, 2009; Veras Soares, Ribas y Osorio, 2007; Veras Soares, Ribas e Hirata, 2008), por la
dificultad de separar entre los efectos de las condicionalidades y los de las transferencias (Hanlon,
Barrientos y Hulme, 2010)” (Cecchini Y Madariaga, 2011: 93). Quizás, otra discusión que debería abrirse
alrededor de las condicionalidades, es como pensar un diseño de politicas de asistencia y promoción que
en su articulación una no sea condición de la otra.
2.
Los Supuestos acerca de la Condicionalidad e Incondicionalidad de las Políticas Sociales.
Como se vio en el capitulo anterior, las políticas de transferencias de ingresos en Latinoamérica, como en
Argentina, mantuvieron el componente “condicionalidad” para sus beneficiaros -con sus particularidades
especiales- solicitando requisitos tanto para el ingreso, como para la permanencia en dichos programas.
Ahora bien, se vuelve imperativo destacar que en el juego por la elección de condicionalidad o
incondicionalidad se hace presente la perspectiva de derechos y la orientación que esta imprime en las
políticas concretas. Es decir, en los casos de políticas condicionadas, por ejemplo en aquellas que se hallen
orientadas a una mejora en el acceso al empleo formal, tenderán a qué la contraprestación sea en este
ámbito, o el caso de aquellas políticas que fomentan el derecho a la salud y educación harán lo suyo
imponiendo condiciones que activen estas instituciones. En otras palabras, estas últimas condicionalidades
pueden ser vistas como la demostración de prácticas asociadas al ejercicio de otros derechos, como la
salud, educación e identidad, lo que reforzaría la idea de que “un derecho” facilita el acceso a otro; pero
también es su punto crítico, si se piensa hasta qué punto un derecho puede estar condicionado.
En la línea de pensamiento que cuestiona la condicionalidad, se inscriben propuestas de intervenciones
públicas que avalan la incondicionalidad, como por ejemplo, la propuesta del Ingreso Ciudadano, que
defiende la idea de un ingreso incondicional para todos los ciudadanos.
- 10 -
En cada caso, hay supuestos que fundamentan tal elección. Como afirma Esteves y Garcés, “el debate
sobre la condicionalidad -o incondicionalidad como contracara de ésta-, remite al lugar que ocupan las
nociones de derecho, obligación o deber y responsabilidad, y las relaciones que se dan entre estos
aspectos; es decir, cómo se entienden, a qué se le da supremacía, etc.; en definitiva, al sentido que se le
atribuye a la idea de ciudadanía” (Estévez y Garcés, 2010: 108).
De parte de los sectores que defienden la condicionalidad como elemento significativo de las políticas
sociales lo hacen siguiendo dos orientaciones, por un lado quienes patrocinan la idea de condicionalidad
laboral y de ayuda sociocomunitaria, y por el otro, quienes lo hacen desde la promoción de salud y
educación basados en la teoría del “capital humano”.
En el primer grupo, se hallan los programas direccionados a puestos de empleo público que involucran
tareas con finalidad social que comenzaron a ser aplicados en Estados Unidos en la década del ochenta.
Esta es la perspectiva, antes mencionada, conocida como workfare, la cual se asienta fundamentalmente
sobre el principio de reciprocidad social.
Para los seguidores de esta postura, las políticas sociales, tienden a ayudar a los más necesitados, pero
también requieren de ellos cierto tipo de conductas, llámese de “merecimiento”, que prevén mecanismos
de sanciones y controles para aquellos que no lo cumplen.
De este modo, estas políticas promueven el establecimiento de un nuevo contrato entre el Estado y la
ciudadanía. El mismo debe promover “conductas responsables”, especialmente, en lo referente a las
políticas sociales. “Un intercambio o transacción de este tipo supone cumplir con el compromiso de la
reciprocidad social a la vez que se demuestra que se “merece” el beneficio. Dentro de esta corriente, tanto
la práctica como el discurso de la reciprocidad suponen un proceso de creación de culturas de
responsabilidad, en el cual la referencia a la moralidad es crucial para la valoración, tanto de la relación
que sustenta esa transferencia, como de la que emerge de éstas”. (Delfino, 2011: 3).
La noción de reciprocidad social en este contexto equivale a una relación “entre partes”, un “ida y vuelta”
que supone la acción y la reacción de las mismas. En este proceso emerge la idea de merecimiento del
beneficio, un “devolver” al Estado lo que él provee; pues dinero sin trabajo y esfuerzo no se considera
“validado”, “legítimo” ni “justo”.
Para ejemplificar el caso latinoamericano, en nuestro país, la tendencia de retribuir o contraprestar por el
subsidio recibido se introduce con fuerza, en el marco de las políticas correctivas del desempleo, a partir
de 1996. Son ejemplo de esas políticas, los planes Trabajar I, Trabajar II, Programa de Emergencia
Laboral y Plan Nacional Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. En todos estos casos, prima un supuesto
aferrado al rechazo a fomentar, por parte del Estado, derechos sin responsabilidades, lo que podría
corromper la tan preciada socialmente “cultura del trabajo”.
- 11 -
En este contexto, es de destacar que más allá del componente contraprestación, los sujetos que
intercambian son titulares, a la vez, de derechos, y es el derecho a la subsistencia lo que aquí está en
juego. Sin embargo, en esta obligación de contraprestación “no se genera una relación de derecho con los
sujetos atendidos, sino que se establece una especie de imposición mecánica del estilo del contrato de
mercado, donde prima una visión individual de la responsabilidad que involucra sólo a los destinatarios de
las políticas”. (Estévez y Garcés, 2010: 111).
Por otra parte, se hallan las políticas sociales que fomentan una condicionalidad que favorezca el “capital
humano”, es decir, políticas de transferencia de ingresos hacia familias con niños, niñas o adolescentes a
cargo, a cambio de condicionalidades vinculadas con el incremento de lo que los organismos
internacionales de crédito han definido como capital humano.
Los argumentos para justificar las condicionalidades se basan en la noción de que es necesario “apuntalar”
y “mejorar” los indicadores de capital humano (básicamente, educación y salud), ya que en muchos países
suelen ser deficientes y -para algunos organismos económicos- la inversión en él es inferior a la óptima,
tanto privada como social.
Según esta postura, las obligaciones impuestas por estas políticas promoverían una mayor acumulación de
capital humano mediante educación e individuos más saludables, lo que resultaría, probablemente, en una
mayor tasa de salarios para estos individuos (Becker, 1993 en Amendolaggine y otros, 2012).
Por ello, en los últimos años se comenzaron a registrar en Latinoamérica programas de transferencias de
ingresos que plantean condicionalidades “blandas” –como las denomina el autor Isuani-; esto es, no
demandaban una contrapartida laboral sino que en general exigían fundamentalmente controles educativos
y sanitarios a la población beneficiaria. Desde una mirada regional, aquí encontramos, la AUH, en
Argentina; la Bolsa Familia y Bolsa Escola en Brasil; Bono Juancito Pinto y Bono Madre Niño-Niña en
Bolivia y Familias en Acción en Colombia, sólo por nombrar algunas experiencias.
En relación a lo expuesto, y desde el punto de vista político, las condicionalidades aparecen “como una
contraprestación de los beneficiarios, o un “compromiso” de los mismos con la mejora de su situación
familiar adversa, y pueden mejorar la imagen del programa de transferencias frente a la opinión pública”
(Amendolaggine y otros, 2012: 5).
Otro de los rasgos controversiales de estos programas, estriba en lo que Cecchini y Madariaga (2011)
caracterizan como una de las debilidades de estos programas, dado que no existe una disponibilidad
comparable de datos e información que permitan un análisis de tipo evaluativo que evidencien los
diferentes impactos de estas iniciativas. Además, en el caso particular del impacto de las
condicionalidades, las mismas no son concluyentes, dado que no se puede estimar cuáles son los efectos
de las condicionalidades y los de las transferencias separadamente.
- 12 -
La contracara de la condicionalidad: argumentos sobre la incondicionalidad
Cuando se comienza a debatir sobre la posibilidad de que las políticas de transferencias de ingresos
planteen la incondicionalidad de su beneficio, se hace referencia inmediata y debida al derecho que todo
ciudadano posee respecto a su existencia, es decir que se bien “es cierto que todo el mundo tiene derecho
a hacer con su vida lo que considere mejor y tiene la obligación de ganarse los recursos necesarios
para concretar esa elección ... el derecho a seguir con vida que condiciona toda elección y que la
precede, es propiedad inalienable de todos los seres humanos, no algo que tengan que ganarse” (Bauman,
2001: 190).
Así, como se distinguió en el apartado anterior, si bien existen diversas posturas que apoyan la idea de que
un programa o plan sea condicionado; también se hallan muchas otras posiciones a favor de la
incondicionalidad de las políticas sociales, fundamentadas en el derecho que todo ser humano posee a
tener aseguradas las bases materiales de su existencia, como ya se mencionó. De esta forma, lo expresa el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su artículo 11.1 (que goza de
rango constitucional desde 1994 (art.75.inciso 22): “toda persona tiene derecho a un nivel de vida
adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora
continua de las condiciones de su existencia (…) y los Estados partes tomarán medidas apropiadas para
asegurar la efectividad de este derecho.”
En este sentido Bertomeu nos recuerda: “El derecho que alguien tiene a “algo” –en este caso a un nivel de
subsistencia adecuada- es, a su vez, un deber que el Estado debe satisfacer respecto de ese “algo”, y si uno
no tiene derecho a ese “algo”- a pesar de estar consagrado constitucionalmente- entonces hay otras
personas que tienen un privilegio respecto de ese “algo” (Bertomeu, 2008: 4).
En este contexto, puede sugerirse que hablar de derecho siempre implica hablar de incondicionalidad y
universalidad. Pues cuando se analizan otros derechos como el derecho a la vida, al voto o a la propiedad
privada, por ejemplo, para su garantía no se disponen condiciones hacia los sujetos ni se exigen
contraprestaciones. En términos normativos, “el principio de la incondicionalidad hace referencia a que no
se solicitan condiciones o requerimientos de ningún tipo para el acceso o mantenimiento de un beneficio.
Dicho en otras palabras, no se pide nada a cambio por la obtención de una prestación o asignación
monetaria” (Estevez y Garcés, 2008: 10).
Desde esta perspectiva, las contraprestaciones laborales así como las condicionalidades –en salud y
educación, por ejemplo- impuestas en algunos programas no representarían igualdad de oportunidades,
sino más bien un mecanismo que limita y contradice el propio concepto de ciudadanía, ya que confunde el
derecho a la asistencia, con derechos que el ciudadano detenta como miembro de un Estado-Nación. En
este sentido “resulta paradójico que un mecanismo como la condicionalidad pretendan garantizar el acceso
- 13 -
a otros derechos y pueda ser utilizado, al mismo tiempo, como un mecanismo de control y
disciplinamiento social” (Garcés, 2013: 91).
Por otro lado, debe advertirse, que si en torno a las cuestiones de condicionalidad se halla implícito un
principio de reciprocidad existente en las sociedades mercantiles modernas, la incondicionalidad
permitiría revertir esta situación. Esto es, promover la transferencia de un ingreso incondicional que
permita al individuo sobrevivir sin estar obligado a cumplir exigencias en torno al acceso de ciertos
servicios u oportunidades básicas. De ahí, que la idea de incondicionalidad no sólo propone un sistema de
protección social, sino además implica poner en tensión los pilares mismos del capitalismo y la forma en
que se articula la estructura social a través del trabajo. Igualmente, conlleva una fuerte impronta ética y
filosófica, dado que posiciona al ciudadano y el derecho a la existencia por sobre otros valores legitimados
socialmente. De esta manera, la incondicionalidad de las políticas sociales respeta la elección individual
en la búsqueda, ya sea de empleo, o de los medios, bienes y servicios adecuados para vivir.
El ejemplo paradigmático de estas políticas es el denominado Ingreso Ciudadano que plantea la
universalidad, individualidad e incondicionalidad del otorgamiento del beneficio. Respecto a esta política,
la incondicionalidad supone que no existen restricciones para obtener el Ingreso Ciudadano, lo cual está
asociado al principio de universalidad, dado que la única “condición” para la obtención del Ingreso, es ser
ciudadano de un determinado territorio. “En consecuencia, no obliga al cumplimiento de condiciones
previas tales como haber realizado un trabajo como en el caso del salario; o haber aportado con una prima
de seguro como sucede en las jubilaciones u obras sociales; o haber sido declarado incapaz como se
requiere en las pensiones por invalidez; o demostrar la insuficiencia del nivel de ingresos o situación de
pobreza como acontece en los programas asistenciales focalizados” (Estévez y Garcés, 2010: 107).
Del mismo modo, la idea de incondicionalidad, también se hace presente respecto al cumplimento de
obligaciones ex post, es decir, no exige que el beneficiario lleve a cabo acciones después de haber
obtenido el ingreso, como sería si se exigiera el desarrollo de alguna contraprestación laboral, la
realización de actividades socio culturales o comunitarias, o asistir a controles sanitarios o el ingreso al
sistema educativo.
Para cerrar, es importante observar que un sistema de protección social incondicional se plantea como
alternativa frente a la paradoja de sociedad capitalista contemporánea “que pone en vigencia la obligación
a trabajar para sobrevivir, es la misma que crecientemente reduce las oportunidades de trabajo y las que
existen están sometidas a una profunda precarización. (Gorz 1998) Por esta razón, promueve asegurar un
ingreso independientemente de la labor que el individuo quiera realizar” (Isuanai, 2009: 56).
3.
Reflexiones Finales
- 14 -
Como se desarrolló a lo largo de esta ponencia, los PTCI representan un avance importante en la arena de
las Politicas Sociales en América Latina, ya que proveyendo un ingreso para la subsistencia a sectores que
tradicionalmente habían sido excluidos, posee una vocación de garantizar derechos, mas allá de que en la
práctica se cumplan o no.
No obstante lo dicho, la particularidad de la región, de implementar programas “condicionados” en
relación a los servicios básicos universales, trae consigo una serie de cuestionamientos. Por un lado, el
hecho de imponer requisitos tiene su correlato con una cierta lógica mercantilista ligada a la reciprocidad
económica y social y a la formación del “capital humano”, bajo el presupuesto de que los sectores mas
desfavorecidos no son portadores de estos capitales.
Asimismo, en este contexto, se definen las condicionalidades que a su vez son punitivas, amparando de
algún modo el paternalismo político y las restricciones al ingreso y permanencia de los beneficiarios,
promulgando una selección de los “más necesitados y merecedores” de estas politicas.
Esta situación abre el campo de la reflexión sobre cómo incide la condicionalidad en el acceso a la
ciudadanía social y la garantía de derechos. Consideramos que las iniciativas analizadas y que apuntan a la
incondicionalidad, si bien aun revisten ciertas características de las políticas sociales asistenciales
tradicionales, aparecen como un avance en la medida en que flexibilizan la concepción hegemónica de
corte neoliberal, poniendo en tensión sus supuestos y alejándose de la visión de los hombres como
consumidores “fallidos”, sujetos de la asistencia y dádiva estatal, acercándonos a la idea de ciudadanos
autónomos.
De esta manera, la noción de ciudadanía se vincula estrechamente a la concepción de derechos humanos
en la medida que posibilita el acceso a derechos sociales que contribuye a disminuir la inequidad y
desigualdad social. En este escenario, se refuerza el rol del Estado como garante de estos derechos
sociales, recuperando el sentido del espacio público como el espacio de la ciudadanía y como esfera
central de la vida social.
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- 17 -
EJERCICIO DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN Y SU VINCULACIÓN CON LA
CONDICIONALIDAD EDUCATIVA REQUERIDA POR LA ASIGNACIÓN
UNIVERSAL POR HIJO: LA MIRADA DE LOS TITULARES DE DERECHOS Y
SUS FAMILIAS
Lic. Cecilia Fuentes 1.
Resumen
El presente trabajo forma parte de los avances alcanzados en el proyecto de investigación
denominado: “El ejercicio del derecho a la educación y su vinculación con la
condicionalidad educativa requerida por la Asignación Universal por Hijo” 2.
Esta ponencia persigue como objetivo la descripción y análisis de las miradas que poseen los
titulares de derechos de dicha política y sus familias sobre el ejercicio del derecho a la
educación y su vinculación con la condicionalidad educativa requerida por la Política Social
Asignación Universal por Hijo (AUH).
Metodológicamente, el desarrollo de la investigación se enmarca dentro de la metodología
cualitativa, la cual tiene el propósito de explorar las relaciones sociales y describir la realidad,
tal como la experimentan los actores sociales; en este caso, recuperando la mirada que los
destinatarios y sus familias tienen de la AUH. Para esta ponencia en particular se han
empleando entrevistas en profundidad a informantes claves emplazados en una zona urbana y
otra rural seleccionadas para la realización de la investigación.
Abstract
In this project, work takes part of progressed in this investigation Proyect calls “The right
ejercice to education and vinculation with educative conditions request for Universal Son
Asignation” 3.
This expose request as objetive the description and looked saws that have right education
exercise, and the vinculation with compliance required for socials politics of Universal Son
Asignation (U.S.A.)
1
Institución de Pertenencia: Facultad de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de San Juan. Correo electrónico de
contacto: [email protected].
2
Beca de Investigación, Categoría Iniciación, CICITCA, UNSJ, período 2013-2015.
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Research Scholarship, Category: Initiation. CICITCA- UNSJ. Period: 2013-2015.
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Metodolocaly investigation development framing in cualitative metodologics that's have to
explore proposite of social relationships and discover the reality that is the social actors
experience, in this case rewarding the looks of destination and their families have the A.V.H.
In the particular presentation have been used on deep punctual informat emplased in the urban
zone previously selected for this investigation.
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1. La Asignación Universal por Hijo (AUH) en el marco de un Enfoque de Derecho
y en relación con el derecho a la Educación
Para desarrollar la temática de la AUH, es menester explicitar primeramente una serie de
conceptos que constituyen el punto de partida para lograr su entendimiento y comprensión.
Para ello, se enmarcará su descripción desde un enfoque de derechos, dando cuenta del
contexto de su surgimiento, sus características actuales y finalmente, la incidencia en la vida
cotidiana –en términos generales y en el plano educativo específicamente– de sus
destinatarios y sus familias.
En este sentido, se debe comenzar por definir el “Enfoque de Derechos Humanos”, el cual es
determinado por las Naciones Unidas como “…un marco conceptual para el proceso de
desarrollo humano que desde el punto de vista normativo está basado en normas
internacionales de derechos humanos y desde el punto de vista operacional está orientado a
la promoción y protección de los derechos humanos. Su propósito es analizar las
desigualdades que se encuentran en el centro del desarrollo y corregir las prácticas
discriminatorias y el injusto reparto del poder que obstaculizan el progreso en materia del
desarrollo” (OACDH, 2006: 22).
Dicho enfoque sirve como base para el desarrollo y el proceso consecuente de formulación,
implementación y monitoreo de las Políticas Públicas. De acuerdo a Pautassi, L. (2010), el
“Enfoque de Derecho” determina una serie de ventajas: por un lado fortalece la
institucionalidad democrática a través de la capacidad de incidir en los procesos de
formulación, implementación, evaluación y fiscalización de las políticas sociales. Por otro, las
personas son reconocidos como sujetos de derechos y de obligaciones; asimismo, el Estado
también es reconocido como garante de estos derechos y, a la vez, debe cumplir con
determinadas obligaciones en su relación con la ciudadanía, donde uno de los aspectos que
caracteriza a un derecho es la posibilidad de dirigir un reclamo ante una autoridad
independiente para que asegure el cumplimiento de la obligación o imponga reparaciones o
sanciones por su incumplimiento.
Tal como lo expresan los autores Julieta Rossi y Javier Moro, los derechos son reconocidos a
las personas o grupos colectivos por su condición de tales, sin ningún tipo de distinción y su
“satisfacción
se dirige a asegurar las condiciones materiales así como prerrogativas
necesarias para llevar adelante una vida digna y autónoma”(Rossi y Moro, 2014; 31). Desde
esta perspectiva, se respaldan la educación, salud, libertad, identidad, entre otros; como
derechos reconocidos socialmente.
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El eje del presente trabajo, se centra en el derecho a la educación que posee cualquier persona
sin distinción alguna. De este modo, el acceso al derecho a la educación está contemplado en
diversos marcos normativos de orden internacional y nacional. Entre ellos, se destacan, la
Convención Internacional de los Derechos del Niño (CIDN), que sirve como base para las
leyes nacionales como la Ley Nacional 26.061 “Ley Nacional de Protección Integral de los
Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes” y la “Ley de Educación Nacional” Nº 26.206.
En este contexto, la educación es considerada una prioridad nacional, constituyéndose en una
política de Estado para conformar una sociedad más democrática, igualitaria, respetuosa de
los derechos humanos y libertades individuales. Desde las normativas señaladas, el ejercicio
del derecho a la educación, implica mucho más que el simple acceso a la educación, sino
también apunta a la disponibilidad de centros educativos, a la accesibilidad a los mismos, a la
permanencia en el sistema educativo y calidad de la educación recibida (Villarán, 2010; 31).
Alrededor de estos aspectos Villarán plantea cuatro dimensiones exigibles que el derecho a la
educación involucra. Ellas son:
• El derecho a la disponibilidad de la educación (Asequibilidad): Se refiere a la
presencia de instituciones educativas, en las cercanías de los hogares de los potenciales
alumnos, que les permitan un acceso cómodo y efectivo a las mismas.
• El derecho al acceso a la educación (Accesibilidad): apunta primordialmente al acceso
efectivo de las personas a las instituciones educativas.
• El derecho a la permanencia en el sistema educativo (Adaptabilidad): hace referencia a
la cantidad de años de permanencia que les lleva a los alumnos culminar sus estudios en
una institución educativa. De esta manera, se tiene en cuenta la repitencia y la deserción
escolar.
• El derecho a la calidad de la educación (Aceptabilidad): la misma se expresa en los
resultados de los aprendizajes obtenidos por los alumnos en el transcurso de sus
trayectorias educativas
De este modo, el Estado debe implementar una serie de políticas que apunten a la protección
y garantía de los derechos sociales como es la educación. En este sentido, a fines del 2009, el
Estado Argentino implementó un tipo particular de política social denominada: “Asignación
Universal por Hijo para la Protección Social” (AUH), la cual si bien es un política de
transferencia de ingresos, por el tipo de condicionalidades requeridas, se podría decir que
guarda una estrecha vinculación con dos derechos sumamente importantes en materia
protección de niñez y adolescencia: salud y educación.
