La Paz - Bolivia CONTENIDO i i Primera edición, septiembre 2005 D.L. N" 4 - 1 - 1563 - 05 OFUNDEMOS Calle Hervionos Manchego No. 2441 TeIéJoonos: 2440846 - 2440642 TeleJox: 2433539 Carilla: 2302 Correo elecrrónico: [email protected] Diseño de Tapo; Susana Machicao a Impresión: Ediiorial " G o r ~ Azul" Teléfono 2232414 Casilla 12557 La Paz - Bolivio Presentación ......................................................................................7 La descentralización en América Latina José Blanes .......................................................................................... 11 Los prefectos: una mirada retrospectiva José Luis Roca ................................................................................... 49 Catálogo de competencias en el nivel intermedio: situación actual y evolución José Antonio Terán ........................................................................... 99 El impacto de la elección de prefectos sobre el sistema político boliviano Carlos Cordero ............................................................................... 131 Bolivia atraviesa una época de indudables cambios políticos que tiene una de sus mejores demostraciones en la innovación de los procesos electorales. El año 2004 vio la realización del primer referéndum en la historia democrática del país, cuando se sometió la política energética a consideración de la ciudadanía, así como de la primera elección, la municipal, con una participación abierta no sólo a los partidos, sino a las agrupaciones ciudadanas y los pueblos indígenas. Esa apertura permitió que más de 400 organizaciones compitan contra menos de 20 en la municipal de 1999. Ahora, es la elección de Prefectos la que marca un nuevo hito. Atribución privativa del Presidente de la República a lo largo de toda la historia republicana, ladesignación de Prefectos pasa hoy, en términos prácticos, a ser una decisión popular desde que el ex presidente Carlos Mesa se comprometiese a nombrar a quien obtuviese el primer lugar en cada departamento en la primera elección de Prefectos. Se trata de i 'OPINIONES Y ANdLISISm 'OPINIONES Y ANÁLISIS- i una evolución importante a la que ese gobierno cedió en enero de 2005 cuando un masivo Cabildo en la ciudad de Santa Cruz exigió la autonomía departamental. Impulsada desde esa región, la elección de Prefectos fue bien recibida en otros departamentos. Convocados inicialmente para agosto de 2005, los comicios fueron postergados por el gobierno de Eduardo Rodríguez hasta diciembre de 2005 para que coincidacon la elección general mientras que el Parlaniento fijó el período de funciones de los Prefectos hasta finales del año 2009. Aunque colocada en un lugar secundario frente a la elección presidencial, es innegable que la votación para Prefectos tendrá personalidad propia y los partidos han colocado a importantes líderes para competir. El propósito de Fundemos, ofrecer análisis de calidad sobre los procesos políticos y sociales más importantes de Bolivia de manera oportuna y ágil, exigía que la elección de Prefectos sea objeto de un primer estudio. Ese constituye el objetivo del número 75 de la serie Opiniones y Análisis, la publicación regular de Fundemos. que en casi dos décadas de trabajo haconsolidado un amplio público de suscriptores. Se trata de un análisis del preámbulo de la elección que será seguido, luego de la consulta, de un estudio de los resultados. Este nuevo número reúne la contribución de cuatro reconocidos especialistas que exploran las distintas facetas de estos comicios inéditos. Abre el volumen "La descentralización en América Latina"' el artículo de José Blanes, director del CEBEM y autor de varios textos sobre política local. Blanes pone en u n contexto regional la descentralización de Bolivia, simultánea a la realizada por otros países, aunque la comparación permite observar las variadas formas en las cuales se ejecutaron esos procesos. A continuación, el historiador, ex ministro y ex senador José Luis Roca presenta "Los prefectos: una mirada retrospectiva", texto que demuestra cómo los Prefectos son los descendientes directos de los Intendentes coloniales y cómo ejercieron sus funciones a lo largo de la historia republicana. Es una mirada histórica para comprender los alcances de las actuales propuestas de reforma. Luego, José AntonioTerán, directorejecutivodelaFederación de Asociaciones Municipales, explica en "Catálogo de competencias en el nivel intermedio: situación actual y evolución" cuáles son las tareas asignadas actualmente a las Prefecturas y cuáles podrían ser las líneas de evolución aconsejables. Cierra el número 75 de Opiniones y Análisis, Carlos Cordero, catedrático universitario e investigador político. "El impacto de la elección de Prefectos sobre el sistema político boliviano" hace un minucioso análisis del lugar de la elección de Prefectos en el tejido institucional del país que constituye unestudio sobre las consecuencias políticas de estos comicios inéditos. FUNDEMOS pretende subrayar la importancia de la elección de Prefectos en la Bolivia del siglo XXI. Con este nuevo volumen de Opiniones y Análisis, los lectores tendrán útiles elementos para valorarla, para entender mejor el punto de partida y reflexionar sobre las probables evoluciones o consecuencias que traerán estos comicios inéditos. Ivonne Fernández Weisser DIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL DE FUNDEMOS Hartwig Meyer-Norbisrath REPRESENTANTE DE LA FUNDACION HANNS SEIDEL PARA EL MERCOSUR 'OPINIONES Y ANALISIS' LA DESCENTRALIZACI~N EN AMÉRICA LATINA José Blanes' Largas jornadas de tensión generaron, desde enero de 2005, mucha incertidumbre sobre el uso que se le venía dando al tema de las autonomías. Ahora Bolivia se dirige a un proceso en que se elegirán prefectos y probablemente a otro de Asamblea Constituyente donde el tema de las autonomías departamentales estará presente. Esta es una fase cualitativa en la que deberá ingresar la democracia boliviana y muy diferente de las elecciones anteriores. Bolivia debatirá porprimera vez sobre las autonomías departamentales, reivindicación con alto contenido político y que ha enfrentado al Oriente con el Occidente del país. (Blanes, 2003) Hace trece años nadie se imaginaba el curso actual de los acontecimienfos y el nivel de politización del tema. No es un simple problema técnico institucional o de financiamiento, la coyuntura ha puesto de manifiesto las profundas raíces políticas del mismo. La descentralización se ha constituido en un tema central para el funcionamientode la democracia, por lo que se refiere alas formalidades o procedimientos de representatividad, pero sobre todo a los alcances de la participación ciudadana. En este artículo se revisan algunas de las tendencias del proceso de descentralización en América Latina, que sirvan para reflexionar sobre el proceso boliviano, donde es probable que habría que Es Director del Centro Boliviano de Estudios Multidisciplinarios, La Paz. Macario Pinilla, 291. La Paz. 'OPINIONES Y ANÁLISIS' concentrarse bastante más en el nivel municipal para avanzar en su consolidación. Tras un largo periodo de dictaduras militares que propiciaron estados centralistas, (Véliz, C, 1980) la descentralización era una necesidad en la reforma del Estado, por lo que se produjeron fuertes debates en torno a la misma; siempre fue un campo de intereses conflictivos, de proyectos encontrados o enfrentados, relacionados con actores específicos, con prácticas contrapuestas que aceleraron o retardaron el proyecto cuando no pudieron alcanzarlo. Por todo ello y para comenzar es importante decir que no se puede hablar, a no ser con muchaambigüedad, de unprocesode descentralización en América L a f i n a , sino de niuclios p r o c e s o s y d e m u c h a s f o r m a s de descen~raliz,ación.(Arce, 2004) Además, no siempre se pudo constatar los resultados esperados y en muchas circunstancias se produjeron efectos contrarios. (Camión 2003) A continuación algunos de los principales temas comunes y generales en la región, con los recaudos mencionados. 1. La descentralización en agenda del Estado en la región Durante muchos años el ámbito local no fue motivo de preocupación de los políticos y de muchos actores sociales en América Latina y fue con el proceso de democratización que se pusieron de manifiesto las limitaciones de los gobiernos nacionales centralistas para resolver las crecientes presiones de los ciudadanos. Por su lado, la globalización y la rápida inserción de los países en el mercado internacional obligaron también a los gobiernos a emprender un proceso de adecuación de los territorios para mejorar la competitividad. La descentralización se constituyó. así, en un tema inevitable, exigido, tanto por las reformas democráticas. como la economía mundial. A su vez, la descentralización se convirtió en la llave secreta de muchos problemas: la pobreza, eficienciade las políticas sociales, el crecimiento económico, la participación de la población en la política y laeconomía, el rescate de las culturas locales, la fundación de una nueva ciudadanía y muchos otros. Por último, políticas de ajuste trataron de encontrar en l a descentralización una salida a los abultados déficits presupuestarios de la región. (Finot, 1998; Nohlen, 1991; Nickson, 2005) La descentralización fue también un camino para enfrentar la readecuación de las relaciones entre el Estado y la sociedad así como para equilibrar los poderes dentro del Estado (funciones ejecutivas, legislativas y judiciales) y entre los tres niveles del Estado. De camino se buscó fortalecer el oroceso de democratización del Estado. resolver el problema del poder al interior de la estructura estatal y de las formas de representación y participación de la población. La descentralización se ha convertido en parte central de las reformas del Estado al intentar la profundización de la democracia, la gobernabilidad y el desarrollo económico. Peroquizálo más importante esquecon ladescentralización se ha enfrentado en América Latina un proceso de reforma del Estado que incorporaba la dimensión territorial y con ello una nueva articulación del Estado con la sociedad civil. Las características y el peso de los actores (territoriales o centralistas) en la descentralización marcaron conflictos de intereses muy específicos en cada país. pero generalizados o presentes en cada uno de ellos. confrontaciones contra el centralismo y entre diferentes proyectos de descentralización. Al ser un proceso generalizado en toda América Latina también es ambiguo y no tiene el mismo significado en cada lugar: existen posiciones diversas y enfrentadas entre actores, proyectos y temas. (Boisier, 1993) Aunque las diferencias son importantes entre países, al lado de los grandes países, con Estados federales, cobró gran 'OPINIONES Y ANALISIS- importancia por sus especificidades la descentralización en países chicos como Bolivia, Ecuador, Perú, El Salvador, Nicaragua, entre otros, cuyos procesos han sido muy interesantes en el tema de desceniralización. Probablemente sea en estos países donde los cambios han sido más importantes en términos relativos. (Arce, 2004) 2. Formas y contenidos La descentralización se ha referido a temas diferentes, aunque generalmente relacionados, simultáneos a veces: como transferencia d e competencias y recursos de un nivel central de gobierno (un ministerio) hacia otro de disiinio origen y que guarda autonomía (municipio). como desconcentración o delegación de competencias de unaadministración central (unministerio) a ciertos órganos dependientes (una dirección del mismo ministerio), como descentramiento (privatización) del lugar central de la política y lo público, por la vía de la privatización y transferencia de la responsabilidad estatal, pública y política hacia el mercado (Carrión, 2003). 'OPINIONES Y ANALISIS' 1 : en otros, a los sectores (educación o salud) en la mayoría. Todo ello aparece como lo mismo pero no lo es, a pesar de formar parte del mismo proceso de descentralización; ocurrieron los tres procesos, porque no son excluyentes y están condicionados entre sí. Se han llevado a cabo en niveles distintos del Estado, se han impulsado por separado O de forma simultánea a la descentralización, desconcentración y10 descentración en los niveles nacionales (Colombiao Chile), provinciales (PichinchaenEcuador), departamentales (Cundinamarcaen Colombia) o al interior de un municipio en particular (Buenos Aires). (Carrión 2003) En resumen, el proceso fue muy desigual y con contenidos diversos en cada país. 3. Las analogías y diferencias e n la descentralización Al contrastar estas formas generalizadas con los procesos reales aparecen muchas analogías que permiten, desde las diferentes experiencias, extraer consideraciones generales que ayuden a comprender mejor cada una de las experiencias. Es útil resaltar dos perspectivas analíticas: lacomparación desdeel tiempo parareconstruir el proceso histórico y con otras realidades para conocer las particularidades de cada caso. En común con todos los países: En los tres conceptos está presente la categoría centro: en los dos primeros se afectó la relación centro-periferia que implica una redistribución de la centralidad dentro del propio Estado (dos primeros) y la pérdida de la centralidad en lo estatal (tercero). Los tres se han presentado en todos los países, aunque con diferente intensidad. Se observan concepciones particulares de reforma estatal, asignándole mayor relevancia al municipio en algunos lugares, al territorio regional - El tema se hageneralizado y se ha legitimado políticamente. La descentralización ha ocupado un lugar importante en la agenda de discusión de América Latina, como también de los organismos multi y bilaterales de crédito, de los gobiernos, de los partidos políticos y de los movimientos sociales. 'OPINIONES Y ANÁLISIS- 'OPINIONES Y ANÁLISISL l El tema ha caminado paralelo en importancia con conceptos y procesos como democracia, derechos humanos o desarrollo, con los cuales se confunde y por lo que alcanzó un alto grado de legitimidad. Ello le dio a la descentralización los contenidos diversos que porta. I 1 1 ! Se trata de un concepto polisémico, debido sobre todo a su generalización y su alta legitimación, lo que se expresa en que se trata de una ola global y, según Boisier (Blanes, 1993) una megatendencia que "se deriva del hecho de tratarse de un fenómeno empujado por cuatro poderosas fuerzas: 1) la revolución científica y tecnológica; 2) la reforma estructural del Estado; 3) la creciente demanda autonómica de la sociedad; y 4) la tendencia a la privatización de las actividades públicas". La existencia de la megatendencia de la descentralización, obligaapensarque el proceso tiene determinaciones generales. (Boisier, 1993; Carrión, 2003) Aunque la descentralización ha sido un proceso relativamente autónomo, en el que los países han tenido cierta flexibilidad para ingresar, los países han tenido límites para diseñar las características de sus procesos de descentralización. (Arce, 2004) Han existido factores generales y se han impuesto lógicas por parte de los organismos internacionales, lo que permite pensar en la existencia de modelos. Pero la revisión de los casos, tanto en América Latina como en Europa, muestra que los procesos en Alemania, España, Bélgica o Inglaterra son diferentes entre ellos, así como lo son en relación a Bolivia, Colombia y Ecuador; la descentralización no representa una experiencia homogénea y menos aún que sea deseable y posible la existencia de un modelo único. (Carrión. 2003) Los resultados fueron muy desiguales de un país a otro y aunque tuvieron algo en común, I I 1 1 . en todo ellos se diferenciaron por las expectativas, los desafíos y las agendas de los gobiernos. De forma diferente la descentralización pasó a ser un imaginario de cada sociedad particular y se constituyó en la reivindicación de los gobiernos locales. del sistema político, la cooperación internacional multilateral o bilateral. los movimientos sociales. los actores regionales, los pueblos indígenas. Todos ellos le exigen cosas muy diferentes y hasta contradictorias a l a descentralización. El proceso tampoco ha sido el mismo en cada momento de la historia. El caso de Bolivia es un ejemplo donde se invirtió mucho en torno al tema, donde el camino ha tenido muchas vueltas, pasando desde los trazos de la sociedad localista a propuestas de Estado; se combinaron el apoyo de los organismos multilaterales con las reivindicaciones de grupos sociales específicos. La descentralización de los años 50, que se expresó en las luchas por el uso y apropiación de las regalías, en los años 88 se la quiso imponer desde arriba en forma de desconcentración de algunos sectores y en 1993 se la quiso reducir a un proceso de municipalización. para abrirla posteriormente a una desconcentración de ciertas funciones estatales. Finalmente, en 2005 se avanza hacia una propuesta de autonomías con un futuro desconocido y muy abierto. En estos recorridos aparece su complejidad, la multiplicidad de actores y el profundo contenido político del mismo. "Ya no es un tema de gobierno sino de Estado, no es algo que se pueda imponer desde los mecanismos de cooperación, no es una tarea de un actor social es un marco de acción social y política en la construcción del Estado en nuestros países. Descentralización es un tema de país y de que ello ocurra así dependen muchos otros temas relacionados con la gobernabilidad. La descentralización ha sido y será un escenario importante en la formación de fuerzas sociales y políticas que ha 'OPINIONES Y ANALISIS- obligado a los partidos políticos a modificar sus formas de constitución y a reformarse institucionalmente. Finalmente ha facilitado nuevas formas de representación y de participación social y política. Pero está en pleno proceso de construcción". (Carrión, 2003) Con un denominador común. las experiencias han sido diferentes según los principales temas: transferencia de recursos y competencias, retos para el sistema político, para la modernización del Estado y la integración territorial. Hubo muchas marchas hacia delante y retrocesos y a pesar de ser una realidad muy cambiante y diferente según cada uno de los países, pero tiene otra cosa en común, la de ser un punto de referencia muy importante para la cooperación internacional que, en su mayoría ha tenido un gran peso en los procesos, formando parte de los mecanismos de globalización de la descentralización. La descentralización forma parte de los temas de globalización y uno de los artefactos de esta globalización fueron los organismos de cooperación, tanto los multilaterales que invirtieron la mayor parte de los recursos en los procesos administrativos de implementación, como también los bilaterales que, además de recursos financieros pusieron en la mesa de los países de la región sus propias experiencias y aprendizajes. Así, América Latina ha avanzado en pocos años lo que en otras latitudes costó décadas. La descentralización en la región mezcla factores endógenos y exógenos, difícilmente separables. (Carrión, 2003; Freres, 2005) A todo ello contribuyó la cooperación internacional. 4. Dos discursos en tensión Dos discursos y dos prácticas, con frecuencia paralelos y distantes recorren la región, el de la descentralización, caracterizado como un proceso en que ha predominado la iniciativa estatal central, centrífuga, y el del desarrollo local como el discurso de las comunidades locales. de las agencias de desarrollo y del tercer sector, frente al Estado. La descentralización, como movimiento centrifugo del Estado central, anotó su mayor éxito en los municipios, es decir, en el gobierno local. La constitución de gobierno intermedio ha sido débil y ha reportado más conflictos que fracasos, sobre todo en los países chicos. En este Último escenario se mueven y desarrollan una serie de tensiones y presiones que ponen de manifiesto la debilidad del papel central del Estado frente a la sociedad civil y la política. Destacan dos tensiones simplificando la situación: la estatización de la sociedad y la socialización del Estado. La estatización de lasociedad ha sido la tendencia predominante y se ha expresado en diferentes formas, como la transferencia (privatización) a la sociedad del capital estatal representado en empresas, funciones y activos públicos; la delegación de funciones estatales (tercerización) en algunos sectores sociales; la participación en la administración de justicia; la planificación participativa y la intervención de la sociedad, de las organizaciones sociales, en la ejecución de los presupuestos estatales; la participación de ONGs y fundaciones privadas mediante la contratación en proyectos y en campañas públicas, desde la ejecución de obras hasta la implementación de programas de capacitación; las políticas de cofinanciación y cogestión entre el Estado y los grupos sociales comunitarios. Estos y otros indicadores reflejan la corresponsabilidad de la sociedad con las políticas estatales, lo que en buenas cuentas se trata de la incorporación de la sociedad a las tareas del Estado. (Blanes, 2003) La socialización del Estado es una tensión que ingresa al producirse la apertura de las instituciones a la participación ciudadana 'OPINIONES Y ANÁLISIS- y comunitaria, la participación en las políticas sociales (educación. medio ambiente, vivienda y cultura) o los gobiernos locales, descritos en el párrafo anterior. La sociedad irrumpió en las instituciones del Estado paradisputardesde adentro el monopolio burocrático y partidista en los asuntos de interés colectivo. Estos y otros caminos de forma general han sido los caminos principales de penetración y apropiación del Estado por parte de la sociedad. El creciente reclamo de democracia directa a través de prácticas de participación política directa de la sociedad aunque sean temporales y puntuales dentro de las instituciones (los referéndos, los plebiscitos, las consultas populares, las iniciativas legislativas y los cabildos abiertos) reflejan estas tensiones entre estatización de la sociedad y socialización del Estado. Destacan en Bolivia las llamadas agendas de enero o de octubre. De igual forma, parte de esta tensión las tendencias por el control social del Estado, referido a todas las prácticas aque acuden los ciudadanos, comunidades y grupos sociales paralimitar el poder estatal. Porejemplo, las veedurías ciudadanas, el derecho de petición, las audiencias públicas, las rendiciones de cuentas y, en Colombia, el derecho de tutela, mediante el cual todo ciudadano puede hacer respetar los derechos fundamentales violados por el Estado o los particulares, el Comité de Vigilancia boliviano. (Blanes, 2003) A la inversa de lo que ocurre con los impulsos centralistas del Estado, excesivamente homogéneos en sus contenidos y conceptos, sobre todo por su estrecha relación con el aporte de la cooperación internacional, en la lectura de los esfuerzos por el desarrollo local, se encuentran una gama factores difícil de simplificar por expresar sobre todo el nivel micro de la vida local. Estos impulsos locales se caracterizan por ser un desafío y una oportunidad de apropiación, a nivel local, de las reformas para la generación de condiciones y capacidades locales para el desarrollo. Las reformas de los niveles macro y meso -educación, salud, desarrollo rural sobre todo- aunque no han sido bajadas de forma adecuada al nivel micro han encontrado en este nivel un sin fin de reacciones de gran creatividad en muchos casos. (BlanesIYañez, 1999) Así, el camino de la descentralización es una vía de doble dirección en toda la región, en la que se entrecruzan procesos de antaño con procesos actuales, iniciativas estatales con respuestas y propuestas de la sociedad civil, procesos de construcción del Estado nacional con procesos micro,locales. Eldesarrollo local esunescenariodeencuentro de estas dos tensiones: es un objeto construido por propuestas locales y nacionales, las que no siempre encajan perfectamente en el proceso de descentralización ya que no suelen articular todos los elementos de un desarrollo sostenible integral en el que concurren las variables de la cultura, particularmente institucional, del país, los grandes procesosde reformaestructural, lareformas sectoriales y las densidades locales. (Esser, 1996) 5. Lo mucho que se le pide a la descentralización Aunque se la mira a menudo como un proceso meramente fiscal y administrativo, es también un objetivo político: cohesionar la unidad nacional y facilitar la participación ciudadana. En países que han tenido en un momento dado de su historia dificultades para mantener un nivel mínimo de cohesión nacional, la experiencia ha demostrado que acentuar y profundizar los modelos descentralistas, de regionalización y aún los que se adentran en esquemas federales, ha resultado conveniente para afianzar la unidad nacional. La menor centralización ha demostrado que es un elemento de unidad y no de desunión, como lo prueban experiencias como la española, la italiana, la alemana y la del Reino Unido, para no mencionar sino casos europeos recientes. 'OPINIONES Y ANALISIS- Los procesos descentralistas o federalistas bien dirigidos, facilitaron la participación ciudadana en los procesos políticos, le dieron cercanía y sentido de pertenencia polltica a los ciudadanos. (Restrepo. 2002) Fenómenos como el aumento de la población, la urbanización, la mayor demanda por servicios públicos, por educación, por salud, por seguridad, son todas tendencias de la sociedad contemporánea que se ven mejor atendidas y en las que pueden participar más dinámicamente los ciudadanos si lo hacen dentro de marcos descentralistas. Un estudio reciente del Banco Mundial anota: "Cerca del 95% de las democracias actualmente tienen autoridades subnacionales elegidas democráticamente, y los países en todas partes, grandes, pequeños, ricos, pobres, están devolviendo poderes fiscales, políticos y administrativos a los niveles subnacionales de gobierno". (BM, 2000) La descentralización está asociada con mucha frecuencia a la eficiencia del gasto público, particularmente en torno a sectores tales como educación primaria y secundaria, salud básica, saneamiento ambiental. equipamiento urbano. Este tipode gasto, diferente de la gran infraestructura o del gasto en defensa, por ejemplo, puede ser realizado de manera más eficiente si se ejecuta a nivel descentralizado. Finalmente, se buscó en la descentralización el objetivo de los balances macroeconómicos y la reducción de los déficits fiscales de los países. La descentralización no tiene como propósito único la fiscalidad, pero gran parte de los impasses que se han presentado en las finanzas públicas de los países latinoamericanos últimamente han tenido que ver con disfuncionalidades fiscales. Pero este tema no está resuelto y la descentralización está trasladando el déficit fiscal a los otros niveles subnacionales. 'OPINIONES Y ANALISIS' 6. La era de los gobiernos locales Donde la descentralización ha tenido sus mayores avances ha sido en el campo de los gobiernos locales. A partir de los años ochenta hubo una notable recuperación en el dinamismo de estos gobiernos en la región. La democratización y la crisis de la deuda externa fueron los principales responsables de este resurgimiento. La experiencia de autoritarismo con los gobiernos militares permitió reevaluar la tradicional conceptualización latinoamericana de la democracia y las fuerzas armadas pasaron a personificar la tradición centralista. (Nickson, 2005) Tras el histórico incumplimiento en el pago de la deuda mexicana en agosto de 1982. uno tras otro, los países aceptaron programas de ajuste estructural impuestos por el Fondo Monetario Internacional (FMI) para que la banca internacional aceptara la reprogramación de la deuda y los paquetes de refinanciamiento. Esta "crisis fiscal del Estado" afectó la prestación de servicios básicos a nivel local y los gobiernos centrales devolvieron la responsabilidad de la prestación de servicios de las entidades paraestatales a los gobiernos locales. La capacidad de los gobiernos locales para suministrar estas nuevas responsabilidades se fortaleció mediante importantes reformas en su financiamiento: elevación del nivel real de transferencias fiscales del gobierno central y mayores facultades para generar ingresos propios. Esta reforma fue el reconocimiento, por parte de los gobiernos centrales, del potencial fiscal de los gobiernos locales latinoamericanos. (Nickson, fbidem) El proceso de descentralización política fue también producto del empuje de varios grupos de presión: los neoliberales buscaban terminar con el déficit fiscal mediante el traspaso de funciones a los 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANALISIS' niveles subnacionales de gobierno; los tecnócratas pensaban superar la ineficiencia en el suministro de servicios básicos y los izquierdistas esperaban cerrar la brecha entre el Estado y la ciudadanía mediante nuevos mecanismos de participación democrática. mismo tiempo. los gobiernos locales están desarrollando asociaciones con organizaciones que representan a los ciudadanos más necesitados de su jurisdicción, con el fin de asegurar que, en el marco de la creciente preocupación por la erradicación de la pobreza, el diseño y la ejecución de los nuevos mecanismos de provisión de servicios se adecuen a las necesidades locales sentidas y que generen las participación de la ciudadanía y su disposición a pagan por los servicios públicos". (Nickson, 1995) En los años noventa, dos nuevos factores impulsaron este proceso de descentralización en marcha: 1) La rápida urbanización en las pujantes metrópolis dela región y las deficiencias de la planificación urbana realizada por el gobiemo central, casi exclusivamente sectorial, con escasa coordinación entre los numerosos organismos estatales encargados dela provisión delos servicios básicos. Habíaque fortalecer el gobiemo local, capaz de proporcionar una planificación urbana que fuera a la vez integral, responsable y democrática. 