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Desarrollo y gestión de la pobreza: los mínimos sociales en
América Latina
Development and management of poverty: the social
minimum in Latin America
Rosa Helena Stein1
Resumen
Este articulo tiene como objetivo analizar la perspectiva de la protección social en América Latina
en los últimos años, cuando la pobreza se convierte en problema y foco de atención pública y, a
determinar la lógica de funcionamiento de las políticas sociales, por medio de los Programas de
Transferencias monetarias condicionadas, y abandono de las políticas sociales universales que
pasan, cada vez más, asumir carácter privatista. Experiencias iniciadas en los años 90, alentadas
por los organismos internacionales, se reproducen en toda región, pero sin apartarse de la lógica
economicista, basada en severas líneas de pobreza para seleccionar los beneficiarios y en el uso de
instrumentos de focalización para identificar mejor a ellos. Durante la última década, se ha
producido la expansión del gasto social público, sobre todo en materia de seguridad y asistencia
social, que contribuyó a la disminución de las tazas históricas de pobreza y mejora de indicadores
sociales. Sin embargo, la región coexiste con elevados índices de desigualdad, y limitado acceso a
servicios sociales básicos, poniendo en debate, las características del desarrollo y, del efectivo
papel del Estado en asegurar políticas de bienestar para todos. En base a fuentes secundarias, la
experiencia demuestra la incorporación de nuevos y ambiguos discursos por parte de diferentes
agentes, los programas incorporan características que los hacen una distinción entre los países, en
relación a la concepción que los guía, el uso de la condicionalidad, de la perspectiva
multidimensional de la pobreza y su relación con las demás políticas sociales.
Palabras Clave: América Latina; desarrollo; pobreza; focalización; condicionalidad.
[email protected]. Profª Programa de Postgrado en Politica Social. Universidade de Brasilia
1
Abstract
This article has the goal to analyze the perspective assumed by social protection in Latin America
in the last years, when poverty becomes the problem and the focus of attention and determine
the operating logic of social policies by the Conditional Cash Transfer Programs (CCTP), with
the abandonment of universal social policies that starts to assume, even more, their privatist
character. Experiments started in the 1990’s, and stimulated by international organizations, were
reproduced in all the referred region, but without straying from the economicist logic, based on
severe lines of poverty to select the beneficiaries and the use of focusing instruments more and
more sophisticated to better identify the persons. Over the last decade, the expansion of social
public spending was noted, principally with social security and assistance and it was also noted its
contribution to decrease historical indexes of poverty and to improve social indicators.
Nevertheless, the region has high levels of inequality and limited access to basic social services,
putting in debate the characteristics of development of the region and the effective role of the
State to assure welfare policies for all. Based on secondary sources, the experiment reveals the
incorporation of new and ambiguous talks by different agents, related to characteristics of the
CCTP that make them distinguishable among the countries in the region, according to the
conception that guides them, the use of the conditionality, the multidimensional perspective of
poverty and its relation with other social policies and access to basic social services.
Keywords: Latin America, development, poverty, focalization, conditionality.
Introducción
Este articulo tiene como objetivo analizar la perspectiva asumida por la
protección social en América Latina en los últimos años, teniendo en cuenta que, desde
final de los años 1990, en especial, a partir de la Declaración de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio, en 2000, pasaran a ocupar lugar de destaque, los Programas de
Transferencia Condicionada (PTC), en detrimento de políticas universales. Referidos
PTCs constituyen la primera experiencia significativa de transferencia monetaria a una
parcela de la población históricamente abandonada a la propia suerte. La reciente
experiencia latinoamericana contrasta con la experiencia europea, donde los dispositivos
de rendimiento mínimo constituyen “la última red de seguridad” para los que no pueden
asegurar su subsistencia por otros medios y, integran un conjunto de prestaciones
sociales, de servicios sociales y de ayudas en especie. En América Latina, tardíamente, su
implementación aparece como una novedad, teniendo en cuenta su desvinculación del
trabajo, pero, inversamente a la experiencia europea, es considerada la “puerta de acceso a
la protección social” (Cecchini; Martinez, 2011, p. 167), para millones de
latinoamericanos, a una primera red de protección social, precaria, fragmentada y residual.
2
Esa exposición está organizada de modo a localizar las tendencias del desarrollo,
la configuración y discursos comunes en el ámbito de las políticas sociales en las últimas
décadas. En secuencia, destacamos las características generales de la protección social en
América Latina, con foco en los PTC, sus características.
1. Desarrollo, tendencias y discursos en el ámbito de la protección social
latinoamericana
América Latina está siendo referenciada en todo el mundo por la reciente
recuperación de su crecimiento, generando afirmaciones de que esta es la “década de
América Latina”! Para algunos, la región ya dejó la era post-neoliberal, y vivencia, por lo
tanto, la era desarrollista y, para otros, al contrario, lo que hubo es “un cambio de
retórica” que intenta encubrir la continuidad de las ofensivas del capital sobre el trabajo o
la introducción de regulaciones para auxiliar a los bancos” (Katz, 2013, p. 721).
El Banco Mundial refriéndose al crecimiento económico latinoamericano, en
2010, lo hizo considerando el impulso del crédito privado y del empleo, diferentemente
de la realidad vivenciada por países ricos, marcados por profunda crises económica.
Afirma que,
Es bastante conocido que la recuperación económica de Latinoamérica y el
Caribe (LAC) —que adquirió un impulso considerable en el 2010 cuando el
producto interno bruto (PIB) real creció en un 6 por ciento— ha sido
impresionante en comparación con el pasado de la región. Es tal vez menos
conocido que la recuperación de LAC ha superado de forma decisiva el
desempeño del promedio de los países de ingreso medio (MIC). […].
Rompiendo con su propio pasado, el repunte actual en la región no ha
estado caracterizado por la ausencia de crédito ni de empleo. En cambio, la
recuperación está siendo acompañada por un fuerte impulso del crédito
privado —un testimonio del hecho que, a diferencia de los países ricos del
centro, el sistema financiero de LAC salió de la crisis sin haber sufrido
importantes daños en su balance contable. (2011, p. 9)
Los resultados positivos del Producto Interno Bruto (PIB) en la última
década, aún que presenten índices diferenciados entre los países de la región,
toman como referencia la retomada del proceso de crecimiento económico, tras
su interrupción a partir de los años 80, cuando el recetario neoliberal pasa a ser
aplicado en la mayoría de los países, con las medidas preconizadas por lo
Consenso de Washington. En la década precedente, entre 1971-1980, el
crecimiento medio del PIB fue de 5,7%, en cuanto en la década siguiente, 19811990, el mismo bajó a 1,3%. La recuperación ocurrió en las décadas siguientes,
alcanzando la media de 3,2% en 1991-2000; 3,8% en 2001-2010 (CEPAL, 2012, p.
