Aspectos sociales de la prestación y tarificación de los

Resumen
Aspectos sociales de la prestación y tarificación
de los servicios de agua
Overview
Social issues in the provision and pricing of water services
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Este Resumen no es una traducción oficial de la OCDE.
ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT
ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS
SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
OVERVIEW
SUMARIO
Si bien las políticas de tarificación del agua pueden coadyuvar a
alcanzar objetivos ambientales y económicos, también pueden
despertar resistencia social.
El presente trabajo examina las cuestiones sociales que suscitan la prestación y la tarificación de
los servicios de agua doméstica. Unas políticas de gestión de agua formuladas correctamente pueden
coadyuvar a alcanzar objetivos ambientales y económicos, pero también pueden despertar la
resistencia de algunos de los interesados, que pueden temer repercusiones sociales negativas. Dada la
importancia que revisten el suministro de agua doméstica y los servicios de saneamiento para el
bienestar social, los aspectos sociales de esta materia deben tenerse en cuenta a la hora de tomar
cualquier decisión fundamental que pueda afectar a la prestación de servicios de agua.
Entre los conceptos sociales “básicos” relacionados con la
prestación de servicios de agua cabe señalar...
Las cuestiones sociales derivadas de la prestación de servicios de agua pueden estudiarse desde
varios puntos de vista, en función de las repercusiones de las políticas en los diversos grupos de
ingresos; de los diferentes tipos de consumidores; de las variedades regionales, o de las disparidades
generacionales.
... el acceso...
Aunque por norma general las exigencias sociales y sanitarias del "acceso" a la red de agua
potable se han cumplido en los países de la OCDE, en algunos países hasta un cuarto de la población
carece aún de conexión individual a dicha red. En cuanto a la recogida y depuración de las aguas
residuales, algunos países de la OCDE no han realizado aún las inversiones precisas y, en
consecuencia, no cumplen todavía sus propias normas de calidad en materia de agua.
... y la asequibilidad.
La “asequibilidad” constituye el aspecto social de la prestación de los servicios de agua que más
clara y estrechamente vinculado se halla a las políticas de tarificación. Es posible que la asequibilidad
de los servicios de agua no se reparta de igual forma entre los diversos grupos de ingresos o barrios;
así, las economías domésticas con menos renta pagarán, inevitablemente, una proporción mayor de sus
ingresos por los servicios de agua que las unidades familiares con mayor renta.
© OECD, 2003
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SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
OVERVIEW
El coste del agua ha aumentado recientemente en numerosos países
de la OCDE, lo que seguirá condicionando la asequibilidad de los
servicios de agua.
Numerosos países de la OCDE han registrado un notable incremento del coste del agua doméstica
en los últimos años, inducido por factores tales como la contaminación continuada de las fuentes de
agua (lo que exige una depuración más onerosa) y las nuevas legislaciones nacionales y directivas de
la UE, que establecen normas de depuración de las aguas residuales más estrictas. Todo parece indicar
que esta tendencia de encarecimiento va a proseguir, lo que, en consecuencia, seguirá condicionando
la percepción que se tiene de la asequibilidad de los servicios de agua.
En la mitad de los países de la OCDE, la asequibilidad del agua
constituye ya un problema o lo será en el futuro.
Actualmente, existen varios métodos para medir la asequibilidad del coste del agua. Los
indicadores de asequibilidad a nivel macroeconómico relacionan el coste nacional medio con el
ingreso medio (disponible o bruto) o con el gasto global medio de las economías domésticas. Los
indicadores a nivel microeconómico desglosan lo anterior por grupos de ingresos, tipos de familia o
regiones. Los resultados que arrojan estos indicadores parecen señalar que, en la mitad de los países
de la OCDE (15 de 30), la asequibilidad del agua para las economías domésticas con ingresos bajos
constituye un problema significativo o podría convertirse en uno en el futuro si no se toman las
medidas políticas pertinentes.
Por lo general, el equilibrio entre la eficacia y la equidad en la prestación de servicios de agua
doméstica suele lograrse cuando se pasa de un sistema de tarificación no controlado a uno basado en
la utilización de contadores; cuando se nivelan los precios cambiando las tarifas fijas por unas tarifas
en función del volumen, y cuando se elevan las cuotas y los precios, a fin de plasmar los costes
integrales del servicio. En este sentido, los países de la OCDE cuentan con suficiente experiencia en la
adopción de políticas que tiendan a hacer más asequible el agua para los grupos más vulnerables, a la
vez que intentan que la tarificación del agua refleje plenamente la totalidad de los costes económicos y
ambientales que implican los servicios de agua.
A grandes rasgos, las medidas relativas a la asequibilidad pueden
clasificarse en medidas de apoyo a los ingresos...
Las medidas relativas a la asequibilidad pueden clasificarse en dos grandes grupos: medidas de
apoyo a los ingresos y medidas de ajuste de las tarifas. Las primeras actúan en la capacidad de pago
de los clientes desde la perspectiva de los ingresos (previendo una ayuda a los ingresos, bonos para los
servicios de agua, reducciones y descuentos, fraccionamiento del pago de las facturas, facilidades de
pago, o condonación de pagos atrasados).
... y medidas de ajuste de las tarifas.
Las medidas de ajuste de las tarifas limitan el importe de las facturas de agua para determinados
grupos (por ejemplo, afinando la tarificación escalonada por bloques, la elección de tarifas o la
limitación de tarifas). La tarificación escalonada por bloques parece ofrecer claras ventajas
potenciales, ya que establece un primer bloque gratuito o de precio moderado en función del tamaño
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© OECD, 2003
SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
OVERVIEW
de la familia y, en los siguientes bloques, refleja la transición de la utilización “básica” del agua a su
utilización discrecional fijando precios más próximos a los costes marginales sociales. Se ha
observado que el recurso a este tipo de tarificación va en aumento.
Se está extendiendo la cooperación entre el sector público y el
privado para la prestación de servicios de agua.
Aunque el suministro de agua y el saneamiento en las ciudades se han considerado
tradicionalmente servicios públicos, un cierto número de razones explican la tendencia actual de
creciente comercialización y de participación del sector privado (PSP). En cualquier caso, tanto como
si los servicios de agua son prestados por el sector público como por el privado (o por ambos), lo
importante es que sigan cumpliéndose los objetivos sociales y ambientales.
Los países de la OCDE utilizan ya diversas formas de participación
del sector privado (PSP).
En los países de la OCDE, pueden observarse diversos tipos y grados de PSP en la prestación de
servicios de agua doméstica, que podrían dividirse en PSP administrativa, PSP en forma de sociedad,
PSP jurídica y PSP financiera, en función del estatuto jurídico, la propiedad de los activos, el
funcionamiento y la gestión, y la responsabilidad de las inversiones. En el presente estudio, se
incluyen varios ejemplos de las diversas formas de PSP, que ilustran cómo se está regulando la
intervención de esos proveedores de servicios de agua en materia tanto de precios, como de normas de
prestación de servicios, eficacia de funcionamiento, prácticas de inversión, calidad del agua,
protección del medio ambiente y de los consumidores. Además, se presentan en este estudio ciertos
criterios fundamentales para evaluar si los proveedores de servicios de agua responden eficazmente o
no a los objetivos económicos, sociales y medioambientales.
En algunos países de la OCDE, el alcance de los servicios de agua
sigue siendo incompleto.
El acceso a las redes públicas de suministro de agua ha dejado de ser un problema serio en la
mayoría de los países de la OCDE -en particular, en las zonas urbanas-, en los que al menos el 75% de
la población (y a veces hasta el 90%) está ya abastecido. Por lo tanto, puede afirmarse que se han
cumplido con creces las exigencias sociales y sanitarias que requería el acceso universal al agua. Con
todo, en algunos países o regiones la OCDE, la cobertura de los servicios de agua no ha alcanzado aún
el nivel óptimo, debido a un desarrollo incompleto de la infraestructura o a la desigual disponibilidad
de los recursos.
Para colmar esas lagunas en el servicio, es necesario considerar
soluciones “diferenciadas”.
Para colmar esas “lagunas en el servicio”, incluida la instalación por primera vez de la
infraestructura necesaria para los servicios de agua, suele ser necesario un periodo de transición. Por
ello, el presente estudio examina las funciones potenciales que podrían desempeñar las soluciones
“diferenciadas” (por ejemplo, pozos privados, camiones cisterna, fosas sépticas y sistemas
administrados por las propias comunidades).
© OECD, 2003
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SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
OVERVIEW
México es uno de los países de la OCDE en los que la prestación
“primaria” de servicios de agua y saneamiento aún adolece de
lagunas.
México constituye un ejemplo de país de la OCDE en el que la prestación "primaria" de servicios
de agua y saneamiento aún adolece de lagunas, en particular en: i) las zonas rurales, en las que las
comunidades, muy dispersas y marginadas, carecen de acceso a los servicios básicos; ii) y en las
periferias de las ciudades, donde los asentamientos informales rodean las ciudades en plena expansión.
Las condiciones existentes y, por ende, las soluciones temporales, varían entre las zonas rurales y
urbanas. Este estudio proporciona un balance del sector del abastecimiento de agua doméstica,
completado por un examen más exhaustivo de los tres Estados del Sur (Chiapas, Guerrero y Oaxaca),
que se cuentan entre los más pobres del país.
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© OECD, 2003
SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
OVERVIEW
Mejorar el acceso a los servicios del agua:
el caso de México
México constituye un ejemplo de país de la OCDE en el que la prestación "primaria" de servicios
de agua y saneamiento aún adolece de lagunas. El presente capítulo examina el caso de este país y los
problemas a los que debe enfrentarse en el ámbito de los servicios de agua, en particular en: i) las
zonas rurales, en las que las comunidades, muy dispersas y marginadas, carecen de acceso al agua y al
saneamiento; ii) las periferias de las ciudades, donde los asentamientos informales rodean las ciudades
en plena expansión. Las condiciones existentes (y, por ende, las soluciones temporales) varían
significativamente entre las zonas rurales y urbanas. Este estudio proporciona un balance del sector
del abastecimiento de agua doméstica, completado por un examen más exhaustivo de los tres Estados
del Sur (Chiapas, Guerrero y Oaxaca), que se cuentan entre los más pobres del país, centrándose en
algunos casos particulares, tanto rurales como urbanos (la ciudad de Oaxaca y sus suburbios, por
ejemplo).
© OECD, 2003
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SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
OVERVIEW
Capítulo 6. Mejorar el acceso a los servicios
del agua: el caso de México
México es uno de los países de la OCDE que aún tiene que esforzarse en colmar las lagunas que
existen en su sistema de prestación de servicios de agua y saneamiento básicos, en especial, para
aquella parte de la población que vive en zonas pobres o “marginadas” (caracterizadas, entre otras
cosas, por la escasez de agua, la falta de tierra cultivable, la presencia de minorías étnicas o el
alejamiento de las infraestructuras)1. El presente capítulo examina el caso de este país y analiza los
esfuerzos que está haciendo para asegurar la transición que debe llevarlo a colmar esas lagunas.
El sector del agua en México se enfrenta a considerables problemas en: i) las zonas rurales, en las
que la población se halla muy dispersa y marginada; ii) las zonas urbanas, donde los asentamientos
informales en los barrios periféricos que rodean las ciudades carecen de servicios y padecen una
situación de gran pobreza . En ambos casos, el problema que plantea el dotar a esas comunidades con
infraestructuras básicas, abastecimiento de agua y servicios de saneamiento se ve recrudecido, en
ciertas zonas, por el bajo nivel de educación y de rentas de los habitantes.
Aproximadamente el 78% del agua que se consume en México se destina a la irrigación (véase la
tabla 6.1). La cantidad de agua que se pierde en irrigación supera la demanda doméstica e industrial
conjunta –lo que constituye un elocuente indicador de la ineficacia de este uso. Las aguas superficiales
proporcionan el 34% del agua suministrada, y las subterráneas, el resto.
1
Para calcular los índices de marginación, el Consejo Nacional de Población (CONAPO) considera las siguientes variables: i) porcentaje de la
población de 15 años o más que es analfabeta; ii) porcentaje de la población de 15 años o más sin primaria completa; iii) porcentaje de la población
sin acceso al agua entubada; iv) drenaje; v) energía eléctrica; vi) porcentaje de la población en viviendas con piso de tierra; vii) tamaño de la
vivienda; viii) porcentaje de población en localidades con menos de 5 000 habitantes; ix) porcentaje de población que percibe hasta dos salarios
mínimos.
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© OECD, 2003
OVERVIEW
SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
Tabla 6.1
Usos del agua en México
Uso
Porcentaje
Irrigación
Suministro de agua
a los particulares
Industria
Sector piscícola
77.9%
11.5%
8.5%
2.1%
Fuente: Comisión Nacional del Agua (CNA) (2001a)
La distribución geográfica del agua no refleja obligatoriamente la repartición de la población o
sus necesidades. Alrededor del 77% de los mexicanos viven en la parte septentrional del país y en los
altiplanos, donde se hallan tan sólo el 20% de los recursos hídricos. Esas áreas generan el 84% del PIB
nacional y cuentan con aproximadamente el 70% de la industria y el 90% de las tierras irrigadas
(CNA, 1999). Además, los recursos varían según las estaciones, y las lluvias se producen básicamente
en verano.
