DEL GOBIERNO LOCAL A LA GOBERNANZA LOCAL

DEL GOBIERNO LOCAL A LA GOBERNANZA LOCAL:
Rol de los municipios y desafíos de la gestión
territorial
Stéphanie Alenda
Directora Escuela de Sociología
Facultad de Ciencias Sociales
Universidad Andrés Bello
Profesora asistente
Universidad de Chile
Introducción
• Por “gestión territorial”, se entiende la implicación activa de la
ciudadanía en la construcción de proyectos locales
democráticos. Aquello implica dejar de lado dos modelos de
gobierno local:
– a) los modelos clientelistas tradicionales (no “empoderan”
a la ciudadanía y son ineficaces frente a la complejidad de
los desafíos de gestión. Alude a un modelo asistencialista
de pasividad de los actores locales.
– b) los modelos tecnocráticos: si bien las concepciones
empresariales de la gestión pública aportan tecnificación,
no dan cuenta de la construcción del compromiso
democrático con la ciudadanía.
Introducción
• Como alternativa a ambos modelos, el municipio tiene que
combinar eficiencia de la gestión y fuerte participación de la
ciudadanía
• Cada vez más la política se construye desde lo local: el rol de
los municipios es cada vez más grande en el diseño y/o
adaptación de las políticas públicas a contextos locales muy
diversos
• No se puede incidir en el desarrollo de las políticas públicas
sin altos niveles de involucramiento de los actores locales en
su diseño, pero también la fiscalización y control ciudadano de
las funciones gubernamentales
• Necesidad de fomentar una gestión pública participativa,
adoptando de manera más sistemática mecanismos de
gobernanza local
Los mecanismos de gobernanza local
• El Banco Mundial (1992) define la “gobernanza” como “el
proceso mediante el cual se ejercita la autoridad en la
administración de la economía y recursos sociales de un país”,
lo que implica también “la capacidad de los gobiernos para
diseñar, formular e implementar políticas y delegar
funciones”. Condiciones que garantizan Estado eficiente.
• Discusión más reciente en torno al concepto implica
cuestiones relativas a patrones de coordinación y cooperación
entre actores sociales y políticos. Noción de local governance
concebida como una forma de gestión pública que combina
democracia participativa y eficiencia administrativa.
• La gobernanza implica una sociedad civil autónoma, capaz de
cooperar con el Estado y de fiscalizarlo, el desarrollo de
alianzas locales e inter-locales.
Cuadro 1: Mecanismos de la gobernanza
Fuente: De la Maza, Fernández, Navarro, 2004, p.42
Tendencias de la mundialización
*Incertidumbre
*Competitividad externa; innovación tecnológica
*Desregulación de los mercados
*Jurisprudencia internacional; pactos internacionales
*Acceso a la información en línea; crisis de las identidades
*Migraciones
*Crisis de los estados nacionales
Desafíos de la nueva gobernanza local
*Vinculación proactiva a la mundialización
*Construcción participativa de lo público
Demandas ciudadanas
*Satisfacción usuaria
*Participación en las decisiones
*Atención de los nuevos problemas
*Autonomía y diversidad
*Protección y seguridad ante la nueva exclusión social
Redes de políticas públicas
• Se habla de gobernanza de las redes de la acción pública (Le
Galès) o del enfoque de “redes de política pública” (policy
network). Estas se definen como “…el resultado de la
cooperación más o menos estable, no jerárquica, entre
organizaciones o grupos que se conocen y se reconocen,
negocian, intercambian recursos y pueden compartir normas
e intereses” (Le Galès, 1995).
• La necesidad de construir redes de política pública se debe a
que la deliberación en el municipio se vuelve algo central y
cotidiano no sólo entre los miembros del municipio sino
también entre actores diversos del espacio local.
• La calidad de la democracia se mide justamente por la
capacidad de generar procesos de deliberación política.
Gobiernos multinivel
• Se habla también de gobiernos multinivel para referirse a
gobiernos locales cada vez más capaces de conducir
estratégicamente la convergencia de esfuerzos de diversos
niveles de gobierno en un determinado ámbito de política
pública.
