informe final: inversion en zonas de influencia de la coca en la

 INFORME FINAL: INVERSION EN ZONAS DE INFLUENCIA
DE LA COCA EN LA REGION ANDINA
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
Versión Preliminar - Informe Final Pradican
Informe sobre la implementación de programas de
desarrollo alternativo en zonas de influencia de la coca y
sus impactos en los países de la subregión andina
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Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
Lima, 5 de enero de 2013
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
INTRODUCCION
El presente documento es el informe correspondiente a la consultoría que se
adelanta para elaborar los productos contenidos en los términos de referencia del
contrato 42-2012 PRADICAN. A partir de criterios tenidos en cuenta para el
desarrollo del presente informe. La metodología completa, incluidos los criterios
señalados se encuentra como ANEXO 1, la cual fue presentada en la propuesta
que participó en la convocatoria adelantada por la Secretaría General de la
Comunidad Andina de Naciones.
Como contenido del informe se encuentran los resultados de la revisión
bibliográfica, la cual consistió en una extensa búsqueda a partir de fuentes de
información virtual, publicaciones en poder del autor, o en poder de un tercero que
brinda acceso a literatura. Buena parte de la información cuantitativa sobre
desarrollo alternativo en materia de ejecución presupuestal no se encuentra
disponible al público. La información disponible corresponde principalmente a las
paginas oficiales de las autoridades de drogas, la Oficina de las Naciones Unidas
contra la Droga y el Delito, USAID, Unión Europea y la Comunidad Andina.
Los observatorios de drogas de los países andinos no cuentan con suficiente
información disponible al público. Esto disminuye la capacidad de adelantar
técnicas cuantitativas que permita desarrollar un análisis numérico confiable en
términos de impacto de las inversiones. La mayor parte de la información
disponible y producida por agentes de cooperación internacional y hace referencia
a proyectos donde los autores participan, El hecho que organismos multilaterales
en su sean quienes publican este tipo de información le resta rigurosidad e
imparcialidad a la fuente de información.
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Los resultados obtenidos con la aplicación de la metodología permitieron
comprobar la existencia de vacíos de información sobre la ejecución presupuestal
detallada para zonas de influencia de cultivos ilícitos. Buena parte de la
información disponible es presentadas las cifras de manera agregada y por cortos
periodos.
Sin embargo, el presente informe presenta una caracterización
cualitativa de los programas de desarrollo alternativo implementados en los países
andinos. Así mismo, se presentan en el informe los resultados del análisis a nivel
regional, es decir, los países andinos en conjunto.
Vale la pena anotar, que es de gran utilidad para los países andinos y para la CAN
poder construir las variables propuestas en la metodología del presente trabajo y
poder comprobar con herramientas numéricas los resultados del análisis
cualitativo, así como descubrir impactos de los cultivos de uso ilícitos y sus
actividades
En la metodología se plantea adelantar visitas de campo a los países andinos para
construir a partir de fuentes primarias las variables de estudio que permitirán
evaluar el impacto de las inversiones y corroborar la información recolectada a
partir de fuentes secundarias.
El tiempo para desarrollar la consultoría de solo dos meses, y los recursos
establecidos para desarrollar el presente estudio, imposibilitó adelantar visitas de
campo y coordinar con las autoridades de drogas para tener acceso a información
cuantitativa y de gestión en cada uno de los países andinos. Las visitas a las
zonas de intervención y a las autoridades de drogas es un elemento que no se
implementó, y que sin duda aporta muchísimo a este tipo de investigaciones, ya
que esto permitiría acceso a información privada y confiable sobre el objeto de
estudio.
En el cuerpo del Informe se encuentra estructurado en cinco capítulos que en el
siguiente orden: un capitulo presenta los resultados de la implementación de la
metodología con análisis a nivel regional, un capitulo por país donde se presenta
una caracterización del fenómeno de los cultivos ilícitos y el desarrollo alternativo
que se aplica, y un capitulo final que presenta conclusiones y recomendaciones.
Se espera con el presente informe que la Comunidad Andina cuente con un
documento que permita tener una aproximación confiable sobre la situación del
desarrollo alternativo en los países andinos. Adicionalmente, las recomendaciones
planteadas en el Informe permitirá mejorar la implementación de los programas de
desarrollo alternativo en los países andinos.
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TITULO I
Resultados de la implementación de la metodología propuesta
En la metodología propuesta para el análisis de impactos de las inversiones en
zonas de influencia de cultivos ilícitos, se propone adelantar una caracterización
de los recursos a partir de sus fuentes y sus usos.
El estudio a partir de las fuentes de recursos busca valorar en términos monetarios
la corresponsabilidad a partir de los esfuerzos que realizan diversos actores, del
gobierno central y de los gobiernos territoriales, por parte de la cooperación
internacional, incluidos los actores multilaterales que intervienen en los países
andinos, y finalmente el sector privado, el cual incluye las organizaciones no
gubernamentales y la responsabilidad social empresarial.
El estudio a partir del uso de los recursos permite identificar los ámbitos de
inversión comunes en los cuatro países y los componentes de los programas mas
fortalecidos o que reciben la mayor parte de los recursos. Las variables que se
utilizaron fueron: la inversión en infraestructura, erradicación de cultivos, proyectos
alternativos o de generación de ingresos, y servicios básicos (salud, educación,
saneamiento básico y agua potable).
Resultados del análisis de cada una de las variables:
Variable 1: Recursos de Gobierno Nacional
La información sobre cifras de inversión en zonas de influencia de la coca aparece
usualmente agregada como gasto público en la lucha contra las drogas. A
continuación se presenta Esta situación dificulta la labor de identificar los recursos
de acuerdo con las variables de uso, pero es posible encontrar datos aislados en
algunas publicaciones en la web de instituciones oficiales y privadas de los países
andinos.
GASTO DE LOS GOBIERNOS EN LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS
(EN MILLONES DE DÓLARES)
Años
Bolivia
Perú
Colombia
*/ *
Ecuador
2000
N.D
N.D
N.D
N.D
321,48
2003
N.D
N.D
N.D
N.D
2004
0,11
30,77
246,95
2005
0,21
31,24
476,93
N.D.
N.D
N.D
N.D
N.D
N.D
2001
2002
298,46
270,83
237,81
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2006
0,25
30,82
557,54
2007
N.D
N.D
N.D
N.D
N.D
37,28
729,72
1135.13
1.081,08
62.426*
83.113*
2008
2009
2010
2011
74,3
88,23
88,13
N.D
N.D
N.D
N.D
N.D
N.D
N.D
Comportamiento del Gasto del Estado Colombiano en la Lucha contra
las Drogas: 1995 – 2004. Informe Ejecutivo DNP y DNE.
*Dato reportado por la Dirección de Programas contra Cultivos ilícitos, solo lo
correspondiente a desarrollo alternativo. Colombia.
Variable 2: Recursos de Gobierno Regional
La información sobre inversión realizadas con presupuesto de las las autoridades
regionales en programas e inversiones en zonas de influencia de la coca es muy
escasa. Es necesaria decir que esta información no se encuentra disponible al
público en el internet, se encuentran pocos artículos que pueden llegar a
mencionar un esfuerzo específico, pero no se ha ubicado ninguna consistencia en
el registro de este tipo de datos. La información sobre esta variable debe ser
construida a partir de visitas de campo y fuentes primarias, y por tanto, para
efectos de este estudio la variable será eliminada.
Variable 3: Recursos de Cooperación Internacional
La información sobre los recursos de cooperación están disponibles de manera
dispar para cada uno de los países andinos. Para Colombia, Perú y Bolivia hay
información disponible en los portales web de organismos multilaterales quienes
son loa principales socios en materia de inversión en zonas de influencia de
cultivos ilícitos. UNODC es el principal socio multilateral en los países andinos,
donde cumplen funciones de acompañamiento en los proyectos de desarrollo
alternativo y a las inversiones en zonas de influencia de la coca, de operación de
recursos financieros, cofinanciando planes y proyectos concertados con los
gobiernos nacionales y departamentales, y realizando el monitoreo de cultivos
ilícitos. Por su parte, USAID se presenta como la agencia de cooperación que
brinda el mayor apoyo en Colombia y Perú. En Ecuador la Comisión Europea
viene apoyando el desarrollo alternativo preventivo y en Colombia los laboratorios
de paz, una iniciativa de desarrollo social y construcción de paz en zonas de
influencia de cultivos ilícitos. A nivel regional, el principal socio ha sido la Unión
Europea que ha venido desarrollando proyectos regionales con la CAN, en varios
temas de interés para las parte, tal como el comercio “FAT”, la integración regional
“INTERCAN” y la lucha frente al problema mundial de las drogas PRADICAN.
Actualmente se están terminando de ajustar las acciones del “PREDEM”, un
programa de cooperación orientado a la atención de la demanda de drogas en los
países andinos.
En términos generales, el concepto de Desarrollo Alternativo tiene cerca de 30
años, sus comienzos en los países de la región andina se da en la región del
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Chapare en Bolivia y en la década de los ochenta también en el Alto Huallaga en
Perú y en la Bota Caucana de Colombia.
No es sino hasta el mes de junio de 1998 que las Naciones Unidas lo convierten
en un concepto oficial, durante las sesiones especiales sobre drogas de su
Asamblea General, entendiéndolo como parte de una estrategia más global de
lucha contra las drogas. (UNGASS 1998).
En realidad no existe un solo enfoque para el Desarrollo Alternativo sino muchos
enfoques; ellos varían de acuerdo a cada organismo, nacional o internacional, que
lo aplica. Así tenemos que:
La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC),
enfatiza la asociatividad de los pequeños agricultores y el mayor valor
agregado a los productos agrícolas.
La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID),
enfatiza un enfoque de mercado, servicios sociales y obras de
infraestructura complementarias.
La cooperación alemana GIZ en su programa de Desarrollo Alternativo de
Tocache y Uchiza – PRODATU enfatiza la industrialización de los productos
agrícolas, la formalización de los pequeños agricultores y el financiamiento.
La Unión Europea ve el desarrollo alternativo como un procesos
comunitarios en el que los cultivadores deciden erradicar voluntariamente
sus cultivos, sin necesidad de una represión estatal, pero atendiendo las
necesidades económicas, sociales, ambientales e institucionales de las
zonas de influencia de cultivos ilícitos.
Variable 4: otras fuentes del sector privado
La información sobre otras fuentes de cooperación corresponde a donantes del
sector privado y organizaciones no gubernamentales. La información no esta
disponible, a pesar que muchos de los informes que se cuelgan en portales web
de ONG y empresas del sector privado. La vinculación del sector privado en los
procesos de desarrollo alternativo han estado asociados con el encadenamiento
productivo principalmente. De hecho, de acuerdo con los hallazgos del presente
estudio, la vinculación del sector privado a estos procesos se configura como un
elemento común en las diferentes experiencias exitosas de los países andinos. De
acuerdo con la información disponible y consultada, no existe una presentación
de cifras concretas sobre inversión social o productiva, y usualmente se presentan
resultados conjuntos con gobiernos locales, organizaciones de lideres, y e
instituciones publicas y privadas. La mayor dificultad para tener acceso a
información confiable sobre esta variable es que no existe un registro de este tipo
de información, o un órgano estatal que lleve un reporte de este tipo de
inversiones. Esta variable deberá ser construida a partir de visitas de campo y
entrevistas con las fuentes primarias.
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Para las variables propuestas en la metodología para el desarrollo de la presente
consultoría se identificaron las siguientes variables de uso de recursos para
evaluar el impacto de las inversiones en las zonas de influencia del cultivo de la
coca. Para las variables identificadas, se ha encontrado datos agregados a nivel
de país, y no discriminado por territorios o entidades territoriales que tengan
influencia del cultivo de la coca.
En el caso peruano, ecuatoriano y boliviano se contemplan estas inversiones
dentro del proceso pero no se discrimina que inversiones en que rubro específico
se ha hecho. Por consiguiente, se habla de infraestructura productiva (Perú y
Colombia), infraestructura social (Bolivia, ecuador y Perú). Esta forma de
presentar la información dificulta la identificación de cantidades específicas y
valores para las variables seleccionadas.
Esa información no está disponible en fuentes públicas de información en internet
Proyectos Productivos/iniciativas económicas
Esta variable abarca las inversiones realizadas en los países andinos para
financiar iniciativas productivas para la generación de ingresos alternativos a los
derivados de los cultivos de uso ilícito. Hay información disponible.
Infraestructura
La información correspondiente a inversiones en infraestructura vial, eléctrica y de
telecomunicaciones no se encuentra asociada directamente a los cultivos ilícitos.
Los datos disponibles no se encuentran relacionados a los cultivos de uso ilícito.
Algunos datos están agregados para unidades territoriales que no permite
discriminar de manera clara los componentes de esta variable. Hay información
disponible.
Generación de Capital Social
La falta de registro sobre las inversiones realizadas para promover el desarrollo
comunitario a partir del fomento de espacios de participación, construcción de
infraestructura social, capacitaciones y otras iniciativas de formación. Por tratarse
de acciones enmarcadas en proyectos mas amplios, esta variable con cuenta con
datos confiables para adelantar el análisis. Se tendrá en cuenta solo para aquellos
casos de estudio que contengan información sobre esta variable.
Servicios básicos (salud, educación, vivienda)
Este tipo de inversiones en salud, educación, vivienda y saneamiento básico se
encuentra disponible de manera dispar para los países andinos. La localización de
las zonas objeto de estudio permite identificar las zonas para las cuales se cuenta
con información disponible sobre esta variable.
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Dinámica de los cultivos ilícitos: presencia, erradicación y resiembra
La información sobre recursos asignados a la erradicación de cultivos de uso
ilícito. Disponible parcialmente para Colombia, Perú, Ecuador y Bolivia.
En el Perú se han aplicado las dos modalidades, con resultados diversos, y hasta
ahora no hay un consenso entre las instituciones involucradas sobre cuál es la
más efectiva y cuál debe ser la política oficial. En la práctica lo que está
ocurriendo es una combinación de ambas modalidades.
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El mapa de la región andina se puede observar como en Colombia la presencia de
cultivos ilícitos es mas dispersa a lo largo y ancho del territorio. Para Perú y Bolivia
se presenta una concentración mayor de cultivos ilícitos, pero cabe anotar que en
Bolivia, una porción de estos cultivos son legales y permiten atender una demanda
nacional de hoja de coca para usos tradicionales y culturales, incluidas las
practicas industriales y medicinales. Como se puede observar, el monitoreo
realizado por UNODC presenta el territorio ecuatoriano libre de cultivos ilícitos,
caso particular entre los países andinos.
Este mapa es una situación para un momento específico, que corresponde al año
2010. Si adelantamos un análisis sobre a evolución de los cultivos ilícitos e la
región se requiere hacer una análisis sobre la evolución de las cofras durante el
periodo de estudio.
A continuación, se presenta una tabla que contiene las cifras oficiales que se
reportaron para el periodo 1990 - 2010.
Hectáreas de coca en la región Andina
Año
Bolivia
Perú
Colombia
Ecuador
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
50.300
47.900
45.300
47.200
48.100
48.600
48.100
45.800
38000
21800
14600
19900
24400
23600
27600
25400
27500
28900
30500
30900
121300
120800
129100
108800
108600
115300
94400
68800
51000
38700
43400
46200
46700
44200
50300
48200
51400
53700
56100
59900
40100
37500
37100
39700
45000
51000
67000
79000
102000
160000
163000
145000
102000
86000
80000
86000
77870
98899
80953
73000
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
2010
30900
61200
62OOO
No tiene
tiene
tiene
tiene
tiene
tiene
tiene
tiene
tiene
tiene
tiene
tiene
tiene
tiene
tiene
tiene
tiene
tiene
tiene
tiene
tiene
Para el caso boliviano, en el primer quinquenio de la década de los 90 se
presentaba cultivos en promedio 47500 hectáreas de coca. Para el segundo
quinquenio, los avances en reducción de hectáreas se hace notable, pues en el
periodo 1997 – 2000 se presenta una reducción del 66% pasando de 45.800 a
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14.600. A partir del año 2000, se presenta un incremento sostenido de las
hectáreas cultivadas de poco mas del 100% en un periodo de 10 años. Bolivia
contó con 30.000 has. De coca, de las cuales 13000 son cultivadas en el marco d
ley para suplir la demanda nacional, los excedentes, que ha venido creciendo en
el país, alimentan la producción de cocaína y por consiguiente el narcotráfico.
Para el caso peruano, en el primer quinquenio de la década de los 90 se
presentan mas de 100.000 has de cultivos ilícitos en el país. Para el segundo
quinquenio, se ve un gran esfuerzo en reducción del numero de hectáreas
pasando de 115.300 a 43.400. Para la primera década del siglo XXI se ha
presentado en Perú, al igual que en Bolivia, un aumento sostenido aunque en
proporciones menores a Bolivia, pues este incremento en una década es del 40%.
Para el caso colombiano, en el primer quinquenio de la década de los 90 se
presentan los niveles mas bajos de presencia de cultivos ilícitos para el periodo
1990 -2010. En el segundo quinquenio, a diferencia de los sucedido en Perú y
Bolivia, se presenta un incremento dramático en la cantidad de has, pasando de
51.000 a 163.000 (el máximo histórico para el país), un incremento del 200%. A
partir de año 2000 se presenta una reducción sostenida del numero de has
detectadas, contrario a lo que viene pasando en Perú y Bolivia, países en los que
viene creciendo como se ya mencionó.
Evolución gráfica de los cultivos de coca en los países andinos
(1992-2010 / Hectáreas)
De acuerdo con la información presentadas en la tabla y gráfico anterior, y en
otras fuentes de información consultadas podemos inferir que existe una tendencia
o una relativa estabilidad del numero de hectáreas detectadas a nivel regional,
donde un aumento de cantidad de hectáreas en un país viene asociada con una
reducción en otros países de la región. Esto se conoce como el “Efecto Globo”, el
cual hace referencia a la eliminación de los cultivos en una zona y la aparición de
nuevas hectáreas cultivadas en otra zona, bien sea del país o de la región.
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Prueba de este “efecto globo” es que para el año 2009 la extensión ocupada por
cultivos de coca en la región alcanzó las 158.800 ha., dato que muestra una
reducción de 3,8%, respecto al año anterior en el nivel regional. Este valor de
3.8% responde en gran medida a la reducción que desde el año 2008 se viene
dando en Colombia con un valor acumulado a la fecha de 34,2% y presentando
incrementos en la participación del total de hectáreas identificadas para la región,
es así que Colombia de una participación de 48,3% bajó a 42,3%; Perú de 33,5%
se elevó a 37,3% y Bolivia de 18,2% a 20,0%. La superficie cultivada de coca en la
frontera norte ecuatoriana que es erradicada inmediatamente luego de detectarla
sigue siendo poco significativa, y monitoreo del 2009 presume no habría presencia
de este cultivo en Ecuador. (UNODC, 2010).
Para el periodo de estudio 2001 – 2011, se presentan todos las cifras en un rango
entre 150.000 y 200.000 ha. Sobre la evolución de los cultivos ilícitos en cada uno
de los países andinos se puede ver que los esfuerzos de los gobiernos en
hectáreas erradicadas son superiores a los impactos obtenidos en términos de
hectáreas existentes al final del periodo. El caso colombiano para el año 2008 nos
puede ilustrar el sentido de esta afirmación: para el año 2007 se detectaron en el
territorio colombiano 98.899 ha de coca, y el esfuerzo de erradicación forzosa con
GME para el año siguiente fue de 80.000 ha, con lo cual se esperaría una
reducción importante de en la detección del año siguiente. El resultado de la
detección para el año 2008 fue de 80.953 has., solo una reducción de 18.540 has,
a partir de un esfuerzo de 80.000 has. Con esto se ilustra la afirmación sobre
grandes esfuerzos y bajos impactos de las políticas para la erradicación sostenible
de los cultivos de coca en los países andinos.
Esto lo confirman las cifras a nivel regional, donde se aprecia que el aumento del
numero de hectáreas en un país se presenta con una disminución de hectáreas en
otro país de la región, no en cantidades iguales, pero claramente relacionadas y
para todos los países, las hectáreas erradicadas se ven reflejadas en menor
proporción en los censos de cultivos ilícitos para el mismo año.
Un aspecto económico también nos sirve para explicar la relativa estabilidad del
númeLa demanda mundial de la cocaína se considera en términos económicos
como inelástica, esto significa es que su demanda o consumo no es muy afectada
por variaciones que se presenten en el precio del mercado. En términos prácticos
se traduce en una producción mundial de aproximadamente 450 toneladas
métricas de cocaína, para las cuales la región andina cultiva un promedio
estimado de 180.000 hectáreas de arbusto de coca para suplir esta demanda
mundial de cocaína, y a nivel interno la demanda cocaína, de base de coca y de
hoja de coca.