2) La globalización en losaños noventa, que puso de relieve la necesidad de que las ciudades mejoraran sus estructuras internas con el objeto de ampliar su participación en la economía internacional, condujo a una renovada preocupación por el gobierno local como la institución idealmente ubicada para estimular y coordinar los esfuerzos de innumerables instituciones del sector público y privado en el logro de un crecimiento económico local sostenible. Así, la descentralización se convirtió en uno de los pilares de la gestión pública en la América Latina contemporánea. "La autonomía política de los gobiernos locales está siendo fortalecida en casi todos los países de la región. Están asumiendo nuevas responsabilidades por los servicios urbanos, y al mismo tiempo están procurando un nuevo papel como "facilitadores" de coaliciones locales de crecimiento económico en coordinación con otros actores sociales. Están desarrollándose nuevas formas de asociación entre los gobiernos locales y el sector privado con el objeto de financiar las inversiones de desarrollo a largo plazo que deben acompañar a la urbanización. Al 7. Los nuevos gobiernos locales en América Latina En el 2003 los 15.665 gobiernos municipales en América Latina tenían una población promedio de 32.722 habitantes por municipio. Estos municipios experimentaron un incremento radical en la escala de sus operaciones y en lanaturaleza de sus relaciones con los gobiernos centrales y con sus propios ciudadanos. En muchos países esto fue producto de una reforma de las bases legales sobre las cuales operaban los gobiernos locales.' En el resurgimiento de los gobiernos locales relacionados con estas reformas legales resaltan tres aspectos fundamentales que determinan la actividad municipal: la autonomía política, la autonomía fiscal y la capacidad administrativa. 1 En Perú. la Ley Orgánica d e Municipalidades promulgada en 1984 sustituyó a un conjunto de leyes municipales vigentes desde 1892. Nuevos códigos municipales en Venezuela (1918). Bolivia (1985. 1994). Colombia (1986). Paraguay (1981) y Nicaragua (1988). En México (1983) y Guatemala (1986) se introdujeron profundas reformas a través de enmiendas de artículos en la Constitución. 'OPINIONES Y ANÁLISIS- 'OPINIONES Y ANÁLISIS- l Número y tamaño promedio de los gobiernos locales en América Latina. 2003 la elección directa para periodos de entre dos y cinco años.' Surgieron las asociaciones nacionales de municipios en muchos países de la región. Aunque muchas de estas asociaciones habían existido desde hace varias décadas, no habían surtido ningún efecto debido a su dependencia política del gobierno central. Ahora se convirtieron en una plataforma política importante en favor de una mayor descentralización hacia los gobiernos locales. Duración del mandato municipal y fecha de las Últimas elecciones municipales * ** Argentina * Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Rep. Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Méxieo ** Nicaragua Perú es el único país en América Latina que tiene una estructura de gobierno local a dos niveles - 194 concejos provinciales y 1.634 concejos distritales. Uruguay es el único país en América Latina que no tiene una estructura de gobierno municipal. sólo gobiernos departamentales. l Últimas elecciones municipales Duración del m a n d a t o municipal Pais 1 1 5 anos 1 Diciembre 1 4 años 1 1 1 4 años 3 anos 4 años Nld 4 años 4 años 3 años 4 años 4 anos 3 anos 4 anos de 2004 1 Octubre d e 2000 2002 Marzo de 2000 Noviembre de 1999 Noviembre de 2001 Noviembre de 2001 Fuente: Nickson y World Development Indicators, World Bank. Julio de 2003. 2 Aumentó la autonomía política de los gobiernos locales en América Latina; el nombramiento de los alcaldes fue sustituido por En Colombia (1988) y Paraguay (1991) por primera vez en la historia se eligió directamente a los alcaldes. En Perú (1980). Bolivia (1985) y Chile (1992) se llevaron a cabo elecciones municipales por primera vez desde 1968, 1950 y 1973 respectivamente. 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANALISIS' Panamá Paraguay Perú Uruguay Venezuela * *' 5 5 3 5 3 años años años años años ' capacitación impulsaron e1 fortalecimiento de las instituciones nacionales de capacitación." Mayo de 1999 Noviembre d e 2001 17 Noviembre de 2002 8. En Argentina, la frecuencia de las elecciones municipales varía de acuerdo con la ley municipal sancionada por cada provincia, así como el código municipal dc los municipios en que la constitución provincial permite este tipo de legislación local. La frecuencia más eomún es de cuatro años. En Méxieo. la fecha de las elecciones municipales varia de acuerdo con la constitución de cada estado. A partir de los años ochenta se fortalecieron las finanzas locales como parte de la vigorización general de los gobiernos locales en América Latina, aunque ésto varió de país a país. El gasto municipal per cápita creció rápidamente en términos reales. y la contribución de los gobiernos locales en el total del gasto público se incrementó. Con las notables excepciones de CostaRica y Paraguay, donde la proporción se estancó en un 1% y 4%, respectivamente, la participación aumentó de un 6% a 10% a principios de la década de los ochenta a alrededor de un 15% a 20% a finales de siglo XX. Los casos más llamativos fueron Colombia, donde esta participación superó el 25% para finales de siglo y Brasil, donde saltó de un 11% a alrededor de un 20%. (Nickson, 2003). Los gobiernos centrales aumentaron las transferencias y las facultades para generar nuevas fuentes de ingresos propios. Este fenómeno fue especialmente notable en municipios pequeños. En América Latina, la relación entre cooperación internacional y descentralización ha sido bastante estrecha. El Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), el foro oficial de los donantes, en sus orientaciones sobre desarrollo participativo y buena gestión pública de principio de los años noventa defendió la necesidad de "proporcionar apoyo para programas de descentralización e intensificar la capacidad del pueblo a niveles locales ..." (Freres, 2005) Lacomunidad de donantes llevaaños favoreciendo el desarrollo local, el interés por la descentralización es más reciente, por varios factores: la aparente complementariedad que tiene la descentralización con las reformas económicas neoliberales y su estrecha conexión con los esfuerzos a favor de la democracia y la gobernabilidad. La descentralización representa un Estado más eficiente y políticamente fomenta la participación y ayuda a desarrollar la ciudadanía, lo que redunda en un Estado más efectivo y que rinde cuentas. 1 3 A partir de los años ochenta la mayoría de los países de la región ya disponía de órganos de capacitación municipal y empezaron a recibir impulso a sus operaciones a través del aumento en los fondos recibidos del gobierno central y del extranjero. Varios programas regionales de El (re)descubrimiento d e "lo local" en la cooperación El CLAD, fundado en 1972 en Caracas. realiza un importante trabajo en la reforma del Estado en AméricaLatina. En 1981 se estableció en Quito, Ecuador, una división regional de la Unión International de Autoridades Locales (IULA). A través de su divisón de capacitación, CELCADEL. la IULA ha emprendido un amplio programade cursos, talleres y seminarios en todalaregihn. enfatizando "la capacitacihn participativa" y "la capacitación de capacitadores". 'OPINIONES Y ANALISIS- Por factores internos a los propios países donantes, hubo mucho interés en el campo de la descentralización: procesos amplios de reforma o renovación demociática en países ricos y la ampliación de los programas de descentralización regional y10 municipal; "desconcentración" en las propias estructuras de cooperación, mediante la transferencia de personal, recursos y poder de decisión desde las sedes en las capitales de los donantes a las oficinas locales en el Sur; un nuevo consenso internacional acerca de las formas de relación con Los países en desarrollo, principalmente a través de las llamadas "asociaciones"; enfatizando el diálogo.' Los donantes llevan a cabo su ayuda en este ámbito por tres víasprincipales: unenfoqueUdesdearriba"mediante el apoyo areformas políticas nacionales; la elaboración de legislación y regulaciones; y el fortalecimiento institucional. Esta ayuda se centra en el trabajo con los gobiernos nacionales como actores predominantes en el proceso de descentralización. La ayuda a la descentralización consistió en la desconcentración de la ayuda y la implicación de gobiernos locales en políticas sectoriales nacionales. Por otro lado, se apoyó a programas y proyectos de desarrollo de base territorial/comunitario, junto con asistencia sectorial y fortalecimiento de instituciones locales. Es la ayuda más "localista", la que se centra en fortalecer la capacidad de los actores en el territorio y frecuentemente se hace con la participación de las ONG's. 4 En el Comitd de Ayuda al Desarrollo (DAC, 2000 y 2003). se enfatiza en la necesidad de reformas institucionales para lograr una mayor eficacia y la descenrralizaci6n en la toma de decisiones y en recursos es fundamental para las estrategias de lucha contra la pobreza. 'OPINIONES Y ANALISIS' Recientemente algunos donantes han iniciado un proceso de reflexión y evaluación sobre esta cuestión. Al respecto, uno de los trabajos más completos hasta ahora ha sido el llevado a cabo por el Grupo de Trabajo sobre Evaluación de Ayuda del CAD con la participación activa de muchos donantes bilaterales. "En 2002 se organizó un seminario internacional en Oslo, Noruega, para presentar y discutir un estudio que se había realizado recogiendo las conclusiones de evaluaciones hechas por muchos donantes. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) publicó en 1998 una serie de reflexiones propias extraídas de nueve estudios de casos analizados por la Oficina de Evaluación con lecciones, "best practices" y temas surgidos. Lacuestión de cómo vincular el enfoque de "sector wide approaches" (SWAP) con la descentralización es una preocupación creciente para muchos donantes. Al respecto, un centro europeo coordinó una reflexión internacional acerca de la experiencia en África, con implicaciones para otras regiones; de hecho, uno de los estudios de caso que se analizó fue de Bolivia". (Freres, 2005) La cooperación descentralizada (CD) representa actores descentralizados en los países donantes; comparte una natural apreciación por lo local, los agentes de la CD entienden mejor la realidad política, económica y social que hay en ese ámbito en Latinoamérica. La presión cívica ha desempeñado y desempeña un papel importante en el estimulo, la emergencia y el auge de la cooperación descentralizada; esaconsonanciacon laciudadanía tendría que reflejarse en las acciones realizadas en el Sur. La cooperación en España tuvo su "boom" en los noventa, coincidiendo con un momento de crisis en el sistema oficial de ayuda. "A diferencia del gobierno central que no era capaz de aumentar la ayuda oficial al desarrollo y que mezclaba otros intereses de política 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANALISIS- ha ido destinada a fines y acciones muy diversas y dispersas -muchas veces a acciones reducidas gestionadas por organizaciones no gubernamentales- lejos de un planteamiento estratégico que aborde las formas más adecuadas para apoyar el desarrollo local en América Latina. Los resultados fueron muy diversos, pero como denominador común de resultados, poco satisfactorios, tanto para la cooperación como para los países de la región. Aunque las experiencias hayan sido son muy diversas, han producido novedades interesantes; por ejemplo, aquellas procedentes de parte de varias entidades descentralizadas en distintos países miembros que señalan nuevas vías paralograr unmayor impacto en esta área. (Blanes-Pabón, 2005) exterior con la ayuda, las administraciones descentralizadas se "comprometían" a cumplir con el objetivo internacional del "0,7%" y decían que su cooperación'sólo obedecía a motivos de solidaridad, y que había sido impulsada fundamentalmente por sus ciudadanos" (Freres, 2005). Desde entonces aumentó "espectacularmente la CD en España, llegando a significar el 15% de la ayuda bilateral del país. En algunos estados del Sur, especialmente en Iberoamérica, la suma de aportaciones descentralizadas supera la cooperación del gobierno central. Un caso extremo, pero no tan distante de lo que se observa en muchos países de la región, es Cuba". (Freres, 2005) "Más de las tres cuartas panes de esta cooperación se canaliza a través de proyectos de ONG's en convocatorias públicas donde las bases son muy genéricas. De tal manera, a falta de estrategias y planes para dirigir los recursos hacia objetivos establecidos por las administraciones públicas descentralizadas, la ayuda descentralizada refleja los intereses y objetivos -legítimos pero muy variados y a veces contradictorios- de las propias ONG's. Sólo en los últimos años algunos donantes de la C D han introducido instrumentos para orientar sus subvenciones más estratégicamente. Parte de ese esfuerzo implica realizar más cooperación directa con homólogos del Sur; algunos hermanamientos municipales son ejemplos de ello". (Íbidem) Para muchos países de la Unión Europea se trató de una oportunidad para poner a prueba las potencialidades de sus valores y las propias formas de cooperación descentralizada producto de sus desarrollos sociales y políticos internos. Aunque no haya existido una posición clara y definida, por el contrario se ha caracterizado por una diversidad de situaciones y experiencias, d e intensidades y de profundidad diferentes, en algunos casos se trató de un tema central y en otros muy periférico. Hasta ahora buena parte de esa cooperación 1 1 9. i1 En medio del auge municipal persisten muchas cuestiones que condicionan el desempeño de los gobiernos locales, estrechamente relacionadas con la consolidación democrática. Además, debido a la débil consolidación de los gobiernos intermedios, los municipios resultan doblemente importantes en la gestión pública. Algunos de los principales temas son la gestión de recursos humanos; la rendición de cuentas frente al gobierno central y la relación con la ciudadanía. I t 1 l Desafíos de los gobiernos locales contemporáneos en América Latina Se esperaba que la "municipalización" de los servicios básicos en América Latina incrementase la demanda de personal técnicamente calificado necesario para asegurar una eficiente gestión municipal. Sin embargo, la situación es muy diferente y aunque el tema de la gestión d e los recursos humanos es clave para una buena administración municipal, ha estado ausente del debate sobre el fortalecimiento de los gobiernos locales en América Latina. No es un aspecto puramente "técnico" que d e alguna forma se resolverá en el proceso de -OPINIONES Y ANALISIS- descentralización. La ausencia de una carrera municipal constituye una deficiencia generalizada en los gobiernos municipales de la región si se la compara con otros países del mundo. Los vínculos familiares y políticos son un aspecto clave en la selección de los cargos municipales. Rara vez se anuncian en la prensa y los intentos por introducir el reclutamiento de personal mediante concurso público se han visto obstaculizados por el reclutamiento de personal "temporario" que suele pasar a permanente. El clientelismo continúa fuerte sobre las prácticas basadas en el mérito. La antigüedad predomina sobre la eficiencia y el rendimiento. El exceso de personal, consecuencia de las prácticas clientelistas. es generalizado. Incluso en los municipios más grandes de la región, el nivel de personal es elevado en comparación con los estándares internacionales, especialmente considerando la variedad relativamente limitada de servicios que proveen en la actualidad. Una parte muy importante de los gastos de personal sigue predominando en el gasto, lo que se suele disfrazar bajo diversas formas de "inversión". El sistema de personal es sumamente fragmentado y no existe una integración entre los sistemas de personal del gobierno central y locales. El gobierno local tampoco está unificado horizontalmente, cada municipio tiene su propio sistema de personal. La falta de una integración vertical u horizontal obstaculiza notablemente la movilidad del personal de los gobiernos locales y constituye un factor que impide un sistema de carrera administrativa municipal. En muchos países desaparecieron las escuelas municipales. Por la falta de integración dentro del sistema de personal en los gobiernos locales, los empleados se dividen en dos categorías, los que ocupan cargos de confianza y los que ocupan cargos permanentes. I 'OPINIONES Y ANALISIS- Los primeros, a discreción del alcalde, incluyen a los funcionarios de alto nivel, sobre todo los involucrados en el presupuesto y en la formulación de políticas. Es un sistema afectado por la discontinuidad, lo que afecta negativamente la "memoria institucional", inexistente en muchos gobiernos. Es la principal plaza de clientelismo. Al contrario de los permanentes, los nombramientos a cargos de confianza son extremadamente flexibles y quienes no cumplen adecuadamente sus funciones pueden ser fácilmente despedidos por el alcalde. La alta rotación de los funcionarios de alto nivel entre los cargos municipales de confianza es muy frecuente en Chile, Brasil y México, aunque aún no lo es tanto en los países más pequeños de la región. (Nickson, 2005) La gestión personalizada hace del alcalde la figura central en los gobiernos locales en América Latina en detrimento de una gestión moderna y que se refleja en una estructura organizacional distante de la definida en los organigramas y en la clasificación de cargos que los acompañan. La concentración de la toma de decisiones en el nivel del alcalde implica una escasa delegación de las decisiones a los departamentos de línea, lo que dificulta una gestión eficiente que conduce a duplicaciones y desacuerdos: las decisiones son "órdenes" del alcalde, que fomentan la falta de iniciativa dentro d e los departamentos de línea, los que no cuentan con planes a largo plazo. Se observa mayor preocupación por la rendición de cuentas, accountability, del gobierno local frente al gobierno central, sobre todo por presiones de la cooperación. Con el incremento del nivel de las transferencias financieras del gobierno central a los gobiernos locales, la mayoría de ellos funcionacomo una asignación global o de "propósito múltiple" del gobierno central y que generalmente no están restringidas para gastos sectoriales específicos. En consecuencia, se ha incrementado la discreción municipal en la asignación de sus recursos financieros 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANALISIS- de acuerdo con las prioridades locales. En la mayor parte de los países, la supervisión financiera de los gobiemos locales está encomendada a la ContraloríaGeneral, cuyo objetivo principal es asegurarlalegalidad de los gastos y de la generación de los ingresos municipales. La ejecución municipal se evalúa sólo en términos de su conformidad con el presupuesto y de la corrección financiera. Ello asume la forma de auditorias a priori y a posteriori de las cuentas municipales, en las que se controla tanto la preparación y la ejecución de los presupuestos, como la compra y la venta de activos municipales. (Nickson, 2005) t 1 Ciudadanos por concejal en algunas ciudades de América Latina y Europa (Año 2001) Estos datos reflejan el desequilibrio entre el poder ejecutivo 1 ! Existe una tendencia favorable por el monitoreo nacional de los servicios básicos en los gobiernos locales. Sin embargo, los gobiemos centrales de América Latina no están aún en condiciones de asegurar normas universales de provisión de servicios a todos sus ciudadanos en servicios como educación, salud pública, vivienda y agua potable. Las transferencias fiscales no están vinculadas a mecanismos que aseguren un buen nivel del servicio en los municipios. Se van incorporando fórmulas que incluyen la consideración de equidad como uno más de varios factores en el sistema de provisión de servicios. Aunque se han incrementado las escalas y la transparencia en los últimos años, las transferencias han tenido un escaso impacto en la disminución de las disparidades en el nivel de la provisión de servicios entre y dentro de los distintos municipios. En relación con el tercer desafío, se observa una relación más estrechacon laciudadaníamediante el fortalecimiento delademocracia representativa y participativa, en los últimos veinte años, las principales reformas electorales han fortalecido la democracia representativa al nivel municipal; laelección directa de alcaldes ahora constituye la regla en la región, así como la extensión del período de sus mandatos, y el requisito en algunos países, como Colombia, de que los candidatos al cargo de alcalde deben presentar un plan de acción si son elegidos. La reducida proporción de concejales por habitante limita el ejercicio de la ciudadanía. (Nickson, 2005) y el concejo municipal. La figura y el poder del alcalde son muy superiores al del concejo en todos los países. La excepción es el Brasil. En general los concejales en América Latina carecen de asesores personales en cuestiones financieras para poder evaluar la eficiencia de la gestión municipal. . Sin embargo, muchos gobiernos municipales en la región valoran la participación ciudadana como un ingrediente esencial para el fortalecimiento de las perspectivas de la democracia a largo plazo a través de mecanismos de diálogo y de formación de consenso al nivel municipal. Los esfuerzos del gobierno central por estimular la participación ciudadana se llevaron a cabo principalmente a través de 'OPINIONES Y ANALISIS- revisiones en la legislación de los gobiernos locales para estimular a los gobiernos municipales a otorgar reconocimiento oficial a las organizaciones vecinales, realizar referendos y plebiscitos locales, aceptar la posibilidad de revocación del alcalde y aceptar las iniciativas locales. En muchospaíses también se obligó alos gobiernos municipales a realizar consultas directamente con la ciudadanía a través de los cabildos abiertos. Aunque no dieron los resultados esperados destaca la experiencia de Bolivia a partir de 1993. Han aparecido mecanismos de consulta ciudadana en varias ciudades para la formulación de políticas: las Juntas Administrativas Locales en Colombia (1986), la red de juntas locales creada en San Pablo (fines de los 80's). los concejos vecinales (CCZ's) en Montevideo (1993), planificación participativa en Bolivia (2003). Con la notable excepción del presupuesto participativo en la Municipalidad de Porto Alegre, y otros gobiernos locales en Brasil, la mayor parte de estas iniciativas estuvo motivada principalmente por consideraciones de índole gerencial. Como tales, procuraron asegurar una prestación más efectiva de servicios básicos a través de la creación de estructuras de administración desconcentrada a nivel zonal. En los años noventa se observa una brecha entre la retórica y la realidad de la participación ciudadana. A pesar de reconocidas excepciones que recibieron mucha publicidad internacional, por lo general el nivel real de participación ciudadana no es superior al que puede encontrarse en otras regiones del mundo con niveles de vida comparables. Con frecuencia. la movilización se basó en demandas específicas, y una vez que éstas fueron satisfechas, la participación tendió a disminuir. En muchos países. la transferencia de activistas locales de las ONG's que pasaron a ocupar posiciones en el gobierno, en muchos casos al nivel municipal, provocó una crisis de liderazgo y de dirección en las mismas organizaciones vecinales. La mayor parte de los casos de participación ciudadana parecen haber tenido lugar a iniciativa personal del alcalde, cuyo papel de facilitador mostraba muchas deficiencias. Este papel fomentaba una red de relaciones individuales entre los dirigentes vecinales y el alcalde, marginando en el proceso a los concejales y a la mayor parte de los miembros de los grupos vecinales. En muy pocos casos tales iniciativas se institucionalizaron, a raíz de que no se modificaron los procesos administrativos y de toma de decisiones. En casos como Bolivia, donde este aspecto está institucionalizado, su incidencia es cada vez menor en el ejercicio de una ciudadanía organizada. La relación entre la democracia participativa y la democracia representativa al nivel municipal sigue siendo problemática en muchas partes de América Latina. El actual resurgimiento de los gobiernos locales en América Latina es todavía un fenómeno reciente e irregular, por lo que es difícil evaluar su efecto a largo plazo. Sin embargo, habrá que observar si con la delegación de mayores competencias y recursos financieros a los gobiernos municipales, combinadas con una mayor autonomía política y mayores transferencias fiscales, se fortalece el caudillismo y se debilita el nivel de eficiencia en la gestión municipal. Con ello se cuestiona la viabilidad financiera del proceso de descentralización, sugiriendo que podría amenazar la estabilidad macroeconómica. En varios países las transferencias financieras del gobierno central han superado a la transferencia de nuevas funciones a los gobiernos locales. Se puede ser optimista por el proceso de descentralización en América Latina, existen fuerzas que impulsan los procesos de democratización y descentralización paralelos al fortalecimiento de la sociedad civil. Estas fuerzas sociales están profundamente arraigadas y aunque su gestación es lenta, pero son extremadamente poderosas 'OPINIONES Y ANALISIS- a largo plazo. Tras décadas d e gobiernos autoritarios han renacido a partir d e los años ochenta. En e l nivel local está cobrando fuerza un movimiento deconsiderable importanciahistórica. D e hecho, el redoble d e tambores podría estar anunciando por fin l a muerte d e l a famosa "tradición centralista d e América Latina". (Nickson, 2005) 'OPINIONES Y ANALISIS- 10. Referencias bibliográficas ADRIANZEN, Alberto M., (2003). "La Descentralización en el Perú" en Carrión, Fernando, Procesos de descentralización en la comunidad andina. FLACSO, OEA, Parlamento Andino, 2003. Quito, Ecuador. ALBORNOZ,Vicente y MOLINA, David, (2003), "Los espejismos d e la descentralización", en Q U ~ R U M ,otoiio 2003, Revista de la Universidad de Alcalá. Alcalá de Henares. ALFONSO GARCÍA-MONCÓ, (2003). "El nuevo modelo de financiación autonómica: lecciones d e una reforma", en QUORUM, otoño 2003. Revista de la Universidad de Alcalá. Alcalá de Henares. AIETI/Asociación d e Investigación y Especialización sobre Temas Iberoamericanos, (2000). La Cooperación Descentralizada para el Desarrollo Humano. L a contribución espaíiola a un debate internacional. Madrid, AIETIISINTESIS. 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A ese fin, se ha considerado necesario retroceder hasta finales del período colonial y comienzos de la república cuando aparecen los departamentos como herederos del régimen de intendencias. Con el deseo de explicar mejor el funcionamiento de estas instituciones, se menciona la actuación de dos intendentes españoles (Sanz y Viedma) y del primer prefecto de Santa Cruz, José Videla, a comienzos de la república. Los prefectos son caracterizados como funcionarios de importancia clave para el mantenimiento de un gobierno, sobre todo en el siglo XIX. En la parte final del artículo, se busca demostrar cómo * Licenciado en Ciencias Sociales y Doctor en Derecho. Esrudios en Historia y Derecho. Mastcr en Derecho Comparado. Caredrático de Historia de América (U.M.S.A) Columnisra y redactor de los principales diarios de Bolivia. Fue Presidente de la Sociedad Boliviana de Hisroria, Individuo de Número de la Academia Boliviana de Historia, de la Sociedad de Estudios Geográficos e Históricos de Santa CNZ. Sus principales publicaciones: "La Revolución de Charcas en Chuquisaca y en La Paz"; "Fisonomía del Regionalismo Boliviano"; "Gabriel René Moreno el Hispanoamericano". 'OPINIONES Y ANALISIS- la forma de elección del pre'fecto y las competencias que a él se le asignan. están en relación directa con el tema de la descentralización y, en los últimos tiempos, con la exigencia para la adopción de autonomías departamentales. Como cierre, se presentan algunas conclusiones. 1. Intendencias y departamentos, intendentes y prefectos Los prefectos de la época republicana son los descendientes directos de los intendentes coloniales. De éstos. aquéllos heredaron la prerrogativa de mandar sobre extensos territorios donde se establecieron las intendencias primero, los departamentos después. Las atribuciones que ejercieron los prefectos al principio de nuestra vida republicana, son casi un calco de las que figuran en la legislación indiana para los intendentes. Unos y otros tenían ingerencia en asuntos de guerra y hacienda los que, antes delainstauración de lasintendencias, eran ejercidos o por la audiencia o por el virrey. Tanto intendentes como prefectos fueron concebidos como una dependencia del poder central pero éste no pudo evitar que muchas veces aquéllos se convirtieran en sus competidores y hasta en sus adversarios. De acuerdo a la Ordenanza de Intendentes para el virreinato de Buenos Aires,' instaurada por el gobierno español en 1782. en lo que corresponde al actual territorio boliviano. se crearon cuatro intendencias: La Plata, La Paz, Potosí y Santa Cmz de la Sierra, ésta última con sede en Cochabamba. De ahí tenemos que las jurisdicciones 1 El nombre completo del documento es Real Ordenanza para el establecimiento e instrucci6n de intendentes de ejército y provincia en el virreinato de Bucnos Aires. de orden de Su Majestad. Fue impreso en Madrid. Imprenta Real, 1782. 