23).
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Sumado al indicador de crecimiento económico, la última década revela
tendencia a la reducción de los niveles de pobreza e indigencia, que en 2012,
alcanzo 28,8% de la población (167 millones de personas), siendo, 11,4% en
situación de indigencia o extrema pobreza (66 millones de personas), expresando
los niveles más bajos en las últimas tres décadas.
Sin duda, que la reducción de los referidos niveles, de pobreza e
indigencia, es significativo e, importante para la población del conjunto de los
países de la región. Todavía, conforme dato de la CEPAL (ídem), persiste el
elevado nivel de desigualdad en que los 10% más ricos de la población reciben
32% del total de la renta generada, en cuanto los 40% más pobres, reciben 15%.
Frente a los indicadores destacados, importa verificar, ¿en qué medida las
políticas utilizadas en la región, además de contribuyeren para la referida
reducción, lo hacen, también, en la perspectiva de los derechos sociales y
fortalecimiento de la ciudadanía? Cuales las características de la protección social
en el período de la década perdida y, de la década en expansión? ¿Qué lugar
ocupan los Programas de transferencia condicionada, en el contexto de las
políticas de protección social? ¿Qué objetivos buscan alcanzar? ¿Cuáles
fundamentos que les dan sostenibilidad? ¿Cuáles las similitudes entre los
programas? ¿Qué desafíos deben aun ser perseguidos?
Para buscar respuestas a las cuestiones, se hace necesario un rápido per
curso sobre las características del desarrollo latinoamericano.
América
neoliberalismo?
Latina:
Desarrollismo,
neo-desarrollismo,
post-
El mundo actual tiene la cara de la barbarie! Comprendida, no como un
adjetivo, como asígnala Menegat (2007), pero refriéndose a la fase contemporánea
del capitalismo, marcado por lo dominio absoluto del capital sobre las esferas de
la vida social y, a todas las partes del planeta.
Pasados los llamados “treinta años gloriosos”, referentes a la
reconstrucción económica y social del período postguerra, la transición de los
años 60 a los 70, cuando el régimen del capital vivió período de crecimiento
económico y, la cuestión social y sus manifestaciones, ya parecían cosa del pasado,
como dije Netto (2012:207), “ellas serian un cuasi privilegio de la periferia
capitalista, a las vueltas con sus problemas de ‘subdesarrollo’”, confirmase que
“las mejorías en el conjunto de las condiciones de vida de las masas
trabajadoras, en los países capitalistas centrales, no alteraban la esencia
exploradora del capitalismo, que continuaba a revelarse a través de
intensos procesos de pauperización relativa.” (idem)
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Las expresiones de movilización de la clase trabajadora en la lucha contra las
políticas restrictivas de derechos sociales, en los últimos años, en diversos países delo
mundo, revelan el modelo de desarrollo en muchas naciones.
Harvey (2011), analizando la crisis en el final de 2008, y los problemas profundos
que atingían a todos los segmentos de la economía norte americana, las dificultades
también de la economía británica, y la situación crítica de países europeos, avalúa que esta
debe ser vista también como el auge de un padrón de crisis financieras que se tornaron
frecuentes y profundas en los últimos años. No hay, afirma el autor, “nada de original en
el colapso actual, además del tamaño y alcance” (ídem, p. 16). En su opinión, se refiere a
uno proyecto de clase que surgió en la crisis de los años 1970, “mascarada por mucha
retórica sobre libertad individual, autonomía, responsabilidad personal y las virtudes de la
privatización, libre-mercado e libre-comercio, legitimo políticas draconianas destinadas a
restaurar y consolidar el poder de la clase capitalista” (ídem). Las evidencias del éxito del
referido proyecto se dejan ver por la centralización de la riqueza y del poder en los países
que tomaron el camino neoliberal, al cuesto de una política de arrojo salarial.
La respuesta del capital al agotamiento del período de expansión de los años 70, a
la reducción de las tazas de lucros, y la ascensión del movimiento operario en aquellos
años, fue política e ideológica, en la perspectiva de restaurar el capital. Como registra
Harvey (2007) gobiernos, de un lado a otro, del planeta, asumieron discursos que, hasta
entonces eran minoritarios.
Indiferentes a los movimientos, en todo el mundo, Estados Unidos e Inglaterra,
rescataron el que es llamado “neoliberalismo” y, lo transformaron en el principio director
de la gestión y del pensamiento económico. Tal principio se materializa por medio de
“prácticas político-económicas que consideran que la mejor manera de
promocionar el bienestar del ser humano, consiste en no restringir el libre
desarrollo de las capacidades y de las libertades empresariales del
individuo, dentro de un marco institucional caracterizado por derechos de
propiedad privada, fuertes mercados libres y libertad de comercio. El
papel del Estado es crear y preservar el marco institucional apropiado para
el desarrollo de estas prácticas”. (HARVEY, 2007:8)
Obsérvese que, antes mismo de los referidos países adoptaren tales prácticas, fue
en América Latina donde se dio la primera experiencia de formación de un Estado
neoliberal, bajo la influencia de las ideas de miembros de la Escuela de Chicago. Chile se
tornó "pionero del ciclo neoliberal de la historia contemporánea", como analiza Anderson
(1995, p.19), a partir del golpe de Pinochet, en 11 de septiembre de 1973, cuando ha
puesto fin al rumo socialista con que era conducido el gobierno democrático de Salvador
Alliende, partidario de la doctrina desarrollista. Tras dos décadas de poder dictatorial,
estabilización de la economía, en términos de inflación y de crecimiento del PIB, quien
más se ha beneficiado de las reformas, fueron los 10% más ricos del país, a costo de
avance de elevados niveles de desigualdad económica.
En la misma línea, sigue Argentina, con el golpe militar de 1976 y, aplicación de
las medidas monetaristas. Ambos los países, fueron laboratorios de políticas neoliberales
y anticipación de las medidas utilizadas por Ronald Reagan y Margaret Thatcher, entre las
5
cuales, medidas represivas a los grupos opositores y políticas económicas restrictivas
cuyos costos de la estabilización recaigan sobre los trabajadores y sectores populares.
Siguiendo la tendencia mundial, el neoliberalismo, en plena coyuntura de crisis de
la deuda externa, elevación de los niveles de desempleo y de inflación, retoma con fuerza,
en la década de 1980, por medio del consentimiento político y procesos electorales,
basados en el apelo a las tradiciones, valores culturales, libertades individuales. Así, marca
el fin del modelo de industrialización por sustitución de importaciones (MSI), volteado
para el mercado interno, y del proyecto nacional desarrollista, con fuerte rol del Estado en
la vida económica y social.
