PREVISIONAL. CONTROL DE RAZONABILIDAD. STATUS DE

PREVISIONAL. CONTROL DE RAZONABILIDAD. STATUS DE JUBILADO. REFORMA DEL
ESTADO. TRANSFORMACIÓN DE ENTES.
Reg.: S. T. 1, págs. 151/165
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En la ciudad de Santa Fe, a los 1 día del mes de octubre del año dos mil dos, se reunieron en acuerdo
los señores Jueces de la Cámara de lo Contencioso Administrativo Nº 1, doctores Luis Alberto De Mattia
y Alfredo Gabriel Palacios, con la presidencia del titular doctor Federico José Lisa, a fin de dictar sentencia
en los autos caratulados “BARGERO, Aimé Elivio contra PROVINCIA DE SANTA FE (Expte. C.S.J.
596/97) sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO” (Expte. C.C.A.1 nº 330-AÑO 2001).
Se resolvió someter a decisión las siguientes cuestiones. PRIMERA: ¿es admisible el recurso interpuesto?;
SEGUNDA: En su caso, ¿es procedente?; TERCERA: En consecuencia, ¿que resolución corresponde
dictar?. Asimismo se emitieron los votos en el orden que realizaron el estudio de la causa, o sea, doctores
Palacios, Lisa y De Mattia.
A la primera cuestión el señor Juez de Cámara doctor Palacios dijo:
1.Aimé Elivio Bargero promueve -por apoderado- recurso contencioso administrativo contra la
Provincia de Santa Fe a los fines del reajuste de la jubilación, en base a la necesaria proporcionalidad que
deben guardar las pasividades con que se remuneran las funciones que desempeñara el titular del beneficio
y que fueran tenidas en cuenta para el cálculo del haber base, debiendo considerarse la nueva categoría en
que fuera reencasillado en la A.P.I., y todas las asignaciones que perciba el activo lleven o no descuento
jubilatorio y se le dé o no el carácter de remunerativo, siempre que dicho monto se perciba con habitualidad.
Relata que en fecha 30.04.93 formalizó, ante la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia, un
reclamo por reajuste y equiparación del haber jubilatorio atento a la nueva estructura funcional de la ex
Dirección Provincial de Rentas, la que ampliara en 23.09.94.
Dice que se le calculó el haber base de la prestación en función de los servicios que desempeñara
en la Dirección Provincial de Rentas, en el cargo de Jefe de Delegación San Justo , equiparado a la categoría
19, agregando que los sueldos fueron movilizados según lo dispuesto en el artículo 12 de la ley 6915.
Señala que por Decreto Nº 4447/92 se crea la Administración Provincial de Impuestos y en su
estructura, el cargo que desempeñara siguió existiendo con igual denominación y funciones pero con una
revalorización que no fue trasladada al haber previsional.
Describe luego el trámite seguido tendente a agotar la vía administrativa.
Precisa que por la aplicación de los denominados coeficientes sectoriales generales se ha llegado a
la determinación de pasividades cuyo quantum dista de manera irrazonable con las de aquel que en la
actualidad desempeña el cargo tenido en cuenta para la determinación del haber base. Dice que es pacífica
la doctrina y jurisprudencia, en el sentido que las pasividades deben guardar razonable proporción con la
remuneración de quien desempeña idénticas funciones en actividad con prescindencia del tratamiento
escalafonario o presupuestario dado al cargo al tiempo de su desempeño por el pasivo.
Afirma que la aplicación del sistema de movilidad posterior al cálculo del haber base le ha provocado
una lesión patrimonial, consagrando una violación de la Constitución nacional en la parte que protege el
derecho de propiedad (art. 17) y el de movilidad de las prestaciones (art. 14 bis) y en los artículos 15 y 21
de la Constit ución provincial.
Pide la aplicación del 82% móvil o el porcentaje mayor que resultare conforme a la ley provincial,
como único medio de subsanar la lesión patrimonial causada.
Agrega que el Decreto Nº 4448/92 jerarquizó las funciones asignándoles mayores remuneraciones,
pero justamente son las mismas funciones hoy solamente con distinta denominación.
Solicita, en definitiva, se haga lugar al recurso, con costas.
2.Declarada la admisibilidad del recurso interpuesto (f.23), comparece la demandada (f. 30) y
contesta la demanda (fs.35/40).
En el escrito de responde niega particularizadamente cada una de las aseveraciones vertidas por la
actora en su escrito de demanda.
Dice que la actora pretende la actualización de su haber pr evisional en base a la necesaria
proporcionalidad que deben guardar las pasividades con que se remuneran las funciones que desempeñara
el titular del beneficio y que fueran tenidas en cuenta para el cálculo del haber base.
Alega que en el sistema de la ley de jubilaciones ni la evolución del cargo desempeñado por el pasivo
al momento de obtener la jubilación ni la remuneración del cargo luego del cese son pautas para lograr el
reajuste de su haber, sino los coeficientes sectoriales que fija el Poder Ejecutivo en función de las variaciones
de las remuneraciones del personal en actividad.