Esto hace que los impactos de las estrategias de erradicación y desarrollo
alternativo tengan un impacto inferior al esfuerzo realizado, con lo cual se presenta
la resiembra como un problema que de momento está haciendo atendido con
procesos de re-erradicación forzosa complementaria a los esfuerzos adelantados
en un primer momento, pero que tampoco atiende de manera acertada los
problemas de contexto que dan origen a los cultivos ilícitos.
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Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
La resiembra de cultivos ilícitos en zonas erradicadas de manera forzosa o
voluntaria en los países andinos se explica porque la atención de los gobiernos a
las causas del problema no son suficientes para superar las condiciones del
entorno que promueven los cultivos ilícitos. Programas diseñados en los
gobiernos de turno sin contar con la participación activa de las comunidades
ubicadas en zonas de influencia de la coca dan como resultado unas estrategias
de difícil implementación en el territorio por no contar con el concurso de las
comunidades y una evaluación real de las acusas del problema y no los síntomas
del problema como son los cultivos ilícitos.
De hecho, la vinculación de las comunidades a los cultivos ilícitos o excedentarios
tiene su explicación en que estos son una alternativa viable en el marco del
contexto local. Un diseño de política pública para atender estas condiciones del
contexto local requiere, no solo un diagnóstico acertado de la problemática, sino
que debe contar con el concurso de las comunidades en la formulación de la
solución al problema y a las condiciones del contexto institucional socioeconómico y ambiental que se presenta en los territorios.
TITULO II
Ecuador
En el Ecuador, durante el periodo 2001 – 2011, se presentó una ausencia
sostenida de cultivos ilícitos en el territorio nacional. La aparición de algunos
cultivos de coca ha contado con la atención rápida del Gobierno con erradicación
manual de cultivos. No se han presentado resiembra porque la legislación
ecuatoriana penaliza al productor de hoja. Este aspecto y la eficiencia de las
acciones de control por parte de organismos del Estado vienen evitando una
mayor presencia del cultivo.
Sin embargo, Ecuador no escapa de la presencia de actividades ilegales
asociadas con las transformación y tráfico de drogas, y el blanqueo de dinero de
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Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
actividades ilegales, como el narcotráfico. Según el Plan Ecuador, en este país
se estaría procesando clorhidrato de cocaína a partir de pasta básica proveniente
de Perú y Colombia, para luego ser transportada por el territorio ecuatoriano hacia
el Océano Pacífico.
La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito adelanta monitoreo
de cultivos ilícitos en la zona de frontera con Colombia, ubicada en el norte del
país. Al no adelantar implementación monitoreo de cultivos ilícitos en el resto del
país, es necesario reconocer como información oficial sobre la presencia de
cultivos de coca en el resto del territorio, sobre la cual se afirma que no hay.
Como informa el gobierno del Presidente Correa, en el año 2008 se adelantó
monitoreo de cultivos ilícitos en zonas dentro de las provincias de Sucumbíos y
Esmeraldas. Para el año siguiente, 2009, además de estas provincias, se
monitoreó una zona en la provincia de Carchi. Esta ejercicio conjunto por
COTIMON y UNODC para adelantar todas estas verificaciones han permitido
afinar la metodología y además, continuar con el proceso de transferencia de
tecnología para el monitoreo de cultivos ilícitos a la institucionalidad ecuatoriana.
Según la Estrategia País de la Comisión Europea 2007 – 2013, se ha presentado
algunos casos aislados de incidencia de cultivos de coca en territorio ecuatoriano.
A pesar de esto, Ecuador no es considerado por los países miembros de la Unión
Europea como un país productor de droga. También afirma el documento que se
ha evidenciado en el territorio la presencia de actividades ilegales asociadas al
tráfico de drogas ilícitas y el lavado de activos que pueden generar interés en el
apoyo al “desarrollo alternativo preventivo”.
En conclusión, en estos momentos se cuenta con información confiable que afirma
la ausencia de cultivos ilícitos sobre la frontera norte del país. No existe
información sobre monitoreo en otras zonas del territorio ecuatoriano que nos
permitan asegurar la no existencia de matas de coca o cultivos ilícitos en resto del
territorio ecuatoriano. De cualquier manera, la información oficial del Gobierno del
Ecuador es que en su territorio no hay hectáreas de coca o marihuana.
Adicionalmente, el país ha suministrado información sobre áreas de cultivos ilícitos
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erradicadas, pero no cuenta con un sistema para determinar la superficie total
cultivada, ni para supervisar la aparición de nuevos cultivos. Con los ejercicios de
verificación con Naciones Unidas que se adelantan en la frontera norte del país, el
gobierno del ecuador está desarrollando el conocimiento necesarios par adelantar
esa labor desde el Gobierno Central. Esta fue en una recomendación de la
CICAD al Ecuador1 al principio del siglo XX y se empieza a consolidar como una
realidad en el año 2012 .
Ecuador cuenta con un programa formal de erradicación manual forzada para
cultivos de coca, amapola y cannabis. El país informa que no dispone de
información sobre el área total de cultivos ilícitos erradicados. No obstante,
proporciona el número de plantas erradicadas en 2008 y 2009, en el marco del
Mecanismo de Evaluación Multilateral – MEM (CICAD, 2010).
Número de Plantas erradicadas
AÑO 2008
AÑO 2009
8.675
307
Coca
270.060
57.765
Amapola
74.555
115.580
Canabis /
Marihuana
Estas plantas que se arridan de manera forzosa se ubican en el norte del país,
muestra que el Ecuador ha sufrido un progresivo deterioro de la seguridad y de las
condiciones sociales y económicas en su frontera norte. Parte del fenómeno
puede ser explicado por la influencia sobre la frontera que ejerce el conflicto
interno colombiano y la alta presencia de actividades ilegales de producción y
tráfico de drogas en el departamento limítrofe de Colombia, Nariño.
El aumento de la inseguridad en la región fronteriza está directamente vinculado a
una serie de elementos derivados de la propia dinámica que ha caracterizado al
citado conflicto en los últimos años. El análisis que adelantan las autoridades
ecuatorianas ha permitido identificar los elementos del riesgo que aporta a la
frontera esa dinámica de conflicto:
Existe del lado colombiano de la frontera una serie de grupos y organizaciones
criminales dedicadas a actividades ilegales asociadas con el terrorismo y el
narcotráfico, las cuales pueden llegar a adelantar acciones contra la estabilidad y
seguridad de las zonas fronterizas colombo-ecuatoriana y esto se pueda constituir
en un elemento distorsionador en las relaciones bilaterales.
La migración de personas, desplazadas de sus lugares de origen por causa del
1
Segunda Ronda de Evaluación, 2001-2002
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
conflicto en Colombia, exige una atención permanente por parte del gobierno
Ecuatoriano para prevenir posibles crisis humanitarias por insuficiencia de
servicios públicos y oportunidades laborales para estas personas. El incremento
del flujo de personas desde Colombia hacia las provincias de frontera e interior del
país y las dificultades de acceso a servicios de salud, educación, alimentación y
protección, ha impactado sobre indicadores de pobreza de manera negativa. El
crecimiento de la pobreza en las zonas fronterizas ha generado nuevas formas de
violencia y criminalidad en el Ecuador, afirma el Plan Ecuador.
Para algunas comunidades de frontera se presenta una alta vulnerabilidad para
ser participe de actividades ilegales asociadas con los cultivos ilícitos y el
narcotráfico. Usualmente, mano de obra ecuatoriana se emplean como mano de
obra no calificada en la cosecha de hoja de coca del lado colombiano de la
frontera. Además de apoyar en la cosecha, estos trabajadores participan en la
cadena de transporte y transformación de droga al servicio de estructuras
criminales transnacionales.
También se ha presentado la destrucción de laboratorios ilícitos de drogas de
origen natural en territorio del Ecuador. La mínima presencia de cultivos ilícitos y la
identificación de algunos casos de transformación y trafico de drogas hace
evidente la influencia del problema mundial de las drogas y el crimen organizado
transnacional en el territorio ecuatoriano.
La frontera con Colombia tiene las condiciones agroecológicas necesarias para
establecer un núcleo de producción, o clúster, que permita dinamizar la frontera y
hacerla segura para las comunidades ubicadas en el norte del Ecuador. Se
requiere adelantar acciones por parte de las autoridades de ambos países, de tal
forma que, el transito fronterizo de personas, de bienes y de servicios, sean
legítimos, seguros y fluidos, permitiendo en el mediano plazo revitalizar la realidad
socio-económica de las comunidades en ambos lados de la frontera.
En el año 2007, el presidente Rafael Correa decidió suprimir UDENOR, por
considerar que “se deben suprimir aquellas entidades públicas que ejercen
competencias, funciones y atribuciones que otras instituciones realizan de mejor
manera”. Mediante un decreto, Correa dispuso que el presupuesto asignado a
UDENOR, así como la ejecución de sus proyectos, pasen a manos de la
Secretaría Técnica del “Plan Ecuador”, que puso en marcha hace varios meses
para promover el desarrollo en la zona fronteriza.
PLAN ECUADOR depende de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
que es el organismo gubernamental que dirige las políticas públicas de progreso
social y productivo. El Plan tiene como uno de sus principales propósitos
neutralizar las amenazas de carácter externo que atenten contra la seguridad
nacional del Estado, integridad de las personas y los recursos naturales.
El plan involucra a las provincias de: Esmeraldas, Carchi, Imbabura, Sucumbíos y
Orellana. El espacio fronterizo que generan estas provincias incorpora a una
variedad de ecosistemas que incluye manglar, bosques primarios, páramo y selva.
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
Esta riqueza natural merece especial protección por parte del Estado y las
comunidades en la zona de influencia.
Del presupuesto del gobierno para el año 2006 se asignaron a las provincias
fronterizas los siguientes rubros:
Ambiente $ 2.604.848,
UDENOR $ 15.434.499,
Educación $ 2.088.746,
Salud $6.560.652,
Obras publicas y comunicación $ 31.280.550,
Vivienda $3.448.231,
B
.000.2
Para el año 2007, según datos del SIGOB, se ejecutaron alrededor de 176
proyectos por un monto que se aproxima a los $ 145 millones de dólares. De este
monto total se destinara el 40.7% para el mejoramiento de la estructura básica,
50.1% para reactivación económica y bienestar social, 8.5% para actividades
relacionadas con el ambiente y un 0.6% para acciones tendientes al
fortalecimiento institucional y la participación ciudadana.
MUNICIPIOS ATENDIDOS A TRAVÉS DEL PLAN ECUADOR
Se puede afirmar que Ecuador aboga por una solución pacifica del conflicto
interno colombiano que lo afecta, y que continuará desarrollando las acciones
necesarias para mantener las mejores relaciones bilaterales ecuatorianocolombianas para beneficio de ambos pueblos. Desarrollo Alternativo, Integral y Sostenible
2
UNODC, Sistema de Monitoreo de cultivos ilícitos, 20120.
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
Ecuador afirma que cumple con las condiciones para aplicar programas de
desarrollo alternativo, integral y sostenible, incluido el preventivo, y que se están
llevando a cabo actividades y programas de este tipo para prevenir la presencia de
cultivos de uso ilícitos en la zona norte del país.
En este sentido, se está desarrollando el Proyecto en la Hacienda Las Delicias, el
cual tendrá una duración de tres años (2009 - 2012). El Programa Apoyo a la
Comunidad Fronteriza, el cual es permanente y presenta un mecanismo novedoso
para vincular proyectos agrícolas a las comunidades rurales de la zona de frontera
el cual consiste en la entrega de haciendas en calidad de arrendamiento y con
mecanismos de fomento que permita a través de estos procesos promover el
desarrollo económico y social de las zonas focalizadas.
Ecuador no cuenta con un mecanismo o sistema interno para evaluar el avance o
impacto de los programas vinculados al desarrollo alternativo, integral y sostenible.
Sin embargo, el país informa que 121 familias son beneficiadas directamente por
este tipo de programas.(CICAD, 2010).
En materia de política de lucha contra las
drogas, Ecuador enfoca su atención en
acciones equilibradas que permitan reducir
la demanda y la oferta de drogas en su
territorio nacional. En este sentido, el
gobierno del Ecuador ha adoptado los
principios de la política internacional sobre
drogas y en las Sesiones Especiales sobre
Drogas de la Asamblea General de las
Naciones Unidas, celebrada en 1998, el
país adhiere a la política y adopta la
definición de desarrollo alternativo, producto
de estas sesiones.
Con este contexto, en materia de desarrollo
alternativo Ecuador se ha abierto un
espacio en la comunidad internacional para
obtener apoyo para su programa de
desarrollo alternativo preventivo, el cual,
atiende zonas consideradas vulnerables o
en riesgo de presencia de cultivos ilícitos.
En el Taller Técnico “Sistemas de
Certificación y Desarrollo Alternativo, Incluido el desarrollo alternativo preventivo”,
celebrado en Lima los días 12 y 13 de noviembre de 2012, el Ecuador presentó un
sistema de calificación de riesgo y vulnerabilidad a los cultivos ilícitos que le
permite asignar puntajes asociados a los distintos niveles de vulnerabilidad.
A través de la asignación de puntajes como mecanismo de evaluación para las
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unidades territoriales evaluadas con la metodología desarrollada por el CONSEP
para medir la vulnerabilidad, a través de la metodología se adelanta un monitoreo
de las variables que influyen negativamente en el entorno y generan vulnerabilidad
en las comunidades. Cuando aumenta la vulnerabilidad, aumenta el riesgo de
vinculación de miembros de estas comunidades a las opciones económicas
asociadas a los cultivos ilícitos, su transformación y tráfico.
La puntuación final, que se presenta en una escala de cero a diez, ( 0<X<10), se
contrasta con una tabla que contiene las diferentes clasificaciones de
vulnerabilidad definidas por el Gobierno del Ecuador. Para las zonas donde existe
una clasificación de alta vulnerabilidad, se focalizan la intervención estatal por
medio de programas y proyectos de desarrollo alternativo preventivo.
Ecuador no es considerado un país productor de droga, aunque se ha evidenciado
en su territorio presencia de tráfico de drogas ilícitas y lavado de activos, producto
de actividades ilegales. Un aspecto particular de la economía Ecuatoriana es que
la moneda utilizada para las transacciones al interior del país es el dólar
americano. La dolarización de la economía impide que el Gobierno Central
implemente controles a los flujos de capital de moneda extranjera a través de los
mecanismos de cambio, dificultando así la identificación de capitales provenientes
de actividades ilegales que se configuran en lavado de activos.
Por esta razón, Ecuador pone un cuidado especial a desarrollar acciones para
estimular la promoción de medios de vida sustentables en aquellas regiones con
vulnerabilidad asociada a la cercanía de cultivos ilícitos en la zona de frontera con
Colombia y con Perú, y por las actividades de tráfico de drogas y lavado de activos
que ha permeado la economía ecuatoriana.
Ecuador recibe el apoyo de la comunidad internacional para su programa de
desarrollo alternativo preventivo a la producción y tráfico de drogas. La reunión de
Bruselas compromete US$266 millones para financiar las medidas y programas
alternativos presentados en Bruselas en el año 2002. La Comunidad Internacional,
concedió su apoyo al Programa de Desarrollo Alternativo Preventivo y Bienestar
Social de Ecuador. El programa ha sido diseñado para promover un desarrollo
sostenible, económico, social y del medio ambiente en las provincias fronterizas
con país vecino de Colombia, y para implementar un esfuerzo nacional de
prevención del consumo de drogas. La comunidad internacional comprometió
inicialmente 266 millones de dólares para ayudar a financiar un programa de cinco
años de duración con un costo de 434 millones de dólares, de los cuales el
Ecuador financia 85 millones de dólares.
A partir de esta asignación de recursos, y del enfoque del desarrollo alternativo
preventivo, el gobierno ecuatoriano continua trabajando de manera integral las
zonas de frontera con Colombia, promoviendo el cultivo de cacao principalmente y
vinculando a otros sectores de la economía nacional en estos procesos de
desarrollo local y en la prevención de posibles nuevas apariciones de cultivos
ilícitos.
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
El Gobierno de Ecuador afirma que esta estrategia de desarrollo alternativo
preventivo, junto con una legislación férrea frente a la producción de hoja de coca
son los elementos que han hecho del ecuador, el único país andino que no tiene
cultivos ilícitos o excedentarios en su territorio. Esto sin decir que el país no ha
sido victima de los efectos nocivos del narcotráfico y el crimen organizado
trasnacional que ha permeado las fronteras y las instituciones de ese país.
TITUTO II
Perú
“Ejecutaremos una política contra las drogas que consolide el modelo peruano de
desarrollo alternativo integral y sostenible para convertir a los productores, hoy
ilegales, en agentes de una economía legal”. Ollanta Humala.
Hoy el Perú, después de 40 años de trabajo ininterrumpido a favor de la legalidad
y la eliminación de las actividades ilegales asociadas a los cultivos ilícitos a
llegado a configurar una estructura institucional que permite atender de una mejor
manera las zonas de influencia de la coca en el territorio donde se presenta este
fenómeno. Pero a los largo de este periodo, se ha podido aprender de los errores
y los aciertos en la formulación de una estructura institucional adecuada y el
diseño de políticas públicas.
Antecedentes al periodo de estudio 1970 - 2000
En la década de los setenta, Perú experimenta una expansión del cultivo de
arbusto de coca,
actividad promovida por organizaciones narcotraficantes
internacionales que encontraron en el país condiciones propicias para el
establecimiento de estos cultivos y poca capacidad de resistir esta promoción de
la actividad ilegal por parte del estado. Al mismo tiempo, el Movimiento
Revolucionario Tupac Amaru (MRTA) extendía su influencia y control político en
buena parte del territorio donde se enquistó inicialmente el cultivo de la coca, en la
Región de San Martín.
En la década de los ochenta se suma un actor adicional, el grupo terrorista de
Sendero Luminoso, con presencia en el sur de la nueva región cocalera del país y
se articula a la existente alianza narco-terrorista que se consolida en territorio
peruano. Los resultados de esta alianza es el establecimiento de las condiciones
optimas para el cultivo de coca, sin que el estado pueda ejercer un efectivo control
institucional del territorio, llegando a alcanzar una cifra record para la región de de
30.000 has. de coca sembradas, lo que consolida región de San Martín como la
región con mayor producción cocalera en el país, y el país con mayor producción a
nivel mundial.
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Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
La respuesta institucional del estado fue la erradicación de cultivos de coca,
acompañadas de los primeros proyectos de desarrollo alternativo. Los resultados
fueron de bajo impacto frente a la realidad local, debido en parte a las debilidades
de los programas y las condiciones sociales y políticas adversas que debieron
enfrentar en su implementación.
Según UNODC, este fue el peor momento de la región San Martín, un territorio en
el el control era ejercido por el narco- terrorismo y sus comunidades se
convirtieron en población vulnerable a los atentados y asesinatos por parte de
estos grupos armados ilegales. La violencia y la inseguridad ciudadana llegaron a
sus niveles más dramáticos y la región retrocede en términos económicos,
sociales e institucionales, y se convierte en la de peor desempeño en el Perú.
En la década de los noventa se produce la derrota del terrorismo con el ex
presidente Fujimori en el poder, la erradicación de cultivos de hoja de coca toma
mayor fuerza, y se implementan mejoras en las políticas y métodos del desarrollo
alternativo con un importante impulso técnico y financiero por parte de la
cooperación internacional, y la acertada vinculación del sector privado peruano a
estos procesos.
A fines del siglo XX, con el concurso del estado, el sector privado y la cooperación
internacional, se organizan las primeras cooperativas de comercialización y
producción de productos alternativos a la coca, llevando las regiones afectadas
por el fenómeno de los cultivos ilícitos a un desarrollo agrícola en la mayor parte
de las zonas y agroindustrial en algunos casos el las líneas productivas de cacao,
café, palma aceitera y palmito.
Una segunda migración de organizaciones criminales internacionales intentó
deteriorar los avances logrados con las nuevas iniciativas de erradicación y
desarrollo alternativo implementados a finales de los 90 a las zonas focalizadas,
en su mayoría mejicanas, las cuales intentaron articular su operación delictiva con
las organizaciones peruanas de menor tamaño que se quisieran vincular a la
producción y tráfico de cocaína para ser enviadas al extranjero por medio de loa
puertos marítimos del país.