'OPINIONES Y ANALISIS- departamentales fueron las mismas que las intendenciales, con las variaciones que se señalan a continuación. Cuando tuvo lugar la asamblea fundacional de 1825, Santa Cruz y Cochabamba enviaron a sus representantes cada una por separado, lo que automáticamente dio origen a dos departamentos distintos. Esto tuvo lugar no obstante de que la ciudad de Santa Cruz era sólo una subdelegación, entidad subalterna de la intendencia. De ahí que, el hecho de haberse aceptado esa representación y el haber esperado la llegada de los diputados cruceños Seoane y Caballero a fin de que ellos suscribieran el acta de la independencia, es una muestra inequívoca de la voluntad nacional en la conformación de la república con la participación de todas sus regiones. Por su parte, Oruro dependía de la intendencia de La Plata pero adquirió la categoría de departamento en 1826. El mismo año se incorporó Tarija cuya población exigió formar parte de la nueva república, desprendiéndose así de la tutela argentina. Beni fue creado durante el gobierno de Ballivián en 1842 y, finalmente, el antiguo Territorio Nacional de Colonias del Noroeste fue convertido en departamento en la Convención Nacional de 1938, con el nombre de Pando. Teniendo en cuenta que la reordenación producida durante la república ha sido mínima, puede afirmarse que Bolivia es el único país hisoanoamericano aue conserva la estructura territorial básica diseñada por los españoles pues en el resto de los países ha prevalecido la tendencia a aumentar el número de departamentos segregando territorios de los que existían originalmente. Este hecho. sumado a la variedad sociocultural de los distintos segmentos que constituyen la Bolivia actual, constituye la fortaleza, a la vez que la fragilidad, del país. 51 'OPINIONES Y ANALISIS- Fortaleza, porque la suma de'esas unidades territoriales extensas y de gran variedad económica y cultural, da origen a una definida y sólida estatalidad boliviana. y fragilidad, debido a que los antagonismos y fricciones internas por lograr la supremacía regional han puesto, más de una vez. en aprietos a la supervivencia del estado nacional. Pero, en todo caso, la persistencia en el tiempo de aquella estructura territorial, el ser grandes, el poseer una identidad nacional y el hecho de que todos ellos cuenten con elites interesadas en su conducción y progreso, han determinado que los departamentos posean fuerzapolíticay peso específico sin loscuales no seconcibelaexistencia de la república. Antes de la adopción del régimen de intendencias, la autoridad real residía en los corregidores. Estos supervisaban el reclutamiento de los indios para la mita de Potosí, recaudaban el tributo, cobraban las alcabalas y fijaban, a su arbitrio, cupos de mercancías que los indios forzosamente debían comprar, así no las necesitaran. Los corregidores cometían un sin fin de abusos y, por tanto, eran los funcionarios más odiados por la población nativa. El cargo de intendente fue creado con la finalidad de suprimir los excesos de los corregidores y, en general, para ejercer una mejor y más eficaz administración de las colonias. Éstas acababan de ser sacudidas por la Gran Rebelión Andina de 1780 cuyos protagonistas fueron Tomás Katari, cacique de Chayanta, José Gabriel Condorcanqui (Tupac Amaru). cacique de Tinta, y Julián Apaza (Tupac Katari), indio del común, oriundo de Ayo Ayo. Al finalizar estas trascendentales conmociones sociales, la autoridad real puso en práctica muchos de los postulados de sus líderes. entre ellos la rebaja de la alcabala y la supresión de los corregidores. Pero la creación de las intendencias obedeció, también' al propósito de reducir el poder que ejercían tanto el virreinato como la audiencia. Durante los tres primeros siglos coloniales, los virreyes tenían poder discrecional en sus distritos al punto de ser considerados como meros intermediarios entre Madrid y las oligarquías o elites locales. Esta tendencia se mantuvo hasta que, por necesidades fiscales acaecidas durante el mando de los últimos reyes Borbones (segunda mitad del siglo XVIII), la autoridad se centralizó. Los intendentes pasaron a depender directamente del Consejo de Indias. o sea de la autoridad real. La Audiencia de Charcas era un tribunal de apelación que conocía las causas sustanciadas por funcionarios como alcaldes y corregidores. Sin embargo, por causa de lo dilatado de su extensión territorial, por el hecho de encontrarse a enorme distancia de la sede virreinal y, sobre todo, debido a las inmensas riquezas que atesoraba su suelo, la Audiencia ejercía' de facto, funciones de gobierno pese a tener el carácter de subordinada frente a las de más rango: las virreinales y las pretoriales. Esto daba lugar a frecuentes quejas de los virreyes del Perú y de Buenos Aires (de los cuales, sucesivamente dependió Charcas) quienes denunciaban a los oidores por arrogarse atribucionesqueiban mucho más alláde las queeran de su competencia. La reorganización territorial obedeció, porúltimo, alanecesidad de obtener más recursos fiscales. En la segunda mitad del siglo XVIII, España se vio envuelta en una serie de contiendas bélicas europeas que debieron ser financiadas elevando los impuestos que gravaban la actividad económica en las colonias y cuyo peso recaía en la población indígena. Eso dio lugar aque laalcabala (el principal impuesto colonial) se incrementara en un 100%, principal causa de las rebeliones de 1780. Sofocadas éstas. la situación no cambió mucho pues los intendentes 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANÁLISIS' eran los funcionarios encargados de velar por la misma eficaz recaudación que antes estaba confiada a los corregidores. Para efectuar aquellas tareas, Sanz se valió de los servicios de Pedro Vicente Cañete y Domínguez, competente jurista criollo y estudioso de la realidad indiana. Cañete escribió en 1787 una monuniental "Guía" de Potosí2 que contiene muy valiosa información sobre la sede del Cerro Rico y sus partidos que eran, Porco, Chichas, Lípez, Atacama' y Tarija. En la Guía figura, además, un minucioso informe sobre la industria minera, el estado en que se encuentran los ingenios beneficiadores del metal, los problemas que encontró en cada uno de los partidos que forman la intendencia y, en general, la manera de encausar un gobierno más eficiente. Los intendentes eran, además, gobernadores de su respectiva provincia y, aunque sin voto (en el caso de la intendencia de La Plata), presidían las reuniones del tribunal de la Audiencia, todo lo cual hizo que acumularan inmenso poder. Los 43 años que transcurren desde que fueradictada la Ordenanza (1782) hasta la fundación de la república (1825) están marcados por el mando autoritario de los intendentesgobernadores quienes se fueron convirtiendo (según la crítica de la época) en "pequeños virreyes". 1.1. Francisco de Paula Sanz y Francisco de Viedma, intendentes de Potosí y de Santa Cruz-Cochabamba Dos intendentes han dejado una huella indeleble de su paso por el poder en Charcas: Francisco de Paula Sanz, de Potosí y Francisco de Viedma de Santa Cruz-Cochabamba. Ambos actuaron en la época de lo que se llamó "despotismo ilustrado", tendencia que postulaba el avance de las ciencias experimentales (física, biología, química, mineralogía, entre otras) por encima del escolasticismo y la teología que hasta entonces caracterizaba la educación colonial. Pero ese precoz intento de ingresar a la modernidad, no implicaba atenuar los rigores del absolutismo monárquico, mucho menos el otorgar algún grado de autonomía o autogobierno a los reinos de ultramar. A lo sumo, estos singulares personajes se ocuparon de conocer y describir los territorios de su jurisdicción, evaluar las riquezas que ellos atesoraban y aconsejar a la corona sobre las normas y la conducta que debían adoptarse para administrarlos mejor. 1 Sanz, asimismo, intervino en los conflictos que tenían lugar entre los colonos de origen español procedentes de Chuquisaca y Santa Cruz con los indios chiriguanos. En 1804, éstos asaltaron las misiones de Obaig y Pirití e hicieron iguales incursiones en Guacara y Salinas. Para reprimirlos, la Audiencia envió al gobernador potosino quien, a la cabeza de indígenas reclutados en Tomina y Tarija, inflingió serias derrotas a los alzados. Cuentan las crónicas que durante esta campaña, un cacique llamado Tapenín que era conducido por dos milicianos, al 2 Ver. Guío H~stórica.Geogrófica, Física, Polirica, C i ~ iyl Legal del Gobierno e hiendencia de Potosí. Después de más de siglo y medio de haber permanecido inédita. fue publicada en 1952 por el investigador potosino Armando Alba. 3 Uno de los títulos más claros y contundentes de Bolivia sobre el "partido" o provincia de Atacama, anterior a la república (que siempre ha tratado de ser desconocido por Chile), es la Ordenanza de lntendentes y la obra d e Cañete quedescribeendetalle Aiacama y sus puertos e incluye unmapaque los muestra. 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANALISIS- 1 llegar al borde de un barranko, se lanzó al vacío, arrastrando tras sí a sus dos capto re^.^ A comienzos d e la guerra d e independencia, Sanz fue el más apasionado opositor al pronunciamiento de la ciudad de L a Plata e n 1809 durante la crisis de la monarquía española que desconoció la autoridad del virrey Liniers transfiriéndola a la Audiencia. Ofreció sofocarlo enviando tropas pero éstas se tornaron innecesarias debido a que el nuevo intendente, Vicente Nieto, arregló la situación de manera pacífica. 1 La suerte de Sanz cambió a raíz de la primera incursión de los revolucionarios argentinos en territorio de Charcas al mando de Castelli y Balcarce. Cuando éstos lograron el triunfo militar de Suipacha, prendieron a las principales autoridades españolas, entre las cuales estaba el gobernador potosino quien fue fusilado junto al derrotado jefe militar José Córdova. Francisco de Viedma, por su parte, se ocupó d e conocer hasta el último rincón del territorio que estaba bajo su mando. Escribió una valiosa "Descripción de la provincia de Santa Cruz de l a Sierra", hasta hoy fuente esencial para el conocimiento histórico y geoeconómico de la zona. Viedma, además tomó a su cargo una tarea que había sido tradicional de los gobernadores cruceños: llevar la guerra hasta la tierra de los chiriguanos a quienes se consideraba enemigos de la corona. En l a época de Viedma, estos nativos ejercían permanente hostilidad 4 F. Calzavarini en su "Introducción" a D. Giannechini, Hisroria narural, geográfica. elnográfica y lingüística del Chaco Boreal. escrita en 1898 y publicada en Tarija, 1996. contra las misiones que habían establecido los padres franciscanos en la región del Chaco y, al mismo tiempo, atacando a establecimientos ganaderos que, ajuiciode los indios, se habían establecido en territorios d e los que ellos se sentían dueños. Para contrarrestar estas acciones, en 1800, Viedma se enfrascó en una guerra que quiso ser d e exterminio para los infractores pero en la cual las fuerzas a su mando quedaron muy mal aradas s.^ Viedma mantuvo malas relaciones con los franciscanos. Estos defendían el derecho indígena a decidir con entera libertad si querían establecerse en la misión o permanecer en sus tecuas, tipo de aldeas donde los chiriguanos preservaban sus costumbres y tradiciones. En cambio, el gobernador cruceño sostenía que los indígenas estaban, como cualquier otro súbdito de España. sujetos a la autoridad de la corona, así vivieran bajo la tutela de los religiosos. También los considerabacon derecho a las prerrogativas reales como ser el comercio en las misiones a lo cual los franciscanos eran renuentes. Según éstos, el intercambio de mercancías no haría otra cosa que exponer a los indígenas a los abusos y extorsiones de los comerciantes que venían ! d e Santa Cruz. l Otra objeción de los religiosos con respecto a la sujeción total de los indígenas a la legislación colonial, era que ello supondría convertirlos en tributarios o en yanaconas tal como sucedía en el resto de las provincias dependientes de Charcas. Temía el franciscano que, para adaptarlo al nuevo régimen, el trabajo exigido a los chiriguanos S I H. Sanabria Fernández, "Historia Chiriguana: la guerra de los malos pasos", en Hisroria y Culrura, N" S . La Paz, 1985. 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANALISIS' seríamucho mayor a l o que ellos estaban acostumbrados en lasmisiones y eso los podría instar a volver al estado pre reduccional. Además, provocaríalarupturaétnica, territorial y económicade las parcialidades sobre las cuales descansaba la organización misional. Esto quería ser evitado por el P. Antonio Comajuncosa, prefecto de las misiones quien en extenso memorial dirigido al virrey de Buenos Aires hizo conocer sus puntos de vista opuestos a los de Viedma.bTodo lo anterior condujo a una enemistad entre el misionero y el intendente-gobernador que es representativa de los conflictos originados en las diferentes visiones que existían sobre el manejo de la sociedad colonial charqueña. resentimiento que se manifiesta en los escritos y en la actuación de los criollos, incluyendo al propio Bolívar, y fue uno de los impulsos centrales para luchar por la independencia. Esta somera revista a la trayectoria de dos connotados intendentes del último tramo de la época colonial, nos muestra la importancia que tuvieron sus cargos, la dedicación que pusieron en ellos y la repercusión de su obra en el conjunto de la sociedad. Si se quiere encontrar una característica general sobre el papel que jugaron los intendentes, puede decirse que ellos, como mandatarios de la corona y de las nuevas políticas que de allí emanaban, fueron recalcitrantemente realistas. Nunca transigieron, ni siquiera simpatizaron con las aspiraciones autonomistas del estamento criollo al que, más bien, declararon abierta enemistad. Cabe recordar que ellos llegaron a América en circunstancias en que se producía una abierta discriminación contra los españoles nacidos en América quienes eran considerados por los peninsulares o chapetones como inferiores en todos los aspectos, incluyendo el moral. Eso creó un explicable 6 J.L. Roca, Economía y Sociedad en el Orienie Boliviano. Santa Cruz, 2001, pp. 523-524. Las intendencias albergaron una población cuyas elites adquirieron una fuerte identificación localista. Debido al aislamiento entre unas y otras, a lo diverso de sus características geográficas, económicas y culturales y al trato directo que se estableció entre cada unade ellas y la autoridad real, en su interior se desarrollaron tendencias localistas que se iban a acentuar durante la época republicana. Así nace el fenómeno llamado "regionalismo" omnipresente a lo largo de toda la historia boliviana. En la génesis del regionalismo y las tendencias centrífugas a que ello dio lugar, se encuentra el hecho de que, durante tres siglos, Charcas formó parte del virreinato peruano y, en el tramo final de la colonia (apartir de 1776) fue incorporado al virreinato de Buenos Aires. Eso determinó que las intendencias cercanas al Perú, se relacionaran con este país dando origen a lo que se llamó región Norte cuyo epicentro se situó en La Paz. Al mismo tiempo, las intendencias de Potosí, La Plata y Tarija establecieron nexos económicos y de familia con Buenos Aires y las provincias interiorescomo Salta, Jujuy y Tucumán, formando lo que se llamó Sur. Así afloraron las rivalidades por lograr un control hegemónico del país pues cada una de estas macroregiones aspiró a regir la república desde su propia perspectiva. dando origen auna pugna que se extiende a todo lo largo del siglo XIX y que va a resolverse con la hegemonía de la ciudad de La Paz. Pero. como es bien notorio, en los albores del siglo XXI, esta situación entra en una profunda crisis que es la que actualmente vivimos. 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANALISIS- 2. Los prefectos republicanos Inicialmente. el título conferido por el Ejército Libertador a los jefes políticos de cada departamento fue el de "Presidente", cuyo gobierno empezó el momento mismo en que las tropas comandadas por el mariscal Sucre ingresaron y tomaron posesión de las cuatro provincias altoperuanas en febrero de 1825. Estos primeros funcionarios republicanos procedían, por lo general, de los rangos militares del Ejército Unido Libertador y, en su mayoría, extranjeros. Así, el presidente de Potosí fue el británico William Miller; el de Oruro, el colombiano Carlos María Ortega, mientras que de Cochabamba y Santa Cruz, fueron los argentinos Antonio Saturnino Sánchez y José Videla, respectivamente. Para La Paz, sin embargo, fue nombrado José Miguel Lanza, quien se había distinguido como jefe de la increíble guerrilla patriota de Ayopaya. Los primeros prefectos tuvieron a su cargo la acreditación de los diputados a la asamblea de Chuquisaca para lo cual debían poner especial cuidado de verificar su compromiso por la causa de la independencia y que no tuvieran nexos con el bando enemigo. Los prefectos organizaron y presidieron los comicios electorales en sus tres niveles: parroquia, partido y provincia, tal como lo establecía el Decreto de 9 de febrero dictado por Sucre. Este procedimiento electoral fue tomado de la Constitución de Cádiz de 1812 y contemplaba, al menos en el primer nivel, el voto de los indígenas sin el requisito de saber leer y escribir. Al empezar sus labores, los prefectos también debieron ocuparse de exterminar los últimos focos de resistencia española. Es interesante comprobar, por ejemplo, cómo Carlos María Ortega, prefecto de Oruro, fue encargado de coordinar las operaciones militares que condujeron a desbaratar la pequeña tropa de Pedro Antonio Olañeta que seguía merodeando por el sur del país hasta que, finalmente fue derrotado en Tumusla. 3. El coronel José Videla, primer prefecto de Santa Cruz (marzo-diciembre, 1825) A manera de muestra del desempeño de un prefecto en la república temprana, cabe mencionar al primer prefecto de Santa Cruz, el coronel argentino José Videla, quien formaba parte del ejército libertador. Examinando las tareas que desempeñó, las responsabilidades que tuvo a su cargo y el grado de autoridad que revestían sus decisiones, podemos percibir la importancia que, desde el primer momento en que se instaura el gobierno del mariscal Sucre (seis meses antes de la declaración formal de independencia) tuvieron los prefectos. Este papel preponderante va a ratificarse y, en cierto modo, fortalecerse durante los años subsiguientes. La autoridad de Videla no se limitaba a la antigua gobernación de Santa Cruz. Se extendió a lo que fueran las misiones de Mojos y Chiquitos que habían sido convertidas en gobemaciones militares con dependencia directa de la Audiencia. El coronel Videla llegó al Perú en 1820 con el ejército de San Martín que acababa de liberar a Chile y que engrosó las fuerzas del ejército colombiano que, a la cabeza de Bolívar, vino a luchar por la independencia peruana. Cuando Sucre ingresó con sus victoriosas tropas al Alto Perú, Videla era uno de los oficiales encargados de vigilar la marcha del ejército para ponerlo a salvo de posibles y sorpresivos ataques de los hombres del general realista Pedro Antonio de Olañeta. 'OPINIONES Y ANALISIS' 'OPINIONES Y ANALISIS' Por tratarse de un oficial vetetano y de la plena confianza del vencedor de Ayacucho, éste lo envió a Santa Cruz con el encargo de impedir que Olañeta tratara de internarse al Brasil por la ruta de Chiquitos.' Era ésta una de las alternativas tácticas del general realista y de ello tenía conocimiento el alto mando patriota por informes del coronel Francisco del Valle que había desertado de las filas de Olañeta.8 Pero ese peligro desapareció con la muerte de éste en Tumusla en abril de 1825. Sucre sentía por Videla una especial estimación y se refiere a él en estos elogiosos términos: Bolivia independiente y cómo el oriente del país entra en contacto con las otras regiones en forma más estrecha y directa que durante el régimen colonial. Debido al corto tiempo que Videla desempeñó el cargo, no alcanzó a poner en práctica sus propósitos, pero no cabe duda de que las políticas preconizadas durante su gobierno, constituyeron una sólida base para las administraciones que le sucedieron. Pese a su condición de forastero, el coronel Videla fue acogido con simpatía por losagricultores y hacendados cruceños, tantoespañoles como criollos que moraban en una población de 8.000 almas en medio de la selva amazónico-platense y la agreste campiña circundante. El recién llegado tuvo el respaldo del cabildo local que estaba compuesto por antiguos vecinos elegidos en tiempos del anterior gobernador, el realista Francisco Javier de Aguilera. Entre ellos se destaca Pedro José Toledo Pimentel, doctor de Charcas y de larga actuación pública que se remonta a 181 1 cuando ejercía el cargo de subdelegado del régimen español y fue depuesto por unajunta gubernativaque prestó su adhesión aBuenos Aires. Es también unamuestradeque, salvo los tres turbulentos años del gobierno presidido por Warnes, (181 3-1 816) y las incursiones esporádicas de guerrillas patriotas, el clima político que prevaleció en Santa Cruz durante la guerra de independencia, fue mucho menos violento que en el resto del país. El coronel Videla servía conmigo desde que llegué al Perú [1822] hasta poco antes de haberse perdido el Callao 118241 donde cayó prisionero. Después que salióde [la prisión de] Chucuitoaconsecuencia de Ayacucho, se incorporó a las tropas con que yo venía del Alto Perú y lodestiné luego de presidente a Santa Cruz. En ese destino permaneció hasta que Ud. [Bolívar] nombró al general Velasco como prefecto propietario. En el desempeño de su comisión no he tenido sino motivos de contento por su trabajo y su conducta. Después de cuatro meses que dejó la prefectura, n o he tenido una queja de él. Así pues, me tomo la confianza de recomendarlo a Ud. El coronel Videla es conocido en Lima por una porción de personas [...19 En los nueve meses de duración de este primer gobierno departamental cruceño, se van perfilando las nuevas tendencias de la 1 1 7 Sucre al minisrro de Guerra del Perú. La Paz 11 de marzo de 1825, en V. Lecuna, Documentos referenres a la creación de Bolivia. Caracas, 1975, 1: 126. 8 Ibid. En cl documento transcrito por Lecuna se menciona (probablemenre por error del copista) que del Valle había informado sobre el movimiento de Olañeta hacia la provincia de Chichas cuando en realidad era Chiquitos. 9 Carta de Sucre aBolívar. Chuquisaca. 24 de mayo de 1826, en Fco. D. O 'Leary. Memorios. Caracas. 1981, 1 ~ 3 2 8 . I Videla hizo público el rango que ostentaba, expresado en estos altisonantes términos que precedían a las órdenes dictadas por su gobierno: "Don José Videla, coronel de los ejércitos de lapatria, héroe y defensor de la nación, legionario de la Legión del Mérito de Chile y Benemérito de la Orden, Presidente y Comandante General del Departamento de Santa Cruz". Los siete meses de su administración se caracterizaron por una intensa y creativa actividad. Enunció las 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANALISIS- normas y reglamentos para la población a través de 25 ordenanzas o bandos.lo la muy ilustre municipalidad, cn compañía de los jefes de guarnición conducirán la cabeza del expresado gobernador que por la virtud de una señora del país [Ana Barba] aun se conserva. Asesorado por los notables de la ciudad, elaboró un plan de gobierno y mandó fijar los precios de los principales productos industriales y agrícolas; mantuvo correspondencia permanente con el gobierno general que se estableció en Chuquisaca y atendió con diligencia los aspectos relativos a la tropa militar bajo su mando. El 23 de Abril, Videla dispuso la celebración de una "misa de acción de gracias por el triunfo que las armas de la patria obtuvieron en Tumusla sobre el último y débil resto de enemigos". Declara público regocijo el 25 de Mayo por el pronunciamiento de Chuquisaca de 1809 "día en que la América en su época de libertad ha visto amanecer su hora más risueña". Por último, el bando del 30 de Agosto (tres semanas después de la declaratoria de independencia) da a conocer una comunicación donde se anuncia que continúan en Chuquisaca las deliberaciones del Congreso Constituyente "que ha hecho desaparecer los amagos de la anarquía y cimentadolas voces de felicidad delos cinco departamentos". Con el fin de solemnizar este hecho, se dispone la iluminación de las calles y la celebración de un Te Deum "en acción de gracias al Hacedor de las cosas y Supremo Dispensador de todo bien". Estas conmemoraciones muestran como Santa Cruz participaba de los propósitos y anhelos de las otras provincias que estaban bajo el mando del ejército libertador buscando afianzar el sentimiento patriótico que prevalecía en el ambiente de aquellos días. Así, el 12 de Julio, Videla decretaba que La llegada de Videla a Santa Cruz coincidió con la alteración ocasionada por Sebastián Ramos quien. en su carácter de último gobernador de Chiquitos, proclamó la anexión de esa provincia al Mato Grosso brasileiío en abril de 1825. De inmediato. Videla comunicó este hecho al gobierno que acababa de establecerse en Chuquisaca y él mismo hizo los preparativos para lo que se consideraba una inminente guerra con el imperio del Brasil. Dispuso el envío de un escuadrón de dragones compuesto de 40 hombres al mando del capitán Juan Bautista Antelo más .otros 100 reclutados en San Javier "con treinta tercerolas y treinta lanzas". A tiempo de hacer estos preparativos, Videla le expresa a Sucre: "Prometo a V.S.1. que, en obsequio de mi honor, cualquier sacrificio me será fácil hacerlo a fin de consultar la seguridad de estos pueblos que V.S.I. se dignó confiar a mi mando"." debe honrarse las cenizas de todo mártir de la libertad contra el desporismo en especial del que fue gobernador el señor coronel don Ignacio Warnes. [...] Hedestinadoel día 30del corrientea lacelebración de exequias de todos estos beneméritos patriotas en la iglesia catedral con la asistencia de todas las corporaciones. [...] Dos individuos de 10 Los textos de los bandos forman parte de los documenros del Fondo Melgar y Montaño de la Biblioteca Central de la Universidad Gabriel René Moreno que pertenecieron al sacerdote vallegrandino Adrián Melgar y Montaño (18911966). Contiene material disperso que está siendo clasificado para una mejor utilización por parte d e los investigadores. Agradezco a Paula Peña por haberme guiado en la ubicación y consulta de estos valiosos documentos. 3.1. E l intento secesionista de Sebastián Ramos 11 Carta de Videla a Sucre. Santa Cruz, 25 d e abril d e 1825, en Lecuna, ob. cit, 1:198 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANÁLISIS- Entre abril y junio. el coronel Videla dicta tres bandos relativos a este problema. En el primero se declara a Sebastián Ramos traidor a la nación, instando a los cruceños a combatirlo sin tregua y a declarar ante autoridad competente, y para salvaguarda propia, los bienes e intereses que pudieran tener en Chiquitos. El segundo bando denuncia "la mano agresiva de Ramos, ese hombre sin fe, sin patria y sin nación que ha entregado al portugués la provincia de Chiquitos y que, en consecuencia, una fuerza compuesta de cincuenta brasileros cobardes comandados por el teniente Manuel José de Araujo, se han apoderado de ella". Videla otorga toda clase de seguridades anunciando que defenderá las propiedades de los habitantes de Chiquitos a costa de cualquier sacrificio. Al mismo tiempo, denuncia la amenaza de Ramos de reducir Santa Cruz a cenizas y que "sacrílegamente ha devastado los templos de Santa Ana y San Rafael robando, sin perdón alguno, ganados y cabalgaduras dejando a los naturales abandonados entre el dolor y el llanto porque a muchos de sus deudos los han arrastrado por la fuerza para hacerlos gemir en el Brasil con las pesadas cadenas del esclavismo". publicado en Chuquisaca durante los tres años de la administración de Sucre (1825-1828).l2 Pero la aventura de Ramos y de sus amigos al otro lado de la frontera murió al nacer pues no contó con el respaldo del gobierno de Río de Janeiro y ni aun del cabildo de Cuiabá, capital de MatoGrosso. Los anexionistas quedaron aislados, y se limitaron a difundir unas altaneras e inocuas proclamas promonárquicas desconociendo la epopeya de Bolívar y sus hombres. Aunque no se registraron combates, ni siquiera una escaramuza, el incidente sirvió para dejar en claro que las tropas libertadoras estaban dispuestas a repeler aquel intento secesionista amenazando con llevar la guerra hasta el interior del imperio brasileño. Lo anterior se refleja en la correspondencia que sobre este asunto intercambiaron Sucre y Videla asicomo en las noticias y artículos de El Cóndor de Bolivia, periódico semi gubernamental 3.2. El "Plan Provisorio" para Mojos y Chiquitos En cumplimiento de unaorden del mariscal Sucre, Videla formó una comisión de notables integrada por Pedro Ignacio del Rivero, Manuel José Justiniano, Francisco de Paula Velasco, Francisco Bernardo Estremadoiro y Pedro José Toledo Pimentel, parala redacción de un reglamento que otorgara libertad de comercio a los indios mojeños y chiquitanos. Luego de un mes de trabajo, la comisión presentó un documento llamado Plan Provisorio forniado por la Comisión nombrada por el sefior Presidente de este Departamento ' ~ aclara que para el Régimen de los Partidos de Mojos y C h i q u i ~ o s .Se el Plan "durará mientras se consiga una mediana ilustración y conocimiento de aquellos naturales" y contiene, entre otras. normas sobre la administración de las antiguas misiones. También cubre aspectos más generales relacionados con el gobierno del departamento y las fuentes de sus ingresos, el rkgimen eclesiástico, el comercio y, sobre todo, un nuevo trato para los indígenas. Este conjunto de problemas se refleja, además de en el propio Plan Provisorio, en la correspondencia cruzada entre Videla y el gobierno de Chuquisaca. 12 La correspondencia referida puede verse en Lecuna, ob. eit., y El Cóndor de Bolivia. en la edición facsimilar publicada por el Banco Central de Bolivia. La Paz, 1995. El propio emperador Pedro1 expresó su desagrado por lo ocumdo en nota que dirigió a sus compatriotas de Mato Grosso. Ver, El Cóndor de Bolivia, cit. N". 4 y 5. 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANALISIS- El Plan contemplaba i a búsqueda d e recursos para atender las necesidades fiscales del nuevo departamento y para ello nada mejor que echar mano a la producción de las ex misiones jesuíticas las que juntas sumaban una población aproximada de 50.000 habitantes, indígenas en su gran mayoría. Las instalaciones industriales que ellas poseían, el ganado que pastaba en sus praderas, las artesanías y textiles allí producidos, la miel de abejas, la cera, el cacao, el algodón, el café y el tamarindo que salía de sus bosques, constituían una riqueza nada despreciable y que era necesario aprovechar. orden dispuso el extrañamiento de los religiosos de la Compañía de Jesús de todos los dominios españoles en el mundo y la creación de una Junta de Temporalidades con el objeto de "incautar, inventariar y administrar los bienes de los ex pulso^".^^ De esa manera, las misiones de Mojos y Chiquitos pasaron a ser regidas por sacerdotes del clero diocesano de Santa Cruz y por funcionarios civiles nombrados por la audiencia de Charcas en calidad de "administradores". Estos hicieron todos los esfuerzos posibles por conservar la misma organización que en el transcurso de un siglo habían logrado implantar los jesuitas, incluyendo sus restrictivas políticas comerciales y así se mantuvo hasta el advenimiento de la independencia. Por entonces subsistía la denominación de "temporalidades" para referirse tanto a los ingresos generados por las ex misiones como a la repartición estatal que se encontraba a cargo de su manejo. Esta última era el equivalente a un tesoro nacional o un ministerio de hacienda. Hacia 1810, en ocho pueblos misionales de Mojos (San Joaquín, San Ramón, Magdalena. Trinidad, Loreto, Exaltación, Santa Ana y San Ignacio) existían otros tantos ingenios azucareros y telares más la famosa fundición de San Pedro donde, entre otros artículos, se fabricaban campanas de bronce y cañones, así como pailas y fondos de cobre para las moliendas. En conjunto, poseían 53.500 cabezas de vacunos en 44 estancias, siendo la más rica la ex misión de Loreto con 24.000 cabezas.14 En los pueblos de Chiquitos (Santa Ana, San Rafael, Santo Corazón, San Javier, San Miguel, San José, Concepción y San Ignacio) además del ganado vacuno y caballar, existían herrerías, carpinterías, talleres de pintura y aún una escuela para agricultore~.'