Agrega que eso es así, puesto que mientras la variación económica responde obviamente a un
tratamiento propio de la crematística, la variante estructural obedece a necesidades de la Administración.
Comenta que los motivos que la Administración pueda tener para otorgar distinta categoría a una
función, a causa de múltiples circunstancias provenientes del desarrollo técnico y de las continuas, severas
y apremiantes exigencias de una so ciedad, no pueden trasladarse retroactivamente para alterar la ecuación
económica antes referida.
Señala que la adecuación de la pasividad no depende directamente de la remuneración del cargo o
categoría que tiene asignada la función que cumplía cuando se hallaba en actividad, sino del coeficiente
sectorial que fije el Poder Ejecutivo en función de las variaciones de los haberes de los pasivos como
correlato de la situación económica y financiera de la Caja de Jubilaciones y Pensiones, circunstancia esta
última que resulta insoslayable para cumplir regularmente la actividad del Poder Ejecutivo en el caso
comprendido en las normas aplicables.
Resalta que el principio de igualdad de remuneración y el cumplimiento de las previsiones normativas
en punto a la movilidad, debe respetarse en la medida de que los empleados retirados desarrollaron iguales
funciones a las desempeñadas por los activos.
Indica que el actor obtuvo su jubilación ordinaria por resolución 3303, del 15 de julio de 1991, de
la Caja de Jubilaciones y Pensiones, en la categoría 19 de la Dirección Provincial de Rentas y que nunca
perteneció a la planta de la A.P.I. porque al momento del cese se desempeñaba en la D.P.R.. Agrega que
la Administración Provincial de Impuestos se crea por ley 10813, con posterioridad al cese del actor, por
lo que no puede pretender el reajuste en base a una categoría correspondiente a un organismo al cual no
perteneció y que tiene diferente estructura orgánico funcional y distinto escalafón.
Destaca que el actor no indica detalladamente las funciones y tareas concretas que cumplía en el
desempeño del cargo tomado para establecer el haber base y las que se cumplen en el cargo equivalente.
Dice que no ha demostrado que las funciones desempeñadas cuando se encontraba en actividad sean iguales
a las que desarrollaba el activo en un cargo de la misma denominación, pero perteneciente a un ente distinto
de la Administ ración central.
Advierte la excesiva generalidad con que el recurrente plantea su pretensión de reajuste de haberes
previsionales en relación al sueldo del activo.
Plantea en relación a los rubros intereses, que los mismos deben computarse desde la fecha del
reclamo administrativo y no por períodos mensuales anteriores no alcanzados por el instituto de la
prescripción liberatoria y además que la condena de futuro resulta improcedente.
Deja igualmente planteado que a partir de la sanción de la ley 11373, el criterio para la determinación
de los porcentajes respecto de la razonable proporcionalidad debe ceñirse a los parámetros allí establecidos,
como así también en la fijación de los porcentajes de descuentos para comparar el sueldo del activo-haber
del pasivo y los montos de los descuentos que debieron realizarse como retribución de emergencia.
Peticiona, en suma, el rechazo de la demanda, con costas.
Abierta la causa a prueba (f. 41), y producida la que consta en el expediente, alegan las partes sobre
su mérito (fs. 95/99 y fs.100/102 vto.).
Dictada (f. 104), y consentida la providencia de autos, se encuentra la presente causa en estado de
ser resuelta.
3.De conformidad al artículo 23 inc. a) de la ley 11.330 corresponde emitir pronunciamiento sobre
la admisibilidad del recuso.
Al respecto, no se han invocado, ni se advierten, razones que justifiquen apartarse del auto obrante
a foja 23 (A. y S. T. 162, p. 56).
Voto, pues, por la afirmativa.
A la misma cuestión, los señores Jueces de Cámara doctores Lisa y De Mattia, expresaron idénticos
fundamentos a los vertidos por el señor Juez de Cámara doctor Palacios y votaron en igual sentido.
A la segunda cuestión el señor Juez de Cámara doctor Palacios dijo:
4.Con fundamento en el principio de la razonable proporcionalidad, el señor Aimé Elivio Bargero,
demandó el reajuste de su haber jubilato rio con referencia a la nueva categoría en la que fuera reencasillado
su cargo en la Administración Provincial de Impuestos, tomando en cuenta todas las asignaciones que
perciba el activo lleven o no descuento jubilatorio.
Por Resolución Nº 3303/91, la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia le acordó el
beneficio de la jubilación ordinaria (f. 17, expediente Nº 15101-0016434-4), determinando como haber
inicial el correspondiente a la categoría 19 (f. 23, act. adm. cit.).
A la fecha del retiro, el señor Bargero era agente permanente de la Dirección Provincial de Rentas,
en funciones de Jefe de la Delegación San Justo -categoría 19- (f. 73).
Por Decreto Nº 5144/91 el actor fue dejado cesante, a partir del 1º de octubre de 1991, en razón
de encontrarse en condiciones de acogerse a los beneficios de la jubilación ordinaria.