Los cambios que trae el nuevo siglo
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
Fuente: Estrategia nacional de Lucha contra las drogas, Peru
Entrado en siglo XXI, las organizaciones de base de los pequeños agricultores
regionales asociados obtienen una sustantiva mejora a partir de la implementación
de modelos y esquemas de fortalecimiento organizacional, lo cual les permitió a
los ex productores de hoja de coca lograr avances significativos en la creación de
valor agregado a los productos de desarrollo alternativo, mejoras en la
productividad y la competitividad y finalmente el fortalecimiento de las capacidades
técnicas y administrativas. Las líneas productivas que desarrollaron estas
organizaciones de base fueron la palma aceitera y el palmito.
Los esfuerzos de estas organizaciones tuvieron eco en el sector privado peruano,
el cual a través del encadenamiento productivo complementaron los esfuerzos
realizados por estas organizaciones y los productos pudieron tener acceso los
mercados internacionales, donde los productos tenían una aceptación muy
favorable.
A través de las organizaciones se logró que entre las comunidades y al interior de
estas se dejara el individualismo de lado, también se adelantaron procesos de
construcción de confianza entre las organizaciones y el sector privado. Esta
alianza le ha dado a los productos de desarrollo alternativo mayor valor,
incursionando en actividades industriales. Adecuando sus productos a los gustos y
tendencias de una demanda global.
Las cadenas de valor que se promocionan por medio del desarrollo alternativo son
las del café, la palma de aceite,
el cacao y el palmito (pijuayo).
En estos últimos años, con el
apoyo de la Oficina de Asuntos
Narcóticos (NAS -por sus siglas
en inglés) de la Embajada
Americana se ha podido hacer
investigación con el Centro de
con el fin de mejorar el material
vegetal
con
el
que
se
desarrollan
los
proyectos
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agrícolas del desarrollo alternativo en Perú.
Ha habido un mejoramiento genético de semilla y , como producto del apoyo
productivo de los programas de desarrollo alternativo, se ha ido utilizando
especies mejor dotadas biológicamente en los aspectos de interés del desarrollo
alternativo en Perú. Utilizando nuevas variedades, se ha podido obtener productos
mas más cercanos a las necesidades de la demanda y ha permitido también que
los productos se puedan adaptar a los cambios y tendencias que se presentan
constantemente en los mercados globalizados.
La producción orgánica ha sido practicada en los proyectos de desarrollo
alternativo con excelentes resultados a la hora de comercializar e producto. Esto
también permite cumplir con la reglamentación de algunos países clientes en
materia fitosanitaria, barreras no arancelarias que se practica o establecen en
comercio internacional.
Mejoramiento genético de
un clon de cacao que
presenta características
aromáticas y de sabor
muy deseables en los
mercados europeos.
También se ha modificado
la genética de esta planta
para obtener un mayor
rendimiento en cuanto a la
productividad de la
especie.
Fuente: Centro de
investigación de
cultivos tropicales.
Aprovechando las preferencias en algunos mercados internacionales que
reconocer un mayor precio a aquellos productos que tienen mecanismos de
comercio justo implementados en sus procesos, y sin abandonar los mercados
tradicionales, se ha consolidado una política de certificación en comercio justo y
otras certificaciones como orgánico, y certificado rain forest. El resultado de estos
procesos de certificación se traduce en mejora de los estándares laborales, mayor
protección del ambiente, ampliación de los canales de comercialización, en el
país y en el exterior. Otra estrategia que ha dado buenos resultados comerciales
consiste en la participación en ferias internacionales y en concursos de calidad del
café y el cacao, en los cuales los productos peruanos han obtenido muy buenos
resultados.
Por parte del Estado, un actor muy importante en el proceso exitoso de la región
San Martín ha sido el gobierno regional y local. Poniendo la voluntad política, la
visión de largo plazo y la capacidad de convocatoria que se ha ido ganando a nivel
de toda la región, se ha podido articular los programas de desarrollo alternativo
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
con el desarrollo integral de la región, garantizando la continuidad y sostenibilidad
de los procesos para el mediano y largo plazo, haciendo efectivos los procesos de
erradicación y promoviendo el desarrollo integral y de cada uno de los ámbitos de
intervención: económico, social, ambiental e institucional.
A partir de las autoridades locales se le ha dado particular importancia al
Desarrollo Alternativo (DA) y a los procesos de erradicación de cultivos ilícitos, con
acciones complementarias importantes como son las obras de infraestructura
económica y social, así como en servicios sociales (educación de calidad como
prioridad). Esto ejemplifica la necesidad de vincular activamente a los órganos de
gobierno del nivel territorial y como una buena gestión de las autoridades en este
sentido se convierte en un elemento necesario para alcanzar el éxito en los
procesos.
El desarrollo alternativo integral y sostenible, llega a su madurez finalizando la
primera década del siglo XX, convirtiéndose en un conjunto de políticas publicas
aplicadas a través de programas, planes y proyectos en los ámbitos económico,
social, ambiental e institucional, coordinados entre los múltiples actores
económicos y sociales, del sector público y privado, y abriendo espacios de
participación a las comunidades atenidas con estas iniciativas. Este conjunto de
elementos hace del desarrollo alternativo en el Perú, una política de desarrollo
integral sostenible.
En materia de cooperación internacional, el rol que ha jugado UNODC, USAID y
NAS y la GIZ ha permitido fortalecer los esfuerzos del gobierno nacional y
territorial en el procesos de erradicación permanente de cultivos ilícitos y la
instalación de actividades económicas legales que vinculen la fuerza laboral de
esos territorios. Según la información encontrada, el comportamiento del gasto
financiero de la cooperación internacional en el Perú para los años 2004 – 2010
son los siguientes:
Aportes de la Cooperación Internacional al desarrollo alternativo
Años
Cifras en millones de
dólares
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
116,16
155,09
113,17
118,91
87,95
62,37
67,14
Gracias a un crecimiento económico sin precedentes en la historia económica del
país, al apoyo de la cooperación internacional y la inversión privada directa en las
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
zonas de influencia de cultivo de coca, el Estado peruano cuenta con los recursos
para invertir significativamente en obras de infraestructura económica (carreteras y
puentes) y obras de infraestructura social (colegios y postas médicas), desde
todos los niveles de gobierno (central, regional, y gobiernos locales). Con esta
confluencia de factores, los resultados no se hacen esperar. La región de San
Martín, que es donde se han concentrado la mayor parte de los esfuerzos y es
considerado un caso documentado de experiencia exitosa en el desarrollo
alternativo en el PERÚ, muestra los mejores indicadores económicos y sociales
del país frente a otras zonas del país, con coca y sin coca.
Para el período de estudio, las variaciones en los indicadores económicos tuvieron
los siguientes comportamientos para el periodo 2001 al 2010:
Pobreza: bajó de 70% al 31%, es decir casi 40 puntos porcentuales.
PBI regional: creció a un ritmo de 7% anual durante los últimos diez años
PBI per cápita regional: entre el 2001 y el 2009, ha crecido en 59%
Valor agregado agrario: se ha incrementado en 73%.
Perú es actualmente el segundo país productor de arbusto de coca en el mundo,
con 61.200 has de cultivos (SIMCI 2010). El gobierno de Perú implementa
programas de desarrollo alternativo para brindar opciones de ingreso alternativas
a los cultivadores de hoja de coca, de tal forma que estos puedan integrarse a
actividades licitas, a las economías regionales y la vida económica y social del
país en un marco de legalidad.
La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito UNODC ha estado
involucrado en el desarrollo alternativo del Perú por mas de 25 años, desde el
momento crítico descrito anteriormente, brindando la asistencia técnica necesaria
para el desarrollo de empresas comerciales modernas y competitivas, que se
dediquen actividades legales. A la fecha se ha atendido mas de 8.000 familias
campesinas cultivadoras de arbusto de coca promocionando actividades
alternativas como el manejo sostenible del bosque, la protección de ecosistemas
estratégicos en comunidades indígenas, mejoramiento de las condiciones de vida
a través de la promoción de la seguridad alimentaria y la consolidación de
actividades productivas sostenibles en palma de aceite, palmitos, cacao y café.
El desarrollo alternativo en el Perú tiene un fuerte orientación comercial, hacia
productos agroindustriales que tienen una demanda internacional. Buena parte de
estas empresas han sido exitosas, en términos de ventas crecientes de productos
frente a los años anteriores. En 2008, l suma de las 13 empresas mas exitosas
que son apoyadas por DEVIDA y la oficina de UNODC sumaron un total en ventas
de 92.3 millones de dólares, del cual el 90% a mercados europeos,
norteamericanos y asiáticos.
A nivel interno, estas empresas se encuentran dinamizando el mercadeo positivo
de productos peruanos y los productores campesinos vienen convirtiéndose en
socios poseedores de parte de las compañías y de sus utilidades, por fuera de la
venta directa a la organización de su producción.
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Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
El país en su conjunto ha venido incrementando el área cultivada de hoja de coca,
pasando de 38,700 ha. en el año 1999 a 61,200 ha. en el año 2010 según el
informe de monitoreo de cultivos ilícitos de UNODC. La preocupación es evidente
en las autoridades peruanas frente a la situación en el conjunto del país, por causa
de un incremento del cultivo de la hoja de coca, el aumento de la producción de
pasta básica y cocaína, así como el incremento de las exportaciones a los
mercados mundiales (básicamente Europa y Estados Unidos).
En término numéricos, la presencia de cultivos ilícitos en todo el territorio se
distribuye en las diferentes regiones de la siguiente manera:
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
FUENTE: Estrategia Nacional de Lucha Contra las Drogas 2012 – 2016
Esta realidad pone en entre dicho el gran éxito del desarrollo alternativo en el Perú
ara algunos expertos y parte de la opinión pública, sin embargo, es importante
anotar que esta nueva proliferación de hectáreas cultivadas con coca ha tenido
incrementos en diferentes zonas del país, pero que para la región de san Martín,
el impacto ha sido mínimo y su procesos no ha permitido un renacer de las
actividades ilegales asociadas con la producción y tráfico de drogas.
Esto confirma la afirmación que el modelo implementado en la Región San Martín
es sostenible y que para cada zona o territorio existen condiciones particulares
que hacen imposible la formulación de modelos o estrategias infalibles para
atender los problemas asociados a los cultivos ilícitos.
Si bien se tiene identificados los componentes más relevantes de la experiencia en
la región San Martin, cabe anotar que las dimensiones y el trazado del plan de
intervención para las otras zonas del país deben ser formulados con un enfoque
diferencial, que recoja los elementos diferenciales para que el diagnóstico y diseño
e implementación responda a las realidades particulares de cada zona.
Componentes del Modelo San Martín
Una vez realizada la sistematización de la buena práctica desarrollada por
gobierno del Perú en la región San Martín, se ha identificado el modelo de San
Martín se desarrolla con base en las siguientes variables y elementos de política:
Contrato: 42-2012 PRADICAN
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9.
Las estrategias y acciones de desarrollo productivo.
La voluntad de cambio de la población local y de sus instituciones.
La promoción directa de los pequeños agricultores a través de la asociatividad.
Las acciones de erradicación de cultivos de hoja de coca.
Las inversiones productivas para darle mayor valor agregado a los productos
agrícolas.
Las inversiones en infraestructura económica y social
El comportamiento favorable del mercado mundial para los cuatro productos
estrella de la región (cacao, café, palma aceitera y palmito
El capital social que generó la confianza necesaria para el alineamiento y la
concertación de casi todos los actores económicos y sociales involucrados.
La creciente demanda internacional por cocaína, un factor que representa una
amenaza permanente sobre los pequeños productores de la región, que no se
puede dejar fuera del modelo.
Para las autoridades del Perú, el mayor acierto de las políticas de promoción
aplicadas por la cooperación internacional en el proceso San Martín fue el fomento
de la asociatividad entre los pequeños agricultores, lo que les permitió alcanzar las
economías de escala necesarias otras ventajas para poder superar los siguientes
retos:
I.
Darle mayor valor agregado a sus productos agrícolas primarios a través de
la transformación e industrialización, lo cual permitió generar más riqueza
que se quedaba en manos de los productores.
II.
Orientarse a atender la demanda internacional, que tiene mayores
exigencias en cantidad y calidad de los productos. Los cambios
experimentados por los pequeños agricultores en su mentalidad, visión,
prácticas agrícolas, modelos de gestión, mecanismos de comercialización,
mejoras en la calidad de sus productos, relacionamiento con el Estado, las
empresas privadas y los organismos internacionales.
III.
Altos niveles de coordinación entre el sector público en los distintos niveles
de gobierno (regional, local y nacional) y el sector privado, entre las
cooperativas y las empresas privadas, entre los vendedores nacionales y
los compradores extranjeros. Esta coordinación se vio transformadas en
relaciones comerciales sólidas en esquemas gana-gana que sólo se
explican por los mayores niveles de confianza que se han ido construyendo
en los últimos diez años, y que para DEVIDA se resume en la idea del
capital social regional.
Para explicar el éxito del modelo San Martín, hay que tener en cuenta que detrás
de cada una de estas variables, se han invertido importantes cantidades de
recursos humanos y financieros. Por todo concepto, entre los años 2003 y 2011,se
han invertido 2,094 millones de dólares en la región, lo que significa un promedio
de 232 millones anuales.
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Participación por Fuentes de Recursos
Gobierno nacional y departamental
Sector privado
Coop. Internacional
1%
20%
79%
Si bien la participación en términos monetarios es bastante pequeña (1%), si
consideramos que este apoyo corresponde al conocimiento y a la transferencia del
mismo a las autoridades peruanas, se configura como un elemento importante a
pesar de la baja participación que este tiene.
En los últimos diez años el desarrollo alternativo ha demostrado resultados
tangibles en su aplicación. Como se puede ver en el siguiente Cuadro siguiente,
en los que se aprecia el creciente número de hectáreas que han sido atendidas en
favor de los pequeños productores agropecuarios, los que incluyen los recursos de
la cooperación internacional y la inversión del Plan de Impacto Rápido a partir del
2010.
CUADRO: PROGRAMA DE DESARROLLO ALTERNATIVO USAID/DEVIDA-PIR
PERIODO 2003-2011/TODOS LOS CULTIVOS
Erradicación de Cultivos ilícitos (hectáreas)
Años
Regiones
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Ayacucho
3,152
1,222
2,000
3,157
Cusco
542
311
Huánuco
894
2,703
1,165
1,144
337
187
1,007
1,409
Junín
998
44
Loreto
63
163
6
118
San Martín
4,205
1,668
3,476
8,412
9,340
2,561
7,865
2,412
Ucayali
6,220
4,526
4,394
4,948
1,837
1,028
1,119
1,130
TOTAL
16,011 10,474 9,035
14,504 11,577 3,939
10,059 7,069
TOTAL
16,011 26,485 35,520 50,024 61,601 65,540 75,599 82,668
ACUMULADO
2011
1,700
5,360
3,002
13,219
95,887
Fuente: Estrategia Nacional de Lucha Contra las Drogas Perú
Del análisis de los cuadros presentados anteriormente se deriva que la Región
San Martín ha sido motivo de erradicación permanente en los últimos 10 años, y
es ena región donde se han concentrado los mayores esfuerzos de erradicación
de cultivos ilícitos durante el periodo 2004 – 2011. Como resultado de este
esfuerzo del gobierno peruano, se presenta la reducción de los cultivos de coca
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Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
ilegalesen zonas caracterizadas a los largo de la historia por ser consideradas
como zonas donde se presentó una promoción permanente del cultivo de coca por
el narcotráfico.
De esta manera se focalizaron estratégicamente los esfuerzos de erradicación a
efectos de dar condiciones favorables a los programas de Desarrollo Alternativo y
concentrar los esfuerzos institucionales para superar el problema de los cultivos
ilícitos y sus actividades relacionadas. Sin embargo, estas áreas no han dejado de
presentar niveles de resiembra de cultivos ilícitos, lo que obliga al gobierno a
adelantar acciones para re-erradicar estos cultivos de tal forma que se pueda
sostener los procesos de reducción de cultivos ilícitos y desarrollo alternativo en el
mediano y largo plazo.
Desde el año 2007, la erradicación ha sido aplicada en forma permanente y
sostenida en San Martín, en el caso de Huánuco ésta se ha focalizado en la zona
nor-oriental (no se ha erradicado en la principal zona cocalera del Monzón), y en
Ucayali la erradicación no se dio de forma permanente (no se erradicó el 2008 y
2009). Es decir, solo se erradicó en tres de las trece regiones cocaleras del Perú.
(DEVIDA, 2011)
Los resultados de la erradicación muestran que, allí donde ésta ha sido
permanente y acompañada de programas de desarrollo alternativo, se ha logrado
reducir los cultivos ilegales de manera sostenida. En aquellos casos en los cuales
no se erradicó de forma permanente, ni se complementaron los esfuerzos de
erradicación con programas de desarrollo alternativo, los cultivos ilegales están
creciendo nuevamente, como ocurre en Junín, La Libertad, Pasco, Puno y Loreto.
Otras regiones que también muestran un crecimiento sostenido de cultivos ilegales
en el territorio peruano, como Ayacucho y Cusco, nunca han sido erradicadas,
debido a que los esfuerzos necesarios para atender estas regiones requieren una
mayor asignación de recursos que permitan ampliar la erradicación a nivel
nacional, acompañado de procesos de desarrollo alternativo.
En Perú se cuenta con un mercado legal de la Hoja de coca, a través de la
Empresa Nacional de la Coca S.A. (ENACO), el único ente autorizado por el
Estado para regular la comercialización legal de la hoja de coca, se compra a los
campesinos productores que se encuentran registrados en el padrón de 1978, y
luego se distribuye a los comerciantes e industriales registrado que utilizan la hoja
de coca como materia prima en sus procesos productivos, también previamente
empadronados o autorizados.
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
En el último estudio realizado por el Instituto Nacional de Estadística e Informática,
titulado “Encuesta Nacional sobre Consumo Tradicional de Hoja de Coca en los
Hogares”, en cumplimiento a lo establecido en el Decreto Supremo Nro. 044–2003
PCM, se calculó que la demanda para el consumo tradicional y actividad industrial
de hoja de coca ascendía aproximadamente a 9 mil toneladas anuales,
considerada como demanda legal.
En este contexto, ENACO adquiere aproximadamente 3 mil toneladas anuales
(una tercera parte) de esta demanda legal. Las dos terceras partes restantes se
comercializan en el mercado informal mediante lo que se denomina “contrabando”,
incentivado este contrabando por un esquema de precios más favorables para los
productores frente a los precios que Ofrece ENACO. Esto permite que no sea
posible ejercer un control efectivo sobre la producción de hoja de coca y se genere
un mercado negro al cual acceden personas que hacen uso tradicional, medicinal
y alimentario de la hoja, así como agentes que desarrollan actividades ilegales
asociadas con la producción, transformación y tráfico de drogas ilegales.
Las causas principales que generan la baja capacidad institucional de ENACO
para poder ejercer un control efectivo por parte del estado sobre la producción y
comercialización de la hoja de coca son las siguientes:
i)
ii)
iii)
Falta de capacidad financiera y capital de trabajo para triplicar el
movimiento comercial y atender el 100% de la demanda legal.
Necesidad de modernizar sus instalaciones, logística, equipamientos y
sistemas para tener una atención oportuna y efectiva a nivel nacional.
Actualizar el Padrón de Productores de Hoja de Coca a un número
suficiente para atender la demanda legal de coca.
Este análisis es el realizado por DEVIDA, u publicado en su Estrategia Nacional de
Lucha contra las Drogas.
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
Titulo III
BOLIVIA
Bolivia atraviesa una revolución interna que presenta características étnicas en
unos contextos culturales en los cuales la practica de la masticación de la hoja de
coca es aceptada. Es considerada una práctica ancestral y un derecho del pueblo
boliviano si su autodeterminación así lo considera.
Plan Nacional Antidrogas y Comisión Nacional 2002 - 2004
Estrategia Boliviana Integral de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas 20042008”, aprobada el 8 de septiembre de 2004.
El Consejo Nacional de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas (CONALTID) es el
máximo organismo nacional de coordinación para el control del uso indebido y el
tráfico ilícito de drogas, cuenta con Secretaría de Coordinación, a cargo del
Viceministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Dirección General de Asuntos
Especiales, pero no cuenta con presupuesto anual para su funcionamiento pero la
Secretaría de Coordinación del CONALTID tiene un presupuesto anual de
aproximadamente US$100.000.
CONALTID tiene, entre otros de sus objetivos, la Prevención primaria en
drogodependencias, orientada a uniformar los procedimientos técnico científico,
tratamiento y difusión de información.