• La idea es mejorar la conectividad entre los distintos actores
sociales e institucionales: vínculo entre distintos ámbitos de lo
público , entre lo público y el ámbito privado, asociatividad
entre municipios, constitución de redes…
Cuadro 2: Escenarios de la agenda de políticas públicas municipales
Fuente: de la Maza, Fernández, Navarro, 2004, p.79
Tipos de
agenda
Agenda tradicional
Agenda ampliada
Agenda integral
Naturaleza de
la agenda
•Reactiva, recepción y
acumulación de
funciones y demandas
por atender
•Previsora, agenda amplia
que prevé necesidades de
infraestructura y efectos del
crecimiento
*Proactiva, agenda
diversificada, compleja,
densa y de mayor
profundidad
Funciones
•Alumbrado público
•Recolección de basura
•Parques y jardines
•Panteones
•Mercados y rastros
•Policía
Además de las anteriores:
•Planeación urbana
•Agua potable
•Seguridad pública
•Zonificación y reservas
•Uso del suelo
•Transporte
Además de las anteriores:
*Desarrollo integral (urbano
y regional)
*Competitividad
*Bienestar social (pobrezamarginación)
*Medio ambiente
*Desarrollo humano
*Educación y salud
*Vivienda
*Seguridad pública integral
Cuadro 2: Escenarios de la agenda de políticas públicas municipales
Fuente: de la Maza, Fernández, Navarro, 2004, p.79
Tipos de
agenda
Agenda tradicional
Agenda ampliada
Agenda integral
Actores
participantes
*Administración
municipal
*Cabildo
Además de las anteriores:
*Agencias federales y
estatales
*Algunos actores no
gubernamentales
Además de las
anteriores:
*Redes amplias de
actores sociales
*Redes
intergubernamentales
*Redes internacionales
Mezclas de
recursos
*En espera pasiva de
transferencias
federales
*Recursos propios
limitados
Además de
transferencias:
*Búsqueda de fuentes
gubernamentales alternas
*Ampliación de esfuerzos
recaudatorios
Además de las
anteriores:
*Búsqueda de otras
fuentes diversas
*Mezclas públicoprivadas
*Cofinanciamientos
*Fuentes crediticias
*Emisión de deudas
Mecanismos deliberativos
• Otros trabajos que versan sobre los mecanismos deliberativos
innovadores en EE.UU., Brasil, India identifican tres principios
fundamentales para la democracia deliberativa empoderante
(Fung y Wright, 2001)
– 1. Enfocarse en problemas específicos, tangibles;
– 2. Involucrar a la gente común afectada por estos problemas;
– 3. Fomentar el desarrollo deliberativo de soluciones a estos
problemas.
• “Calidad de la democracia” es el grado en que dentro de un
régimen democrático, una convivencia política se acerca a las
aspiraciones democráticas de su ciudadanía (O’Donnell et al.,
2003, p.169).
Aplicación1: asociatividad entre municipios
• “Hoy día la asociatividad es el elemento clave para avanzar con mayor
fuerza en el tema del desarrollo económico” (De La Maza, Fernández,
Navarro, 2004, p.129).
• La asociatividad es considerada como una herramienta para
ejecutar políticas y optimizar recursos públicos.
• Implica la firma de convenios entre municipios para
actividades de interés común pero también la alianza con
privados, entre privados, entre municipios… Efectiva para
avanzar en el fomento productivo.
Limitantes:
• Rotación de las autoridades locales
• Dificultad de hacer fomento productivo en Chile cuando todo
depende de los fondos que provienen del gobierno central.
Aplicación2: Democracia directa
¿Qué es la democracia directa?
• Mecanismos de decisión política por medio del sufragio
directo y universal que no forman parte del proceso electivo
regular de autoridades.
• La DD no se opone a la democracia representativa. No es más
que un conjunto de mecanismos –referendos, plebiscitos,
consultas populares, iniciativas ciudadanas de ley… – que sólo
pueden llevarse a cabo por medio del voto universal, directo y
secreto.
• En Chile, comunas de altos ingresos han realizado consultas
comunales o plebiscitos acerca de diferentes opciones de
inversión. Sin embargo esas consultas no han sido vinculantes
y no se han masificado, entre otras cosas por falta de
presupuesto.
Aplicación2: Democracia directa
• Los países del mundo que más han recurrido a la DD son Suiza
y EE.UU., dos países en los que el federalismo está
constitucionalmente ligado a la aplicación de esos
mecanismos por parte de las regiones con el propósito de
sostener el consenso nacional.
• Herramientas esencialmente conservadoras en el sentido de
que permiten evitar tensiones sociales. En Suiza y en Uruguay,
los instrumentos de DD son factores de estabilidad política
(Uruguay es el país de América Latina con más consenso
político).