5.Dando paso a una profunda transformación estructural en el Estado provincial, se sancionó la ley
nº 10.582, promulgada el 17.1.91, por la que se creó una sociedad del Estado -S.E.F.Y.R.- y transformó
al hasta entonces Banco Provincial de Santa Fe, en sociedad anónima con participación estatal mayoritaria.
La ley 10.582, en lo que ahora es de interés, facultó a la creación de una "sociedad de recaudación
de tributos provinciales", la que actuaría "por delegación en el control y la inspección de los contribuyentes
provinciales" (art. 36).
En fecha 14.8.91 fue dictado el Decreto nº 3265/91, por el cual se adopta, a los fines de constituir
el "Ente de Fiscalización y Recaudación de Santa Fe", la forma de sociedad anónima con participación
estatal mayoritaria (artículo 1), y en fecha 12.9.1991, por acuerdo entre la S.E.F.Y.R. y el Banco de Santa
Fe, se otorga el acto constitutivo del EN.FI.RE. S.A.P.E.M. y se dicta su estatuto, el que en su art. 49
asimila las garantías establecidas por la ley nº 10.582 (art. 31), respecto al personal proveniente de otros
organismos del Estado y las que contaban los empleados del Banco, equiparando el status laboral de los
agentes comprendidos.
Con la sanción de la ley 10.792, promulgada en fecha 22.1.1992, se crea la Administración
Provincial de Impuesto s (A.P.I.), "la que tendrá todas las funciones administrativas referentes a la
determinación, fiscalización, recaudación, devolución y cobro judicial por ejecución de los impuestos, tasas
y contribuciones establecidas por el Código Fiscal (ley 3456) u otras leyes fiscales, y la aplicación de
sanciones que las mismas prevean por infracciones a disposiciones. A todos eso s efectos, actuará como
entidad descentralizada, sin perjuicio de la superintendencia general que ejercerá sobre la misma el
Ministerio de Hacienda y Finanzas" (artículo 1).
Asimismo, se acuerda a la A.P.I. "un régimen de autarquía administrativa acorde con las exigencias
de la labor mencionada en el artículo anterior, a cuyo efecto se faculta al Poder Ejecutivo a establecer las
normas pertinentes, incluso su régimen laboral, respetando en este caso la estabilidad del actual personal,
con la participació n efectiva de los sectores sindicales involucrados..., debiendo ser remitido a la H.
Legislatura a los efectos de su aprobación dentro del término de sesenta (60) días" (artículo 2).
Como se observa, la norma -a diferencia de lo ocurrido hasta el momento de su dictado- prevé la
sanción de un nuevo régimen laboral para el personal del ente por ella creado, imponiendo que dicho
régimen respetara "la estabilidad del actual personal".
En tal sentido, el 25.6.1992 se sanciona la ley 10.813 (promulgada el 22.7.1992 y publicada el
29.7.1992), aplicable "a todos los agentes de la Administración Provincial de Impuestos que provengan del
EN.FI.RE. S.A.P.E.M., con exclusión de aquellos que desempeñen con carácter de titulares o interinos, los
cargos de Administrador Provincial de Impuestos o de Administradores Regionales de Impuestos respecto
de los cuales se fijarán por separado sus condiciones de trabajo y remuneraciones" (artículo 1). Estos
agentes mantienen "todos los derechos adquiridos en tanto no se opongan a los principios de esta ley"
(artículo 1).
El artículo 2 dispone "...el personal permanente proveniente del EN.FI.RE. S.A.P.E.M. y otras
dependencias de la Administración Pública Provincial y sociedades anónimas y del Estado será absorbido
en su totalidad por la Administración Provincial de Impuestos, a excepción del personal proveniente de la
Dirección Provincial de Catastro, sin que mediare interrupción de servicios, considerándoselo como personal
permanente, manteniendo su antigüedad y no siéndole de aplicación la que se requiere en el presente
régimen para la incorporación a la carrera. De igual manera, el goce de cualesquiera de los derechos
previstos en el presente régimen, en sus disposiciones complementarias se operará al ingreso, sin perjuicio
de los exámenes de idoneidad que sean necesarios para definir la asignación de tareas".
El artículo 7 enumera los derechos del personal permanente, entre ellos, "estabilidad en los términos
del artículo 8 del presente régimen" (inc. a). Dicho artículo, a su vez, expresa "estabilidad es el derecho del
agente permanente a conservar el empleo y los atributos inherentes a los mismos".
De las normas mencionadas con anterioridad surgen -entonces- las garantías que asistían a los
agentes respecto de su nueva situación laboral en la A.P.I., a saber: mantenimiento de todos los "derechos
adquiridos" "en tanto no se opongan a los principios" de la ley 10.813 (art. 1 de esa ley); estabilidad (art.
2, ley 10.792) "en los términos del artículo 8" de la ley 10.813 (inc. a del art. 7 de esa ley), es decir,
"derecho a conservar el empleo y los atributos inherentes a los mismos"; continuidad en la prestación de los
servicios y conservación del carácter de personal permanente y de la antigüedad (art. 2, ley 10.813).