El reciente crecimiento demográfico y económico somete a una presión cada vez mayor al medio
ambiente en general y a los servicios públicos, tales como el agua y el saneamiento, en particular. El
crecimiento demográfico acelerado redujo la disponibilidad del agua de 18 500 metros cúbicos per
cápita en 1950 a unos 5 000 en 2000 (Tecsasím-Lyonnaise des Eaux, 2000; CNA, 2001a). Se calcula
que la población de México alcanzará los 111 millones para 2010. En 1960, el 50% de la población
vivía en áreas urbanas; en 2000, el porcentaje rondaba el 75% (Gobierno de México, 2000). La
concentración de habitantes en las zonas urbanas, en particular, en las periferias del as ciudades
conlleva un incremento de la contaminación y mayor presión en los recursos hídricos y los sistemas.
6.1 Estado actual de los servicios de agua y drenaje
En México, existen notables diferencias regionales en lo que respecta a las condiciones
hidrológicas, la extensión de la pobreza, el nivel de desarrollo de las infraestructuras y el alcance de
los servicios de agua. La tabla 6.2 proporciona una síntesis de los recursos hídricos, del contexto de
desarrollo y de la infraestructura relativa al agua en los Estados objeto de estudio. Muestra, por
ejemplo, que, en el centro y el norte del país, el nivel de precipitaciones es considerablemente menor
que en el sureste; la pobreza está más extendida en Puebla, Oaxaca y Chiapas que en otros Estados
que figuran en la lista; y los niveles de prestación de los servicios de agua son inferiores en los
Estados del sureste, es decir, en Oaxaca, Guerrero y Chiapas.
© OECD, 2003
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OVERVIEW
SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
Tabla 6.2
Contexto de desarrollo, recursos hídricos y alcance del servicio de agua
CONTEXTO
Estado
POBREZA
Ubicación
AGUA
% de municipios con un
Regiones
grado de marginación
hidrológicas
elevado o muy elevadoa
Chihuahua
Distrito Federal
México
Puebla
Oaxaca
Guerrero
N-O
Centro
Centro
Centro
S-E
S-E
del Estadob
22
0
9
44
62
Precipitacionesb
Presión
(mm/año)
hídricac
Río Bravo
449
Noroeste
476
Pacífico Norte
684
suministro de aguad
Alcance del drenajee (%)
(%)
No
81.7
88
Sí
79.5
95
Sí
53.3
89
Sí
48.0
82
Sí
31.5
57
1 110
No
43.4
63
Balsas
806
Balsas
806
Valle México
797
Balsas
806
Golfo Centro
1 549
Pacífico Sur
1 125
Golfo Centro
1 549
Balsas
806
Pacífico Sur
66
INFRAESTRUCTURA
Alcance del
Balsas
Chiapas
S-E
63
Frontera Sur
2 258
No
41.6
66
Nacional
na
35
na
772
No
88.7
78
na = no aplicable.
Observaciones y fuentes:
a) % de municipios con un grado de marginación elevado o muy elevado (CONAPO, 1995).
b) regiones hidrológicas del Estado y precipitaciones anuales medias de 1941 a 2000 (CNA, 2001a).
c) regiones hidrológicas/cuencas hidrográficas que sufren presión hídrica o para las que se prevé escasez de agua en el futuro, datos de 1995 (WRI, 2000).
d) % de viviendas con acceso al agua entubada (dentro de la misma vivienda, fuera de la vivienda, llave pública e hidrante, traída de otra vivienda) (INEGI, 2001).
e) % de viviendas con alguna forma de drenaje (conectadas a la red pública, fosa séptica, vaciado en cursos de agua abiertos) (INEGI, 2001).
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© OECD, 2003
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OVERVIEW
En 2000, el 88% de la población de México tenía acceso al agua potable y el 76% al “drenaje”.2
Sin embargo, las cifras nacionales no plasman realmente las desigualdades entre las zonas rurales y
urbanas; en las primeras, sólo el 69% de la población tiene acceso al agua potable y el 38% al drenaje
(INEGI, 2001). Dicho de otra forma, más de 11 millones de habitantes carecen de acceso al agua
entubada y más de 21 millones al drenaje. También conviene señalar que las cifras de la tabla se
refieren al acceso al servicio, pero nada dicen de la calidad y la fiabilidad de dicho servicio, aspectos
ambos determinantes para la salud pública.
Recuadro 6.1 Principales lagunas del servicio
Seguidamente, se reseñan los Estados en los que el porcentaje de viviendas que tienen acceso a la
red de agua entubada es el más bajo; las cifras entre paréntesis indican el porcentaje que posee
conexión dentro de la misma vivienda.
• Oaxaca 73% (31%), Chiapas 74% (42%) y Guerrero 71% (43%) en el sur/sureste.
•
Puebla, Hidalgo, Morelos, Tlaxcala, Campeche y Veracruz, en el resto del país.
Los medios básicos para acceder al agua son:
•
agua potable entubada: dentro o fuera de la vivienda, desde una llave pública e hidrante o
desde otra vivienda;
•
agua no potable no entubada: desde camiones cisterna, pozos, ríos, lagos o corrientes de
agua;
•
las normas mínimas de la OMS para un acceso razonable exigen que cada persona pueda
disponer de al menos 20 litros de agua al día de un punto de agua situado a menos de un
kilómetro de su vivienda.
Seguidamente, se reseñan los Estados en los que el porcentaje de viviendas que tienen acceso al
drenaje es el más bajo; las cifras entre paréntesis indican el porcentaje de viviendas que está conectado
a la red de alcantarillado público.
• Oaxaca 54% (57%), Guerrero 46% (63%) y Chiapas 62% (66%).
•
Estados de la Península de Yucatán, con índices de conexión bajos en materia de drenaje y
los índices más bajos en lo que a la conexión a la red pública se refiere: Yucatán 58% (4%),
Campeche 64% (4%) y Quintana Roo 84% (36%).
Éstos son los diferentes tipos de drenaje: conexión a una red pública, fosa séptica, desagüe a
barranca o grieta naturales, evacuación en ríos, lagos o corrientes de agua. Además, algunas viviendas
no disponen de ningún tipo de sistema de drenaje para evacuar las aguas residuales.
Fuente: J. Barzallo, B. Zapata, and J. Arista, sobre la base de datos del INEGI (2001).
2
El alcance o la cobertura del suministro de agua se define como el porcentaje de la población que cuenta con agua entubada: en su vivienda, fuera
de ella pero dentro del terreno, en otra vivienda o en una llave pública. El drenaje incluye a la población conectada a la red pública, una fosa
séptica, río, lago o barranca. Lo que la Comisión Nacional de Agua considera saneamiento equivale a lo que el Instituto Nacional de estadísticas,
Geografía e Informática (INEGI) define como drenaje.
© OECD, 2003
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Oaxaca, Chiapas y Guerrero tienen los niveles de servicios de agua más bajos y son los Estados
más pobres en términos de desarrollo en general, en especial, desde el punto de vista de la
“marginación”. En los Estados de la Península de Yucatán también se dan niveles de conexión a la red
pública de drenaje bajos, que probablemente puedan explicarse por las condiciones geológicas del
lugar (esto es, ausencia de cursos de agua superficiales). Cabe destacar que el porcentaje de viviendas
sin saneamiento de ningún tipo es mayor en Oaxaca (54%), Guerrero (46%) y Chiapas (37%) que en
los tres Estados del Yucatán: Campeche (36%9, Quintana Roo (16%) y Yucatán (41%).
Aunque se dispone de cierta información sobre el abastecimiento de agua mediante camiones
cisterna, no se cuenta con dato alguno sobre la distribución al por menor por parte de vendedores,
incluidos los no oficiales, distribución ésta que, en la práctica, constituye una importante fuente de
suministro de agua en las zonas pobres. De la misma forma, en lo que respecta al saneamiento, en
muchas de las zonas más remotas de los tres Estados del sureste, predominantemente rurales, la
población y la densidad de las viviendas es muy baja, por lo que las unidades familiares suelen elegir
desaguar en una fosa séptica.
La depuración de aguas residuales es más bien limitada en México, ya que, en 1996, sólo se trató
el 10% de las aguas. Con todo, la situación parece haber mejorado recientemente: según los informes
de la CNA, en 2000, 793 plantas de depuración de aguas residuales municipales trataron el 23% de las
aguas residuales urbanas. El Distrito Federal y siete Estados de la región central generan el 60% de las
aguas residuales totales, lo que, en ocasiones, repercute negativamente en la salud pública de esta
parte del país, la más densamente poblada. A principios de los años 1990, el coste anual en Ciudad de
México de las enfermedades diarreicas causadas por la contaminación del agua y de la tierra, la falta
de saneamiento y las intoxicaciones alimentarias ascendía, según los cálculos, a 3 600 millones de
dólares estadounidenses (USD), lo que convertía la contaminación del agua en uno de los mayores
problemas medioambientales del país (Margulis, 1994)
La inversión en el subsector del agua y del saneamiento3 cayó, en términos reales, del 0.3% del
PIB en 1991 al 0.1% en 2001 (véase el gráfico 6.1). Sin embargo, incluso este indicador es muy bajo
comparado con otros países de la OCDE y aun con otros países latinoamericanos. Además, la mayor
parte de la infraestructura se halla en condiciones relativamente malas, y no se incentivan
adecuadamente las inversiones que se necesitarían para colmar el déficit en servicios primarios en las
zonas que carecen de ellos y rehabilitar la infraestructura ya existente.
La mayor parte de la financiación del sector del agua en los últimos años ha venido del Gobierno
federal, aunque las transferencias de recursos suele responder más a emergencias puntuales que a la
voluntad general de incrementar la eficacia. Además, las transferencias provienen de una multitud de
fuentes, fondos y programas diferentes, con lo que suele resultar difícil determinar el impacto de las
inversiones, dado que no suelen venir respaldadas por indicadores claros y comprobables o por un
sistema de seguimiento bien definido (Kemper et al., 2001).
3
En México, el uso del agua suele clasificarse en subsectores: irrigación, abastecimiento de agua y saneamiento, energía eléctrica y navegación.
11
© OECD, 2003
OVERVIEW
SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
Según el "prudente escenario" del Programa Nacional Hidráulico 2001-2006, de 2000 a 2025 será
necesario invertir 41 000 millones de USD para alcanzar los objetivos establecidos para el sector del
agua y del saneamiento, es decir, una media de 1 600 millones de USD al año (CNA, 2002a)4, casi
completamente destinados al drenaje y a la depuración de aguas residuales. Estas cifras no tienen en
cuenta los costes de funcionamiento y de mantenimiento. En recientes declaraciones, el Gobierno
federal ha señalado que México debería invertir al menos 2 200 millones de USD al año para alcanzar
sus objetivos –lo que equivale al quíntuplo del resultado obtenido de sumar el presupuesto actual de la
CNA, los ingresos generados por los organismos operadores y los préstamos internacionales.
Gráfico 6.1 Inversión en el subsector de agua y saneamiento, 1991-2001
Millones de pesos
Origen de los recursos
2001=100
14 000
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Año
Federal
Estatal y municipal
Créditos
RIG
Total
Observaciones:
Precios constantes. Tipo de cambio en 2001: USD 1 = MXN 10.
RIG = recursos generados internamente por los operadores del sistema de agua.
Fuente: CNA (2002b).
6.1.1 Poblaciones mal abastecidas: preocupaciones sociales
Pese a los considerables esfuerzos realizados para que un mayor porcentaje de la población pueda
acceder a los servicios modernos de agua y saneamiento, el crecimiento demográfico ha hecho que, en
realidad, el número de personas que carecen de abastecimiento haya crecido.
Tal y como puede verse en la tabla 6.3, la pobreza y la situación de las economías domésticas se
reflejan en las enormes disparidades regionales o entre zonas urbanas y rurales. Las unidades
familiares pobres tienen más probabilidades de carecer de acceso a servicios de agua y saneamiento
4
El escenario sólo prevé el mantenimiento de los servicios de agua y drenaje actuales y el incremento de la depuración de aguas residuales para
responder a las normas en vigor. Prevé una acción mínima en lo referente al agua para la agricultura, la industria y la prevención de inundaciones.
© OECD, 2003
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OVERVIEW
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adecuados y esta carencia, a su vez, contribuye al círculo vicioso de la pobreza. El 59% de la
población que se halla en una situación de extrema pobreza5 se encuentra en zonas rurales que no
tienen acceso a agua entubada, mientras que sólo el 5% los hogares urbanos no pobres carecen de él,
aunque esta cifra esconde, seguramente, carencias más graves en los barrios periféricos que rodean las
ciudades (barrios informales) (p. ej., el área metropolitana de la Ciudad de México en el Estado de
México, y los barrios informales levantados alrededor de Oaxaca).