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Dicha política está destinada a aquellos niños y niñas hasta los 18 años o sin límite de edad
cuando se trate de una persona con discapacidad; cuyos padres no sean asalariados
registrados; es decir, sean trabajadores informales y/o desocupados.
Con el fin de alcanzar un carácter universal e igualitario proclamado en una primera instancia,
esta política fue incorporando por medio de diversas reglamentaciones, resoluciones, anuncios
y decretos, a nuevos beneficiarios: cuyos padres o tutores se desempeñen como empleadas
domésticas 4, trabajadores temporarios 5 y mujeres en etapa de gestación, es decir “Asignación
por Embarazo 6.
La AUH se creó como complemento a la ley de Asignaciones Familiares Nº 24.714 (que
contempla transferencias y beneficios impositivos por hijos a cargo para los asalariados
registrados); cuyo organismo encargado de su implementación es la propia Administradora
Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Esta política pretende adquirir un carácter
universal; ya que apunta ampliar la cobertura de las asignaciones familiares definiendo un
régimen extendido que abarque las necesidades de protección social de la infancia y la
adolescencia; logrando condiciones mínimas de bienestar para la sociedad.
La AUH consiste básicamente, en una prestación monetaria no retributiva, que se paga
mensualmente. Desde su implementación, el monto se ha ido incrementado anualmente,
mediante anuncios presidenciales a razón del Decreto Nº 1388/10 7, en el cual se establecía
que es posible la modificación de los valores establecidos tanto para la Asignaciones
Familiares como para la AUH. En este sentido, inicialmente en diciembre del año 2009 fue de
$180, pasando en julio del 2010 a $ 220, en septiembre del 2011 a $270 y a así sucesivamente
llegando a $ 644 actualmente, establecido desde junio de 2014. Dicha asignación se abona por
cada hijo, hasta un máximo acumulable al importe equivalente a 5 hijos cuyo orden de
prioridad establece en primer término, los hijos con discapacidad y luego los demás hijos, de
menor a mayor.
En el Decreto Nº 1602/09 con el que se crea dicha política, se delimitan como requisitos para
percibir y mantener este beneficio, las siguientes condicionalidades: la acreditación de vínculo
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Decreto Nº 393/09 (2009), Asignaciones Familiares - Asignación Universal por Hijo para Protección Social.
Reglamentación. Argentina. Reglamentación mediante la Resolución Nº 235/11 (2011), Asignación por Embarazo para
Protección Social, requisitos. Argentina.
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Diario Página 12: Javier Lewkowicz. La asignación llegó a los hijos de los temporarios. Publicado el día 02/12/2010. [En
línea] Disponible en: http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-157916-2010-12-02.html.
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Decreto Nº 446/11 (2011), Modificación de la Ley N° 24.714 en relación con la Asignación por Embarazo para Protección
Social. Argentina.
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Decreto 1388/10Decreto Nº 1.388/10 (2010), Asignaciones Familiares. Argentina.
5
entre el tutor y el destinatario; la declaración jurada del tutor sobre su condición de
monotributista social, desocupado o de trabajador informal, con un ingreso inferior al salario
mínimo vital y móvil; y el cumplimiento del esquema de vacunaciones y la asistencia escolar
(desde los 5 hasta los 18 años). El esquema prevé la retención del 20% del beneficio
mensualmente, cuyo monto acumulado se paga anualmente,
cuando se acredita el
cumplimiento de los requisitos mencionados, con la presentación de la Libreta Nacional de
Seguridad Social, Salud y Educación ante ANSES. En la misma, tanto los agentes sanitarios
como educativos, dejan constancia que el niño o adolescente ha concurrido a la escuela y
posee el esquema de vacunación y controles sanitarios completos, requeridos de acuerdo a su
edad. Además, los tutores en dicha libreta dejan constancia de su condición laboral, mediante
una declaración jurada.
Esta política generó un cambio importante dentro del sistema de seguridad social vigente en
Argentina en estos últimos años. Antes del año 2009, la trasferencia de ingresos monetarios
de este tipo sólo la percibían los trabajadores insertos y registrados en el sistema laboral, en
momentos importantes en sus vidas y el cual constituía un derecho exigible e incuestionable
al momento del ingresar al sistema formal de la economía. A partir de ese año (2009), estas
transferencias se extendieron a los grupos socialmente vulnerables; es decir, abarcando y
brindando protección a todos los niños, niñas y adolescentes, cuyos padres o tutores son
trabajadores informales o desocupados. Se impulsó así, la equiparación de pisos de igualdad
para los niños y adolescentes independientemente de la situación laboral de sus padres o
tutores.
En esta línea es que recientemente, la Presidencia de la Nación anunció en el mes de marzo8
del corriente año que a partir del primero de Abril, los titulares de la AUH percibirían la
“Ayuda Escolar Anual”, la cual consiste en una suma de $700, que se paga anualmente y de
forma automática a los titulares que se encuentren en la franja de 5 a 17 años inclusive. En
tanto los niños de 45 días a 4 años que perciban la AUH, deberán presentar previamente la
libreta o certificado de escolarización, que acredite la concurrencia a una institución educativa
o guardería; para poder cobrar la misma. Es importante mencionar que este hecho constituye
un avance significativo en materia de igualdad y universalidad, ya que tiende a equipar la
situación de los hijos de trabajadores formales con los hijos de trabajadores informales o
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Artículo: “La ANSES detalló anuncios de la presidenta sobre la ayuda escolar para los que reciben la Asignación Universal
por Hijo”, publicado en Argentina.ar Portal Púbico de Noticias, el 13 de Marzo del 2015. Disponible en:
http://prensa.argentina.ar/2015/03/13/56811-la-anses-detallo-anuncios-de-la-presidenta-sobre-la-ayuda-escolar-para-los-quereciben-la-asignación-universal-por-hijo.php.
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desocupados, debido a que los primeros ya percibían esta Ayuda Escolar Anual desde la
incorporación de sus padres o tutores al sistema formal de la economía.
Ahora bien, se debe dejar en claro que la AUH no es en sí misma una política educativa, pero
al establecer el requerimiento de una condicionalidad educativa, es esperable que dicha
condicionalidad impacte directamente en el ejercicio del derecho a educación de sus
destinatarios. Un sondeo oficial, describe que la Asignación Universal por Hijo, abarca a
millones de niños y adolescentes; e indica que a nivel nacional la cantidad de alumnos
aumentó el 15% en el nivel inicial, el 10% en el nivel primario y 19% en el nivel secundario
(Diario El Observador, Junio 2010).
El esquema o arreglo operativo que propone la AUH –en tanto política de transferencia de
ingresos que establece condicionalidades para su acceso y mantenimiento–, genera un debate
sobre el vínculo entre derecho a la educación y requerimiento de condiciones. En este
contexto algunos interrogantes que orientan las reflexiones de este trabajo son: ¿Cómo se da
en la realidad el vínculo entre el derecho a la educación y la condicionalidad requerida por la
AUH?; ¿Cómo impacta la AUH en el ejercicio del derecho a la educación de los niños y
adolescentes?; ¿Cómo perciben los destinatarios y sus familias la condicionalidad educativa
impuesta por la AUH?, ¿Cómo perciben los distintos actores el ejercicio del derecho a la
educación condicionado por la AUH?; ¿Están preparadas las familias, para responder a estas
condicionalidades?, entre otros.
En función a ello, se pretende describir y analizar las miradas que poseen los titulares de
derechos de dicha política y sus familias, sobre el ejercicio del derecho a la educación y su
vinculación con la condicionalidad educativa requerida por la AUH. Específicamente, se
indagan las representaciones sociales de los titulares de derechos de la AUH, entendiendo
como tales, al “conjunto de conceptos, percepciones, significados y actitudes que los
individuos de un grupo comparten en relación a ellos mismos y a los fenómenos del mundo
circundante” (Sirvent, 1999; 120).
Según Nora Aquín (2014), las representaciones sociales ocupan un papel trascendente en la
vida cotidiana de los sujetos, ya que se trata de un conocimiento socialmente elaborado y
compartido. Así, cada individuo construye representaciones sobre sí mismo, de las personas
que lo rodean y de los hechos que se presentan en su cotidianeidad, a partir de visiones que
legitiman, cuestionan, apoyan, critican o rechazan. Las percepciones de los sujetos forman
parte y son la base de las representaciones sociales, consideradas a las primeras como
“aquellas nociones, ideas, conceptos, perspectivas, miradas construidas a partir de la
relación que entabla el sujeto al interactuar con su entorno social-cultural, siendo
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elaboradas de prácticas sociales” (Vargas Melgarejo en Aquín, 2014; 54). A partir de ellas,
el sujeto interpreta, comprende y significa los hechos que suceden en su vida cotidiana.
2. Miradas de los Sujetos de Derechos sobre la AUH: los cambios en su vida
cotidiana y en relación al ámbito educativo
Con la intención de identificar las percepciones y representaciones que poseen los titulares de
derechos y sus familias sobre la AUH, en cuanto a los cambios generados en su vida cotidiana
y en relación al ejercicio del derecho a la educación, para este trabajo se procedió desde una
metodología cualitativa. Ello posibilitó recuperar la mirada de informantes claves emplazados
en una zona urbana y otra rural de la Provincia de San Juan.
En primer lugar, se recuperan las percepciones que poseen los titulares de derechos sobre la
AUH como política de Estado, identificando su opinión sobre dicha política, sobre el papel
del Estado y la incidencia de la misma en su vida cotidiana. En segundo lugar, se describen
las percepciones que poseen sobre la Condicionalidad Educativa requerida por la AUH,
destacando las visiones sobre el establecimiento de requisitos para acceder y mantener el
monto mensual percibido y caracterizar su vinculación con instituciones estatales
involucradas en la implementación de la misma. En tercer lugar, se describen y analizan las
visiones que los titulares tienen respecto a los diversos cambios ocurridos en el ejercicio del
derecho de educación de los niños, niñas y adolescentes que transitan por los diversos niveles
de enseñanza; identificando los diversos impactos en las dimensiones exigibles del derecho de
educación (disponibilidad, acceso, permanencia y calidad).
2.1. Percepción sobre la AUH como política de Estado y sobre su incidencia en la vida
cotidiana de sus titulares.
Las familias entrevistadas, valoran positivamente la AUH, asociándola con la idea de “ayuda”
o “asistencia” por parte del Estado hacia aquellos sectores de la población que se encuentran
en una situación de vulnerabilidad económica. A la vez, en algunos relatos, se observan
expresiones tales como: “No todos cobramos la asignación porque seamos muy pobre… Hay
casas donde trabajan tres personas y vos te das cuenta que no le hace falta la asignación. Si
fuera ellos, se lo dejo para alguien que le haga falta esa ayuda del gobierno” (Familia Rural
Nº 3). Este testimonio pone en evidencia la internalización del discurso dominante y la
ruptura que la AUH implica respecto a las políticas que históricamente se han basado en el eje
de “pobre merecedor”, aspecto que también se ha hecho cuerpo en los sectores a los que van
dirigidos los programas sociales (Aquín, 2014; 57). De este modo, podría decirse que quienes
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son “titulares de derechos”, no se reconocerían a sí mismos ni a sus pares como tales, sino
probablemente como “sujetos pobres, merecedores o no” de dicha intervención estatal.
Asimismo, surge la comparación con otros planes y programas sociales a los cuales han
accedido durante su vida, destacando la sencillez, rapidez y ausencia de intermediaciones con
la que gestionan las propias personas el percibimiento de la AUH. Así lo expresan los
entrevistados:
-
“Siempre tuve el plan jefe de hogar y uno vivía con miedo, si el puntero nos
decía que ya no volviéramos más, nos quedábamos sin nada… Ahora nada que ver, yo
sola hice lo de la asignación, le pregunté a la Asistente Social del hospital y ella me
dijo de llamar al ANSES… Y después empecé a cobrar por los niños… Es una gran
ayuda para mí, ojalá siga este gobierno con esto… Ahora hasta créditos saco a mi
nombre”. (Familia Nº 1 Urbana).
-
“Para mí es una ayuda que el gobierno nos da, yo muy contenta… La plata es
de los niños, pero con una parte compro cosas para seguir la piecita del fondo; ya me
queda menos, de a poquito compro…” (Familia Rural Nº 2).
Además, resaltan significativamente la estabilidad en el cobro mensual, lo cual les permite
planificar gastos tales como la posibilidad de sacar “créditos” de electrodomésticos, zapatillas,
ropas, materiales de construcción o guardar un monto del dinero para cualquier contingencia,
como la enfermedad de algún miembro de la familia. Expresan que a partir de su
implementación se generó un mejoramiento de las condiciones de vida y la resolución de
algunas necesidades básicas, vinculadas al acceso de diversos bienes materiales (vestimenta,
calzados, útiles escolares, entre otros) y bienes culturales, como recreación y consumos
culturales. Así queda evidenciado en un relato:
-
“Para mí es una ayuda del gobierno está bueno, porque antes no nos daban
nada. Con eso le puedo comprar las cosas que necesitan mis hijos, básicas como
alimentos y saco créditos para las zapatillas, porque es difícil comprarlas de
contado… Pero cuando cobramos nos vamos a la plaza de Villa Krause y nos
tomamos un heladito todos juntos” (Familia Nº 2 Urbana).
Asimismo, las familias entrevistadas destacan el papel de la mujer en relación a la
administración del dinero percibido por la AUH, como una manera de autonomía y
reconocimiento social, lo cual queda expresado por una entrevistada:
-
“Está bien, porque por ejemplo he estado siempre sola, o sea a mí me vino
bien. Entonces a mí me ayudó muchísimo” (Familia Nº 1 Urbana).
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En términos generales existen similitudes en los discursos tanto de las familias urbanas como
rurales entrevistadas. Sin embargo, surge algo particular en éstas últimas, vinculadas a la
actividad económica propia de esta zona, es decir, el trabajo temporario en la “cosecha”. Los
entrevistados manifiestan su temor de registrarse formalmente durante el desarrollo de esta
actividad laboral, ante el riesgo de perder esa estabilidad en el cobro de la AUH, tan valorada
por ellos. Algunos entrevistados expresaron:
-
“Nosotros estamos muy bien con la asignación. Sabemos que si estamos
trabajando en la cosecha podemos cobrar la otra asignación; pero me da miedo que
se tarden en pagarme cuando ya dejemos de trabajar y no puedo darme el lujo de que
unos meses no cobremos nada, por los créditos y por escuela de los niños… ”
(Familia Rural Nº 1).
-
“Yo ya le dije a mi marido, que le diga a su patrón que no lo ponga en
blanco… Porque el año pasado, nos quedamos dos meses sin cobrar nada y encima
los niños empezaban la escuela” (Familia Rural Nº 2).
2.2. Percepción sobre la condicionalidad educativa requerida por la AUH y sobre la
vinculación con instituciones gubernamentales involucradas en el cumplimiento de dicha
condicionalidad.
En las familias entrevistadas, se denota una valoración positiva respecto a la condicionalidad
educativa requerida por la AUH. Expresan que garantizar el acceso a los derechos de
educación y salud constituye una tarea propia de la familia y es algo que venían realizando
con anterioridad al percibimiento de dicha política, por ello no lo visualizan como algo
negativo ni como control social por parte del Estado:
-
“Para mí está bien que te pidan que lleves al niño al médico o a la escuela,
porque es lo que debe hacer una mamá. Aparte, antes te daban un plan y tenías que
trabajarlo, ahora no, te dan la asignación y lo que te piden es que cuides a los niños,
porque eso es, cuidar a los niños” (Familia Nº 1 de Urbana).
-
“Para mí está bien que te pidan eso. Mis hijos siempre han ido a la escuela y
los llevaba a la salita cuando estaban enfermos o por las vacunas… Por eso, te digo
que a mí no me cuesta cumplir con lo que te piden” (Familia Rural Nº 4).
Sin embargo, reconocen y mencionan desigualdades con respecto a la situación de los
trabajadores formales que perciben la asignación familiar, ya que estos últimos no deben
acreditar el cumplimiento de condicionalidades y no poseen la retención mensual hasta la
constancia del cumplimiento. Así lo mencionan:
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-
“Ellos (trabajadores formales) tienen para cobrar todo lo de los chicos y no
tienen que presentar libreta, nada. Pero los que no tienen trabajo en blanco o están
en negro, tienen que llenar uno la libreta; llevarla a la salita o a la escuela y de ahí,
ir y presentarlas a ANSES”. (Familia Nº 2 Urbana).
Otro aspecto significativo para las familias entrevistadas, es el acceso a instituciones
gubernamentales valorando positivamente haber realizado ellos mismos los trámites para su
percibimiento, sin intermediarios. Destacan el acceso a instituciones tales como ANSES, la
escuela, centro de salud, bancos. Como plantea Nora Aquín existe un “proceso de
recuperación de la confianza en las instituciones del Estado… El ingreso se vislumbra como
seguro, sistemático, sin sobresaltos en cuanto a fechas, lo cual les permite organizar sus
consumos. La tranquilidad de cobrar a través de la ANSES resulta reparadora de prácticas
punteriles y clienterales que coloca a los titulares en situación de dependencia” (Aquín,
2014: 63). Así lo manifiestan los entrevistados:
-
“Para mí es un alivio cobrar la asignación por ANSES. Antes yo cobraba el
plan jefes y era por el banco: nos teníamos que ir en la noche más o menos y de ahí
hacer cola para que nos paguen… Algunas veces nos pagaban el 10, otras el 20…
Ahora no, yo sé que todos los 9 cuento con esa platita y me organizo para que rinda”
(Familia Rural Nº 3).
-
“Nada que ver con el plan que tenía antes, éste es mejor…Yo fui al ANSES y lo
hice… Nunca había ido, no tenía mucha idea pero allá te orientan bien… Con decirte
que ahora hasta tarjeta tengo para cobrar” (Familia Rural Nº 1).
2.3. Percepción de los cambios en el ejercicio del derecho a la educación de sus
titulares, a partir de la implementación de la AUH.
A continuación se analizan los cambios que manifiestan los entrevistados, en cada una de las
dimensiones exigibles del derecho de educación: disponibilidad, acceso, permanencia y
calidad.
En cuanto a la disponibilidad de las instituciones educativas cercanas a la vivienda, las
familias expresan que no han variado la cantidad de escuelas de nivel primario y secundario
presentes en la comunidad. Sí mencionan la creación jardines infantiles de 4 años a los que
pueden tener acceso con el dinero proveniente de la AUH. El siguiente es un fragmento de
una entrevista que refleja esto:
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-
“Mi hija más chica puede ahora ir a jardincito de 4 años, porque está cerca
ahora. Acá los otros fueron directamente a la salita de 5 años, porque es mucha plata
la que se invierte” (Familia Nº 1 Urbana).
En cuanto al acceso a las instituciones educativas, los entrevistados mencionan que ocuparse
de enviar a sus hijos a la escuela, constituye una tarea propias de la familia y era algo que se
venían haciendo con anterioridad a la implementación de la AUH. Sin embargo, puede
mencionarse la incidencia en el acceso al nivel secundario, ya que muchos adolescentes
residentes en zonas rurales habían desertado del sistema educativo, por falta de recursos
económicos suficientes para afrontar los gastos que implicaban ir a la escuela como dinero
para el colectivo, útiles o la pérdida de ingresos en la economía familiar por parte del
adolescente, a través de su trabajo agrícola.
-
“Siempre he mandado a los niños a la escuela, antes que tuviera la
asignación… Sí se me complicaba mandarlos cuando pasaban a la secundaria, ahí
si… porque significaba para mi menos plata que entraba a la casa y después tener
más plata para el colectivo o comprarle una bicicleta para que vaya” (Familia Rural
Nº 4).
De este modo, perciben un mejoramiento de sus condiciones de vida y de educabilidad; ya
que al disponer de recursos económicos pueden costear el boleto de colectivo; más en
aquellas zonas rurales en donde la distancia geográfica entre la casa y la escuela, constituía
una limitación a la hora de acceder efectivamente a su derecho de educación:
-
“Ahora el pasaje de colectivo le puede pagar a mi hijo más grande… Antes no
podía mandarlo porque es peligroso que se venga caminando o en bicicleta, ya nos
pasó que le robaron y por eso dejó de ir a la escuela” (Familia Rural Nº 2).
De igual manera, un aspecto significativo para los entrevistados es el trabajo adolescente en la
cosecha. Se debe tener en cuenta que para la familia éste constituye una labor de índole
familiar y aceptada y valorada por la misma. Para las familias rurales, los hijos adolescentes
durante el verano se desempeñan como trabajadores agrícolas aportando a la economía
familiar o para la satisfacción de necesidades individuales propias del adolescente. Sin
embargo, en este aspecto también visibilizan un cambio antes y después de la implementación
de la AUH:
-
“Mi hijo trabaja conmigo en el verano, en el ajo y ahí se hace sus monedas
para sus gastos… Ahora es otra cosa, sigue trabajando pero ya no le pido todo, le
digo que se compre ropa o zapatillas que es lo más caro de comprar… Antes sí, le
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pedía todo porque no nos alcanzaba, ahora con la AUH tenemos lo mínimo” (Familia
Rural Nº 2).
-
“No nos hace falta para la familia que él (refiriéndose al adolescente de 16
años) trabaje, pero le sirve para comprarse cosas que él quiere como zapatillas de
marca y esas cosas… Aparte en la escuela, hasta los esperan que terminen la cosecha
para empezar las clases… Con la AUH no trabaja por necesidad, trabaja porque
quiere tener cosas caras” (Familia Rural Nº 3).
En función a las entrevistas realizadas se puede mencionar que la AUH posibilita el
mejoramiento de las condiciones materiales de los estudiantes y promueve mejores
condiciones de educabilidad. Así se puede visualizar la incidencia en las dimensiones de
permanencia y calidad con la que acceden los titulares de derecho a la educación.
Principalmente en el acceso a bienes materiales significativos para el ámbito educativo como
zapatillas, ropa, guardapolvos, fotocopias, merienda o golosinas como también el pago de la
cooperadora o la inscripción. Así lo reflejan los entrevistados:
-
“Ahora mis hijos van estrenando el guardapolvo y las zapatillas… Puedo
pagar la cooperadora o la inscripción, que antes no podía… Era comer o pagar esas
cosas” (Familia Urbana Nº 1).
-
“Mis hijos van a la escuela con todas sus cosas, le piden fotocopias y se las
compro… Es otra cosa ahora” (Familia Rural Nº3).