Por decreto nro. 2269/92, de fecha 29.7.1992, se resuelve la puesta en vigencia y funcionamiento
de la Administración Provincial de Impuestos y la disolución y liquidación del EN.FI.RE.S.A.P.E.M. y de
la Dirección Provincial de Rentas, estableciéndose en el artículo 25 de tal acto que "a todos los efectos
administrativos y presupuestarios se tomará como fecha de puesta en vigencia y funcionamiento" de la
primera "el día 1 de agosto de 1992", y "asimismo, a partir de la fecha mencionada, la Dirección Provincial
de Rentas y el EN.FI.RE.S.A.P.E.M. entrarán en disolución y liquidación...".
Asimismo, por el artículo 12 de ese decreto se designa a una serie de agentes en la A.P.I., cesando
en sus anteriores cargos de revista en el EN.FI.RE.S.A.P.E.M.; estableciéndose en el artículo 14 que ese
personal mantendría en su nueva jurisdicción de revista, en forma transitoria hasta la definición de su nuevo
régimen, el nivel de remuneración total que por todo concepto hubiese alcanzado en el EN.FI.RE., el que
sería liquidado en forma global.
El 30.12.1992 se dicta el Decreto nº 4447/92, por el que se aprueba el Estatuto Escalafón para el
personal de la Administ ración Provincial de Impuesto s. El artículo 10 inciso "a" de ese decreto asegura al
personal permanente el derecho de "estabilidad en los términos del artículo 8 de la ley nro. 10.813", y el
artículo 11 lo define señalando que "estabilidad es el derecho del agente a conservar el empleo, en el nivel
escalafonario alcanzado y la inamovilidad en la residencia siempre que el servicio lo consienta".
6.De acuerdo a la información suministrada por la Subdirección de Recursos Humanos de la A.P.I.,
el recurrente no fue personal del Ente de Fiscalización y Rentas -EN.FI.RE. S.A.P.E.M.- como tampoco
de la Administración Provincial de Impuestos (fs. 66, 68 vto. y 73).
Con motivo de la vigencia de los decretos nros. 877/90, 1532/90 y 1773/90, mediante nota nº 048
del M.H.Y(f. 13, expte.adm.), el actor fue intimado a iniciar los tramites jubilatorios ordinarios,
eximiéndoselo de prestar servicios desde el 20.6.1990 y garantizándosele la percepción de las
remuneraciones y adicionales que le correspondían como si estuviera en actividad, hasta tanto le fuera
acordada la prestación previsional y por el término de 12 meses, con efecto de cese definitivo como agente
de la Administración.
Asimismo, durante el tiempo que demandó la efectiva constitución (decreto 3265, setiembre de
1991) y funcionamiento del EN.FI.RE. S.A.P.E.M., el actor gozó de la licencia dispuesta por la
Administración, la que cesó en forma conjunta con la relación de empleo, al obtener el beneficio jubilatorio
en fecha 1.10.91 -Decreto Nº 5144/91 (f. 21 act. adm.).
Consecuentemente, a la fecha de disolución y liquidación de la Dirección Provincial de Rentas y del
EN.FI.RE. (decreto 2269, agosto de 1992), y la creación de la A.P.I. (ley 10792), el recurrente ya no era
más empleado.
De modo que el accionante mantuvo su particular relación y función en el ámbito de la Dirección
Provincial de Rentas, sin que fuera afectado al EN.FI.RE. S.A.P.E.M., percibiendo las remuneraciones y
adicionales pertinentes a la categoría 19 de aquel organismo.
Vale destacar, que en el mismo tiempo y hasta agosto de 1992, la citada Dirección Provincial de
Rentas no había sido disuelta, manteniendo su rango y afectaciones presupuestarias, conforme se desprende
del presupuesto general de la Provincia del año 1992 (ley 10.919).
También, que la D.P.R. coexistió co n la creación y el efectivo funcionamiento del
EN.FI.RE.S.A.P.E.M., y en dicho lapso, la transferencia o reubicación del personal en el Ente, era
voluntaria y, de igual forma para la A.P.I., fue dispuesta nominalmente.
7.La transformación concretada importó nuevas estructuras orgánica funcionales, la consecuente
asignación de funciones al personal y su encuadramiento en los niveles y grados contemplados.
La Administ ración debió atender la asignación de todas las funciones revaloradas, como de aquellos
agentes que en razón de ello no poseían el perfil técnico adecuado para su desempeño , tal como
necesariamente lo debió prever el Decreto Nº 4448/92, por el cual se aprobó la estructura orgánica funcional
de la Administración Provincial de Impuestos.
Ni qué decir de la etapa inicial, en la que se debió compatibilizar y valorizar las funciones y niveles
del personal transferido proveniente del ex Banco Provincial de Santa Fe y de la Dirección Provincial de
Rentas al EN.FIRE. con el régimen bancario, para finalmente adecuarlas al régimen instituido para la A.P.I..