Tabla 6.3 Comparación de las economías domésticas en situación de extrema pobreza con
otras economías domésticas
Economías domésticas
Otras economías
en extrema pobreza
domésticas
Total Rurales Urbanas Total Rurales Urbanas
Habitantes por hogar
5.8
5.7
6.0
4.3
4.5
4.3
Niños de hasta 12 años
por hogar
2.4
2.3
2.5
1.0
1.1
1.0
Hogares sin acceso
al agua entubada (%)
49.2
58.8
33.3
7.9
26.8
5.0
Sin atención médica
prenatal (% de mujeres)
29.5
41.1
16.9
5.0
8.4
4.5
Índice de fertilidad
5.0
5.3
4.7
2.6
2.7
2.6
Fuente: SHCP, Exposición de Motivos del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el 2000.
Asimismo, se observa que la marginación tiene mayor envergadura en los Estados con mayor
densidad de población indígena, y que los indicadores de acceso al agua entubada también son peores
en esas zonas (véase gráfico 6.2). En el sur del país, donde el porcentaje de población que vive en
zonas rurales es mucho mayor que en otras regiones, el grado de acceso al agua entubada y al drenaje
es menor que la media nacional y que la de todas las demás regiones.
Las economías domésticas no conectadas han tenido que adoptar alternativas informales6 para
dotarse de servicios de agua a fin de poder mantener un nivel de salud aceptable. Dichas estrategias,
aunque no reguladas, suelen revestir formas similares a las de los sistemas oficiales a pequeña escala,
aunque pueden variar en términos de gestión. Para abastecerse de agua, las opciones incluyen el retirar
agua directamente de las aguas superficiales o subterráneas mediante pozos entubados; comprar agua
a vendedores públicos o privados o agua embotellada, y las conexiones ilegales a la red. Para el
saneamiento, las posibilidades incluyen simples letrinas de pozo seco, excusados conectados a fosas
5
Implica que se carece de los recursos suficientes para comprar los productos de consumo fundamentales que satisfacen las necesidades
nutricionales básicas en términos de calorías y proteínas.
6
Se utiliza el término “informal” en el sentido de que no forma parte de un sistema de agua oficial gestionado por los poderes públicos.
13
© OECD, 2003
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sépticas, canales de drenaje y (en ocasiones) sistemas de alcantarillado simplificados. Suele ser usual
que las economías domésticas se agrupen y formen asociaciones o comités para gestionar mejor sus
sistemas de agua (Johnstone and Wood, 2001).
Gráfico 6.2 Población sin acceso al agua potable y al drenaje: indicadores regionales
40%
Per
%
cen
30%
tag
e
20%
10%
0%
North
Norte
Center
Centro
Sur
South
Metropolitana
Metropolitan
National
Nacional
Region
Región
Water
Agua
Sanitarysanitario
Drenaje
drainage
Observaciones:
Norte: Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Chihuahua, Durango, Nayarit, Nuevo León, Sonora, Sinaloa,
Tamaulipas y Zacatecas.
Centro: Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Morelos, Puebla, Querétaro, San Luis
Potosí y Tlaxcala.
Sur: Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz Yucatán.
Metropolitana: Distrito Federal y Estado de México.
Fuente: CNA (2001b).
Según un estudio llevado a cabo por la CNA en localidades de la periferia de la Ciudad de
México, las familias sin acceso al agua entubada gastan, como promedio, entre el 14% y el 28% de sus
ingresos en agua, que adquieren normalmente de vendedores, mientras que, según la Encuesta
Nacional sobre los Ingresos y Gastos de los Hogares del INEGI, las economías domésticas conectadas
a la red pública gastan, por ese mismo concepto, sólo entre el 0.73% y 3.84% de su renta. Las familias
no conectadas a la red pública consumen de 104 a 175 litros por persona y por día –lo que equivale al
67% del consumo medio de la OCDE. Se calcula que la media del Distrito Federal es de 230 litros.
Además de tener lagunas de cobertura, el sistema adolece de deficiencias, algunas de las cuales se
deben a la falta de mantenimiento de las infraestructuras. Dado que, a su vez, la deterioración del
sistema causa pérdidas físicas, alrededor del 40% del agua se pierde en fugas.
Las zonas que no pueden acceder a los servicios de agua entubada suelen ser, además, las más
marginadas en otras infraestructuras, tales como electricidad, carreteras o telefonía. México cuenta
con al menos 200 000 localidades rurales, de las que sólo 4 000 superan los cien habitantes; de éstas,
más de 1 200 carecen de luz y agua. La mayoría de estos asentamientos se encuentran en los Estados
de Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí y Veracruz, y en ellos habitan esencialmente
poblaciones indígenas (Mathieu, 2002). Los asentamientos informales en las periferias de las ciudades
se caracterizan por lagunas de infraestructura similares.
© OECD, 2003
14
SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
OVERVIEW
Comparado con la mayoría de los países de la OCDE, un componente fundamental del caso
mexicano es el hecho de que las viviendas suelen tener depósitos de agua, en particular, en las grandes
ciudades. Por lo general, estos depósitos tienen una capacidad bastante limitada, y el agua sólo puede
almacenarse en ellos por tiempo limitado. Cuando se agota el agua procedente de otras fuentes (hay
que tener en cuenta que, a menudo, la red pública de agua funciona de modo intermitente o no es
fiable), el agua almacenada puede utilizarse como suplemento, pero incluso esto no basta para
satisfacer las necesidades básicas y, en ese caso, hay que recurrir a los vendedores de agua.
La tarificación y las medidas administrativas adoptadas en el sector del agua no han permitido
responder al incremento de la demanda. De hecho, los ingresos percibidos por los servicios del agua
cubren tan sólo una pequeña parte del coste de la prestación del servicio y, a menudo, ni siquiera
alcanzan para los gastos de explotación y mantenimiento. Además, el coste medio de la prestación del
servicio ha aumentado considerablemente. Por último, existen ciertas compensaciones, en especial
entre el uso del agua para la agricultura y para las economías domésticas, que dan claramente
prioridad al uso agrícola.
6.1.2 Mecanismos de atribución de los fondos de inversión destinados al agua
Los Gobiernos estatales y municipales reciben transferencias de fondos del Gobierno federal, ya
en forma de participaciones (distribución de los ingresos fiscales generales), ya en forma de
aportaciones (programas específicos gestionados por las administraciones locales). La atribución de
estos recursos se rige por criterios explícitos, y su importe se determina mediante fórmulas
preestablecidas. En principio, los objetivos que subyacen tras este proceso tienden a promover la
equidad del desarrollo regional, a compensar a los Estados que cobran más impuestos locales que la
media y a tener en cuenta la naturaleza de los programas gestionados por cada término municipal. En
general, los Estados con mayores índices de marginación (p. ej., Chiapas, Guerrero y Oaxaca) reciben
más recursos en forma de aportaciones. Sin embargo, conviene señalar que una cierta inercia histórica
afecta la forma en que se reparten los fondos entre los Estados y, así, por ejemplo, Tabasco recibe más
del doble que Guerrero, aunque éste último es más pobre.
Dentro del contexto de las participaciones, el Ramo Presupuestal 33, un nuevo mecanismo
presupuestario que permite la transferencia de fondos a los Estados y los municipios según un
calendario predeterminado, ha constituido un importante paso en pro de la descentralización de las
inversiones en agua, ya que ha garantizado a esas entidades mayor autonomía en el uso de los fondos.
Además, en materia de agua, el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) canaliza
recursos para proyectos, actividades e inversiones en servicios de primera necesidad destinados a las
poblaciones que viven en una situación de extrema pobreza.
El FAIS puede descomponerse, a su vez, en el Fondo para la Infraestructura Social Municipal
(FISM) y en el Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE). Mientras que los recursos del
FISM se circunscriben a un término municipal, los del FISE se dedican a obras de ámbito estatal,
regional o intermunicipal. La “infraestructura social de base” incluye las obras hidráulicas, el drenaje
y las letrinas; las redes eléctricas, la salud y la educación en medio rural; y las mejoras en la vivienda
y las carreteras rurales. De 1998 a 2002, el 88% de los recursos del FAIS se distribuyeron a través del
FISM, y el 12% restante a través del FISE, según datos de la Secretaría de Desarrollo Social
15
© OECD, 2003
SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
OVERVIEW
(SEDESOL), lo que significa que los recursos del FAIS se destinaron principalmente a los municipios.
Durante el mismo periodo, un cuarto de esos fondos se distribuyeron en Chiapas, Guerrero y Oaxaca,
Estados con las mayores deficiencias en materia de servicios de agua.
6.1.3 Marco institucional
En 1989, se creó la Comisión Nacional del Agua (CNA), agencia central para la gestión de las
aguas nacionales. Esta entidad, la única autoridad de gestión del agua con competencia federal,
adscrita a la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, está habilitada para cobrar
cuotas por el uso de las masas de agua federales y por la evacuación de aguas residuales.
A nivel estatal, las comisiones estatales del agua proporcionan asistencia técnica y construyen,
explotan y gestionan la infraestructura y los servicios. En su esfuerzo por mejorar el abastecimiento de
agua potable, la CNA, los diferentes Estados y los municipios han fomentado la creación de los
llamados “organismos operadores”, que alcanzan hoy los 800. La mayoría de las ciudades de más de
50 000 habitantes tienen representación en un organismo operador.
Desde 1983, los municipios, respaldados por los Estados, responden de la prestación del servicio
de agua y de saneamiento y, desde una reforma de 1999, también de la recogida y depuración de las
aguas residuales. Con todo, y pese a que los servicios de agua y saneamiento llevan veinte años
descentralizados, los municipios tienen ciertos problemas prácticos para asumir sus responsabilidades.
Los principales problemas se enumeran a continuación.
Insuficiente capacidad técnica y falta de personal cualificado: la falta de medios técnicos y
recursos humanos especializados a escala municipal limita, cada vez más, la adecuada gestión de los
recursos hídricos.
Conflicto de prioridades y restricciones presupuestarias: los municipios deben hacer frente a las
exigencias de los ciudadanos que requieren cada vez más servicios y mejores a menor coste y piden
que se dediquen más recursos, de presupuestos a menudo escasos, a otros servicios como la
educación, la salud y la seguridad, todo lo cual dificulta el que los municipios financien los servicios
de agua.
Políticas de tarificación inadecuadas: por lo general, las tarifas sobre el agua no permiten cubrir
los costes, en gran medida porque las autoridades locales temen que una subida de precios tenga
repercusiones políticas negativas; además, suelen ser los Estados los que aprueban las tarifas.
Falta de continuidad de las políticas y los programas: las autoridades municipales cambian, por
lo general, cada tres años y no son reelegibles. La falta de continuidad se traduce en una falta de
responsabilización, ya que los problemas se traspasan fácilmente a los sucesores; así, dado que los
municipios carecen de incentivos para planificar a largo plazo, las obras hidráulicas suelen quedar
inacabadas.
© OECD, 2003
16
SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
OVERVIEW
6.1.4 Marco legal
La Constitución mexicana (artículo 27) declara que el agua es un recurso nacional; todas las
masas de agua son responsabilidad del Gobierno federal.
La legislación federal sobre aguas más reciente es la Ley de Aguas Nacionales de 1992, piedra
angular del sistema federal de aguas, aunque existen otras leyes relativas al agua que abordan
cuestiones medioambientales y sanitarias. Actualmente, se está estudiando el proyecto de Ley General
de Cuencas y Aguas Nacionales que, de ser aprobado, derogará la ley de 1992.
A nivel estatal, no existe un marco legal uniforme que rija materias tales como las cuotas por
agua, la inversión en la materia, la participación del sector privado o los recortes de servicios debido a
la falta de pago (véase la tabla 6.4).
Por esa razón, con el fin de armonizar el cuerpo legislativo de los diferentes Estados, el Gobierno
federal ha analizado las leyes sobre aguas de los Estados y ha elaborado un modelo de ley estatal de
aguas, basada en aquellas legislaciones estatales que los analistas han considerado más avanzadas. La
CNA ha fomentado la modernización de las leyes estatales, y, hasta la fecha, 27 Estados han
emprendido reformas de sus marcos normativos.
6.1.5 Cuestiones relativas a la participación del sector privado
El Gobierno federal ha dado prioridad a las zonas urbanas, a fin de ayudarlas a limitar el
crecimiento no planificado, pero esta política ha causado significativas lagunas en las zonas rurales.
La intervención del sector privado en ciertos servicios de agua y de saneamiento se ha producido
principalmente en algunas ciudades medianas o grandes y en los centros turísticos, mientras que ha
tenido poca incidencia en las zonas rurales y las periferias de las ciudades, dado que el elevado coste
de construcción de la infraestructura necesaria y de recaudación y el escaso poder adquisitivo de los
consumidores de esas zonas hacen que la prestación del servicio de agua no sea rentable, lo cual
disuade las inversiones del sector privado.
6.1.6 Estrategias diferenciadas
Las soluciones a las que suele recurrirse para las zonas urbanas no son necesariamente aplicables
a las zonas rurales. No existen estrategias universales que puedan utilizarse para todas las localidades
y, por lo tanto, las adoptadas por el Gobierno mexicano en materia de prestación de servicios de agua
y de saneamiento varían en función del tamaño de cada localidad. Estas estrategias pueden clasificarse
en tres categorías (véase la tabla 6.5).