Al respecto, un hecho significativo se percibe en el nivel secundario, en el cual los
adolescentes no solamente acceden a la escuela tras años de abandono; sino también lo hacen
con mayor permanencia y calidad, apostando a un proyecto de vida luego de culminar sus
estudios secundarios. Se encuentra arraigada la idea de una posible movilidad social
ascendente o la mejor incorporación al mercado laboral, respecto a la situación laboral actual
de sus padres.
-
“A mí me falta un año para terminar, después de eso quiero meterme en la
policía. Es una carrera corta y estás en blanco y así le voy a ayudar a mis padres”
(Adolescente perteneciente a la Familia Rural Nº 1).
En términos generales, puede interpretarse que las miradas de los titulares de derechos y sus
familias se enfocan en los cambios en el ejercicio del derecho a la educación de sus hijos a
partir de la implementación de la AUH, en las dimensiones de calidad y permanencia.
Actualmente, al contar con recursos económicos, pueden planificar gastos prioritarios para la
educación de sus hijos vinculados al acceso a bienes materiales y culturales, y les permite
asegurarse la asistencia escolar, dada la estabilidad en el cobro de la misma.
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3. Consideraciones Finales
La “Perspectiva de Derechos” traza el horizonte de las políticas sociales con el fin de
garantizar el ejercicio pleno de los derechos consagrados. En particular, el derecho a la
educación está contemplado en diversos marcos legales internacionales y nacionales; por ello
constituye un derecho que posee todo niño y adolescente, y para su acceso se establecen una
serie de garantías por parte de Estado. El acceso efectivo al derecho de educación no implica
solamente que los chicos puedan tener un lugar en el aula; sino lograr una efectiva inclusión,
permanencia y terminalidad en los estudios, con un proceso educativo de calidad y con el
logro de aprendizajes que le permitan incorporarse plenamente al siguiente nivel educativo o
al mundo laboral.
En esta línea argumentativa Margarita Poggi plantea“… sabemos que no alcanza sólo con la
asistencia a la escuela, porque hay formas de escolaridad que nos exigen ampliar el
significado de la exclusión en educación: trayectorias escolares interrumpidas, asistencias
intermitentes, aprendizajes de baja relevancia, también muestran una cara de la exclusión
vinculada con las políticas educativas” (Feijoo y Poggi, 2014; 16).
En relación al presente trabajo, hablar del ejercicio del derecho de educación de los titulares
de derechos urbanos y rurales, implica reflexionar sobre que el impacto de la AUH en los
diferentes niveles de enseñanza. En términos generales, desde las representaciones sociales de
los entrevistados, se puede identificar como cambio relevante, el mejoramiento de la
educabilidad que poseen los niños y adolescentes insertos en el sistema educativo a partir de
la implementación de la AUH. Se destaca principalmente el impacto en las dimensiones de
acceso, permanencia y calidad del derecho a la educación en los adolescentes que transitan
por el nivel medio. Es dable señalar por un lado, el impacto en este nivel, ya que las familias
entrevistadas manifiestan las posibilidades actuales que sus hijos adolescentes tienen de asistir
a este nivel educativo, y por otro lado, el mejoramiento de las condiciones de educabilidad en
general, con el acceso a bienes materiales y culturales. En función a ello puede presuponerse
la incidencia que la AUH ha tenido en la mejora en los índices de retención, permanencia y
terminalidad de los estudios de sus destinatarios.
Además, los titulares de derechos visualizan como positiva la condicionalidad educativa
requerida por la AUH, ya que les permite el acceso y la recuperación de la confianza en las
instituciones estatales, una vinculación más estrecha entre docentes y directivos; y a la vez,
afirman que el hecho de enviar a sus hijos a la escuela es una función propia de la familia, la
cual cumplían con anterioridad al surgimiento de dicha política. Desde las representaciones
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sociales de los sujetos, la AUH es valorada positivamente en tanto en el ámbito educativo les
permite, no sólo mejorar las condiciones materiales con las que acceden a la escuela, sino
también disminuir las posibilidades de deserción por razones económicas. Esto posibilita una
mayor presencia en la escuela y poder construir un proyecto de vida en los titulares de
derechos que apunten a la incorporación al siguiente nivel educativo (universidad o terciario)
o al mundo laboral con mayores garantías de estabilidad.
Sin embargo, no se debe olvidar que la AUH es una política de transferencia de ingresos, y no
una política educativa ni de salud; en virtud de lo cual no se puede esperar que la sola
condicionalidad, en este caso educativa, “resuelva” aspectos vinculados al ejercicio del
derecho a la educación. En todo caso, se podría suponer que contribuye como un mecanismo
más del Estado en dicha dirección.
En consecuencia, resulta imposible pensar en concretar el ejercicio del derecho a la
educación, si el Estado no realiza una fuerte inversión en la oferta de los servicios educativos.
Sería paradójico suponer que las mejoras en los indicadores de educación pueden alcanzarse
sólo por un aumento de la demanda impulsado por la condicionalidad impuesta por un
programa social como lo es la AUH. Para alcanzar el ejercicio del derecho a la educación por
parte de los niños, niñas y adolescentes, el posible aumento de la demanda derivado de la
implementación de la AUH, debería ser acompañado indispensablemente con el refuerzo a las
instituciones que ofrecen servicios educativos, mejorando no sólo las condiciones de
infraestructura e insumos para el funcionamiento, sino al mismo tiempo preparando y
capacitando a sus agentes en relación a los cambios ocurridos, por ejemplo, en cómo recibir y
contener a los niños y adolescentes que se incorporan al sistema después de haber sido
“expulsados” del mismo o no habiendo sido incluidos nunca.
Por lo expuesto, creemos que la condicionalidad educativa requerida por la AUH, si bien por
un lado se contrapondría en términos teóricos a los principios del enfoque de derecho; por el
otro, en la implementación propiamente dicha, constituiría un mecanismo del Estado para
posibilitar el acceso al Derecho a Educación de los niños, niñas y adolescentes titulares de
derechos; ya que está contemplado en las normativas vigentes en materia de niñez y
educación. La real inclusión y ejercicio del derecho a la Educación, será posible siempre y
cuando una política social de transferencia de ingresos como los es la AUH, se acompañe de
otras acciones del Estado en materia de política educativa (ya sea con medidas tendientes a
reforzar la inversión en la oferta de los servicios educativos, con mejoras en infraestructura y
equipamiento, con capacitación a los docentes, entre otras).
15
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17
POLÍTICAS SOCIALES Y DISCAPACIDAD EN SAN JUAN: LAS CAPACIDADES
ESPECIALES COMO CONSTRUCCIÓN SIMBÓLICA
MARÍA CECILIA DE LOS RIOS 1
Resumen
Palabras claves: Estado - Discapacidad - Capacidades Especiales
La discapacidad como objeto de intervención de las Políticas Sociales es algo preconstruido y
arbitrario que afianza nominaciones y clasificaciones legitimadas por el poder simbólico del
Estado. En este trabajo social de construcción del objeto se produce un despliegue de luchas
simbólicas que intentan imponer determinadas visiones dentro del área de intervención.
Aún hoy predominan perspectivas que asocian la discapacidad con una deficiencia certificada
desde el campo médico, y sumado a esto, nuestra provincia adjudicó un nuevo elemento en la
definición del problema social: la adopción de capacidades especiales como nominación y
clasificación legítima dentro del campo de las Políticas Sociales.
Nuestro propósito es reflexionar sobre los supuestos que involucra el uso del eufemismo
capacidades especiales partiendo de la idea que no existen palabras neutras sino que hay una
disputa de clasificaciones donde la palabra, además, es creadora al dotar de existencia a lo
enunciado. El Estado cumple un papel crucial en esta producción simbólica al disponer de los
medios e instrumentos necesarios para producir e inculcar categorías de percepción y
pensamiento aplicadas a todo lo que hay en el mundo.
De acuerdo al objeto de investigación se adopta una metodología cualitativa bajo un enfoque
hermenéutico. El objeto de observación es el discurso normativo constituido por la Ley N° 7850
“Sistema de protección integral de las personas con capacidades especiales” junto con el discurso
de funcionarios y técnicos involucrados en el área.
SOCIAL POLITICS AND DISSABILITY IN SAN JUAN: SPECIAL ABILITIES AS A
SYMBOLIC CONSTRUCTION
Abstract.
1
Lic. en Trabajo Social. Maestranda en Ciencias Sociales con Mención en Políticas Sociales en la U.N.C. Docente e
Investigadora en la Universidad Nacional de San Juan. Facultad de Ciencias Sociales. Instituto de Investigaciones
Socioeconómicas - Dpto. de Trabajo Social. Correo electrónico: [email protected]
Keywords: State – Disability – Special Capacities
Disability as an object of intervention of Social Politics, is something prebuilt and arbitrary that
consolidates nominations and classifications which are imposed as legitimate by the symbolic
power that the State has. In this social work the construction of the object produces a deployment
of symbolic fights which tries to impose certain visions inside the field of intervention.
Even nowadays there is a predominance of perspectives that associate Disability with a
deficiency certified from the medical point of view. In addition to this, our Province allocated a
new element in the definition of social problem: the adoption of special abilities as a legitimate
nomination and classification inside the field of Social Politics.
Our purpose is to reflect on the assumptions what the use of the euphemism special abilities
involves, starting from the idea that there is no neutral words, but there is a dispute over the
classifications, where the word is the creator by providing the existence to what was already
mentioned. The State plays a crucial role in this symbolic creation by having the means and
instruments that are necessary to produce and introduce perception and thoughts categories,
applied to all that are in the World.
According to the object of research, a qualitative methodology is adopted under a hermeneutical
approach. The object of observation is the normative speech established by the Law Nr. 7850
“Integral protection System for persons with special capacities”, in addition to the speech from
public servants and technicians involved in this area.
1. Breve Introducción
En la actualidad encontramos que la Discapacidad es asumida como una problemática social de
incumbencia estatal, se halla instituida y legitimada como objeto de intervención.
Ahora bien, al nombrar a la Discapacidad en su uso corriente hay ciertas características, sentidos
y clasificaciones irrefutables que le atribuimos al concepto como si éste fuera algo evidente de la
realidad social, asiduamente lo relacionamos con deficiencias, patologías, anomalías, diferencias,
entre otros. Apuntamos entonces, que existe una visión compartida, consensuada
colectivamente y autorizada de Discapacidad que provoca asociar dicho concepto a un
conjunto de supuestos tácitos aceptados sin discusión y con poder para influir sobre
discursos y prácticas.
En estos procesos el Estado cumple un papel decisivo por su significativo poder de
nominación en tanto que construye realidad al ejercer una labor de institución en las
estructuras objetivas y subjetivas, es decir, no describe realidades sino que prescribe y
proscribe modos de existencia.
Al desconocer -reconociendo- que la categoría de Discapacidad es algo preconstruido, y por ello
arbitrario, afianzamos las nominaciones y clasificaciones impuestas como legítimas a partir del
monopolio del poder simbólico que detenta el Estado dejando de lado el trabajo social de
construcción de ese objeto y las luchas simbólicas desplegadas para producirlo, sociabilizarlo e
inculcarlo como problema social legítimo.
Preguntarnos sobre los supuestos tácitos que son aceptados, respaldados y divulgados en el
campo de la Discapacidad, al tiempo que se traducen en discursos y la puesta en marcha de
estrategias de intervención estatales, es una forma innovadora de abordar el objeto.
En nuestra provincia la legislación vigente instauró la designación de personas con capacidades
especiales a quienes previamente se certifica que poseen deficiencias físicas y/o psíquicas que
pueden ser prolongadas o definitivas a lo largo del tiempo. Este eufemismo del que se vale como
recurso, y que además lo encontramos en los discursos oficiales, abre interrogantes acerca de
aquello que no es nombrado, esto es, acerca de lo queda oculto e incuestionable detrás de tal
explicitación.
En el presente trabajo y a partir de la metodología cualitativa, tomamos como objeto de
observación el discurso normativo por medio de la Ley Provincial N° 7850 “Sistema de
Protección integral de las personas con capacidades especiales” y la Versión Taquigráfica de la
27° Sesión Ordinaria del día 22 de noviembre de 2007 donde fue tratada la aprobación de la Ley
de referencia. Asimismo se incluirá el discurso oficial de funcionarios y técnicos de la provincia
que intervienen en el campo de la Discapacidad.
2. Desarrollo
2.1.
El poder simbólico del Estado
En nuestras sociedades, las formas de intervención del Estado se traducen en la búsqueda de
efectos en un plano material ya que, por ejemplo, al elaborar una política y/o programa social lo
que persigue es impactar en los aspectos económicos y financieros de una sociedad mediante una
transferencia de recursos hacia la población que pueden ser de tipo monetarios, en bienes y/o
servicios. De la misma forma, aun cuando sus prácticas se presentan como desinteresadas y
técnicamente objetivas, el Estado cumple un papel transcendental en la producción simbólica al
disponer de los medios e instrumentos necesarios para elaborar e imponer categorías de
percepción y pensamiento que serán aplicadas por los agentes a todo lo que hay en el mundo que
los rodea.
El Estado construye realidad en tanto ejerce una labor de institución en las estructuras objetivas y
subjetivas asignando las clasificaciones fundamentales para la vida en sociedad, por lo tanto, el
Estado goza del poder de prescribir y regular modos de existencia, de habilitar y deshabilitar,
incluir y excluir.
Podemos decir que el Estado a partir del monopolio de la violencia simbólica legítima ha
instituido universalmente sus visiones, percepciones y representaciones en las cosas y en las
mentes de los agentes, lo que para Bourdieu es la doble existencia de lo real (Bourdieu y
Wacquant, 1995: 88 y Bourdieu 1997: 95 y 98).
Encontraremos entonces en esta labor simbólica una definición social legítima de lo que creemos
y consensuamos es la Discapacidad. Esta definición social legítima tiene la característica de
“…decir lo que está autorizado a ser, lo que tiene derecho a ser, el ser social que tiene derecho a
reivindicar, a profesar, a ejercer…” (Bourdieu, Ibid: 114). Esto no sólo queda objetivado en
normas, títulos, certificaciones, etc. sino que al mismo tiempo es incluido en los discursos
oficiales que se constituyen como reproductores del pensamiento de Estado.
Es así que existe una representación dominante de la Discapacidad, una visión que aceptada
universalmente es legitimada en el mismo acto y que al mismo tiempo de definirse a sí misma
crea un velo que imposibilita dar cuenta de las disputas simbólicas desplegadas para producir, y
sociabilizar legítimamente al concepto.
Es desde este punto que cabe retomar el concepto de doxa propuesto por Bourdieu quien la
concibe como:
…un punto de vista particular, el punto de vista de los dominantes, que se presenta y
se impone como punto de vista universal; el punto de vista de quienes dominan
dominando el Estado y que han constituido su punto de vista en tanto que punto de
vista universal estableciendo el Estad (Bourdieu, Ibid: 121).
En este embate de luchas simbólicas en el campo de la Discapacidad se han disputado diferentes
nominaciones que daban cuenta del punto de vista universal (oficial) y nuestro interés en
centrarnos en lo eufemístico es porque consideramos que no existen las palabras neutras
(Bourdieu, 2011: 14), sin connotaciones e implicancias sino que hay una lucha de clasificaciones
y que la palabra además, es creadora dotando de existencia a lo enunciado.
El lenguaje siempre se presenta como creador de realidades motivando un especial interés para
los cientistas sociales, en este sentido Bourdieu enfatiza que el lenguaje “…se trata en efecto de
un inmenso depósito de preconstrucciones naturalizadas, por ende de preconstrucciones
ignoradas como tales que pueden llegar a funcionar como instrumentos de construcción
inconscientes.” (Bourdieu y Wacquant 2008: 296-297) 2.
Como analizaremos en el próximo apartado, lo que la Ley consagra es una clasificación estatal
por medio de la valoración de un atributo que son, en nuestro caso, las capacidades especiales.
Ahora, podríamos preguntarnos ¿Qué verdad niega y enmascara ese eufemismo? ¿Qué hay detrás
de aquello que no puede ser nombrado? ¿Qué es lo que crea y organiza?
Al instituir la clasificación, se legitima un estado de las cosas, del mundo, que hace conocer y
reconocer una diferencia social. Esta institución y consagración es reconocida como tal dado su
poder autorizado para imponer visiones y divisiones sociales. Es una especie de ritual mágico con
una trascendental fuerza simbólica, y tal es así, que lo que instituye positiva o negativamente es
para Bourdieu algo inalterable: “Todos los destinos sociales, positivos o negativos, consagración
2
También puede verse Bourdieu (Op.Cit.: 129): “Cuando se trata del mundo social, las palabras crean las cosas,
porque establecen el consenso sobre la existencia y el sentido de las cosas, el sentido común, la doxa aceptada por
todos como algo evidente.”
o estigma, son igualmente fatales -quiero decir mortales- puesto que encierran a quienes
distinguen en los límites que se les asigna y que se les hace reconocer.” (Bourdieu, 2011: 82)
Las clasificaciones pueden producirse y reproducirse por las creencias colectivas, por esa especie
de complicidad, esas disposiciones que fueron construidas previamente al acto de legitimación, es
esto en primera y última instancia lo que posibilita la eficacia simbólica.
2.2.
El nacimiento de las personas con capacidades especiales
Para que la denominación personas con capacidades especiales (en adelante PCE) se instituyera
en el cuerpo de la norma provincial hubo un trabajo previo, es decir, una labor que sembró ciertas
disposiciones entre los agentes estatales que hicieron posible aceptar a las PCE como objeto
legítimo de actuación en el campo de la Discapacidad.
Las capacidades especiales fue un concepto ausente antes de la asunción al gobierno de la
Provincia de José Luis Gioja. La discapacidad o los discapacitados era el relato frecuente que
podíamos vivenciar, ya sea a partir del sentido común generalizado, los discursos de funcionarios
y técnicos, a través del nombre del organismo responsable 3, los medios de comunicación, etc.
De acuerdo al relato de una profesional entrevistada (quien fuera Directora de la Dirección de las
Personas con Capacidades Especiales al momento de aprobarse la Ley N° 7850), al Gobernador
no le gustaba el término y en su reemplazo utilizaba y solicitaba el uso de capacidades
especiales.
Desde el año 2004 comienzan los cambios en el nombre de la Dirección, en las resoluciones y
demás documentos emitidos como así también en el discurso de quienes ocuparon el cargo de
Directoras en la Dirección para Personas con Capacidades Especiales. Una profesional
entrevistada y de reconocida trayectoria en la institución comenta acerca de la Directora:
Sí, ella en todos los discursos hablaba de las personas con capacidades especiales: “Porque
hay que mirar el remanente, (empieza a cambiar la voz como en tono de burla) el potencial
que tienen todas las personas que pueden ser con limitaciones mentales pero tienen otro
potencial, en el afecto, el corazón…
3
El nombre era Dirección para Personas con Discapacidad y anteriormente fue Dirección del Discapacitado (de
acuerdo a documentos consultados y las entrevistas realizadas).
Será llegado el año 2007 cuando la Provincia dicte la primera Ley que nuclea la intervención
estatal en relación a la Discapacidad de forma integral 4, la Ley N° 7850 “Sistema de Protección
integral de las personas con capacidades especiales” fue aprobada el 22 de noviembre del año
2007 y se incorpora al Boletín Oficial el día 24 de enero del año siguiente.
La Ley en su artículo N° 3 designa a las capacidades especiales de la siguiente manera:
…se considera persona con capacidades especiales, a toda aquella persona que como
consecuencia de una o más deficiencias físicas y/o psíquicas, definitivas o
prolongadas, y con independencia de la causa que la hubiera originado, vea limitada
la capacidad para ejercer una o más actividades esenciales de la vida diaria, o
implique desventajas considerables para su integración familiar, social, educacional o
laboral.
Al momento en que el Estado certifica y por lo tanto otorga existencia social legítimamente
aceptada a la/s deficiencia/as se produce un significativo cruce entre: la discapacidad, la
deficiencia 5 y las capacidades especiales, el siguiente artículo también es muestra de ello:
Art. 4° - De la certificación: El Ministerio de Desarrollo Humano, a través de la
Dirección de Personas con Capacidades Especiales, certificará en cada caso la
existencia de la discapacidad, su naturaleza y grado, la deficiencia que la provoca, las
aptitudes y habilidades que la persona con capacidades especiales conserva y las que
pudiere desarrollar, posibilidades de rehabilitación, aspectos de su entorno familiar y
periodicidad con que debe ser revaluado, a los fines de mantener actualizado el
informe respectivo.
Se indicará además, teniendo en cuenta la personalidad, potencialidad y antecedentes
del afectado, que tipo de actividad laboral, profesional e intelectual le es posible
desarrollar, según criterio técnico del Equipo Interdisciplinario.
4
Las leyes anteriores atañen a grupos, patologías y/o intervenciones bien puntuales. En cuanto a la primera Ley
Provincial, data del año 1982 y es la Ley N° 5023 que crea la Dirección de Protección a las Personas Discapacitadas
dependiendo del antiguo Ministerio de Bienestar Social y adhiriéndose en ese momento a la Ley Nacional Nº 22431.
5
Si bien extiende los límites del presente trabajo, es importante mencionar que algunas líneas de investigación en
nuestro país vienen cuestionando la idea de déficit proveniente del campo de la salud para plantearlo como una
construcción socio-histórica. Para profundizar este tema puede verse Rosato y Angelino (Coords.) (2009) y Skliar
(2011).
Estas tensiones nominales emergieron en el tratamiento de la Ley N° 7850, ya que si bien hubo
un punto de encuentro entre los posicionamientos de los diputados al momento de definir a las
patologías como la base primera de la condición de discapacidad, no ocurrió lo mismo al
momento de establecer como denominación oficial a “personas con capacidades especiales”.
Diputados con mayores intervenciones justificaron desde un punto médico que la terminología
apropiada para adoptar era discapacidad, aduciendo que en medicina solo hay un único lenguaje
(Versión Taquigráfica de la Cámara de Diputados de la Provincia de San Juan. 27° Sesión
Ordinaria Reunión N° 124, 2007: 10-11, 19, 21, 24). Sin lugar a dudas, éste fue el fundamento
más significativo planteado de acuerdo al fuerte posicionamiento tomado por sus defensores y al
ser una razón sustentada desde el saber médico que es aceptado y reconocido ampliamente en el
debate.