~ Estos asentamientos humanos, cuyo origen se remonta al establecimiento de las misiones jesuíticas a fines del siglo XVII, sufrieron una modificación sustancial mediante la Real Pragmática dictada por el rey Carlos 111 de España el 27 de Febrero de 1767. La 1 3.3. La transición de monarquía a república 1 A todo lo largo del documento que contiene el Plan Provisorio, se advierte el esfuerzo de sus autores para que la transición del régimen monárquico al republicano fuera lo menos traumática posible lo cual no fue muy difícil debido a las características que tuvo la guerra de independencia en suelo cruceño. Allí, los antagonismos políticos habían desaparecido desde el año anterior (1824) a raíz de que el gobernador 16 14 Datos de G . René-Moreno compilados por J. L. Roca, en Economía y Sociedad en el Oriente Boliviano, La Paz, 2001, p. 367. 15 Ibid, p. 371. Con el transcurso del tiempo, el término "Temporalidades" se aplicó a las eajas o tesoros de los pueblos misionarios y sus recursos, obtenidos del trabajo indígena, que se emplearon durante la república para atender las necesidades del gobierno. Ver, Diccionario Histórico de Bolivia (Director Josep M. Barnadas) 2:990. 'OPINIONES Y ANALISIS- Aguilera y su hermano Tomás, junto a los patriotas que eran antiguos enemigos suyos como el "Colorao" Mercado y otros, decidieron plegarse al general Pedro Antonio de Olañeta en su guerra contra el virrey La Serna. Eso evitó odios o represalias españolas como las que tuvieron lugar en otras partes de Bolivia y América. Lo anteriorpermitióque se declarara subsistente el "Reglamento Particular de Gobierno" instituido en 1788 por los gobernadores de Mojos, Lázaro de Ribera, y de Chiquitos Antonio Carvajal aunque "con las modificaciones y ampliaciones que por este plan provisorio se expresa". De igual manera, se permitió, por una parte, suprimir los gobiernosmilitares y políticos bajo lapremisadequeen el departamento no debería haber sino una sola autoridad superior y, por la otra, mantener, con la misma denominación, los cacicazgos y capitanías de las parcialidades indígenas. Debido a la enorme distancia entre la capital cruceña y sus partidos, se establecieron gobiernos subalternos en cada uno de ellos y cuyos gastos correrían a cargo de las Temporalidades. Los subdelegados tendrían a su mano las tierras en los partidos siendo de su incumbencia mantener en ellas el orden y seguridad de los naturales en lo referente a justicia y religión. También fueron encargados de concertar con los caciques, corregidores y cabildos, el manejo de los pueblos. Uno de los principales deberes de los subdelegados era visitar los pueblos de su jurisdicción cada semestre durante los primeros cuatro años para dar impulso a la agricultura y comercio, activar los trabajos de la comunidad, deshacer agravios y subsanar los abusos que se hubiesen cometido. Pasado aquel término, las visitas se harían anualmente y de todo se dará cuenta al Presidente del Departamento. El prefecto dispuso que en todos los pueblos existiesen escuelas de educación pública para enseñar a todos los niños el idioma castellano. Los jóvenes recibirían instrucción en política y doctrina cristiana así como a leer, escribir y contar. I 3.4. Recursos para el departamento El Plan Provisorio contiene la nueva forma para distribuir los recursos de las temporalidades, modificando el sistema que regía en la época colonial. Fue así como algunas estancias pasaron a propiedad de la población civil de las ex misiones ahora convertidas en pueblos, determinándose que en caso de que en ellos existiera una guarnición militar, ésta también participaría, a prorrata, del ganado de la estancia. Tales medidas eran aplicables a los habitantes tanto a Mojos como a Chiquitos, entendiéndose que las rentas y raciones de ambos partidos así como las obligaciones seguirían siendo iguales que antes hasta que se logre civilizar a los indígenas y así poderlos eximir de los trabajos gratuitos para la comunidad y, a la vez, otorgarles libertad y plenos derechos. A fin de que el gobierno de los pueblos tuviera continuidad, se dispuso que los administradores de las misiones continuaran en sus cargos en los mismos términos que se encontraban durante el régimen español. Y puesto que las temporalidades de los respectivos pueblos proporcionan a sus empleados la mesa y todo el mantenimiento de sus empleados, se contempló que estos sufrieran un moderado descuento de sus sueldos a favor de dichas temporalidades en la suma de dos reales diarios al subdelegado y un real a los demás empleados. En el partido en el que hubiese tropa, se les suministrará el rancho. 'OPINIONES Y ANALISIS- Pero los criollos cru'ceños a cargo del nuevo departamento, decidieron buscar fuentes de ingresos distintas a los recursos de las ex misiones afin de no depender exclusivamente de ellas. En aplicación de esa política, la "Municipalidad de Santa Cruz libre" integrada por José Ignacio Méndez, Manuel José Justiniano, José Lorenzo Moreno, Francisco de Velasco, Tomás Marañón, Juan Manuel Vázquez y Juan Añez, se dirige al Presidente Videla, para hacerle saber que se han declarado subsistentes ciertos arbitrios que regían durante el régimen español. Estos recursos propios eran los siguientes: (a) el de la cancha de gallos, por el cual s e paga medio real por cada peso de ganancia, (b) el de alojamiento de forasteros en el que quienes se dedican al comercio deben pagar un real por cada carga de mula, por la de burro un medio, y por la persona del dueño, un real; (c) el de importación de efectos en cuyo ramo se cobra el dos por ciento por aforo; (d) el de exportación de ganado que debe pagar dos reales por cabeza de vacuno, dos por yegua, cuatro por caballo y un peso por mula; (e) el de carnicería en que se pagará un real por cada res derribada; (0 el de carretajes que pagan los presos, diez reales cada uno a tiempo de ser puestos en libertad." Al mismo fondo de arbitrios se destinaron los gravámenes a los siguientes empleados: al teniente alguacil y portero del cabildo, ocho pesos y cuatro reales mensuales; al canchero de la cancha de gallos, el quince por ciento y al encargadodel alojamientode forasteros, el seis por ciento más tres pesos de alquiler para las casas mencionadas. Se aclara que por ahora no es posible hacer un cálculo aproximado 17 ANB, MI 14, T. 4, No 27. de cuánto pueden rendir los expresados ramos aunque aclarando que el monto es insuficiente para sufragar las cargas públicas de más ~rgencia.'~ Otra disposición fue la relativa a la sal, escasa y de mucha demanda en la región. A ese fin, los administradores de los pueblos de San José, Santiago y San Juan, donde existía este elemento en estado natural, recibieron órdenes para disponer de un número adecuado de indígenas destinados a extraer y almacenar la sal en los depósitos públicos. Esa tarea era también de incumbencia de los subdelegados quienes debían acopiar sal en sus respectivos almacenes y distribuirla en los pueblos, según sus necesidades, garantizando el abastecimiento de por lo menos un año. 3.5. Liberalización del comercio, protección y tutela a los indígenas Durante el período posterior al extrañamiento de los jesuitas (1767-1825), siguió rigiendo la prohibición establecida por éstos de que los indígenas comerciaran sus manufacturas, artesanías y productos agrícolas en las poblaciones civiles, incluyendo el atractivo mercado de la ciudad de Santa Cruz y, por supuesto, el de Brasil. Hasta el advenimiento de la república, la internación de tales efectos se hacía a través de los propios misioneros, o de los administradores civiles que les sucedieron, quienes llevaban cuentas detalladas d e esas transacciones. Tal situación cambió cuando la oleada insurreccional proclamó la vigenciade las ideas económicas liberales y librecambistas que se consolidaron con el triunfo patriota. Pero, según las instrucciones 18 Ibid. -OPINIONES VANÁLISIS' 'OPINIONES VANALISIS' de sus producciones. contradice a la civilización y a la unidad d e su gobierno pero, a pesar de mis sentimientos liberales, se ha acordado por ahora darles el comercio limitado a cierto número de naturales bajo las reglas y seguridades que se ven en el plan y que unos y otros alternándose, al fin lleguen todos a gustar las dulzuras de la libertad, conocer el valor de las cosas y estimar el fruto de su t r a b a j ~ . ' ~ enviadas por Sucre, tal cambio debía hacerse en forma progresiva con el fin de evitar que los indígenas fueran engañados por los compradores blancos lo cual también redundaría en perjuicio del Estado. Cumpliendo aquellas instrucciones, Videla dispuso que los mojeiios y chiquitanos pudieran ejercer el comercio, empezando con grupos de diez o doce de ellos "bajo el cuidado de sus respectivas capitales" quienes llevarían sus productos a un lugar denominado Casa de Comercio. Videla estuvo de acuerdo con esa libertad controlada considerándola necesaria hasta que los indígenas "lleguen a tomar amor al interés [lucro] y valor de la moneda y modos de comercio", añadiendo que si desde el principio se les otorgase una libertad absoluta la usarían mal convirtiéndola en libertinaje con el riesgo de que se negaran a trabajar para su respectiva temporalidad y aún para sí mismos. Esto debido a quedurante "el gobierno español han crecido aquellos naturales de un modo que no disciernen una moneda de otra y para ellos tanto vale un real como un peso o una medalla de cualquier metal". Videla concluye diciendo que hará todos los sacrificios para que estos seres a quienes el despotismo ha vuelto semejantes a los niños, dejen de ser inferiores prometiendo "no perdonar arbitrio para elevarlos a mejor suerte y sacarlos de la esfera servil en que hasta ahora han gemido".19 A tiempo d e remitir el Plan Provisorio al gobierno d e Chuquisaca, el coronel Videla señala el absurdo de que entre partidos que pertenecen a un solo departamento sea prohibido el comercio lo cual. no lo dudo. repugna a la razón. Que provincias regidas por una sola ley y religión y partes integrantes de un estado no puedan comerciar recíprocamente en toda la extensión Con objeto de introducir el concepto de propiedad privada (que era ajeno a la mentalidad que prevalecía desde la época jesuítica), el Plan disponía que los indígenas sembraran café, algodón y tamarindo. Además. que se dotara acada familiacon dos vacas y un torillo señalado por los dueños, marcar y custodiar en los sitios que más les acomodare mientras la temporalidad se beneficiará con mil cabezas de ganado vacuno. En los pueblos de Mojos donde, después de reservar las mil vacas para la comunidad sobrara un crecido número de ellas, se sacará dicho sobrante en forma proporcional para repartir en la misma forma a 10s pueblos que no tuvieran lo suficiente. Se aclaró que estos auxilios serían los últimos y, en consecuencia, los naturales deberán entender que si los disipan o malgastan, no tendrán otros. Asimismo se dispuso que el reparto de ganado se llevara a cabo, por el momento, sólo en Loreto de Mojos y Santo Corazón de Chiquitos. 1 Luego que los naturales hubiesen alzado sus cosechas tales como cacao. café y algodón, por lo general entre marzo y agosto, los delegados dispondrán que los administradores despachen a trece hombres de sus pueblos en sus respectivas canoas al punto de Loreto, trayendo consigo las especies y efectos de comercio que posean así como las encomiendas que los demás les diesen o pudiesen traer 20 19 Presidencia del Departamento d e Santa Cruz de la Sierra al señor General en Jefe de E.M.G. don Andrés de Santa Cniz. 8 de julio de 1825, en ibid. Presidencia del Departamento d e Santa Cruz d e la Sierra al Excmo. Señor Gran Mariscal d e Ayacucho. General en Jefedel Ejército Libertador del Perú. Agosto LO de 1825. En ibid N" 132. 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANALISIS- consigo. Reunidos en Loreto los tripulantes y canoas procedentes de todos los pueblos de Mojos, marcharán en flota hasta el puerto de San Carlos de Yapacaní sin que en Loreto pudieran circular libremente para evitar los perjuicios y asaltos que pudieran sufrir a manos de los bárbaros sirionós. En San Carlos esperarán los auxilios de comestibles y transporte para que puedan llegar a Santa Cruz con sus respectivos efectos. y civilizarlos con el roce con los demás hombres, instruirlos e n sus verdaderos intereses y evitar el escandaloso monopolio a que han estado sujetos. Según el reglamento, el trabajo para la comunidad debía realizarse sólo después de que los indígenas hubiesen atendido sus propias labranzas y sembradíos. Los tejedores, carpinteros, herreros y demás oficios, trabajarán cuatro días por semana para la comunidad. Las mujeres gozarán del mismo tiempo de descanso que los hombres y no podrán ocuparse a las que estuvieran enfermas o preñadas. Puesto que los indígenas a cargo de la tripulación de las canoas, que navegaban de la temporalidad de Mojos al puerto de San Carlos, solían llevar junto a los efectos transportados algunas especies de su industria y comercio, se decidió permitir que las permuten o las vendan, allí mismo, a los vecinos de Santacruz. La misma política era aplicable al tráfico terrestre por Chiquitos que tenía lugar entre mayo y octubre, acuyo efecto se los auxiliaríacon animales y comestibles hastael puerto de Río Grande. Asimismo, con cargo al fondo de temporalidades, se habilitó en Santa Cruz un galpón o casa segura para alojamiento de los comerciantes de ambos partidos. Teniendo en cuenta la ignorancia de los naturales sobre el valor intrínseco de sus productos sujetos a permuta o a venta monetaria, se dispusoquela presidenciadesigne unacomisióndedos o másindividuos de conciencia que les hagan conocer los precios según la tarifa establecida en el plan. Sin esa intervención, ningún vecino estaba autorizado para entrar en negocios con los indígenas, ni éstos vender sus efectos, bajo pena de devolver lo que se hubiese comprado o perder lo que se hubiese dado en permuta o en dinero, aíiadiendo tres tantos más para el indígena engañado. Se aclaró que el propósito del reglamento no era otro que combatir la opresión y esclavitud en que yacen los mojos y chiquitos, Estando tan acreditada la aptitud, inclinación y prolijidad de los naturales de ambos partidos para todas las manufacturas y oficios mecánicos, el gobierno se comprometió proporcionarles los arbitrios para el fomento y afirmación de un ramo tan principal y necesario. A este fin se proveería a la temporalidad todo el material que fuese preciso para el arreglo de los talleres así como los instrumentos y aperos de que hasta ahora carecen los indígenas debido a la indolencia y poca atención que les dispensaba el gobierno español. Los artistas de reconocida honradez, suficiencia y patriotismo, serán los encargados de enseíiar a los naturales y descubrir en su respectivo arte los adelantamientos de que sean capaces. La liberalización del comercio tenía excepciones. Un bando de 2 de Octubre contiene una pohibición con respecto a los aguardientes con el propósito de proteger a los indígenas del vicio del alcohol: Se prohibe totalmente la internación de alcohol a las misiones. L o s comisionados d e los pueblos quedan encargados d e su cumplimiento, los contraventores serán castigados con una multa de cincuenta pesos y la pérdida del a~uardiente,carretón o cabalgadura aplicables en beneficio de 13 misión. Esta infracción produce acción popular y cualquiera podri denunciar. seguro de que su nombre no se 'OPINIONES Y ANALISIS' 'OPINIONES Y ANALISIS' publicará y que su celo serd premiado con veinticinco pesos y se hará acreedor a las consideraciones del gobierno." Además d e su carácter departamental, los prefectos representaban los anhelos regionalistas del norte (La Paz) o del sur (Sucre) que se disputaron la hegemonía política hasta que se produjo laguerra o revolución federal de 1899 que trajo definitivamenteel poder a La Paz. En el caso de algunos presidentes, como Achá y Melgarejo, por el hecho de ser cochabambinos representaron los intereses del centro del país que, en determinado momento, también aspiró aconducir la nación desde su propia perspectivalocal. Las conspiraciones políticas, golpes de Estado y asonadas que se produjeron durante más de un siglo. estaban alentadas por un prefecto quien actuaba, o por cuenta propia, o al servicio de un caudillo militar. Otra restricción era la referente a la venta de ganado. El bando del 20 de octubre dispuso prohibir a los curas enajenar el ganado que perteneció a las misiones y, por tanto, quienes tengan reses o cabalgaduras con la marca de las misiones, deberán entregarlas a las autoridades civiles. La contravención será multada con cien pesos aplicables al Fondo de Temporalidades del respectivo pueblo y, además serán condenados a la devolución de las especies así compradas. El coronel Videla fue reemplazado por el general José Miguel de Velasco, veterano de la guerra de independencia y quien, pronto, tendríauna actuación destacadaen la políticanacional pues varias veces fue presidente de la república. 4. Departamentos y prefectos, un freno a1 despotismo Toda la trayectoria republicana de Bolivia, especialmente a lo largo del siglo XIX, está llena de la rivalidad entre la autoridad central, representada por un gobernante casi siempre militar, y l o s departamentos gobernados por un prefecto. La permanencia de un caudillo en el poder, estaba en relación directa con el apoyo que recibieran de los prefectos quienes, como queda dicho, ejercían autoridad en asuntos de hacienda y guerra. Hasta bien entrado el siglo XX, existían las "columnas departamentales", verdaderos ejércitos locales que respondían al mando de los prefectos y sin cuya adhesión, los días del presidente estaban contados. 21 Esta fuerte influencia de los prefectos tenía lugar a despecho del carácter "unitario" o centralista del gobierno. Bajo este sistema, se suponía que las autoridades políticas departamentales debían manifestar la suficiente lealtad y sumisión como para garantizar la estabilidad de un gobierno. Pero esta relación ideal no existía en los hechos. Los prefectos se daban cuenta de que las peculiaridades geográficas de Bolivia favorecían las aspiraciones de mando propio que ellos pudieran tener y. de esa manera, el cargo se prestaba para alentar nuevos liderazgos en provecho propio. Fondo Melgar y Montaño, cit. 78 . 5. La fallida reforma política de Linares El presidente José María Linares (septiembre 1857-enero 1861) pese a su condición de civil, llegó al poder luego de una década de incesantes conspiraciones y alzamientos que auguraban una época tan convulsa como la que él mismo vivió siendo feroz opositor de Belzu y de Córdova, hijo político de éste a quien logró derrocar. Por tanto, él sabía perfectamente que para neutralizar el poder de sus potenciales 'OPINIONES Y ANALISIS' ' O P I N I O N E S Y ANALISIS- adversarios, era urgente hacer algo para reducir el poder de los departamentos y, por consiguiente, de los prefectos. en Oruro: la capital y su Cercado. Paria y Carangas. Nueve en La Paz: la ciudad de La Paz con su Cercado, Pacajes e Ingavi, Yungas, Omasuyos, Sicasica, Muñecas, Larecaja, Caupolicán e Inquisivi. Seis en Cochabamba: la capital y su Cercado, Chapare, Cliza, Tapacarí, Mizque, Arque, Ayopaya. Tres en Santa Cruz: la capital y su Cercado. Vallegrande con Cordillera y Chiquitos con Guarayos. Una en el Beni: la provincia de Mojos. Es posible que, teniendo en cuenta aquellas premisas, a los pocos meses de haber asumido el mando, Linares dictó el Decreto de 25 de diciembre de 185722por medio del cual se dividió al país en 32 "Jefaturas Políticas" que reemplazaron a los 9 departamentos existentes. Una justificación de esta medida era "que la estrechez del régimen administrativo central no satisface las necesidades de los pueblos y daña más bien sus intereses y progreso, colocando a las provincias en un estado de aislamiento con respecto a las capitales de donde dependen". No obstante sus claros objetivos centralistas, en la parte considerativa del Decreto de Linares se sostiene que el buen régimen de administración interior es aquel que deja a cada localidad un circulo de acción proporcionado a su cultura, su El Decreto señala, asimismo, "el deseo del Gobierno de proporcionar a las provincias más remotaslaposibilidaddecomunicarse directamente con él". En esta declaración se advierte con claridad que la intención no era otra que segregar a las provincias de sus cabeceras departamentales para debilitar la influencia política de éstas y de sus autoridades prefecturales. Se establece también que los gobernadores de provincia serán los "agentes naturales del Gobierno General" por lo cual se les otorga más independencia en el ejercicio de sus funciones. Es interesante transcribir cuáles eran las 32 Jefaturas. Se crearon tres en Chuquisaca: la ciudad de Sucre con su Cercado y Yamparáez, Cinti, y Tomina con Azero. Cuatro en Potosí: la capital y Lípez, Chichas, Porco y Chayanta. Dos en Tarija: la ciudad de Tarija con su Cercado más la provincia de Concepción, y la provincia de Salinas. Una en el Litoral: el puerto Lamar con la provincia de Atacama. Tres 22 Colección Oficial de Leyes. Decreros. Ordenes Seguiido Cuerpo. Tomo 1. Sucre, 1863. .y población y sus medias de cxistir [y] que el Gobierno en vez de exirir esa acción por medio de la centralización del poder que ejerce, desea una marcha política sujeta a principios darle mayor extensión uniformes que pueden armonizar, asimilar y proteger lasdiversaspartes en que se compone la república y extender a cada una el beneficio de la unidad centralizadora sin ser d e s p o t i s m ~ . ~ ~ c...] El Decreto restringía considerablemente la autoridad de los prefectos al establecer una relación directade los municipios (jefaturas) con el gobierno central, segregándolos de su mando departamental. Pero ocurría que los departamentos, aparte de esa visible dependencia del poder central, eran depositarios de una cultura, unas tradiciones y unos anhelos de sus habitantes que les otorgan personalidad propia, tal como siempre ha ocurrido en Bolivia. Y parte de todo esto eran (son) sus regiones interiores, sus provincias las cuales, durante el siglo XIX, debido a las precarias características de los transportes (mulas Resoluciones Supremas. 23 Ibid 'OPINIONES Y ANALISIS' y llamas) y a su inserción en la economía agraria con su peculiar producción, jugaban un papel de primera importancia. Por lo general, las elites políticas del siglo XIX y de buena parte del XX, eran originarias de alguna provincia y allí descansaba la fuente primigenia de su poder. Teniendo en cuenta los factores anotados, el decreto de Linares fue juzgado con severidad por sus contemporáneos por los objetivos que él perseguía y pese a la poco convincente declaración de uno de sus justificativos, donde se establecía que "la unidad centralizadora no es despotismo". Uno de sus críticos principales fue Emeterio Villamil de Rada quien era presidente del Congreso a tiempo de producirse la revolución de Linares considerando que lo hecho por éste violaba los propios fundamentos de la repúbli~a.~' Una crítica semejante fue hecha por el historiador chileno Sotomayor Valdés quien fue diplomático de supaís enBolivia y conoció de cercalos sucesos que narra. Con respecto al Decreto dice: Desapareció la antigua división política de la república y se distribuyó su territorio, [que estaba] antes dividido en nueve departamentos, entre treinta y dos circunscripciones ojefaturaspolíticas quedando sus respectivos jefes en inteligencia directa e inmediata con el gobierno. De esta suerte, la dicladura fue precisándose en su organización hasta tomar, por decirlo así, la forma geométrica del circulo: todo quedó dentro de ella y a todas partes alcanzó la influencia del poder central." 24 Ver, E. Villamil de Rada, Juicio a la revolución de Linares. Arequipa, 1858. 25 R. Sotomayor Valdés, Esiudio histdrico de Bolivia bajo la administración del general José María de Achá. Santiago, 1874, p. 110. Pese a todas las declaraciones sobre que su reforma favorecía a la justicia y mejor administración y que era un freno al despotismo, Linares le abrió paso a este estilo de gobierno pues, al año siguiente, él mismo, mediante otro decreto, se proclamó Dictador asumiendo la plenitud de los poderes y creando cortes marciales para la represión de sus adversarios políticos. Es el único presidente en la historia boliviana que no convocó a congreso o reunión legislativa alguna y aunque ha pasado a la historia como un hombre probo y bien intencionado, los resultados de su labor como gobernante son negativos. Sus tres años y medio de gobierno fueron trágicos; proliferaron las persecuciones políticas y las arbitrariedades, se produjeron peligrosos enfrentamientos diplomáticos y comerciales con el Perú, país que estuvo apunto de invadir Boliviacuando poseía una amplia superioridad militar y económica. Finalmente, Linares fue relevado del gobierno por el ejército que estaba al mando de sus más estrechos colaboradores a quienes se ha acusado de traición por haber perpetrado lo que, por primera vez, se llamó "golpe de Estado".' 6. El largo debate descentralizador y e1 intento frustrado de 1.983 Desde el fin de los gobiernos militares en 1983, surgió en el país una convicción que había sido largamente procesada: democracia y centralismo son incompatibles. Eso dio lugar a que apareciera una fuerte corriente a favor de la descentralización, la cual entusiasmó a políticos, parlamentarios, gente de prensa y, sobre todo, a los dirigentes cívicos departamentales. Al adquirir una fuerza extraordinaria en todos los departamentos, surgió del movimiento cívico el impulso necesario para que se elaboraran proyectos de legislación descentralizadores. Así fue cómo, entre 1983 y 1989, se presentaron al Congreso Nacional 'OPINIONES Y ANALISIS' 14 proyectos suscritos por iepresentantes nacionales, por el poder ejecutivo, por las comisiones de ambas cámaras y por los comités Ellos versaban sobre dos puntos principales: creación de una asamblea departamental y elección popular del prefecto. Todos ellos quedaron archivados durante el gobierno del presidente Paz Estenssoro, abierto y decidido opositor a la descentralización. de origen y en febrero de 1993, el proyecto fue aprobado unánimemente por la cámara alta.27 Concientes de que ese tema había sido tratado durante varios años en discusiones muchas veces estériles. los legisladores, según lo registró la prensa de esos días, entonaron emocionados el himno nacional. Era un día histórico para el país. En adelante, éste sería descentralizado. En el proceso electoral de 1989 renació el interés por la descentralización. Tanto los candidatos al ejecutivo como al legislativo, se comprometieron a impulsar el cambio, y varios de ellos incluso llegaron a firmar convenios escritos con los comités cívicos para hacerlo si llegaban al gobierno. Fue así como el nuevo presidente de la república creó un órgano técnico de carácter permanente llamado EMSO, con el fin de elaborar un proyecto concertado de descentralización. El EMSO contó con generosoapoyo y financiamiento de la cooperación internacional, y produjo varios quintales de documentos que, como se verá, fueron tirados a la basura por el propio gobierno que había dispuesto su creación. Pero inmediatamente después, sucedió algo insólito. Gonzalo Sánchez de Lozada, jefe principal de la oposición, encabezó una campaña en contra de la descentralización arguyendo que eso causaría la "yugoeslavización" de Bolivia, no obstante de que los senadores del MNR habían votado a favor. El Gobierno del presidente Jaime Paz Zamora, cediendo aesas presiones y tal vez porque en el fondo tampoco él creía en el cambio de sistema, instruyó a su brigada parlamentaria a olvidarse del asunto. No hubo debate en la Cámara de Diputados y el prometedor proyecto quedó archivado hasta el día de hoy. El mismo no era radical ni definitivo y hasta podría ser calificado como tímido. Pero, de todasmaneras, contenía el diseño de un gobierno departamental presidido por un prefecto con nuevas y más importantes atribuciones y una asamblea departamental, ambos elegidos por el pueblo. A partir de ahí se pudo haber acumulado valiosas experiencias durante los últimos 12 años. En forma paralela, en 1992, laGTZ alemana propició lareunión, durante varios meses, de un grupo de trabajo compuesto por parlamentarios, representantes de partidos políticos, dirigentes sindicales y campesinos y las principales figuras de los nueve comités cívicos departamentales. En sucesivos simposios, seminarios y talleres llevados a cabo en un lujoso hotel de Cochabamba, a mediados de 1992, se dieron los últimos toques a un proyecto concertado entre todos los sectores participantes. De inmediato fue introducido al Congreso Nacional quien lo derivó al Senado para que éste actuara como cámara 26 Información escrita en poder del autor 27 Ver, Gaceta del Senado, Estrategia de descentralizariónpara Bolivia. Proyecto de Ley, Año 1, N" 3. La Paz, Julio, 1992. Además. Proyecto de ley 10186.92, Proyecro de ley de descenrralización administratira aprobado por el Senado Nacional como rámnro de origen y que en l a actualidad se encuenrro en lo cámara revisora (Diputados). La Paz. 1992. (Ambos documentos en poder del autor). 'OPINIONES Y ANALISIS- 7. 'OPINIONES Y ANALISIS' L a "participación popular" y las reformas constitucionales de 1994. Los propugnadores de la LPP, (igual que quienes redactaron el Decreto de Linares), sostienen que ella ha significado una drástica descentralización pues se transfiere la propiedad de la infraestructura de salud y educación alos municipios, más una alícuotade los impuestos nacionales. Sin embargo, la potestadde nombrar y remover funcionarios públicos en estas áreas sociales, queda restringida al gobierno central y, de esa manera, logra el vasallaje de todos los municipios que Huelga decir que en comprenden la totalidad del territorio na~ional.'