En ese período, entretanto, la protección social, inspirada en las políticas de
bienestar de orientación universal, de perspectiva beveridgiana, que prevé una política
social integral, igualitaria y global, asociando seguro y asistencia, o sea, políticas de
manutención de renta y servicios sociales universales, comunes a los países desarrollados,
resultaron uno Estado social incompleto marcado por elevado nivel de estratificación,
cuyas prestaciones de la seguridad social beneficiaron a determinados grupos de
trabajadores y empleados del sector formal de la economía.
El fracaso del ajuste de los años 1980 dio lugar a las recomendaciones del
Consenso de Washington, cuando la concesión de financiamientos pelo Banco Mundial y
el FMI estaban condicionados a la implantación de duras medidas de disciplina fiscal, de
reorientación y liberalización del gasto público, liberalización financiera y comercial,
privatizaciones, etc. El Consenso, en la verdad, más que recomendaciones y convergencia
de ideas, “expresó un compromiso político, una trama de interés entre el capital
financiero globalizado del centro estadunidense y las elites internas de América Latina”
(GUILLÉN, 2008:32).
El criterio para cubrir los déficits fiscales, en los años 80, recayó sobre la
reducción del gasto público, en especial, el gasto público social. Como afirma CEPAL
(2010)
“El Estado contrajo su rol social, regulatorio y empresarial. Se privatizó parte de
la provisión del bienestar, se redujo el gasto público social y se promovió la
descentralización. Diversos regímenes de seguridad social, salud y hasta educación
fueron transformados de sistemas de reparto, centralizados, con redistribución de
ingresos y riesgo, a sistemas que debían ajustar en la mayor medida posible las
prestaciones de las personas a sus capacidades en el mercado, e incentivar el
aseguramiento individual y el acceso por los propios medios. Solamente en
aquellos casos que las personas claramente no pudieran hacer frente a riesgos
básicos operaría el Estado mediante políticas focalizadas.” (p. 189-190)
La retracción del papel del Estado, la gestión centrada en la lógica de la eficiencia
y disciplina fiscal, impactaron en las diferentes políticas de seguridad social. En la área del
trabajo, la desregulación y flexibilización contractual, generaron el fomento al trabajo por
cuenta propia y el trabajo informal; en la área de salud, la re mercantilización de la
cobertura por medio de gestión privada; en el área de los servicios sociales, la
descentralización y privatización de parte de los sistemas educativos y de salud; en la
asistencial, la centralidad de políticas de combate contra la pobreza, genera una
masificación y multiplicación de programas sociales focalizados (ídem).
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En el ámbito de las pensiones, América Latina fue pionera mundial en la
privatización e influenció otras regiones con reformas semejantes. Como afirma MesaLago (2009) mitad de los países implementó reformas “estructurales” que transformaron
los sistemas públicos contributivos, en ahorro obligatorio con cuentas individuales,
administrados por compañías privadas lucrativas. Análisis relativas a los efectos de la
crisis financiera internacional en 2008 sobre el sistema de pensiones indican reducción de
la cobertura teniendo en vista la “desaparición de puestos de trabajo formal, y aumento
del trabajo informal y do empleo precario” (MESA-LAGO, 2010).
Reciente Informe de la CEPAL y OIT (2013, p. 22) indica crecimiento de la taza
de asalaria miento y reducción de la informalidad, con significativa diferencia entre los
países de la región. Mientras tanto, en 2011, el menor porcentual de trabajadores con
empleo informal, era de 35,5%, en Uruguay, seguido de Costa Rica (36,6%), Brasil (38,4%
y, mayor cuantidad de trabajadores, en números absolutos, equivalente a 30.248.709),
Argentina (46,9%), República Dominicana (50,0%). Todos los demás países ultrapasan a
50%, siendo que las tasas más elevadas están en Perú (70,7%) y Colombia (68,8%). Dado
alarmante, é que la mayoría (56,9%), no está filiada a la seguridad social (CEPAL 2012, p.
152). El grado de informalidad expresa la distribución desigual de la productividad que da
lugar a la apropiación también heterogénea de las ganancias entre los trabajadores,
configurando, la elevada e, histórica desigualdad en la distribución de renta en la región.
En el ámbito de la asistencia social, verificase un giro significativo en América Latina.
Los beneficios específicos, en general, no estaban/están basados en derechos exigibles
pero, si, conformados en programas orientados para la mitigación de situaciones de
pobreza genérica, considerando la limitada generalización de la condición de
asalariamento e, en consecuencia, restricto acceso a los principales derechos a ella
asociados. Entre los años 80 y 90, ya estaban en evidencia, los criterios de efectividad y
eficiencia en la gestión de políticas y programas sociales focalizados, con énfasis en la
participación, fortalecimiento del capital social y de las habilidades emprendedoras, por
medio de los fondos de inversión social (FIS), transferencias y subsidios, y programas. Es
con los PTCs, a partir del final de os años 90, que la Asistencia va lentamente ocupando
el canario de la protección social y la centralidad de los gastos sociales, sumergidos en
nuevos discursos y prácticas que pasan a ser diseminadas por diversos Organismos
Internacionales, en la tentativa de dar una nueva cara al desarrollo.
La concepción de desarrollo humano, difundida en 1990, por lo Programa de las
Naciones Unidades para el Desarrollo (PNUD) como “un proceso mediante el cual se
ofrece a las personas mayores oportunidades” (1990, p. 19), “es el proceso de ampliación
de las opciones de la gente, aumentando las funciones y capacidades humanas…En
definitiva, el desarrollo humano es el desarrollo de la gente, para la gente y por la gente”
(PNUD, 2000, p.17), pasa a orientar la formulación de programas y proyectos en el
ámbito de las políticas de lucha contra la pobreza. La referida concepción se ve
acompañada, a partir de 2000, de la concepción de protección social del Banco Mundial,
definida como intervenciones públicas direccionadas a “asistir a personas, hogares y
comunidades a mejorar su manejo del riesgo”, así como “proporcionar apoyo a quienes
se encuentran en la extrema pobreza” (Holzmann e Jørgensen, 2000, p. 3).
7
De igual forma, la concepción de redes de protección social del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), cuyo “diseño de programas se debe enfocar en el
aumento de la base de activos de los pobres – en términos de capital humano y físico –
incorporando incentivos de inversión en las transferencias de renta” (BID, 2000:151).
Destaca, aun, la importancia de la focalización, y su eficiencia en “minimizar el
desperdicio y evitar transferencias a los que no necesitan apoyo público” (ídem, p.152).