Ellos eran quienes se oponían a la adopción de PCE porque entraba en contradicción con
tratados, convenciones y acuerdos internacionales que optaron por tomar el término discapacidad
como el correcto; también lo haría con leyes nacionales a las que la Provincia adhirió, merece
destacarse la Ley 22431 Sistema de Protección Integral de las Personas con Discapacidad que es
tomada como ley madre por la Ley provincial, y también en contradicción con una ley sanjuanina
que es mencionada por el Diputado Peñate (Versión Taquigráfica Ibid.: 19), hablamos de la Ley
Nº 5423 que creó la Dirección Provincial de Personas con Discapacidad.
Por último, un detalle para nada menor y que fue mencionado por el mismo Diputado es la
incoherencia entre el nivel nacional y provincial en lo que hace a un documento público nacional:
“…el certificado único de discapacidad es un documento nacional, nosotros lo llamamos
certificado con capacidades especiales.” (Versión Taquigráfica Ibid.: 27)
La defensa por personas con capacidades especiales fue justificada por hacer un
reconocimiento a la persona, a su dignidad, a la adopción de marcos internacionales de Derechos
Humanos como así también el resarcimiento de la discriminación del que este colectivo fue
objeto. El Diputado Coll afirma:
…quizás los fundamentos, las razones que han llevado a concretar el criterio de
capacidades especiales, tiene que ver con el respeto a la dignidad de la persona
humana, tiene que ver -quizás- con esa gotita de discriminación que tratamos de
eliminar de nuestros cuerpos legislativos… (Versión Taquigráfica Ibid.: 17)
El reconocimiento de lo especial en estos agentes no niega a la discapacidad o las deficiencias ya
que sobre esto no parecen existir demasiadas disidencias sino que lo especial se vuelve
compensador. Leonardelli asevera:
…hoy se impone, precisamente en función de los derechos humanos y de la
consideración de la dignidad de toda persona, aun 6 cuando esté afectada por
deficiencia, se impone valorarla por la faz positiva que hace a la dignidad de la
persona humana, y que hace a que posea otras capacidades en compensación
precisamente de esas deficiencias 7. (Versión Taquigráfica Ibid.: 20)
Esta compensación de capacidades se presenta como producto de algo natural, y en este
equilibrio la naturaleza suplirá, de acuerdo al relato del Diputado, con ciertos dones a aquellos
que ofrezcan deficiencias:
Y muchas veces personas que ofrecen deficiencias físicas, psíquicas o sensoriales o
grados parciales, la naturaleza las ha compensado con bondad 8 dándole capacidades
o permitiéndoles el desarrollo de otras capacidades que nos presentan personas
íntegras que merecen este tipo de expresión. (Versión Taquigráfica Ibid.: 24)
Por último, el mismo Diputado expone un sugestivo argumento en defensa del término personas
con capacidades especiales, precisando que sólo en la presente Ley se utilizará esa expresión
convencional.
Por eso, como creo que en esta materia se trata puramente de una convención
locutiva, es que pasa en nuestro rico lenguaje o expresión como es el castellano, se
me ocurre en este momento dos expresiones que son sinónimas, pero que sin embargo
guardan una interpretación ya ponderativa o ya peyorativa.
En definitiva, los términos bruja o hechicera, son dos términos sinónimos, sin
embargo a las mujeres hay que decir que son hechiceras y nunca hay que decirles que
son brujas. (Versión Taquigráfica Ibid.: 24)
6
El resaltado es nuestro.
El resaltado es nuestro.
8
El resaltado es nuestro.
7
Esta cita nos permite en primer lugar equiparar una persona con deficiencias a aquellas personas
con capacidades especiales, es decir, conceptualmente estaríamos ante un mismo hecho. Dada
esta situación, hay algo en estas personas que es socialmente valorado como negativo y de allí
que la riqueza del castellano permita adornar con otras palabras aquello que preferimos disfrazar,
negar pero que continúa siendo aceptado. A las mujeres como explica el Diputado se les puede
decir hechiceras pero no brujas 9, y siguiendo su lógica, no porque no sean brujas sino porque ese
término es peyorativo, hay allí un tratamiento desde el prejuicio y la desvalorización que al no
poder decirse de ese modo, se transforma con otros términos.
La Diputada Iris Romera, autora del proyecto, mediante una acotada intervención indica dos
motivos para adoptar la denominación de personas con capacidades especiales. El primer
argumento es que se toma el nombre de la “Dirección de Capacidades Especiales” 10 en tanto que
al segundo motivo lo expresa de la siguiente manera: “El título, el nombre, creo que no es
relevante cuando estamos hablando de un contenido profundo y sabemos a quiénes va
destinado.” 11 (Versión Taquigráfica Ibid.: 23)
En el fondo, pareciera que no se discute quienes son sino más bien cómo deben ser llamados, es
decir, para la Ley estos dos aspectos difieren entre sí uno del otro. Esto también se evidencia en
los discursos de quienes critican el término y aducen que el mismo es utilizado con fines de
disfrazar, distorsionar, tapar y suavizar (Versión Taquigráfica Ibid.: 16; 19; 21).
2.3.
Las capacidades especiales en el discurso público oficial
Este eufemismo que quedó insaturado normativamente a partir del dictado de la Ley lo
encontramos en el discurso de algunos funcionarios, profesionales y técnicos con injerencia
directa en el área. El uso de lo eufemístico se vuelve significativo para un análisis ya que cubre
una verdad, es una verdad que no puede ser dicha, por eso mismo, es que la norma apela al
recurso del eufemismo dejando algo implícito.
9
Como va más allá de los objetivos del presente trabajo, no analizaremos la carga prejuiciosa del Diputado frente a
las mujeres y la liviandad con la que plantea un ejemplo donde la mujer se equipara a una hechicera, y a lo que es lo
mismo, una bruja.
10
Si bien la Ley N° 5023 crea en el año 1982 a la Dirección de Protección a las Personas Discapacitadas, la misma
Dirección cambia su denominación con el correr del tiempo. En el momento de dictarse la Ley N° 7850
efectivamente la Dirección recibía el nombre de Dirección de la Persona con Capacidades Especiales.
11
La subestimación al nombre elegido o los que se descartaron también es ratificada en una entrevista por la
Directora de la Dirección para Personas con Capacidades Especiales de ese momento: “…le digamos personas
discapacitadas o personas con capacidades especiales no cambia nada…”
Este juego de negación al que sirve el eufemismo no es una acción sujeta al cálculo sino una
labor simbólica que hace posible nombrar lo innombrable 12 sin alterar el orden social y
transfigurar una relación desigual, entre quien nombra, quien es nombrado y las condiciones
sociales donde esa relación tiene lugar.
Por su parte, Skliar dirá:
Es el mundo del eufemismo, del travestismo discursivo. No nombrarlos, no decirlos,
no llamarlos, pero mantener intactas las representaciones sobre ellos, las miradas en
torno a ellos.
O nombrarlos de otro modo para seguir masacrándolos. O decirlos con otro nombre
para evitar toda ruptura con nosotros mismos. Skliar (2011: 65)
El eufemismo capacidades especiales cumple la función de sellar en estos agentes una
característica que se muestra como inherente a ellos: lo compensador en las PCE no es cualquier
otra capacidad sino que es la capacidad de amor, de bondad, de ternura que se constituye como
algo extraordinario, esto es lo especial. Al mismo tiempo, el eufemismo construye identidad e
influye directamente en las expectativas colectivas y las formas de intervención estatal diseñadas
para este colectivo.
Y hay que pensar que somos realmente todos iguales no? Y que todos tenemos distintas
capacidades y al que le falte alguna capacidad en algo, tiene éste (Gioja se toca el medio del
pecho), que es el corazón, que es el que manda, es el que da más oportunidades de integrarse y
de ser parte activa de una sociedad que tiene que ser cada día más justa. (Entrevista a José Luis
Gioja, Programa Integrándonos)
(Periodista)- La capacidad de ternura que tienen estos chicos es increíble…
(Diputada)- Siempre digo que por algo son especiales. Lo único que ellos nos brindan es riqueza
en valores, ejemplos de vida y de humanidad. (Entrevista a la Diputada Nacional por el Frente
para la Victoria Graciela Caselles, El Nuevo Diario, 2008)
Esta capacidad de amor se encuentra en los agentes y suele ser fundamento para la intervención
en la temática, esto es, los profesionales, funcionarios, técnicos, etc. se movilizan desde el lugar
12
Bourdieu (1997: 167) toma este concepto al explayarse sobre la economía de los bienes simbólicos.
de las emociones. Son estos sentimientos los que se resaltan por ejemplo, en actos de
inauguración de escuelas, de entregas de aparatos ortopédicos y/o subsidios, de presentación de
programas nacionales, etc. 13
En estos encuentros, exceptuando ocasiones donde están presentes autoridades nacionales o
donde el acto es encabezado por el actual Director de la Dirección para Personas con
Discapacidad 14, se invocan emociones, se resalta la alegría, la felicidad y la solidaridad como
propósito no exclusivamente gubernamental sino de la sociedad entera, mientras que, el
nombramiento y reconocimiento de derechos es algo que no suele explicitarse.
El Gobernador Gioja en la inauguración de una Escuela de Educación Especial manifiesta:
…este momento de mucha felicidad para todos, por ello la emoción de la directora, el
intendente y varios de los aquí presente, porque nos alimenta el alma y este sector vulnerable
que hoy asistimos nos brinda el corazón y nos llena de orgullo.
Y en cuanto a las funciones que le caben al Estado agrega que éste debe estar:
…solidariamente tendiendo una mano para que las otras capacidades que tienen estos chicos,
puedan mostrarse al prójimo, y además tienen un corazón grande para no solo ser felices ellos
sino hacernos sentir felices a nosotros, cuando los integramos a la sociedad. (Gioja, Tiempo de
San Juan, 2013)
Hay en este acto de inauguración de un establecimiento educativo un intercambio simbólico
mucho más fuerte y arraigado en lo emotivo e inclusive en lo espiritual en detrimento al derecho
a la educación, es decir, más garantizando el derecho a la educación el Estado se hace presente a
partir de lazos afectivos que son explicitados por el primer mandatario provincial.
Al mismo tiempo el Estado hace posible que se muestren esas otras capacidades relacionadas a la
capacidad de amor con la que cuentan las PCE al mismo tiempo que marca una distancia entre
quien da y quien recibe, el intercambio no se produce de igual a igual, hay diferentes posiciones
que, además, se mantienen por el mismo intercambio que simula en la felicidad un canje
13
La sensibilidad que la temática genera también estuvo presente en las discusiones en la Cámara de Diputados
durante el tratamiento de la Ley.
14
Estos agentes son claros quiebres en lo que venimos analizando, ellos son voces representantes de una visión
anclada en los derechos para las personas con discapacidad tal como lo establece la Convención sobre los Derechos
de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo que fueron aprobados mediante Resolución de la
Asamblea General de las Naciones Unidas el 13/12/06. La legislación argentina incorpora la Convención y su
Protocolo Facultativo mediante la Ley N° 26.378 sancionada el 21/05/08 y promulgada en el B.O. el 06/06/08.
recíproco al ser algo que todos ganan. El Estado asume ante estas circunstancias una misión
salvadora que en lo más inmaterial, la alimentación de las almas, deposita todas sus acciones.
El acto de amor, la figura del prójimo, el ser especial despolitiza al agente en tanto ciudadano, lo
excluye a partir de estas representaciones y lo incluye a la vida social bajo la fundamentación de
su valor humano, su dignidad, su capacidad de amor siendo ésta la capacidad (¿única?)
generalmente reconocida y por lo tanto esperada. Se ha invisibilizado el entramado sociopolítico,
lo relacional, lo construido histórica y arbitrariamente tornándose difícil pensar en este marco
demandas sociales como reclamos de derechos, lo más probable es la asunción de estos actos de
gobierno como algo solidario, humanitario y afectivo que opacan verdaderos procesos de
segregación y exclusión.
3. Reflexionaes Finales
Con este trabajo nos propusimos dar cuenta que el campo de la Discapacidad se caracteriza por
una disputa de sentidos sobre las definiciones legítimas sobre qué es ser o tener una discapacidad
y en el caso de nuestra provincia quiénes son las personas con capacidades especiales. Vale
aclarar que no hay un recorrido armonioso en la búsqueda de la nominación legítima en el campo
de la Discapacidad, además y aun cuando establecemos ciertas posturas hegemónicas es posible,
al mismo tiempo, señalar que las luchas simbólicas que discuten sobre las nominaciones
legítimas han estado y están siempre presentes.
A partir de la implementación de la ley bajo análisis se ha calificado y clasificado a un grupo de
agentes bajo la denominación de PCE, es el mismo Estado el que al instituir la existencia de esta
categoría lo que hace no es más ni menos que contribuir a su producción. De igual forma,
señalamos que la construcción simbólica de lo especial sigue sosteniendo la deficiencia
certificada y la discapacidad tomada como evidente, incuestionable y sujeta a atributos
individuales. La situación de deficiente y discapacitado no ha desaparecido ni se la ha
desacreditado sino más bien se ha transfigurado.
Asignar lo especial es un acto de nominación y clasificación instituyente que actúa rotundamente
sobre lo real en cuanto tiene injerencia en las representaciones de lo real, de ahí nuestro interés en
indagar sobre la institucionalización oficial de este eufemismo.
De acuerdo a lo desarrollado podemos decir que la deficiencia, la discapacidad y las capacidades
especiales no son categorías naturales sino construcciones sociales arbitrarias ancladas tanto en
las estructuras subjetivas como en las estructuras objetivas. Construcciones aceptadas por un
consenso social implícito y que requieren de una labor práctica y simbólica para su perpetuación
como así también condiciones particulares en las cuales confirmen su propia existencia.
Lo construido se opone a una naturaleza dada del problema social que puede fácilmente ser
constatada por medio de la comprobación empírica, esta aceptación de lo natural es lo que debe
ser re-pensado como una labor histórica, cuestión que permitirá analizar el componente simbólico
que los objetos de intervención y las categorías de las que se valen las Políticas Sociales asumen.
Nuestro aporte más que otorgar respuestas, lo que pretende es generar nuevos interrogantes que
permitan dar luz a aquello que nunca cuestionamos en lo que refiere a la deficiencia, la
discapacidad y las capacidades especiales, o mejor aún, comenzar nuevos caminos cuestionando
de otra forma antiguos postulados y afirmaciones que nosotros mismos construimos
colectivamente como inmutables.
Bibliografia
BOURDIEU, Pierre (1997): Razones prácticas Sobre la teoría de la acción. Editorial Anagrama.
Barcelona, España.
________________ (2001): ¿Qué significa hablar? Ediciones Akal. 3° Edición. Madrid, España.
BOURDIEU, Pierre y WACQUANT, Loïc (1995): Respuestas. Por una antropología reflexiva.
Editorial Grijalbo. Méjico.
____________________________________ (2008): Una invitación a la sociología reflexiva.
Siglo veintiuno editores. Buenos Aires, Argentina.
ROSATO, A. y ANGELINO, M. (COORDS.) (2009): Discapacidad e ideología de la
normalidad. Desnaturalizar el déficit. Noveduc, Buenos Aires, Argentina.
SKLIAR, Carlos (2011): Y si el otro no estuviera ahí? Notas para una pedagogía (improbable)
de la diferencia. CTERA. Emv Ediciones “Marina Vilte”. Miño y Dávila Editores. 7°
reimpresión. Buenos Aires, Argentina.
Normativas consultadas:
Ley del Sistema de Protección integral de las personas con capacidades especiales N° 7.850.
Versión Taquigráfica de la Cámara de Diputados de la Provincia de San Juan. 27° Sesión
Ordinaria Reunión N° 124 del 22 de Noviembre de 2007.
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo que
fueron aprobados mediante Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas el
13/12/06. La legislación argentina incorpora la Convención y su Protocolo Facultativo mediante
la Ley N° 26.378 sancionada el 21/05/08 y promulgada en el B.O. el 06/06/08.
Notas y videos consultados
Video
del
Programa
Integrándonos
“José
Luis
Gioja”
https://www.youtube.com/watch?v=qiZi0Fs4nvM&index=1&list=WL.
Disponible
Fecha
de
en:
consulta
26/10/14
Entrevista a la Diputada Nacional por el Frente para la Victoria Graciela Caselles “El sueño de
Graciela”. El Nuevo Diario. 03/10/08
Nota “Gioja en Valle Fértil: Inauguraron la 17° escuela de Educación Especial.” Tiempo de San
Juan 22/05/13
1
LAS POLÍTICAS DE TRANSFERENCIAS DE INGRESOS CONDICIONADAS EN
ARGENTINA: CONTINUIDADES Y RUPTURAS DESDE LA DÉCADA DEL ’90
HASTA LA ACTUALIDAD
Laura E. Garcés, María F. Estevez, Carlos Fager y Rosana Gordillo 1
Resumen:
La presente ponencia forma parte de los avances del proyecto de investigación “Las
políticas de transferencias de ingresos condicionadas en América Latina: modalidades y
perspectivas desde la década del ’90 hasta la actualidad” del IISE-GEITS, FACSO,
UNSJ, cuyo objetivo es analizar los cambios en las perspectivas y modalidades de las
Políticas Sociales de Transferencias Condicionadas implementadas en América Latina
desde la década del ’90 hasta la actualidad.
El presente trabajo se propone caracterizar las principales experiencias de políticas de
transferencias de ingresos condicionadas implementadas en Argentina desde el año 2002
hasta la actualidad desde los discursos oficiales y las normativas, analizando continuidades
y rupturas de estos programas en ese período. Desde entonces el contexto político y social
ha cambiado en nuestro país, lo que ha implicado que las construcciones de sentido
realizadas en torno a su aplicación y, en particular respecto a las condicionalidades,
también hayan cambiado. De ahí que podamos interrogarnos acerca de cómo se resignifican
este tipo de programas; en otras palabras, cuáles son las construcciones de sentido
realizadas en diferentes contextos políticos y sociales que habilitan como opción la
incorporación o el mantenimiento de los mismos.
La estrategia metodológica de tipo cualitativa será la investigación documental: cuyo
propósito es la búsqueda y sistematización de fuentes de documentación y referencias
bibliográficas y el análisis de contenido, con el fin de identificar categorías emergentes que
1
Mgter. Laura Eugenia Garcés [email protected] – Facultad de Ciencias Sociales- Universidad Nacional de San
Juan. Domicilio: Ernesto Sábato 64 (sur), Santa Lucía, San Juan.
Mgter. María Fernanda Estévez [email protected] - Facultad de Ciencias Sociales- Universidad Nacional de San
Juan
Prof. Carlos Fager [email protected] - Facultad de Ciencias Sociales- Universidad Nacional de San Juan
Lic. Rosana Gordillo [email protected] - Facultad de Ciencias Sociales- Universidad Nacional de San Juan
2
posibiliten el análisis histórico y comparativo de las distintas políticas de transferencias de
ingresos condicionadas.
Las dimensiones a analizar serán: los supuestos y fundamentos de este tipo de políticas; la
población objetivo; los fundamentos y características de las condicionalidades.
Abstract
This presentation is part of the progress of the research project "Policies of conditional cash
transfers in Latin America: methods and perspectives from the 90s to present" the IISEGEITS, FACSO, UNSJ, aimed at analyzing changes in the scope and modalities of Social
Policy Conditional Transfer implemented in Latin America since the 90s until today.
This paper aims to characterize the main policy experiences conditional income transfers
implemented in Argentina since 2002 until now from the official speeches and policy,
analyzing continuities and ruptures of these programs during this period. Since then the
political and social context has changed in our country, which has meant that made sense
constructs around its application and, in particular regarding conditionalities, have also
changed. Hence, we can wonder about how such programs redefine; in other words, what
are the constructions of meaning carried out in different political and social contexts that
enable an option incorporation or maintenance thereof.
The methodological strategy is qualitative nature documentary research: whose purpose is
to search and systematization of sources of documentation and references and content
analysis to identify emerging categories that enable the historical and comparative analysis
of different policies conditional income transfers.
The dimensions are analyzed: the assumptions and basis of such policies; the target
population; fundamentals and characteristics of conditionalities.
1- INTRODUCCION
Según la Base de datos de Programas de Protección Social no contributiva en América
Latina y el Caribe de la CEPAL, unos 40 PTC operan en la actualidad en 18 países de la
3
región y benefician a más de 25 millones de familias (alrededor de 113 millones de
personas), es decir, el 19% de la población de América Latina y el Caribe, a un costo que
ronda el 0,4% del PIB regional, aunque tanto la magnitud como la cobertura de los
programas difiere de manera sustantiva entre países. (Cecchini y Madariaga, 2011: 7)
Existe una vasta producción de textos que describen y clasifican las distintas experiencias
de programas de transferencias condicionadas implementados en América Latina desde la
década del ’90. Respecto al surgimiento de los mismos, en general se asocia a los
lineamientos de los organismos multilaterales para enfrentar el creciente desempleo y
pobreza que afectaba a la región (durante las décadas de los '80 y '90), paralelamente a la
consolidación de una economía de mercado que privilegia el consumo como mecanismo de
integración social.
Si bien desde los ’90 hasta la actualidad 18 países de América Latina implementan este tipo
de programas, desde entonces los contextos políticos y sociales han cambiado en muchos
de estos países, lo que ha implicado que las construcciones de sentido realizadas en torno a
su aplicación y, en particular respecto a las condicionalidades, también hayan cambiado.
El presente trabajo se propone caracterizar las principales experiencias de políticas de
transferencias de ingresos condicionadas implementadas en Argentina desde el año 2002
hasta la actualidad, desde la normativa y el discurso oficial, analizando continuidades y
rupturas de estos programas en ese período.
2- ARGENTINA: DESDE LOS PROGRAMAS DE EMPLEO A LA ASIGNACIÓN
UNIVERSAL POR HIJO PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL (AUH)
A mediados de la década del 90, comienzan a implementarse en Argentina una serie de
programas regulatorios del desempleo basados en transferencias monetarias condicionadas.