~ la administración de estos recursos, nada tienen que hacer los prefectos departamentales. Apenas encarpetado el proyecto que mereciera aprobación senatorial, la energía de los políticos (tanto oficialistas como opositores) se orientaron a buscar un sucedáneo para la descentralización a fin de neutralizar el potencial descontento que esa acción hubiese podido ocasionar. Con inusitada rapidez se sancionó una Ley de Participación Popular (LPP) introduciendo, además, reformas constitucionales orientadas a sepultar la descentralización. El Decreto de Linares, glosado arriba, guarda una curiosa semejanza con la LPP de 20 de abril de 1994, no obstante que ésta fue promulgada siglo y medio después. La LPP creó 3 11 municipios en el país (equivalentes a las 32 jefaturas políticas de 1857), los cuales, a partir de su creación, entablaron una relación directa con el poder central ignorando a sus capitales departamentales y, asimismo, causando una virtual desaparición de las provincias como territorios políticoadministrativos. No obstante, marcando una delicada incongruencia y un caso de inconstitucionalidad, la LPP introdujo el término territorial de "municipios" ajeno a la Constitución en vigencia, la cual señala que la república está dividida en departamentos, provincias, secciones de provincias y cantones. La adopción de la LPP se produjo luego de 20 años de vigencia de las Corporaciones Regionales de Desarrollo, una suerte de descentralización financiera que dotó a los departamentos recursos propios con el nombre de "regalías". Estas, además de las subvenciones enviadas por el Tesoro Nacional, eran administradas con bastante discrecionalidad por los prefectos que presidían los directorios de las Corporaciones los cuales estaban integrados por miembros de la sociedad civil que actuaban a manera de síndicos. I La LPP formó parte de un conjunto de reformas introducidas en 1994 relativas a un reordenamiento territorial del país hecho con un marcado sesgo centralista y debilitando la autoridad que, hasta entonces, venían desempeñando los prefectos. Los artículos 108 a 110 de la Constitución de 1967, autorizaba la formación de gobiernos departamentales y abría la posibilidad de que los prefectos pudieran ser designados mediante voto popular y directo. Dichos artículos fueron reemplazados por otros donde los departamentos se constituyen en sede de un mero "poder ejecutivo a nivel departamental". Se establece, expresamente, que esta autoridad será designada por el presidente de la república. - - Las mismas reformas d e 1994 crearon los Consejos Departamentales cuyos miembros son elegidos por los concejos municipales, dando lugar así a una interferencia entre los diferentes 28 Una critica lúcida y razonada a la "panicipaeión popular" entendida como una sublimación de la tendencia municipalista en desmedro del nivel intermedio o departamental, puede verse en F. X. Barrios Suvelza. El Esrado Triterritorial, una nueva descentralización para Bolivia, La Paz. 2002, pp. 69-1 16. La Paz, 2002. 'OPINIONES Y ANALISIS- niveles de gobierno. Estos consejos poseen atribuciones limitadas que lindan en lo simbólico y que figuran en una Ley de Descentralización Administrativa la que, paradójicamente, fortalece el centralismo. Su promulgación no hizo otra cosa que adaptarse, en la mayor forma posible, a la Ley de Participación Popular. Sobre este tema, Barrios Suvelza hace el siguiente comentario: Las prefecturas bolivianas [de acuerdo a las reformas d e 19941 no son otra cosa quc entidades geográficamente desconcentradas del ejecutivo nacional. En sentido estricto, no sólo no hay un poder legislativo departamental sino que tampoco existe un poder ejecutivo departamental en el sentido de la división horizontal de poderes. Los llamados consejos departamentales conformados como cuerpos deliberativos adyacentes al prefecto, están conformados desde los municipios. l...] Se trata, por lo demás, de un control de alarmante esterilidad por las mismas disposiciones de la Ley d e Descentralización Administrativa que abren en un parágrafo la posibilidad de censura al prefecto e, inmediatamente después, neutralizan tal posibilidad en un parágrafo posteri~r.'~ Las reformas de 1994, incorporadas al año siguiente al texto constitucional, tuvieron implicaciones políticas puesto que permitieron a los tres partidos principales copar, con carácter monopólico, los concejos municipales de los recién creados 31 1 municipios. Cada uno de los concejales electos bajo una sigla partidaria se convertía, de inmediato, en un agente electoral de ese partido, creando la falsa sensación de que los partidos hegemónicos eran poderosos puesto que estaban organizados y tenían presencia hasta en el Último rincón del país. En el fondo, lo que sucedió fueun aprovechamiento de los partidos inscritos en la Corte Nacional Electoral para legitimar el uso de fondos públicos procedentes de las remesas con cargo a participación popular. El desprestigio sufrido como resultado de estas prácticas se vio, 29 Ibid. 88 I 'OPINIONES Y ANALISIS- dramáticamente, al producirse el derrumbe de la "democracia pactada" en octubre de 2003. I I /! * 8. Las autonomías y la elección de prefectos El siglo XXI comenzó en Bolivia con una activa movilización social que fue acompañada de protestas callejeras que muchas veces desembocaron en violentos disturbios. Los primeros y de mayor intensidad tuvieron lugar en Cochabamba el año 2000 en protesta contra la súbita elevación de las tarifas en el servicio de agua potable a cargo de una poderosa compañía extranjera, lo que degeneró en enfrentamientos con las fuerzas del orden. Las cosas fueron empeorándose a lo largo de los tres años siguientes para culminar, en octubre de 2003 con la insurrección popular de El Alto que culminó con el derrocamiento del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada. De esa manera terminaron dos décadas de democracia pactada (1 983-2003) lo que dio lugar aun replanteamiento de todo el sistema político vigente y al surgimiento de nuevos actores sociales. El tema de la descentralización que, desde las reformas de 1994, había sido relegado a los niveles más bajos de las preocupaciones del poder público y de los medios, recobró súbita actualidad. La súbita caída del régimen imperante que diversos sectores atribuyeron al "agotamiento del modelo neoliberal", desde otro punto de vista puede interpretarse como el agotamiento y reiterado fracaso del centralismo gubernamental. Pero los cuestionamientos al centralismo ya no se hicieron bajo los tímidos moldes diseñados en la propuesta legislativa de 1993 sino con características mucho más radicales. Un movimiento indígenapaceñoempezó aplantear la institucionalización de la "nación aymara" lo que dio lugar a que, a los pocos meses, surgiera la réplica 'OPINIONES Y ANALISIS' cruceña llamada "nación camba". De esa manera nació una fuerte tendencia hacia las autonomías departamentales. La propuesta autonómica va mucho más allá de aquella descentralización donde el gobierno nacional transfiere a los departamentos y municipios ciertas competencias que son privativas suyas. En este modo de estado sigue predominando el nivel central el que, en definitiva, detenta la fuente del poder. En el sistema autónomico, en cambio, el poder reside en las regiones las cuales pueden tomar decisiones y aun legislar sobre materias dentro de su jurisdicción. El único límite a este tipo de autonomía es la constitución nacional cuyas normas son de aplicación obligatoria y garantizan la estatalidad. El planteamiento autonómico, que originalmente surgiera del movimiento indígena, encontró ambiente propicio en Santa Cruz donde se lo adoptó como propio y, a partir de entonces, está siendo defendido con singular vehemencia. Punto central de la propuesta autonómica es el reconocimiento de los derechos territoriales de las regiones por encima de cualquier otro poder. El corolario es que para una nueva administración de este tipo, se necesita una inmediata elección popular de los prefectos. Estaposición, tan novedosacomoinesperada, procedía de una región próspera y con un fuerte sentimiento de identidad local dando lugar a que se la viera con suspicacia en el resto del país. Con la excepción de Tarija y Beni, en los demás departamentos se arguyó que la propuesta cruceña se hacía teniendo en cuenta sólo el interés de esa región. Se agregaba que siendo Santa Cruz el departamento más rico del país, la autonomía no era sino una estrategia para apoderarse, en forma egoísta, de los recursos naturales que allí existen. Y no escasearon voces que endilgaron a los cruceños el viejo epíteto de "separatistas". En medio del apasionado debate autonómico, reapareció la demanda por una inmediata convocatoria a la Asamblea Constituyente. Esta bandera fue enarbolada por las fuerzas sociales triunfantes en octubre de 2003 y por los departamentos donde la propuesta autonómica no gozaba de simpatías. Todos ellos arguyeron que la autonomía departamental debería ser tomada en cuenta sólo como uno de los puntos de la agenda de la Constituyente, instancia suprema que tenía la potestad de aprobarla o rechazarla. Lareaccióncruceñaante aquellos hechos, fueexigir lainmediata adopción del modelo autonómico a ser ratificado por un referéndum previo a la reunión de la Constituyente. Se temía que esta magna asamblea estuviera compuesta por una mayoría indígena que reunida no reflejaría la verdadera composición social del país y que, además, ahogaría la posibilidad de adoptar el modelo autonomista. A manera de respaldo popular a esta iniciativa, el comité cívico cruceño convocó a una concentración popular que logró reunir a centenares de miles de personas que se pronunciaron masivamente por la autonomía. Esta acción estuvo seguida de una solicitud escrita a la Corte Nacional Electoral, con las firmas necesarias establecidas por ley, para que ésta convoque al referéndum autonómico. Fue así como se produjo una polarización entre el oriente y sur del país, de un lado, y los departamentos de occidente, por el otro, estos últimos respaldados por los movimientos sociales y los indígenas. En el mes de mayo de 2005 la situación se agravó con el radical paro de la ciudad de El Alto a10 que se sumó un masivo bloqueo de carreteras en el Chapare y el altiplano. El Gobierno, víctima de fuego cruzado de las regiones en conflicto, y minado por sus propias indecisiones, actuó con nerviosismo y en forma ambivalente lo que hizo temer, con fundadas razones, el estallido de una guerra civil. El presidente Carlos 'OPINIONES Y ANALISIS' Mesa presentó su dimisión la cual, luego de tensas y cruciales horas vividas en la ciudad de Sucre, donde se reunió el congreso, fue aceptada nombrando en su lugar al presidente de la Corte Suprema, Dr. Eduardo Rodríguez Veltzé. La convocatoria a elecciones de prefectos La controversia en torno a qué evento debía ser primero, si referéndum autonómico o asamblea constituyente, se fue agudizando hasta producir una polarización oriente-occidente. El presidente Mesa consideróque parareducir esas tensiones regionales, se hacía necesario convocar a elecciones d e prefectos mediante voto popular. Era una decisión que se situaba en un punto intermedio con respecto a las dificultades que se estaban creando a raíz del antagonismo asamblea constituyente-referéndum autonómico. Pero estaba de por medio el problema d e q u e l a Constitución d i s p o n e q u e e s a autoridad departamental debe ser designada por el presidente de la república. Como en otras ocasiones, era necesario encontrar el resquicio legal para que la nueva modalidad de elección no fuera tachada de violatoria de la Carta Magna. Fue así cómo el 28 d e enero de 2005 mediante Decreto Supremo No 27988 se convocó a elecciones de prefectos. L a referida norma expresa: Considerando: Que el parágrafo 1 del artículo 1 de la Constitución Política del Estado establece que Bolivia adopta para su gobierno, la forma democrática representativa y participativa. Que el artículo 35 de la Constiiución Política del Estado señala que las declaraciones. derechos y garantías que proclama la Constitución, 'OPINIONES Y ANALISIS' no serán entendidos como negación de otros derechos y garantías no enunciados que nacen de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno. Que el parágrafo 1 del artículo 109 de la Constitución Política del Estado determina que, en cada departamento el Poder Ejecutivo está a cargo y se administra por un Prefecto designado por el Presidente de la República. Que el artículo 4 de la ley N" 1654 de Descentralización Administrativa, reitera esta disposición constitucional. Que el inciso c) del artículo 3 de la Ley 1984, Código Electoral, establece el principio de participación que consiste en el derecho de iodos los ciudadanos de participar a plenitud y con absoluta libertad en la constitución democrática de los poderes públicos y en el referéndum, con las únicas limitaciones y restricciones que determina el ordenamiento legal de la república y que los derechos y responsabilidades cívicas de la ciudadanía se ejercen fundamentalmente en los procesos electorales y mediante partidos políticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas jurídicamente reconocidos. Que los artículos 13 y 14 del Código Electoral atribuyen al órgano electoral jurisdicción y competencia para administrar procesos eleciorales en todo el territorio de la república desde su convocatoria hasta su conclusión así como para conocer y resolver asuntos administrativo-electorales. técnico-electorales y contenciosoelectorales. Que el artículo 15 del Código Electoral define que la división política y administrativa de la república en departamentos, provincias, secciones de provincias y cantones, determina la competencia y jurisdicción del organismo y autoridades electorales. 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANALISIS- Que el inciso p) del artículo 29 del Código Electoral establece que es atribución de la Corte Nacional Electoral programar, organizar, dirigir, coordinar, ejecutar, controlar y evaluar las actividades técnicas y administrativas del proceso electoral. Artículo 3. (Selección). El Prefecto del Departamento será seleccionado de listas de candidatos presentadas por los partidos, agrupaciones ciudadanas, pueblos indígenas o alianzas con personalidad jurídica en vigencia. Que Bolivia está viviendo un proceso de transición histórica en el cual resulta de primordial importancia profundizarla descentralización administrativa. Artículo 4. (División electoral del territorio). Para las elecciones de prefecto, s e divide el territorio d e la república en nueve cireunscripeiones electorales departamentales correspondientes a los nueve departamentos del país. Que en ese propósito es necesario avanzar con medidas concretas que acerquen al ciudadano a la toma de decisiones en el ámbito departamental sin que ello signifique vulnerar los preceptos constitucionales. Artículo 5. (Selección en las circunscripciones territoriales). La selección del Prefecto del Departamento se hará en circunscripción departamental. Artículo 6. (Ausencia del titular). Cuando los prefectos designados mediante el procedimiento que se establece en el presente decreto dejaran sus funciones en forma definitiva, serán reemplazados por ciudadanos designados directamente por el Presidente de la República. En Consejo de Gabinete, Decreta: Artículo 1. (Convocatoria a elecciones). S e convoca a elecciones para la selección de un prefecto en cada uno de los departamentos de la república el día domingo 12 de junio de 2005 para el período constitucional 2005-2007. Artículo 2 . (Designación Constitucional). 1. Los ciudadanos seleccionados en cada departamento mediante voto universal, directo, libre, obligatorio y secreto, serán designados prefectos por el Presidente de la República en cumplimiento de lo establecido en la Constitución Política del Estado, a los cinco días de emitido el informe final por la Corte Nacional Electoral. DurarAn en sus funciones hasta l a conclusión del presente período constitucional. 11. El Presidente de la República designará como Prefecto del Departamento al candidato que en la votación hubiera obtenido la mayoría simple de votos válidos emitidos. Ariículo 7 . (Alcance). La CorteNacional Electoral tendrá competencia para adoptar las resoluciones que el buen desarrollo del proceso exija y aplicará en lo pertinente, las disposiciones del Código Electoral. Artículo 8. (Plazos). La Corte Nacional Electoral aprobará el calendario de las elecciones hasta 23 días después de lapromulgación del presente decreto. 1 ~ 1 A fin d e o t o r g a r viabilidad c o n s t i t u c i o n a l a l d e c r e t o d e convocatoria, se h a e m p l e a d o un interesante raciocinio lógico-jurídico q u e podría sintetizarse así: el presidente d e la república tiene la potestad d e designar al prefecto d e l departamento pero la Constitución n o establece l a s modalidades q u e e l titulardeesa prerrogativa(e1 presidente d e l a república) d e b a tener e n c u e n t a al m o m e n t o d e hacer tal 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANALISIS' designación. Puede basarse' en sondeos de opinión, hacer consultas públicas o pedir al congreso que le sugiera nombres. Dentro de esa misma lógica, el presidente resolvió preguntarle directamente al pueblo qué persona le parece mejor para ser designada prefecto de cada uno de los nueve departamentos de la república. A eso, el decreto ha llamado "selección" lo que equivale a una "predesignación". La sutileza semántica de ambos términos le da contenido al decreto. limitativos. Por tanto, la soberanía del pueblo y la forma republicana de gobierno autorizan al poder público a ampliar esos derechos de manera tal que no se arguyan omisiones constitucionales para otorgar al ciudadano sólo los derechos que aparecen específicamente enunciados en la Carta. CONCLUSIONES Hay otro elemento de análisis que corresponde a la teoría jurídica y eso es la distinción entre el ejercicio y el goce de un derecho. Mientras el goce está implícito en la declaratoria de ese derecho y es inseparable de su esencia, el ejercer o no ese mismo derecho, es potestativo de su titular. Sería una aberración pensar que todos los derechos consagrados en la Constitución y en las leyes deban ser necesariamente puestos en práctica por la persona a quien van dirigidos y que el no hacerlo hace perder ese derecho o implica algún tipo de sanción. Es más: la designación de prefectos no figura entre las atribuciones específicas del presidente de la república como es el caso del Contralor General o los comandantes de las Fuerzas Armadas y Policía a que se refiere el artículo 96 de la Constitución. El artículo 109 sólo hace una mención indirecta al establecer que "en cada departamento el Poder Ejecutivo está a cargo y sea administra por un prefecto designado por el presidente de la república". El reglamentar, mediante decreto, la forma en que se llevará a cabo esa designación, está dentro de las competencias presidenciales. La parte considerativa del decreto hace una mención pertinente al artículo 35 de la Constitución, recordando que los derechos y garantías que ella reconoce a los ciudadanos no son, en manera alguna, Tanto los prefectos como los departamentos regidos por ellos, son parte consubstancial a la existencia del estado boliviano. Nacidos con una fuerza heredada del régimen espa~iol de intendencias, la presencia de ambos en el escenario político ha sufrido las oscilaciones y vicisitudes propias del acontecer nacional. El papel de los departamentos y prefectos se ha restringido cada vez que surgen tendencias autoritarias o centralistas. En nuestra historia ha habido dos ocasiones donde el poder ejecutivo ha buscado un trato directo con los distritos menores del país (provincias y municipios) prescindiendo de los departamentos: el primero en 1857 y el segundo en 1994. En enero de 2005 se vio la necesidad de convocar a elecciones populares paradesignar prefectos como una manerade aliviar la tensión existente entre quienes postulan la instauración de un régimen autonómico y aquellos que supeditan esa medida a lo que resuelve la Asamblea Constituyente. En ese sentido, el deseo de que realicen elecciones prefecturales, parece unánime. Después de tensas y angustiantes jornadas que vivió el país en mayo y junio de 2005, se produjo un cambio de gobierno. El nuevo 'OPINIONES Y ANÁLISIS' 'OPINIONES Y ANALISIS- presidente decidió postergar la realización de las elecciones prefecturales para hacerlas coincidir con las elecciones generales, en diciembre del mismo año. CATÁLOGO DE COMPETENCIAS EN EL NIVEL INTERMEDIO: S I T U A C I ~ NACTUAL Y EVOLUCIÓN José Antonio Terán Carreón* La elección directa de los prefectos no colma las expectativas en torno a descentralización o autonomías si no se les asigna competencias y poderes a ser ejercidos en sujurisdicción departamental. No obstante, dicha elección es un paso trascendental para iniciar procesos de modernización del estado. Introducción y enfoque El presente documento que presenta un enfoque analítico sectorial, está basado en la experiencia de los últimos 11 años de descentralización local y ambigüedad departamental, busca identificar roles y responsabilidades concretas para el nivel intermedio en los principales subsectores de provisión de servicios sociales y en la promoción del desarrollo económico local. 1 j j i ! ! Es evidente que existen otros ámbitos importantes que deberían caer en la responsabilidad de los futuros gobiernos departamentales autónomos, sin embargo es necesario que los más importantes empiecen a ser estudiados dado el nivel de complejidad técnica que representan. Se ha excluido de manera premeditada el tratamiento de los servicios denominados "seguridadciudadana", debidoala necesidad deencontrar un espacio de análisis exclusivo para este tema, pues su complejidad amerita investigaciones de campo que permitan propuestas serias y profesionales. * 1 Es Director Ejecutivo de FAM - Bolivia. Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización en que trabaja. 'OPINIONES Y ANALISIS' El análisis de competencias del nivel intermedio, incentivado por las propuestas cruceñas, ha quedado limitado a la revisión de matrices que buscan determinar niveles de responsabilidad sectorial frente al ordenamiento del Estado ocurrido a partir de 1994. Una de las primeras matrices construidas para fines informativos, fue trabajada por el autor en enero del año 2002', siendo permanentemente alterada, sin respetar autoría, toda vez que aparece la propuesta cruceña de autonomías, que bajo el rótulo de "propuesta fiscal financiera"', plantea modificaciones al sistema de relaciones fiscales intergubernamentales, clarificando competencias del nivel nacional, adicionando competencias al nivel local, pero evitando de manera notoria definir competencias paralos futuros "gobiernos departamentales autónomos". Es así que una tabla de orientación, construida para fines informativos, modificaciones incluidas, es hoy el instrumento de análisis y propuesta, que por las características anotadas, evita evaluaciones técnicas más sólidas y profesionales. Por esta razón, el enfoque adoptado en el presente estudio está soportado por un análisis de antecedentes que buscaidentificar momentos políticos y limitaciones técnicas que evitaron la implantación de un nivel de gobierno en los departamentos, con resultados negativos y de desprestigio al proceso boliviano de descentralización y cuyas deficiencias fueron permanentemente criticadas desde el inicio de su implementación. 1 "Bolivia: Elementos en la Descenrralización Fiscal", DEXIA Crédit Local, Département Etudes et Documentarion, José Antonio Terán, Enero de 2002. 2 Santa Cruz Propone Autonomías Departamentales, Descentralización Fiscal Finaneiera, Mario Galindo (2005). Documento publicado en la prensa nacional. ! . 'OPINIONES Y ANALISIS- Si bienes necesario conocer los antecedentes, es más importante enfocar el análisis desde el punto de vista de la provisión de servicios al ciudadano. Al final del día, los éxitos en las reformas del estado están determinados por las mejoras en la calidad de vida que experimenta el ciudadano a consecuencia de la entrega de un buen servicio o bien físico desde las entidades del estado. Finalmente, aunque parezca ya una posición caprichosa, es necesario ratificar que no es posible modificar competencias sin afectar el sistema de relaciones fiscales y viceversa. Una primera aproximación a l a definición de competencias del nivel intermedio, tiene consecuencias en los flujos fiscales entre niveles territoriales, por esto, una vez conceptualizadas las principales competencias, sería necesario evaluar de manera al menos global, los escenarios fiscales resultantes. Compromiso político y el vientre de alquiler El primer gobierno de Sánchez de Lozada iniciado en agosto de 1993, combina una serie de medidas de reformas estructurales del aparato productivo nacional como la capitalización de las empresas públicas, con reformas descentralizadoras como el proceso de municipalización, adicionando a esto medidas de corte electoralista como el bonosol. Ciertamente, estas medidas denominadas "reformas de segunda generación" han dejado interrogantes sobre la verdadera intencionalidad de un gobierno que, a consecuencia del repris frustrado (segundo gobierno de Sánchez de Lozada), hoy puede ser mejor interpretado en sus verdaderas intenciones. A casi 10 años del proceso de capitalización, no caben dudas que la desregulación de mercados y la participación del sector privado 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANALISIS' en actividades productivas y'de servicios privilegiadas hasta entonces sólo para el sector público, fueron medidas inevitables, aunque sin duda la forma, panicipación, organización y resultados de este proceso sean cuestionables. barata. Las reformas del meso se vienen sí o sí, corresponde afrontarlas de manera seria y profesional, no quedan espacios para las equivocaciones. Pero, ¿qué tienen que ver las reformas económicas con la reorganización del estado en el ámbito territorial?. Hoy ya no tengo dudas, las reformas económicas fueron acompañadas de adornos más o menos importantes para aplacar consecuencias. Como el gobierno de Sánchez de Lozada jamás creyó en gobiernos subnacionales fuertes y en procesos de redistribución del poder y del ingreso, consigue un "vientre de alquiler" para la participación popular que para mala suerte suya, hace bien su trabajo y lograconstruir institucionalidad y desarrollo en más de 300 municipalidades antes inexistentes. La gestión compartida y concurrente: un ejemplo de lo que no se debe hacer A cambio, evitaa todacostael desarrollo institucional del meso y los fondos de inversión y desarrollo, últimos reductos disponibles para las pegas, la prebenda y el clientelismo. Sus intenciones se clarifican en su segunda gestión de gobierno, donde desconoce su relación con el "vientre de alquiler" (ya no lo necesita), siente náuseas cuando percibe los resultados del diálogo 2000, captura otra vez los fondos de inversión a favor del yerno y sus colaboradores, maltrata a los departamentos con prefectos de bajo perfil y nuevamente hace oídos sordos a las demandas por una mejor provisión de bienes y servicios públicos descentralizados. ¿Algunas lecciones aprendidas?, sí, varias. Hoy estamos cada vez más concientes que la luz al fondo del túnel está encendida gracias a corrientes renovadoras que buscan nuevas estructuras para el funcionamiento del estado, la economía y la sociedad. Ya no son posibles compromisos políticos falsos, agendas ocultas y politiquería ¿Cuál es lamejor forma paraquelos ciudadanos no encontremos a los responsables cuando los servicios públicos son defectuosos?, Boliviaencontróel mejor modelo, los ministerios del gobierno nacional administran la planilla, los prefectos gestionan el servicio (i?) y los alcaldes financian la operación y mantenimiento. Si su niñoestáen unaescuelapúblicay tieneunamalaeducación, cuando acuda a pedir cuentas al Ministerio le dirán que ellos solo administran los recursos humanos, aún cuando no les corresponde y sugerirán que reclame al SEDUCA en la Prefectura. En el SEDUCA encontrará funcionarios pagados por el Ministerio y que enconsecuencia desconocen laautoridad del Prefecto, lamentándose estar ahí, le pedirán acudir al Municipio pues el problema puede ser que el alcalde no esté cumpliendo con el pago de los servicios de agua, energía e insumos, o en otro caso, dirán que vuelva al Ministerio pues ellos administran y deciden sobre los ítems. El Alcalde tiene algunas opciones de respuesta: por ejemplo: no tengo capacidad financiera para soportar los gastos de toda infraestructura de educación que existe en mi municipio, o, los funcionarios no responden a mi autoridad, hacen lo que quieren con el servicio, o en último caso, el Ministerio y el SEDUCA se olvidaron que en este municipio hay escuelas y no se asignaron ítems de docentes. 