El consenso que preside estas concepciones apoyase en la comprensión de
pobreza como “inadecuación de capacidad”, o sea, en el conjunto de bienes que una
persona puede dominar para la expansión de su libertad en favor de la responsabilidad
individual. Al Estado, como sugiere SEN (2000, p.322), cabe “criar más oportunidades de
elección y decisiones sustantivas para las personas”. La visión de desarrollo centrado en la
producción de bienes da lugar a la visión centrada en la ampliación de las capacidades de
las personas, tornándolas como principales responsables por su desarrollo.
Estas instituciones y recomendaciones viabilizan, en 2000, una nueva versión del
Consenso de Washington, que se materializa en el ambicioso proyecto, denominado
Objetivos de Desarrollo del Milenio, que reflete, por su vez, las principales metas
establecidas en las distintas Conferencias de las Naciones Unidas realizadas a lo largo de
los años 1990. A partir de entonces, la pobreza pasa a ser considerada, el principal
problema, y foco, de las políticas sociales, las cuales abandonan la perspectiva de la
universalización del acceso a servicios básicos para incorporar, con centralidad, la
reducción o combate a la pobreza y, con ella, nuevos instrumentos y concepciones, tales
como, la igualdad de oportunidades, por medio de la focalización y selección de los
beneficiarios; de la transferencia monetaria o en efectivo, pero, condicionada a
contraprestaciones y activación de las/los beneficiarias/os.
En ese contexto y per curso, ya en la mitad de la última década, las instituciones
internacionales alientan con la posibilidad de “una nueva política social para América
Latina” (BID, 2006), rescatando, conceptos fundamentales para la ciudadanía social,
mientras tanto, transmutan sus significados.
Con el argumento de la escasez de recursos, surgen propuestas como el
universalismo básico y el Piso de Protección Social (OIT, 2011), pero, desfiguradas de la
verdadera concepción universal del principio de la universalidad, de connotación
eminentemente pública, ciudadana e igualitaria (Pereira & Stein, 2010, p. 107), como
puede ser observado: el universalismo básico, a pesar de definido como “una cobertura
universal de prestaciones y riesgos”, se pretende que esto se cumpla a partir de “un
conjunto limitado de prestaciones básicas, que incluí las prestaciones esenciales de
derecho universal, que variará de acuerdo con las posibilidades y definiciones propias de
cada país” (Filgueira et all, 2006, p. 21). De la misma forma, el piso de protección social,
es definido como “un conjunto integrado de políticas sociales diseñado para garantizar a
toda persona la seguridad de los ingresos y el acceso a los servicios sociales esenciales,
prestando especial atención a los grupos vulnerables y protegiendo y empoderando a las
personas a lo largo del ciclo de vida.” (OIT, 2011). Por en cuanto, las propuestas recientes
y, las reducidas experiencias en la perspectiva de la integralidad, se muestran
“constreñidas” y limitadas, para impactaren sobre el tamaño de la miseria y de la
desigualdad que asola la región. Parece pretender una nueva cara para la focalización,
cambiando su foco del individuo para la focalización en algo, como, derechos, bienes,
8
necesidades, recursos, servicios, capacidades o lo que se entienda por básico, en las
palabras de Minteguiaga (2009, p. 54).
La concepción del Estado desarrollista, formulada por PNUD, en su último
Informe (2013, p. 68), de que “debe estar centrado en los ciudadanos, promoviendo
oportunidades y brindando protección contra riesgos de inconvenientes”, o sea, los
“Estados desarrollistas favorables para todas las personas son aquellos que expanden una
serie de servicios sociales básicos ... que invisten en las capacidades de los ciudadanos (a
través de la salud, la educación y otros servicios públicos) no es un apéndice del proceso
de crecimiento, sino una parte integrante de este”, sugiere que lo relacionemos con el
proceso de crecimiento ocurrido en la última década. La mejora de diversos indicadores
sociales, principalmente de la pobreza con base en la renta, tras las privaciones sociales
visibles con la “globalización de la pobreza” y mercantilización de la protección social,
¿son señales de que América Latina ya se encuentra en su era desarrollista o postneoliberal?
Una mirada (Cuadro 1 y 2) en los índices de pobreza e indigencia en las últimas
décadas indican: fueran crecientes durante las décadas de 1980 y 1990, saltando,
respectivamente, de 40,5% para 43,8% de personas pobres, y de 18,6 % para 18,5%
personas en situación de indigencia, elevándose, aún más en 2002, cuando alcanza a 44%
de la población en situación de pobreza y 19,4% en situación de indigencia. Es a partir de
2006 que eses porcentuales empiezan a presentar reducción año a año, pero, siguen
bastante elevados: en 2006, 36,3% y 13,3%; en 2007, 34,1% y 12,6%, en 2008, 33% e
12,9%, en 2012, 28,8% y 11,4%, respectivamente.
Entre las diversas características que componen el perfil de la pobreza
latinoamericana evidenciase la ampliación de los hogares con jefas mujeres y, también, la
manutención de las características de los hogares con más niños/niñas, menores niveles
educativos y mayor incidencia de desempleo y del trabajo por cuenta propia, en
comparación con los domicilios de más recursos. En relación al acceso a servicios
básicos, la mayor precariedad está localizada en el acceso a infraestructura sanitaria,
teniendo en cuenta que lo mismo está restricto a 47% da población indigente y, 61% da
población pobre (CEPAL, 2013a).
Cuadro 1
AMÉRICA LATINA: EVOLUCIÓN POBREZA Y INDIGENCIA, 1980-2012a
(En porcentajes y millones de personas)
período
1980
1990
1999
2002
2009
2010
2011
2012
Pobreza
%
millones
40,5
48,4
43,8
43,9
32,8
31,0
29,4
28,8
136
204
215
225
184
176
168
167
Indigencia
%
millones
18,6
62
22,6
95
18,6
91
19,3
99
13,0
73
12,1
69
11,5
66
11,4
66
Fuente: CEPAL, 2013a, p. 58
a Estimativa correspondente a 18 países da região mais Haiti. As cifras de 2012 correspondem a
uma projeção
9
Junto con la pobreza camina la desigualdad y la concentración de renta que, de
acuerdo con CEPAL (2013a, p. 20), utilizando la media simple entre los valores de los 18
países, los 10% más ricos de la población reciben 32% de la renta total, en cuanto los 40% más
pobres reciben 15%. La más elevada concentración de renta en la región localizase en
Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Honduras, Paraguay y República Dominicana, donde
el porcentual se aproxima a 40% de la renta para los más ricos y, entre 11% e 15%, para
los más pobres. La menor concentración puede ser verificada en Uruguay y Venezuela
República Bolivariana de) en la proporción de 20% a 23% en los dos extremos.