Estaban dirigidos a compensar los efectos de la desocupación, la pobreza y la indigencia en
ascenso. Estos programas mantuvieron una importante conexión con el trabajo dado que la
transferencia monetaria mensual estaba atada a una contraprestación laboral. Los primeros
programas de este tipo surgieron dentro de la órbita del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social a comienzos de los ’90 para hacer frente al desempleo. Recién a partir de la Ley
Nacional de Empleo Nº 24013 de 1991, se inauguran de manera explícita y directa la
figura del desempleo como categoría jurídica y objeto específico de la intervención estatal a
4
través de medidas como el Seguro de Desempleo o programas de fomento de empleo. Entre
los programas nacionales que se sucedieron a lo largo de dicha década, pueden citarse: en
1994, el Programa Intensivo de Trabajo (PIT), el Programa de Empleo de Interés Social
(PROEDIS), el Programa Coparticipado (PROCOPA), Programa Nacional de Pasantías
para la reconversión (PRONAPAS) y el Programa de Empleo Privado (PEP); en 1995, el
Programa de Asistencia Solidaria (PROAS), el Programa de Entrenamiento Ocupacional
(PRENO), el Programa ASISTIR y el Programa FORESTAR; en 1996, el Programa
Servicios Comunitarios, el Programa Desarrollo del Empleo Local y el Programa
TRABAJAR (PT); en 1997, se creó y reglamentó el Programa TRABAJAR II y, en 1998,
el Programa TRABAJAR III. PEL (Programa de Emergencia Laboral) en 2002 y el Plan
Jefes y Jefas de Hogar en el 2002.
Hasta principios de los noventa el desempleo y las medidas tendientes a combatirlo no
constituyeron un eje central en las intervenciones del Estado en el Mercado de Trabajo
(Cortés y Marshalll, 1991: 25-36). En todo caso pareciera que se privilegiaron medidas
macroeconómicas tendientes al crecimiento y la generación de empleo, dejando casi en la
inexistencia las acciones tendientes a la protección y asistencia de la población
desempleada. En tanto que en a comienzos de esa década, se introducen lo que en nuestro
país se ha denominado “Programas de Empleos Transitorios”, cuya población objetivo son
trabajadores no encuadrados en el seguro de desempleo, de baja calificación laboral, y en
condiciones de pobreza.
Una característica fundante en el Programa Trabajar es la institucionalización de la
contraprestación. Y decimos fundante en tanto su antecesor, el Programa Intensivo de
Trabajo, postulaba la ejecución de un contrato de trabajo.
Bajo el Programa Trabajar se instalará definitivamente el arquetipo de la contraprestación,
entendida esta como la exigencia de realizar alguna actividad por parte de los beneficiarios
con el fin de recibir una ayuda monetaria. Específicamente se establece como obligatoria la
realización de actividades de mano de obra intensiva.
A partir de este antecedente, a nuestro juicio, se abre la puerta para comenzar a pensar la
idea de contraprestación como la obligación por parte de los beneficiarios para recibir algún
5
tipo de ayuda económica. La promoción de la formación y capacitación laboral de los
beneficiarios
para
optimizar
sus
condiciones
de
empleabilidad
(y
por
ende
autosostenimiento) queda relegada a un segundo plano.
La dificultad de inserción laboral es supuesta en términos de incapacidades o impedimentos
personales para adaptarse a las condiciones cambiantes del mercado de trabajo. Como
resultado se postulará como propósito de la intervención pública mejorar las condiciones de
empleabilidad, esto es adquirir los atributos y capacidades profesionales acorde a las
nuevas demandas, el cual en el diseño específico de los proyectos, termina diluyéndose.
El calificativo de “medidas de Fomento del Empleo” utilizadas para referirse a los
programas de empleo en este período contiene un conjunto de supuestos en el que la
inserción laboral tan ansiada se traduce en un fenómeno de carácter individual y por otro
puramente económico: el empleo como medio para la obtención de ingresos. En otras
palabras, de manera ideal se reduce la inserción laboral como camino para asegurar la
reproducción social (de la fuerza de trabajo).
A partir del año 2003 se introducen otros programas de transferencias condicionadas desde
el Ministerio de Desarrollo Social que se orientan fundamentalmente a las familias con
niños que se encuentran en condiciones de pobreza, siendo su referencia más importante el
Programa Familias por la Inclusión Social.
En el año 2009 se implementa la Asignación Universal por Hijo, cambiando la dependencia
a la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES). Esta política está destinada a
los hijos de trabajadores desocupados e informales y se inscribe dentro del Régimen de
Asignaciones Familiares.
A continuación se describirán los principales programas de transferencias condicionadas
aplicados en Argentina en las últimas décadas.
3- EL PLAN JEFES/AS DE HOGAR
Luego de los sucesos de diciembre de 2001 y frente a una crisis institucional histórica el
gobierno de Eduardo Duhalde crea el 22 de enero de 2002 el Programa Jefes/as de Hogar
(en adelante PJJH) mediante el Decreto 165/02.
6
En sus primeros considerandos encuadra esta normativa en la ley de emergencia pública
(25561), destaca el altísimo contenido crítico de la situación económica y financiera del
país, y remite a los extremos niveles de pobreza como primeros fundamentos. A partir de
esto el primer artículo establece la declaración de la “emergencia ocupacional nacional”.
En abril del año 2002 se dispone un nuevo decreto presidencial (Nº 562) el que será
promovido oficialmente como la norma de creación del Programa introduciendo una serie
de modificaciones basadas en las primeras conclusiones de la Mesa de Diálogo Argentino.
Un nuevo fundamento aparece en el discurso tiñendo prácticamente toda la normativa: el
recurso al concepto de Derecho como basamento de la intervención pública, más
precisamente el derecho familiar a la inclusión social.
Se construye una particular articulación conceptual entre emergencia y derecho, en tanto la
situación de crisis se convierte en la razón fundante para desplegar una intervención pública
declamada como Derecho de Inclusión Social. Esto coloca los límites y condiciones del
ejercicio del derecho: desaparecida la emergencia, desparecido el derecho.
Sin embargo, la apelación a la idea de derecho es profusa y sostenida en las normativas del
PJJH, a lo que incluso podríamos agregar, también en los discursos de funcionarios e
institucionales tanto del Ministerio de Trabajo como de otras carteras.
En este sentido, podría plantearse como novedoso la apelación explícita al concepto de
derecho para justificar y enmarcar un programa de empleo en nuestro país; es decir
implanta los Derechos Sociales como referentes ineludibles de los programas de empleo.
Esto es, sin duda, un paso más en el permanente y constante acople entre asistencia (lo
social) y trabajo en los programas de empleo desde inicios de los noventa; la taxativa
definición “Derecho Familiar de Inclusión Social” anuncia un contrabalanceo hacia los
objetivos en materia social en detrimento de aquellos en materia laboral. De hecho en
comparación con sus antecesores inmediatos, tanto el Trabajar como el Programa de
Emergencia Laboral esta nueva figura marca una notable distancia. Sin embargo, el carácter
difuso y su difícil encuadre legal en normativas específicas hacen correr el riesgo de
convertirlo en una mera declaración de principios.
7
Las normativas subsiguientes que tuvieron como objeto prorrogar la vigencia del PJJH y la
emergencia ocupacional comienzan a denotar un paulatino cambio en los términos y
conceptos utilizados como fundamento. En especial la referencia al Derecho Familiar de
Inclusión Social, sostenida hasta diciembre de 2003, desaparece a partir de la prórroga para
2004 (según Decreto 1353/03) y definitivamente en el último Decreto 1506/04 en el que se
propone la reestructuración del programa. De esta manera queda como único fundamento
liso y llano la Emergencia Ocupacional.
Bajo la nueva gestión presidencial, y como respuesta a las diversas críticas de las que era
objeto, se inician una serie de acciones tendientes a reformar el PJJH. Como corolario se
abre una estrecha articulación con programas del Ministerio de Desarrollo Social (Manos a
la obra y Plan Familias), que a partir del Decreto 1506/04 culminará con una
reestructuración de la nómina de beneficiarios. En especial desde mediados del 2003 se
desata un conjunto de discursos y posiciones oficiales que buscan, por un lado, responder a
la opinión pública que, desde diversas posiciones ideológicas, mostraba una fuerte aversión
a los resultados del PJJH y, por el otro, justificar y legitimar las acciones de reforma que se
fueron implementando.
Como consecuencia se va consolidando en el discurso oficial una figura antinómica que
contrapone, por una parte, la práctica actual del Plan teñida por la corrupción y el
clientelismo y, por otra, la reestructuración como “una nueva política social” o “una
política activa”.
Esta redefinición establece, al menos en el plano normativo, a diferencia de la tendencia
observada en los programas de empleo transitorio en la última década, una clara
demarcación entre por una parte la problemática del trabajo y/o empleo, y por otra la
problemática de la pobreza, ingresos o vulnerabilidad social según los términos empleados.
Como consecuencia, el PJJH, ahora enmarcado en el Plan Integral de Promoción del
Empleo (Res. 256-03), quedaría recortado como un programa en la órbita del Ministerio de
Trabajo abocado específicamente al desempleo y con acciones tendientes exclusivamente a
lograr la reinserción laboral.
2.1. La contraprestación del Plan Jefes y Jefas de Hogar
8
Dada el tipo de contraprestación requerida, se enmarca dentro del tipo de políticas de
workfare que describiéramos anteriormente. Establece en su Art. 3: “propiciar la
incorporación de los jefes o jefas de hogar desocupados, a la educación formal o su
participación en cursos de capacitación que coadyuven a su futura reinserción laboral,
prioritariamente en proyectos productivos de impacto ponderable como beneficios
comunitarios. Por vía reglamentaria, se podrá prever el cumplimiento de otras actividades
que sean conducentes o que tiendan a mejorar las posibilidades de empleo de los
beneficiarios y su articulación con otros participantes del programa para el desarrollo de
actividades productivas y/o para apoyar proyectos existentes o programas en desarrollo de
naturaleza productiva.”
El establecimiento de este tipo de condicionalidades está sustentada en la noción de trabajo
como categoría normativa y si bien la contraprestación consiste en la realización de trabajos
en general de tipo comunitarios, el objetivo del plan es fomentar el trabajo formal
asalariado, lo cual resulta contradictorio en contextos de desempleo masivo. Entonces, se
hace referencia a la promoción de una verdadera cultura del trabajo entre los desocupados
(Decreto 1506-04). Un primer procedimiento clasificatorio que opera con el calificativo
“verdadera” establece una división entre la cultura de los desocupados, o de manera más
precisa, entre desocupados beneficiarios del PJJH por una parte y ocupados por otra.
En el discurso público de funcionarios y técnicos oficiales se encuentra un denodado acento
por explicitar que las políticas actuales tienden a “fortalecer la cultura del trabajo”, esto es
aportando a un “trabajo activo, y decente” o hacia la generación de “emprendedores”. En
definitiva, se deja en la sombra de lo implícito la idea de que las actividades desarrolladas
bajo los planes sociales como el PJJH responden a una forma decadente ya no sólo de hacer
política social, sino también de ejercicio del trabajo.
4- EL PROGRAMA FAMILIAS POR LA INCLUSIÓN SOCIAL
Durante el año 2004 y mientras se instala el debate sobre la inalcanzable universalidad del
PJJH y las prácticas clientelares generadas como dos de sus falencias principales, el
Gobierno de Néstor Kirchner decide apostar a variaciones en su política asistencial de
acuerdo a una diferenciación de los grupos que conformaban su población objetivo. Es así
9
como a través del Decreto Nº 1506/04 se establece que las personas con “posibilidades de
empleo” seguirían bajo el arbitrio del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
(MTEySS) y quienes no calificaran de ese modo se incluirían en programas de atención de
grupos vulnerables, de mejora de ingresos y de desarrollo humano creados o a crearse en el
Ministerio de Desarrollo Social (MDS).
Dentro de las Políticas Sociales denominadas de “Inclusión Familiar” el MDS crea el
Programa Familias por la Inclusión Social
(en adelante Programa Familias o PF)
encuadrado según Resolución del MDS Nº 825/05 en la promoción de oportunidades que
desde el gobierno se realiza a fin de crear activos familiares, comunitarios y patrimoniales
que permitan instalar capacidades y herramientas para superar los distintos tipos de
carencias. Además, este tipo de políticas impulsarían el respeto por los Derechos Humanos
al anclar su objetivo fundamental en promover la protección en integración social de las
familias en situación de vulnerabilidad y/o riesgo social, desde la salud, la educación y el
desarrollo de capacidades, posibilitando el ejercicio de sus derechos básicos, en el marco
del Plan Nacional Familias.
El Programa, que desde sus orígenes es monitoreado y financiado desde el BID, establece
en su resolución de creación (Art. 3) que está destinado a actuales beneficiarios del
Subprograma Ingresos para el Desarrollo Humano y para Jefes
y Jefas de hogar
desocupados beneficiarios del PJJHD. La propuesta del PF es un traspaso voluntario de
aquellas madres solas bajo alguno de los anteriores programas mencionados, considerando
además que no haya culminado los estudios secundarios y que su familia se encuentre
conformada como mínimo con tres hijas/os menores de edad .
El Programa Familias otorgaba a la persona un ingreso no remunerativo mensual siempre
que el total de ingresos del hogar medido por el monto que otorga el Programa más el
salario de los empleos con los que se cuente no supere el Salario Mínimo Vital y Móvil.
Bajo el PF ya no es obligatorio realizar algún tipo de contraprestación laboral puesto que en
la búsqueda de fortalecer a las familias beneficiarias en capital humano mejorando su
calidad de vida y tendiendo a la reinserción social lo que se exigía era cumplir con ciertas
condicionalidades: la presentación periódica (el control de condicionalidades se realiza dos
10
veces al año) de certificaciones que conciernan a la salud y educación de sus hijas/os o
controles de la mujer en el caso de estar embarazada.
En una primera etapa el PF había alcanzado méritos sobre la situación desventajosa de los
hogares pobres e indigentes del país centrándose en la transferencia de ingresos, sin
embargo, debía complejizar su intervención apuntando a la promoción, protección y
participación social de sus destinatarias/os. Esta nueva mirada del Programa comienza sus
modificaciones con el concepto mismo de las personas que perciben el PF, éstas pasan de
ser beneficiarias a ser destinatarias o titulares de derecho apuntando a un cambio en la
concepción de sujeto pasivo de una política a un sujeto activo, protagonista, actor, artífice
de su propio bienestar. De este modo, la familia pasa a ser considerada ámbito privilegiado
de intervención porque desde ella es posible generar procesos que contribuyan al desarrollo
(La Bisagra, 2007), así, el abordaje del Programa, por lo tanto, debe ser más integral y
cercano a las familias, para detectar sus necesidades y dar respuestas a ellas. Por tal motivo,
uno de los conceptos más relevantes es el de territorialidad, entendiendo que es el mismo
territorio el ámbito propicio para emprender procesos transformadores que corrijan las
desigualdades sociales (La Bisagra, 2007).
3.2. Las condicionalidades en el Plan Familias
Si bien el punto de partida para traspasar desde el Plan Jefes/as al Plan Familias estuvo
dado fundamentalmente por la imposibilidad de obtener un empleo, luego se fue
especificando que se apuntaba a madres solas, con 3 o más hijos a cargo y aparecen
términos que califican a este sector como grupos vulnerables, de bajos ingresos, indigentes
y pobres estructurales. La comunicación institucional del MDS, señalaba que el cambio [de
un Programa a otro] no es una mera cuestión formal, sino que apunta a incluir a 750.000
madres solas que al optar por el nuevo plan, en lugar de una contraprestación laboral,
tendrán como obligación preocuparse por la escolaridad y la salud de sus hijos, además de
tener la posibilidad de capacitarse laboralmente.
Las acciones dirigidas a este grupo están centradas en la educación y salud de los niños,
revalorizando la función maternal de las mujeres jefas. En términos concretos lo que se
11
buscaba era que la mujer con hijos a cargo no realice contraprestación (actividad
productiva) y sólo cumpla con condicionalidades (educación y salud de sus hijos).
Bajo el PF no fue obligatorio realizar algún tipo de contraprestación laboral puesto que en
la búsqueda de fortalecer a las familias beneficiarias en capital humano mejorando su
calidad de vida y tendiendo a la reinserción social lo que se exigía era cumplir con ciertas
condicionalidades: la presentación periódica (el control de condicionalidades se realiza dos
veces al año) de certificaciones que conciernan a la salud y educación de sus hijas/os o
controles de la mujer en el caso de estar embarazada.
5- LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL
En el año 2009 se implementa la Asignación Universal por Hijo (AUH), cambiando la
dependencia a la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES). La AUH surge
como Decreto 1602 en octubre del 2009. A través del mismo se propuso la modificación de
la Ley N° 24.714/96 sobre el Régimen de Asignaciones Familiares; posibilitando de tal
forma que a partir de aquel momento, los desocupados, trabajadores informales o
subempleados que ganaran menos del salario mínimo, recibieran el mismo beneficio que
los trabajadores registrados obtenían desde 1956. Consiste en una prestación monetaria no
retributiva de carácter mensual, que se abona a uno sólo de los padres o tutores, por cada
hijo menor de 18 años que se encuentra a su cargo o sin límite de edad cuando se trata de
un discapacitado. La prestación se abona hasta un máximo acumulable al importe
equivalente a 5 hijos.
La propuesta se presenta como universal, y en función de los sectores que serán abarcados
(tanto lo que indica el decreto como las correcciones posteriores), el mismo alcanzaría a la
mayoría de los hijos de desocupados, de trabajadores del sector informal, a la vez que hijos
de trabajadoras domésticas, de trabajadores rurales y de monotributistas sociales. Sin
embargo, un punto discutible es que según el decreto, quedan excluidos del beneficio los
trabajadores que se desempeñan en la economía informal y perciben una remuneración
superior al salario mínimo, vital y móvil y surge el interrogante acerca de cómo se
determinará el ingreso de un trabajador informal. Otro punto discutible en torno a la
12
universalidad es la exclusión del sexto hijo; de los monotributistas (excepto los
monotributistas sociales), de los privados de libertad, los migrantes que no tengan
residencia de al menos 3 años y puedan demostrarlo.
La universalidad es entendida aquí como extensión de la cobertura y no desde una
definición normativa de universalidad. La universalidad (y esto es fruto del debate que nos
dejó instalado el neoliberalismo) se ha reducido en el debate público a la capacidad de una
política de llegar a todos sin tener en cuenta que la universalidad desde su definición
normativa refiere, además, a la igualdad en cuanto: al acceso por la sola condición de
ciudadano, al tipo y calidad de las prestaciones y a la incondicionalidad de la política.
5.1. Las condicionalidades de la AUH
El mantenimiento de la asignación está sujeto al cumplimiento de controles sanitarios
obligatorios
y
a
la
concurrencia
al
sistema
educativo.
Específicamente
las
condicionalidades exigidas en este sentido son: hasta los cuatro (4) años de edad -inclusivedebe acreditarse el cumplimiento de los controles sanitarios y del plan de vacunación
obligatorio y, desde los cinco (5) años de edad y hasta los dieciocho (18) años, debe
acreditarse además la concurrencia obligatoria de los niños/as y adolescentes a
establecimientos educativos públicos.
Como forma de intentar garantizar el cumplimiento de las condiciones expresadas
precedentemente, el Decreto de la AUH prevé que el ochenta por ciento (80%) del monto
mensual se abona a los titulares a través del sistema de pagos de la Administración
Nacional de la Seguridad Social (ANSES); mientras que el restante veinte por ciento (20%)
es reservado en una Caja de Ahorro a nombre del titular en el Banco De La Nación
Argentina. Dicha suma sólo puede cobrarse cuando el titular acredita el cumplimiento de
los controles sanitarios y el plan de vacunación a la vez que el cumplimiento del ciclo
escolar lectivo correspondiente.
Respecto a las condicionalidades se plantea un debate puesto que se trata de
“condicionalidades diferenciadas” respecto a los trabajadores formales que reciben
Asignaciones Familiares. a quienes sólo se les exige la presentación de la partida de
nacimiento de sus hijos para recibir el beneficio mensualmente. Esto puede describirse
13
como un medida discriminatoria, que opera bajo el supuesto de que los beneficiarios de la
AUH no cumplirían “por sí solos” los deberes paternos en relación a la salud y educación
de sus hijos.
A pesar de estos aspectos cuestionables, la AUH representa la extensión de un derecho que
hasta el momento sólo tenían los hijos de los trabajadores formales; a la vez que implica un
aumento significativo de los ingresos de las familias de trabajadores desocupados e
informales, lo que tiene un impacto en los niveles de pobreza e indigencia. Ya no se trata de
un programa destinado a los “pobres” sino a los hijos de trabajadores, y esto significaría un
salto cualitativo al evitarse la estigmatización que suele atribuírseles a los grupos
beneficiarios de los programas sociales destinados a la pobreza. En otras palabras, a
diferencia de los Programas de Transferencia de Ingresos aplicados en nuestro país, este
nuevo encuadramiento abandona el eje de la pobreza como fundamento para situarse en el
campo del trabajo: se trata de una asignación dirigida a hijos de trabajadores, más que niños
pobres ahora se abre la oportunidad de pensarlos como hijos de trabajadores igualados con
los hijos de trabajadores formales. De todas formas es discutible que las/los niñas/os y
adolescentes accedan al beneficio a partir de la condición laboral de sus padres y no de
manera directa y universal por ser sujetos de derechos (esta discusión también puede darse
para el caso de las Asignaciones Familiares de los trabajadores asalariados).
Vale recordar que centrar el eje en la pobreza implicó no sólo la implementación de una
serie de programas focalizados con la intencionalidad de asistir a las familias en el
momento de riesgo social (pobreza), sino sobre todo convertir a la política social en una
acción intermitente, transitoria y cuyo fin último es la de paliar la insuficiencia ingreso. En
tanto, la AUH puede ser ubicada en el marco de las políticas de seguridad social y no como
una política de combate de la pobreza.
Por otro lado, se evita el clientelismo que suele estar presente en el otorgamiento de los
beneficios de programas sociales, en donde se realizan selecciones de grupos o familias,
muchas veces de manera arbitraria o haciendo un uso clientelar de ese otorgamiento. Esta
política de asignaciones familiares implica un registro único a través del ANSESS y la
presentación directa por parte de los beneficiarios de las certificaciones requeridas.
14
Con relación a los PTC que la antecedieron, como el PJyJHD y el PF, la AUH implica una
mejora cualitativa -en algunos aspectos- en tanto que todo aquel que cumpla con las
características definidas para la población receptora puede acceder a la prestación, ya que
no existen ni cupos ni fechas límites de inscripción. Asimismo, constituyen mejoras, el
monto y a los mecanismos de reclamos establecidos. Sin embargo, ciertas lógicas los PTC
persisten, quedando a la AUH a mitad de camino entre un una prestación de este tipo y una
transferencia de ingreso ligada a un derecho universal. (Arcidiácono, 2011:7)
6- A MODO DE CIERRE
A modo de síntesis, podemos decir que el recorrido de Argentina se diferencia del resto de
América Latina en relación a la implementación de condicionalidades en las políticas
sociales puesto que inicialmente incorpora la contraprestación laboral, característica del
workfare por tratarse de políticas de empleo para luego mutar hacia al cumplimiento de
condicionalidades vinculadas a derechos sociales como educación y salud en políticas
sociales destinadas a las familias con hijos menores de edad que se encuentran en situación
de pobreza, de desempleo o de empleo informal. En tanto en la mayor parte de los otros
países latinoamericanos la inversión en capital humano fue desde los comienzos el objetivo
fundamental de las condicionalidades, siguiendo entonces los lineamientos de los
organismos multilaterales de crédito, aunque posteriormente en los distintos gobiernos
puede haberse resignificado la utilización de las mismas. Así, la construcción de sentido de
los gobiernos de corte populista de los últimos años está más vinculada (al menos desde los
discursos oficiales) a favorecer el acceso a derechos sociales como educación y salud,
mejorando el rendimiento de estas políticas universales.