La diversidad de regímenes laborales que confluyeron en la integración de los distintos entes, llevó
a consagrar un sistema de garantías dirigido a resguardar los derechos estatutarios y escalafonarios de los
agentes comprendidos, amén de los preexistentes en cada uno de los regímenes de pertenencia.
Así, el Estatuto del Personal de la Administración Pública provincial -ley 8525-, al que estaba
sometido el actor a la fecha del cese, tiene expresamente reconocida la estabilidad que supone el derecho
del agente permanente a conservar el empleo, el nivel escalafonario alcanzado y la inamovilidad en la
residencia (art. 16).
Paralelamente la ley 10.792 -de creación de la A.P.I.- facultó al Poder Ejecutivo a establecer su
régimen laboral, respetando la estabilidad del personal transferido (art. 2º), posteriormente ratificado con
la sanción de la ley 10.813, que le reconoce la calidad de personal permanente sin interrupción de servicios,
manteniendo la antigüedad, como el goce de los derechos en ella previstos, sin perjuicio de los exámenes
de idoneidad que sean necesarios para definir la asignación de tareas.
De modo que a los agentes transferidos a los distintos entes le fue reconocida la estabilidad del
empleado público, la que, sin embargo, no importa un derecho absoluto a permanecer en la función sino un
derecho al cargo presupuestario, por lo que cualquier modificación funcio nal no afecta la garantía
constitucional de la estabilidad en el empleo en tanto se respete su retribución presupuestaria ( C.S.J.N.:
Fallos: 295: 79 y 80).
8.En defensa de su pret ensión el recurrente arguye que la función y categoría en la que prestara
servicios al tiempo de obtener el beneficio previsional es la misma a la de Jefe de Oficina -Coeficiente 3,24Nivel C Grado 5, correspondiente a la A.P.I..
A tenor del informe de la Sub-dirección de Recursos Humanos de la A.P.I., en la Dirección
Provincial de Rentas había delegaciones, entre ellas la de San Justo, la que tenía asignado un Jefe con
categoría 19 , correspondiente al escalafón decreto Nº 2695/83; con la constitución del EN.FI.RE. la
Delegación San Justo pasó a ser cabecera de Delegaciones, encasillando a su jefatura como Jefe de
Departamento C -Coeficiente 4,05-, del régimen bancario; con la creación de la Administración Provincial
de Impuestos las delegaciones fueron divididas en dos categorías: la B con un Jefe de Oficina -Coeficiente
3,24- Nivel C grado 5, y la C con un Jefe de Oficina -Coeficiente 3,05- Nivel C grado 4, según escalafón
-decreto Nº 4447/92- y estructura orgánica -decreto 4448/92-.
En consecuencia, a partir de las modificaciones operadas, el cargo en cuestión fue objeto de
mutaciones escalafonarias y jerárquicas importantes: delegación única en la D.P.R.; cabecera de
delegaciones con el EN.FI.RE.; delegaciones de distinta categoría en la A.P.I..
Más aún, entre los distintos escalafones aplicados -decreto 2695/83, régimen bancario y decreto Nº
4447/92- no existió ningún t ipo de correlación entre las categorías determinadas, ni establecieron
equiparación alguna en base a sueldos, categorías y funciones. Las respectivas estructuras se organizaron
con escalafonamientos distintos y diversos grados de autoridad y responsabilidad funcional. No se trató,
como parece entenderlo el recurrente, de un mero reescalafonamiento dentro un mismo sector o
departamento de la Administración.
En razón de los cambios estructurales descriptos, no se advierte cómo al actor, de haber continuado
en actividad, le hubiesen asignado la función a la que pretende equiparse y a la que sólo contaba , en el
mejor de los casos, con una mera expectativa.
No tenía, como tampoco ninguno de los agentes transferidos, un derecho adquirido a la función. La
expectativa a categorías administrativas o funciones superiores, en cuyo disfrute no se hallare aún el
funcionario, no acuerda un derecho adquirido.
Siendo que el actor se retiró como empleado de la ex Dirección Provincial de Rent as, no sería
admisible, postulando una suerte de automatismo a partir de las sucesivas transformaciones estructurales
habidas, el reconocimiento en pasividad de cargos presupuestariamente superiores, colocándose incluso en
mejor situación que la de los propios agentes activos transferidos al nuevo ente.
En definitiva, en la especie no se trató “de un reescalafonamiento sino de un cambio de estructura,
debiendo entenderse que para tal promoción, y en el caso de haber continuado en actividad, no tenía un
derecho que debía ser reconocido, sino una mera expectativa” (“Barbieri, Sebastián Gerónimo c/Caja
nacional de Previsión para el Personal del Estado y Servicios Públicos”, CNASS-Sala I, Sent. 34779,
14.10.92).
Decidir en consecuencia, implicaría poner a la organización administrativa al servicio del funcionario,
subordinando el interés público a cuya tutela está llamado el Estado, en aras de asegurar el funcionamiento
regular de los servicios públicos a su cargo.