17
© OECD, 2003
OVERVIEW
SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
Tabla 6.4
Estado
Leyes estatales de aguas y saneamiento
Tarifa aprobada por
Posibilidad de
Derecho para
cortar el servicio
otorgar
por falta de pago
concesiones
Aguascalientes
Consejo de Admón. de las compañías de agua
Sí
Sí
Baja California
Poder legislativo del Estado
Sí
Sí
Baja California Sur
Consejo de Admón. de las compañías de agua
Sí
Sí
Campeche
Junta de Gobierno
Sí
Sí
Coahuila
Consejo de Admón. de las compañías de agua
Sí
Sí
Colima
Consejo de Admón. del Estado
Sí
Sí
Chiapas
Consejo de Admón. del Estado
Sí
Sí
Chihuahua
Consejo de Admón. de las compañías de agua
No
Sí
Durango
Poder legislativo del Estado
No
Sí
Guanajuato
Municipios
Sí
Sí
Guerrero
Consejo de Admón. estatal
Sí
Sí
Hidalgo
Poder legislativo del Estado
Sí
Sí
Jalisco
Poder legislativo del Estado
No
Sí
México
Consejo de Admón. de las compañías de agua
Con restricciones
Sí
Michoacán
Poder legislativo del Estado
No
Morelos
Poder legislativo del Estado
Sí
Sí
Nayarit
Consejo de Admón. de las compañías de agua
Sí
Sí
Nuevo León
Consejo de Admón. del Estado
Sí
Sí
Oaxaca
Consejo de Admón. del Estado
Sí
Sí
Puebla
Poder legislativo del Estado
Sí
Sí
Querétaro
Consejo de Admón. de las compañías de agua
Sí
Sí
Quintana Roo
Consejo de Admón. de las Compañías de agua
Sí
Sí
San Luis Potosí
Poder legislativo del Estado
Sí
Sí
Sinaloa
Consejo de Admón. de las compañías de agua
No
No
Sonora
Junta de Gobierno
Sí
Sí
Tabasco
Poder legislativo del Estado
No
Sí
Tamaulipas
Gobierno del Estado
No
No*
Tlaxcala
Municipios
Sí
No
Veracruz
Consejo de Admón. del Estado
Sí
Sí
Yucatán
Consejo de Admón. de las compañías de agua
No
Sí
Zacatecas
Consejo de Admón. de las compañías de agua
Sí
Sí
Observación:
* Excepto para la compañía de aguas de Matamoros.
Fuente: CNA (2002b) y comunicación directa de la CNA.
© OECD, 2003
18
Sólo para plantas
depuradoras
OVERVIEW
SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
Tabla 6.5
Tamaño de las localidades y estrategias aplicadas
Población
total
(millones)
Estrategia
50.7
Promover la autonomía financiera de las compañías de
agua, aunque, a corto plazo, podrían requerir
incentivos fiscales o préstamos. Se espera que la
participación del sector privado en la gestión de los
sistemas de agua y en la inversión en ellos coadyuve a
alcanzar esta meta.
2 863
22.1
Utilizar incentivos fiscales, incluida una combinación
de recursos procedentes de fondos locales y de
préstamos de bancos de desarrollo, a fin de
incrementar las capacidades de financiación de los
organismos operadores.
Localidades
rurales
(<2 500)
196 328
24.7
Instaurar programas tales como PROSSAPYS
(descrito más abajo) a fin de alentar la participación
social.
Total
199 369
97.5
Número
Número de
de habitantes localidades
50 000 o más
2 500 a 49 999
habitantes
178
Fuente: CNA (2001b), datos de 2000.
El Programa Nacional Hidráulico 2001-2006 pretende hacer pasar la cobertura del servicio de agua en
todo el país del 88% al 89%, y en las zonas rurales del 68% al 71%, haciendo especial hincapié en las
necesidades de los Estados del sur. Aunque esos objetivos no parezcan muy ambiciosos en términos
porcentuales, cabe señalar que el número de personas que habría que conectar a la red pública de aquí
a 2006 es considerable en términos absolutos, ya que la población mexicana crece muy rápidamente
(un crecimiento del orden de 1.5% por año, es decir, 1.5 millones de mexicanos más por año).
6.2 Estudio de casos
En este epígrafe, se analizan conjuntamente los casos de Chiapas, Guerrero y Oaxaca, sobre la
base de la información recopilada para un estudio del Banco Mundial (Banco Mundial, 2002). Aunque
las condiciones de los tres Estados son diferentes, los tres se hallan en la misma región (sur/sureste),
que se caracteriza por la pobreza y un terreno montañoso. Esta región reúne a la décima parte de las
economías domésticas del país, pero un cuarto de las unidades familiares rurales sin agua o drenaje.
La tabla 6.6 compara la situación de Chiapas, Guerrero y Oaxaca con las medias nacionales de
cuatro indicadores. Los tres Estados representan un porcentaje relativamente bajo del PIB nacional y
presentan elevados índices de marginación, mortalidad infantil por diarrea y presencia de poblaciones
indígenas. Históricamente, la media de precipitaciones en estos tres Estados es mucho mayor que la
19
© OECD, 2003
OVERVIEW
SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
media nacional y, por ende, puede decirse que estos Estados se hallan en la parte del país en la que
mayor disponibilidad de agua per cápita existe; sólo Chiapas cuenta con el 30% de los recursos
hídricos de México. Con todo, la infraestructura de conservación del agua dista mucho de ser
suficiente.
Tabla 6.6
Indicadores generales para Chiapas, Guerrero y Oaxaca
Contribución
al PIB
nacional
(%, 1999)
% de
localidades
con un
elevado
índice de
marginación
Tasa de
mortalidad
por diarrea en
niños menores
de 5 años
(por cada
100 000)
Chiapas
1.66
90
43.5
24.5
Guerrero
1.75
93
19.8
15.0
Oaxaca
1.54
89
39.8
33.0
-
74
25.3
7.5
Estado
Nacional
% de
población
perteneciente
a grupos
indígenas
Fuente: CNA (2001a), CNA (2001b), INEGI (2001).
En estos Estados, es frecuente encontrar elevados índices de inmigración hacia el norte de
México, los Estados Unidos o Canadá; los inmigrantes se desplazan esencialmente para trabajos
agrícolas temporales, y numerosas familias dependen de los envíos de dinero de sus parientes
inmigrados.
Tal y como se indicó con anterioridad y como muestra la tabla 6.7, Chiapas, Guerrero y Oaxaca
juntos reciben un cuarto del fondo de aportaciones para la infraestructura social (FAIS).
Tabla 6.7
Proporción del FAIS que reciben Chiapas, Guerrero y Oaxaca
Año
Total
(millones de USD*)
Chiapa
s(%)
Guerrero
(%)
1998
224
7.7
7.1
6.7
1999
332
8.6
7.8
7.4
2000
422
9.4
8.5
8.0
2001
494
9.4
8.5
8.0
Observación: el tipo de cambio usada es 1 USD = 10 MXN .
Source: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
© OECD, 2003
20
Oaxaca
(%)
SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
OVERVIEW
En los tres Estados, al igual que en el resto de México, la gestión del sector hídrico implica a
numerosos partícipes. A los municipios (con el respaldo del Estado cuando resulta necesario) incumbe
la responsabilidad de prestar el servicio local de agua y saneamiento, que pueden financiar bien
facturando estas prestaciones, bien recurriendo a fondos del Ramo Presupuestal 33 (una parte de las
participaciones, tal y como se indicó anteriormente). La CNA, adscrita a la Secretaría de Medio
Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, es la agencia federal encargada de la gestión de los recursos
hídricos y cuenta con gerencias en todos los Estados. Por lo general, los Gobiernos de los Estados
suelen contar con una Comisión Estatal del Agua o su equivalente.
De entre las políticas fundamentales de gestión de los recursos hídricos, cabe destacar la adopción
de una estrategia de gestión de las cuencas hidrográficas, a resultas de la cual la CNA dispone hoy de
trece gerencias regionales. Además, los Comités de Planeación para el Desarrollo del Estado
(COPLADE) tienen subcomités específicos para el agua. Por su parte, la misma Secretaría de Salud
participa en la definición de las normas de calidad del agua. Varios programas de la Secretaría de
Desarrollo Social (SEDESOL) tienen como objetivo el prestar servicios (incluidos los de agua y
saneamiento) en zonas pobres y marginadas. Las localidades de las zonas rurales tienen la
responsabilidad de pedir y, a menudo, organizar, los servicios de agua; esta participación constituye
un elemento clave “del capital social”, imprescindible en cualquier esfuerzo de mejora de la prestación
de servicios.
Hasta hace poco, en Chiapas, existían ocho entidades u organismos encargados de programas
relacionados con el sector hídrico: la CNA, su gerencia regional, el Gobierno del Estado (por medio
de su Dirección de Obras de Agua Potable y de la gerencia estatal de la CNA), los Gobiernos
municipales, SEDESOL, el Instituto Nacional Indigenista y la Fundación del Agua (una organización
no gubernamental). La coordinación de todos los organismos en esa situación constituía un serio
problema. Recientemente, la gerencia estatal de la CNA ha asumido parte del trabajo de los otros
implicados, con lo que se ha simplificado la repartición de responsabilidades.
La estructura social, económica, cultural y política mexicana ha sufrido cambios sustanciales en
las últimas décadas, y los Estados del sur, en particular, han emprendido reformas políticas de gran
envergadura. A fin de mejorar la coordinación de las actividades de los diferentes municipios, el
Gobierno federal ha creado, entre otras cosas, Comités de Desarrollo Municipal.
Como se ha mencionado anteriormente, la mayoría de los Gobiernos municipales de México son
elegidos por un periodo improrrogable de tres años. Sin embargo, en Oaxaca, rigen los usos y
costumbres en 412 de los 570 municipios del Estado, lo cual implica que los líderes municipales
gobiernan un año, un año y medio o tres años en función de los usos y costumbres indígenas del
municipio. Aunque menos frecuente, en algunas localidades de Oaxaca sigue aplicándose el sistema
del tequio, que requiere que todos los particulares dediquen parte de su tiempo a la comunidad; este
sistema, ejemplo de organización y solidaridad municipales que muchos países o regiones desearían
para sí, proporciona notables aportaciones en especie a la economía local.
De forma general, todo el mundo piensa que el agua debe llevarse a las casas mediante las
correspondientes canalizaciones. Esto puede inducir a las localidades a pedir la instalación de las
21
© OECD, 2003
OVERVIEW
SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
conexiones individuales sin entrar a considerar los posibles costes. En consecuencia, cabría tener en
cuenta las tecnologías alternativas, que pueden resultar menos gravosas a largo plazo (aunque puedan
implicar costes iniciales mayores). Habría que analizar caso por caso qué tipo de tecnología resulta
más adecuada para cada lugar. En este sentido, Oaxaca y Chiapas han recibido mucha atención de las
organizaciones internacionales y ONG, que han lanzado proyectos piloto que recurren a tecnologías
alternativas y formas de participación social innovadoras. Gracias a figuras especiales como el tequio,
Oaxaca ha constituido un lugar excelente para poner a prueba el uso de energía solar con el fin de
bombear el agua y para promover el uso de letrinas ecológicas. Por su parte, Chiapas ha adquirido
cierta experiencia en proyectos de recuperación de agua de lluvia, en los que ha sacado partido de sus
ingentes precipitaciones y su difícil topografía (CNA, 2002b).
6.3 Zonas rurales en Chiapas, Guerrero y Oaxaca
Chiapas, Guerrero y Oaxaca representan el 22% de la población rural de México y los que menor
cobertura de agua corriente tienen en zonas rurales (véase la tabla 6.8).
Tabla 6.8
Cobertura en las zonas rurales en Chiapas, Guerrero y Oaxaca
Agua entubada
Drenaje
Número de
Clasificación* viviendas
sin acceso
%
1995
%
2000
Clasificación
*
Número de
viviendas sin
acceso
198 358
34.0
35.0
14
266 771
28
159 868
15.5
19.5
25
235 299
63
30
173 183
20.0
20.0
29
322 906
68.7
-
1 972 692
35.2
37.5
-
3 404 397
Estado
%
1995
%
2000
Chiapas
49.9
63
29
Guerrero
44.4
53
Oaxaca
52.0
Nacional
65.5
* De los 31 Estados y el Distrito Federal; la posición 32 representa, por lo tanto, la peor cobertura.
Fuente: INEGI (1996 y 2001), cálculos basados en el número de viviendas.
En Chiapas, el 37% de la población rural carece de acceso al agua entubada y el 65% de drenaje.