• En Uruguay, así como en Suiza, la democracia directa da lugar
a una relación de “dar y recibir” entre los ciudadanos y el
gobierno, lo cual crea un sistema único de responsabilidad
política y tiene efectos de legitimación.
Aplicación3: Presupuestos participativos
• Los presupuestos participativos han ido extendiéndose a
partir de 2005 en los municipios chilenos. Inicialmente
adoptados, con diferencias de enfoque y orientación por las
comunas de Negrete, Illapel, Cerro Navia, Talca, Buin y, en una
modalidad ligeramente diferente, La Pintana.
• A partir de 2007, han sido impulsados por la SUBDERE, como
parte de la política pro participación del gobierno de Bachelet.
• La evidencia existente a mediados de 2009 indica que, salvo
Negrete, todas las demás experiencias pioneras se encuentran
discontinuadas. Dificultad de implementar esta innovación en
un contexto de insuficiente descentralización fiscal y falta de
una normativa adecuada (De la Maza, 2010)
Evaluar el fortalecimiento de la sociedad civil en Chile
• ¿Qué se puede decir en Chile del “fortalecimiento de la
sociedad civil” implicado en la noción de gobernanza y
fundamental para la calidad de la democracia?
• Se ha legislado en la materia. La Norma general de
participación ciudadana promulgada en 2009 establece por
ejemplo “Consejos de la Sociedad Civil, de carácter
consultivo”, y pretende asociar a las personas al desarrollo de
las políticas públicas de su competencia, etc.
• Se puede notar una contradicción entre la forma en que ha
sido abordado el tema de la sociedad civil en la literatura
especializada y las cifras sobre el fenómeno asociativo.
Evaluar el fortalecimiento de la sociedad civil en Chile
• En Chile y en América Latina, el concepto de sociedad civil es
sinónimo de movilizaciones en contra de los regímenes
militares. En AL, durante los años 70, la noción de “sociedad
civil” es usada en contraposición con el Estado autoritario y
como sinónimo de “ciudadanía” o de sociedad movilizada.
• A partir de los años 1990, la literatura especializada tiende, en
sentido contrario, a apuntar las carencias de la democracia
representativa plasmadas en las nociones de
“desmovilización”, “despolitización” o “desafección”.
• Es en este contexto general de “desafección”, respaldado por
las bajas tasas de participación electoral y los sondeos de
opinión, que se ha venido insistiendo en la necesidad de
fomentar la participación ciudadana.
Evaluar el fortalecimiento de la sociedad civil en Chile
• No obstante, algunas encuestas pusieron al descubierto una
mayor tendencia a la participación ciudadana en
organizaciones sociales, a diferencia de todo tipo de actividad
política (CIEPLAN, Libertad y Desarrollo, CEP,
ProyectaAmérica, PNUD, 2008).
• Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD del año 2000, dio
también a conocer la existencia en Chile de 83.386
organizaciones sociales, cifra que lo ubicó, desde el punto de
vista de la densidad asociativa, en una situación intermedia
con respecto a los países anglosajones y otros de Europa y
América Latina.
Evaluar el fortalecimiento de la sociedad civil en Chile
• En 2006, se dieron a conocer en las primeras mediciones
estadísticas del fenómeno asociativo (Irarrázaval et al., 2006).
• Resultados invitan a revisar las tesis relativas a la desafección
ciudadana: en Chile, el sector asociativo aparece como el más
importante de LA (su tamaño duplica el de Brasil y Colombia).
• Chile es también presentado como “el país con mayor
participación de voluntariado en Latinoamérica, situándose
incluso por sobre el nivel de los países desarrollados”.
• Subsisten sin embargo dificultades para:
– Determinar la gravitación del sector asociativo en la sociedad: ¿calidad
del tejido social y capital social producidos por las organizaciones
asociativas?
– determinar la gravitación del sector asociativo en la política pública:
¿aporte del sector asociativo al desarrollo regional y local?
Conclusión
• Se deja de lado una perspectiva sólo centrada en la
administración local como agencia prestadora de servicios
públicos para llevarla al espacio de la hechura de políticas
públicas y de interacción con redes de agentes diversos del
entorno local intergubernamental.
• Para aquello, hemos visto que resulta fundamental contar con
una SC participativa, densa y organizada para el diseño de
políticas públicas a nivel local pero también para fortalecer los
mecanismos de rendición de cuenta así como las instancias de
democracia directa.
• Obstáculos a la expansión de la gobernanza democrática se
originan para algunos en el modelo elitista de democracia, y
en las formas restrictivas de la participación ciudadana que
éste ha generado.