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANALISIS- ¿Quién da cuentas al ciudadano de los servicios sociales fundamentales?. La gestión compartida y concurrente3 es el modelo ideal para fracturar la provisión de los servicios sociales fundamentales y la dilución de responsabilidades. La gestión compartida y concurrente es el gran emisor de señales e incentivos perfectos para evitar responsabilidades. Salud, educación y otros sectores, hoy están en las manos de nadie. A manera de consuelo, aunque el costo es muy alto, podemos decir que en Bolivia descubrimos lo que no se debe hacer en la provisión de servicios descentralizados. terminan la fase de ejecución; c) gasto corriente mimetizado en las partidas de gasto de inversión; y d) intervención en competencias nacionales. No e s todo, revisemos el Artículo 510. de la Ley de Descentralización Administrativa No. 1654.' ¿El Prefecto tiene alguna responsabilidad concreta al margen de la muy repetida y desgasta "planificación departamental"?; ¿qué significa "y otros concurrentes con los gobiernos municipales"?; ¿qué significa promoción de la inversión privada?, jcuál es el límitede su accionar?. Al final de cuentas hace diez años que los prefectos hacen todo y nada con el dinero de sus departamentos. ¿Evidencias?, es suficiente revisar de manera rápida el programa de inversiones de las prefecturas5 y se encontrarán al menos cuatro características comunes y repetitivas: a) agresiva intervención en competencias municipales6; b) proyectos que nunca 3 Ley 1551 de Participación Popular, artículo 14 incisos c, d y j, además de Ley 1654 de descentralización administrativa ariículo 5 incisos f. g y h y Ley 1565 de reforma educariva capítulo X. 4 Ver articulo 5 incisos e, f. g, h. v y w. 5 Información básica del SISIN s e puede encontrar en el s i t i o web: www.vipfe.gov.bo 6 Hasta antes de la Ley del Diálogo las Prefecturas gastaron anualmente en promedio cerca de $us 50 millones, con la Ley en vigencia, hasta el año 2003 este nivel de invasión de comperencias cayó a más o menos $us 20 millones. En concreto, en los últimos 10 años las Prefecturas han dispuesto de más de Sus 2,000 millones. ¿Algún ciudadano ha detectado alguna inversión de impacto salvo algunas que para colmo son de competencia nacional?; jalguien se preocupó realmente de programas para la buena administración de cuencas y recursos hídricos?; jalguna prefectura tuvo o tiene programas serios de electrificación?; jalguien está desarrollando programas de investigación y asistencia técnica para la promoción del desarrollo económico?. Es difícil encontrar respuestas afirmativas, el diseño de competencias del nivel intermedio responde a una decisión política destinada a conservar un espacio político partidista y no precisamente al desarrollo regional. El Gobierno de entonces determinó roles generales y e n muchos casos irrelevantes para el nivel intermedio, con el objeto de contentar las presiones cívicas regionales, lograr más concentración de poder, mantener estructuras centralizadas y promover el municipalismo como única alternativa de provisión de bienes y servicios descentralizados. Con el retorno de1 MNR al Gobierno y el debiliramiento ocasionado a la estructura y capacidad de1 Estado en el Gobierno de Mesa, hoy nuevamente los gastos discrecionales e inversiones de competencia municipal. al margen de transferencias concretas, superan los $us 50 millones por año. Eficiencia en la asignación'de recursos y la provisión d e servicios Casi todos los análisis y evaluaciones acercade las competencias subnacionales buscan encontrar respuestas en base a conceptos abstractos. Se pretende identificar al que planifica, al que ejecuta, al que supervisa, quién hace desarrollo legislativo y otros parecidos7.Esto acompañado de definiciones generales, sólo termina siendo un listado de categorías sectoriales tales como "agricultura y ganadería en lo que compete al nivel departamental" o "asistencia social en lo que respecta a políticas de promoción...", etc. servicioss. basadas en criterios de eficiencia que tienen que ver con en el aprovechamiento de economías externas y economías de escala como señales indicativas paraunamejorasignación de recursos públicos y una adecuada estructura institucional para la provisión. Se trata por tanto, de encontrar formas de organización para la provisión costoeficiente, a efectos de que el proceso de descentralización se perfeccione, se evite sobrecarga de competencias en el ámbito local y se clarifiquen las responsabilidades frente al ciudadano. Competencias e n los sectores sociales La experiencia ha demostrado que el mejor punto de entrada es la identificación del bien o servicio que recibe el ciudadano para después ir subiendo y definiendoroles alos distintos niveles territoriales y de administración. En este contexto, se hará un esfuerzo para que las propuestas a ser planteadas en el presente documento. partan del análisis del servicio y, a partir de él, de sus esquemas de organización y regulación. Adicionalmente. es necesario notar aue aún cuando los análisis clásicos concentran sus esfuerzos en la aplicación del famoso principio de subsidiaridad, está demostrado que es necesario además considerar ciertos criterios de eficiencia económica en el análisis y evaluación de la provisión de servicios públicos descentralizados. Por consiguiente, el lector deberáestar preparado paraencontrar propuestas de descentralización y centralización en la provisión de 7 Véase Urendal. C.,"Autonomias: Visión eimpactoque tendrianen Santa Cruz", en Opiniones y Análisis No. 73, extractado de "Separando la paja del trigo, bases para constituir las autonomías departamentales" del mismo autor. No es propósito del presente documento estudiar todos los sectores sociales que debían ser de responsabilidad departamental, esto corresponde a un estudio de diseño específico y que está fuera del alcance del documento. Sin embargo, es imprescindible tomar posiciones sobre algunos sectores fundamentales como son educación, salud y agua. Educación El sector cuenta fundamentalmente con los siguientes servicios: educación preescolar, educación primaria, educación secundaria y educación superior que incluye universidades, normales y educación técnica o alternativa. En este sector resulta importante considerar que cuanto más cerca del ciudadano esté la entidad responsable de la provisión, el 8 Ya muchos autores hablan de centralizar para profundizar la descentralización. 'OPINIONES Y ANALISIS' 'OPINIONES Y ANALISIS- servicio puede mejorar en t6rminos de eficiencia dada la posibilidad de un mejor accountability social. niños y jóvenes no cumple los estándares?; jal municipio?; j a la prefectura o futuro gobierno departamental autónomo? o, finalmente, jal Ministerio de Educación?. El sector experimenta el siguiente escenario: Lo primero es lo primero, la provisión de este servicio debe estar a cargo de la entidad estatal más cercana al ciudadano, es decir lamunicipalidad. Esto quieredecir que laautoridad local es responsable de lainfraestructura, elequipamiento, laoperación (incluyendo recursos humanos) y e l mantenimiento. Ahora bien, ¿están todas las municipalidades en condiciones institucionales mínimas para cumplir con este reto?; ¿corresponde implantar servicios de educación en todas las comunidades de todos los municipios o es más eficiente compartir servicios en un nivel institucional supramunicipal implementando alternativas de transporte y alojamiento escolar que pueden resultar menos costosos y más efectivos? 1) El responsable de los servicios de educación preescolar, primaria y secundaria es: el municipio para la provisión de l a infraestructura, equipamiento, operación y mantenimiento; la prefectura para la coordinación, seguimiento y control; y el gobierno nacional a través del Ministerio de Educación es responsable de la provisión de los recursos humanos. 2) La responsabilidad sobre educación superior está a cargo de universidades estatales autónomas financiadas por el gobierno nacional y las normales superiores encargadas de la formación de docentes para educación primaria y secundaria están bajo responsabilidad del gobierno nacional, aunque su operación está terciarizada. 3) La educación superior es responsabilidad del gobierno nacional y salvo las universidades, los otros servicios se proveen en diversos centros bajo acuerdos especiales con entidades privadas, municipalidades y universidades. El subsector correspondiente a educación preescolar, primaria y secundaria, es el que presenta mayores dificultades a consecuencia del modelo de provisión con responsabilidad concurrente y compartida. En este caso es imprescindible clarificar roles y responsabilidades. jA quién debe pedir cuentas el ciudadano cuando el servicio que reciben Las respuestas no son simples, podemos aproximarnos a algunas: 1) La modalidad de provisión del servicio de educación preescolar, primaria y secundaria, está agotado y no soporta más una estructura organizacional fracturada. 2) Es necesario definir un sistema competencia1 asimétrico para l a provisión municipal del servicio. Las municipalidades que atienden población superior a 50 mil habitantes deberían asumir de manera exclusiva la provisión del servicio. Aquellos con población igual o inferior a 50 mil habitantes tendrían que sujetarse a un sistema de acreditación para poder asumir a plenitud la responsabilidad del servicio. S ó l o aquellas municipalidades que atienden población superior a 50 mil 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES YANALISIS' de Hacienda para la operación de financiamientos condicionados. Tendría responsabilidades también en el seguimiento y evaluación de impactos de la política sectorial y en la consolidación de información del sector. habitantes y las "Ealificadas" por un sistemade acreditación de capacidades institucionales, podrían ser responsables del servicio,recibiendo el total de transferencias necesarias para este efecto. 3) En el caso de municipalidades no calificadas, el gobierno nacional debería delegar al nivel departamental la provisión completa y por tanto la responsabilidad plena sobre los servicios de educación preescolar, primaria y secundaria, incluyendo el financiamiento correspondiente. Esta delegación es temporal hasta que la municipalidad respectiva logre la calificación que corresponda. 4) La provisión del servicio implica responsabilidad en la infraestructura, equipamiento, operación (incluyendo recursos humano^)^ y mantenimiento. 5) Los futuros gobiernos autónomos, además de asumir responsabilidades en la provisión, tendrían roles importantes en la definición, seguimiento y evaluación de políticas educativas departamentaleslo, y la gestión de la información sectorial departamental, deberían además administrar el sistema de acreditación de capacidades institucionales y desarrollar actividades de regulación al sector privado. 6) 7) El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda, en cada período presupuestario y con base en metas sectoriales acordadas, operaría un sistema de transferencias condicionadas a municipalidades de más de 50 mil habitantes, "municipalidades calificadas" y Prefecturas, a fin de compatibilizar a través de incentivos financieros las políticas nacionales del sector c o n políticas departamentales determinadas por el gobierno autónomo departamental. En términos de cobertura poblacional, con base e n la información del Censo 200lL1,esta asignación de competencias y responsabilidades en sector, permitiría identificar que al inicio casi el 55% de la población del país estaría atendida por servicios municipales de educación preescolar, primaria y secundaria y el resto de estos servicios estarían bajo responsabilidad de los futuros gobiernos departamentales autónomos. El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación se quedarácon responsabilidades normativas, de definición de políticas nacionales y de coordinación con el Ministerio 9 Incluye además la provisión del desayuno escolar y otros asociados al servicio. 10 En el marco de la política nacional para educación preescolar, primaria y secundaria. 1I Ver INE - PNUD, "Bolivia Atlas Estadístico de Municipios 2005" 'OPINIONES YANALISIS' 'OPINIONES YANALISIS' esquema de provisión está agonizando pues experimenta el peor escenario posible. Entre 10 v 19.9 mil habitantes Entre 5 y 9.9 mil habitantes Menos de 5 mil habitantes Total 93 80 84 327 28.4% 24.5% 25.7% 1.320 596 220 8,274 15.9% 7.2% 2.7% I En relación a la educación superior, a estas alturas no deben existir dudas de que los sistemas de evaluación, seguimiento y rendición de cuentas, requieren ser atendidos por el nivel intermedio, puesto que el Gobierno Nacional ha demostrado su incapacidad para hacerlo. Seguramente, una vez establecidos sistemas más competitivos entre centros privados y públicos, además de haberse implantado un sistema racional y equitativo de subsidios a las universidades públicas, asociado a sistemas serios de admisión, el hoy denominado sistema universitario, con el presupuesto actual, tendrá el dinero suficiente para ofrecer un servicio de calidad a los ciudadanos. Si el crecimiento vegetativo y programas de investigación y desarrollo exigen mayores financiamientos, corresponderá al gobierno autónomo departamental atenderlos, todo esto sin perjuicio que el gobierno nacional, a través del Ministerio de educación implemente un sistema adecuado de acreditación y regulación. Salud La situación del sector en términos de provisión de servicios es complejapor su naturaleza y formade organización. Con laaplicación del famoso modelo de "gestión compartida y concurrente", hoy este Para lograr un uso eficiente de su capacidad instalada en el sector salud, es necesario proveer servicios según niveles de atención y por especialidades. El modelo sanitario boliviano se organiza para proveer servicios a través del sistemade seguridad social12, los servicios públicos de atención en salud organizados por especialidad en cuatro niveles hoy bajo responsabilidad de todos y de nadie" y la provisión de servicios del sector privado. Debe destacarse que los últimos gobiernos promovieron la implementación de seguros universales que protejan a los más vulnerables. El seguro universal materno infantil, con coberturas limitadas y el seguro de vejez, son dos políticas sectoriales que hoy están implantadas con financiamiento de los gobiernos municipales. En estas condiciones, es muy complejo establecer mecanismos de coordinación para una provisión eficiente. El esfuerzo más importante, pero fallido en términos de resultados, ha sido el DILOS (directorios locales d e salud) cuyas funciones de coordinación resultaron imposibles en un escenario d e distribución d e responsabilidades irracional e incoherente. Como en el caso de educación, el principio fundamental es dar la responsabilidad absoluta del servicio a aquella instancia estatal más cercana al ciudadano. Sin embargo, es imposible pensar que todos los 12 Las cajas de seguro social de régimen público 13 Excepto algunos centros de salud de ler., 2do. y 3er. nivel en algunas ciudades capitales. 'OPINIONES YANALISIS' municipios del país deban ofrecer servicios de segundo y tercer nivel y por tanto contar con la infraestructura para este efecto. Es aquídonde corresponde aplicar criterios de eficiencia económica que permitan aprovechar escalas e internalizar beneficios. En este contexto, es razonable un cambio drástico de roles y responsabilidades determinando funciones importantes a ser cumplidas por el nivel intermedio. 5) Los servicios de salud de segundo, tercero y cuarto nivel, en municipios con población inferior a 50 mil habitantes quedarían bajo responsabilidad exclusiva de los futuros gobiernos departamentales autónomos. 6) La provisión del servicio en cualquiera de los niveles implica responsabilidad en la infraestructura, equipamiento, operación (incluyendo recursos humanos) y mantenimiento. 7) Los seguros de vejez y materno infantil, deberían ser ampliados en su cobertura hasta evolucionar a seguros universales. Los gobiernos departamentales autónomos deberían financiar la ampliación de coberturas y la evolución a seguros universales en salud. 8) Las municipalidades que atienden población superior a 50 mil habitantes deberían establecer un sistema de registro y control del servicio de salud a sus ciudadanos, a efectos de evitar subvenciones a servicios que deben proveer los gobiernos departamentales. 9) Los futurosgobiernos autónomosdepartamentales, además d e asumir responsabilidades en la provisión y financiamiento de seguros, tendrían roles importantes en la definición, seguimiento y evaluación de políticas de salud departamentales. la gestión de la información sectorial departamental y desarrollar actividades de regulación al sector privado. Estos ajustes, deben considerar al menos que: 14 1) Los servicios de salud necesitan de una reforma integral, tantoen el sistemade seguridad social comoen los servicios públicos de atención. 2) En el sistema de seguridad social, es imprescindible implantar una reforma que permita desregular el mercado, aplicar sistemas de regulación sectorial que ordenen la provisión en el sector privado y desarrollar un modelo de descentralización operativa y económica en el sistema de seguridad social del sector público"'. 3) Una organización institucional del Estado adecuada a los servicios públicos de atención, requiere definir un sistema competencia1 asimétrico para la provisión municipal del servicio. Las municipalidades con población superior a 50 mil habitantes podrían asumir de manera exclusiva la provisión del servicio en los cuatro niveles de atención. 4) Las municipalidades con población inferior a 50 mil habitantes sólo tendrán responsabilidad exclusiva en los servicios de salud de primer nivel. SiguiendolasdefinicionesplanteadasporFinot I..Descentralización en América Latina: Teoría y Práctica, Serie Gestión Pública. CEPAL Chile 2001. 10) El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Salud se quedaría con responsabilidades normativas, de definición de políticas nacionales y de coordinación con el Ministerio de Hacienda para la operación de financiamientos 'OPINIONES Y ANALISIS- condicionados. Tendría responsabilidades también en el seguimiento y evaluación de impactos de la política sectorial y en la consolidación de información del sector. 11) El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda, en cada período presupuestario y con base en metas sectoriales acordadas, operaría un sistemade transferencias condicionadas a municipalidades de más de 50 mil habitantes y gobiernos departamentales, a fin de compatibilizar a través de incentivos financieros las políticas nacionales del sector con políticas departamentales determinadas por el gobierno autónomo departamental. En términos de cobertura poblacional, esta asignación de competencias y responsabilidades en sector, permitiría que más del 50% de la población del país esté atendida por servicios municipales de salud en los cuatro niveles de atención, y el resto recibiría los servicios de primer nivel bajo responsabilidad de las municipalidades y los otros tres niveles de servicio bajo responsabilidad de los futuros gobiernos departamentales autónomos. 'OPINIONES Y ANALISIS- ante la presencia de externalidades y problemas de escala. con apoyo de la cooperación alemana, se ha logrado conformar instancias supra municipales16, ideales para la administración de estos servicios. Los programas financiados por agencias de cooperación internacional establecen como criterio de elegibilidad fundamental, un sistema de subsidios a cooperativas rurales de agua y alcantarillado que atienden población inferior a los 10 mil habitantes. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Obras Públicas, ha definido una política de financiamiento del sector, orientando sus objetivos al financiamiento reembolsable a entidades privadas y cooperativas de servicio con cobertura importante en ciudades intermedias y capitales de departamento. Todos estos esfuerzos han permitido subir notablemente los índices de cobertura de agua" en el país y se están mejorando los índices de servicio de alcantarillado. Sin embargo, es necesario considerar que en el caso de los servicios de tratamiento de residuos líquidos y sólidos se opera en presencia de externalidades notables que superan claramente el ámbito territorial municipal. Por esto, el sector requiere que el nivel intermedio y el nivel nacional tengan participación y responsabilidades al menos en los siguientes ámbitos: Agua y desechos 1) Los servicios de provisión de agua y la eliminación de desechos líquidos y sólidos, durante los 11 años de municipalización han avanzado impulsados por los gobiernos loca le^'^. En algunos casos, 15 La cobertura en agua a nivel nacional ha subido a 68% y en alcantarillado a 43%. El Gobierno departamental sería responsable de la ejecución de proyectos destinados al tratamiento de residuos líquidos y la descontaminación de aguas 16 Para mayor información es recomendable visitar el sitio web www.proapac.org 17 S e evita de manera intencional las palabras "agua potable". puesto que la cobertura de agua potable sólo se ha logrado en las principales capitales departamentales del país. 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANALISIS' subterráneas y ' superficiales que afecten a cuencas hidrográficas y territorios multimunicipales. 2) El Gobierno departamental sería responsable de la ejecución de proyectos destinados al tratamiento de residuos sólidos que afecten a territorios multimunicipales. 3) Los futuros gobiernos autónomos departamentales, tendrían roles importantes en la definición, seguimiento y evaluación de políticas del sector en el departamento, la gestión de la información sectorial departamental y el desarrollo de actividades de regulación al sector privado. 4) El Gobierno Nacional a través del Ministerio responsable del sector s e quedaría con responsabilidades normativas, de definición de políticas nacionales y de coordinación con el Ministerio de Hacienda para la operación d e financiamientos condicionados. Tendría responsabilidades también en el seguimiento y evaluación de impactos de la política sectorial y en la consolidación de información del sector. 5) El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda, en cada período presupuestario y con base en metas sectoriales acordadas, operaríaun sistema de transferencias condicionadas a operadoras de servicios municipales que atiendan población inferior a 10 mil habitantes. 6) El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda, con base en metas sectoriales acordadas, operaría un sistema de subsidios y financiamientos reembolsables a operadoras d e servicios privadas y cooperativas municipales que atiendan población superior a 10 mil habitantes. Competencias en la promoción del desarrollo local En el ámbito de la promoción del desarrollo económico, la Ley de Descentralización Administrativa No. 1654, respetando su estilo, manda a cumplir a las "administraciones departamentales", funciones generales y ambiguas acudiendo a terminologías tales como "infraestructura para la producción", "capacitación e investigación tecnológica" y algunos más específicos como la electrificación rural, el riego o la construcción de caminos. A estas alturas y ante la evidencia del fracaso, de inicio es conveniente diferenciar aquellos bienes de uso p ú b l i c ~ 'que ~ facilitan los servicios de transporte, la generación, transmisión y distribución de energía u otros, que se los puede categorizar como de infraestructura de uso público, de aquellos servicios de asistencia técnica, información, promoción y desarrollo tecnológico que tienen características de "bienes públicos puros". Adicionalmente, es importante diferenciar de estos dos los sistemas de financiamiento que promueve el estado en beneficio del sector privado productivo o las organizaciones sociales p r o d ~ c t i v a s ' ~que , en la práctica terminan siendo subsidios directos para el financiamiento de inversiones físicas, capital de operaciones u otros, o indirectos a través decostos financieroscubiertosparcialmente con recursos públicos. En este contexto, la promoción del desarrollo económico en todo el mundo utiliza estas tres modalidades de intervención estatal. Ahora bien, en Bolivia la ortodoxia de los últimos veinte años sólo 19 Término pemanenremente citado en el último diálogo nacional 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANALISIS' permitió el desarrollo de capacidades para la ejecución de programas y proyectos de infraestructura d e uso público. El gobierno nacional construye carreteras nacionales, aeropuertos y puertos fluviales; lar prefecturas, caminos departamentales, riegos mayores y electrificación rural y los municipios, riegos menores y caminos vecinales. ¿Es suficiente esta distribución de competencias?, i l a infraestructura pública cumplió su rol para mejorar la competitividad?, ¿qué se hizo en otros sectores que no requieren únicamente de infraestructura?. La posición relativa del país en términos de competitividad está mostrando que nos atrasamos más de veinte años. El sector productivo requiere de la intervención adecuada y ordenada del estado para poder lograr competitividad en los mercados. No se trata de retroceder a modelos estatistas, se trata de promover al sector productivo con provisión de bienes públicos e intervención estatal para corregir fallas de mercado y lograr inserción y competitividad. En consecuencia, los ámbitos de intervención del estado a ser considerados serían al menos: 1) Provisión de infraestructura d e uso oúblico para el desarrollo de actividades productivas. 2) Inversiónoública blandacomo: planificación del desarrollo económico, acceso a información tecnológica y de mercados, asistencia técnica y capacitación, fomento de redes de colaboración local, captación y fomento de relaciones exteriores, marketing del territorio, asimilación de costos de transacción en captura economías de escala, simplificación de trámites gubernamentales y otros. 3) Potenciación de l a comoetitividad emoresarial, con actividades de promoción y regulación, apoyo a l a conformación de empresas asociadas o fusionadas. cofinanciamiento de preinversión e inversión fija a través de subsidios bien focalizados. fomento a l a articulación de negocios para el desarrollo empresarial (cadenas y clusters), incubadoras de empresas para generación de capacidad productiva con criterio empresarial. desarrollo de productos y procesos en centros de servicios de empresas, conformación de centros de innovación y desarrollo tecnológico y otros. 4) El desarrollo productivo r e ~ i o n avl de sectores emergentes. con programas de cofinanciamiento de proyectos de promoción y atracción de inversiones en regiones o departamentos c o n infraestructura productiva n o desarrollada y por tanto crecimiento económico relativamente inferior al promedio nacional. 5 ) Acceso al financiamiento de largo plazo con programas bien diseíiados para l a aplicación de subsidios a los costos d e transacción. subsidios al pago d e seguros y conformación de fondos de garantía. La promoción de desarrollo económico e s tarea de los tres niveles de gobierno, cada uno con responsabilidades concretas en sus áreas de intervención. Portanto, una nueva distribución de competencias para l a promoción del desarrollo económico considerando la incorporación de gobiernos departamentales, debería considerar al menos lo siguiente: 1) Las municipalidades, particularmente aquellas d e población superior a 50 mil habitantes o mancomunidades de municipios conformadas para cl desarrollo económico 'OPINIONES Y ANALISIS- local, a partir de'la conformación de agencias de desarrollo local y agencias de promoción, además de la provisión de infraestructura local tal como vías, servicios, zonas o parques industriales y otros, implantarían programas de inversión blanda tales como la planificación del desarrollo económico, acceso a información tecnológica y de mercados, fomento de redes de colaboración local, captación y fomento de relaciones exteriores, marketing del territorio, asimilación de costos de transacción en captura economías de escala y simplificación de trámites gubernamentales locales. 2) 3) 20 Los gobiernos departamentales deberían concentrar sus esfuerzos en la provisión de infraestructura departamental, particularmente carreteras departamentales y sobre todo en la ejecución de programas de potenciación de la competitividad empresarial, con énfasis en el apoyo a la conformación de empresas asociadas o fusionadas, el potenciamiento de cadenas y clusters, la aplicación de subsidios bien focalizados a través del sistema financiero, y la conformación de centros de servicios, de innovación y desarrollo t e c n o l ó g i ~ oLos ~ ~ . gobiernos departamentales también tendrían funciones importantes en materia de definición, monitoreo y evaluación de políticas departamentales y la consolidación de la información productiva departamental. Sin embargo, también el gobierno nacional cumple roles importantes en la promoción del desarrollo económico Estos últimos de altísima importancia parael desarrollo de culturas innovadoras, ojalá operadas con el liderazgo de las universidades públicas. 'OPINIONES Y ANALISIS- tales como la inversión en carreteras nacionales, puertos y aeropuertos, la aplicación de sistemas de financiamiento para el desarrollo productivo regional y de sectores emergentes y la implantación de políticas de comercio exterior, el desarrollo del mercado de financiamiento para la aplicación subnacional de iinstrumentos financieros público - privados, fondos de inversión, fondos de aval, fondos de capital de riesgo, instrumentos de acceso al mercado de crédito para inversiones privadas locales y subsidios a los costos de transacción y al pago de seguros. Adicionalmente tendría responsabilidades en el seguimiento y evaluación de impactos de la política sectorial y en la consolidación de información del sector. Consecuencias en el sistema de transferencias fiscales La precisión de competencias en el nivel intermedio debería ocasionar cambios sustanciales en el sistema de transferencias vigente. La situación actual, tomando como base de análisis los resultados de la ejecución presupuestaria del año 2003, se muestran en el cuadro siguiente: 'OPINIONES Y ANALISIS- Sistema de transferencias fiscales año 2003 En millones de Sus Fuente de financiamiento Prefecturas Municipalidades Universidades Coparticipación Tributarla 170.00 42.50 33.40 Coparticipación IEHD HIPC Fondo solidario HlPC Regalías departamentales 102.50 Fondo Compensación Deptal. 9.60 IDH ~ltems salud y educación FPS 38.40 FNDR 5.80 13.40 Transf. Discrecionales nacionales 8.80 7.90 Transf. Discrecionales prefecturas 3.30 Recursos propios 8.10 124.30 Total 171.50 427.10 42.50 ~ 'OPINIONES Y ANALISIS' de los ingresos departamentales, recibirían transferencias nacionales a través del gobierno departamental. 3) Las transferencias fiscales a los gobiernos municipales se mantendrían invariables, excepto el incremento por la administración del 50% de los ítems en salud y educación. 4) El presupuesto adicional para la gestión de recursos humanos aconsecuencia del crecimiento vegetativo u otros, deberá ser financiado con recursos de las municipalidades o los gobiernos departamentales, según corresponda. 5) Se consideran los ingresos adicionales que tendrían los departamentos por efecto de la implantación de la nueva ley de hidrocarburos. 6) No se consideró la posibilidad de que los gobiernos departamentales administren impuestos. Sin embargo, existen impuestos que por razones de costo-eficiencia deben ser gestionadosen el nivel intermedio. Por esto, dado el volumen de transferencias futuras por coparticipación de impuestos nacionales y a fin de evitar problemas de ilusión fiscal, bajocompromisociudadano y subirlapresión tributaria a niveles razonables, es necesario que el nivel intermedio dependa fundamentalmente de su propio esfuerzo fiscal, por lo cual se hace imprescindible crear impuestos departamentales. Fuente: Satic D. (2005) en base hfomaci6n de Mi". Hacienda y esquema de anhlisis de Barnos (2003) La relación de transferencias fiscales entre prefecturas y municipalidades es casi 1 a 2.5. Las municipalidades coparticipan el 20% de las recaudaciones de impuestos nacionales, las universidades el 5% y considerando la coparticipación del IEHD, el fondo de compensación y las transferencias discrecionales del gobierno nacional, se podría decir que las prefecturas estarían coparticipando ingresos nacionales en un orden del 6%. Las modificaciones planteadas al catálogo de competencias implican lo siguiente: 1) 2) Una buena aproximación del gasto en planillas de salud y educación, implicaría que el presupuesto actual sea administrado en un 50% por los gobiernos departamentales y en el otro 50% por las municipalidades. Las universidades, dado que, sobre la base del presupuesto actual, sus demandas de financiamiento futuro dependerán 7) Se considera la aplicación de una política de ordenamiento y disciplina al sistema de transferencias fiscales, que impide cualquier posibilidad de transferencias discrecionales. 