Sistema Nacional de Información
Bolivia posee el Sistema de Información Nacional sobre la Lucha contra el Tráfico
Ilícito de Drogas (SINALTID), que tiene a su cargo la organización, recopilación y
análisis de las estadísticas y demás informaciones relacionadas a las drogas.
Durante el período de evaluación 2003-2004, se han recopilado e informado sobre
estadísticas relativas a incautaciones de drogas, precursores químicos, insumos y
materias primas, productos químicos, productos farmacéuticos, armas de fuego,
vehículos, inmuebles, dinero y otros equipos, número de laboratorios descubiertos
y sus características y áreas cultivadas de coca según su ubicación geográfica.
Sin embargo, el país reconoce la existencia de algunos obstáculos para la
recopilación y manejo de estadísticas, debido a que algunas instituciones
gubernamentales competentes en la materia carecen de sistemas informáticos
adecuados.
REDUCCIÓN DE LA OFERTA
Producción de Drogas y Desarrollo Alternativo
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
Bolivia presenta un índice de producción potencial de pasta base de cocaína era
de 79 toneladas métricas de 2002 y la misma cantidad a diciembre de 2003. Para
el cultivo de marihuana, no se tiene un dato del número de hectáreas en territorio
boliviano, sin embargo, se presentan incautaciones cada vez mayores de cultivos
de cannabis, como las 24 toneladas incautadas en el año 2004, aumento superior
al 250% con relación al año anterior. Sobre la producción de amapola, no de
dispone de información de cultivos Ilícitos en rerritorio boliviano.
El área total de cultivos ilícitos de coca erradicada en hectáreas durante los años
2002 – 2004, fue de 30375 hectáreas. Esta erradicación le significó un esfuerzo
financiero al estado plurinacional de Bolivia de para el periodo 2002 a 2004 de
US$16.687.555. a pesar de este esfuerzo, se detectó un incremento de cultivos
ilícitos en 5600 Ha en al año 2002 y 2400 Ha en 2003.
Bolivia cuenta con programas de desarrollo alternativo de tipo agropecuario,
agroindustrial, pesquero, forestal, industrial, ganadero, artesanal y en servicios
básicos.
En el año 2002 el país implementó cinco programas de desarrollo alternativo
integral en el Trópico de Cochabamba y 134 proyectos en Yungas de La Paz. En
el año 2003 se encontraban en operación cinco programas en el Trópico de
Cochabamba y 230 proyectos en Yungas de La Paz. El año 2004, se dio
continuidad a la ejecución de los cinco programas de desarrollo alternativo integral
y se concluyeron los 230 proyectos en Yungas de La Paz. Se implementaron
proyectos en las áreas de infraestructura productiva y social, electrificación, salud,
caminos vecinales, educación, productividad, forestación y fortalecimiento
municipal.
Bolivia manifiesta que la debilidad estructural en la economía boliviana que
disminuye su capacidad productiva y su oferta exportable, la insuficiente
infraestructura de transporte, los conflictos sociales que afectan la competitividad
de los productos, y las dificultades y restricciones de acceso a los mercados
internacionales son los obstáculos más importantes que enfrenta el país para la
comercialización de los productos objeto de los programas de desarrollo
alternativo e integral.
CONCLUSIONES
Bolivia ha aprobado el 8 de septiembre de 2004 la Estrategia Integral Boliviana de
Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas 2004-2008, que comprende Desarrollo
Alternativo, Prevención Tratamiento y Reintegración Social, Erradicación e
Interdicción, lo que destaca el interés del país en la búsqueda de soluciones en los
problemas que presenta cada área.
Se observa que el presupuesto anual otorgado a la autoridad nacional sobre
drogas es limitado para realizar una adecuada planificación y efectiva puesta en
práctica de sus actividades.
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
La implementación de los programas de Desarrollo Alternativo y el establecimiento
de un mecanismo para medir el impacto de los mismos en los niveles de vida de la
población a que fue dirigida ha tenido avances, a pesar de los obstáculos de tipo
socio-económico resultante de la dificultad para obtener mercados para los
productos que surgen de esas actividades.
Bolivia cuenta, dentro de su legislación, con normas para combatir la delincuencia
organizada transnacional y el lavado de activos. Sin embargo, no se contemplan la
utilización de técnicas de investigaciones especiales, como lo son las entregas
vigiladas, la vigilancia electrónica y las operaciones encubiertas, que son
esenciales para combatir estas modalidades delictivas de gran magnitud.
2011 – 2015
“Estrategia Nacional de Desarrollo Integral con Coca” ENDIC
La Hoja de Coca es parte esencial y tradicional de la vida de los pueblos
originarios andinos por sus usos nutricionales, medicinales, rituales y religiosos,
enraizados en su cultura y cosmovisión. El Estado Plurinacional de Bolivia ha
decidido orientar y definir una política nacional de revalorización de la Hoja de
Coca en su estado natural, incorporándola a la Constitución Política del Estado
aprobada en diciembre del año 2009.
El cultivo de la Hoja de Coca es uno de los pilares hacia la integración de una
economía legal que mejore los niveles de ingresos de los productores. De aquí su
inclusión en el Plan Nacional de Desarrollo “Bolivia digna, soberana, productiva y
democrática” para Vivir Bien 2006–2010, la Estrategia de Lucha contra el
Narcotráfico y Revalorización de la Hoja de Coca 2007 – 2010 y el Plan Sectorial
para la “Revolución Rural Agraria y forestal”.
El Desarrollo Integral con Coca representa uno de los pilares de la Estrategia de
Lucha contra el Narcotráfico y se vincula estrechamente al pilar del Control Social.
El Desarrollo Integral y el Control Social representan una evolución enriquecedora
de la política y la visión del Gobierno frente a la represión y la criminalización del
cultivo de Coca, como únicas medidas contra el narcotráfico. Sobre la base de la
responsabilidad compartida se busca aunar esfuerzos en el apoyo a este nuevo
abordaje de la problemática.
En este contexto el Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral (VCDI) ha
presentado en el año 2006, el Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca
2006‐2010 (PNDIC I) como primera planificación sectorial para el desarrollo
sostenible de las regiones productoras de Coca y las zonas expulsoras de
población, incluyendo las zonas consideradas en riesgo como los Parques
Nacionales y las zonas limítrofes a dichas áreas.
El Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca 2011‐2015 (PNDIC II) es la
continuación de la acción de gobierno en el sector, e incorpora cambios y
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
novedades con respecto a su antecesor. El Plan es el resultado de un trabajo
coordinado por el VCDI en el cual participó un equipo multidisciplinario de
especialistas en diferentes materias y con el aporte constructivo de las diversas
agencias de cooperación que intervienen estratégicamente en el sector.
El PNDIC II tiene su antecedente principal en el PNDIC I, que cubrió el quinquenio
2006‐2010. El PNDIC II, recoge la experiencia realizada por aquel teniendo en
cuenta los resultados de la evaluación de implementación llevada a cabo en el año
2010.
MESDI
Mesa Sectorial
de Desarrollo
Integral
Ámbito de
coordinació
n
EPdB y la
Cooperación
Las principales consecuencias de reformulación que se derivan de este
antecedente se resumen a continuación:
La concepción bidimensional del nuevo PNDIC, como un plan sectorial y
territorial adaptado al contexto y particularidades de las zonas en las que
interviene.
La necesidad de optimizar los mecanismos de coordinación
interinstitucional entre el VCDI y el
Ministerio de Planificación del Desarrollo y con los ministerios sectoriales de
manera de articular las intervenciones de desarrollo integral.
La necesidad de un diagnóstico de la capacidad organizativa de los
principales actores involucrados en el desarrollo integral con Coca, que
identifique sus intereses, lógicas, funciones y competencias específicas.
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
La necesidad de realizar un análisis de las potencialidades productivas en
cada zona de intervención y diseñar programas para la implementación de
complejos productivos que generen empleo, valor agregado y mayores
ingresos en la población.
La determinación de responsabilidades de las Gobernaciones y gobiernos
municipales, las organizaciones comunitarias y de productores, en el
proceso de formulación, ejecución y seguimiento/evaluación del nuevo
Plan. Esto incluye, el fortalecimiento de la coordinación con estas instancias
en la ejecución de proyectos de infraestructura social y de apoyo a la
producción, de acuerdo a la nueva visión del desarrollo integral.
La necesidad de que el VCDI promueva la apropiación de los principios,
objetivos y programas del desarrollo integral, por parte de los diversos
actores sociales involucrados en la problemática de la
Coca, a través de una estrategia comunicacional que los difunda.
La necesidad de apoyar la sostenibilidad de las iniciativas económicas por
medio de la identificación de mecanismos de asistencia técnica y servicios
financieros especializados.
La implementación de un sistema de planificación, monitoreo y evaluación
del VCDI y FONADAL, con indicadores que permitan realizar un
seguimiento efectivo de la política sectorial y del impacto de sus acciones.
La aprobación de la Nueva Constitución Política de Estado mediante el
Referéndum Constitucional de finales del año 2009, Bolivia ha establecido la
protección de la coca originaria y ancestral como patrimonio cultural, recurso
natural renovable de la biodiversidad y factor de cohesión social reiterando que en
su estado natural no es estupefaciente.
Con la nueva perspectiva de la revalorización de la coca, se han dispuesto cuatro
pilares de acción del Desarrollo Integral con Coca, el Control Social, La
Prevención y La Interdicción.
El Desarrollo Integral con Coca define y orienta al estado en la toma de acciones
del estado en la diversificación de las fuentes de ingreso, mejora en los servicios
básicos y de las condiciones de vida en los procesos de racionalización,
erradicación y producción de coca en el marco de la paz y la convivencia social.
El Estado a través de su Ministerio de Desarrollo Rural y Tierra a través de su
Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral, ha formulado el documento
ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO INTEGRAL CON COCA (ENDIC)
2011-2015 convirtiéndose en un instrumento de orientación de la inversión pública
y privada para actuar en cinco componentes:
DESARROLLO HUMANO INTEGRAL
Integra el Desarrollo Educativo, en primaria y secundaria en lo concerniente a la
ampliación de la cobertura, infraestructura, dotación de los mismos y material
didáctico; y en lo profesional en la formación en estudios técnicos y de demanda
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
laboral, buscando nuevas oportunidades laborales, con los mismos componentes
de la primaria y secundaria.
En Salud, Saneamiento, Agua y Electrificación. En Salud, apoyo al proyecto
materno infantil, en Agua y Saneamiento el acceso a servicios básicos de agua
potable y manejo de aguas residuales y en Electrificación ampliando la cobertura
del servicio.
DESARROLLO ECONOMICO PRODUCTIVO
De mayor importancia en la ENDIC, buscando un mayor impacto sobre los
ingresos de los beneficiarios y la racionalización de superficies cultivadas con
coca, llegando a la sostenibilidad en el proceso.
Se fomenta la producción de cacao, banano, café, arroz, piscicultura, ganadería,
frutales, entre otros para consumo interno y exportación.
Además, proyectos transversales como apoyo a los proyectos productivos y
fortalecimiento de la economía tales como fomentar sistemas de riego; fomentar la
creación y fortalecimiento de pequeña y mediana empresa, mantenimiento y
mejora de la malla vial y creación de empresas regionales de mantenimiento vial.
REVALORIZACION DE LA HOJA DE COCA
El Estado, reconoce a la planta de Coca como un recurso natural renovable y
como parte de la biodiversidad.
La revalorización de la Hoja de Coca, busca ubicar a la planta ancestral en un
nuevo contexto, aprovechando al máximo sus propiedades y potenciales
naturales.
Para la revalorización de la coca, se implementa una producción agro ecológica
por el uso y abuso de los agroquímicos degradando el sistema natural del suelo y
las fuentes de agua, por lo que se adelanta proyectos de implementación de
parcelas ecológicas de cultivo de coca, investigación científica integral de la Coca,
la industrialización de la misma y la promoción y comercialización de los productos
derivados de la hoja de coca.
COMPONENTE RECURSOS NATURALES Y MEDIO AMBIENTE
Dado las condiciones de asentamiento de población productores de coca en zona
protegidas y Parques Nacionales, se crean proyectos para fortalecer
organizaciones locales, fomentar las actividades turísticas, implementar proyectos
de seguridad alimentaria, manejo de los recursos naturales, recuperar áreas de
plantación y reforestación, entre otros.
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
COMPONENTE DESARROLLO INSTITUCIONAL
Orienta a las actividades y acciones del fortalecimiento operativo y funcional de las
instituciones, a nivel regional sectorial y nacional.
Por lo anterior, se han implementado Proyectos de Fortalecimiento Sectorial (VCDI
y FONADAL), con el fin de mejorar la capacidad de seguimiento y evaluación,
mejorar los lineamientos de política; Proyectos de Fortalecimiento Municipal y de
Mancomunidades,
El PNDIC II es parte de una política sectorial enmarcada en los siguientes Planes
y Estrategias:
Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia Digna, Soberana, Productiva y
Democrática para Vivir Bien (PND 2006 ‐ 2011), aprobado por Decreto Supremo
No 29272, que prevé:
1. Políticas orientadas a la erradicación de la pobreza, la exclusión y la
marginación social
2. Políticas de distribución y redistribución de tierras
3. Políticas de industrialización de la Hoja de Coca y desarrollo integral de las
zonas productoras y expulsoras de población
4. Políticas de puesta en valor de los saberes locales
Política Nacional de Lucha Contra el Narcotráfico y Revalorización de la Hoja
de Coca 2011 – 2015 (en fase de elaboración), en cuanto esta contempla:
1. El Desarrollo Integral como unos de sus pilares de intervención que se
concreta en un Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca
2. Un Componente especifico de dicho plan de Revalorización de la Hoja de
Coca.
Plan de Desarrollo Sectorial: Revolución Rural, Agraria y Forestal, que
implementa (en fase de actualización)
1. Políticas para la transformación de la estructura de tenencia y acceso a la
tierra y bosques.
2. La dinamización y restitución integral de capacidades productivas.
3. La transformación de los patrones productivos y alimentarios y la
industrialización
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
ACCIONES DE ARTICULACION Y COORDINACION INSTITUCIONAL
El Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia, ha generado un cambio en el
paradigma de diseño de políticas públicas. Se abandona un esquema jerárquico
para pasar a uno participativo
Las organizaciones sociales adquieren un status diferente en este esquema,
siendo sujetos de las políticas que los afectan. En este contexto las agencias
estatales recuperan protagonismo causando un debilitamiento en la presencia de
las agencias privadas. Es importante, sin embargo, que la acción en torno al
Desarrollo Integral reúna a ambas variantes institucionales con el fin de ganar
flexibilidad y ampliar el espectro de la acción. La convocatoria a instituciones
privadas de experiencia en el medio rural, gana importancia en este contexto.
La coordinación en la implementación de las políticas con relación a la temática de
la Coca es optimizable. Se implementarán mecanismos de coordinación y
articulación para la concreción de políticas a fin de evitar duplicación de
competencias y esfuerzos.Las acciones se ejecutarán en dos niveles:
1. Se coordinará la acción de las instituciones estatales, por una parte, en la
región del Trópico de Cochabamba y, por otra, en Los Yungas de La Paz, con la
participación de VDS, Control Social, UDESTRO, FTC, el VCDI y FONADAL.
2. Se conformarán Agencias de Desarrollo Local, con liderazgo de las
Mancomunidades de
Municipios, tanto en el Trópico de Cochabamba como en Los Yungas. En estas
asociaciones publico‐privadas, participarán las instituciones productivas de la
región. Las Agencias apoyarán la formulación y gestión de proyectos locales, la
sistematización de emprendimientos tanto como la capacitación y la difusión de
oportunidades a nivel regional.
PRINCIPIOS RECTORES
No Condicionalidad
Territoralidad (focalización regional)
Ciudadanía y buen gobierno
Diversificación de oportunidades
Control Social
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
ZONAS DE INTERVENCION Y COBERTURA TERRITORIAL
Yungas y Norte de
La Paz
Racionali
zación
Erradicac
ión
- Áreas de
No
Expansió
n
Trópico de
Cochabamba
Zonas Pobres
Expulsoras de
Población
Zonas de
Alta
Sensibilidad
(Parques
Nacionales,
Áreas
Protegidas)
Nuevas
Zonas
Ilícitas
ZONAS PRODUCTORAS DE COCA DEL TRÓPICO
Estas zonas están dentro de una región que comprende las provincias del Chapare,
Carrasco y Tiraque del Departamento de Cochabamba y Yapacaní del departamento de
Santa Cruz. La zona coincide con los Municipios de Villa Tunari, Shinahota, Chimoré,
Puerto Villarroel y Entre Ríos.
Según el marco jurídico vigente en esta región está permitido el cultivo de un máximo de 7
mil hectáreas, sin una definición o estimación de volúmenes de Hoja de Coca producida en
esa superficie.
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
El informe del Monitoreo de los Cultivos de Coca 2009 de la Oficina de las Naciones Unidas
contra la Droga y el Delito (ONUDD) ha establecido en 9.700 hectáreas la superficie actual
de cultivo con un ligero incremento con respecto a los niveles del año anterior.
La Coca se cultiva generalmente en terrenos entre los 300 y los 1.000 msnm. La región
tiene una altitud entre los 250 y los 2500 msnm. Sus potencialidades agroecológicas han
permitido una fuerte inversión en los rubros agropecuarios en los últimos años.
Su posicionamiento geográfico y cercanía a mercados (Argentina y Brasil) aumentan las
ventajas comparativas. En esta misma región se encuentran los Parques nacionales Isidoro
Sécure y Carrasco.
En la región descripta se podrán realizar las acciones del Desarrollo Integral con Coca
paralelamente y de manera complementaria a las acciones del Control Social, con el
objetivo de potenciar la racionalización de los cultivos de Coca.
ZONAS PRODUCTORAS DE LOS YUNGAS DE LA PAZ
La región de los Yungas cubre las provincias de Sur Yungas, Nor Yungas, Caranavi, Inquisivi
y Murillo. Las zonas del cultivo de Hoja de Coca se ubican en la parte occidental de los
Yungas y en el municipio de La Asunta, alcanzando una superficie de 20.900 hectáreas
(Informe ONUDD 2009).
En los Yungas de La Paz se localizan las zonas definidas como de “Cultivo Tradicional”,
pero estas incluyen actualmente áreas definidas como de “No Expansión y
Racionalización”.
La zona “Tradicional” incluye los Municipios de Coroico, Chulumani, Coripata, Cajuata,
Yanacachi, Irupana, una parte del municipio de La Asunta y algunas Comunidades del
Municipio de Apolo. En esta zona, según el actual marco jurídico, (Ley 1008) está
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
permitido el cultivo de la Hoja de Coca hasta un límite de 12 mil hectáreas. A pesar de este
límite, las confederaciones de productores de Hoja de Coca de esta zona han firmado en el
mes de septiembre del año 2008 un acuerdo con el Gobierno, por el cual el cultivo de la
Hoja de Coca es permitido de por vida sin limitación de superficie.
Sin embargo, la intensificación del cultivo y la presión creciente sobre los recursos
naturales han puesto en marcha fenómenos de degradación ambiental que demandan la
aplicación de medidas particulares y urgentes en el marco del Desarrollo Integral.
El crecimiento demográfico de estas zonas y las limitaciones espaciales a la ampliación del
cultivo de la Hoja de Coca, han generado una dependencia de las otras regiones para el
abastecimiento de productos de primera necesidad. Esta situación transforma a los
Yungas en zonas de expulsión de población, con la consecuente ampliación de la frontera
agrícola y aumento de la presión sobre los recursos naturales.
En este contexto, los Yungas de La Paz y los Municipios mencionados, como área de
delimitación de la producción de Coca, serán objeto de una acción intensa para la creación
de oportunidades económicas, de bajo impacto ambiental, por parte del PNDIC II.
Atendiendo a las características socioeconómicas y ambientales de las zonas de
producción de los Yungas y del Trópico, el PNDIC II adaptará sus acciones según el caso.
OTRAS ZONAS DE PRODUCCION
Son aquellas zonas de producción donde por tradición o resolución administrativa se
encuentran cultivos de Coca legales o excedentarios. Las acciones del PNDIC II se
adaptarán a las condiciones de cada una de ellas en coordinación con las acciones de los
otros actores incluidos en la Estrategia de Lucha contra el Narcotráfico.