En esta instancia, no puede el Tribunal sustituir a la Administración en lo que es materia de su propia
competencia, específicamente, en la valoración de sí, en las circunstancias del caso, le habría correspondido
al señor Bargero, según sus antecedentes, méritos y condiciones de idoneidad técnica, ocupar tales
funciones en los entes sucesivamente co nstituidos. Ello importaría hacer ingresar al órgano jurisdiccional
al terreno de mérito ajeno a su función: “ ...el conflicto acerca del cual se debate en autos se instala en la
compleja instrumentación de todo un proceso de Reforma del Estado, que, en la Provincia de Santa Fe,
puede decirse iniciado con la sanción de la ley 10.472. Esa primera observación, previene acerca del alcance
con que este Tribunal puede efectuar el control de legitimidad de actos como los impugnados en el caso.
En efecto, no puede so slayarse que tal control es requerido contra actos que, si bien se pro yectan e
individualizan en sujetos determinados, se insertan en el ámbito de medidas tan generales como tendentes
a instrumentar verdaderas políticas administrativas. Indudablemente, ese ámbito resulta de muy difícil acceso
para el Tribunal, el cual, por su propia formación y naturaleza, no podría desde luego substituir a la
Administración en la valoración de los precisos modos en que se instrumentan tales complejas políticas
administrativas, especialmente en los aspectos vinculados a la exacta delineación de las medidas en cada
caso concreto. Es por ello que, salvo una clara violación de ley, las posibilidades de control por el Tribunal
quedan limitadas a la razonabilidad de las medidas adoptadas, y particularmente condicionadas a la
demostración de la efectiva existencia de una causal de ilegitimidad que permita el adecuado control
jurisdiccional ...” (“Gluzman”, S. T. 1, pág. 76).
Tal el criterio que inspira el precedente “Luqui” de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el
que el Alto Tribunal consideró que “es atribución de la comuna decidir la organización más adecuada para
satisfacer a las necesidades de cada época, ya sea por vía de crear nuevas estructuras o modificar las
existentes”, no siguiéndose de ello, “que la mayor jerarquía que pudiera asignarse a determinadas funciones
debe alcanzar a los agentes anteriores” (Fallos 306:911).
9. En el precedente “Maragno” (S. T. 1, pág.57) este Tribunal dejó establecido que el acto
administrativo otorgante del beneficio jubilatorio importa “el expreso reconocimiento del cargo de opción,
como de la remuneración correspondiente al mismo, componentes estos integrativos del estado de jubilado
y no del haber, por ende, insusceptible de cualquier modificación posterior que importe alterar la situación
jurídica consolidada (“Negro”, A. y S. T. 71, pág. 45). Así lo ha reconocido normativamente la propia ley
jubilatoria, estableciendo taxativamente que las opciones de cargos tienen el carácter de definitivas e
irrevocables (art. 79, Ley 6915)”.
Tal como lo ha venido sosteniendo la Corte Suprema de Justicia de la Nación, los actos
administrativos que invisten del “status” de jubilado hacen nacer un derecho adquirido y ponen en juego la
pertinente garantía constitucional (Fallos: 242:40; 308:394).
En consecuencia, el status jubilatorio del actor quedó definitivamente fijado en el cargo de opción,
esto es, la categoría 19 de la ex Dirección Provincial de Rentas, sectorización que la pro pia Caja ha
reconocido al actor, compatible con las normas reglamentarias a los artículos 12 y 13 de la ley 6915,
oportunamente emanadas del Poder Ejecutivo provincial, según las cuales los encasillamientos sectoriales
han de concretarse en función del cargo presupuestario de opción que los titulares hayan desempeñado por
mayor lapso (art. 1, decreto Nº 1827/74).
Las especiales circunstancias del caso, no autorizan a vincular, a los fines de la determinación del
haber, que al cargo desempeñado en actividad le sigan correspondiendo similares funciones, siendo, por otra
parte, insuficiente el material probatorio colectado, para co nsiderar demostrada la invocada identidad
funcional, lo cual constituye el presupuesto básico para la procedencia de este tipo de reclamos (C.S.J.P.:
”Viletti”, A. y S. T. 175, pág. 241).
De todo lo expuesto, se concluye que, en cuanto fue materia de agravio por la actora, no existen
elementos que permitan afirmar que la Administración obró ilegítimamente; por ende, el recurso interpuesto
es improcedente.
10. Puede agregarse que las razones señaladas autorizan suficientemente a apartarse de la solución
a la que arribó -bien que con anterioridad a que fijara su posición respecto del sector activo y con distinta
integración- la Corte Suprema de Justicia de la Provincia en autos “Yebra” (A. y S. T. 162, pág. 270).
No olvido que los fallos de ese Alto Tribunal gozan de una fuerza vinculante que es posible extraer
no sólo de su condición de superio r tribunal, sino también de la trascendente posición constitucional que
conserva específicamente en materia cont encioso administrativa (artículo 93, inciso 2, Constitución
provincial).