8) Posibilidad de queel FPS sigaoperando demanera temporal hasta que el Min. Hacienda con los sectores implante un 'OPINIONES Y ANÁLISIS- 'OPINIONES Y ANÁLISIS- En este escenario, la relación de transferencias del gobierno nacional a gobiernos departamentales y municipalidades e s prácticamente de 1 a 1. La coparticipación de impuestos nacionales a nivel departamental alcanza al 39%. Se considera que el IDH es parte de la bolsa coparticipable y se reconoce que el fondo de compensación actual es financiado también por la misma bolsa de recursos. sistema de transferencias condicionadas a metas, a municipalidades y gobiernos departamentales. 9) Transformación del FNDR en un Banco de Desarrollo Regional para que con participación accionaria del Gobierno Nacional, Gobiernos Departamentales y Municipalidades, deje d e hacer operaciones no reembolsables v otorgue créditos preferentemente a empresas de servicios públicos e infraestructura pública municipal y departamental. - 1 En este contexto, el cuadro siguiente presenta una primera aproximación de modificaciones al sistema de transferencias fiscales. Sistema de transferencias fiscales ajustado En millones de Sus Fuente de Rnanciamiento Coparticipación Tributaria HlPC Fondo solidario HlPC Regalías departamentales Fondo Compensación Deptal. IDH ltems salud y educación FPS FNDR Transf. Discrecionales nacionales Transf. Discrecionales prefecturas Recursos propios Financiamientoa Universidades Total Fuente: Prefecturas Municipalidades 170.00 46.10 27.00 102.50 9.60 200.00 197.30 8.10 42.50 593.40 197.30 38.40 124.30 603.10 Eiaboracidn pmpia con base en Saric D. (2005) en base infomacidn de Mi". Hacienda ). esquema de an6lisis de Barrios (2003). .' 'OPINIONES Y A N A L I S I S - Bibliografía Aguilar Perales Javier, "El diseño de transferencias fiscales intergubernamentales: algunas lecciones de la experiencia boliviana", PADEP-GTZ, (2004). Proyecto SlNACOF (DUF-GTZ), 2000: La Política Nacional de Compensación, Resumen Ejecutivo. Stiglitz J., La EconomíadelSectorPúblico, Barcelona, España, 1992. North D., lnstitutions, lnstitutional Changes and Economic Perfomance, FCE, Mexico, 1990. Musgrave R. y Musgrave P.. Hacienda Pública: Teórica y Aplicada, Madrid, España, 1992. Finot l. , Descentralización en América Latina: Teoría y Práctica, Serie Gestión Pública, CEPAL, Chile, 2001. 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'3. o n c. 0 2 ~ 2 . ~ 0 0 "o np-"' a " .% 2 2 2 . , 2 ? - m c w o - e , a - . - 3 F O Z , g:,gg c 3; - gz 2 ;xgL-g z.3 o - n wO m $ , 3 % 2.0 X O r,.: %-' % n = w 3 c u = w c 3 " O o w g 2o.u. w -2 g w -.os c e,, " U 3 " " 2, 5 2 3 - 0 9 3 z.m. = - 5=.m% E "m W g g u3 o : O - -.o, 3 r 3 c . n 2. u m. 3 gg o 0 ,2 ;y g i.Z??.O&. L-w ;E%:: o O 'OPINIONES Y ANALISIS" 'OPINIONES Y ANALISIS' boliviano. En la Constitución Política del Estado de 1861 se dispone la sustitución del sistemabicameral (Cámarade Senadores y Diputados), por la Asamblea de una sola Cámara (unicameral), compuesta por diputados elegidos por votación directa.' El sistema de dos Cámaras fue instituido muy tempranamente en la Constitución de 183 1. Por otra parte. cabe hacer un paréntesis para recordar que en sus orígenes el Poder Legislativo de la república bolivariana, por efecto de la Constitución del mismo nombre, fue tricameral. Así por el estilo, se produjeron cambios en la estructura estatal, que en unos casos significaron transformaciones circunstanciales, otros en cambio fueron reformas importantes en la organización del Estado, dichos cambios se produjeron básicamente en un tipo de Estado (republicano, unitario, centralista y presidencialista). La elección de Prefectos -en el marco del presente ensayo- constituye un hito en la secuencia de hechos políticos que fueron propiciando transformaciones profundas en el Estado republicano y en modelo del Estado Nacional, unitario y de tradición centralista.Puntoderupturaparadar los primeros y decisivos pasos orientados a la construcción del Estado Republicano Autonómico. La transformación llevadaacabo en laestructuradel parlamento boliviano, desde el bicameralismo al unicameralismo y el posterior retorno al sistema de dos Cámaras, se produjo en el marco de un sistema estatal republicano, unitario, de tendencias centralizadoras y de régimen presidencialista. Luego de 26 años de funcionamiento del sistema legislativo unicameral (1861). la Constitución Política de 1878, restituye la bicameralidad. A partir de ésta última fecha. hasta el presente (2005), el sistema legislativo no ha dejado su cualidad de sistema de representación de dos Cámaras. 1 La Constitución de 1851 establecía en el Artículo 28"que "El Poder Legislativo. reside en un Congreso. compuesto de dos cámaras co-legisladoras: una de Senadores y otra dc Representantes, nombrados unos y otros por el sufragio directo y secreto de la ciudadanos en ejercicio". En cambio la Constitución de 1861, en el Articulo 21" dispone que "El Poder Legislativo se ejerce principalmente por una Asamblea, eompuesta de los diputados elegidos por votación directa y accesoriamente por un Consejo de Estado, que funcionará sin interrupción". Finalmente la Constitución de 1878, señala, según el Artículo 39". que "El Poder Legislativo reside en el Congreso Nacional, compuesto de dos cámaras: una de diputados y otra de senadores". Ciro Félix Trigo, 2003, paginas 83 y SS, 328 y SS: 345 y SS: 405 y SS. Crisis política Múltiples intervenciones de heterogéneos actores en distintos ámbitos de la sociedad y del Estado boliviano, sustituyeron en el último tiempo el escenario político característico de los años 2003-2004-2005, por el de los años 2005-2006. En ambos escenarios que tienen como elemento común el lapso 2005, s e produjeron una serie de acontecimientos y decisiones políticas que justifican la tesis formulada de la sustitución del Estado Republicano Unitario, por el Estado Republicano Autonómico. Estos hechos. que serán reseñados junto a la caracterización d e cada uno de los escenarios, n o fueron acontecimientos aislados sino que constituyen parte de un proceso de concentración y desconcentración del poder estatal. Proceso centrípeto y luego centrífugo que se reflejó en la estructura administrativa del Estado. Este proceso polar ~ e n t n p e t oy centrífugo del poder estatalse produjo en buena medida por la participación política ciudadana. Estas intervenciones ciudadanas sirvieron para consolidar el Estado Republicano Centralista y también operaron como catalizadores de su transformación. 'OPINIONES YANALISIS' Escenario 2003-2004-2005 En este primer escenario gobierna Carlos D. Mesa Gisbert (Octubre 2003-Julio 2005). La característica central de esta época es el fuerte desencuentro entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Como nunca en los últimos 20 años de vigencia de las instituciones democráticas, se ha horizontalizado la relación entre ambos poderes y se ha instituido la lógica de enfrentamiento antes que la coordinación de poderes. Si bien la separación del poder público es una institución estatal casi bicentenaria en la normativa jurídica de Bolivia, la división de poderes se halla en exacta correspondencia con la teoría del Estado delos filósofoscontractualistas (Locke, Rousseau, Monstesquieu, entre otros). Teoría de balances, pesos y contrapesos entre los órganos del Estado para producir razonables equilibrios y controles mutuos entre los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Esta separación y coordinación de poderes, en los últimos 20 años (1982-2002), funcionaba de manera básicamente vertical. Esto es, el Poder Ejecutivo tenía una preeminencia política sobre el Poder Legislativo gracias a las características de funcionamiento del sistema político. La norma jurídico constitucional disponía la separación y coordinación de poderes, pero en el funcionamiento de dichas instituciones se podía constatar la subordinación de un poder al otro. La Constitución Política del Estado de 1938 incorporó con precisión lo siguiente: "La soberanía reside en el pueblo; es inalienable e imprescriptible; su ejercicio está delegado a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. La independencia y coordinación de estos poderes ~ mínimas complementaciones se reitera es la base del g ~ b i e r n o " .Con 2 Articulo 3'. CPE, 1938. 'OPINIONES Y ANALISIS' y ratifica esta definición en las Constituciones 1945, 1961, 1967, 1994 y 2004. Sin embargo, esta idea de horizontalidad del poder público, en lagestión delapolíticadelos 20 años (1982-2002) se vio básicamente verticalizada. Ello, producto de la política de acuerdos partidarios que dieron origen al concepto de democracia pactada. Los consensos políticos interpartidarios dieron lugar a las coaliciones de gobierno y a las coaliciones de gobernabilidad. En el primer caso -coaliciones de gobierno- los partidos políticos suscribían un pacto para compartir responsabilidades en la conducción y administración del Estado; en el segundo caso -coaliciones de gobemabilidad- suscribían compromisos para aprobar normas y adoptar otras decisiones en el Congreso, sin que ello signifique responsabilidad en la administración estatal o tuición en las políticas públicas. Estos pactos políticos, en los hechos, subordinaron el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo. El Presidente de la República. concentraba poder de tal modo que el pacto político -de gobierno o de gobernabilidad- le permitía a él y al partido mayoritario imponer criterios y decisiones. Estas decisiones se reflejaban en la aprobación casi mecánica de leyes. La independencia del Poder Legislativo respecto del Poder Ejecutivo, se hallaba fuertemente cuestionada. Se produjeron, en los últimos 20 años (1982-2002) diferentes tipos de pactos, cuya matriz político partidaria estuvo conformada por el MNR-ADN-MIR. A estos partidos se sumaron circunstancialmente CONDEPA, UCS, NFR, MBL y otros de menor peso electoral e influencia política. Complementariamente se formaron organismos extra parlamentarios de coordinación política, los mismos que estaban por lo general bajo la égida del Presidente de la República. Órganos intermedios que operaban entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Las competencias de estos organismos políticos estaban 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANALISIS- básicamente orientadas a hacer cumplir los pactos suscritos y efectivizar las cuotas de poder en la administración pública. encuestas daban cuenta de ello. Las nuevas relaciones entre poderes, ahora horizontales, también se manifestaron en fuertes controversias por distintos temas en el ámbito de las políticas públicas. Diferencias que llegaron al nivel de conflicto entre poderes. Ello se hacía patente en la aprobación inconsulta de leyes por parte del Legislativo o en el rechazo a las propuestas de ley que eran remitidas por el Ejecutivo. Clara muestra de ello es la promulgación y sanción de la Ley de Hidrocarburos por el Presidente del Congreso, señor Hormando Vaca Diez, ante la negativa del Presidente de la República, Carlos Mesa de sancionar dicha Ley. En el curso del debate parlamentario, el Ejecutivo había remitido a consideración del Congreso dos proyectos de Ley, denominados Ley corta de Hidrocarburos y otra Ley de un número mayor de artículos. Ambas propuestas fueron públicamente rechazadas y guardadas en algún escritorio del Palacio Legislativo. Los pactos políticos como mecanismos de funcionamiento de la democracia fueron los directos causantes de la verticalización de la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. En la subordinación del segundo al primero. Esta lógica de funcionamiento súbitamente se rompió durante la presidencia del señor Carlos Mesa Gisbert. Suyas son las frases de que durante su gobierno se producía el fin de la democracia pactada, de la democracia de partidos y que con su gobierno se inauguraba una nueva época, sin partidos en el ejercicio gubernamental, por lo tanto. sin cuotas de poder. Estas afirmaciones +ue se cumplieron de manera relativa, pues en el gabinete se hallaban presentes ex militantes de partidos políticoseliminaron ciertamente los pactos suscritos por su antecesor en el Palacio de Gobierno (Gonzalo Sánchez de Lozada con el Movimiento de la Izquierda Revolucionaria MIR y Nueva Fuerza Republicana NFR), y no fueron sustituidos por otros. Pero también se rompió la subordinación y la verticalidad. Los partidos políticos en el parlamento fueron literalmente expulsados de las cuotas partidarias en la administración pública, pero al mismo tiempo reconquistaron su independencia. De este modo se horizontalizó la relación entre los dos poderes del Estado. De igual manera, se introdujo una fuerte hostilidad entre estos espacios de poder, que se contaminó, por supuesto con animadversiones de índole personal entre las cabezas visibles de ambos poderes. Por otra parte, las declaraciones y conductas en sentido de prescindir de los partidos políticos tradicionales en el ejercicio del poder, trajeron otros réditos al Presidente Mesa, incrementó notablemente sus índices de popularidad en la ciudadanía. Diversas i I II 1 I d Las nuevas relaciones políticas horizontales y de conflicto permanente entre poderes, llevó a diversos analistas políticos a acuñar la idea del bloqueo de las decisiones en el sistema político y a la construcción del concepto de empate catastrófico. Ambas expresiones tienen, por supuesto, variables y supuestos que no se explicitan en el presente ensayo. Durante el gobierno de Carlos Mesa, también se verifican fuertes presiones al poder central protagonizadas por diversos actores sociales. La novedad en este rubro es la calidad de la respuesta política y estatal. A diferencia de anteriores gobiernos, una de las características que cabe destacar, es la negativa a recurrir a los organismos estatales de seguridad para la restitución del orden social o para mantener la paz política en la capital de la República. Esta inercia gubernamental lleva a incrementar la espiral de conflictividad del país. 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANALISIS' Por otra parte, continúa un fuerte cuestionamiento a las instituciones democráticas (Parlamento, Partidos Políticos). Ello, se comprueba en los resultados de diversas encuestas que exhiben bajos índices de credibilidad de las instituciones señaladas. El resultado final del escenario descrito es la percepción ciudadana de: i) la existencia de múltiples conflictos; ii) la percepción de incremento de las posibilidades de enfrentamientos violentos entre grupos sociales o regiones; iii) percepción de ingobernabilidad e incertidumbre; iv) percepción de creciente insatisfacción social. Bajo el manto de lo que se denominó la Agenda de Octubre 2003 (Convocatoria a Asamblea Constituyente, realización de un referéndum para la revisión de la Ley de Hidrocarburos), el gobierno de Carlos Mesa produjo importantes cambios en el orden constitucional y Estatal. Hizo efectiva la segunda reforma a la Constitución Política del Estado, en democracia, en menos de 10 años. Estos cambios incorporados perfeccionaron de manera directa los mecanismos y características de las instituciones democrático representativas; también ampliaron algunos conceptos y rasgos del Estado Republicano. El perfeccionamiento vino de la mano de instituciones de la democracia directa como la Asamblea Constituyente, la iniciativa Legislativa Ciudadana y el Referéndum. Para hacer estas incorporaciones congruentes con la lógica de la democracia se incluyó previamente en la definición del sistema democrático el concepto de participativo (Artículos 1 y 232). Del mismo modo, se ampliaron los mecanismos de intervención ciudadana en la política (Artículos 222 y 224). La ampliación de los rasgos y concepto del Estado Republicano, vinieron por el reconocimiento de que dicha organización política "Es un Estado Social y Democrático de Derecho", que tiene como valores centrales de su estmcturajurídica "la libertad. la igualdad y la justicia". (VER CUADRO No 1) CUADRO No 1 ART~CULOSREFORMADOS ~~~~ Bolivia, libre. independiente, soberana. multiétnica y pluricultural, consiiiuida en República unitaria, adopta para su gobierno la forma democrática representativa. fundada en la unión y la solidaridad de todos los bolivianos. ! Ahora: 1. Bolivia, libre. independiente, soberana, multiétnica y pluricultural, constituida en República Unitaria, adopta para su gobierno la forma democrática representativa y parlicipativa, fundada en la unión y la solidaridad de todos los bolivianos. 11. Es u n Estado Social y Democrático d e Derecho q u e sostiene como valores superiores d e s u ordenamiento jurídico,la libertad, la igualdad y la justicia. .~ ~ ~ . . ~:-M$g:=:>.-!: ~~~. ; ;;~:;;;;:~gg&~ij$:~~;~;gg$$~i;&~;j~zi$~~$;~~~;~< + - . . ~ : ~ ~ ~ ~~. .< :><;:;.;~. ~ . ~ ~ ~ . . . . , ~ . ..~ . . ~ ~ ~ . ~~. ~ ~ . ~ , ~ - ~. ~ <. ~~ ~ ~ ~~ ..~.<~~ ~ ~ Antes: 1. El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes ) de las autoridades creadas por ley. 11. Toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuya la soberanía del pueblo comete delito de sedición. Ahora: 1. E l pueblo delibera y gobierna p o r medio d e s u s representantes y m e d i a n t e la A s a m b l e a C o n s t i t u y e n t e , la i n i c i a t i v a Legislativa Ciudadana y el Referéndum. establecidos por esta Constitución y normados p o r Ley. 11. Toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuya la soberanía del pueblo comete delito de sedición. Los ciudadanos tienen el derecho de organizarse en partidos políiicos con arreglo a la presente Constitución y la Ley Electoral. 'OPINIONES Y ANALISIS' 1 Ahora: 'OPINIONES Y ANALISIS- 1 La representación Popular se ejerce a través de los partidos políticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas,con arreglo a la presente Constitución y las Leyes. 1 Antes: 1 Los partidos políticos se registrarán y harán reconocer su personalidad por la Corte Nacional Electoral. 1 1 Ahora: 1 Los partidos políticos y10 agrupaciones eiudadanas ylo pueblos indígenas. podrán l postular direelamente candidatos a Presidente Vicepresidente, Senadores y Diputados, Constituyentes, Concejales. Alcaldes y Agentes Municipales. en igualdad de condiciones ante la Ley, cumpliendo los requisitos establecidos por 1 ella. 11 .... Lascámarasdeliberarány votarán la reforma ajustándola alasdisposiciones que determinen la ley de declaratoria de aquélla. 11 La reforma sancionada pasará al Ejecutivo para su promulgac16n.sin que el Presidente de l a República pueda observarla . 1 Ahora: La Refornia total de la Constitución Política del Estado es potestad privada de la Asamblea Constituyente,que será convocadaporLeyEspecial d e Convocatoria, la misma que señalará las formas y modalidades de elección de los constituyentes, será sancionada por dos tercios de voto de los miembros presentes del H. Congreso Nacional y no podrá ser vetada por el Presidente de la República. Mediante el reconocimiento estatal, en la nueva Constitución (Reforma-2004), de que los actos de deliberación y gobierno no constituyenactividades exclusivamente reservadas alaesferadel Estado o limitadas al ejercicio de los representantes políticos, sino que ahora, la deliberación y los actos decisorios forman parte de la soberanía popular, componente inherente a la ciudadanía, que introdujo uno de los elementos que se convertirían en el punto de apoyo para la transformación del Estado Republicano en Estado Autonómico (Artículo 4). Con este simple párrafo incorporado en el ámbito jurídico formal del sistema político, se trastocó significativamente el comportamiento político de la sociedad boliviana, se dio legitimidad a las movilizaciones social-territoriales y a las diversas demandas planteadas al Estado boliviano. Todas estas prácticas políticas demandas y movilizaciones contra el Estado- si bien se llevaban a cabo mucho antes del reconocimiento jurídico estatal, a partir de este hecho, cobraron -insisto- una nueva legitimidad. La legitimación delas accionespolíticas tuvo un impacto notable y una particular expresión en el comportamiento de los ciudadanos en las capitales departamentales. S e fortalecieron las demandas regionales contra el Estado centralista y excluyente. También sirvió de motivación para el fortalecimiento o reivindicación de las particularidades culturales por encima de la homogeneización que intentó imponer durante muchas décadas el Estado central. L a Agenda d e Enero 2005 Las movilizaciones sociales regionalizadas, demandando atención especial del Estado a diversos temas, se fueron intensificando en el primer mes del 2005. Los grupos cívicos de Santa Cruz de la Sierra lograron posicionar el tema de realización de un referéndum por las autonomías departamentales y por la elección de los Prefectos departamentales. Fue el Presidente Mesa quien reconoció, desde el Estado, que el tema autonómico era una realidad inobjetable en la 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANALISISi en la normativa constitucional de 2004, la convocatoria había sufrido dos postergaciones debido a la demora en la aprobación de la Ley Especial de Convocatoria para la Asamblea Constituyente LECAC. Estas postergaciones aumentaron las susceptibilidades del occidente ante un posible avasallamiento político de los grupos cívicos del oriente boliviano. agenda política del país. Perb fue la movilización popular, en el oriente boliviano, quien acuñó la demanda de jautonomías ya! Ante la presión colectiva que había tomado instalaciones estatales provocando un serio cuestionamiento a la autoridad estatal, habiendo renunciado además el Prefecto de Santa Cruz, Carlos Mesa ofreció al pueblo cmceño la designación del Prefecto sobre la base de ladecisión popular. El movimiento cívico cruceño salió enormemente fortalecido con la renuncia del Prefecto y con la oferta presidencial. Sin embargo, la movilización popular demandaba mucho más. Exigía autonomía política. Finalmente, las consignas políticas de la época podrían resumirse en: jconstituyente ya! y ¡No a las autonomías!, por una parte; y iAutonomías ya! y ¡No a la Asamblea Constituyente!, por otra. 4 La oferta de Mesa, también podría interpretarse como una desesperada solución ante la amenaza esgrimida por sectores radicalizados que proponían la fractura territorial y la fractura Estatal, para proceder a la construcción de un gobierno propio e independiente en la región oriental del país. La movilización regional no se contuvo ante la publicación del Decreto de convocatoria de elección de Prefectos parael 12 de agosto de 2005.3Lademandade Santa Cruz se concentraba principalmente en el logro de un gobierno autonómico, paraello insistía en la realización de un Referéndum para consolidar este anhelo. La demanda autonómica y la demanda de referéndum, provocaron en el occidente del país y alrededor de grupos políticos de base social étnica y sindical, una reacción en sentido contrario, de oposición a los pedidos autonómicos. Los grupos de occidente concentraron sus demandas al Estado en la realización de la tan ansiada Asamblea Constituyente. A pesar de que la AC se había incorporado 3 Decreto Supremo N" 28077, convocando a "Elecciones para la selección de un Prefecto (a) por Departamento". I í S. * Más allá de las consignas, de testimoniar cuáles fueron las demandas y quiénes fueron los actores principales de las demandas, el hecho político más notable es el traslado de la acción y la influencia política del centro hacia las regiones. El pueblo deliberaba y tomaba decisiones fuera del centro político tradicional, fuera de la capital política de la República. Al mismo tiempo que ejercía una capacidad recientemente reconocida por el Estado para deliberar y decidir, al margen de los partidos y de los representantes nacionales, generaba nuevos focos regionales de influencia. En suma, el comportamiento político cambiaba y sólo quedaba esperar el cambio en las instituciones políticas. En la explicación de los hechos del escenario político 20032004 y 2005, hay que diferenciar lo que se llamó la política extra parlamentaria, esto es, la política en las calles, de bloqueo de rutas y fuertes movilizaciones sociales, de la política en las regiones. El ejerciciode lapolíticaen las calleses un fenómeno distinto delapolítica en las regiones. En las regiones, las calles también eran tomadas y utilizadas como recursos para presionar al Estado. De alguna manera, la política en las regiones, es política extra parlamentaria, fuera del 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANALISIS- Mesa Gisben) en menos d e dos años, colocando a las instituciones democráticas al borde del colapso. El nuevo gobierno trajo un significativo cambio en las condiciones d e gobernabilidad. La horizontalidad entre poderes no desaparece, es decir. no se suscriben pactos que subordinen el Poder Legislativo a los mandatos del Poder Ejecutivo, más bien, se observa unaalta coordinación entre los poderes. Pues existe un pacto implícito entre todos los actores político-sociales del país por preservar las instituciones democráticas de competencia política, alejando la posibilidad de fractura territorial y estatal. ha perdido capacidad de articular los intereses diversos de la sociedad y de representar un proyecto de país". A partir de este diagnóstico, las conclusiones de Oporto acerca de la situación política del país para los años 2003 y 2004- lo llevan a afirmar que, como país y Estado, estuvimos muy cerca del caos y la anarquía. Lo más novedoso en este tiempo político es que las condiciones de gobernabilidad se asientan, en el reconocimientode que el gobierno del presidente Rodríguez Veltzé es de transición, para resolver la paralización y desmoronamiento del Estado; lo que se denominó como el empate catastrófico, esto es, el enfrentamiento político polarizado y de iguales magnitudes y fuerzas. Se desarrollaron durante este gobierno interesantes caminos de solución política a la crisis estatal que se evaluarán seguidamente. Al respecto de los conceptos: "desmoronamiento del Estado" y "empate catastrófico" conviene hacer la siguiente caracterización de la situación política del país para mayo-junio de 2004, rescatando las , ~ su texto sobre temas como reflexiones de Henry Oporto C a ~ t r o en la descentralización y autonomías. "El desconocimiento del Estado de derecho es cotidiano", afirma Opono. "Los órganos públicos tienen cada vez menos posibilidades de aplicar la ley y de ejercer la autoridad que les compete. El vacío de poder es palpable". "Se trata -continúa Opono- de una auténtica crisis estatal que coiisiste en que el Estado 5 "La Participación Popular y los dilemas de la Descentralización" jAutonomías Regionales?; Oporto. en OPINIONES Y ANÁLISIS. N" 69. "El desmoronamiento del Estado tiene otras dos manifestaciones muy graves, que se refuerzan mutuamente. Por un lado, éste es un momento (2003 y 2004, extensible a 2005) de intensa fragmentación de la sociedad boliviana y de dilución del espacio público, lo público entendido como espacio de convergencia de intereses y expresión del interés general. Lo que hoy prevalece son los intereses parciales y particulares de personas. de grupos, de sectas, de localidades y quizás de regiones. La sociedad ha retrocedido a una suerte de "tribalización" que hace que la gente se reconozca cada vez menos como parte de un todo colectivo. Ya casi nadie parece dispuesto a ceder nada y menos a sacrificase por el bien común ... Este fenómeno sociológico extraordinario se cruza, por otra pane, con la polarización ideológica y política que tiende a escindir a los bolivianos en dos grandes bloques: en una orilla están quienes defienden la democracia, creen en sus instituciones, apuestan por una economía abierta y desean integrarse al mundo; en la otra orilla, los "anti-sistémicos" que reniegan de la democracia y del "modelo" y que buscan subvertir el orden político y la conformación de la República ... Lo peor de todo es que las fuerzas enfrentadas tienen capacidad de bloquearse entre sí, pero no para imponerse una sobre otra. Se ha establecido, por así decirlo, una suerte de empate catastrófico, que hace al país cada vez menos gobernable". Sin duda reflexiones de una lucidez anticipatoria notable, sobre todo si pensamos que fue escrito en junio del 2004, durante el gobierno de Carlos Mesa. 'OPINIONES Y ANALISIS- Factores de solución El punto culminante de la situación descrita, de bloqueo político, de desmoronamiento estatal, cambió significativamente a partir de la gestión presidencial de Rodríguez Veltzé, quien propició como mecanismos de solución de la prolongada crisis política, lo siguiente: Acortamiento del mandato político del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo. Estos poderes debían cumplir funciones hasta agosto de 2007, sin embargo, se acordó recortar el tiempo de mandato de ambos poderes. Realización de elecciones generales anticipadas (elección dePresidentelVicepresidente; Senadores y Diputados). Por efecto de la decisión anterior, se plantea la necesidad de efectuar elecciones para renovar completamente ambos poderes. Legitimación de elección-selección de Prefectos por Departamento. La decisión de Carlos Mesa de ampliar el ámbito de participación social-regional a la elección de la máxima autoridad departamental, auto recortando las competencias y atribuciones presidenciales de designación de estos cargos, para ceder dicha atribución a la voluntad colectivade las regiones, en principio fue visto y entendido como una salidademagógica y populista a la crisis política. La decisión que tan sólo tenía la legitimidad social de la región que la había defendido como suya (Santa Cruz), adquiere legitimidad nacional, pues todas las regiones participarán en dicho proceso electoral. Legitimación estatal del referéndum autonómico por Departamentos. La política deconsultaral ciudadano sobre 'OPINIONES Y ANALISIS' si estaría de acuerdo o no en implantar un modelo de gestión estatal autonómico, una propuesta que estaba focalizada en un sólo Departamento del país (Santa Cruz), ahora se implanta como decisión del Estado para efectuar la consulta en todo el territorio nacional. Por tanto, la demanda regional se vuelve una política de Estado. Convocatoria sin ley, pero con fecha, de la Asamblea Constituyente. Caracterización de la solución La fórmula ensayada tiene los rasgos de un juego cooperativo donde todos los actores en situación de conflicto ceden algo para ganar en otro ámbito. Por lo tanto, todos pierden y todos ganan. Cuando el gobierno de Rodríguez Veltzé se autodefine como GOBIERNO DE TRANSICIÓN entre dos escenarios: uno del pasado caracterizado por el bloqueo político y desmoronamiento estatal, y el otro escenario a futuro, todavía por construirse, el gobierno de Rodríguez pierde capacidad decisoria, pero gana en autoridad y legitimidad social. Cuando los movimientos sociales, básicamente de occidente, aceptan -por cualquier consideración política- la postergación de la convocatoria a la AsambleaConstituyente, pierden circunstancialmente pero ganan en términos electorales, pues los movimientos sociales legitiman su demanda y al mismo tiempo coronan una aspiración que tuvo que esperar 3 lustros para ingresar definitivamente en la agenda política nacional. 