1. La Asunta: el Municipio de la Asunta representa un caso particular para la
definición de los mecanismos y criterios de intervención del PNDIC II, debido a dos
factores: la presencia de cuatro federaciones de las cuales dos están en zona
tradicional y dos en un área considerada de no expansión y la condición de “zona
de absorción y asentamiento” que tiene el Municipio en relación a los pobladores
provenientes de los Municipios de la zona tradicional (zonas expulsoras).
2. Caranavi: En este Municipio y por disposición administrativa, se permite el cultivo
de un máximo de mil hectáreas de Hoja de Coca.
3. Apolo: En este Municipio está permitido el cultivo de un máximo de 300 hectáreas
en algunas de sus comunidades.
4. Palos Blancos: en el Municipio de Palos Blancos el PNDIC II acompañará las tareas
de, erradicación y prevención, facilitando la inversión productiva que se beneficie
de las potencialidades de la región. Las condiciones agroecológicas de Palos
Blancos son favorables a otros cultivos, de tal manera que el cultivo de la Hoja de
Coca no representa una opción prioritaria para los productores locales
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
ZONAS EXPULSORAS
Se trata de zonas de alta emigración por cauda de una fuerte degradación
medioambiental que han minado la productividad de las tierras en esos territorios. Sus
consecuencias pasan por lo económico, impactando los ámbitos ambientales la
economía. Estas zonas expulsan población hacia áreas cercanas con mayor potencialidad
agrícola. No se trata necesariamente de una migración enfocada hacia el cultivo de la
Coca. Sin embargo, la Coca representa la primera opción de estos pobladores en sus
nuevos asentamientos, por cuanto tiene una demanda segura y constante.
COMPONENTES
Componente Desarrollo Humano Integral
Componente Desarrollo Económico Productivo
Componente Revalorización de la Hoja de Coca
Programa de apoyo a la implementación de parcelas ecológicas en los Yungas
Programa de apoyo a la implementación de parcelas ecológicas en el Trópico
Programa Investigación científica integral de la Hoja de Coca
Programa promoción de la Industrialización de la Hoja de Coca
Programa promoción y difusión de Derivados de la Hoja de Coca
Programa de comercialización de la Hoja de Coca
Componente Recursos Naturales y Medio Ambiente
Componente Desarrollo Institucional
Al
in
e
a
m
ie
nt
o
E
U
D
ru
g
s
Responsabilidad Compartida –
Enfoque Multilateral
Sostenibilidad - Apropiación
N
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-
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Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
PRESUPUESTO PNDIC II 2011 - 2015
Se ha estimado un presupuesto global para el PNDIC II de aproximadamente, 1.310
millones de bolivianos (185 millones de U$S).
El análisis de la estructura presupuestaria del Plan Nacional de Desarrollo Integral con
Coca se presenta por componentes, de manera de identificar la incidencia porcentual y los
requerimientos de financiamiento. En este sentido, el 54% del presupuesto estimado para
el Plan, corresponde al
Componente de Desarrollo Económico Productivo.
COMPONENTES/PROGRAMA ZONAS EXPULSORAS PNDIC
US$
Desarrollo Humano
20.375.000
Desarrollo Económico Productivo
100.130.000
Recursos Naturales y Medio Ambiente
37.215.000
Fortalecimiento Institucional
5.180.000
Revalorización de la Hoja de Coca
5.750.000
Programa Zonas Expulsoras
16.350.000
Total
185.000.000
ESTRUCTURA FINANCIERA
El financiamiento del PNDIC II se realizará con fondos provenientes del Tesoro Nacional y
del aporte externo de las diversas agencias de cooperación que intervienen en la
problemática del desarrollo integral. Entre dichas fuentes de financiamiento se destacan:
• Los recursos del Tesoro General de la Nación destinados al Ministerio de Desarrollo
Rural y Tierras, al Ministerio de Medio Ambiente y Agua y a otras carteras ministeriales
que colateralmente son beneficiadas por los Programas e intervenciones del PNDIC
• Los fondos destinados a Entidades Descentralizadas que operan en el sector
• Recursos previstos para el FONADAL
• La constitución de un Fondo administrado por el Banco de Desarrollo Productivo
• Un porcentaje de los recursos coparticipados a los municipios en concepto del IDH
• Un porcentaje del presupuesto de inversión pública destinado a las Gobernaciones
• Recursos de la Cooperación Externa
Con el objetivo de conformar la estructura financiera del Plan, se han planteado un
conjunto de escenarios de financiamiento relacionados con las fuentes antes citadas, a
partir de los cuales puede establecerse la equidad distributiva en la carga financiera
para atender los programas del Plan.
De esta manera, se ha determinado que el 50% del PNDIC (unos 92,5 millones de U$S) se
financiará con los recursos nacionales (que se detallan abajo) y que la brecha financiera
del 50% restante se financiará con recursos de la cooperación.
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
Fuentes de Financiamiento del PNDIC 2011 •] 2015
Fuente
TGE MDRT 3%
TGE MMAyA 0,2%
TGE Otros Ministerios 3%
Entidades Descentralizadas 2%
SERNAP 0%
FONADAL 28%
Fondo BDP 8%
IDH Municipios 2%
Prefecturas 4%
ABC 0%
Donantes 50%
TOTAL
%
3
0,2
3
2
0
28
8
2
4
0
50
100
Con la participación interinstitucional de las entidades de gobierno y la cooperación
internacional se logra una, si existe la coordinación apropiada, una articulación de
estrategias que garantizan objetivos comunes y la conformación de sinergias que
multiplican los efectos de las inversiones, es decir, una intervención coordinada
obtiene mejor resultados de la misma inversión realizada de manera independiente
po cada uno de los actores.
1997 2001
2002 2006
2007 2013
30 m i l l €
20 m i l l €
85 m i l l €
Otros Proyectos
Estudio Integral de la Hoja de Coca (1m€)
UNODC (0,5m€)
Otros (PRADICAN:, DROSICAN, COPOLAT,
PREDECAN, Observatorios de Drogas)
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
ADEPCOCA
En Bolivia los indígenas, productores y especialistas defienden el mascado de la hoja de coca como
una práctica preincaica, y aprovechan las propiedades medicinales de la planta. La Asociación de
Productores de Coca (Adepcoca), es el sindicato más fuerte que distribuye la planta al mayoreo en
La Paz, con una propuesta para industrializar la coca con fines medicinales y terapéuticos.
Allí se comercializa la producción de hoja de coca de toda la región de Los Yungas; la
producción de la zona del Trópico de Cochabamba se comercializa en otro mercado
autorizado, en Cochabamba. A partir de estos dos mercados legales, se redistribuye la
hoja de coca para su consumo en el resto del país. Los mercados son manejados por
organizaciones de productores cocaleros, y estos productores legales únicamente
pueden comercializar su producción en estos mercados.
El mercado de La Paz es operado por ADEPCOCA (Asociación de Productores de Coca
de La Paz), que es una asociación fundada y legalmente establecida en 1983, que
agrupa y representa a todos los productores de coca tradicional de la región de Los
Yungas (tres provincias del departamento de La Paz: Nor Yungas, Sud Yungas e
Inquisivi, constituidos en 13 regionales). ADEPCOCA es la única autorizada legalmente
para comercializar la producción de coca de Los Yungas, y lo hace a través de este
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
mercado en La Paz, en un amplio edificio con múltiples galpones a donde cada
productor transporta y comercializa su producción. De aquí, intermediarios
autorizados o el mismo productor, redistribuyen y comercializan, con ciertos
controles y de acuerdo a unas normas establecidas, la hoja de coca en el resto del país.
ADEPCOCA además ha logrado certificar su producción de hoja de coca como orgánica
y tienen planes para empezar a industrializar su producción, produciendo mate de
coca (bolsas con coca a manera de té).
El mercado de la hoja de coca se consolida como un mercado funcional, que brinda
opciones de ingreso a cultivadores de hoja de coca y que permite que la cultura
boliviana haga uso de de la hoja de coca para sus prácticas ancestrales, medicinales,
culturales e industriales.
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
Costo estimado de las actividades de
Erradicación Manual de Cultivos Ilícitos de Coca
Erradicación Manual
Aporte Interno (US$) Aporte Externo (US$)
672,05
4.691.000
1.141.210
4.693.765
692,18
4.798.280
Año
2002
2003
2004
2002
Total (US$)
5.363.050
5.834.975
5.490.455
Valor de los Proyectos de Desarrollo Alternativo
Valor de los Proyectos (US$)
2003
Recursos
Yungas de la Paz
Trópico de la Cbba
Yungas de la Paz
NACIONALES
EXTRANJEROS
TOTAL
666,171
4.691.405
5.357.576
2.521.269
12.658.607
15.179.876
495,511
16.159.594
16.655.105
2004
Trópico de la Cbba Yungas de la Paz Trópico de la Cbba
2.853.946
16.625.106
19.479.052
140,589
10.600.000
10.740.589
CULTIVOS
ILÍCITOS
757,548
23.950.000
24.707.548
Capitulo Cuarto
Colombia
DESCRIPCIÓN
COLOMBIA
DEL
PROBLEMA:
LOS
EN
La presencia de los cultivos ilícitos, ha estado asociada histórica y directamente a
la falta de presencia efectiva del Estado, en territorios que presentan control ilegal
de territorio por parte de los grupos armados ilegales, hecho que ha conllevado la
limitación del ejercicio de los derechos constitucionales, trayendo consigo la
ruptura del tejido social, el deterioro de los ecosistemas y el empobrecimiento de
las comunidades.
En el marco del CONPES 3669 de 2010 “Política Nacional de Erradicación Manual
de Cultivos Ilícitos y Desarrollo Alternativo para la Consolidación Territorial”, se
señalan los lineamientos que buscan mejorar la sostenibilidad e integridad de los
procesos de erradicación manual, de manera voluntaria ó forzosa, convirtiéndose
en una herramienta que conlleve a la consolidación territorial a partir del
reconocimiento de la problemática de los cultivos ilícitos, sus efectos en las zonas
de producción y los avances institucionales para abordar el fenómeno.
De acuerdo con esto, el Gobierno de Colombia implementa un modelo de
intervención flexible, de impacto en el corto plazo, y orientaciones al desarrollo en
el medio y largo plazo. El modelo de intervención desarrolla acciones en cuatro
componentes principales: erradicación, post erradicación, contención y
sostenibilidad. Estos elementos del modelo, al aplicarse de manera combinada,
logran generar una respuesta institucional al problema de los cultivos ilícitos en
Colombia. La combinación de las acciones para cada uno de los componentes
tiene en cuenta las condiciones geográficas, poblacionales, institucionales,
ambientales, económicas y de seguridad en cada territorio, aplicando un enfoque
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
diferencial que permite a la intervención de los programas contra cultivos ilícitos
adecuarse a las condiciones específicas de cada realidad local.
Los municipios más rurales son a su vez los de mayor vulnerabilidad, pues mas
allá de la frontera agrícola se van alejando las posibilidades de ejercer un efectivo
control institucional, aumentando las posibilidades de la presencia de los cultivos
ilícitos. Y es allí donde el deterioro del medio ambiente presenta la brecha más
pronunciada, seguida de la dificultad institucional para contrarrestar la acción
delincuencial asociada al narcotráfico.
CONSOLIDACIÓN
(+)
Den sidad de cu ltivos ilícitos
CONTROL
INSTITUCIONAL
C
O
N
T
E
N
C
I
Ó
N
Aspersión
Erradicación
Forzosa
Erradicación
Voluntaria
Operaciones
Seguridad Territorial
SEGURIDAD
Con trol Ilegal
Desarrollo Alternativo
(Sostenibilidad)
Ruralización
Selva
(-)
Accesibilidad
Facilidades para el desarrollo
Restricciones de Seguridad
Grafico 3. Esquema conceptual de la presencia de cultivos ilícitos en
Colombia
En Colombia, la geografía de los cultivos ilícitos guarda estrecha relación con
aspectos sustanciales del territorio y el mismo fenómeno; también el control ilegal
del territorio por grupos al margen de la ley influye en la dinámica de los cultivos
ilícitos, y en territorios con presencia de cultivos ilícitos, sobresalen estrategias
ilegales de sostenibilidad de la cadena de producción y mercadeo de drogas.
Algunos frentes de colonización más allá de la frontera rural, han causado la
deforestación y la praderización de los bosques, asociada a mecanismos que
influyen en la estabilidad y subsistencia de los cultivos ilícitos. Los frentes de
colonización, que promueven nuevas zonas para siembra de cultivos ilícitos en
territorios donde se dificulta el control de las fuerzas legítimas del Estado, se han
asentado en buena parte del territorio nacional sobre zonas de hidrografía
vulnerable.
Es por esto que más allá de las fronteras de selva los cultivadores de la hoja de
coca promueven condiciones de accesibilidad, para que el proceso de ocupación
de bosques firmes, permita nuevas fuentes y áreas para el establecimiento de
nuevos cultivos ilícitos.
El Sistema de Monitoreo y Seguimiento de Cultivos Ilícitos –SIMCI- de la Oficina
de Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito, UNODC, después de 12 años
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
de monitoreo de éstos cultivos en Colombia, ha definido que persiste el modelo
especial predominante de establecimiento y abandono de cultivos de coca, como
proceso recurrente de ocupación de tierras.
Según el SIMCI, la frontera rural en la cual se va debilitando el control institucional
del Estado, se convierte en un proceso avanzado de transformaciones antrópicas
de los espacios naturales, que promueven el abandono de los cultivos de coca y la
incorporación de nuevas tierras a los procesos de producción.
Usualmente, la población rural, además de ser la población más afectada por los
cultivos ilícitos y grupos armados ilegales, se consolida como el grupo social con
menos visibilidad. Al interior de estas comunidades, los grupos ilegales fomentan
el cultivo de ilícitos y demás actividades asociadas al narcotráfico, con una
estrategia en la cual al pequeño productor se le ofrece la materia prima, los
insumos y la comercialización del producto de su cultivo, todo esto de parte del
grupo narcotraficante que ejerce directa o indirectamente algún control ilegal del
territorio. La falta de infraestructura vial y de telecomunicaciones, y la ausencia de
una presencia estatal permanente, hace que esta realidad rural escape a la
conciencia de los demás grupos sociales.
En buena parte del territorio nacional, los cultivos ilícitos han causado una crisis
estructural que afecta directamente al desarrollo humano, con mayor impacto
sobre los siguientes grupos poblacionales: mujeres rurales y el campesino
tradicional, los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas3.
PROGRAMAS CONTRA CULTIVOS ILICITOS
Objetivo
Fomentar la cultura de la legalidad, el desarrollo económico, social y ambiental en
sus zonas de intervención y apoyar la lucha del Estado colombiano contra las
drogas ilícitas, mediante la implementación de dos estrategias: erradicación
manual voluntaria y erradicación manual forzosa; y la ejecución de proyectos
especiales.
Historia
En el Plan Nacional de Desarrollo –PND- 2002-2006, “Hacia un Estado
comunitario”, el Gobierno Nacional se propuso fortalecer la estrategia de combate
al problema de las drogas ilícitas, fortaleciendo esta estrategia a través de un
enfoque de cadena que permitiera desarticular las diferentes fases que hacen
parte de este negocio ilícito.4
Para lograr este propósito en el PND se planteó el fortalecimiento de las acciones
de control a los cultivos ilícitos a través de la erradicación forzosa y voluntaria,
3
4
Informe PNUD 2012
PND 2002-2006 Hacia un Estado comunitario. Pág. 53
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/GCRP/PND/PND.pdf
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
complementando este propósito con acciones de desarrollo alternativo orientadas
a proveer opciones lícitas para que los pequeños cultivadores se mantuvieran
fuera del negocio, esta estrategia estaba planteada como una política con
inversión productiva y social.
Con el fin de estimular la desvinculación de los productores a través de acuerdos
colectivos de erradicación y no resiembra sobre la base de mecanismos de
verificación y sanción articulada, los programas de desarrollo alternativo tuvieron
un énfasis en la sustitución de cultivos a través de proyectos de desarrollo forestal,
cacao, caucho, café y silvopastoril, bajo esquemas de subsidios condicionados.5
A partir de este Plan se propuso adelantar una estrategia de intervención integral
en torno a la generación de alternativas económicas y ambientalmente
sostenibles, para lograr el desarrollo en zonas de conflicto. De esta manera con la
participación de la comunidad se fortaleció la capacidad y efectividad de las
acciones del Estado en las regiones intervenidas, fortaleciendo la sostenibilidad de
las intervenciones.
La estrategia entonces retomó elementos del Plan Colombia en cuanto a la
integralidad de las acciones e incorporó la articulación del desarrollo alternativo
como desarrollo regional, basado en el crecimiento productivo, el fortalecimiento
institucional y comunitario, entre otros aspectos.
El desarrollo se fundamentó entonces en la ejecución de proyectos integrales con
financiamiento, asistencia técnica, identificación de mercados y comercialización.
Se priorizaron zonas de acuerdo con la vocación del suelo y la presencia o riesgo
de expansión de los cultivos ilícitos, se intervinieron zonas con alto potencial
productivo, vocación económica y zonas ambientalmente estratégicas.
El Programa Familias Guardabosques - PFGB se estructuró alrededor de
componentes tales como, desarrollo forestal, restauración y conservación de áreas
estratégicas y entrega de incentivo económico condicionado a la erradicación y no
resiembra de cultivos ilícitos e implementación de prácticas ambientales de
conservación y recuperación, que lleve a la generación de ingresos.
Adicionalmente el CONPES 3218 estructuró el Programa de Desarrollo Alternativo
–PDA- y planteó como objetivos: 1. Consolidar el proceso de erradicación de
cultivos ilícitos y prevenir su expansión; 2. Brindar alternativas estables de ingreso,
empleo y valorización patrimonial a las familias y comunidades campesinas
vinculadas; 3. Promover procesos de desarrollo institucional y de legitimación del
Estado; y 4. Apoyar el fortalecimiento del capital social, estimulando la
organización, participación y el control comunitario.6
El Programa de Desarrollo Alternativo con la implementación de este CONPES, ha
contribuido con la consolidación de la seguridad democrática como componente
5
6
Ibis
http://www.dnp.gov.co/archivos/documentos/Subdireccion_Conpes/3218.pdf
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
de la estrategia de Desarrollo en zonas deprimidas y de conflicto. Este aporte se
hace por medio de la implementación de dos componentes: Proyectos Productivos
y Familias Guardabosques.
Posteriormente en el PND 2006-2010, “Estado Comunitario: desarrollo para
todos”7, el Gobierno se propuso fortalecer la política de erradicación y sustitución
de cultivos ilícitos en conjunto con la estrategia de fortalecimiento de la
democracia y el desarrollo social. Esto se ha implementado por medio de la
erradicación forzosa complementada con el Grupo Móvil de Erradicación que
tienen como prioridad la erradicación en las zonas de parques naturales y de
frontera, en las zonas con alta concentración de cultivos ilícitos y donde no es
posible adelantar acciones de desarrollo alternativo. Esta labor se ha realizado de
manera conjunta con las Fuerzas Armadas y la Policía y ha sido monitoreada por
parte de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito.
Adicionalmente, en este PND se le da continuidad a los PFGB y PPP, que en su
implementación se han integrado bajo la coordinación del Programa Desarrollo
Alternativo. Este Programa tiene como fundamento brindar a las familias y
organizaciones beneficiadas una alternativa lícita, consolidando proyectos
productivos, fortaleciendo organizaciones, y por medio del fomento de buenas
prácticas ambientales y la articulación institucional.
El PFGB a través del incentivo económico condicionado entregado a las familias
beneficiadas y del acompañamiento técnico, social y ambiental ha incentivado el
ahorro y el desarrollo de proyectos productivos sostenibles.
Así mismo, con el apoyo de la cooperación internacional, y por medio de la
vinculación de organizaciones campesinas, se han fomentado programas de
desarrollo alternativo en zonas de frontera agrícola, con lo que el PDA ha logrado
mantener las zonas de intervención libres de cultivos ilícitos.
Adicionalmente el PCI ha implementado, desde el año 2005, Proyectos Especiales
que se han enfocado a atender poblaciones que se han visto inmersas en el tráfico
de cultivos ilícitos por habitar en zonas estratégicas para esta actividad.
En julio del 2010 se aprobó el CONPES 3669 “Política Nacional de Erradicación
Manual de Cultivos Ilícitos y Desarrollo Alternativo para la Consolidación
Territorial” que tiene como objetivo, “afianzar procesos integrales y sostenibles de
erradicación manual de cultivos ilícitos y de desarrollo alternativo en armonía con
las estrategias de consolidación, en áreas afectadas por cultivos ilícitos o en
riesgo de estarlo”.8
Dentro del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2010-2014 “Prosperidad para
Todos” las estrategias de erradicación manual voluntaria y forzosa están incluidas
en los capítulos III. Crecimiento sostenible y competitividad; IV. Igualdad de
oportunidades para la prosperidad social; V. Consolidación de la Paz y VII.