Por su parte, Zibecchi (2008: 9-11) describe las perspectivas que señalan las continuidades
y rupturas de estos programas con los focalizados asistenciales que consideraban a los
destinatarios como actores pasivos y los actuales TMC que promueven la creación de
capital social.
En el caso de Argentina, en este recorrido es posible observar el paulatino desvanecimiento
de los tradicionales límites institucionales entre el área de Trabajo y de Desarrollo Social
15
(asistencia). Un primer indicador de esto fue en 1994 plantear el PIT como un programa de
empleo en el marco del Plan Social, un plan destinado a focalizar el gasto social en la
población bajo condiciones de pobreza.
Esto vuelve a plantearse en los distintos análisis y evaluaciones realizados sobre la AUH en
muchos de los cuales se la describe como “hibrido” o como entre lo laboral y lo asistencial
porque si bien no es un programa de empleo ni exige una contraprestación laboral, está
inscripta dentro del régimen de asignaciones familiares para trabajadores registrados, es
administrado por la ANSES y además en su diseño y normativa se le da un lugar central al
trabajo como mecanismo de integración social.
BIBLIOGRAFIA
ARCIDIÁCONO, Pilar y otros (2011): La asignación universal por hijo para protección
social: rupturas y continuidades, ¿hacia un esquema universal? Revista Margen de
Trabajo Social y Ciencias Sociales Nº 61 – junio, Bs. As.
CECCHINI, S. y
MADARIAGA, A. (2011): Programas de Transferencias
Condicionadas. Balance de la experiencia en América Latina y el Caribe, CEPAL.
CORTÉS R. y MARSHALL A. (1991). Estrategias económicas, intervención social del
Estado y regulación de la fuerza de trabajo. Argentina 1890-1990. Revista Estudios del
Trabajo Nº1. Buenos Aires.
GARCES, Laura y otros (2011): Políticas Sociales y actores sociales. El caso de los
programas sociales de Familia y Niñez en San Juan. Proyecto de investigación CICITCA,
FACSO, UNSJ.
GARCES, Laura y otros (2014): La condicionalidad de las políticas sociales y el ejercicio
de derechos sociales: la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social.
Proyecto de investigación CICITCA, FACSO, UNSJ.
LUCERO, Marcelo y otros (2008): Ciudadanía y Política Social: el caso del Plan Jefas y
Jefes de Hogar, Informe Final Proyecto de Investigación, FACSO, UNSJ.
MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL DE LA NACIÓN (2007): “La Bisagra”.
16
ZIBECCHI,
Carla
(2008):
Programas
de
transferencia
de
ingresos.
¿Más
condicionalidades y menos derechos para madres pobres? Un análisis en base a tres
experiencias en América Latina. Revista Aportes Andinos Nº 21. Universidad Andina
Simón Bolívar, Quito, Ecuador.
ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO: ¿UNA POLÍTICA DE TRANSFERENCIA
DE INGRESOS DENTRO DEL SISTEMA DE ASIGNACIONES FAMILIARES?”
MARCELO LUCERO 1
Instituto de Investigaciones Socio económicas – UNSJ
San Juan - Argentina
Resumen:
Esta presentación parte de un búsqueda por responder un interrogante que atraviesa a la
Asignación Universal por Hijo (en adelante AUH). ¿Es la AUH una ampliación de la
cobertura del sistema bismarckiano de seguridad social propio del Sistema Nacional de
Asignaciones Familiares de nuestro país, o por el contrario se trata de una nueva forma de
intervención asistencial bajo la figura de los Programas de Transferencia Condicionada de
Ingresos?
En el intento por delimitar las características propias que evidenciarán un sentido u otro
subyace un supuesto que obstaculizaba de alguna manera el análisis: el planteo antinómico
entre seguridad social y asistencia.
Superar este planteo antinómico implicó replantear la inserción de la AUH en el Sistema
Nacional de Asignaciones Familiares como una política que tiende a imbricar cada vez más
procedimientos, prácticas y poblaciones provenientes del ámbito de la asistencia con aquellas
otras propias de la seguridad social.
En razón de ello se propone un análisis histórico del Sistema Nacional de Asignaciones
Familiares que permita entender las particularidades de cada uno de sus momentos, pero en
especial la evolución del sistema en el que los procedimientos propios de la Asistencia irán
ocupando un lugar central hasta la actualidad.
Abstrac:
This presentation is part of a quest to answer a question that runs through the Universal Child
Allowance (AUH onwards). Is AUH an extension of the coverage of the National Family
Allowances our country Bismarckian social security system itself, or on the contrary is a new
form of assistance intervention under the guise of Conditional Transfer Programs Income ?
In an attempt to define the characteristics that will evidence one way or another lies an
assumption that somehow hindered the analysis: the antinomian pose between social security
and
assistance.
Wont overcome this antinomian involved rethinking the inclusion of the AUH in the National
Family Allowances as a policy which tends to interweave increasingly procedures, practices
1
Marcelo Lucero [email protected]
and
people from
the field
of health
with
those other own
social
security.
Because of this historical analysis of the National Family Allowances for understanding the
particularities of each of its moments it is proposed, but especially the evolution of the system
in which the procedures of the Assistance will occupy a central place to the today.
1- Introducción
Esta presentación parte de un búsqueda por responder un interrogante que atraviesa a la
Asignación Universal por Hijo (en adelante AUH). ¿Es la AUH una ampliación de la
cobertura del sistema bismarckiano de seguridad social propio del Sistema Nacional de
Asignaciones Familiares de nuestro país, o por el contrario se trata de una nueva forma de
intervención asistencial bajo la figura de los Programas de Transferencia Condicionada de
Ingresos?
En el intento por delimitar las características propias que evidenciarán un sentido u otro me di
cuenta que detrás de este interrogante yacía un supuesto que obstaculizaba de alguna manera
el análisis: el planteo antinómico entre seguridad social y asistencia.
Los esfuerzos por tratar de comprender y catalogar la AUH como una Asignación Familiar no
encuentran con facilidad explicaciones acerca del peso que adquirieron aquellos
procedimientos propios de la asistencia en los últimos años, como
por ejemplo lo no
contributivo, la selectividad, la utilización de la categoría pobreza por sobre la de trabajador
entre otros.
Por el contrario tratarla únicamente como PTCI implica desconocer la configuración
institucional en que se enmarca (el sistema de Asignaciones Familiares), o el peso y sentido
que adquiere focalizar en trabajadores informales y desocupados.
Superar el planteo antinómico implicó replantear el interrogante desde otro lugar y proponer
el desafío de caracterizar a la AUH como una intervención que articula de una manera
específica seguridad social y asistencia. En otras palabras la inserción de la AUH en el
Sistema Nacional de Asignaciones Familiares debe entenderse como una política que tiende a
imbricar cada vez más procedimientos, prácticas y poblaciones provenientes del ámbito de la
asistencia con aquellas otras propias de la seguridad social.
Sobre esta base lo que voy a desarrollar a continuación es un análisis histórico del Sistema
Nacional de Asignaciones Familiares que me permita entender las particularidades de cada
uno de sus momentos, pero en especial la evolución del sistema en el que los procedimientos
propios de la Asistencia irán ocupando un lugar central hasta la actualidad.
2- Asignaciones Familiares y asalariados
Sin bien a mediados de 1950 se crea por legislación la primera forma de Asignaciones
Familiares en nuestro país, vale mencionar un antecedente como lo fue la Ley 11933 – 1934,
por la que se establece la prohibición de empleo de mujeres que se encuentren embarazadas,
30 días antes del parto y 45 después del mismo. Por tal razón tendrá derecho a un “subsidio”
(equivalente a un salario); a “los cuidados gratuitos de un médico o una partera” y a no
perder su empleo durante este período. El financiamiento de esta medida se establece
mediante una contribución por partes iguales de: la mujer obrera o empleada, el patrón o
empleador y el Estado. La administración de los fondos estará a cargo de la Caja Nacional de
Jubilaciones y Pensiones.
Posteriormente en el año 1956 y a partir del convenio colectivo de Trabajo Mercantil (1081956) y de la propuesta de la Unión Industrial Argentina, se establece de forma obligatoria el
pago de asignaciones familiares para los trabajadores mercantiles e industriales.
Entre los considerandos la primer fundamentación brindada es la de “incrementar la entrada
mensual de quienes deben soportar mayores cargas de familia”. Así el hecho constitutivo de
las asignaciones serán los hijos: se pagará una suma por cada hijo menor de la edad
considerada como activa económicamente (15 años en este momento, 18 años más adelante).
La conformación del sistema de asignaciones familiares en nuestro país tiene un origen
caracterizado por una división, que anuncia lo que será un elemento perdurable en su historia:
el tratamiento segmentado y no universal.
A partir de las normas legislativas entre 1956 y 1957 se establecen dos subsistemas paralelos,
con algunas diferencias entre ellos:
-
Empleados de comercio: este es producto de un Convenio Colectivo de Trabajo
y en el mismo además se establece un aporte patronal que es menor al del sector
Industria (4%). Asimismo se introduce un tope salarial a partir del cual los
empleadores no tienen obligación de aportar y los trabajadores no recibirán la
asignación. Esto es, aquellos trabajadores que ganen más allá del umbral salarial
establecido no recibirán la asignación familiar. Un mes después por el decreto 8879
este tope es eliminado. Para diciembre de 1957 se reglamentará y creará la Caja de
Subsidios Familiares para Empleados de Comercio (Decreto Ley 18611).
-
Trabajadores de la Industria: según reza en el Decreto es la UIA quien propone
la creación del sistema. En este caso no sólo el porcentaje de aporte patronal es
mayor (5%), sino que además no existe ningún límite salarial para recibirlo. En el
año 1959 mediante la Ley 15223 se crea la Caja de Subsidios Familiares para
Personal de la Industria.
Además ese mismo año se establecerá por primera vez una forma de incentivo a la educación
(no condicional), mediante el cual a aquellos hijos a cargo que concurran a la escuela (curso
escolar o escuelas técnicas) podrán recibir un plus por sobre el subsidio establecido de manera
general para todos los hijos de trabajadores formales.
El Sistema de Asignaciones Familiares Argentina se constituye como un sistema contributivo,
exclusivamente a través del aporte patronal y la conformación de un Fondo Compensador. El
mismo tiene la función de redistribuir los fondos para aquellos casos en que los empleadores
no logren cubrir la totalidad de las asignaciones a su cargo con el aporte que realizan.
Por el carácter de la contribución, el Sistema de Asignaciones Familiares no sigue las
características propias del seguro social en tanto que no sólo no hay un vínculo directo entre
cotización y riesgo, esto es, el monto de la contribución no tiene relación con el monto a
percibir por el trabajador. Sino que además, y fundamentalmente, la idea de riesgo no está
presente al no existir el componente de incertidumbre propio de la técnica aseguradora
(Rofman, Grushka et al. 2001:2) 2.
Por otra parte una visión, acerca del sistema de financiamiento, que alcanzó a tener un peso
relativo en la producción sobre las Asignaciones Familiares consideraba a las mismas como
un impuesto al salario o más precisamente un impuesto a la nómina salarial (Chebez
1992:123). Se trataría en este sentido de un tributo obligatorio exigido por el estado.
Sin embargo teniendo en cuenta que dicha obligación patronal deviene de un Convenio
Colectivo la idea de impuesto por su generalidad y calidad pierde precisión. Es mucho más
adecuado entonces entender el aporte como una Contribución Patronal, específicamente
resultante de una negociación tendiente a regular las condiciones de trabajo.
Esto además tiene la virtud de visibilizar un elemento que será la marca de origen del Sistema
de Asignaciones Familiares de nuestro país: su enraizamiento en la puja salarial entre
trabajadores formales y empresarios. Las asignaciones Familiares en nuestro país tendrán en
sus inicios una característica muy definida como un plus salarial, o comúnmente también
denominado salario familiar y por ende resultado de las luchas entre Capital y Trabajo.
Reafirman esto el hecho de que las Asignaciones Familiares durante este período se
encuadrarán dentro del ámbito privado, y en el que el Estado, al igual que su rol en el ámbito
de las negociaciones colectivas de trabajo, será el de árbitro. De hecho las Cajas de
Compensación serán entidades de derecho privado por varias décadas.
3- El Estado como regulador de las Asignaciones Familiares (1964-1991)
2
Tampoco se cumplen cabalmente los tres elementos propios del riesgo en la técnica del aseguramiento: es calculable, es
colectivo y es un capital (Ewald, 1986).
Este segundo período se va a caracterizar por una participación más incisiva del Estado,
adquiriendo un mayor protagonismo en la determinación del monto de aportes y prestaciones
y por otro en el establecimiento de nuevos tipos de prestaciones.
En el año 1964 se promulga la Ley 16459 mediante la cual se establece la figura de Salario
Mínimo Vital y Móvil para todo trabajador en relación de dependencia. Allí, en su artículo
11º se establece que “El 30% del monto del salario vital y mínimo para la familia tipo estará
integrado por asignaciones familiares”, en tanto que para aquellos trabajadores sin cargas de
familia se considerará sólo “el equivalente al 70% del que se fije” en el Consejo de Salario
Vital Mínimo.
Si bien la misma normativa y la subsiguiente dejarán claramente explicita que esta
prestaciones no integrarán el salario, y por ende no estará sujeta a descuento de ningún tipo,
como tampoco serán computables para el aguinaldo o indemnizaciones, por otro lado se las
referencia en el Salario al ser planteadas como un proporcional del Salario Mínimo Vital y
Móvil 3.
Mediante la Ley 18017 de 1969 el papel del Estado se consolida en el Sistema al incorporan
cuatro nuevos beneficios: Matrimonio, Nacimiento, Maternidad y Familia Numerosa, además
de instituir el mecanismo de coeficientes por zonas de acuerdo a la residencia geográfica del
trabajador.
Esta ley establece las asignaciones familiares para Personal y Empresas del Estados, pero
recién en 1973 (Decreto 651) se reglamentará su aplicación quedando cada entidad o empresa
a cargo el pago de las prestaciones.
Por último el papel del Estado adquiere un rol protagónico al establecer en su artículo 15º:
“Las convenciones colectivas de trabajo no podrán estipular en el futuro ningún beneficio
que reconozca como causa el matrimonio, la maternidad, el nacimiento o tenencia de hijos,
la paternidad o la escolaridad.”.
El Estado se convierte en un actor protagonista en la regulación de las Asignaciones de las
Familiares, despojando a las organizaciones patronales y sindicales de su exclusividad. Si en
la lógica de las Convenciones Colectivas el Estado es un árbitro, a partir de 1969 el Estado
ocupa el lugar de tercer protagonista (incluso en tanto empleador de personal estatal) en la
trayectoria del Sistema 4.
3
Estas características en los inicios de las asignaciones familiares estarían evidenciando los fundamentos de la
denominación en el sentido común como salario familiar.
4
Como veremos más adelante este proceso culminará en la monopolización por parte del Estado del Sistema de
Asignaciones Familiares.
Diversas leyes y decretos serán aplicados tendientes a ampliar o regular lo dispuesto por la ley
18017. Entre los que cabe mencionar; la integración de Jubilados y Pensionados al régimen
mediante la Ley 20583 de 1974, la implementación de 6 nuevas prestaciones entre 1972 y
1989, modificaciones en porcentual de aporte patronal (que paso de 12% en 1969 al 9% en
1985) 5.
La evolución de las Asignaciones Familiares comenzó un franco retroceso desde 1970 en
adelante, de hecho tomando como referencia las dos décadas posteriores a esa fecha las
asignaciones perdieron alrededor del 90% de su valor en términos de ingresos.
Sin embargo, paradójicamente, el superávit de las Cajas de compensación siguió manteniendo
un ritmo constante, lo cual desembocó, como lo demuestra (Chebez 1992:128-130), en una
profunda transformación en el funcionamiento de las mismas. Tanto CASFEC y CASFPI,
comenzaron a redistribuir sus ingresos ya no sólo en sus funciones de compensación, sino
además en inversiones que permitieran rendimientos financieros de sus fondos superavitarios.
Además tiene lugar un abultado crecimiento de la planta de empleados que se refleja en un
gasto administrativo muy superior al 3% establecido por ley 6.
El discurso neoliberal de la eficiencia de mercado encontró en esta situación los fundamentos
para implementar una profunda reestructuración del sistema que tendrá lugar a través del
decreto 2284/91 y más adelante mediante la Ley 24714 y Decreto 1245 del año 1996.
4- El ingreso de la selectividad en las Asignaciones Familiares
La trayectoria marcada hasta ahora indica que a pesar de las diversas transformaciones el
Sistema de Asignaciones Familiares se ha caracterizado por consolidarse como un sistema de
carácter contributivo y centrado en los trabajadores en relación de dependencia. La única
excepción la constituye la inclusión de jubilados y pensionados con cargas de familia
realizada en 1974.
Sin embargo los años noventa torcerán definitivamente este rumbo al introducir nuevos
beneficiarios, nuevas formas de financiamiento y nuevas formas de regulación de las
prestaciones en el marco una creciente monopolización del sistema por parte del Estado,
aunque claramente bajo una impronta neoliberal.
Mediante el decreto 2284/91 se crea el Sistema Único de Seguridad Social colocando bajo su
órbita “las funciones y objetivos” de las Cajas de Subsidios y Asignaciones Familiares como
también del Instituto Nacional de Previsión Social, para lo cual se establece la derogación de
5
6
Ver Rofman, R., et al. (2001).
Según estimaciones de Chebez (1992) CASFEC superaba 33 veces más ese mínimo legal.
las Cajas y la confiscación estatal de sus bienes. Para lograr estos objetivos se establece
además un sistema de recaudación unificada a través de lo que se denominará la Contribución
Unificada de la Seguridad Social (CUSS).
Este decreto, tal como lo relatan sus considerando, es una de las primeras medidas tendientes
a “afianzar y profundizar la libertad económica y la Reforma del Estado con el objeto de
consolidar la estabilidad económica” con un carácter profundamente reestructurador 7.
Si bien luego algunas de sus partes serán derogadas mediante el decreto 2284/91, la
regulación total del Estado del Sistema de Asignaciones Familiares quedará intacta. En este
sentido y teniendo en cuenta el debate político desatado en esos momentos, es posible señalar
que este decreto marca el paso de una lógica de administración basada en la cogestión entre
empleadores y empleados, hacia una en la que el Estado se convierte en el administrador
exclusivo del Sistema. Irónicamente la estatización de las cajas se dio en el marco de un
proceso de reforma del estado y desregulación de la actividad económica como el
implementado durante los años noventa en nuestro país 8.
Esta transformación del Sistema de Asignaciones Familiares tendrá la peculiaridad de
consolidar el paulatino alejamiento de las asignaciones familiares de la disputa directa Capital
Trabajo, en tanto ya no sólo los Convenios Colectivos tendrían alguna incidencia, sino que
ahora las entidades patronales y sindicales quedarán afuera de la administración del Sistema.
El Estado de ahora en más será quien monopolizará la dirección y trayectoria del Sistema de
Asignaciones Familiares y por ende, el actor a quien recurrir y demandar para establecer
regulaciones o desregulaciones. Aunque aún atravesada claramente por el vector Trabajo las
Asignaciones Familiares comienzan un camino en el que el Estado es la referencia
indiscutible.
Sobre este primer paso en el año 1996 se produce una profunda reforma en el contenido y
alcances del Sistema de Asignaciones Familiares a través de la ley 24714 9. Si bien por una
parte consolidando elementos que ya se veían implementando, como es un nueva reducción
de la contribución patronal, la confirmación y ordenamiento de la administración del estado,
el establecimiento y ajuste de los valores de las prestaciones entre otros, por otra se
implementa una reestructuración y ordenamiento del Sistema que trastoca su lógica de
funcionamiento.
7
En el mismo después de una abrumadora serie de considerandos acerca de la validez de la desregulación
económica establece un articulado tendiente a la Desregulación del Comercio Interior y Exterior, el Mercado de
Capitales, y la Negociación Colectiva.
8
Ver al respecto Chebez, V. (1992 :131-134).
9
La promulgación de esta ley se produce en Octubre de 1996, sin embargo sus contenidos fundamentales ya
estaban en vigencia desde julio de ese año mediante los Decretos 770 y 771.
A diferencia de la trayectoria pasada, ahora el sistema estará constituido por un subsistema
contributivo y uno no contributivo. Si bien como ya vimos se había incluido desde 1974 a los
Pensionados y Jubilados con cargas de familia, ahora se suma a los beneficiarios de pensiones
no contributivas por vejez e invalidez.
La introducción del un subsistema no contributivo implica el ingreso de una lógica de
financiamiento inexistente hasta ese momento en el sistema de asignaciones familiares. El
correlato entre contribución y beneficio ya no será la única opción, sino que además será
posible una figura no contributiva en la que los beneficiarios serán colocados en el lugar de
no aportantes de una transferencia.
Tras la incorporación del subsistema contributivo además se introduce un procedimiento
mediante el cual se recurre a los aportes y contribuciones de los asalariados para financiar el
mismo ya que la ley en su art. 1º, inciso b establece que las asignaciones de este subsistema
provendrán de “recursos del régimen previsional” 10.
Estas modificaciones involucran principios y prácticas propios de la asistencia, no sólo a
través de la no contribución, sino mediante la selección de beneficiarios en su calidad de
“personas sin suficientes recursos propios e imposibilitadas de trabajar” 11, esto es
beneficiarios del régimen de Pensión a la Vejez e Invalidez. De esta manera el Sistema de
Asignaciones Familiares integra a partir de 1996 a beneficiarios no asalariados y que se
encuentran fuera del mercado laboral formal.