Sin embargo, conforme a su reiterada jurisprudencia, es constitucionalmente posible apartarse de
precedentes tales cuando -como en el caso- se aportan nuevos argumentos (cfr. C.S.J.P.: “R.R.O.”, A. y
S. T. 112, pág. 334; “Licha”, A. y S. T. 138, pág. 445; “Álvarez”, A. y S. T. 170, pág. 492; etc.).
Máxime si se considera que en la mencionada causa “Yebra” no hubo pronunciamiento expreso
acerca de lo aducido por la demandada acerca de que no podría soslayarse “la importante circunstancia de
que nos encontramos con dos organismos con estructuras orgánicas que responden a distintas pautas y a
encuadre normativo funcional diferente”; respecto de lo que sí hubo mención expresa en pronunciamientos
más recientes recaídos en la materia -“Corva” (A. y S. T. 175, pág. 226), “Chervatín” (A. y S. T. 175, pág.
232) y “Viletti” (ya citado )-, en los que la Corte -con distinta integración y sin aludir a la causa “Yebra”rechazó los recursos interpuestos.
Y aunque es cierto que en las causas “Aguirre” (A. y S. T. 172, pág. 446), “Pombo” (A. y S. T. 172,
pág. 451), “Stachioli” (A. y S. T. 172, pág. 457), “Varela” (A. y S. T. 172, pág. 461), etc., el Alto Tribunal
no había referido a aquel aspecto, t ambién lo es que igualmente rechazó los recursos sin aludir al criterio
“Yebra”, y luego de considerar expresamente que lo dicho bastaba para rechazar el recurso “tornándose
inoficioso pronunciarse sobre las restantes cuestiones propuestas por la demandada”.
Como se observa, más allá de que en el caso se aportan nuevos argumentos, no puede entenderse
-a la luz de los post eriores pronunciamientos del Máximo Tribunal- que la solución otorgada al caso “Yebra”
configure una doctrina judicial “constante, sostenida y consolidada” (criterio de “R.R.O.”, citado) que
dificulte su apartamiento por esta Cámara.
No es óbice, para así afirmarlo, los reiterados criterios substanciales que se mencionan en ese fallo,
con cita de las causas “Fabro” (A. y S. T. 87, pág. 106), “Montero” (A. y S. T. 55, pág. 486), “Spiller” (A.
y S. T. 66, pág. 339), “Negro de Negro” (A. y S. T. 71, pág. 45), “Leiva” (A. y S. T. 73, pág. 45), “López
González” (A. y S. T. 80, pág. 11) y “Calderón” (A. y S. T. 89, pág. 335).
En efecto, aunque se compartieran -en general- aquellos criterios, no puede dejar de señalarse que
su aplicación concreta al caso por el Alto Tribunal fue -se reitera- con prescindencia de las circunstancias,
ahora consideradas decisivas, vinculadas -básicamente- a la imposibilidad de establecer un aut omat ismo
respecto de los activos en el mantenimiento del cargo, y a las demás consecuencias que en el status de los
sectores activo y pasivo se derivaron de un proceso de transformación estatal cuyas dimensiones, además,
ni se verifican en los precedentes citados en el párrafo anterior, ni se advierte que puedan ser sin más
absorbidas por la garantía de la movilidad, por más amplitud que respecto de ella se sostenga.
11. En cuant o a las costas, considero que deben imponerse por su orden, en razón de que puede
entenderse que hubo razón bastante para litigar (artículo 24, primer párrafo, in fine, ley 11.330).
A esos fines, basta con señalar que si bien el pronunciamiento en autos “Yebra” (del 10.5.2000) fue
emitido con posterioridad a la interposición de la demanda en examen (31.7.1997), también son posteriores
los criterios sentados por la Corte en relación al sector activo (en “Espinosa”, A. y S. T. 167, pág. 78;
“Marsili”, A. y S. T. 168, pág. 129; “Novero”, A. y S. T. 174, pág. 78, “Paterno”, A. y S. T. 174, pág. 320,
“Martinelli”, A. y S. T. 176, pág. 457; etc.), y por esta Cámara (autos “Gluzman”, citados).
Voto, pues, por la negativa.
A la misma cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Lisa dijo:
Adhiero a los fundamentos vertidos por el señor Juez de Cámara doctor Palacios.
En efecto, no podría el Tribunal marginar el relativo alcance que, de conformidad a lo resuelto tanto
por la Corte Suprema de Justicia de la Provincia (en autos “Espinosa”; “Marsili”; “Novero”; “Paterno”;
“Martinelli”; etc. -mencionados en el voto precedente-), como por esta Cámara (“Gluzman”; también citado),
corresponde reconocer al derecho a la estabilidad del personal activo efectivamente transferido a la A.P.I.;
ni que esa circunst ancia, en razón del carácter sustitutivo del haber previsional, es incompatible con el
automat ismo que en definitiva propone el recurrente de autos, quien cesó en una repartición distinta a la del
cargo con el que aspira sea cotejado su haber previsional.