7 http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/LinkClick.aspx?fileticket=LNQRfw1bAXo%3d&tabid=65
8
CONPES, 3669. República de Colombia. Departamento Nacional de Planeación. Bogotá, 28 de junio de 2010.
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
Soportes transversales de la prosperidad democrática. De esta manera, el PND
establece el aporte de las acciones de erradicación manual voluntaria y forzosa
para la consolidación de áreas libres de cultivos ilícitos, la seguridad en los
territorios, el fortalecimiento de la cultura de la legalidad y el desarrollo económico,
social y ambiental de las comunidades.
Departamentos donde se implementaron los programas contra cultivos
ilícitos 2003 – 2011
PROGRAMA FAMILIAS GUARDABOSQUES –PFGB
Objetivo
Contribuir a la disminución de la oferta de drogas ilegales y a la consolidación de
áreas libres de cultivos ilícitos, mediante la implementación de procesos de
desarrollo integral y sostenible en las áreas focalizadas por el PCI. Lo anterior, a
partir de diferentes actividades de erradicación manual voluntaria, prevención y
sustitución de dichos cultivos; co-financiación de proyectos productivos y/o
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
ambientales; comercialización; implementación y seguimiento de procesos de
fortalecimiento organizacional; y acciones de capacitación para contribuir al
desarrollo del capital humano y social.
Historia
Bajo el marco institucional creado por el Documento CONPES 3218 de 2003, se
diseñó el Programa Familias Guardabosques. Este Programa se creó con la
intención de intervenir en zonas con ecosistemas social y ambientalmente
estratégicos, bajo el esquema de entrega de incentivo económico condicionado a
la no siembra ni resiembra de cultivos ilícitos y participación en actividades de
conservación y recuperación ambiental. El Programa se implementó a través del
acompañamiento técnico-ambiental y social, contratado con las Corporaciones
Autónomas Regionales u ONGs.
El Programa Guardabosques se diseñó bajo el supuesto de crear una herramienta
que combinara incentivos con sanciones y el incentivo económico condicionado
El apoyo del Estado a los beneficiarios estaría condicionado al cumplimiento de
las obligaciones adquiridas. La principal obligación del beneficiario sería erradicar
y mantener libre de ilícitos su vereda, de esta manera la responsabilidad es tanto
individual como colectiva; la obligación del Estado sería transferir un monto de
dinero de manera bimestral y mantener un acompañamiento permanente a los
beneficiarios. Y apoyar en el establecimiento de producción agrícola.
Para instrumentalizar esta política, el Programa Familias Guardabosques diseñó
un conjunto de herramientas soportadas en los lineamientos del CONPES 3218 de
2003 que fueron construidos teniendo en cuenta las experiencias pasadas en
Desarrollo Alternativo.
El Programa aplicó un protocolo técnico diseñado para focalizar las zonas sujetas
a la intervención teniendo en cuenta las siguientes variables: i) afectación y/o
vulnerabilidad a la presencia de cultivos ilícitos, ii) presencia de bosques, iii)
presencia de población rural, iv) localización en zona de frontera internacional
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
activa; v) consolidación de región según la intervención del PCI; vi) continuidad
geográfica con respecto a las zonas intervenidas por el PFGB en sus fases
anteriores; vii) voluntad de ingresar al Programa; viii) departamento nuevo en
donde el Programa no haya intervenido.
Una de las condiciones que debían cumplir las familias y sus comunidades para el
ingreso, era estar de acuerdo en participar libremente en el Programa, para lo cual
se celebraron contratos colectivos (con la comunidad) y contratos individuales con
cada uno de los beneficiarios.
Entre los requisitos para el ingreso al Programa se encontraban: i) pertenecer a
los municipios, veredas, consejos comunitarios o resguardos indígenas
focalizados por el Programa, ii) tener voluntad individual y colectiva para participar
en el PFGB, iii) ser mayor de 14 años y cabeza de familia, iv) pertenecer a un
núcleo familiar, v) inscribir a un solo miembro por grupo familiar, vi) vivir
exclusivamente del trabajo del predio, vii) haber completado un año de trabajo en
el predio inscrito en el programa, viii) trabajar en la vereda, consejo comunitario o
resguardo indígena inscrito durante la vigencia del Programa, ix) no haber sido
beneficiario del Programa, x) presentar la documentación exigida, incluido el
documento con el que se corrobora que las familias inscritas cumplen con los
requisitos exigidos por el Programa y por lo tanto, no tienen impedimentos para
pertenecer al mismo.
Dado que la vinculación al Programa ha sido voluntaria, se diseñaron y pusieron
en práctica unos procedimientos de difusión que permitieran lograr los consensos
necesarios para operar en las zonas previamente focalizadas llamados foros y que
tienen como fin socializar las reglas y condiciones del Programa ante las
autoridades locales y ante los potenciales beneficiarios.
El modelo de intervención, basado en la transferencia condicionada de recursos,
no ha sido aplicado de manera uniforme a través de la historia del Programa. El
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
tiempo de intervención, el monto del incentivo y el enfoque frente a los proyectos
productivos ha variado a lo largo del tiempo.
El modelo de intervención, de acuerdo a los tiempos y montos del incentivo se
resume en el siguiente cuadro:
FASE
I
II
III
IV
V
VI
VII
INCENTIVO
$833,0000 - $600,0000
$
600.000
$
600.000
$
408.000
$
408.000
$
408.000
$
408.000
TOTAL
DURACION DEL
PROGRAMA
36 MESES
36 MESES
36 MESES
18 MESES
18 MESES
30 MESES
30 MESES
NO, MUNICIPIOS INICIO DE LA FASE
13
2003 Y 2004
22
2005
25
2006
40
2007
21
2008
7
2009
25
2010
153
En la primera Fase el incentivo era entregado a las cabezas de familia -que por lo
general eran hombres- y estos podían gastarlo libremente. Posteriormente se
decidió entregar el incentivo económico a las mujeres de manera que se redujera
el gasto ineficiente de los recursos, lo que empoderó a las mujeres beneficiarias.
Así mismo, el Programa estaba centrado en el tema ambiental (evitar la
deforestación generada por los cultivos ilícitos y recuperar zonas afectadas por
cultivos ilicitos). Con la ejecución, el PFGB dio mayor importancia a la
sostenibilidad económica una vez culminara la intervención. Por esta razón, a
partir de fase II se promueven los Planes de Inversión por Finca y en fase III se
busca que las familias culminen con un proyecto productivo, como herramienta de
sostenibilidad.
En las primeras dos fases del Programa se promovió el ahorro voluntario, con
resultados limitados. Posteriormente se promocionaron acuerdos colectivos de
ahorro entre las veredas de manera que la vereda y todos sus beneficiarios se
comprometían a ahorrar de manera conjunta un porcentaje definido entre todos.
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
En las fases IV y V, al ser más limitado el incentivo y por más corto tiempo, se hizo
más apremiante la promoción del ahorro, que era de mínimo el 40% del incentivo,
recursos que entrarían a financiar el proyecto productivo o ayudarían a la
adquisición de tierras, para completar la unidad mínima productiva.
Los acompañamientos técnicos, ambientales y sociales se diseñaron como una
herramienta para darle sostenibilidad al desarrollo generado por la transferencia
de recursos condicionados. Estos acompañamientos han sido adelantados por
entidades con presencia y reconocimiento en la zona de intervención que se
articulan con el PCI a través de la suscripción de contratos de acompañamiento en
los que se estipulan, de manera detallada, las obligaciones de la entidad con la
comunidad intervenida y los productos –diagnósticos, planes y otros documentosque deben ser elaborados para ser utilizados por el PCI en su tarea de
direccionamiento de la intervención.
En los primeros años del Programa y hasta el año 2007, el acompañamiento era
prestado a cada comunidad focalizada por dos entidades: una destinada para el
tema social y otra para los aspectos técnicos y ambientales. Se buscaba que la
entidad encargada del acompañamiento técnico ambiental fuera una Corporación
Autónoma Regional, con el fin de articular de manera eficiente las tareas en temas
de protección ambiental.
Desde 2007 el Programa tomó la decisión de contratar ambos tipos de
acompañamiento con una sola entidad y ampliar la gama de organizaciones que
podían ejercer la tarea, lo que permitió optimizar el gasto y redujo el costo de
coordinación entre el acompañamiento y los beneficiarios y el acompañamiento y
el PCI.
El PCI, en acuerdo con las comunidades y con los acompañamientos, promovió la
creación de comités de compras integrados por los representantes de cada vereda
y bajo la asesoría de los acompañamientos. Se realizaron las compras según los
diferentes tipos de proyectos que las comunidades habían decidido impulsar.
El PCI además gestionó el acceso al crédito de estas familias guardabosques a
través de mecanismos como convenios con el Banco Agrario para financiar parte
de los costos directos de ejecución del proyecto productivo o los costos de
mantenimiento del proyecto durante su periodo improductivo.
La acumulación de capital, y la superación en algunas zonas, donde ha
intervenido el Programa, de los problemas derivados del acceso a la tierra,
permitieron sentar las bases para la implementación de proyectos productivos
rentables y, a su vez, lograron apalancar recursos de otras fuentes para potenciar
el desarrollo.
El PFGB promocionó la vinculación a proyectos productivos en arreglos
agroforestales, de acuerdo con la aptitud y vocación agrícola y teniendo en cuenta
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
las líneas productivas establecidas en el Conpes 3218: café, cacao, caucho y
forestales. Cuando se conformaron asociaciones productivas en estas líneas, el
Programa gestionó el apoyo del Programa Proyectos Productivos, la cooperación
o el crédito.
3.2.3. Como funciona
Focalización Municipal
El PFGB, a través del Sistema de Información Geográfica (SIG) y el Área de
Desarrollo Técnico social (ADTS), realiza la focalización de los municipios de
intervención del Programa a partir de criterios tales como: i) corredores
estratégicos del narcotráfico, ii) presencia de cultivos ilícitos, presencia de otros
programas de Acción Social, iii) inversión de la cooperación internacional en
Desarrollo Alternativo, iv) consolidación de zonas de intervención del Programa,
v)continuidad geográfica de la intervención, vi)frontera internacional activa, vii)
presencia de organizaciones de base.
Como producto de la interrelación de los anteriores criterios se obtiene una matriz
de municipios clasificados con muy alta, alta, media y baja prioridad que
contribuye a seleccionar los municipios de intervención del Programa.
Foro Institucional
El PCI lleva a cabo un foro institucional en los departamentos que comprenden los
municipios focalizados con el fin de presentar el Programa e indicar los municipios
focalizados, socializar la matriz de sanciones, explicar que si no existe
representación de la vereda, consejo comunitario o resguardo indígena al Foro
municipal estas comunidades no podrán ingresar al Programa; presentar a los
gobiernos locales los compromisos que deben asumir; entregar en la fecha que el
Programa indique el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), el Plan Básico de
Ordenamiento Territorial (PBOT) o el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT),
según el caso, concertado con la comunidad y aprobado por el Concejo Municipal
y la respectiva Corporación Autónoma Regional (CAR). Para el caso de
comunidades indígenas y afro-colombianas se debe remitir el Plan de Vida
concertado con la comunidad y aprobado por la autoridad competente. Estos
Contrato: 42-2012 PRADICAN
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deben incluir los mapas de división veredal, consejos comunitarios o resguardos
indígenas, de zonificación ambiental y de uso actual y potencial del suelo.
Adicionalmente deben asistir a la focalización de veredas, consejos comunitarios y
resguardos indígenas en la CAR correspondiente con la información sobre sus
Juntas de Acción Comunal (JAC), disponer de la logística, realizar la convocatoria
y brindar el acompañamiento, necesarios para llevar a cabo el foro municipal y el
veredal, designar un enlace municipal con dedicación exclusiva al Programa, el
cual será escogido por éste entre una terna presentada por el alcalde y financiado
por la alcaldía, destinar y gestionar recursos para apoyar las actividades
desarrolladas durante la vigencia del Programa y firmar el acta y listado de
asistencia al terminar la reunión.
Participantes: Gobernadores, Alcaldes, Corporaciones Autónomas Regionales
(CAR) y representantes del Programa, entre otras instituciones.
Focalización de Veredas, Consejos Comunitarios y Resguardos Indígenas
El PFGB, a través de su Sistema de Información Geográfica (SIG), realiza la
focalización de las veredas, consejos comunitarios y resguardos indígenas que
serán objeto de intervención del Programa, lo cual se hace con base en el Plan de
Ordenamiento Territorial (POT), Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT),
Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) y/o Plan de Vida según la división
veredal, de consejos comunitarios o de resguardos indígenas, la zonificación
ambiental y el uso actual y potencial del suelo. Este proceso se realiza con la
presencia de la autoridad local y la Corporación Autónoma Regional (CAR)
correspondiente. Como resultado de esta actividad se elabora un acta de
focalización.
Verificación de información
En esta parte del proceso se identifican las instituciones presentes y las líneas
productivas susceptibles de implementación por parte de la comunidad.
Identificación de beneficiarios potenciales
Se realiza una reunión con los líderes para identificar el potencial de beneficiarios,
lo cual es complementado con una visita aleatoria a los predios de los posibles
beneficiarios, así como con la recopilación de información institucional y de
organizaciones locales.
Foro Municipal
Una vez identificadas las veredas, consejos comunitarios o resguardos indígenas,
se informa al alcalde que con el fin de realizar el foro municipal debe convocar a
los representantes de las JAC, cabildos y/o consejos, quienes deben presentar el
documento de constitución y los listados de los miembros, como requisito de
ingreso al Programa.
El PFGB lleva a cabo un foro municipal según focalización con el fin de presentar
el Programa e indicar las veredas, consejos comunitarios y resguardos indígenas
focalizados; socializar la matriz de sanciones del Programa; presentar las
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ventajas, beneficios, derechos y obligaciones, así como los requisitos de ingreso
para las familias; explicar que solo los asistentes al Foro veredal pueden presentar
su declaración de aceptación para ingresar al Programa; informar los documentos
que las familias interesadas en ingresar al programa deben llevar al foro veredal.
FVIFC: Foro Veredal, Inscripción de familias, firma de declaración de aceptación,
conformación del Comité Comunitario de Verificación y Control Social (CCVSC)
El PCI lleva a cabo un foro veredal en las veredas, consejos comunitarios y
resguardos indígenas focalizados con el fin de presentar el Programa, socializar la
matriz de sanciones del Programa, explicar los compromisos del Gobierno y de las
familias, validar el listado potencial de las familias a inscribir, explicar que solo los
asistentes al Foro veredal pueden presentar su declaración de aceptación para
ingresar al Programa, entregar el documento ABC del Programa, realizar la
inscripción de las familias, recibir y revisar los documentos completos de soporte
que entregan los beneficiarios, los cuales fueron solicitados en el foro municipal.
Las personas interesadas en participar en el Programa recibirán el documento
ABC y diligenciarán previa lectura y acuerdo el formato de declaración de
aceptación. Una vez firmada la declaración de aceptación, el Programa guiará la
conformación del CCVCS, que será un comité de trabajo vinculado a las JAC,
donde su formación deberá incluir miembros de diferentes familias de la vereda,
consejo comunitario o resguardo indígena.
Verificación y certificación de aéreas libres de cultivos ilícitos por un organismo
neutral
Un organismo neutral verifica y certifica periódicamente que las veredas, consejos
comunitarios y resguardos indígenas vinculados al Programa se encuentran libres
de cultivos ilícitos. Esta responsabilidad será compartida con el Comité
Comunitario de Verificación y Control Social (CCVCS), el cual declara el
cumplimiento de los compromisos por parte de la comunidad a través del acta de
declaración de vereda libre de cultivos ilícitos.
Pago del Incentivo económico
Con el fin de realizar el primer pago el Programa analiza el cumplimiento de los
compromisos adquiridos por cada familia mediante la certificación del organismo
neutral y la declaración que envía el Comité Comunitario de Verificación y Control
Social (CCVCS).
Para realizar los pagos del incentivo económico condicionado cada dos meses a
las familias vinculadas, el Programa analizará el cumplimiento de los compromisos
asumidos por los beneficiarios por medio de la certificación del organismo neutral,
de acuerdo con la verificación en campo efectuada periódicamente; la declaración
que envía el Comité Comunitario de Verificación y Control Social (CCVCS), según
su revisión realizada cada dos meses; y el informe del Comité Local de
Acompañamiento (CLA).
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Acompañamiento integral
Con el fin de capacitar y formar a los beneficiarios en diferentes temas
económicos – productivos, sociales y ambientales, así como de implementar los
proyectos productivos, el Programa brinda un acompañamiento integral a través
de una entidad u organización que cumpla con los términos de referencia para tal
fin. Este acompañamiento deber ser una entidad u organización que además de
realizar un diagnóstico económico, social y ambiental de la zona, brinde
capacitación a la comunidad y tenga la facultad de dar asistencia técnica y de
implementar los proyectos productivos de los beneficiarios del Programa; debe
contribuir a los procesos de organización; al mejoramiento de la capacidad de
diálogo con las autoridades locales y otras instituciones; a la conformación y
manejo de empresas asociativas; a la promoción del uso y manejo adecuado de
los recursos naturales; y a la puesta en marcha de proyectos productivos
alternativos.
Adicionalmente, brinda la asistencia técnica para la implementación de iniciativas
relacionadas con seguridad alimentaria, actividades que generen flujo de caja y
proyectos productivos de mediano y largo plazo, que le permita a los beneficiarios
incorporarse a una actividad legal, que sea sostenible y que le genere impacto en
sus indicadores de bienestar.
Así mismo, tiene la tarea de certificar cada dos meses que las familias vinculadas
hayan cumplido con mínimo el 80% de sus obligaciones. Para esto expedirá una
certificación de cumplimiento, la cual será analizada por el Programa para los
respectivos pagos y el apalancamiento de los proyectos productivos.
El Programa realiza el seguimiento para establecer el cumplimiento de cada una
de las actividades que ejecuta el acompañamiento.
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Implementación de Proyectos Productivos
El Programa fomenta el apalancamiento de los proyectos de las familias que:
1) cumplan con los compromisos adquiridos.
2) pertenezcan a una organización.
3) tengan el proyecto productivo formulado.
4) cuenten con el respectivo Plan de Inversión por Finca.
De esta manera, para apoyar los proyectos productivos se analiza la certificación
del organismo neutral, de acuerdo con la verificación en campo efectuada
periódicamente; la declaración que envía el Comité Comunitario de Verificación y
Control Social (CCVCS), según su revisión realizada cada dos meses; y el informe
del Comité Local de
Acompañamiento
(CLA).
Con el fin de brindar
una alternativa a corto
plazo que contribuya
con la nutrición de la
familia, especialmente
durante
los
cuatro
primeros meses de
vinculación
de
los
beneficiarios,
el
Programa promueve la
realización
de
proyectos de seguridad
alimentaria. Así mismo,
para favorecer el flujo
de caja de cada una de
las
familias
se
establecen cultivos lícitos de acuerdo con las actividades de la región y de la
comunidad y asociados con los proyectos de mediano y largo plazo, donde esto es
posible.
Cada uno de los proyectos productivos de mediano y largo plazo dentro de su
formulación incorpora la descripción de las estrategias relacionadas con la
seguridad alimentaria y el flujo de caja. Se conforma un comité que será el
encargado de la revisión y aprobación de los diferentes proyectos presentados al
Programa por el acompañamiento integral con el fin de seleccionar las mejores
alternativas.
En este sentido, al interior del proyecto productivo se detalla la financiación y la
descripción de las actividades por cada año del proyecto y las fuentes de
financiación. El Programa evalúa los estudios de viabilidad económica y de
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comercialización, no solo de la línea productiva del proyecto a mediano y largo
plazo sino del proyecto total, es decir, con seguridad alimentaria y flujo de caja.
Plan de comercialización.
Con el fin de realizar seguimiento a cada uno de los proyectos se conforman y
efectúan comités técnicos, constituidos por los asesores del Programa, los
miembros de los ejecutores de los proyectos y las organizaciones involucradas.
Programa Proyectos Productivos –PPP-
Objetivo
Iniciativa de desarrollo alternativo que busca la conformación de una base
económica local a partir de la implementación de proyectos productivos dentro de
la frontera agrícola en zonas afectadas o en riesgo de afectarse por los cultivos
ilícitos. Se implementa con organizaciones sociales por medio la ejecución y
mantenimiento de proyectos agrícolas y agroforestales de mediano y largo plazo
como cacao, caucho, palma de aceite, café y forestales (maderables y no
maderables), al igual que nuevas líneas alternativas como apicultura, piscicultura,
caña panelera, turismo de naturaleza y artesanías.