En las zonas rurales de Guerrero, esas cifras ascienden al 47% y al 80,5% respectivamente y, en
Oaxaca, son del orden del 37% y del 80%, siendo la subregión de Costa (Oaxaca) la que tiene el
menor grado de cobertura. De la población rural de Chiapas y Oaxaca con agua entubada, alrededor
del 25% no cuenta con servicio diario y, en Guerrero, área mucho más seca, el porcentaje alcanza el
56%. Quienes carecen de servicio de agua entubada se abastecen de agua de pipa o de fuentes de
acceso abierto (más del 40% de la población rural de los tres Estados saca el agua de fuentes de acceso
abierto, en comparación con menos del 30% a escala nacional) (véase la tabla 6.9). Más de medio
millón de viviendas en Chiapas, Guerrero y Oaxaca carecen de acceso a servicio de agua alguno y
alrededor de 825 000 de acceso a saneamiento.
© OECD, 2003
22
OVERVIEW
SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
Tabla 6.9 Fuentes de abastecimiento de agua en las zonas rurales
de Chiapas, Guerrero y Oaxaca (%)
Agua entubada
Otras fuentes
Fuentes de
Agua
acceso
de
abierto
pipa
(lago, río)
En la
viviend
a
En el
terren
o
De otra
vivienda
Llave
pública e
hidrante
Chiapas
10.9
40.2
3.1
2.7
1.0
40.6
Guerrero
11.2
28.4
7.7
3.5
1.3
46.3
Oaxaca
9.4
44.0
7.0
2.7
0.3
35.5
Media rural
nacional
20.1
40.2
3.8
3.1
2.32
29.2
Estado
Fuente: Banco Mundial (2002), basado en INEGI (2000).
El hecho de que algunas fuentes de agua pertenezcan a términos municipales diferentes ha sido
causa de continuos conflictos intermunicipales. En Oaxaca (que cuenta con 570 municipios) y Chiapas
suele ser frecuente que dos localidades relativamente cercanas se nieguen a compartir los recursos
hídricos.
El coste de las fuentes alternativas al agua entubada, tales como las aguas superficiales, los pozos
comunitarios, el agua de pipa o los vendedores, varía según el lugar y no siempre es de naturaleza
puramente económica. Traer agua puede implicar caminar durante horas, y las mujeres suelen ser las
encargadas de esta tarea, lo que constituye a menudo una de las razones por las que las jóvenes no
asisten a la escuela. Por ende, y habida cuenta de este tipo de coste no crematístico, las repuestas de
los poderes públicos deben tratar de sacar el mayor provecho de las estructuras comunitarias
disponibles a escala local.
La mitad de los habitantes de Chiapas, Guerrero y Oaxaca viven en zonas rurales (véase la tabla
6.10). Se calcula que la población rural de estos Estados crecerá, pero a un ritmo inferior a la media
nacional, excepto en el caso de Chiapas. Obviamente, el crecimiento demográfico incidirá en la
demanda de servicios de agua.
23
© OECD, 2003
OVERVIEW
SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
Tabla 6.10 Población rural y crecimiento previsto
Número de
localidades
rurales
Crecimiento
demográfico
previsto en las
zonas urbanas
2000-10 (%)
Estado
% de población
rural
% de
localidades
con < 100
habitantes*
Chiapas
54
76
19 309
13.1
Guerrero
45
66
7 593
10.1
Oaxaca
55
62
10 352
5.9
Nacional
25
76
196 369
11.6
* Basado en datos proporcionados por CONAPO.
Fuente: CNA (2001b).
La tabla 6.11 muestra las inversiones en servicios de agua y drenaje rurales en los tres Estados del
sur. Chiapas ha recibido la mayor proporción de los fondos. Por su parte, la tabla 6.12 ilustra las
inversiones realizadas por la CNA, de 1995 a 2000, en las zonas rurales en diversos Estados;
obsérvese que la inversión per cápita en Chiapas fue trece veces mayor que la efectuada en Guerrero.
Tabla 6.11 Inversiones en agua y drenaje en zonas rurales en Chiapas, Guerrero y Oaxaca
(1997 y 2000)
Año
Inversión nacional
total en agua
y saneamiento
en zonas rurales
(millones de USD)
%
destinado
a
Chiapas
%
destinado
a
Guerrero
%
destinado
a Oaxaca
1997
43.5
34 %*
0.1 %*
6.4 %
2000
84.1
35 %
0.1 %
2.8 %
* 100% de participaciones federales.
Fuente: CNA (1998 y 2001b).
A pesar de que Chiapas ha recibido la mayor parte de la inversión en agua y saneamiento de las
zonas rurales de México, no está probado que dichas inversiones se hayan traducido en mejoras
sustanciales del servicio.
© OECD, 2003
24
OVERVIEW
SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
Tabla 6.12
Estado
Inversiones realizadas por la CNA en zonas urbanas de ciertos Estados
(1995-2000)
Inversión
(millones de MXN)
Habitantes
(censo de 2000)
Inversión
per cápita
Baja California
96.9
190 410
509
Chiapas
975.3
2 039 551
478
Durango
106.3
520 925
204
Sinaloa
124.7
826 022
151
Oaxaca
130.1
1 907 340
68
Puebla
98.1
1 577 078
62
Guerrero
47.7
1 378 448
35
Fuente: Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Estado de Guerrero (2001), excepto los datos relativos a Oaxaca,
proporcionados por la Gerencia de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales.
La situación de San Marcos (véase el recuadro 6.2) resume un gran número de los problemas a los
que se enfrentan las localidades rurales en México.
Recuadro 6.2. Problemas de las localidades rurales: el caso de San Marcos
La localidad de San Marcos, en Guerrero, tiene 275 habitantes. Sacan el agua de manantiales y
suelen dedicarla al consumo humano y animal más que a la irrigación. La población vive casi
completamente en una economía no monetaria; el comercio de animales en ocasiones especiales
constituye la única fuente de ingresos. El punto de agua más cercano está a menos de 200 metros. Para
hacer llegar el agua a las casas, los habitantes utilizan mangueras. Uno de los principales problemas a
los que debe enfrentarse la población de San Marcos es el riesgo sanitario derivado de utilizar agua de
un punto de agua abierto. Aunque la CNA proporciona cloro a numerosas localidades rurales como
parte del Programa de Agua Limpia, muchas personas no lo usan y, en consecuencia, la incidencia de
las enfermedades es elevada.
6.3.1 Medidas de transición en las zonas rurales
Se han lanzado diversos programas tanto de respaldo a proyectos de agua y saneamiento en zonas
rurales y marginadas, como de fomento de la participación social en los sistemas de explotación y
mantenimiento de los servicios de agua. Un ejemplo de este tipo de programas es el Programa para la
Sostenibilidad de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento (PROSSAPYS) en las zonas rurales.
25
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SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
OVERVIEW
PROSSAPYS
PROSSAPYS tiene como finalidad respaldar a las localidades rurales en lo referente a los
servicios de abastecimiento de agua y de saneamiento, garantizar la calidad de dichos servicios y
fomentar la descentralización y la participación comunitaria organizada y activa.
PROSSAPYS está destinado a localidades de menos de 2 500 habitantes (pero más de cien). Por
lo general, se apoya a las comunidades más marginadas, aquellas que han realizado repetidas
solicitudes de ayuda y las que cuentan con una gran proporción de población indígena. Para los
municipios que ya poseen agua entubada, se otorga la prioridad a los proyectos de saneamiento. La
comunidad tiene que contribuir financiando parte de la inversión y participar en la explotación y el
mantenimiento, a fin de que, en última instancia, los sistemas “pertenezcan” a las personas a quienes
deben servir.
El PROSSAPYS consta de los tres elementos siguientes: i) el desarrollo institucional; ii) el
respaldo social y la participación comunitaria, y iii) la infraestructura. En relación con el primer
elemento, el programa potencia la descentralización y la capacitación, y garantiza un seguimiento de
al menos diez años tras la finalización del proyecto, a fin de cerciorarse de que los sistemas de agua
funcionan correctamente y se pagan las cuotas, y de proporcionar ayuda para preparar manuales
prácticos, orientaciones y evaluaciones ex post. El objetivo consiste en proporcionar seguimiento hasta
que la organización local sea capaz de mantener los puntos de agua o los sistemas de canalización y
gestionar el sistema.
El objetivo del elemento “respaldo social y participación comunitaria” es involucrar a las
poblaciones en la planificación, el desarrollo y la explotación de los nuevos sistemas de agua y de
saneamiento. Por último, la “infraestructura” cubre las inversiones de ingeniería y los gastos de
construcción y expansión de los sistemas de abastecimiento de agua y de saneamiento.
PROSSAPYS promueve asimismo la coordinación entre los diferentes niveles gubernamentales, a
saber, entre los niveles nacional, estatal y municipal. La financiación proviene de recursos federales y
estatales a partes iguales. El Gobierno federal, a través del CNA, financia el 50% del presupuesto
anual, mientras el Gobierno estatal asume el resto, a partir de su propio presupuesto o con la
colaboración de los municipios. La parte federal suele financiarse mediante créditos del Banco
Interamericano de Desarrollo. Normalmente, tras firmar un acuerdo de proyecto, los Estados revierten
a las poblaciones implicadas la parte correspondiente del Ramo Presupuestal 33, a fin de ayudarlas a
sufragar los costes de construcción. En numerosos casos, los municipios no disponen de recursos
suficientes, y los proyectos no pueden llevarse a cabo.
Una de las principales características de PROSSAPYS radica en que las comunidades se
organizan en forma de comités u otro tipo de asociación para formular, ejecutar y seguir los proyectos.
La participación comunitaria pretende esencialmente:
•
•
identificar el tipo y el grado de servicio que desea la población y que está dispuesta a pagar;
establecer la cantidad y la forma en que pagará cada unidad doméstica (p. ej., en efectivo, en
trabajo, en material, etc.);
© OECD, 2003
26
SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
•
•
OVERVIEW
garantizar un nivel de sostenibilidad mínimo estableciendo unas cuotas7 que cubran al menos
los costes de explotación y de mantenimiento;
determinar la forma de gestión y mantenimiento de las instalaciones.
Por lo general, los municipios presentan las solicitudes de obras de agua y saneamiento al
correspondiente COPLADE, pero, por ejemplo, en Oaxaca, debido a limitaciones económicas, sólo
del 10% al 20% de las solicitudes recibidas pueden llevarse a cabo.
La máxima prioridad es la construcción de nuevos sistemas, que se antepone a la rehabilitación de
los existentes, con objeto de equipar las zonas que carecen de cualquier tipo de servicio y garantizar
que la inversión se centra en extender la cobertura de las redes. Los tipos de obras más frecuentes son
la construcción de nuevos sistemas de bombeo o de sistemas de gravedad, la expansión de los sistemas
existentes, la recolección de aguas de lluvia y el saneamiento rural. De las 460 545 personas de 971
localidades que se beneficiaron del PROSSAPYS en 2001, el 27% se hallaba en Chiapas, el 2% en
Guerrero, y el 6% en Oaxaca (CNA, 200b).
Otros programas
Por su parte, SEDESOL lleva actualmente dos nuevos programas8 de respaldo a las comunidades
indígenas, centrados esencialmente en proyectos de infraestructura.
El Programa para el Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas pretende colmar las
lagunas de infraestructura existentes, en especial, en materia de agua y drenaje, carreteras y
electricidad. En el 22% de los municipios de México aproximadamente, el 40% de la población, o
más, es indígena; la mayoría de esas comunidades sufren de un grado de marginación elevado.
Alrededor de 3 000 localidades indígenas de más de cien habitantes carecen de acceso al agua potable,
y 5 600 no disponen de drenaje. El programa pretende responder a la demanda existente, impulsar el
desarrollo económico local y regional, y preservar los recursos naturales. Se ha dado prioridad a los
veinte Estados con mayor porcentaje de población indígena, de preferencia en distritos particulares
que ha identificado SEDESOL9. Cerca del 90% del presupuesto se dedica a construir, rehabilitar,
extender o mejorar la infraestructura.
Los programas regionales para zonas de marginación alta y pueblos indígenas también pretenden
fomentar el desarrollo de las comunidades que se hallan en situación de extrema pobreza, en
particular, en Chiapas, Guerrero y Oaxaca, respaldando proyectos de infraestructura. Estos programas
se centran asimismo en la educación, la salud y la cultura. Los Gobiernos locales son los encargados
de aprobar los proyectos, que deben beneficiar, como mínimo, al 20% de la comunidad, que no puede
estar disfrutando a la vez de ayudas procedentes de otros programas públicos, a menos que los
proyectos sean complementarios. La contribución federal típica no suele sobrepasar los 25 000 USD
por proyecto, aunque esta cantidad puede ser mayor si se trata de proyectos de infraestructura. El
Gobierno federal puede llegar a financiar hasta el 50% del coste total del proyecto.
7
En las poblaciones consultadas, la cantidad media mensual abonada por unidad doméstica era de 2 USD.
Sus normas de funcionamiento se publicaron el 15 de marzo de 2002.
9
Las 250 microrregiones identificadas abarcan 476 municipios con elevados índices de marginación.
8
27
© OECD, 2003
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OVERVIEW
La función de las ONG
Las organizaciones no gubernamentales desempeñan una función muy importante en la prestación
de servicios de agua y saneamiento, en especial, en el seno de las comunidades pobres y marginadas.