Hasta acá podría decirse que la Asistencia marca su presencia en la constitución de un
subsistema caracterizado por una forma de financiamiento no contributivo y basado en el
principio de la necesidad en tanto orientado a personas que por razones de edad o incapacidad
están fuera del mercado de trabajo. Sin embargo la tentación de encerrar la asistencia al
subsistema no contributivo, y la seguridad social al sistema contributivo pronto encuentra
insolvencia puesto que como veremos las modificaciones de ley 24714 de 1996 inciden
también en el sistema contributivo.
En su artículo 3º establece un tope salarial a partir del cual los trabajadores quedarán
excluidos del sistema 12, esto es, sólo recibirán asignaciones familiares aquellos trabajadores
formales de menores ingresos. Sin embargo este criterio de selectividad a partir del nivel de
ingresos será aplicado de una segunda forma cuando en su artículo 18º se establezcan tres
escalas salariales entre los beneficiarios que ganen por debajo del tope salarial, con el fin
10
Como veremos más adelante con el AUH se recurrirá al mismo procedimiento.
Considerando del Decreto 432/97 de Reglamentación de Pensiones para la Vejez e Invalidez.
12
Salvo lo referido a asignaciones por discapacidad y maternidad.
11
también de establecer un monto de transferencia decreciente a medida que se acerquen a
dicho tope 13.
Un tercer criterio de selectividad resultó de la aplicación modificada del denominado
coeficiente zonal, vigente desde 1972 14 para el Sistema de Jubilaciones y Pensiones, mediante
el cual a los beneficiarios radicados en las provincias de La Pampa, Río Negro, Neuquén,
Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego, Islas Malvinas e Islas del Atlántico Sur y una serie de
distritos y departamentos provinciales se le eleva a 1,2% el tope de ingresos. Pero además se
establece un rango diferenciado (superior) de prestaciones para estas zonas.
Estas transformaciones pusieron en práctica un principio propio de la asistencia, y
concretamente de la visión neoliberal de la asistencia. Me refiero a la aplicación del principio
de less eligibility o de focalización para utilizar los términos de la época, por el cual la
asistencia debe ser dirigida a los sectores de menores ingresos. El fundamento político de la
equidad y eficencia, supone que el gasto social produce desequilibrios fiscales y por ende
debe aplicarse de manera selectiva a quienes más lo necesitan.
En este sentido tiene lugar una reforma del régimen de asignaciones familiares que
reestructura el principio de organización y distribución de las prestaciones. Se pasa de uno
basado en la igualdad de tratamiento a todos los trabajadores en relación de dependencia sin
distinguir su condición de ingreso a un régimen clasificatorio que combina nivel de ingreso
salarial del beneficiario 15, lugar de residencia y condición de actividad.
Como resultado de esta amalgama entre el principio de la necesidad propio de la asistencia y
el carácter contributivo de las asignaciones propio de la seguridad social, se conforma un
esquema por el cual las prestaciones serán aplicadas de acuerdo a una escala salarial que
permite focalizar la ayuda de una manera más intensa a medida que los trabajadores se
encuentren en los escalones más bajos de ingresos y por el contrario a hacerla desaparecer a
medida que sus ingresos sean los más altos.
Esta tendencia del Sistema Nacional de Asignaciones Familiares seguirá consolidándose en
los años subsiguientes. Durante la primer década del 2000 sucesivamente se irán ajustando los
montos de las escalas, en el año 2005 se incorporarán nuevos beneficiarios no asalariados
como los Veteranos de Guerra de Malvinas (Decreto 886/05).
13
Art. 18º inciso “a) Asignación por hijo: la suma de $ 40 para los trabajadores que perciban remuneraciones
de hasta $ 500; la suma de $ 30 para los que perciban remuneraciones desde $ 501 hasta $1.000; y la suma de $
20 para los que perciban remuneraciones desde $ 1.001 hasta $ 1.500 inclusive.”
14
Ley 19485 tiene el objetivo de compensar el mayor costo de vida como resultado de la radicación en las
regiones patagónicas.
15
Bajo el fundamento de reducir los costos laborales tiene lugar además una reducción del aporte patronal.
5- Asignación Universal por Hijo
En diciembre de 2009 a través del Decreto 1602 se incorpora a la ley 24274 a través del inciso
c): “Un subsistema no contributivo de Asignación Universal por Hijo para Protección Social,
destinado a aquellos niños, niñas y adolescentes residentes en la República Argentina, que no
tengan otra asignación familiar prevista por la presente ley y pertenezcan a grupos
familiares que se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal.”
Esta nueva modificación del sistema de asignaciones familiares consolida una trayectoria en
la que la homogeneidad a dejado un lugar, ahora si, predominante a la heterogeneidad. No sin
tensiones mediante la AUH y sus sucesivas ampliaciones y modificaciones 16 termina de
amalgamar herramientas y procedimientos propios de la seguridad social con aquellos
provenientes de la asistencia.
Teniendo en cuenta la historia del Sistema de Asignaciones Familiares el elemento innovador,
y que sin lugar a dudas transforma la lógica del sistema es la incorporación masiva de los
trabajadores informales y desocupados como población de las asignaciones. Si bien como ya
señale se pueden encontrar antecedentes previos en la integración de población no asalariada,
la intensidad y alcance de la medida nos habla de un sistema que llega de una u otra forma a
casi todo el universo de la población en condiciones de trabajar con cargas de familia 17.
La incorporación de la AUH y su mayor peso en términos de gasto en contraposición al
dirigido al sector asalariado debe también entenderse en la política de relativo ajuste y
actualización de los montos de las asignaciones. Particularmente entre 2007 y 2011 tiene
lugar un proceso de reajuste de los topes y montos de las prestaciones muy por debajo de la
evolución de los salarios que llevo en términos reales a una pérdida de casi la mitad del valor
de la Asignación por Hijo durante dichos años. Esto se tradujo también en una disminución de
asalariados que perciben el beneficio (por actualización relativa de los topes) a pesar de que
su número creció (CIFRA 2012) p.12-14). En definitiva el sistema contributivo evolucionó
hacia una contracción en términos de beneficiarios.
Ahora bien el Decreto 1602 no introduce modificaciones al diseño previo de organización y
distribución de prestaciones, sino todo lo contrario, retoma el mismo y lo aplica incluso para
la propia AUH. Como resultado la AUH queda enmarcada en medio de una serie de
mecanismos que tienden a establecer clasificaciones y calificaciones que permiten distinguir y
16
Asignación por Embarazo y Asignación por Escolaridad.
“Al mismo tiempo, tal nivel de cobertura no logra ser completamente universal, ya que quedan por fuera
aquellos trabajadores que poseen ingresos superiores al tope pero inferiores al mínimo no imponible. Tampoco
están comprendidos aquellos trabajadores informales con salarios superiores al SMVM y los monotributistas –a
excepción de los monotributistas sociales– ya que no están cubiertos por la AUH.” CIFRA (2012).
17
ubicar a los agentes en diferentes escalas de acuerdo al tipo de trabajo que desempeñan y su
nivel de ingresos. Un sistema clasificatorio que estructura la intervención del Estado en la
AUH a través del par trabajador formal por una parte y desocupados y trabajadores informales
por la otra.
Bibliografía
Alvarez, F. (2013). "Asignación por Hijo y deducciones equivalentes ¿Es igual para tod@s?"
Entrelíneas de la Política Económica 6(37).
CIFRA (2012). Información sobre asignaciones familiares e impuesto a las ganancias. ¿Cómo
afectan a los trabajadores? Documento de Trabajo. Buenos Aires, Centro de Investigación y
Formación de la República Argentina.
CHEBEZ, V. (1992). "El desarrollo y crisis final de las asignaciones familiares en el marco de
las políticas de ajuste." Revista Estudios del Trabajo(4).
EWALD, F. (1986). L´Etat Providence. Paris, Bernard Grasset.
ROFMAN, R., et al. (2001). El Sistema de Asignaciones Familiares como herramienta central
en la política social argentina. VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y la Administración Pública. Buenos Aires, CLAD.
BUSCANDO OPORTUNIDADES DE VIDA
Lic. Norma Beatríz Santos 1
Maestranda en Ciencias Sociales, con Mención en Política Social.
Escuela de Trabajo Social Universidad Nacional de Córdoba).
Resumen:
El presente expone los elementos del proyecto de investigación dirigido a describir y
analizar los recorridos laborales de los jóvenes que han pertenecido al Programa de
Inclusión Social Provincial (La Pampa) en el período 2004-2007 interpretando sus
experiencias de inclusión en la búsqueda de oportunidades de vida.
Abstrac:
This sets out the elements of a research project aimed at describing and analyzing the labor
paths of young people who have belonged to the Provincial Social Inclusion Programme
(La Pampa) in 2004-2007 interpreting their experiences of inclusion in search of
opportunities life.
1
Municipalidad de Gral. Pico- La Pampa, Equipo Técnico: Área Estratégica Barrio San Etelvino.
Kachasantos@ yahoo.com.ar
1
1- Introducción
La década del noventa estuvo cargada de políticas macro económicas y transformaciones
estructurales que significaron un aumento del desempleo, la pobreza y la ampliación de las
brechas sociales, siendo el de los jóvenes uno de los segmentos particularmente afectados
por estos procesos. El trayecto de la escuela en la obtención del primer empleo, así como el
logro de autonomía individual y la formación de un hogar propio, pasaron a ser definidas
como transiciones problemáticas. En el contexto de cambios estructurales imposibles de
controlar, los tránsitos tradicionales de los jóvenes hacia la vida adulta dejaron de estar
asegurados.
En el caso específico de los jóvenes que “no estudian ni trabajan”, fue factible instalar en
el imaginario social la creencia de que cualquier joven podía estar potencialmente afectado
por este riesgo. El hecho de que la temática también estuviera en boga en ámbitos
académicos y gubernamentales internacionales ayudó a que el problema entrara en un
marco más general de legitimación y discusión (Tuñón, 2004). Se trata de los llamados
"ni-ni": los que ni estudian ni trabajan. Forman parte del sector más pobre de la sociedad,
son los pobres de toda pobreza. La exclusión de la producción y de los ámbitos educativos
es muchas veces heredada de sus padres, y en algunos casos también de sus abuelos, que
los antecedieron en la marginalidad. Conviene recordar que Argentina tuvo un pico de
desocupación del 24 % en la crisis del 2001/2002, pero que durante una década mostró una
tasa promedio del 18 por ciento. La actual es del 7,5 % según el periodista Eduardo Lucita
(Ob. Cit. 2013) y se resiste a la baja. Esto deja inevitablemente secuelas sociales, las
condiciones en que viven y reproducen su existencia estos sectores se han deteriorado
generación tras generación.
Esos jóvenes se miran en el espejo de sus progenitores y no encuentran respuestas, sienten
que les han expropiado el futuro y no ven otro horizonte que no sea una continuidad,
cuando no un agravamiento de las condiciones que los sofocan en el presente. No tienen
rutina de trabajo ni de estudio, no resisten horarios ni normas fijas, en muchos casos hay
pérdida de valores. El individualismo y la búsqueda del progreso rápido y fácil es la única
perspectiva que aparece como viable para estos grupos.
2- Antecedentes
2
La definición de los jóvenes como objeto de políticas sociales y laborales es un desafío
relativamente reciente para los gobiernos del mundo. Por la extensión de los problemas de
desempleo y desafiliación social, el tema de la exclusión juvenil ha logrado instalarse en las
agendas públicas y se ha posicionado en los diversos ámbitos de la vida social (académicos,
culturales, empresariales, religiosos). En el caso argentino, son variados los estudios y
diagnósticos que coinciden en que la cohorte de edad que transita entre la escuela media y
la entrada al mercado laboral constituye un segmento poblacional fuertemente afectado por
los cambios ocurridos en el sistema productivo y la crisis de las instituciones públicas y
sociales que tradicionalmente mediatizaban sus mecanismos de integración a la vida
adulta 2.
Pero si bien es cierto que las mayores dificultades que enfrentan los jóvenes para ingresar al
mercado de trabajo y a la vida adulta se hacen presentes en distintos niveles de la estructura
social, es en los sectores socio-económicos más deprimidos donde el problema adquiere
mayor alcance cualitativo: ser joven en un espacio de pobreza parece constituir no sólo un
factor de riesgo educativo y ocupacional, sino también de discriminación y desafiliación
socio-institucional.
En el marco de este reconocimiento, la problemática juvenil, caracterizada en términos de
debilitamiento de los lazos de integración social, se instaló –en los últimos años- con más
fuerza en la agenda de las políticas sociales. El doble atributo de ser joven y ser pobre se
conformó como un tema privilegiado en los discursos profesionales y gubernamentales en
materia de política educativa, social y laboral.
No resulta del todo claro si estas acciones se orientaban a la protección de los jóvenes
frente a estos riesgos, o bien a la protección de la “sociedad”-ante los múltiples reclamos de
la opinión pública- frente a las conductas amenazantes de los jóvenes. Por ello un gran
actor ausente en este proceso fueron los propios jóvenes. En efecto, los reclamos no tenían
2
Sobre estos temas puede consultarse a Salvia, A. y Miranda, A. (2003) ¿Trabajar, estudiar o dejar pasar
el tiempo? Cambios en las condiciones de vida de los jóvenes del Gran Buenos Aires, Villena, Sergio y
Makowski, Sara (Coord.) en Documentos de Trabajo. Serie Jóvenes Investigadores-1. FLACSO, México D.
F.; Filmus, D., Miranda, A. y Zelarrayán, J (2003) La transición entre la escuela secundarias y el empleo:
los recorridos de los jóvenes en el Gran Buenos Aires, en Estudios del trabajo Nº26, Segundo Semestre del
2003, Buenos Aires; Salvia, A. y Tuñón, I. óp. Cit (2003); y Kaztman, R. (Coord.) (1999): Activos y
estructuras de oportunidades: estudios sobre las raíces de la vulnerabilidad social. Oficina de la CEPAL
en Montevideo / PNUD, Montevideo.
3
como base a organizaciones juveniles sino a otros sectores de la sociedad a los cuales
afectaban los problemas de los cuales ellos eran sus principales protagonistas.
Esta población –definida a partir de una serie de parámetros operativos- pasó a constituirse
en un segmento vulnerable sobre el cual el Estado debía emprender acciones de
capacitación profesional y participación comunitaria con el fin de facilitar su inclusión
competitiva en un mercado laboral cada vez más exigente, lo que aún se considera
condición necesaria para salir de la pobreza. 3
En un contexto de complejos intereses que atravesaron la reforma del Estado, el gobierno
no tardó en aprovechar las oportunidades políticas que ofrecía el problema así “construido”
y legitimado alrededor de los jóvenes que “no estudian ni trabajan” (Tuñón, 2004). Estas
estrategias pretendieron incidir tanto en la demanda de empleo como en las capacidades
profesionales de los jóvenes de los sectores más pobres, en busca de optimizar su inserción
socio-ocupacional.
En la actualidad, esta forma de definir la problemática juvenil sigue presente en los ámbitos
profesionales de la investigación académica la que continúa avalando acciones
gubernamentales con la intervención de viejos y nuevos operadores directos y reclamadores
secundarios 4 (Barbetti, 2005; Molina y Fraguglia, 2006).
Son ellos los que parecen
posibilitar la continuidad de la lógica de las políticas sociales de los noventa, la que –al
igual que la política actual- tiende a focalizarse en programas de enseñanza y de
capacitación profesional para grupos definidos en términos de desafiliación educativa y
laboral. El riesgo es que estos jóvenes capacitados pasen a integrar los núcleos duros de
3
No fueron pocos los estudios empíricos que a mediados de la década del noventa daban cuenta del deterioro
ocurrido en nuestro país en cuanto a las oportunidades educativas y laborales de los jóvenes. Al respecto, ver
Meckler, 1992; Auyero, 1993; Gallart, Moreno y Cerruti (1993); Gallart (1996); Konterllnik y Jacinto (1996);
Moreno (1996); Sidicaro, R. y Tenti Fanfani, E. (1998); Jacinto (1995, 1996); entre otros. Pero además de
estos estudios pioneros, los trabajos y debates desarrollados en el seminario internacional “Los Jóvenes como
Sujetos de Políticas Sociales”, organizado por la Secretaría de Desarrollo Social en 1997 en Buenos Aires,
constituyen una importante expresión de la forma en que los actores y técnicos definían el problema.
4
Entre estos reclamadores u operadores, los profesionales suelen cumplir con la función de promover y definir
ciertos problemas. En la construcción de los problemas aquellos que “conocen” sobre un determinado tema
tienen un input central en el proceso de definición, en tanto tienen el poder de definir necesidades y
problemas, dar interpretaciones que gocen de “legitimidad”. Muchos de estos “reclamadores” se constituyen
en “redes” que pueden ser analizadas en términos de productoras y promotoras de sentido que operan
difundiendo interpretaciones del “problema” compatibles con otros propósitos. Sin embargo,
independientemente de las formas que adopten los diferentes “reclamadores” involucrados en el proceso de
construcción de un tema, son los medios de comunicación quienes suelen actuar como generadores de
“oportunidades políticas”, favoreciendo a determinados “reclamadores” (Gamson y Meyer, 1992).
4
desocupados de larga duración, por cuanto no detentan las condiciones mínimas de
empleabilidad para desarrollar trayectorias ocupacionales que les permitan recalificarse.
En función de estas consideraciones, hemos elegido observarla trayectoria de jóvenes
capacitados (teniendo en cuenta el contexto de sus familias y el barrio) en algún oficio,
como parte de un Programa de Inclusión Social destinado a ellos, cuyos aprendizajes y
saberes alcanzados permitirían presumir su acceso a puestos de trabajo informales y
modestos (ayudantes de panadería, costureras domiciliarias o ayudantes de
modista,
conocimientos en computación, ayudantes de herrería, carpintería y soldadura), como así
también, conocer la ampliación educativa lograda y el trato institucional de las ONGs que
dan concreción a dicho programa en particular.
Estos objetivos partieron de la premisa -suficientemente verificada- de que el acumular esos
saberes es lo que les permitiría el acceso a un trabajo informal, dado que en la actualidad se
demandan y exigen estándares mínimos de conocimientos y habilidades para ingresar a
puestos reales -formales- de trabajo en un mercado selectivo y excluyente, sabiendo
además, que está sola condición, tampoco garantiza estabilidad en el puesto de trabajo. En
suma, el trabajo pretendió conocer si los jóvenes pobres -como objeto de políticas públicashan podido alcanzar alguna oportunidad de inclusión laboral o si sus procesos de
capacitación se convirtieron en ensayos frustrados. El estudio permitió reflexionar -en el
marco de la coyuntura política- si dichas políticas son un buen punto de partida para el
desarrollo del trabajo formal.
Finalmente, y en el marco de una meditación más amplia, concluimos que las políticas
actuales para responder satisfactoriamente al desempleo juvenil, deben realizarse desde una
perspectiva socio-histórica realista, para no reiterar lo ya señalado por Pérez Baltodano
(1997:24) cuando advertía que la evolución de la ciudadanía en América Latina “sólo ha
sido una nota al pie de la página de la historia del Estado". De modo que cualquier
explicación fundada en el respeto por los derechos sociales y económicos será retórica, sino
se acompaña de un esfuerzo permanente en la transformación de las prácticas sociales y
políticas que logren el propósito de reconocimiento e integración de los más jóvenes.
3- Objetivos
2.1 Objetivo General
5
Investigar, describir y analizar los recorridos laborales de los jóvenes que han pertenecido
al Programa de Inclusión Social Provincial (La Pampa) en el período 2004-2007
interpretando sus experiencias de inclusión en la búsqueda de oportunidades de vida.
2.2 Objetivos Específicos
Indagar, describir e interpretar las experiencias de aprendizajes vividas por estos jóvenes en
las distintas instituciones de capacitación: conocimientos capitalizados, lazos laborales y
relacionales alcanzados, conocimientos o aprendizajes inespecíficos logrados como
habilidades para la vida.
Examinar, describir y analizar las vivencias acerca de los procesos de inclusión laboral de
los jóvenes seleccionados.
Contribuir al diseño de propuestas alternativas en cuanto a los programas, estrategias y
acciones tendientes a integrar a la población joven que busca oportunidades de vida.
3- Fundamentos
La investigación de este problema resultó relevante en la medida que su estudio y análisis
nos acercó a una experiencia de inclusión social con jóvenes que han pertenecido al
Programa de Inclusión Social Provincial (La Pampa) en el período 2004-2007, permitiendo
analizar las políticas públicas para jóvenes desocupados, las prácticas cotidianas y las
interpretaciones de los agentes con respecto a los sujetos en riesgo social, interpretación
que se amplía a los agentes que monitorean –evalúan los programas y a quiénes los
ejecutan y centralmente- a los jóvenes capacitados.
A continuación los supuestos que sustentaron el estudio:
•
Los agentes sociales, en este caso capacitadores y/o ejecutores del programa,
determinan sus prácticas teniendo en cuenta que su realidad es diferente a las condiciones
objetivas-subjetivas de los sujetos intervinientes, en este caso, los jóvenes.
•
Los cambios producidos por dicha capacitación resultan poco significativos para
auspiciar el desarrollo de trayectorias ocupacionales que permitan a los jóvenes
recalificarse, mejorando las condiciones de empleabilidad para la posterior y efectiva
inclusión laboral.
6
•
Los programas son formulados por personas que pertenecen a una determinada clase
social y su formulación está teñida por esa visión.
•
Las capacitaciones no pueden ser valoradas por los jóvenes en riesgo porque
justamente, la urgencia y la emergencia los saca del programa para resolver sus necesidades
objetivas inmediatas.
4- Marco Teórico
3.1. Características de las políticas sociales y la cuestión social en el Estado de Bienestar
Por ello no fue hasta principios de los 90´, donde se presentaron no pocos problemas,
siendo uno de ellos la pérdida del estado de su capacidad efectiva para sostener el pleno
empleo. En el caso de los jóvenes la posibilidad de inserción presente y futura se convirtió
en un aspecto cada vez más preocupante, generando –en ellos- una pérdida de incentivos
que se manifestó básicamente en el abandono del sistema escolar. Estos efectos, no fueron
atendidos ni mucho menos previstos, en la medida en que las instituciones efectoras de las
políticas sociales y educativas transitaban su propia crisis y procesos de reestructuración.
No hubo respuestas a los problemas sociales de los niños y jóvenes, ni estímulos sostenidos
para dicha población, lo que podría condensarse diciendo que se observó una notable
ausencia de acciones y de políticas de Estado, que por el contrario estuvo orientado a la
tercerización y a la delegación al sector privado.