Historia
Los proyectos de Desarrollo Alternativo que venían de programas pasados, como
PLANTE, Campo en Acción, Plan Putumayo y Plan Sur de Bolívar fueron
recogidos por el Programa Proyectos Productivos. Este Programa se encargó de
darles continuidad y fomentar nuevos proyectos bajo diferentes estrategias en
zonas afectadas –o en riesgo de ser afectadas- por los cultivos ilícitos.
Campo en Acción apoyó proyectos productivos que fueran formulados de manera
integral y que contribuyeran al desarrollo social y económico de una región, el
objetivo central del programa era desarrollar una nueva agricultura basada en
productos agropecuarios permanentes, que articularan las diferentes fases de la
cadena productiva (producción, comercialización y agroindustria) a través de
proyectos definidos y concertados con las comunidades. Durante la vigencia 2003
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se continuó con los proyectos que se venían adelantando para terminar de
establecer 9.100 has de palma africana en los departamentos de Cesar, Nariño y
Norte de Santander, beneficiando a 1.219 familias.
El Programa, a través de Campo en Acción, implementó el mecanismo de
capitalización empresarial y el proceso de convocatoria 9 que permitió incorporar
24.967 nuevas hectáreas a la producción agropecuaria nacional para el apoyo de
6.860 familias con proyectos de largo plazo, en cultivos de cacao, cafés
especiales, palma, caucho y forestales. Lo anterior implicó inversiones de $68.484
millones de pesos entre marzo de 2003 y diciembre de 2004.
El Programa Proyectos Productivos tiene como marco de política el Documento
Conpes 3218 de 2003. Entre los lineamientos de Proyectos Productivos se
encontraba el apoyo al diseño y puesta en marcha de proyectos agrícolas y
agroforestales de mediano y largo plazo. A diferencia de los programas
adelantados en gobiernos anteriores, este Programa decidió priorizar su apoyo a
líneas productivas que fueran competitivas y permitieran dar valor agregado y
tener la capacidad de generar modelos de desarrollo local y regional. Así mismo,
se buscó fomentar actividades con alta demanda de mano de obra y que por ser
de cultivos de tardío rendimiento, generaran arraigo.
Desde 2003 el Programa ha implementado varios modelos de intervención. Uno
de ellos se denominó el de capitalización empresarial, el cual funcionó como un
modelo de capital de riesgo reembolsable en el que la Incubadora Empresarial de
Producción y Comercialización (INCUAGRO E.U) constituía Sociedades Anónimas
con el fin de vincular a comunidades campesinas y al sector privado para la puesta
en marcha de un proyecto productivo, con aporte financiero, asistencia técnica,
social y empresarial. En un plazo entre 10 y 18 años (dependiendo de la línea
productiva) las comunidades compraban las acciones con el fin de reembolsar los
recursos a Incuagro y este a su vez constituir nuevas empresas. Este esquema se
implementó hasta el año 2007.
La asignación presupuestal para el 2004 fue de $15.000 millones, los cuales
fueron invertidos en la capitalización de empresas a través de Corporación
9
Convocatoria PDA/USAID-Colombia realizada en abril del 2003.
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Colombia Internacional (CCI)-Incuagro. El portafolio de proyectos que corresponde
a la inversión, contempló dos proyectos forestales y un proyecto de caucho que se
ubicaron en el sur de Córdoba y el Urabá antioqueño.
Para 2005 se firmó un convenio directamente con Incuagro para seleccionar
proyectos forestales, que en articulación con el programa Colombia Forestal,
impulsaron el sector en varios puntos de la cadena productiva.
Alianzas Estratégicas, es otro de los modelos de Proyectos Productivos
implementado y que se encuentra vigente a la fecha. Éste busca con la
participación de la cooperación internacional y/o el sector privado viabilizar y
ejecutar proyectos productivos sostenibles en alguna de las líneas productivas
priorizadas, de acuerdo con los criterios técnicos, económicos, financieros y
ambientales preestablecidos por el Programa y en línea con los planes de
ordenamiento de cada región.
Bajo este esquema, los proyectos son apoyados con aportes no reembolsables
(hasta el 40% de su valor total) para la implementación de cultivos, procesos de
beneficio y transformación, comercialización, entre otros. Tras esto el Programa
abrió convocatorias conjuntas con la USAID y seleccionó una serie de proyectos
en departamentos con presencia de cultivos ilícitos y en zonas incluidas en la
frontera agrícola.
Los convenios para ejecutar el modelo basado en la capitalización empresarial
fueron liquidados en 2008 y en ese mismo año también se terminaron los
proyectos derivados de las convocatorias conjuntas. Con el cierre de estos
modelos de intervención, el Programa se reorientó hacia un modelo nuevo de
alianzas estratégicas que funciona como el modelo de convocatoria conjunta, con
la diferencia de que las organizaciones y los proyectos no son seleccionados a
partir de convocatorias abiertas, sino a partir de un proceso de análisis y acuerdo
entre las diferentes entidades que van a participar en la implementación del
proyecto productivo.
Sin embargo, debido al empuje productivo de los beneficiarios de Familias
Guardabosques y al éxito de muchos de los proyectos gestionados principalmente
con recursos de los ahorros de las familias, se tomó la decisión de apoyar algunas
de estas organizaciones con el andamiaje institucional y recursos del Programa
Proyectos Productivos. Con esta figura se han implementado decenas de
proyectos de Familias Guardabosques, como es el caso de la siembra de 750
hectáreas de cacao en los municipios de San Pedro de Urabá y Necoclí o el apoyo
para la producción de cafés especiales de 130 familias guardabosques en Santa
Rosa del Sur en Bolívar.
Esta coordinación entre ambos programas y las sinergias que se lograron no sólo
entre ambos, sino también con la cooperación internacional, permitió apuntalar la
sostenibilidad del desarrollo generado por la intervención estatal en zonas con
presencia de cultivos ilícitos (o vulnerables a ellos). Por tal razón, las directivas del
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PCI tomaron la decisión de fusionar ambos programas bajo la denominación de
“Programa Desarrollo Alternativo” –PDA-.
Así mismo en diciembre de 2005, por instrucción del Alto Comisionado para la
Paz, se designó al PCI para adelantar un proyecto piloto de reintegración a la
sociedad civil que beneficiaba a desmovilizados de las autodefensas campesinas
del antiguo Bloque Élmer Cárdenas – Autodefensas Campesinas –BEC-AC- en su
antigua zona de influencia y a comunidades ubicadas en el Urabá Antioqueño y
Chocoano, mediante la implementación de proyectos productivos y la reparación a
las víctimas.
A partir de 2009, el Programa de Desarrollo Alternativo empezó la tarea de
fortalecer la sostenibilidad de los procesos de desarrollo alternativo iniciados con
los ahorros de las familias guardabosques. Para esta tarea, el PDA realizó un
ejercicio de reflexión sobre las lecciones aprendidas en la implementación de
ambos programas (Familias Guardabosques y Proyectos Productivos). El
resultado de esta reflexión fue la reformulación de algunos aspectos del esquema
inicial de familias guardabosques. De hecho, el nuevo modelo se denomina
“Familias Guardabosques Productivas” y combina los aprendizajes de uno y otro
programa, con la intención de mejorar la intervención del mismo.
Cómo funciona
Imagen 2. Esquema de intervención del Programa de Proyectos Productivos
Identificación de
necesidades
Priorización de
necesidades
identificadas
Formulación
Viabilidad
Cierre y
liquidación
Seguimiento y
monitoreo
Implementación
operativa
Trámite
contractual
El Programa Proyectos Productivos (PPP) se enmarca en la Estrategia de Erradicación
Manual Voluntaria, trabaja con organizaciones sociales en territorios al interior de la
zona de frontera agrícola en la implementación de proyectos agrícolas y agroforestales de mediano y largo plazo como cacao, caucho, palma de aceite, cafés
especiales y forestales (maderables y no maderables) -líneas priorizadas en el
Documento Conpes 3218 de 2003-; así como en el mejoramiento de la seguridad
alimentaria, a partir del uso sostenible de los recursos naturales. Igualmente se han
desarrollado otras líneas productivas como apicultura, piscicultura, caña panelera,
turismo de naturaleza y artesanías.
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Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
Los beneficiarios del Programa deben mantener la vereda libre de cultivos ilícitos, se
realiza un monitoreo por parte de un ente independiente, y se realizan acuerdos de
voluntades entre el gobierno y la comunidad.
USAID, a través de sus operadores –ADAM, MIDAS, FUPAD y ACDI/VOCCA, ha apoyado
los proyectos productivos que se implementan a través de ejecutores. Éstos pueden
ser, en ocasiones, las mismas organizaciones beneficiarias, cuando están fortalecidas.
Con los cooperantes ha existido gran coordinación en cuanto a las zonas a intervenir,
las líneas apoyadas y las etapas a apoyar. Así mismo, se ha firmado un protocolo de
cero ilícitos, que busca que las veredas donde se implementa el proyecto se
mantengan libres de cultivos ilícitos, y que establece que el incumplimiento conllevará
la salida del proyecto del Programa.
Hasta el año 2010 se contaba con un espacio de coordinación entre USAID y PCI
llamado Consejo Consultivo, donde se abordan los avances de los proyectos y temas
de interés mutuo. Al interior, se analizan también casos especiales con respecto a la
aplicación del Protocolo.
Consolidado de cifras
Consolidado Programa Proyectos Productivos
Departamento
Amazonas
Antioquia
Arauca
Bolívar
Boyacá
Caldas
Caquetá
Cauca
Cesar
Chocó
Córdoba
Cundinamarca
Guajira
Guaviare
Huila
Magdalena
Meta
Nacional
Nariño
Norte de Santander
Putumayo
San Andres
Santander
Tolima
Valle
Total
Familias
14
6.514
757
3.762
2.415
939
204
5.549
2.368
5.129
1.740
1.332
2.641
275
5.715
6.324
508
3.667
15.295
7.036
6.849
730
2.536
2.995
510
85.803
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
Recursos
Acción Social
90.000.000
33.758.156.759
899.999.997
4.660.366.938
1.663.461.088
853.780.000
631.048.000
3.222.120.969
2.529.118.219
8.610.939.599
3.015.441.881
1.808.332.160
953.270.000
1.526.973.923
3.904.824.565
9.197.224.292
1.111.434.681
10.284.360.000
11.517.600.623
6.579.740.233
3.604.582.982
354.052.844
3.597.544.816
1.411.804.208
352.677.742
116.138.856.518
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
Recursos
Invertidos
90.000.000
78.085.556.974
3.188.004.606
23.404.288.530
4.606.158.163
1.124.185.000
1.811.946.540
32.674.802.571
16.823.746.633
21.556.660.214
31.089.625.902
3.493.495.449
3.737.322.953
4.616.824.584
19.038.520.850
15.162.858.365
4.951.900.283
10.284.360.000
76.102.099.057
29.571.535.033
36.328.810.688
354.052.844
13.210.664.055
44.137.528.616
352.677.742
475.797.625.652
Matriz de Logros PCI – PPP
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
Fortalecimiento organizacional
El fortalecimiento organizacional, es una estrategia que ha se ha implementado desde
el Desarrollo Alternativo, como un mecanismo que permite incrementar la
sostenibilidad de los procesos y proyectos adelantados por el programa y con ello,
lograr que más familias campesinas, indígenas y afro descendientes logren entrar en
la legalidad, a través de esquemas organizativos formalizados.
El fortalecimiento organizacional ha permitido obtener acceso a servicios
especializados y en particular a líneas de crédito, alianzas para apalancamiento y
comercialización de sus productos. Adicionalmente se ha logrado que las
organizaciones provean a sus asociados servicios tales como la compra de sus
productos, el acopio y la transformación de los mismos.
La finalidad económica de las organizaciones de desarrollo alternativo, debe ser
comercializar sus productos para que los proyectos productivos emprendidos lleguen
a generar ingresos que cubran los costos de producción y utilidad financiera en pro de
una mejor calidad de vida, lo que permitirá la sostenibilidad de estas organizaciones.
Por tanto, es vital promover una cultura empresarial que incluya todas las etapas de
formalización y que haga especial énfasis en la implementación de sistemas
planeación y contabilidad para el correcto seguimiento de las actividades y de los
proyectos.
La intervención de las iniciativas derivadas de la intervención del Desarrollo
Alternativo promueven el intercambio permanente entre las comunidades
participantes, la institucionalidad y el sector privado, como forma de establecer
vínculos de confianza, coordinación, trabajo conjunto e inversión que faciliten la
sostenibilidad de las actividades, en este sentido dentro de los principales socios en
sostenibilidad de los procesos de Desarrollo Alternativo y el fortalecimiento a las
Organizaciones están el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Banco Agrario
y el Incoder
Grupos Móviles de Erradicación – GME
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
Los GME son la estrategia de erradicación forzosa de cultivos ilícitos, la cual se
implementa en coordinación y acompañamiento de la fuerza Pública en aquellos
territorios donde el programa familias guardabosques o el programa proyectos
productivos no pueden intervenir por falta de garantía de seguridad o no
voluntariedad sobre la erradicación por parte de las comunidades.
Objetivo
El objetivo de la estrategia es reducir la superficie cultivada con cultivos ilícitos en
Colombia a través de la erradicación manual forzosa y complementar los
esfuerzos de lucha contra las drogas del Gobierno Nacional, especialmente los
relacionados con la aspersión área.
Historia
El Programa contra Cultivos Ilícitos - PCI implementa, desde 200510, la estrategia
de erradicación manual y mecánica forzosa de cultivos ilícitos, a través de la
estrategia Grupo Móvil de Erradicación (GME).
“(…) La historia del Grupo Móvil de Erradicación, GME, es la historia de la
adaptación del programa a las diferentes condiciones y retos que han tenido que
enfrentar, tanto en campo, como en el entorno institucional. El origen del GME
tiene sus raíces en dos proyectos piloto realizados en el año 2004. El primero fue
la experiencia organizada por empresarios privados y coordinada por la Fundación
Darío Maya Botero en Pensilvania, departamento de Caldas. Mientras que el
segundo proyecto piloto fue un ejercicio de erradicación manual apoyada por la
NAS (Narcotic Affaire Section) – el cual hace parte de la oficina de la Embajada de
los Estados Unidos en Colombia encargada de los temas antinarcóticos y
ejecutados por la Policía Antinarcóticos en Otanche, Boyacá. Cabe resaltar que
ambos proyectos piloto estaban inspirados en el proyecto especial CORAH del
Perú. Institución encargada de la erradicación de cultivos ilegales de coca en el
alto Huallaga y que continúa actualmente erradicando de forma manual los
cultivos en diferentes zonas del Perú.
De ambas experiencias se tomaron ideas y experiencias para la implementación
del GME. Con el piloto de Pensilvania se aprendió que era posible erradicar
manualmente los cultivos ilícitos utilizando mano de obra campesina y, también,
se comprobó que la estrategia no sólo era viable sino altamente eficiente. En la
experiencia de Otanche, por su parte, se experimentaron varios mecanismos para
acabar con las plantaciones que fueron de utilidad para definir la técnica
adecuada. En efecto, el resultado de este experimento fue el descarte de la
técnica de “toconeo” – que es una forma de erradicación mediante la cual se corta
el tallo de la planta con un machete – y en consecuencia, la recomendación de
utilizar técnicas basadas en la extracción completa (incluida la raíz) de la planta de
coca.
De esta manera, con el impulso del Consejo Directivo de la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional (ACCIÓN SOCIAL), fue
10
Creado por el Consejo Directivo del Fondo de Inversión para la Paz - FIP, mediante Acta No.34 del 6 de agosto de 2004 y en operación
desde el año 2005.
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Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
implementada por el GME en la Sierra Nevada de Santa Marta en donde se
trabajó la erradicación con el apoyo de la Fuerza Pública. Basándose en lo
aprendido en estas intervenciones de pequeña escala, el GME estructuró la
estrategia de erradicación manual forzosa y definió unas fuentes de financiación
para la operación de los grupos.
En 2005 se trabajó bajo el esquema de vincular personas que erradicaban
voluntariamente. También se definieron los roles con el Ejército Nacional y con la
Policía. ACCIÓN SOCIAL se encargaría de la logística (acompañar a los
voluntarios, conseguir y movilizar los víveres y los pertrechos necesarios), la
Fuerza Pública se concentraría en controlar los factores de seguridad y la
planeación de las operaciones que se haría, además de manera conjunta entre las
partes.
Con la estrategia estructurada, el GME enfrentó su primera operación a gran
escala: la operación Colombia Verde. Esta tuvo como objetivo la erradicación
manual de una parte importante de los cultivos ilícitos del Parque Nacional Natural
La Macarena (departamento del Meta). En efecto, en enero de 2006, más de 930
erradicadores se internaron en las selvas de La Macarena por varios meses
guiados por los asesores de GME y protegidos por la Fuerza Pública. El tamaño
de la maniobra, y la velocidad en la que tuvo que ser implementada, sirvió para
consolidar los mecanismos de despliegue de los grupos en terreno.
De manera paralela a la operación Colombia Verde, la Policía Nacional inició la
campaña “Todos contra la coca” que permitió alinear los planes de erradicación
forzosa y robustecer la coordinación entre ACCIÓN SOCIAL y la Policía Nacional.
Al inicio del Programa el esquema de seguridad estaba compuesto por un primer
anillo a cargo de la Policía y un segundo anillo a cargo del Ejército. Estas dos
instituciones, a pesar de ser ambas cuerpos armados, tienen prioridades y
prácticas operativas diferentes. Si sumamos a esta combinación de fuerza el
hecho de que las operaciones estaban mediadas por una institución civil sin
antecedentes militares, tenemos una situación compleja. En principio hubo ligeros
problemas para armonizar el mando entre civiles y militares, dado que el trabajo
en equipo entre estas instituciones era algo nuevo para todos.
Fruto de la interacción permanente con Policía y el Ejército surgió la idea de dividir
la seguridad prestada a los grupos. En unos grupos, la seguridad estaría en
cabeza de la Policía y, en otros, en cabeza del Ejército. Los asesores del GME ya
no tendrían que articular las acciones con dos fuerzas al tiempo – lo cual implicaba
un costo de coordinación. Este arreglo facilitó la operación y fue utilizado con
éxito en las siguientes fases. La experiencia acumulada por ambas instituciones
en las operaciones conjuntas bajo el paraguas de la Política de Seguridad
Democrática, permitió aplicar nuevamente esquemas coordinados con ambas
instituciones en las últimas fases adelantadas por el GME.
Otro aspecto de la relación con la Fuerza pública que ha evolucionado es la
coordinación regional. En un principio, los coordinadores debían ir a los
departamentos, sentarse con el comandante de Policía y pedirle el favor que
brindara seguridad a los grupos. Hoy en día ese tipo de coordinación es fácil, la
policía ha interiorizado la estrategia de erradicación forzosa. Desde el nivel central,
Contrato: 42-2012 PRADICAN
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y de ahí descendentemente, la Policía tiene la política de colaborar con el GME y
ha destinado un número fijo de efectivos que debe estar a disposición de la
estrategia cuando sea necesario. Con el Ejército la experiencia ha sido similar.
Desde la Operación Colombia Verde se incorporó el tema de la erradicación
forzosa dentro de las prioridades del Ejército y, a pesar de que todavía es
necesario efectuar la coordinación desde el nivel regional, la tarea es mucho más
sencilla que en épocas en que la erradicación manual no estaba en la agenda.
A partir de 2007, el Programa tomó la decisión de contratar una empresa de
servicios temporales para que vinculara a los erradicadores bajo la modalidad de
trabajador en misión. Bajo esta modalidad de contratación, los erradicadores
firman un contrato y el GME paga un 25% por encima del salario mínimo legal.
Adicionalmente, tienen todas las prestaciones sociales y en el tiempo de trabajo
que dura cada fase, no gastan absolutamente nada. El GME cubre los gastos de
transporte y manutención en los campamentos. El salario les queda libre por
completo al final de la fase. Actualmente la empresa de servicios temporales, se
moviliza a los diferentes sitios en donde se contrata al personal para que firmen
los contratos. Bajo esta figura se han contratado enfermeros para apoyar a los
grupos de erradicadores, sin embargo no ha sido fácil debido a las condiciones de
seguridad en la zona y al duro trabajo en zonas rurales de difícil acceso.