La centralidad ocupada por las transferencias monetarias en el contexto de las
políticas sociales direccionadas para a pobreza es uno de los factores de la ampliación del
gasto social público, y de su mayor participación en el PIB, desde el período 1990-1991,
cuando el gasto social correspondía a 45% del gasto total y 11,2% del PIB, llegando a
62,8% del gasto total y 18,63% del PIB en el período 2009-2010 (CEPAL, 2011, p. 160).
En esa ampliación, el porcentual más significativo (3,5% do PIB), está relacionado a los
inversiones en la seguridad y asistencia social, correspondiente a más de la mitad de todo
el incremento del gasto público social. Llama la atención el reducido crecimiento de
inversiones en la área de salud (1,0%) transcurridas dos décadas, confirmando la
permanencia de las orientaciones originadas del ajuste estructural, de la expansión de los
servicios en esa área por lo sector privado. En la misma perspectiva, o sea, la menor
inversión, también relegado al sector privado o a pacería público-privado, está la área de
vivienda y otros gastos sociales (agua y saneamiento, entre otros).
Cuadro 2
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAÍSES): EVOLUCIÓN DEL
GASTO PÚBLICO SOCIAL SEGÚN SECTORES,
1990-1991 A 2008-2009
(En porcentajes del PIB)
Setores
1990-1991
2008-2009
Aumento del gasto
Seguridad
y
Asistencia Social
4,4
7,9
3,5
Educación
3,1
4,9
1,8
Salud
2,7
3,7
1,0
Vivienda
1,2
1,6
0,4
Total
11,4
18,1
6,7
Fuente: Elaborado a partir de CEPAL, 2011, p. 160 (Gráfico IV)
Los países con mayor gasto per cápita, que superan los 1.000 dólares por persona
(Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba, Trinidad y Tabago y Uruguay), tuvieron su
mayor inversión priorizadas en la seguridad y asistencia social. En los demás grupos de
países, la educación fue priorizada, aún que también tenga ocurrido variación en relación
a la seguridad y asistencia social.
La gran ola neoliberal en América Latina, siguiendo la tendencia internacional,
pasó por fases en que estuvo orientada, inicialmente por corrientes tradicionales del
nacionalismo latinoamericano. En seguida, la adhesión de los socialdemócratas, gobiernos
10
que se identificaban con modelos de bienestar social, justificados por la “tercer vía”. La
tercera fase corresponde al período de victorias electorales de la izquierda o centroizquierda, bien como de la creación de un bloque de fuerzas con objetivo de mayor
integración regional.
El contexto político de estabilidad y legitimidad del Estado, es analizado por
Gonçalves (2012), como un de motivos para la queda de índices de pobreza y desigualdad
en la región, sumados a la funcionalidad de la distribución de la renta en la lucha por el
poder político, como también, la menor vulnerabilidad de los países de la región.
PTC na América Latina
La década que inicia el siglo XXI, fue marcada por la expansión de los programas
de transferencia condicionada como estrategia de gestión de la pobreza, en varias partes
del mundo. El tema tiene merecido análisis diversas, desde abordaje en la perspectiva
histórica, conceptual, normativa y de funcionamiento, auspiciadas, en su mayoría, por los
diversos organismos internacionales, como también, por el esfuerzo investigativo de
académicos y también, de organizaciones de la sociedad civil. Basada en diversas de esas
fuentes (Cepal (2013, 2012); Cecchini y Martinez (2011); Cecchini y Madariaga (20110;
Rodríguez Enríquez (2011), Madariaga (2009); Fiszbein y Schady (2009), Robles (2009),
Villatoro (2004 y 2005), entre otras), buscaremos identificar las principales características
y tendencias de los PTCs.
Los Programas de Transferencia monetaria tuvieron inicio en la región, ya en la
década de 1990, como iniciativa de cobertura localizada, con finalidad de compensar la
pérdida del poder de compra de los más pobres, provocada por los efectos de los ajustes
económicos.
En julio de 1990, el gobierno hondureño, creó el PRAF - Programa de
Asignación Familiar, con el objetivo de incrementar la demanda de los servicios de salud
y educación, por medio del Bono Escolar y Bono Materno Infantil, con transferencia en
el valor de 3 dólares. Tres años después, fue creado el Bono Tercera Edad destinado a
personas con edad superior a 65 años, en situación de extrema pobreza, en el valor de 3
dólares/mes. (Honduras, PRAF, 2003).
En Brasil, en enero de 1995, las experiencias pioneras tuvieron inicio en
Campinas/SP, Paranoá/DF, seguidas en Ribeirão Preto/SP y, luego, diversas
experiencias se materializan en varios municipios brasileños. De ese período, derivan
programas como Erradicación del Trabajo Infantil (PET, 1996), Programa de Garantia de
Renta Mínima asociado a acciones socioeducativas (1997), Programa Agente Jovem para
el Desarrollo (2000), Bolsa Alimentação e Auxílio-Gás (2001), Cartão Alimentação
(2003). Mientras tanto, como experiencia de ámbito nacional, esta va ocurrir a partir de
2001, con la creación del “Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à Educación”,
bautizado como Bolsa Escola, de responsabilidad del Gobierno Federal, con ejecución
compartida con los municipios, seguida de reformulaciones posteriores que dieron lugar
al actual Programa Bolsa Familia.
En octubre de 1995, en México, tuvo inicio el desarrollo de proyecto piloto del
“Programa Canasta Básica Alimentaria”, en tres ciudades del Estado de Campeche,
11
incorporando la población de 31.287 familias, beneficiaria del “Programa de Leche y
Tortilla”. Su objetivo consistía en evaluar la aceptación, o impacto y costos de
mecanismos alternativos para otorgar subsidios alimentarios, relacionándoos al sector
salud. En el fueron introducidas dos innovaciones: una, la sustitución de las transferencias
en especie, de leche y tortilla, por una transferencia equivalente, en efectivo, para la
compra de alimentos, por medio de tarjeta electrónica, con uso restricto a
establecimientos determinados; otra, el establecimiento de condicionalidades para
recibimiento de la transferencia, de asistencia regular a los centros de salud.
Adicionalmente recibían suplementos alimentares. De acuerdo con Levy (2004), tras la
evaluación favorable, de case 100% de los beneficiarios, el Progresa, fue anunciado por el
Presidente en septiembre de 1996, iniciando su operacionalización en agosto 1997, pero
sin el uso de la tarjetas.