La mayor parte de su trabajo se ha centrado en Chiapas y Oaxaca. El recuadro 6.3 plasma la
dedicación de ese tipo de partícipes en México.
6.4 Las zonas urbanas de Chiapas, Guerrero y Oaxaca
Los niveles de urbanización en Chiapas, Guerrero y Oaxaca son de los más bajos del país,
comparables al nivel general de urbanización de México en 1960. La mayor parte de la población
urbana de esos Estados vive en ciudades de menos de 50 000 habitantes (en concreto, el 56% en
Chiapas, el 43% en Guerrero y el 69% en Oaxaca).
Se calcula que la población urbana de México aumentará de 72.8 millones en 2000 a 82.2 en
2010, esto es, un incremento del 11.4%. Las previsiones del CONAPO en relación con el crecimiento
de la población urbana en los tres Estados del sur durante el periodo de referencia son las siguientes:
un incremento del 11.6% en Chiapas, del 6.7% en Guerrero y del 5.5% en Oaxaca.
Recuadro 6.3. Programa Agua para Siempre
En partes de Puebla y Oaxaca en las que viven numerosos mixtecos, la ONG Alternativas y
Procesos de Participación Social A.C. pilota el programa Agua para Siempre desde 1980. Este
programa se centra en abastecer de agua a ciertas poblaciones que, a cambio, se comprometen a
conservar el suelo para la agricultura y la silvicultura, recurriendo a tecnologías apropiadas para
garantizar la regeneración de las cuencas hidrográficas; el agua no sólo se destina a usos domésticos,
sino que constituye un respaldo para la agricultura, la piscicultura, la industria, la ecología y el
ecoturismo. Hasta la fecha, se han beneficiado de este programa más de 134 000 personas –de 114
localidades de 38 municipios- y se han emprendido más de 733 proyectos ecológicos de regeneración,
tendentes a obtener agua (Hernández et al., 2002).
Tal y como muestra la tabla 6.13, la cobertura de agua y drenaje en zonas urbanas en Chiapas,
Guerrero y Oaxaca es de las más bajas del país.
© OECD, 2003
28
OVERVIEW
SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
Tabla 6.13 Cobertura de agua y drenaje en las zonas urbanas de Chiapas, Guerrero y Oaxaca
Agua
Estado
Drenaje
% 1995
% 2000
Clasificación*
2000
% 1995
% 2000
Clasificación*
2000
Chiapas
83.5
85.5
29
83.6
86.6
23
Guerrero
78.5
82.3
32
72.8
74.2
30
Oaxaca
80.9
83.3
30
70.7
71.3
31
Nacional
92.6
94.6
-
87.4
89.6
-
* De los 31 Estados y el Distrito Federal; la posición 32 representa, por lo tanto, la peor cobertura.
Fuente: CNA.
La tabla 6.14 indica las tarifas del agua para usos domésticos en 2001 en determinadas localidades
de dos de esos tres Estados. Es frecuente combinar precios fijos y precios variables en función del
consumo medido.
Tabla 6.14 Tarifas del agua en algunas localidades de Chiapas y Oaxaca
Localidad
Cuota fija
mensual
(USD2)
Consumo medido
Cuota
mínima
Precio
mínimo
Precio
máximo
(USD/mensual)
(USD/mensual)
(USD/mensual)
Ixtepec, Oaxaca
4.4
3.1
0.22
0.25
Juchitán, Oaxaca
6.5
3.3
0.22
0.25
Salina Cruz, Oaxaca
3.9
3.9
0.25
0.28
2.4 a 3.4
n.a.
n.a.
n.a.
Tapachula, Chiapas
n.a.
2.4
0.17
0.26
Tehuantepec, Oaxaca
3.0
3.2
0.20
0.26
Tuxtla Gutiérrez, Chiapas
n.a.
2.5
0.23
0.74
San Cristóbal de las Casas, Chiapas
n.a.: no aplicable
Observaciones:
Saneamiento no incluido - USD 1 = MXN 10.
Fuente: CNA y Barocio (2002).
Los ingresos generados por esa tarificación no resultan siquiera suficientes para cubrir los gastos
de explotación y mantenimiento. Un estudio realizado por la CNA muestra que el ingreso medio de las
compañías de agua en el sur del país es muy bajo, del orden de 0.065 USD/m3 en Chiapas, 0.17
USD/m3 en Guerrero y 0.05 USD/m3 en Oaxaca; de cada 1 000 litros de agua extraídos, sólo 400
generan algún ingreso para las compañías de agua (Barocio, 2002).
También la asequibilidad plantea problemas, ya que, pese a que el gasto en agua por unidad
doméstica es la mitad que en las localidades del norte del país, los ingresos familiares de los Estados
del sur también son inferiores de un 25% a un 40% (Barocio, 2002).
29
© OECD, 2003
OVERVIEW
SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
La tabla 6.15 refleja que Guerrero y Oaxaca tienen más o menos el mismo nivel de utilización de
la capacidad de depuración de aguas residuales que el resto del país en general (que es bastante bajo,
comparado con otros países de la OCDE), mientras que Chiapas carece de depuración de aguas.
Tabla 6.15 Depuración de aguas residuales
Plantas
en servicio
Plantas
fuera de
servicio
Aguas
residuales
depuradas
(lps)
% de
capacidad
utilizada
867
0
13
0
0%
15
2 304
14
1
1 459
63%
Oaxaca
30
578
25
5
358
62%
Nacional
1 018
75 953
793
225
45 927
60%
Estado
Número de
plantas
depuradoras
Capacidad
instalada
(lps)
Chiapas
13
Guerrero
lps = litros por segundo.
Fuente: CNA.
6.4.1 Medidas de transición
Los programas relativos a la infraestructura de agua para zonas urbanas son gestionados
principalmente por el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, SNC (BANOBRAS) y la CNA.
En septiembre de 1995, se fundó el Fondo de Inversión en Infraestructura (FINFRA), que, hoy en
día, constituye el corazón del Programa para la Modernización de los Prestadores del Servicio de
Agua y Saneamiento (PROMAGUA), pilar de los esfuerzos por promover las oportunidades de
inversión y los proyectos de financiación de infraestructura, que recibe recursos federales –a través de
las contribuciones del FINFRA y de la CNA. Los organismos operadores deben obtener la
autorización para aplicar tarificaciones que cubran al menos los costes de explotación y
mantenimiento, de forma a alentar una mayor participación del sector privado en el desarrollo de la
infraestructura de agua básica. En particular, PROMAGUA se dedica directamente a instaurar la
infraestructura de agua necesaria en localidades de más de 50 000 habitantes. Para poder acceder a los
fondos de PROMAGUA, los organismos operadores (junto con las autoridades estatales y
municipales) tienen que firmar un acuerdo con la CNA y BANOBRAS, por el que se comprometen a
aceptar la participación del sector privado y a modificar, en su caso, su marco legal, a fin de permitir
efectivamente dicha participación.
Los poderes públicos, estatales y municipales, y los organismos operadores deben comprometerse
también a aportar los cambios estructurales necesarios, incluidos la reforma de las tarifas y la
capacitación para la gestión. Aunque el programa da prioridad a la participación del sector privado, las
compañías de agua que logren autofinanciarse en al menos un 60% podrán obtener recursos
(básicamente, en forma de subsidio) de hasta el 40% del coste de las actividades de saneamiento sin
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tener que recurrir a la intervención del sector privado. El presupuesto de PROMAGUA es de 2 800
millones de USD (50% para proyectos de agua y 50% para carreteras).
Cabe citar, además, otros programas de interés. Así, el programa de Fortalecimiento de Estados y
Municipios II (FORTEM II), programa de crédito que reúne a varios sectores, está destinado a
reforzar las instituciones estatales y municipales. Este programa otorga créditos de hasta 25 años a un
interés relativamente bajo. Por su parte, el programa de Fortalecimiento Financiero (FORTAFIN)
ofrece crédito a las entidades municipales o paramunicipales que tienen ingresos anuales limitados.
Por último, el Programa de Nuevo Impulso al Desarrollo Municipal (PRONIDEM), programa de
crédito para toda infraestructura municipal que tenga repercusiones sociales, incluye una parte de
“formación” y se destina a aquellos municipios que respondan a los criterios de selección de
BANOBRAS.
6.4.2 La ciudad de Oaxaca y las zonas urbanas periféricas10
La ciudad de Oaxaca presenta un gran crecimiento (la población ha aumentado significativamente
en las últimas décadas); nuevos barrios y asentamientos informales; sustanciales recortes de agua, que
obligan a recurrir a fuentes de abastecimiento alternativas (p.ej., camiones cisterna), y ciertos
problemas culturales y étnicos, ya mencionados anteriormente.
En 2000, se calculó que la población de la ciudad de Oaxaca y los 18 municipios incluidos en su
zona metropolitana era de 453 258 habitantes. El esquema de crecimiento de la ciudad desde los años
1980 ha sido irregular. La ciudad de Oaxaca ha absorbido numerosos barrios y terrenos pertenecientes
a su propio término municipal o al de municipios vecinos. Como éstos se reservan una parte de sus
tierras para la agricultura y la ganadería, la mayoría de los emigrantes se instalan en Oaxaca mismo.
Por ende, la demanda de servicios públicos está creciendo y, paralelamente, se están incrementando
las lagunas en la cobertura.
La zona metropolitana de Oaxaca se encuentra en una situación mucho peor que el resto de
México en términos de infraestructura. Así, por ejemplo, el 26% de la población (lo que equivale a
26 000 unidades domésticas) no tiene una conexión oficial a la red pública de agua y el 42% carece de
acceso al drenaje.
Además, algunas zonas de la ciudad reciben el agua por tandeo, esto es, a determinadas horas o
ciertos días de la semana, llegando a veces a prestarse el servicio una vez cada ocho días. Una de las
máximas preocupaciones de las compañías de agua es planificar los tandeos (esto es, la forma en que
se distribuirá el agua disponible). La mayor parte de los usuarios cuenta con un calendario con las
indicaciones pertinentes sobre la distribución del agua en su zona.
10
Este caso se basa en el estudio “Análisis coste-beneficios de las inversiones en el sector del agua para el área metropolitana de Oaxaca”,
preparado en octubre de 2002 por Sergio L. Rodríguez Medrano y Francisco Amador Ramírez en el Centro de Estudios para la Preparación y
Evaluación Socioeconómica de Proyectos (CEPEP), una fundación de la Secretaría de Economía y BANOBRAS. Don Sergio L. Rodríguez es
director financiero en BANOBRAS y D. Francisco Amador es gerente de evaluación financiera de proyectos. Las opiniones presentadas no tienen
por qué reflejar necesariamente las del CEPEP o BANOBRAS. El Lic. Celestino Alonso, don José María Villalobos y otros miembros del Comité
de Planeación para el Desarrollo del Estado (COPLADE) de Oaxaca han contribuido asimismo con sus aportaciones a esta sección.
31
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La ciudad de Oaxaca se divide en 196 colonias, de las que 38 (el 19.4%) reciben agua a diario,
mientras que a las restantes 158 (es decir, el 80.6%) se les suministra agua de dos a cuatro días por
semana a determinadas horas. Aunque el caso de Oaxaca es extremo, las dificultades en el
abastecimiento de agua son frecuentes asimismo en otras periferias urbanas del sur del país: por
ejemplo, sólo el 30% de la población de Iguala (Guerrero) dispone de servicio continuo y, en ciertas
zonas de Tuxtla Gutiérrez (Chiapas), los usuarios sólo reciben agua una vez por semana (Barocio,
2002). En la ciudad de Oaxaca, aproximadamente el 70% de la población tiene acceso al agua
entubada; unos 118 000 habitantes carecen de conexión oficial al sistema de agua y recurren a
camiones cisterna (en su mayoría, privados), que suelen distribuir agua sacada de pozos. Cerca del
48% del agua distribuida por las canalizaciones se pierde a causa de fugas.
Las fuentes de agua que alimentan la ciudad de Oaxaca -que incluyen 58 pozos profundos (de los
que 40 funcionan normalmente) distribuidos entre tres cuencas hidrográficas, dos galerías filtrantes y
tres manantiales- están llegando a su límite en términos de cantidad disponible. El abastecimiento de
agua para la ciudad de Oaxaca y parte de sus suburbios (335 000 habitantes) se realiza mediante unas
73 000 conexiones individuales. Uno de los principales problemas es la escasa eficacia de las
instalaciones de extracción y distribución existentes. Por ejemplo, dado que el equipamiento utilizado
para la extracción de agua es ineficaz, eso incrementa los gastos en electricidad. Este ejemplo ilustra
que el Gobierno tiene que resolver las cuestiones relativas al abastecimiento del agua dentro del
contexto más amplio de los recursos hídrico sen general.
La mayoría de los suburbios carecen de sistemas de drenaje. Las alternativas a esta carencia son el
recurso a letrinas, fosas sépticas y desagües directos a calles y ríos. Los usuarios de letrinas y fosas
sépticas deben hacerse cargo de los gastos de mantenimiento (véase la tabla 6.16).