De hecho el GME busca fortalecer una cultura de la legalidad en las zonas donde
interviene y los erradicadores no solo se han beneficiado de un trabajo bien
remunerado, también han podido acceder a créditos gracias a que tienen una
historia laboral y actualmente pueden utilizar los beneficios de las cajas de
compensación a los que no tenían acceso.
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Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
Sumando las cuatro fases de erradicación en el año 2007, los Grupos móviles de
erradicación arrancaron 66.804 hectáreas de cultivos ilícitos. El GME iniciaría el
año 2008 con la mayor meta de su historia: 100.000 hectáreas.
Las limitaciones cartográficas fueron superadas mediante la puesta en marcha de
un Sistema de Información Geográfica -SIG robusto, alimentado y operado
directamente por los asesores del GME. El SIG fue creado para servir como
instrumento de planeación y para apoyar la toma de decisiones del GME en todos
los campos, desde la logística de los grupos, hasta la coordinación de seguridad y
la generación de toda la cartografía necesaria. Para complementar la información
satelital de SIMCI se trabajó con la Policcía Antinarcóticos para hacer sobrevuelos
y tomar los datos geográficos de los cultivos. Además se ha desarrollado un
mecanismo de focalización que permite definir de manera técnica las
concentraciones de coca. Con esta información ha sido posible determinar los
puntos óptimos para ubicar los campamentos y definir la estrategia de
erradicación.
Durante 2009 y 2010 el GME, a pesar de sus limitaciones presupuestales,
participó de un programa piloto de intervención integral en el Bajo Cauca
Antioqueño liderado por el Centro de Coordinación de Acción Integral – CCAI,
llamado “Paramillo Libre de Ilícitos”. Esta estrategia busca acompañar el choque
de los GME con acciones de reforestación, proyectos productivos integrales
sostenibles, reubicación de las familias que habitan en el sector y la intervención
del programa Familia Guardabosques.
Desarrollo territorial más allá del desarrollo alternativo, El nuevo Enfoque de
los programas contra cultivos ilícitos en Colombia
Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
En Colombia se implementó el Plan Nacional de Consolidación con el fin de
garantizar de manera sostenible las condiciones para la paz y la seguridad en las
zonas priorizadas. El Plan inició en 2007 en la región de La Macarena, compuesta
por seis municipios, caracterizada por presencia de cultivos ilícitos y grupos
armados ilegales, donde se implementó el Plan de Consolidación Integral de la
Macarena (PCIM), como una estrategia de recuperación social e institucional del
territorio, que consistió en la acción coordinada de las diferentes instituciones,
para garantizar la presencia integral y permanente del Estado, con el fin de
establecer las condiciones que hicieran posible el desarrollo económico, social e
institucional de esta región.
La ejecución del modelo implementado por el PCIM dejó resultados positivos en la
zona. Se redujo en un 77% el área de cultivos ilícitos, al pasar de 6.888 en 2007 a
1.595 hectáreas en 2010. (UNODC Censo de Cultivos Ilícitos, 2011) Una cifra
importante, comparada con la reducción nacional en el mismo periodo (38%)
Cultivos de coca en área PCIM, Departamento de Meta y Nacional
El éxito de este Programa consistió en focalizar prioridades, armonizando la oferta
estatal, desde la seguridad territorial a la provisión de servicios sociales básicos.
Especialmente se coordinaron las estrategias de erradicación, post erradicación y
desarrollo alternativo con un criterio de secuencialidad. La atención se basó en
Planes de Transición que incluyeron una amplia oferta compuesta por proyectos
de seguridad alimentaria, iniciativas productivas de corto plazo y obras de
infraestructura social y vial en los municipios focalizados, que generaron confianza
en las comunidades vulneradas por la presencia de cultivos ilícitos.
Recogiendo las lecciones aprendidas del PCIM, y de los Programas familias
guardabosques, proyectos productivos y GME, se ha reestructurado la estrategia
contra los cultivos ilícitos desde la perspectiva de la Política Nacional para la
Consolidación y Reconstrucción Territorial (PNCRT). Este es un proceso
coordinado de movilización y establecimiento de la institucionalidad estatal en las
regiones de mayor incidencia histórica de las organizaciones armadas ilegales, de
crimen organizado y cultivos ilícitos. En función de la recuperación de la
seguridad territorial, se busca generar las capacidades necesarias de
institucionalización del territorio, integración regional, participación ciudadana y
buen gobierno local, que contribuyen a garantizar el acceso y protección de los
derechos fundamentales de los ciudadanos en estos territorios.
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Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
Política Nacional de Consolidación y Reconstrucción Territorial
1. LOS PROGRAMAS CONTRA CULTIVOS ILÍCITOS EN LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD
La Política Nacional para la Consolidación y Reconstrucción Territorial (PNCRT)
recoge los aprendizajes del Plan de Consolidación Nacional y del programa de
Desarrollo Alternativo PDA para abordar el problema de los cultivos ilícitos. La
Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial (UACT) como ente que
implementa la PNCRT, cuenta con la Dirección de Programas contra Cultivos
Ilícitos (DPCI), que ejecuta los programas contra cultivos ilícitos. Su fin se
circunscribe a participar en la restitución de las condiciones para el goce pleno de
los derechos y la recuperación de los territorios, a través de la erradicación
efectiva e irreversible de los cultivos ilícitos.
La Dirección contra Cultivos Ilícitos en su nueva estructura dentro de la Unidad
Administrativa de Consolidación Territorial asume, entre sus principales funciones:
“Formular y ejecutar estrategias para promover la transición económica y social de
los territorios de las regiones focalizadas por la Política Nacional de Consolidación
y Reconstrucción Territorial y en las afectadas por cultivos ilícitos, 5. Ejecutar
recursos de inversión encaminados a desarrollar proyectos y acciones de
respuesta oportuna para atender necesidades de la comunidad en las regiones
focalizadas por la Política Nacional de Consolidación y Reconstrucción Territorial y
en las zonas con cultivos ilícitos, 6. Hacer seguimiento al proceso de consolidación
y reconstrucción en las regiones afectadas por la presencia de organizaciones
armadas ilegales, de cultivos ilícitos y focalizadas por la Política Nacional de
Consolidación y Reconstrucción Territorial…, 8. Articular las políticas sectoriales
del Gobierno Nacional y las prioridades de las autoridades regionales y locales
con la Política Nacional de Consolidación y Reconstrucción Territorial y con las
estrategias y programas institucionales contra los cultivos ilícitos…”
Simci 2012,
Estrategias de erradicación,
desarrollo alternativo (multi líneas productivas)
consolidación territorial.
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Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
Capitulo Quinto
Conclusiones y Recomendaciones
Para identificar los aspectos a resaltar de los modelos de intervención en cada uno
de los países, se adelanta un análisis a partir de una matriz DOFA, la cual se
construye para cada uno de los países andinos. Cabe anotar que este análisis
tiene en cuenta aquellos componentes que son factor de éxito y que no existen en
todos los modelos de intervención. Los elementos comunes a todos no serán
tenidos en cuenta para el presente análisis.
Cabe anotar que una fortaleza para alguno de los países andinos no será
identificado como debilidad para otro, de tal forma que se identifique quien puede
ayudar a los demás países en un tema específico.
Ecuador
Fortalezas
* Acceso a tierra por medio de esquemas de
arrendamineto.
*Inversion complementaria en infrestructura
desde el plan de intervención
*legislación férrea
Oportunidades
* desarrollar cooperación con Colombia en zona
de frontera
Debilidades
*Sistema de monitoreo y control de presencia
de cultivos ilícitos limitado.
*montos de inversión altos, con poca cobertura
en familias atendidas
Amenazas
* establecimiento de cultivos en territorio
nacional
*especialización de lavado de activos y tráfico
de drogas
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Perú
Fortalezas
* orientación a valor agregado, al mercados y la calidad
* Investigación y desarrollo tecnológico
*Encadenamiento productivo por medio de alianza con
sector privado
*asociatividad como mecanismo de generación de
confianza
Amenzas
* reducción sistemática de la cooperación
internacional
*
Debilidades
*modelo con requerimientos de inversión
altos para la capacidad financiera del estado
* dependencia técnica al apoyo de organismos
internacionales
Oportunidades
*desarrollar el tema ambiental como linea
productiva del desarrollo alternativo
Bolivia
Fortalezas
* mercado legal de la hoja de coca
*mecanismos de control, social utiles
para frenar los cultivos excedentarios
* Revalorización de la hoja de coca
Debilidades
* Practicas agrícolas que
deterioran el medio ambiente
* falta de apoyo técnico para el
fortalecimiento de la actividad
productiva y las organizaciones de
base
Amenazas
* Comunidad internacional en
desacuerdo con el fomento del cultivo de
la coca.
Oportunidades
* desarrollar proyectos de
conservación ambiental
* desrrollar lineas de café y cacao
como país andino
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Colombia
Fortalezas
* variedad en las líneas
productivas
* incentivo económico
condicionado
Debilidades
* 45% de la coca se encuentra en
territorios con condiciones juridicas
especiales (parques naturales,
consejos comunitarios y resguardos
indpigenas) que dificultan la
intervención
Amenazas
* sostenibilidad de los procesos por
depender de terceros con
presupuestos autónomos
* Baja articulación con el sector
privado para financiar la
agroindustris
oportunidades
* desarrollo ambiental en zonas de alta
riqueza en recurso hidrico y biológico
* desarrollar cooperación con los países
vecinos
Conclusiones:
La promoción del cultivo del cacao por medio del desarrollo alternativo en un
elemento común a los cuatro países de la región andina. Al igual que el café,
existe un mercado de cacao fino al cual se le está apuntando desde las iniciativas
de cada país. Este producto es la oportunidad para generar acceso a mercados a
través de la negociación en bloque, de tal forma que el cacao andino se pueda
configurar como un producto especial, de características únicas por las
condiciones agroecológicas que presenta la región andina.
Al igual que el cacao, el café también es una buena oportunidad de mercado para
los países andinos. Con la cordillera de los Andes atravesando la región en
andina, se podría fomentar estos cultivos en todos los países de la región,
aprovechando el buen nombre que tiene el café de Colombia se podría empezar a
trabajar una estrategia de posicionamiento regional par el café andino.
Para las línea productivas de café y cacao, se recomienda adelantar un mapeo de
las inversiones y comenzar a acompañar a los productores con miras a generar
procesos de calidad y certificación que mejore la calidad u productividad de estas
líneas agrícola y se pueda adelantar en el camino hacia el sello de desarrollo
alternativo que propone ecuador a los países andinos.
El café y el cacao productos comunes al desarrollo alternativo en los países
andinos. La palma de aceite es una línea productiva que tiene presencia desde el
Contrato: 42-2012 PRADICAN
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desarrollo alternativo en Perú y Colombia. Pero hay una particularidad en
Colombia y es que se ha diversificado el portafolio de productos a líneas como la
pesca artesanal, la miel, los forestales, los servicios ambientales, la vainilla entre
otros, que ha resultado muy útiles y apropiados para las condiciones
agroecológicas de cada una de las zonas. El caucho es un producto de mucho
potencial, pues la demanda mundial va en aumento y su producción requiere de
las condiciones agroecológicas de la selva amazónica, condiciones comunes a los
países andinos.
Pero el Amazonas no solo cuenta con riqueza para establecer cultivos de caucho,
por medio de los servicios ambientales se abre un espectro de posibilidades para
la generación de ingresos a los beneficiarios de desarrollo alternativo y para que
los países andinos creen sus propios modelos de desarrollo con base en la
conservación de la riqueza ambiental de amazonas y la promoción de la
investigación y conservación de la riqueza biológica que dia a dia se pierde por la
deforestación y la implementación de cultivos que sustituyen el bosque nativo de
estas zonas.
Para desarrollar con mayor fuerza la línea de servicios ambientales, se requiere de
la cooperación entre los países andinos, no solo la cooperación fronteriza para
mejorar las condiciones de vida y seguridad en la frontera, sino que además,
permita como un bloque de países sensibilizar al mundo sobre la necesidad de
conservar los que aún queda en la región en cuanto a recurso hídrico y la
biodiversidad. Esquemas de usos sostenible del bosque, la cooperación sur-sur y
la cooperación triangulas se consolidan como los caminos para llegar a a este tipo
de iniciativas de protección y conservación, sin sacrificar opciones de generación
de ingresos y desarrollo comunitarios y ambiental sostenibles.
El arreglo institucional con el que cuentan los países miembros de la comunidad
andina influye bastante en la manera como las estrategias se articulan. Mientras
en Ecuador (CONSEP) es la autoridad que coordina todo el tema de drogas, al
igual que en Perú (DEVIDA), En Colombia y Bolivia existen varias entidades que
atienden el problema. Esta necesidad de coordinar acciones resulta mas
complicado en Colombia y Bolivia por el arreglo institucional, frente a lo observado
en el trabajo del CONSEP y DEVIDA en sus respectivos países. La posibilidad de
desarrollar acciones de desarrollo integral contra los cultivos presenta mayor
viabilidad cuando la estructura institucional que atiende el problema se encuentra
concentrada como en Perú y ecuador, frente a las dificultades que acarrea la
coordinación agencial cuando estar estructuras institucionales se encuentran
dispersas. Por tanto, resulta más conveniente tener una estructura institucional
concentrada vs. La estructura dispersa.
UNODC es quien posee la información sobre cultivos ilícitos y las acciones
gubernamentales para su control. Adicionalmente, en Colombia, Perú, ecuador y
Bolivia este organismo multilateral hace el monitoreo de cultivos ilícitos y es quien
produce información que es útil a los propósitos de los países andinos. La
producción de información por parte de las autoridades usualmente se quedan en
documentos a los cuales no se tiene acceso de manera remota, es decir por
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medios virtuales. Esta particularidad se podría subsanar con el fortalecimiento de
los observatorios de drogas, iniciativa apoyada por la CAN a través de Programas
de cooperación regionales como PRADICAN, sin embargo el esfuerzo aun no es
suficiente y se requiere seguir avanzando en este sentido. La información de los
países que se produce desde las autoridades competentes de cada nación
debería estar a disposición del público por medio de los observatorios de drogas
de cada uno de los países y/o en el observatorio de drogas de la CAN. En este
sentido plantea un gran reto poder desarrollar las capacidades institucionales de
los observatorios de drogas de cada país, de tal forma que se pueda hacer de
manera conjunta o independiente esto estudios sobre drogas y cultivos ilícitos.
La Oficina de las Naciones Unidas contra las droga y el Delito - UNODC es la
entidad que mayor número de publicaciones tiene disponibles al público a nivel de
la región andina. En Colombia es el órgano que verifica la existencia de cultivos
ilícitos y cumple funciones de operador del los programas gubernamentales de
desarrollo alternativo para algunas zonas intervenidas. En Perú, UNODC ha
estado acompañando técnica y presupuestalmente a los programas de desarrollo
alternativo por más de 20 años, orientando su apoyo a las organizaciones de
base. Adicionalmente, la misión en Lima cumple las mismas funciones que cumple
en el Perú para el Ecuador. En Bolivia UNODC apoya al Gobierno Boliviano con el
monitoreo de cultivos de coca y otras iniciativas. Esta realidad nos lleva a pensar
que este organismo internacional ha jugado un rol muy importante en el apoyo a la
eliminación de la producción de la hoja de coca en los países andinos.
Sin embargo, es importante a nivel interno de la región andina evaluar si los
países andinos quieren seguir erradicando la hoja de coca, o si deciden habilitar
toda la región (como en Perú y Bolivia) un mercado interno que reconozca el uso
de la hoja para prácticas culturales, ancestrales, medicinales, religiosas e
industriales. Es un derecho de los pueblos andinos tomar decisiones autónomas
sobre este particular y evaluar cuidadosamente los compromisos que la
comunidad internacional impone sobre la base que para todos, el narcotráfico y la
cocaína es un problema que amenaza la seguridad económica, social ambiental e
institucional de los pueblos, pero hasta que punto esta realidad obliga a los países
andinos a castigar una práctica ancestral propia como es el masticado de la hoja
de coca.
El arreglo institucional con el que cuentan los países miembros de la comunidad
andina influye bastante sobre la posibilidad de desarrollar acciones contra los
cultivos de uso ilícito de manera articulada y complementaria. Estructura
concentrada vs. Estructura dispersa. Colombia dispersa, Perú concentrada,
Ecuador concentrada y Bolivia dispersa.
Recomendaciones:
 Lograr el consenso con las comunidades afectadas, el sector privado, la
cooperación internacional y todas los niveles del gobierno
en la
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implementación de la política de erradicación y desarrollo alternativo en los
países andinos.
 Formular planes de intervención de mediano y largo plazo, de tal forma que se
prsente una continuidad en los procesos a pesar de los cambios de gobierno
y las vigencias presupuestales que maneja cada gobierno.
 Mejorar la coordinación de las entidades participes y ejecutoras de la política de
drogas para atacar toda la cadena de producción y comercialización,
garantizando el acceso a la justicia y la reducción de la impunidad frente a
los delitos que se cometen por conservar el control sobre el negocio del
narcotráfico.
 La gestión interinstitucional debe fortalecer el acceso al crédito, el acceso a
mecanismos de fomento, acceso a los medios de producción por medio de la
titularización de tierras y el mejoramiento de la infraestructura en las zonas
de intervención de los Programas de desarrollo alternativo.
 Mejorar la calidad de la información de la dinámica de los cultivos ilícitos para
mejorar la focalización e intervención de las iniciativas.
 Fortalecer
esquemas
de
incentivos
y
sanciones
que
fortalezcan
la
interiorización de las normas y la cultura de la legalidad en las comunidades
donde el cultivo de coca es ilegal, aunque socialmente aceptado.
 Para lograr sostenibilidad el Desarrollo Alternativo debe contar con un
acompañamiento y ofrecer alternativas no sólo a largo plazo, sino en el corto
plazo, para mejorar la seguridad alimentaria y generar un flujo de caja
inmediato.
 Se requiere de una intervención integral que vaya más allá de lo productivo, con
servicios
complementarios
en
infraestructura,
saneamiento
básico
y
educación, que mejoren las condiciones básicas de nuestros participantes y
nos permita construir nuevas ciudadanías que no se dejen permear por los
efectos nocivos del narcotráfico y el lavado de activos..[1]
[1]
Fuente: Informe Ejecutivo, Encuentro Nacional de la Gestión Presidencial contra Cultivos Ilícitos (PCI), agosto de
2009.
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 Implementar estrategias de mitigación del choque causado por la erradicación
manual forzosa para poder disminuir los niveles de resiembra y lograr un
cambio estructural de la población vinculada a los cultivos ilícitos.
 Seguimiento y Promoción del D.A. por parte de la CAN como estrategia integral
para atender los cultivos de usos ilícitos en los países andinos
 Integralidad y Sostenibilidad de largo plazo – visión territorial con acciones
complementarias de inversión en infraestructura.
 UNODC es quien cuenta con información disponible. Adicionalmente, en
Colombia, Perú y Bolivia este organismo multilateral hace el monitoreo de
cultivos ilícitos y es quien produce información que es útil a los propósitos de
los países andinos. Esta información debería estar a disposición del publico
por medio de los observatorios de drogas de cada uno de los países y/o en el
observatorio de drogas de la CAN. En este sentido plantea un gran reto
poder desarrollar las capacidades institucionales de los observatorios de
drogas de cada país, de tal forma que se pueda hacer de manera conjunta o
independiente esto estudios sobre drogas y cultivos ilícitos.
 La Oficina de las Naciones Unidas contra las droga y el Delito - UNODC es la
entidad que mayor número de publicaciones tiene disponibles al público a
nivel de la región andina. En Colombia es el órgano que verifica la existencia
de cultivos ilícitos y cumple funciones de operador del los programas
gubernamentales de desarrollo alternativo para algunas zonas intervenidas.
En Perú, UNODC ha estado acompañando técnica y presupuestalmente a
los programas de desarrollo alternativo por más de 20 años, orientando su
apoyo a las organizaciones de base. Adicionalmente, la misión en Lima
cumple las mismas funciones que cumple en el Perú para el Ecuador. En
Bolivia UNODC apoya al Gobierno Boliviano con el monitoreo de cultivos de
coca y otras iniciativas.
 La Comunidad Andina de Naciones debe fortalecer su gestión a nivel interno de
los países andinos y con la comunidad internacional para desarrollar
programas de conservación de la riqueza natural y promocionar este cuidad
como un servicio ambiental para los andinos y el resto de las naciones.
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Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
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Contrato: 42-2012 PRADICAN
Consultor : RICARDO GUERRERO PARDO
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