Es a partir de entonces, que programas con iniciativa por parte del gobierno
central, pasan a ser desarrollados en otros países, como, Colombia, Ecuador, Honduras,
en 1998. Luego las experiencias pasaron a tener amplia visibilidad y recomendación por
los Organismos internacionales que, sumadas a las Metas de Desarrollo del Milenio, en
2000, los demás países crearon sus programas, y muchos teniendo la experiencia
mexicana y brasileira como referente. En esta década, los PTCs se consolidaron,
ampliaron valores de transferencia, cobertura, criaron estructuras propias, nuevos
programas fueron acrecidos a los que ya estaban en funcionamiento, en cuanto otros
fueron cerrados, instrumentos de identificación, monitora miento y evaluación fueron
perfeccionados, y así delineando aspectos diferenciados entre ellos. Más de 35 PTC
fueron implementados y, actualmente, 25 están en funcionamiento en 18 países de la
región, con una cobertura a 19% de la población, correspondiente a 25 millones de
familias (113 millones de latinoamericanos y caribeños) con inversión financiera de 0,4%
do PIB de la región (Cecchini & Martinez, 2011).
Cuadro 3
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PAÍSES):
PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS
País
Programas en operación (año inicio)
Argentina
Asignación Universal por Hijo para
Protección Social (2009)
Bolivia
(Estado
Plurinacional de)
Brasil
Bono Juancito Pinto (2006);
Bono Madre Niño-Niña de) “Juana
Azurduy de Padilla” (2009)
Bolsa Familia (2003)
Chile
Chile Solidario (2002)
Colombia
Familias en Acción (2001); Red Juntos
(Red para la superación de la pobreza
extrema)(2007);
Subsidios
Condicionados a la Asistencia Escolar
(2005)
Avancemos (2006)
Costa Rica
Programas
finalizados
(años)
Familias por la Inclusión
Social (2005-2009); Jefes y
Jefas
de
Hogar
Desocupados (2002-2005)a
Bolsa Escola (2001-2003)b;
Bolsa Alimentação (20012003)b c
Superémonos (2000-2006)
12
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Jamaica
México
Nicarágua
Panamá
Paraguay
Peru
Rep. Dominicana
Trinidad y Tobago
Uruguay
Bono de Desarrollo Humano (2003)
Comunidades Solidarias Rurales (ex Red
Solidaria) (2005)
Mi Familia Progresa (2008)
Programa de Asignación Familiar
(PRAF) (1990); Bono 10.000 Educación,
Salud y Nutrición (2010)
Programa de avance mediante la salud y
la Educación (PATH) (2002)
Oportunidades (ex Progresa) (1997)
Red de Protección Social (RPS) (20002006); Sistema de Atención a Crisis
(SAC) (2005-2006)
Red de Oportunidades (2006
Tekoporâ (2005); Abrazo (2005)
Juntos (2005)
Solidaridad (2005)
Programa de transferencias monetarias
condicionadas focalizadas (TCCTP)
(2006
Asignaciones Familiares (2008)
Bono Solidario (1998-2002)
PRAF/BID II (1998-2005);
PRAF/BID III (2007-2009);
Plan de Atención Nacional a
la
Emergencia
Social
(PANES)
(2005-2007)
Fuente: Cuadro con alteraciones del original elaborado por Cecchini y Madariaga, 2011,
p. 11, a partir de la base de datos de programas de protección social no contributiva en América
Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc.
a Aunque el programa terminó oficialmente en 2005, siguió pagando beneficios hasta que
se creó la Asignación Universal por Hijo para Protección Social.
b Aunque el programa terminó oficialmente en 2003, siguió pagando beneficios durante
los años siguientes y se fue extinguiendo gradualmente a medida que fue aumentando el número
de destinatarios de Bolsa Família.
c Incluye el programa Cartão Alimentação, vigente durante los mismos años.
Identificase cómo característica común a todos los PTCs, la transferencia
monetaria para familias en situación de pobreza o extrema pobreza, con un o más hijos
menores de edad, mediante cumplimiento de condicionalidades, asociadas directamente a
dos objetivos: uno, de corto plazo, que consiste en aliviar la situación de pobreza por
renta con el aumento de recurso para satisfacer necesidades básicas de las familias
beneficiarias y, otro, de largo plazo, visando contribuir para el fortalecimiento de las
capacidades de los niños, niñas y adolescentes y, así, evitar la reproducción
intergeneracional de la pobreza.
Las condicionalidades, en general, requieren el compromiso con la asistencia a la
escuela de los niños/as en edad escolar y al control de salud de los niños/as en edad
preescolar. Los parámetros son distintos entre un programa y otro, pero en común, es
que, en la mayoría, recae sobre la mujer, la responsabilidad de su ejecución.
Cuanto a la población objetivo, observase distintas definiciones, pero, en su
mayoría están direccionados a familias pobres o extremamente pobres, con hijos e hijas
menores de 18 años. En algunos programas están destinados solamente para familias en
situación de indigencia, como en Familias en Acción (Colombia), Comunidades Solidarias
Rurales (El Salvador), Mi Familia Progresa (Guatemala), Programa Asignación
13
Familiar/PRAF y Bono 10.000 (Honduras), Red de Protección Social (Nicaragua), Red
Oportunidades (Panamá), Tekoporã (Paraguay), Juntos (Perú). Otros incluyen, además de
las familias en situación de indigencia, las familias pobres no indigentes, como, el Bolsa
Familia (Brasil), Bono de Desarrollo Humano (Ecuador), Solidaridad (República
Dominicana). Otros, incorporan aun, otros tipos de carencia, como el Programa Familias
por la Inclusión Social (Argentina), donde son consideradas diversas situaciones de riesgo
social. Otro, como el Programa de Avance mediante la salud y la educación – PATH
(Jamaica), destinado a personas en situación de pobreza y, Asignaciones Familiares
(Uruguay) destinado a familias en situación de pobreza (Cecchini & Madariagada, 2011).
Los beneficios de los PTCs constituyen en transferencias monetarias, visando
asegurar un nivel mínimo de consumo; transferencias no monetarias (suplementos
alimenticios y mochilas o bolsones con útiles escolares), como también, determinados
servicios, en el ámbito de educación y salud (charlas educativas, informativas, de
orientación y consejería en temas diversos), directamente a familias, de modo a fortalecer
el desarrollo humano de los usuarios.