Los desagües efectuados directamente en los ríos no son sometidos a tratamiento alguno, lo que
plantea un claro problema medioambiental. Los ríos afectados por esos desagües son el Atoyac, el
Salado y el Jalatlaco. Durante la estación de las lluvias, las crecidas provocan a veces el
desbordamiento de los cursos de agua o de las alcantarillas; el olor que se desprende de los cursos de
agua contaminados reduce el valor de los bienes inmuebles colindantes y deterioran la fauna local.
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32
OVERVIEW
SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
Tabla 6.16 Coste de mantenimiento de las fosas sépticas y letrinas
para los usuarios de agua y drenaje en la ciudad de Oaxaca
Usuario, según el tipo
de vivienda
Costes
(USD/m3)
Consumo (m3/conexión/año)
Pobre, sin agua
o drenaje
0.811
94
Medio, con agua,
pero sin drenaje
0.875
127
Alto, con agua,
pero sin drenaje
1.176
137
Fuente: S. Rodríguez Medrano y F. Amador Ramírez (2002).
De las 73 000 unidades domésticas conectadas a la red de abastecimiento de agua oficial,
alrededor del 93% tienen instalados contadores, pero el consumo sólo se controla en el 18% de los
casos; el resto de los usuarios pagan en función de un consumo histórico medio.
Los usuarios que no están conectados a la red oficial consumen una media de 8m3/mes y pagan 20
USD mensuales a los vendedores de agua (los usuarios que están conectados a la red oficial pagan
unos 0.50 USD por mes). Con todo, en las zonas pobres, las tarifas fijas son inferiores (3.80 USD por
mes) a las aplicadas en las zonas residenciales (10.30 USD por mes).
El Gobierno del Estado de Oaxaca y BANOBRAS llegaron recientemente a la conclusión de que
instalar una red oficial para el agua y el drenaje sería más funcional y rentable a largo plazo que el
actual sistema no oficial. En lo que al abastecimiento del agua se refiere, partiendo del consumo medio
de una familia de 94 m3 por año, un sistema oficial permitiría a esa familia tener una factura anual
inferior, de aproximadamente 273 USD, ya que no tendría que seguir pagando por el agua de los
camiones cisterna. Sin embargo, en ese caso, también se calcula que el consumo medio de la familia
pasaría de 94 m3 a 127 m3. En ese sentido, en una zona urbana o periférica que ya sufre de un
abastecimiento de agua intermitente, resulta esencial tener en cuenta las repercusiones que ese
aumento de la demanda podría tener en la gestión del agua. La familia del ejemplo pagaría el
equivalente de 71 USD por el agua adicional, cuyo coste de producción, sin embargo, ascendería a
120 USD anuales; por lo tanto, el beneficio neto que generaría para la unidad familiar la instalación de
una red sería de 224 USD. Esta misma lógica es aplicable a los proyectos de drenaje.
La propuesta prevé una inversión de 3.3 millones de USD para proyectos de abastecimiento de
agua y de 22.8 millones de USD para proyectos de drenaje, tanto para la ciudad de Oaxaca como para
sus alrededores. Respecto al agua, esto se concretizaría en la instalación de 17 882 conexiones de
2003 a 2006 y, por ende, se llevaría agua a 76 175 personas más; en cuanto al drenaje, los proyectos
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© OECD, 2003
SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
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propuestos beneficiarían a 188 500 habitantes o, lo que es lo mismo, a más del 85% de la población,
que ahora carece de sistema de drenaje público.
El recurso a servicios alternativos “diferenciados” implica variar los enfoques sobre la
tarificación. En casos como el de la ciudad de Oaxaca, resulta ventajoso contar con servicios
diferenciados en lugar de un sistema normalizado y homogéneo de agua entubada y saneamiento, dada
la densidad de población y el hecho de que las zonas periféricas de la ciudad, a menudo pobres, suelen
hallarse alejadas de las redes de canalización, lo que podría encarecer las nuevas conexiones.
Numerosas comunidades y zonas están aisladas, y el asentamiento de algunas localidades está tan
disperso, que las viviendas pueden estar a un kilómetro unas de otras: en esos casos, no resultaría
rentable instalar redes de agua y saneamiento.
6.5 La función del Gobierno
La función primordial del Gobierno es trabajar por incrementar los niveles de cobertura en el
tiempo y garantizar una calidad de servicio adecuada. Dado que la instalación de conexiones
particulares para todos sólo puede considerarse a largo plazo, resulta necesario adoptar una estrategia
de transición, con varias etapas. Si el Gobierno no puede proporcionar o garantizar servicios públicos
de agua, sí puede, sin embargo, ir integrando y regulando progresivamente aquellos servicios que se
suministran de forma paralela.
Asimismo, el Gobierno puede aportar su contribución respaldando mecanismos que fomenten la
participación comunitaria. El Gobierno de México ha impulsado activamente la participación social,
en particular, en las zonas rurales. En el marco de PROSSAPYS, por ejemplo, se pone claramente de
manifiesto que, si los interesados no participan desde el principio de un proyecto, los servicios que
éste permite garantizar quedan privados de uno de los elementos esenciales de su viabilidad social (y,
por lo tanto, financiera).
Aunque incumbe a los municipios la prestación de servicios de agua y saneamiento, es tema
discutido determinar quién tiene que asumir efectivamente esa responsabilidad. Los argumentos a
favor de dejarla en manos de los municipios señalan la proximidad de éstos con los usuarios, el acceso
a la información y la interdependencia de las redes. Sin embargo, hay que admitir que gran parte de
los municipios no tienen la capacidad necesaria para emprender esta tarea.
Por ende, la capacitación a todos los niveles, en especial, en la esfera municipal y comunitaria,
resulta vital. La capacitación incluye la instauración de marcos normativos, la reestructuración de las
organizaciones sectoriales, y el desarrollo de capacidades de gestión y profesionales. La potenciación
de los recursos humanos es un componente clave de la capacitación, en particular, en lo que respecta a
la salud y la higiene.
El Gobierno también puede velar por garantizar el cumplimiento de la normativa medioambiental
y por evitar que se sobreexplote y contamine un recurso natural como el agua. Muchos pozos, ríos y
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puntos de agua se explotan sin autorización. La mejora de la calidad del agua es una tarea difícil que
exige seguir una estrategia a largo plazo que permita avanzar por etapas.
Por último, la coordinación entre las diferentes instancias gubernamentales es esencial. En
México, sería necesario modificar el marco normativo a fin de responder a las necesidades del sector
hídrico y definir claramente las funciones de los tres niveles gubernamentales. El Gobierno central
debería aprovechar plenamente de las capacidades de funcionamiento de los gobiernos estatales y
municipales. En el caso del PROSSAPYS, por ejemplo, se creó la Comisión de Regulación y
Seguimiento (CORESE) con objeto de coordinar las actuaciones del Gobierno federal y de los
gobiernos estatales. Precisamente, se necesitan mecanismos como ése para regular las relaciones entre
todos los partícipes implicados, tanto a nivel nacional como regional.
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Capítulo 7. Síntesis y conclusiones
7.1 Indicadores, tendencias y políticas en materia de asequibilidad
En 1999, se observó que, durante varios periodos, que iban hasta mediados y finales de los años
1990, las cantidades pagadas por las economías domésticas de la mayoría de los países de la OCDE
habían aumentado entre el 2% y el 6% por año. Cuatro años más tarde, la mayoría de los incrementos
oscilaban entre el 0% y el 4%, y el incremento medio anual había caído del 3.7% al 1.6%. Con todo, el
capítulo 2 indica que es probable que los cánones en la materia sigan aumentando en la presente
década, en gran parte por razones medioambientales.
El capítulo 2 también proporciona elementos para llevar a cabo una medición formal de los
problemas de asequibilidad que existen en los países de la OCDE, medición que se basa en la
cuantificación de la carga que representan las cantidades pagadas por el agua. Los problemas de
asequibilidad se han evaluado, bien en función de datos nacionales medios (indicadores de
“macroasequibilidad”), bien en función de datos propios de determinados grupos o regiones
(indicadores de “microasequibilidad”). Esa información, sumada a un estudio llevado a cabo en 25
países miembros sobre la percepción de la asequibilidad, parece indicar que, aproximadamente en la
mitad de los países de la OCDE, la asequibilidad del agua para las economías domésticas con bajos
ingresos constituye un problema serio (o lo sería si no se hubiesen adoptado las medidas pertinentes) o
lo constituirá si no se aplican las medidas necesarias.
Cabe preguntarse cómo afrontar los problemas relativos a la asequibilidad, teniendo en cuenta que
resulta conveniente contar con sistemas impositivos que reflejen los costes económicos y
medioambientales totales “reales” de la utilización del servicio de agua por las economías domésticas.
Las políticas que se están aplicando pueden desglosarse en dos grupos: medidas de apoyo a los
ingresos y medidas de ajuste de las tarifas e innovación.
El apoyo a los ingresos de las economías domésticas más pobres se canaliza, a veces, a través de
los sistemas de protección social o se vincula a programas de vivienda, y existen numerosos ejemplos
de asistencia prestada por los poderes públicos locales. Asimismo, se ha observado la existencia de
fondos creados a nivel departamental para condonar las deudas por agua (Francia); de un fondo social
constituido para unidades domésticas necesitadas financiado mediante una leve retención en los
cánones por agua (región valona de Bélgica), y de fundaciones de caridad instauradas por compañías
de agua privadas para pagar las deudas por agua (Inglaterra y Gales). En Australia, Flandes
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(Bélgica) y Estados Unidos, existen diversos programas de reducción de tarifas y de descuentos,
basados, por lo general, en un valor monetario fijado de antemano para las diferentes unidades
domésticas (y que, de hecho, constituye una especie de apoyo a los ingresos). Además, las unidades
domésticas con pocos ingresos disfrutan asimismo de otros tipos de ayudas, como ciertos programas
flexibles de pago y devolución de deudas, bonos de agua y evaluación de sus necesidades por una
agencia de protección social externa. Sin embargo, las restricciones presupuestarias a las que deben
atenerse los poderes públicos limitan a menudo el alcance de la ayuda que las unidades domésticas
pueden recibir de esos programas, que dependen de los presupuestos generales del Estado.
En relación con el ajuste de las tarifas, todo parece indicar que una tarificación de “tipo flamenco”
presenta claras ventajas, ya que ofrece un primer bloque de consumo gratuito o a precio muy
moderado a todas las personas que forman parte de una unidad doméstica y refleja luego el paso del
uso “básico” del agua a su uso “discrecional” estableciendo uno o más bloques a precios muy
próximos a los costes sociales marginales. De hecho, se ha observado que el recurso a este tipo de
tarificación va en aumento. Siempre y cuando el primer bloque no sea demasiado amplio, este tipo de
tarificación ha dado mejores resultados, tanto en términos de equidad como en términos de respeto
medioambiental, que otras formas de tarificación progresiva por bloques. El tercer bloque (o
siguientes) de utilización discrecional sólo debería añadirse a la estructura de tarifas si resulta probado
que es probable que revierta en beneficio de la conservación de los recursos. Se podría aceptar el
aplicar un canon fijo diferente para cada unidad doméstica (que variase, quizá, en función del tipo de
terreno), pero se recomienda no cubrir con esto mas que los costes específicos del hecho de ser cliente
(p. ej., la medición del consumo, la facturación y las cuotas de recogida), no sólo para mantener el
índice de consumo por volumen relativamente alto, sino también para no crear una desventaja para las
unidades domésticas más pequeñas. Resulta obvio que estas estructuras de tarificación implican una
subvención cruzada considerable entre las economías domésticas aunque el alcance de este fenómeno
no ha podido ser cuantificado en ninguna de las estructuras de tarificación examinadas.
Para que una tarificación de “tipo flamenco” funcione, es necesario llevar y actualizar con
regularidad una especie de censo o registro oficial o casi oficial de las personas que integran cada
unidad doméstica. Algunos países ya lo hacen, de forma que no debería haber problema en utilizar
esta información a fin de establecer los cánones sobre el agua. Sin embargo, en otros países, no
existen tales registros, y el hecho de intentar elaborarlos podría resultar problemático, tanto política
como socialmente.
Donde existan preocupaciones de este tipo, puede invocarse la necesidad de introducir
concesiones tarifarias, modificaciones de las tarifas o estructuras de precios especiales reservadas para
grupos con ingresos bajos. La posibilidad de disfrutar de esas ventajas debería basarse en el nivel de
rentas (como sustituto de la capacidad de pagar) o, si esto resultase difícil de evaluar, en el derecho de
beneficiar de las prestaciones sociales existentes o de otras ventajas otorgadas por las compañías de
agua. Ejemplos de medidas de este tipo –procedentes de Australia, Estados Unidos, España, Malta,
Inglaterra y País de Gales- han sido catalogados tanto en el grupo de las medidas de apoyo a los
ingresos como en el de los de ajuste de tarifas, ya que sus efectos son muy similares. En ciertos casos,
estas medidas implican una subvención por parte del contribuyente (por ejemplo, las concesiones
otorgadas a los jubilados australianos y a los titulares de tarjetas sanitarias). En otros, la fuente de
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financiación suele estar constituida por las subvenciones cruzadas prestadas por las unidades
domésticas a las que abastecen otras compañías de agua.