Asimismo, comparto las consideraciones expresadas por el preopinante en cuanto se vinculan al
status previsional del peticionario, como así también las fundadas en el precedente “Luqui” de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación.
De igual modo, considero que los fundamentos expuestos autorizan suficientemente a apartarse de
la solución adoptada por la Corte Suprema de Justicia de la Provincia en autos “Yebra”.
Es que -a mi juicio- corresponde dar un enfoque distinto a casos como el de autos, en los que la
aplicación lisa y llana de los principios generales sentados en la materia pueden llevar a resultados en verdad
distorsionantes.
Concretamente, en la aplicación de los mencionados principios no puede soslayarse la decisiva
circunstancia, suficientemente descripta en el voto precedente, referida a que la creación de la A.P.I. (al igual
que la eliminación de la D.P.R. y la liquidación del EN.FI.RE S.A.P.E.M.), lejos de dar respuesta a un mero
problema de política salarial, es el resultado de un profundo proceso de transformación del Estado, por el
que se dotaba al nuevo ente autárquico de una nueva estructura orgánico funcional con el fin de que resultase
compatible con los objetivos del mismo; ente que, como se dijo, jamás fue integrado por el reclamante, quien
-por el contrario- efectuó sus aportes por la prestación de servicios en otro organismo, y en base a una
situación distinta que no necesariamente habría cambiado si hubiese continuado en actividad.
Tampoco puede marginarse que, en el caso, se trató de un cambio substancial en el modo mismo en
que la Provincia pasaría a ejercer sus potestades tributarias, mediante un profundo proceso de consecuencias
que, en tales condiciones, no necesariamente pueden transferirse al sector pasivo.
Esta perspectiva obviamente incide también en lo vinculado al cotejo de las funciones como referente
para la movilidad.
En este sentido, es evidente que la natural evolución y mayor complejidad de los contextos sociales,
económicos y culturales, como así también los ámbitos vinculados a la seguridad, al desarrollo de la técnica
y de la ciencia, entre muchos otros aspectos, pueden justificar -y de hecho justifican- la instrumentación de
distintas políticas basadas en circunstancias normalmente inexistentes a la época en que se prestaron los
servicios que dieron lugar al haber previsional; circunstancias que, por ende, no pueden sin más incidir en
el beneficio, cuyo carácter -como se dijo y se sabe- es nada menos, pero nada más, que sustitutivo del sueldo
gozado por el pasivo cuando estaba en actividad.
Aunque durante las distintas épocas el Estado mantenga los mismos o similares cometidos públicos,
tal identidad o similitud, sin embargo, no se transmite inexorablemente a los modos en que ellos se satisfacen
a través de los tiempos.
Así, no es dudoso que las exigencias para la satisfacción de cometidos públicos que podrían decirse
permanentes, tales como los vinculados a la seguridad, al tránsito, a la salud, a la conservación del medio
ambiente, a la promoción comunitaria, o -de especial interés para el caso- a la recaudación de la renta
pública, entre muchos otros, no puede entenderse que sean las mismas en todas las épocas.
Por el contrario, su indudablemente mayor complejidad puede dar lugar a cambios en la organización
del Estado que -considero- no necesariamente deben incidir en el sector pasivo; complejidad y cambios que,
en fin, tornan difícilmente aceptable una estricta equivalencia en las funciones, más allá de lo que pudiesen
indicar los abstractos y formales “cuadros de misiones y funciones”.
Desde esa óptica, considero que el justo apego a las funciones que se observa en la jurisprudencia
tradicional de la Corte para preservar la movilidad previsional, no podría alcanzar el extremo de permitir que
esa garantía sea permeable a circunstancias inexistentes a la fecha en que se jubiló el agente y que, por tanto,
le son intransferibles.
Sin perjuicio de todo ello, señalo que -en el caso- no resulta razonable pensar que una retribución
que aumentó en casi tres veces su valor, no haya conllevado -aunque más no sea ínsitamente- mayores
responsabilidades.
Por todo lo expuesto, y la opinión que antecede -que también comparto en cuanto a la imposición
de costas-, voto por la negativa.
A la misma cuestión, el señor Juez de Cámara doctor De Mattia dijo que adhería a los fundamentos
vertidos por los señores Jueces de Cámara doctores Palacios y Lisa, y así votó.
A la tercera cuestión el señor Juez de Cámara doctor Palacios dijo:
Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, corresponde rechazar el recurso
interpuesto, con costas en el orden causado.
Así voto.
A la misma cuestión, los señores Jueces de Cámara doctores Lisa y De Mattia dijeron que la
resolución que debía adoptarse era la propuesta por el señor Juez de Cámara doctor Palacios, y así votaron.
En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Cámara de lo Contencioso Administrativo
Nº 1 RESOLVIÓ: Declarar improcedente el recurso interpuesto, con costas en el orden causado.
Registralo y hacerlo saber.
Con lo que concluyó el acto, firmando los señores Jueces de Cámara por ante mí, doy fe.
Fdo.: DE MATTIA LISA PALACIOS BARRAGUIRRE (Secretario).