La periodicidad de entrega, en la mayoría de los programas, es mensual, pero, hay
beneficios de entrega anual, como el Bono Juancito Pinto (Bolivia), otros, de entrega
bimestral, trimestral y, cuatrimestral. La entrega ocurre de forma distinta, pudendo ser,
por medio de depósito en cuentas bancarias y retirada con tarjeta magnética o de débito
(Argentina, Brasil, Ecuador, Jamaica, Paraguay); retirada en efectivo, en filiales de Bancos,
Institutos o agencias gubernamentales (Chile, Colombia, Costa Rica, México, Nicaragua,
Panamá, Perú, Uruguay), también, en eventos de entrega pública (Bolivia, El Salvador,
Guatemala, Honduras), dependiendo de las diferentes condiciones de infraestructura
entre los países,
El ajuste de los valores ocurre de forma automática, según las tasas de inflación,
en los programas Chile Solidario, Familias en Acción de Colombia, Oportunidades de
México y Asignación Familiares de Uruguay. Otros programas modificaron los montos
pero los ajustes ocurrieron por decretos ejecutivos o presidenciales, como en Argentina y
Brasil. Otros, son también, por medio de decreto ejecutivos, pero sin periodicidad, como
en Ecuador y Panamá; en cuanto en el Programa Avancemos de Costa Rica, depende de
acuerdos y negociaciones. Hay países donde los montos no se han actualizados, como en
Bolivia y Honduras.
En términos de estructura administrativas y de gestión, los PTCs ocupan espacios
distintos, siendo que en varios países están bajo la responsabilidad de Ministerios de
Desarrollo Social (Argentina - Familias por la Inclusión, Brasil, Panamá, Trinidad y
Tobago, Uruguay), de Vice Ministerio, como en Costa Rica, secretaria específica, en
México; Ministerio de Educación, en Bolivia y Guatemala; Ministerio de Planificación, en
Chile; Ministerio de Inclusión Económica y Social, en Ecuador; Ministerio de Trabajo, en
Jamaica; pero varios, vinculados a la Presidencia de la Republica, como en Colombia, El
Salvador, Honduras, Paraguay, República Dominicana.
La tendencia de localización en Ministerios o Secretarias específicas puede indicar
tanto la inserción del Programa en estrategias más amplias en el conjunto de la política
social, en el primer caso, como quedar restringido a orientación sectorial y reducir su
capacidad de articulación con otros sectores, tendiendo a generar duplicidad de funciones
14
y acciones. Los de vinculación a la Presidencia u organismos a el dependiente, además de
personificar los programas, quedan subordinados a la fluctuaciones políticas.
Constatase que la mayoría de los PTCs fueron creados por decreto ejecutivo o
acuerdos gubernamentales, en cuanto solamente en Brasil, Chile y Uruguay, lo hicieron
por medio de Ley. Esto tiene relación directa con el establecimiento y garantía de
derechos, en la medida que la ley es el instrumento legal por lo cual se hace cumplir. Pero
aun así, se encuentra límites cuando el cumplimiento de la ley está condicionada a la
disponibilidad de recursos presupuestarios, como en Brasil, cf. Ley Nº 10.836, de 09
enero 2004, art. 6º § único: “El Poder Ejecutivo deberá compatibilizar la cuantidad de
beneficiarios y de beneficios financieros específicos del Programa Bolsa Familia con las
dotaciones presupuestarias existentes”.
Verificase la variedad de aspectos que distinguen los PTC. No es posible decir de
un único formato entre ellos, a no ser la referencia a la pobreza y a la exigencia de
contrapartidas de las familias en respuestas a las condicionalidades. Los objetivos de corto
y largo plazo, o sea, de reducir a la pobreza sea de aumentar el consumo o de fortalecer el
capital humano, se realizan de forma muy distintas, dependiendo del énfasis en las
acciones para el referido fortalecimiento.
Partiendo del énfasis de cada PTC sobre los distintos objetivos (de corto o largo
plazo), las prestaciones ofrecidas y la lógica con que opera cada programa
(condicionalidad blanda, fuertes o, sistemas) diversos autores (CEPAL, 2009; Madariaga,
2009; Cecchini y Martinez, 2011; Cecchini y Madariaga, 2011) apuntan para la
configuración de una tipología, de PTC en América Latina, de base analítica, a partir de la
experiencia de México, Brasil y Chile que posibilita comprender el lugar de los mismos en
el contexto de la protección social. Mientras tanto, Rodríguez (2011), al analizar la
referida construcción resalta que las diferencias entre los mismos no son muy notorias,
más allá de cual sea el objetivo o prioridad explícitamente declarada, pues en muchos
casos, las diferencias de matices solo es posible conocer con una aproximación cualitativa
de análisis.
Cecchini y Madariaga (2011); Cecchini y Martinez (2011), distinguen tres tipos de
condicionalidades – fuerte, moderada y blanda que genera, por su vez, tipos de PTCs.
El uso de la condicionalidad fuerte, parte de la comprensión de que los
problemas de las familias pobres están relacionados a la “carencia de activos de capital
humano”, por esto, apoyase en el argumento técnico de que la condicionalidad puede
cambiar el comportamiento de los usuarios y aumentar sus niveles de utilización de los
servicios sociales, eliminado las barreras de acceso. Ocupan, lugar central en la lógica del
programa, por lo tanto, utilizan mecanismos para el monitoreo de las condicionalidades y
la coordinación con los procedimientos de pago y sanciones. Como ejemplos, destacan
los programas Oportunidades, Familias en Acción, PATH, Comunidades Solidarias
Rurales (ex Red Solidaria), Subsidios a la Asistencia Escolar de Bogotá y los PTC
nicaragüenses. Hay situación, como en el PRAF (Honduras) en que la condicionalidad
tiene papel importante pero aún está en fase de implementación de sus mecanismos de
monitoreo y sanciones.
Las condicionalidades moderadas son aquellas que ocupan papel secundario en
relación a la transferencia monetaria, de modo que o la verificación es frágil, o las
15
sanciones son moderadas. El supuesto es que la falta de ingresos y la incapacidad de
insertarse en los circuitos que generan, sobre todo el trabajo formal, es el principal
problema enfrentado por las familias. El ejemplo indicado es el Programa Bolsa Familia.
De acuerdo con el Ministerio de Desarrollo Social, la verificación tiene el objetivo de
identificar las motivaciones del des cumplimiento, para implementar acciones de
acompañamiento de las familias en situación de vulnerabilidad. Solamente tras agotadas
las posibilidades de reverter la situación, es que la familia puede tener el beneficio
bloqueado, suspenso o hasta mismo cancelado. (MDS, sitio web)
Las condicionalidades blandas son aquellas que asumen modalidades particulares,
no están asociadas a sanciones y suspensiones. El supuesto es de que las vulnerabilidades
sociales se deben a múltiplos factores, de carácter psicosocial, cultural, económico y
geográfico, entre otros. La comprensión es que la oferta de servicios públicos se realiza
por medio de un sistema articulado y activo. El uso de la condicionalidades tiene carácter
promocional en el sentido de que los usuarios son partícipes del proceso de mejora de sus
condiciones de vida. Como ejemplo, destacase el Chile Solidario y la Red Juntos de
Colombia. En cuanto los otros dos adoptan el enfoque de incentivos, en estos
Programas, el enfoque es psicosocial, de atención a las familias, donde se “habilita el
otorgamiento de prestaciones monetarias como garantía, a quienes cumplen requisitos
para ello” (Chile Solidario, sitio web).