Las subvenciones desempeñan una función muy importante en la gestión de los problemas de
asequibilidad en cierto número de países. Independientemente de las subvenciones cruzadas generadas
obligatoriamente por las estructuras tarifarias progresivas por bloques (en particular, cuando se
modifican para garantizar mayor equidad frente a familias numerosas), se han mostrado ejemplos de
subvenciones del Gobierno central destinadas a financiar: i) una asistencia provisional (Escocia) o de
cierta duración (Hungría y probablemente la República Eslovaca) para las unidades domésticas
pobres y las regiones desfavorecidas que necesitan extender y renovar rápidamente sus
infraestructuras y ii) las primeras canalizaciones de agua (por ejemplo, en los pueblos aislados de
México).
En Australia, no se da ninguno de los dos casos. Con todo, desde hace unos 30 años, se otorgan
“concesiones” a todo tipo de grupos de clientes, y las subvenciones subyacentes (y transparentes)
forman ya parte de las finanzas de todas las compañías de agua. La consecuencia es un impacto muy
limitado sobre los precios marginales que pagan las unidades domésticas, pero esto no sería así si, por
razones económicas o medioambientales, el precio del agua en Australia dejase de basarse en cánones
fijos, como lo ha hecho tradicionalmente.
Tanto si se adopta la fórmula de apoyo a los ingresos como la de ajuste de tarifas, la experiencia
de los países de la OCDE demuestra que es necesario recurrir a programas de “urgencia” o “de crisis”
para las unidades domésticas que atraviesan por serias dificultades financieras y que, por una razón u
otra, no se benefician ni de tarifas especiales ni de apoyo a los ingresos. Como ejemplos de ese tipo de
programas, cabe citar la asistencia municipal, los fondos sociales de las compañías de agua
financiados por retenciones en los pagos de todos los clientes, y las fundaciones de las compañías de
agua.
A medida que aumentan los cánones sobre el agua y la preocupación relativa al medio ambiente y
la salud pública, se torna cada vez más urgente y más difícil conciliar los objetivos medioambientales,
el respeto a la salud pública y el coste asequible del agua. En consecuencia, en el marco de su
planificación a largo plazo, los poderes públicos y las compañías de agua deben tomarse aún más en
serio la función que les incumbe en materia de innovación de tarifas, de apoyo a los ingresos y de
ayuda en caso de crisis.
7.2 Gobernanza del agua y participación del sector privado
La mayoría de los países preocupados por reformar la prestación del servicio de agua tienen
objetivos similares, independientemente del grado de participación actual de su sector privado:
proporcionar agua potable que cumpla las normas de salud fijadas, lograr recuperar totalmente los
costes, e incrementar la asequibilidad. Para alcanzar estas metas, es necesario lograr ciertos objetivos a
largo plazo, aplicables tanto para las compañías públicas como para las privadas, que puedan
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contribuir, en última instancia, a hacer que el servicio de agua responda a objetivos sociales y
medioambientales. Los principales objetivos son:
•
Desarrollar un marco legal y normativo que responda tanto a normas sociales y económicas
realistas como a normas sanitarias y medioambientales.
•
Instaurar y mantener instituciones que tengan atribuciones y responsabilidades claras y,
aspecto éste más importante, la suficiente capacidad para aplicar las políticas pertinentes, y
vincular la prestación de los servicios de agua a la gestión del agua como recurso natural en
determinadas condiciones medioambientales e hidrológicas.
•
Hacer que los servicios públicos sean autónomos y se financien por sí mismos.
•
Asegurarse de que los procedimientos de inversión sean sólidos.
•
Prestar servicios al precio más bajo posible, pero teniendo en cuenta siempre el coste de los
servicios y el valor del agua.
•
Hacer que los servicios sean asequibles para los pobres, en particular, recurriendo a
subvenciones, lo cual implica: establecer tarifas progresivas y aplicar, a su vez, tarifas sociales
a las unidades domésticas con ingresos bajos, a las familias numerosas, a las personas
discapacitadas o jubiladas, y a otros grupos vulnerables; garantizar un suministro mínimo
suficiente para poder responder a las exigencias de salud pública; prohibir las desconexiones
por incumplimiento de pago; y brindar ayudas sociales, tales como introducir planes de
facturación y pago más flexibles para las unidades domésticas con menores ingresos.
•
Velar por garantizar servicios amenos para los consumidores y adaptados a sus necesidades.
Los factores que influyen en los resultados de la participación del sector público y, en ciertos
casos, en la incorporación de elementos de la esfera de la empresa privada en la gestión pública, son la
forma de la participación privada, la estructura competitiva del sector, el tipo de empresa privada que
participe y el ordenamiento jurídico. En el caso de municipios que deseen reformar la prestación del
servicio de agua, resulta importante elegir formas de participación del sector privado que contribuyan
a garantizar una adecuada gobernanza de los recursos hídricos –lo que significa, entre otras cosas,
repartir eficazmente los recursos; establecer y hacer cumplir las más estrictas normas de calidad de las
aguas; integrar la gestión de los recursos hídricos; incrementar la intervención de partícipes; evitar
tomar decisiones políticas irreversibles; y tomar en cuenta la disposición y la capacidad de pago de los
usuarios por esos servicios.
Francia, Alemania, México, Estados Unidos y Gales brindan ejemplos del modo en que
diversas formas de participación del sector privado han contribuido a una correcta gobernanza del
agua. En lo que a la eficaz repartición de los recursos se refiere, una de las lecciones aprendidas es que
los municipios pueden conservar cierto control público sobre los activos y seguir utilizando las formas
administrativas, de sociedad o jurídicas de la participación del sector privado para aplicar los
principios de tarificación según el coste social marginal.
En el caso de compañías de aguas públicas municipales sin ánimo de lucro, en Gales, Alemania y
Francia, la integración de la gestión del agua ha llevado a aplicar políticas de reducción del consumo
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y de fomento de las inversiones en medidas preventivas de bajo coste, a fin de proteger los recursos
hídricos.
Cuando varios municipios pueden formar un consorcio, como ocurre en el caso de que la
participación del sector privado revista la forma de sociedad o una forma jurídica determinada, es
posible operar conjuntamente en los servicios técnicos, lo que puede contribuir a aumentar la
capacidad, a la vez que se introduce una responsabilización pública mediante el control local.
Cuando la regulación y la gestión de los servicios públicos están descentralizados, suelen existir
mecanismos de control democrático, que permiten que los responsables electos participen, directa o
indirectamente, en la fijación de tarifas. También es admisible que ciertos responsables nombrados
trabajen en agencias de regulación o en consejos de administración de servicios públicos como una
forma de control democrático indirecto, pero en tales casos es esencial contar con asociaciones de
defensa de los consumidores eficaces o reguladores independientes para impedir que el proveedor del
servicio de agua pueda ser utilizado con fines políticos.
Una gestión autónoma y flexible es clave para una correcta gobernanza del agua. La flexibilidad
para adaptarse a los cambios locales de la demanda de servicios (ajustando ya sea los niveles de
precios, ya las normas de calidad) suele darse más fácilmente en aquellas situaciones en que los
proveedores no se hallan bloqueados por contratos a largo plazo o sujetos a procesos de regulación
interminables. La obligación formal de cumplir con ciertos tipos de rentabilidad que se utiliza en
Estados Unidos ha alentado a los servicios públicos a seguir elaborando planes de inversión y de
desarrollo con el fin de promover resultados sólidos, tanto desde el punto de vista económico como
desde una perspectiva medioambiental, pero en aquellos sistemas en los que los activos pertenecen a
los poderes públicos (p. ej., Alemania) es posible recurrir a prácticas de aplicación automática con los
mismos fines.
Los municipios que han contado con participación del sector privado, en forma administrativa, de
sociedad u otra forma jurídica, también han logrado fomentar la inclinación a pagar por los servicios
de agua de los consumidores, estableciendo relaciones de confianza; insistiendo constantemente en el
cumplimiento de las normas medioambientales y sanitarias; evitando el uso a largo plazo de subsidios
cruzados o estructuras tarifarias preferentes (que potencian la sensación de injusticia); y garantizando
que los cambios de tarifas se lleven a cabo de forma transparente y con la participación de la
población (preferentemente, local).
7.3 Servicios diferenciados en las zonas desfavorecidas
En algunos países de la OCDE o partes de países que tienen serias lagunas en materia de
servicios, como el caso estudiado de México, la solución no consiste en mantener “un escenario sin
cambios”. Para lograr mejorar los servicios de agua a largo plazo en esas zonas, es necesario operar un
cambio estructural de las políticas existentes, lo cual no sólo hace referencia a la infraestructura, sino
también a aspectos políticos, sociales, culturales, institucionales o económicos.
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En el caso de las zonas rurales y en las periferias de las grandes urbes en México, ciertas
características particulares de esas localidades dificultan el prestar servicios “estandardizados” o “ de
alto nivel”. Cuando las circunstancias locales varían, caben diversas reacciones, y quizá la mejor
forma de proceder sea adoptar un sistema de servicios diferenciados. No existe una única solución
para cada población. Para una población dada, resultará más o menos caro suministrar el agua
mediante medios alternativos, como los programas gestionados por la comunidad o los vendedores de
agua. El precio del agua adquirida de esos vendedores suele ser significativamente más elevado que el
que tienen que pagar quienes están conectados a la red de agua entubada. Adquirir el agua de
vendedores o de camiones cisterna resulta incluso más caro si se tienen en cuenta los costes de
oportunidad, soportados normalmente por las mujeres y los niños, que suelen ser quienes han de
recorrer largas distancias para traer el agua a casa.
Los proyectos de suministro de agua y de saneamiento más eficaces, en particular, en las zonas
rurales, suelen revestir un carácter comunitario y constituir la respuesta a una demanda previa,
centrada en lo que los usuarios quieren y pueden obtener. El éxito de este tipo de proyectos depende
de que los miembros de la comunidad se hallen inmersos en el proceso desde su misma formulación.
También es necesario que se les incluya en las fases de planificación y aplicación de la reforma del
servicio de agua. Los proyectos deberían, asimismo, prever una presencia de seguimiento que ayudase
a las comunidades hasta que la organización local fuese capaz de mantener los recursos hídricos o los
sistemas de distribución de agua.
En cuanto al drenaje, también resulta importante promover la inversión a fin de hacer frente a la
grave carencia de inversiones. Asimismo, sería conveniente difundir la información pertinente sobre
las diferentes opciones posibles de gestión del drenaje, con objeto de que las comunidades pudieran
decidir por sí mismas qué solución se adecuaría más a su situación. Las inversiones en drenaje y en
depuración de las aguas residuales coadyuvarán a reducir la presión a la que están sometidos los
sistemas de abastecimiento de agua.
En cualquier caso, la formación resulta esencial a todos los niveles, ya sea en materia de higiene,
depuración de aguas o uso y aplicación de tecnologías alternativas, ya en lo relativo a la participación
comunitaria, los programas de concienciación o los aspectos que implica la gestión. Se necesita
acuciantemente capacitación técnica y personal cualificado, en particular, en municipios pequeños con
poco peso político. Por último, en este ámbito, es preciso desarrollar programas de formación
infantiles, ya que los niños pueden transmitir sus conocimientos a los miembros de sus familias.
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Índice correspondiente a la versión original en inglés de la publicación
(no incluye anexos, ni listas de cuadros, tablas o gráficos)
Sumario
Capítulo 1. Introducción
Capítulo 2. Indicadores del coste asequible de las cuotas por agua pagadas por las
economías domésticas
Capítulo 3. Medidas sociales en materia de cuotas por agua: cómo conciliar las
preocupaciones medioambientales y sociales
Capítulo 4. Gobernanza y participación del sector privado
Capítulo 5. Gestión de la transición hacia una mejor prestación de los servicios de agua
Capítulo 6. Mejorar el acceso a los servicios del agua: el caso de México
Capítulo 7. Síntesis y conclusiones
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SOCIAL ISSUES IN THE PROVISION AND PRICING OF WATER SERVICES
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El presente resumen es la traducción de extractos de una publicación de la
OCDE editada originariamente en inglés y francés con los títulos siguientes:
Social issues in the provision and pricing of water services
Problèmes sociaux liés à la distribution et à la tarification de l’eau
© 2003, OECD.
Las publicaciones y los resúmenes de la OECD pueden obtenerse en
www.oecd.org/bookshop/
Introduzca "overview" en la casilla "title search" de la página de bienvenida de la
librería en línea o el título inglés del libro (los resúmenes tienen un enlace que remite
al original en inglés)
Estos Resúmenes han sido preparados por la unidad de Derechos y Traducción de la
Dirección de Relaciones Públicas y Comunicaciones.
email: [email protected] / Fax: +33 1 45 24 13 91
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Se autoriza la reproducción del presente resumen, siempre y cuando se mencionen la
nota de copyright de la OCDE y el título de la publicación original arriba indicado.
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