La sensación que se tiene -ante esto- es que nos asaltó el problema o que nos tomó por
sorpresa, lo que pone de manifiesto cierta indiferencia, siendo ello resultado de la visión
conservadora que ha dominado la atención a los menores, según reflexionan Claudia S.
Krmpotic y Juan M. Monticelli en "Trabajo, Informalidad y venta ambulante". (2005).
Actualmente ¿cómo conceptualizar el empleo juvenil? En primer lugar hay que señalar el
plano de responsabilidades de los adultos sobre los niños y los jóvenes en formación. Por
ello la fragmentación de los ciclos familiares y de las biografías personales constituyen
elementos relevantes a fin de comprender los efectos generados por los nuevos empleos. Al
respecto, dice Alonso (2000) “Los adultos se han visto sobrepasados por el modo que en
cada familia hizo impacto la crisis de la sociedad del trabajo”. De modo que entre las
características socio-demográficas, resulta de importancia considerar las dotaciones de
capital físico, humano y social, así como la trayectoria laboral, ya que algunos de estos
7
componentes afectarán particularmente tanto a los desalentados por un desempleo de larga
duración, como a los inactivos recientes.
3.2. Oportunidades de vida
Cuando la distribución del poder desigual se legitima como “justa” (aunque esta justicia sea
medida por el mero “éxito o “fracaso” económico) inmediatamente se valoriza el trabajo
desde y para los que están en posiciones de poder, mientras se desvaloriza la crítica al
poder establecido. En esta situación, no importa tanto lo “que se dice o se hace”, sino
“desde dónde” se dice y “para quién” se lo hace.
Lamentablemente, esta cultura
impregna el campo intelectual, donde se supone que debería estar el componente de “crítica
independiente” de una sociedad que evoluciona mediante un proceso ininterrumpido de
aprendizajes.
3.3. El lugar de las políticas sociales en el mercado laboral
Las políticas públicas son aquellas “cuestiones socialmente problematizadas” (Oszlak,
Oscar y Guillermo O'Donnell. 1976). Pero esta definición abre interrogantes
fundamentales: ¿qué es lo que determina que un tema sea un problema social y pase a ser
objeto de la agenda de gobierno?, ¿quiénes y cómo definen que ciertas cuestiones sean
problemas y otras no?
Las políticas sociales no deben ser entendidas como la intervención del estado sobre una
problemática social dada, sino como la construcción de un problema social, en función de
los proyectos políticos en pugna en un momento histórico determinado (Grassi; 2000: 4950). Murray Edelman (1991:24) dice que los nombres de las políticas "reflejan y
racionalizan las pautas ideológicas dominantes". Dice el autor que "una política es un
conjunto de respuestas contradictorias, cambiantes, y diversas de un espectro de intereses
políticos" (1991: 24) pero el nombre de esa política es un fenómeno con la función de dar
una base para ignorar las contradicciones. La forma de nombrar una política y construir una
problemática social, funciona como refuerzo de las ideologías e instala en lo social quiénes
son virtuosos y quiénes peligrosos; construye condiciones sociales como problemas
sociales donde entran en juego diversos significados intrínsecos de todo problema social.
5- CONCLUSIONES
8
Cerrando este apartado referente al aspecto institucional, resulta claro que para responder a
una situación crítica como la señalada, al principio no basta con una superposición de
programas que respondan a una variedad de problemas puntuales y quesean ejecutados por
una multiplicidad de entidades, se necesita una respuesta de conjunto y articulada, que
permita sumar esfuerzos y recursos.
El Programa de Inclusión en la Provincia de La Pampa, implicó un replanteo institucional
para obtener mejores logros. Se intentó trabajar distinto desde la adaptación del programa
esta población, involucrando a otras instituciones y estimulando la necesidad de cambiar las
miradas de las intervenciones:
A._“…Nosotros trabajamos con el chico y para el chico sabiendo que es la prioridad, en
todos lados no es así. Todo a veces es paradigmático, llevan años los cambios. En la
Colonia trabajo con otra profesora, la escuela sigue discriminando, dentro de la
normativa, sigue siendo expulsiva de estos casos, por la historia, por la formación de los
profesores." (...)Era muy diverso, pero el responsable no daba el perfil para trabajar con
esos chicos, para ese tipo de población era una persona poco flexible, rígida. Ni que
hubiese estado hecho a propósito, ponerlo justamente a él, no daba el perfil, no era ni
mejor ni peor, tenía otro perfil, él trabajó con el sector privado con una clase social alta,
para nada y con una ideología que no le permitía comprender...Un pedagogo, Lorenzo
Izuriaga, dice “hay maestros formadores que se paran frente al grupo, y trasmiten algo,
una cuestión psíquica, que el alumno responde a esa cuestión”. Estos chicos también
captan enseguida esta cuestión psíquica del formador o profesor. Estos docentes son
doctores en discriminación.
Aquí se daban estas diferencias, estas diferencias
actitudinales insalvables, cuando no se quiere a determinados estratos sociales, esa
persona tienen que hacer determinados recorridos que no puede hacer. O bien hay que
estar dispuestos, a poder hacerlos.”
El programa que se analizó nos vinculó con el mundo del trabajo y con adolescente y
jóvenes pobres.
Como bien lo analiza y concluye Krmpotic, Claudia S. en “Trabajo duro, trabajo sucio”
(2005) muy lejos de que el problema pueda reducirse a las altas tasas de desempleo, -que
tal como se ha señalado- derivan en buena medida del mayor peso poblacional de los
“nuevos trabajadores” y de las mayores probabilidades de perder el empleo o cambiar de
9
ocupación, el problema de fondo es la capacidad de acceder a un conjunto de oportunidades
concretas. Por ello entendemos, que intentar avanzar en la construcción de un modelo de
inclusión laboral juvenil bajo las nuevas coordenadas conceptuales propuestas (trabajo
decente, ciudadanía juvenil, responsabilidad social) supone la necesidad de reconocer, en
primer término, las tensiones que atraviesan a estos conceptos y que establecen brechas
entre su carácter formal y las prácticas reales, sobre todo en contextos en los que priman
diferencias de orden socio-estructural. 5. Jacinto, C. (2004).
Finalmente, entendemos que si bien en esta construcción la existencia de un nuevo marco
teórico/normativo constituye un aspecto central, es necesario además establecer consensos
sobre el alcance y las dimensiones de estos conceptos y, luego, pensar en intervenciones en
otros planos como el institucional y el simbólico para que los mismos se hagan efectivo 6.
Barbetti, Pablo (2005).
El mundo del trabajo parece cada vez más lejano en oportunidades, para la cultura juvenil.
Pareciera que los planificadores dan por sentado que basta una motivación para capacitarse
para conseguir trabajo, lo que a juicio de muchos docentes y directivos esto hoy es
inexistente, conviene entonces partir de la evidencia de ciertas realidades. Las estrategias
centradas en “dotar” al joven de capital humano, se basan en el análisis micro social de los
recursos de los jóvenes, ignorando dos cuestiones centrales: sus estrategias de movilización
y un análisis macro de las transformaciones de las estructuras de oportunidades. En primer
término, cabe destacar que no basta con “dotar” a los individuos de “capitales” sino que
también hay que tener presente las posibilidades reales que tienen esos individuos para
apropiarse de dichos capitales y movilizarlos en sus proyectos de vida (Sen, 1992). En
segundo lugar, aun cuando el joven pudiera apropiarse de dicho capital, es preciso
considerar a la empleabilidad como un concepto que no depende exclusivamente de las
competencias del trabajador, sino que se encuentra condicionado por los ciclos de
crecimiento económico, las normas institucionales que regulan la dinámica del mercado
5
Jacinto, C. (2004). Ante la polarización de oportunidades laborales en América Latina. Un análisis de
algunas propuestas recientes en la formación para el trabajo. En Jacinto, C. ( Coord.): ¿ Educar para qué
trabajo? Discutiendo rumbos en América Latina. 1º Edición. RED-Etis ( IIPE-IDES), MTCyT y MTEySS, La
Crujía. Buenos Aires.
6
Barbetti, P. (2005).Transiciones Juveniles hacia el mundo del trabajo. Un análisis de los itinerarios
laborales de los jóvenes de diferentes sectores socio-culturales en el Gran Resistencia, en Revista
Estudios Regionales y Mercado de Trabajo Nº 1, Diciembre. SIMEL, Argentina.
10
laboral y, más importante, por el grado de segmentación productiva y de segregación
socio-ocupacional que atraviesa al sistema económico y a la sociedad. (Kaztman, 1999;
2001).
Vinculada a la falta de redes sociales (capital social) y la ausencia de canales para que los
jóvenes puedan construir sus trayectorias laborales (Weller, 2003), si bien resulta un
diagnóstico más integral, su principal problema radica en que presenta como causa lo que
en rigor es una consecuencia de la fragmentación de la estructura social. Por lo mismo,
cabe preguntarse en qué tipo de redes comunitarias se plantea la inclusión: ¿aquellas en las
que los jóvenes pobres se mueven habitualmente o en las corrientes predominantes de la
sociedad, que son las que realmente permiten acumular los activos necesarios para dejar de
ser pobre? Dotar al joven de redes, del mismo modo en que se lo puede dotar de capital
humano, sin analizar los procesos de fragmentación de la estructura social puede resultar en
una apropiación de un capital social que reproduce una estructura de oportunidades limitada
o acotada por los procesos de segmentación laboral, educativa e incluso residencial, que
pueden llevar al aislamiento social de los pobres urbanos. En este sentido, para abordar la
cuestión del débil capital social de los jóvenes de sectores vulnerables, es preciso orientar el
diagnóstico de la fragilidad de los soportes relacionales en términos de procesos de ruptura
y profundas desigualdades sociales. 7.(Cabral, María Cristina. 2005)
Como ya dijéramos, no podemos esperar que los jóvenes, y como vemos los adultos, se
interesen por gestionar responsablemente el tiempo social si las únicas políticas que se
ofrecen siguen achicando el futuro y vuelven redundante el pasado.O. Galland concluye
que “la representación de la juventud sufre una deformación con relación a la realidad de
la juventud, de la cual la juventud ella misma es víctima, como si se mirara en un espejo
deformante; ese espejo le es tendido, parecería, por los adultos.” (Galland;1991: 259)
Debiera reconocerse, además, la alta incidencia de las adicciones como causa central en el
abandono de la escuela (la que juntamente a otras instituciones parecen producir sólo
disvalores) conforman una realidad incontrastable que exigen soluciones que van más allá
de las oportunidades laborales; reclaman un urgente reconocimiento de la noción de salud
7
Cabral, María Cristina “Sentidos comunicacionales en las políticas sociales para adolescentes”. Artículo,
Revista Pilquen, Viedma. (2005)
11
integral aplicada a las políticas, donde la salud mental constituya una dimensión esencial
para alcanzar la comprensión del mundo y desarrollar la autonomía personal.
La importancia de generar confianza en el acercamiento a estos grupos de jóvenes
pertenecientes a barrios periféricos, sólo se logra si hay posibilidad de vínculo y
comprensión mutua. En este sentido, analizar los diagnósticos implícitos o explícitos en las
políticas sociales resulta una tarea obligada si se quiere evaluar los resultados y la eficacia
de las mismas.
Y así volvemos al comienzo “...el malestar de los jóvenes es el lugar donde todos nos
estamos preguntando ¿qué tiempo nos queda?” 8
Frente al fenómeno estructural que significa para la mayoría de los argentinos el problema
de la desocupación y de la proporción del empleo precario, la educación cambió su rol; dejó
de ser aquella que, en momentos de movilidad ascendente para la mayoría de la población,
significaba un claro vehículo, o trampolín, como dice Daniel Filmus (1997), que permitía
acceder a lugares de trabajo cada vez más altos.
Hoy, en un contexto de crisis del mercado laboral, la educación se convirtió en aquella
herramienta que posibilita el descenso cada vez más lento de quienes asisten más años al
sistema educativo, es decir, el acceso a puestos menos precarios para los más formados. 9
Esta idea implica introducir una nueva perspectiva sobre las funciones sociales del Estado,
el que debería superar la mirada clásica de la inclusión como un problema centrado en el
acceso a la seguridad social a través del trabajo, así como también superar el paradigma
neoliberal que hace hincapié en el capital educativo y en las relaciones de mercado como
asignadoras de recursos, promoviendo programas focalizados de lucha contra la pobreza
como principales componentes de la política social. Observando que como plantea Grassi
(2006) "...se inicia un proceso de diseño de nuevas estrategias de atención a grupos
sociales específicos, que brindan algún tipo de apoyo pero que, no efectivizan derechos
sociales."
8
García Canclini, Néstor. 2004: (Ob. Cit. P. 179 )
9
Zamanillo, Mariela; Grote, Enrique; Kieselbach Thomas (Compiladores) “Desempleo de Jóvenes y
Exclusión Social” Universidad Nacional de Río Cuarto, (2005). Matos, Nora “Jóvenes frente al deterioro
del mercado de trabajo. Una aproximación a sus representaciones”.
12
En un sentido contrario, el Estado debe asumir un papel activo en la creación de
oportunidades efectivas y en formas equitativas de distribución de dichas oportunidades
para promover un desarrollo económico y social de los sectores marginados (Salvia y
Rossaro, 2006). Ahora bien, para poder hacerlo, se hace necesario que el Estado intervenga
sobre sí mismo, no sólo para introducir este nuevo paradigma de política, sino sobre todo
para ser capaz de definir, diagnosticar y modificar su propia naturaleza.
Sus expectativas, definen una vez más el terreno desde el cual nuestros jóvenes piensan el
mundo social, éstas disminuyeron de un tiempo a esta parte, dejándolos con una carga
significativa de incertidumbre hacia el futuro. ¿Qué hacer entonces?. La respuesta es
seguir; y considerar lo aprendido a favor de los adolescentes superándola inercia. Cuando
se sabe qué es lo que se quiere pero no lo que se va a encontrar, se estaría generando en
nuestros jóvenes cierta carga de descreimiento y pasividad en la búsqueda de un trabajo. ¿O
será, por el contrario que nuestros jóvenes prefieren armar una caparazón 10que los
resguarde de un proceso de socialización frustrado?
Acerca de los objetivos del trabajo
Se considera haber alcanzado los objetivos propuesto en un principio, entre otros el de
analizar e interpretar los recorridos de los jóvenes que han pertenecido al Programa de
Inclusión Social Provincial, como parte de una Política Social Inclusiva y sus experiencias
de inclusión en la búsqueda de oportunidades de vida.
La recuperación a través de las experiencias ofreció la oportunidad de comprender las
historias laborales y culturales de los jóvenes que se incorporaron al Programa de
Capacitación citado, como así también poder examinar y conocer las instituciones, que
como unidades ejecutoras,
dispusieron sus experiencias académicas, su personal, sus
trayectorias y su compromiso social.
Pudimos describir y analizar las experiencias sociales vividas en las distintas instituciones
de capacitación: conocimientos capitalizados, lazos laborales y relacionales alcanzados,
conocimientos o aprendizajes inespecíficos logrados como habilidades para la vida.
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Encerrarse (o esconderse o meterse) en su caparazón. Protegerse alguien de los demás y no permitir que
estos conozcan sus interioridades. Diccionario Manual de la Lengua Española Vox. © 2007 Larousse
Editorial, S.L.
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El proceso nos permitió no generalizar comportamientos sino más bien, ofrecer una mirada
crítica sobre las producciones abriendo el campo a la reflexión y a la discusión.
En cuanto a los supuestos de sentido, se observó que:
Los agentes sociales, en este caso los capacitadores y /o ejecutores del Programa
determinan sus prácticas teniendo en cuenta que su realidad es diferente a las condiciones
objetivas-subjetivas de los sujetos intervinientes, en este caso los jóvenes. Justamente el
ser adultos (considerando sus condiciones subjetivas propias y sus particulares
representaciones sociales) los posiciona diferente ante la realidad del joven, también la
capacidad de ese capacitador y sus formaciones -en cierto sentido- establecen las formas de
acercamiento con ellos.
El cambio que aporta dicha capacitación a los jóvenes, es poco significativo para
desarrollar trayectorias ocupacionales que les permitan recalificarse, mejorando las
condiciones mínimas de empleabilidad para la posterior y efectiva inclusión laboral. Los
jóvenes no cuenta con un vasto capital social ni relacional-social que favorezca dicha
inclusión, con el agravante de que en muchos casos, dichos conocimientos técnicos no son
ampliados por los conocimientos educacionales.
Otra de las limitaciones nos remite a la falta de circuitos informales donde los jóvenes
puedan tratar con otras personas que amplíen sus circuitos de inserción. Sin negar la
importancia del entrenamiento laboral, éste debiera llegar desde una perspectiva
pedagógica y política muy distinta, para que la educación pueda convertirse en una
“alternativa real” frente a la pobreza y la marginalidad.
Los programas son formulados por personas que pertenecen a una determinada clase social
y su formulación está teñida por esa visión, que generalmente desconoce la compleja
realidad de los jóvenes, que limita o condiciona una cercamiento comprensivo a las
poblaciones de contextos vulnerables.
Las capacitaciones son valoradas fragmentariamente por los jóvenes en riesgo porque
justamente, la urgencia y la emergencia los sacan del programa para resolver sus
necesidades objetivas inmediatas. Se ha comprobado que estas situaciones han impedido
que logren proyectarse en el tiempo y en la continuidad de los objetivos educativos y de
capacitación propuestos.
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El rol que esos jóvenes ocupan dentro de la economía familiar, a veces como proveedores y
en otros casos, en calidad de “trabajadores adicionales” aportando al sostenimiento del
grupo familiar, disminuye el tiempo que teóricamente podrían invertir en su formación.
Es necesario replantear, que es menester insistir en que el problema de la integración social
juvenil requiere de un contexto general de crecimiento económico con mayor equidad
distributiva para tener posibilidades de éxito. Sin crecimiento, ni mayor demanda de
empleo y mejor distribución del ingreso en favor de los grupos más postergados no habrá
inclusión social para una gran mayoría de jóvenes. Pero aunque el crecimiento con empleo
es condición necesaria, no es condición suficiente. En cualquier caso se requiere enfrentar
las específicas condiciones sociales que determinan que las oportunidades no se distribuyan
de manera equitativa entre los mismos jóvenes. En este sentido, la inclusión de los jóvenes
debe ser asumida en el marco de políticas activas de promoción del crecimiento y de
reformas laborales que favorezcan el primer empleo de los jóvenes, ambas como
precondiciones necesarias para una política integral de inversión social y fortalecimiento
del tejido comunitario que permitan un mejoramiento sustantivo de la participación y la
integración juvenil.(Salvia, Agustín; Tuñon Ianina. 2005. Ob. Cit. P. 22).
El problema de la inclusión juvenil debiera abordarse en el marco de una (nueva) y más
profunda reforma del sistema educativo que le brinde al Estado Nacional los mecanismos
adecuados para intervenir a nivel federal en función de garantizar una formación integral y
de excelencia para todos los jóvenes y, en particular, en función de resolver los déficit que
sufren los sectores más rezagados.
El sistema educativo, tanto en el campo humanista como técnico-profesional, tiene una
misión central e indelegable con respecto al proceso de socialización de los jóvenes, así
como para favorecer su transición hacia el mundo laboral. En tal sentido, cabe pensar en un
nuevo tipo de políticas de educación y formación profesional dirigida a garantizar mayor y
mejor escolaridad a los jóvenes más vulnerables; propiciando al mismo tiempo para todos
una formación integral vinculada al desarrollo humano, y no sólo a una serie de habilidades
prácticas y conocimientos generales. Aprender a pensar y a intercambiar ideas es más útil
que aprender a realizar de manera individual una tarea rutinaria. Sin negar la importancia
del entrenamiento laboral, a él se debe llegar desde una perspectiva pedagógica y política
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creativa e innovadora. Sólo de este modo la educación podrá convertirse en un trampolín
eficiente para el despegue de jóvenes que viven en la pobreza y la marginalidad..
Como bien surge de las conclusiones -finalizado el año de aplicación del Programa de
Inclusión Social (2004) 11- se puede concluir que, en general, el Programa promovió
mecanismos de integración social, para cuyo fin se implementaron alternativas de
intervención e inclusión,
basadas en el trabajo de operadores sociales, entrevistas
periódicas, seguimientos constantes, contención psicológica individual y familiar,
derivando en la adopción, por parte de los adolescentes, de una conducta más responsable,
hábitos de compromiso, mayor integración grupal, etc.
En palabras de los profesionales intervinientes en la evaluación del Programa: "se puede
concluir que en general, se ha observado que este tipo de Programas provee mecanismos
de integración social. Sin embargo se trata de un proceso que los menores y sus familias
deben vivenciar, y que necesariamente para que se internalice su socialización éstas
acciones se deben sostener en el tiempo. Se conjetura, además que, aún queda “mucho
camino por andar en éste tipo de cuestiones” y que solo esto se puede considerar un
puntapié para generar nuevas alternativas a medida que se profundiza en el conocimiento
de la realidad social actual.”
Sin reformas estructurales que permitan una mayor inversión social, redistribución del
ingreso y “más y mejor” educación y calificación laboral para los que menos recursos
sociales poseen, parece imposible que los jóvenes de la Argentina puedan participar de un
cambio de rumbo que revierta el profundo deterioro y la creciente polarización que afecta al
sistema social.
Pareciera que en el largo plazo las políticas sociales no serán exitosas mientras se
desconozcan las bases estructurales de la exclusión y la pobreza, y el ejercicio de la
ciudadanía quede relegado de los procesos de construcción de una política social que
debería fundarse en el reconocimiento de los límites que impone la estructura social. 12.
11
Anexo Programa de Inclusión, Gráfico 2, Pág. 138.
Calderón, Fernando; Szmukler Alicia. La pobreza y las nuevas condiciones. Nueva Sociedad Nro. 149
Mayo-Junio 1997, pp. 74-87.
12
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Creemos, en tal sentido, que este trabajo puede resultar una contribución significativa para
quienes trabajan en la formación y capacitación de adolescentes, al poner de manifiesto la
diversidad de representaciones, imágenes y valoraciones que sobre los adolescentes y
jóvenes pobres poseen estos mismos jóvenes y los distintos agentes sociales que los
acompañaron en esos recorridos institucionales de capacitación e inclusión.
Al mismo tiempo, el estudio intentó añadir conocimientos que enriquezcan al diseño de
propuestas alternativas en cuanto a las políticas, estrategias y acciones tendientes a integrar
a la población joven que busca nuevas oportunidades de vida.
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