Un aspecto de gran relevancia en el debate de los PTCs está relacionado a quien
cabe el cumplimiento de las condicionalidades, así como, el vínculo entre la familia y el
Programa. Sin duda “Los PTC han ubicado a muchas mujeres en un lugar reconocible;
las han puesto en relación con un Estado que históricamente las ha ignorado como
ciudadanas y sujetas de políticas públicas” (CEPAL, 2013, p. 60). El Observatorio de
Igualdad de Género, en su Informe Anual de 2012, pone en cuestión el hecho de que los
programas están, destinado a las mujeres, pero carecen de perspectiva de género, pues las
masivas transferencias a las mujeres obedecen a su condición de madre, que se
transforman en las beneficiarias operativas de beneficio destinado a sus hijos e hijas.
Transformadas en un instrumento de la política social, los PTCs “refuerzan el papel
cuidador de las mujeres, que es una de las causas de la desigualdad económica de género”
(p. 62).
La dimensión de los PTCs en América Latina pone en evidencia el crecimiento
del gasto público social en el área de la Seguridad Social y asistencia. Los PTCs transfieren
renta a 25 millones de familias, donde el mayor porcentaje de población cubierta es en
Ecuador (44%) con el Bono de Desarrollo Humano. Los programas con mayor número
absoluto de usuarios son: Bolsa Familia, en Brasil, con 13.773.316 familias (55% del total
en la región), cuyo valor medio del beneficio, en mayo 2013, fue de R$ 151,09 (cerca de
55 euros), cf. MDS/SAGI (sitio web); Oportunidades de México (27 millones de
personas) y Familias en Acción de Colombia (12 millones de personas).
En términos de presupuesto la mayor inversión es en Bolsa Familia (6.200
millones de dólares) seguido de Oportunidades (3.500 millones de dólares). Se miramos
en porcentaje del PIB, la mayor inversión es del Bono de Desarrollo Humano del
Ecuador (1,17%), seguido de México (0,51%) y Brasil (0,47%). La cobertura de 100% de
la población indigente ocurre en Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, México y Uruguay de
los países (Cecchini y Madariaga, 2011).
16
La repercusión de las transferencias en los indicadores de pobreza es destacada
por diversos analistas, cf. Cecchini y Madariagada (ídem), en los países donde la cobertura
es más amplia y el monto es más significativo como en Brasil, Argentina, Ecuador,
Jamaica y México.
Cuanto al impacto de los PTC en la distribución del ingreso, los resultados más
significativos están relacionados al Programa Oportunidades y Bolsa Familia con
reducción de la desigualdad alrededor de 2,7 puntos.
Los resultados alcanzados en la década (más empleo, crecimiento, intervención
del Estado y disminución de la pobreza), podrían asociarse al éxito del nuevo desarrollo?
Como recuerda Katz, “el desgarramiento padecido en América Latina recrea la pobreza y
la desigualdad” (2012, p. 718), teniendo en cuenta que la región está en la delantera de
todos los records internacionales de polarización social.
Los indicadores de inversión social dejan ver que la heterogeneidad de la región,
la escasa cobertura en protección social. La centralidad de las transferencias no
contributivas el contexto de la protección social, revelan también que ella no viene
acompañada de la expansión de la cobertura de la seguridad, viene a cambio, del
agravamiento de la segmentación social, de la monetización de la política social que se
encuentra enflaquecida en su rol de concretizar derechos.
Cuadro 4
AMÉRICA LATINA:
INDICADORES DE INVERSIÓN SOCIAL, COBERTURA DE
PROTECCIÓN SOCIAL, SALUD Y EDUCACIÓN, ALREDEDOR DE 2008
(En promedios simples para cada grupo de países)
Indicador
Grupo I
Grupo II
Argentina, Brasil
Chile, Costa Rica,
Panamá, Uruguay
Colombia, México,
Venezuela (Rep.
Bolivariana de)
Gasto Social
Gasto público social
1.209
619
per cápita (en dólares)
Gasto público social
18,6
11,8
como % del PIB
Gasto público en
seguridad y asistencia
7,9
4,9
como % del PIB
Gasto público en
salud como % del
3,9
2,2
PIB
Gasto público en
educación como %
4,5
4,4
del PIB
Cobertura en protección social, salud y educación
Ocupados afiliados a
53,1
34,3
Grupo III
Bolivia (Estado
Plurinacional de),
Ecuador, El Salvador,
Guatemala,
Honduras, Nicaragua,
Paraguay, Perú, Rep.
Dominicana
América
Latina
181
597
10,2
14,2
2,6
4,6
2,3
3,1
4,1
4,7
20,0
49,8
17
la seguridad social (en
%)
Cobertura de
pensiones y
jubilaciones. Áreas
urbanas (en %)
Cobertura de
aseguramiento en
salud (en %)
Tasa de escolarización
de la población de 17
años
64,4
26,6
14,1
32,8
69,7
45,6
17,2
39,4
79,0
64.5
63,8
68,9
Fuente: Cecchini y Martinez, 2011, p. 55 y Cecchini, 2011
CONCLUSÂO: La monetización de la protección social
La ola optimista creada por los éxitos obtenidos en algunos indicadores sociales
parece encubrir, como argumenta Katz (2012, p. 721), “la ofensiva del capital sobre el
trabajo o la introducción de regulaciones para auxiliar a los bancos”.
La protección social en América Latina, desde los años ochenta, viene en un
proceso creciente del uso intensificado de la focalización de sus acciones en la pobreza y
extrema pobreza, condicionado pelo principio da menor elegibilidad, con el argumento de
mejor utilización de los escasos recurso. De las acciones en los Fundos de Inversión
Social, a los Programas de desarrollo humano, llegamos a la era de las becas, de bajo costo
financiero, destituidas del carácter de derecho, pero de elevado impacto político.
El enfoque de los derechos implica superar el modelo de política pública donde
los pobres sean identificados como merecedores y no merecedores de la asistencia, sin
ocultar los orígenes fundamentalmente económicas y políticas de la pobreza,
considerando los padrones de distribución de la riqueza, rentas y poder en la sociedad.
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