'OPINIONES Y ANALISIS' 'OPINIONES Y ANALISIS- Cuando los grupos políticos de oriente aceptan la postergación de la fecha de realización del Referéndum por las Autonomías, pierden coyunturalmente y ganan en legitimidad para su demanda autonómica. Cuando se fusionan ambos mecanismos -referéndum y elección de Prefectos- pierden los grupos políticos de oriente pues planteaban la realización de una y otra votación con anticipación y diferencia de tiempo. Sin embargo, ganan porque la elección simultánea permite un lapsoentrelaelección deconstituyentes y IainstalaciÓndelaAsamblea. Por otra parte, los resultados electorales de la consulta se convierten en datos legales y con peso político indiscutible, por lo tanto, los grupos políticos ganan porque han institucionalizado su demanda. electoral recuperan su capacidad de dilucidar el conflicto social, por la vía pacífica. Ganan a mediano plazo los grupos políticos de oriente pues se institucionalizan la elección de Prefectos para diciembre de 2005 y la realización del Referéndum en julio de 2006. Ganan amediano plazo los movimientos sociales de occidente pues se institucionaliza la realización de la Asamblea Constituyente, en julio de 2006. Cuando los partidos políticos y los representantes que conforman el Poder Legislativo, aceptan el acortamiento de su mandato, pierden capacidad de decisión, sin embargo ganan en imagen y recuperan posibilidad de competir electoralmente, pues no se los inhabilita legalmente y más bien se crean las condiciones para que puedan repetir el mandato otorgado en las elecciones de 2002. Diferentes grupos de poder pierden oportunidad política pues, en un escenario de transición y recomposición del poder estatal, deben postergar sus demandas y expectativas sectoriales hastalaconformación de un nuevo gobierno resultado de las elecciones anticipadas. Sin embargo, ganan en seguridad jurídica, pues la legislación general está vigente; ganan en previsibilidad del tiempo político y recuperan su influencia en tiempos de paz, que pierden en tiempos de crisis. i I 1 L I I I I 1 ! 1 ! Ganan los ciudadanos porque el poder de decisión -por la vía electoral-retornaaellos. Ganan, a mediano plazo, los partidospolíticos, porque la crisis política encuentra una solución electoral. Gana el sistema democrático y las instituciones. El sufragio y la competencia Il Debilidades de la solución política todos pierden, todos ganan El Estado y las instituciones democráticas (partidos políticos, parlamento y sufragio) están a prueba. La solución política (todos pierdenltodos ganan) seconstruyóen el bordede la legalidad normativa. La sucesión presidencial, se hizo tensionando la Constitución Política del Estado. El acortamiento del mandato legislativo y presidencial; la convocatoria a la elección-selección de Prefectos, se hicieron ambos, bajo el signo del tensionamiento de la Constitución. Finalmente, existe el riesgo de bloqueo o postergación de la elección general y prefectura1 de diciembre de 2005, por efecto de la demanda de reasignación de escaños por departamento, introducida en el Tribunal Constitucional de laRepública, por organizaciones políticas del oriente boliviano (Brigada, Comité Cívico Pro Sana Cruz y otros). Esta demanda es un elemento perturbador del cronograma político consensuado. No caben, en este ensayo, realizar consideraciones acerca de los posibles escenarios si la demanda prospera o no, pues la decisión corresponde al Tribunal Constitucional y cualquier consideración es pura especulación. En el siguiente cuadro puede observarse gráficamente el cronograma del nuevo escenario político del país. 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANALISIS- semestre 2006 T T T T FASE 1 FASE 2 FASE 3 FASE 4 1 semestre 2007 1 4 FASE 4 Impactos de las elecciones en el sistema de partidos En primer lugar se debe diferenciar los impactos de las elecciones generales en i) el sistema político; ii) en el sistema de partidos y los impactos de las elecciones de prefectos; iii) en la estructura del poder estatal. En relación al sistema político, veíamos en un gráfico anterior cómo el sistema político boliviano, en la última década, amplió el número de actores en competencia por los espacios de poder y de competencia por atención del Estado a demandas específicas. La novedad en la Última década o quizá un tiempo un poco mayor es la incorporación de los movimientos sociales al sistema político. Sin embargo, esta incorporación se da por la vía de fáctica, esto es, intervienen con diversos grados de influencia en el sistema pero no participan en la competencia electoral. En cambio la incorporación de los prefectos al sistema político tiene otras características. Esta entidad se considera hasta el presente como una unidad que forma parte del Poder Ejecutivo. Por tanto estuvo subsumida al Ejecutivo como actor político. Sin embargo, por el hecho de que se realizarán elecciones para su designación, este actor se independiza del Poder Ejecutivo y adquiere vida propia. En consecuencia se incorpora a esta autoridad departamental como un nuevo actor en el sistema político poliárquico, con la legitimidad que otorga el respaldo electoral. Las elecciones de diciembre, por otra parte, tendrán un efecto directo en la recomposición del sistema de partidos. Los resultados de la votación, nos dirán qué tipo de fragmentación existe en el sistema de partidos; cuántos son los partidos con representación política parlamentaria; cuáles son éstos. Dónde han sido elegidos (en cuáles circunscripciones, departamentales o uninominales). También nos dirán cuáles de estos partidos tienen un carácter nacional y cuáles son estrictamente regionales. En la misma dirección, los resultados de la elección -respecto del sistema de partidos- nos dirán cuáles de éstos son nuevos o viejos partidos, cuáles son reciclados, cuáles son étnicos, urbanos, étnico-urbanos, etc. Por otra parte, los resultados de la elección responderán a la interrogante de ¿Qué tipo de polarización existe en el sistema de partidos? Lo cual nos permitirá responder y prever: qué tipo de alianzas, coaliciones, pactos, será posible construir. En la misma línea de reflexión y siempre respecto al sistema de partidos, las elecciones nos dirán qué nuevas mayorías y minorías políticas existen en el país. Finalmente, y etiquetando a los partidos, podremos esquematizar la polarización existente en función de los siguientes parámetros: partidos con vinculación sindical y grupos étnicos versus partidos con vinculación a gmpos de poder regional y empresarial. 'OPINIONES Y ANALISIS' 'OPINIONES Y ANALISIS- En otro orden del análisis, los resultados electorales también aclararán el panorama respecto del tipo de dispersión-concentración del voto. Esto es, tendremos conocimiento de cuánto peso electoral tienen los partidos políticos y dónde (en qué región, ciudad, población o barrio) han alcanzado respaldo electoral. Para explicar la recomposición de l a estructura estatal republicana es necesario visualizar la lógica teórica de la unidad republicana y las características de la división del poder en las dimensiones horizontal, vertical y transversal (Gráfico N" 4). Para luego visualizar cómo las elecciones de diciembre y los efectos de este proceso inciden sobre la estructura compleja de división del poder político en las dimensiones aludidas. Finalmente, y el hecho más relevante de este proceso electoral es que será el punto de partida de la recomposición de la estructura estatal. Gráficamente, podemos observar que en la estructura piramidal del poder estatal, hasta antes de las elecciones prefecturales sólo existían dos ámbitos de poder político, diferenciados y subordinados: el gobierno central y los gobiernos locales. Por efecto de la elección de Prefectos, se "abren3'estos ámbitos y se incorporaen dichaestructura piramidal a la institución Prefectos-Prefectura. Convirtiendo dicha estructura Estatal en una nueva de tres ámbitos: gobierno centralgobiernos intermedios-gobiernos locales. La unidad republicana Unidad Republicana Horizontalidad del Poder GRÁFICO N" 3 NUEVA ESTRUCTURA DE PODER ESTATAL Transversalidad del Poder \ / 4 r 1 GOBIERNOS INTERMEDIOS 9 PREFECTOS 9 PREFECTURAS - 1 GOBIERNOS LOCALES 327 ALCALDES 327 CONCEJOS MUNICIPALES Verticalidad del Poder La Unidad Republicana nos remite a l a idea de un todo territorial y a un todo político. Sin embargo, esta unidad por cuestiones de administración y ejercicio fáctico de la soberanía política del Estado se divide primeramente de manera horizontal. La famosa división de 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANALISIS- poderes. Luego, el poder estatal se divide en una proyección vertical de arriba hacia abajo. De un poder central, global, hacia poderes de menor alcance, en ámbitos departamentales y luegolocales. Finalmente, el poder se desagrega de manera transversal, esto es ocupando la totalidad del territorio republicano desde el centro político hacia los extremos. El poder central, dividido administrativamente de manera horizontal (Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial) y los mismos poderes divididos administrativamente de manera vertical, se administran territorialmente. En consecuencia, es el territorio el elemento transversal que permite la articulación de los poderes y al mismo tiempo hace efectiva la división horizontal y vertical del poder. GRÁFICO N" 5 D I S G R E G A C I ~ NHORIZONTAL, VERTICAL Y TRANSVERSAL-TERRITORIAL DEL PODER n Poder Ejecutivo Presidente . .Yice~readente Poder Legislativo rl .Camara de Senadores .Camara de Oiwtadas Administración Pública 1 .Alcaldes Poder Judicial .Coite Suprema de Justlc~a .T"bunal Constitucional .Cansela Judicatura l E l enfoque histórico sobre la democracia representativa Para el estudio sistemático del comportamiento histórico de la representación política, vinculado a las características de la representación en las Cámaras legislativas bolivianas y al comportamiento de la población (ubicación de la población en el territorio), es necesario desarrollar y efectuar algunas precisiones sobre la democracia representativa en el siguiente tiempo de estudio: 1952-2002. La forma democrática de gobierno es el marco político e histórico al interior del cual se despliega la representación política parlamentaria. Por tanto, el estudio de la representación debe efectuarse en todos aquellos momentos en los cuales funcionaron efectivamente instituciones representativas, elegidas electivamente. Primero, la democraciadel presente histórico, 1982-2004, tiene su inmediato antecedente de funcionamiento de instituciones democrático representativas a mediados de la década de los 60, concretamente entre 1966 y 1969.6 En esta línea de reflexión, el antecedente más antiguo de la democracia del presente, data de 1952 a 1964. Por lo tanto, la democracia de los últimos 23 aíios (1982 y 6 1 .Diputados Uninominales .Cancelos Municipales 1 .T!ibunales de Justicia Muchos autores políticos bolivianos, quienes influyen a su vez en autores externos, niegan, desvalorizan o desconocen que el General René Barrientos Ortuño asumió la presidencia de la República por efecto de elecciones realizadas en julio de 1966 y gobernó con el funcionamiento del Poder Legislativo hasta 1969. y que por efecto de su súbita y accidental muerte se recurrió al mecanismo d e la sucesión presidencial, asumiendo la presidencia el vicepresidente, para ese entonces. Dr. Luis Adolfo Siles Salinas. De igual modo se olvida que el General Hugo Bánzer Suárez, convocó a las primeras elecciones de apertura en diciembre de 1977. que marcó el inicio de la transición desde formas autoritarias de gobierno hacia la democracia, la cual quedó formalmente instaurada el 10 de octubre de 1982. 'OPINIONES Y ANALISIS- 2005), constituye la expresión contemporánea y de continuidad de la democracia instaurada entre 1952-1956. Parte de la presente tesis es considerar la Revolución Nacional (1952) como el punto de inflexión histórico por el cual se divide la historia política de la representación entre democracia de exclusión (1825-1951) y democracia inclusiva (1952-2005). En ese sentido las elecciones de 1951 constituyen las Últimas elecciones del viejo régimen excluyente y las elecciones presidenciales de 1956 las del periodo contemporáneo de la democracia inclusiva.' Por tanto, en el lapso 1956 y 2005, funcionan en el país ambas Cámaras legislativas con algunas interrupciones. En consecuencia, en estas 5 décadas se gesta, se desarrolla y funciona en Bolivia la democracia representativa. La justificación de la afirmación anterior -que la democracia actual tiene sus antecedentes entre 1952-1964 y 1966 a 1969- y del carácter inclusivo, radica por una parte en el hecho de que en la década de los 50 se incorpora formalmente el principio del sufragio universal y que en dichos momentos se llevan a cabo varios procesos electorales. En 1952, por primera vez desde la fundación republicana, para la conformación del poder público se establece la utilización del sufragio igual, directo, secreto y universal, característico de la democracia liberal y representativa. Con la incorporación del sufragio universal se produce un significativo crecimiento en el número de electores y 7 Decreto Supremo N" 2349, de 18 de enero de 195 t. promulgado por el Presidente Mamerto Urriolagoitia, por el cual se eonvoca a elecciones para Presidente y Vicepresidente, Senadores y Diputados, para el 6 mayo de 1951. (ANALES: 1951). Deereto Supremo N" 4361, de 5 de abril de 1956, sancionado por el Presidente Víctor Paz Estenssoro, por et cual se convoca a elecciones para el 17 de junio de 1956. (CORDERO: 2003). por tanto de la participación p o l í t i ~ a . ~ A csuá carácter inclusivo. Antes de esta decisión jurídica y política, si bien se puede afirmar que existían formas democráticas de elección de representantes al parlamento, éstas se elegían sobre la base del sufragio censitario, por lo que era una democracia básicamente excluyente de grupos sociales (mayorías étnicas) y minorías políticas. La democratización del sufragio, proceso iniciado en 1952,9 habrá de mantenerse sin retrocesos ni cambios a lo largo de las cinco décadas inmediatas. Sin embargo, la inclusión de importantes grupos sociales en el acto de sufragar y de elegir representantes políticos para la conformación del poder público y también de ser elegibles, no significó necesariamente la democratización del sistema de partidos ni la democratización del sistema político. La inclusión de nuevos electores, hecho que se verifica empíricamente en los procesos electorales que se llevan a cabo desde entonces,1° no vienen acompañados con la aplicación plena de otros principios de la democracia, como ser la libertad de organización y funcionamiento de partidos políticos y de expresión o crítica a las autoridades de gobierno. Estos principios se desarrollan formal y vigorosamente tiempo después, a partir de finales de los 70 y principios de los 80. La 8 Enlaseleccionesde 1951 se habrían registrado 126.123 votosválidos; en cambio en 1956, se registraron 931.825 votos válidos. A partir de entonces la participación electoral superó el millón de ciudadanos movilizados y esta cifra ereci6 regularmente. (MESA: 2003). 9 Decreto Supremo No 3128 de 21 de julio de 1952. (CORDERO: 2003). 10 Al respectopuede consultarse "Presidentesde Bolivia.Entreurnas y fusiles", deCarlos D. Mesa Gisbert,páginas 149-199 y 302-304,paraadvertiren términos de resultados electorales la inclusión de nuevos electores en cada proceso elecroral y en particular, el salto producido en este sentido entre las elecciones 1951 y 1956. (MESA: 2003). 'OPINIONES Y ANALISIS' democracia y el ejercicio del sufragio universal para la elección de autoridades. apesar de su lejana implantación, atraviesanuncomplicado proceso de desarrollo que incluye rupturas del proceso democrático. Existe, a pesar de lo anteriormente anotado, una línea de continuidad histórica del principio democrático del sufragio, de realización de procesos electorales y de funcionamiento de instituciones representativas en las últimas 5 décadas. Si bien se interrumpe en varias ocasiones la democracia política y representativa, en cada retorno, es invariable la aplicación del principio del sufragio universal para la conformación del cuerpo legislativo y la elección del Poder Ejecutivo. Los largos periodos de interrupción de la democracia (gobiernos no electivos), no desdicen la idea de continuidad señalada. Estas interrupciones de la democracia, comprenden los siguientes lapsos: la primera ruptura, entre 1964 y 1966; la segunda ruptura, entre 1969 y 1977; finalmente, el tiempo comprendido entre 1978 a 1982. Estos tres momentos de ruptura del proceso democrático son complejos en sí mismos y de características diferentes. Señalan básicamente la presencia de gobiernos de corte autoritario (vinculados a las Fuerzas Armadas), no electivos, pero en algunos casos se alternan gobiernos elegidos mediante el sufragio o gobiernos dirigidos por JuntasMilitaresquepropiciaronel retorno alademocracia. Combinando los momentos en que se produce la elección de gobierno y parlamento mediante recursos democráticos y gobiernos autoritarios que acceden al poder por la vía de la fuerza, en una línea de desarrollo progresivo, tenemos que: el periodo comprendido entre 1952 a 1964, constituye la primera etapa de la democracia contemporánea; b) la primera ruptura se produce entre 1964 y 1966; C) continúa la segunda etapa de la democracia, entre 1966 y 1969; d) a este periodo le sigue la segunda ruptura, entre 1969 y 1977; e) continúa un tercer momento entre 1978 y 1982, que se denominará La Gran Transición, por la complejidad y alternabilidad entre gobiernos autoritarios, gobiernos prodemocráticos y gobiernos propiamente democráticos; f) finalmente, la cuarta etapa de la democracia contemporánea, entre 1982 y 2005. a) El tiempo político comprendido entre 1978 a 1982, si bien en los hechos es una tercera ruptura de la democracia, también incluye tres intentos sucesivos de retornoe instalación efímerade lademocracia representativa mediante la realización de elecciones en 1978. 1979 y 1980. En razón a este argumento se denomina a dicho periodo como La Gran Transición, pues este tiempo dará lugar a la reposición de la democracia a partir de 1982. La democracia recuperada a partir de dicha fecha tendrá una continuidad y estabilidad de 22 años, alternabilidad en el mando del Estado y consolidación de principios democráticos, uno de los lapsos más prolongados de competencia política electoral. En el Cuadro No 2, puede lograrse una visión global de la democracia, las rupturas del proceso democrático y los gobiernos tanlo democráticos como no democráticos, en 5 décadas. Esta interpretación de la historia del sistema político de los últimos 50 años, entre continuidad y ruptura, nos permite visualizar 'OPINIONES Y ANÁLISIS' los momentos en los que se produce la representación política y la variación numérica de representantes en las Cámaras legislativas. Esta variación y comportamiento es posible advertirla en el Cuadro No 3. 1 r*mocracii y rupuns una rlsldn de sonjunio t n IlW 1961 I I I CUADRO N' 2 1 f _-, . 1 me, 1969 1 .. E* . A 1J Ilranipra " Compos cion Conpm.o. Cima?. de II.CCI0.P. Co""o~t0n.s. CUADRO h' 1 D pdtados. Scnadoms. epoca. .1.ctora pl.Ee.0. .S COY S6 YY IUI 120 128 IM 157 DIPS 68 72 11 llil 111 lli 130 130 SEN IR 21 27 21 27 27 ELEC 19% 1-8 IVM, I V W I W ,966 21 1971 IP'Y 21 u * ~ 157 1961 IPBP I P * ~1997 1 ~ 1 2zmr * CON: Congreso de la República DIPS: Cámara de Diputados SEN: Cámara de Senadores ELEC: Elecciones 1952, Decreto del sufragio universal. . ~~~~ • . .~~~ ~. ~-ae g .~@ % m.. I ~ ~ Gobs: Par Estenssoro-Siles Zuazo- Par Estenssoro. ~~~~~ 1964-1966. I r a . r u p t u r a de la institucionalidad poliárquica. Gobs: Barrientos Ortuño-Ovando Candia. Im;g*.~m ~~ % .~ .$,~.~ ~ ~ .. ~~~~<. ~ ~ L ~ ~ ~ $ ~ : Gobs: Barrientos Ortuño-Siles Salinas*'. ~ ~ 1969-1977. 2da. Ruptura: Gobs: Ovando Candia-Torres-Bánzer Suárer. 1977-1982. L a g r a n transición: Bánrer Suárez (elecciones de apenura: 1978)-(3ra. ruptura: 1978) Pereda Asbún; Padilla Arancibia (elecciones de apertura: 1979)-Guevara Arre-(4ta. ruptura: 1979)-Natusch Busch; Gueiler Tejada (elecciones de apertura: 1980) - (Sta. ruptura: 1980)- Luis García Mera-Triunvirato militar (Tarrelio-Bernal-Pammo)- TorrelioVildoso. Gobs: Siles Zuaro-Par Estenssoro-Paz Zamorarer Suárez-Quiroga Ramírer**-Sáncher de LozadaMesa Gisbrrt**-Rodríguer Veltz6". ** Sucesión consiitucional El Congreso Nacional Por definición constitucional el Poder Legislativo boliviano reside en el Congreso Nacional, el cual se compone de dos Cámaras, una de Diputados y otra de Senadores." La Cámara de Diputados se compone de 130 miembros y la Cámara de Senadores de 27.12 La particularidad del sistema de representación boliviano es que la composición numérica y electoral de ambas Cámaras que conforman el Poder Legislativo, tiene su origen en los distritos denominados Departamentos y no existe la representación nacional ni la elección de representantes legislativos en distrito nacional. El Ejecutivo es el 11 Artículo 46, numeral 1. Constitución Política del Estado, vigente 12 Artículos 60 y 63. Constitución Política del Estado, vigente. 'OPINIONES Y ANALISIS' único cargo y Poder que se elige y se origina en los votos emitidos en el ámbito nacional (por efecto de la sumatoria de los votos emitidos en los distritos departamentales). Es así que se asigna y se elige un número fijo de 3 Senadores por cada uno de los 9 Departamentos que componen launidad republicana. En cambio, en laCámaradeDiputados el número de representantes políticos asignados y elegidos por Departamento es variable. Cada Departamento tiene un número distinto de representantes, pero el número total de Diputados (130) es constante desde 1980 a la fecha.') Efectuando una interpretación normativo-constitucional sobre la forma de asignación de los Diputados y la asignación departamental de Senadores, la representación política en la Cámara de Diputados responde a un criterio poblacional y el de la Cámara de Senadores a un criterio t e r r i t ~ r i a l . ' ~ Dacuerdo e con estos antecedentes normativos, la investigación y estudio que se efectúa acerca la variación en el número de Senadores de la República y de representantes en la Cámara d e Diputados, se realizará siguiendo y atendiendo tanto criterios territoriales como criterios poblacionales. Sin embargo, desde ahora se debe dejar establecido que para la asignación de escaños para cada uno de los distritos departamentales, que luego conformarán la Cámara de Diputados, el criterio poblacional no es el único que históricamente se utiliza sino que desde la década de los 50 se incorpora, un criterio denominado de compensación que opera de un modo semejante al criterio territorial (representación política igual por territorio), pero que 13 Para apreciar la variaci6n en el número obs6rvcse el Cuadro N" 4, 14 "La distribución del total de escaños entre los Departamentos sc determina por ley en base al número de habitantes de cada uno de ellos, de acuerdo al Último Censo Nacional", Artículo 60, numeral VI, CPE; "El Senado se compone de tres Senadores por Departamento...", Artículo 63, CPE. tiene efectos y características diametralmente opuestas. Estos extremos se verificarán con detalle más adelante. En los apartados siguientes se expondrá la variación numérica de cada una de las Cámaras legislativas a lo largo de medio siglo. En ambos casos se evidencia una compleja y fluctuante variación en el número de representantes. El Congreso de la República (la reunión de ambas Cámaras) para el año 1956 estuvo conformado por un total de 86 miembros: 18 Senadores y 68 Diputados. Cinco décadas más tarde el Congreso se halla conformado por 157 representantes titulares: 27 Senadores y 130 Diputados. Por lo anotado en párrafos anteriores, sobre la forma de elección de la Cámara de Diputados o Senadores, el Congreso de la República no tiene una forma de elección propia sino que es siendo la reunión de ambas Cámaras no tiene origen electoral sino origen funcional. por tanto, no es posible contrastar la variación numérica del Congreso (de 86 a 157) con alguno de los criterios poblacionales o territoriales. Lo que corresponde es efectuar el análisis de manera separada de cada una de las Cámaras, Senadores o Diputados, con los parámetros expuestos. Simplemente con fines ilustrativos obsérvese el Cuadro No 4, en el cual se muestra la composición del Congreso, de la Cámara de Senadores y Diputados, por cada uno de los 9 Departamentos que conforman la unidad republicana, en dos momentos históricos diferentes: 1956 y 2002. Con fines ilustrativos se añade la variación de la población boliviana, durante 5 décadas (1950-2002), en las cuales el Congreso (ambas Cámaras) llegó casi a duplicar el número de sus componentes, de 86 a 157. Pero por otra parte, ratificar que el territorio nacional no se vioafectado por desmembración física ni por la creación 'OPINIONES Y ANALISIS- 2 por cada uno de los 9 Departamentos." Esta composición varió de acuerdo al Decreto de convocatoria a elecciones de 16 de marzo de 1962, de 18 a 27 representante^.^' El periodo de gobierno y legislativo que comenzaba sus funciones en agosto de 1964, quedó truncado por efecto del Golpe de Estado propiciado por las Fuerzas Armadas y conducido por el General de Aviación René Barrientos Ortuño en noviembre del mismo año. La paradoja es que, un par de años más tarde del golpe, en 1966, el mismo General Barrientos, candidato oficialistade la Junta Militar que convocó selecciones, restituye lademocraciarepresentativa y el funcionamiento de las Cámaras Legislativas, pero con importantes modificaciones: se mantiene la elección de 3 Senadores por Departamento, pero son elegidos de acuerdo con el sistema de mayorías y minorías. Número y forma de elección de Senadores que no ha variado desde entonces a la fecha (2004). Sobre la forma de elección de Senadores y las variaciones en su número, corresponde efectuar las siguientes precisiones. Desde la Constitución de 1878-1880, hastalanormaconstitucional de 1938, casi 40 años, el Senado de la República se compone de dos Senadores por ~ a d a D e p a r t a m e n t o .La ~ ~Constitución de 1938, sancionada por Germán Busch, cambia esta tradición y establece que el Senado se compone de tres Senadores por cada Departamento." Sin embargo, un año antes, 19 Articulo 129. Estatuto Electoral. promulgado mediante Decreto Supremo N' 4315 de 9 de febrero de 1956. (Cordero: 2003). 20 Decreto Supremo N"6028 de 16 demarzo de 1962, para las elecciones efectuadas el 3 dejunio de 1962 y las elecciones de 31 de mayo d e 1964. (Cordero: 2003). 21 Constitución Política del Estado, 1880. (Trigo: 2003). 22 Constitución Política del Estado. 1938. (Trigo: 2003). el gobierno de Busch para convocar a la Asamblea Nacional aprueba en diciembre de 1937, un Decreto que ratifica que se eligen 2 Senadores por Departamento. La determinación de elegir 3 Senadores por Departamento, perdura en la Reforma Constitucional sancionada en 1945 por Gualberto Villarroel y se aplica para las elecciones de 1947, convocada por el circunstancial Presidente Tomás Monje G u t i e r r e ~ , ' ~ como para las elecciones de 1951, convocadas por el presidente Mamerto U r r i ~ l a g o i t i a . ~ ~ Iniciado el gobierno de Paz Estenssoro y de la Revolución Nacional, en 1952, por efecto de la movilización popular del mismo año, y que duró 4 años, hasta 1956, no funcionó ningunade las Cámaras Legislativas. La Constitución reconocida como vigente por el gobierno revolucionario era aquella sancionada por la Convención Nacional de 1945, la cual también proclamó como Presidente Constitucional a Gualberto Villarroel. Paz Estenssoro, a pesar del reconocimiento de la Constitución del 45 que establecía la forma democrática de gobierno y la existencia del Poder Legislativo, gobierna sin este poder del Estado durante 4 23 Decreto Ley de 21 de agosto de 1946, para la realización d e las elecciones d e 6 de enero de 1947. Tomás Monje G.. siendo Presidente d e la Corte Superior d e Distrito de La Paz fue convocado para asumir la presidencia de la Junta d e Gobierno tras el derrocamiento y muerte de Gualberro Villarroel. 24 Según una compilación cuya autoria correspondería a Hormando Vaca Diez V.D., publicada por el Fondo Editorial de los Diputados, 1998, titulado "Derecho Electoral Boliviano", la Ley Elecroral 1949, que regula el proceso electoral d e 1951, s e habría efectuado eligiendo a 2 Senadores. Esta imprecisión se debe a que ia Ley Electoral original fue sancionada en 1924 y en su redacción no tomaen cuentalaConstitución Política, sancionada por la Asamblea Nacional d e 1938, n i la Constitución de 1947. (Vaca Diez: 1998. Pág. 290). 'OPINIONES Y ANALISIS- años; pero al cabo de este tiempo convoca a elecciones bajo una nueva norma electoral. El Estatuto Electoral de 1956 establecelos mecanismos para la convocatoria a elecciones generales para Presidente, Vicepresidente. Senadores y Diputados. Enconsecuencia, lademocracia parlamentaria retorna al país en 1956, pero d i s m i n u i d a en su n ú m e r o , reducción que afecta a ambas Cámaras. Por tanto es el gobierno revolucionario del MNR. quien vulnerando la Constitución Política que dice reconocer (la de 1945). disminuye mediante Decreto el número de miembros de ambas Cámaras. Esta reducción se efectúa bajo la idea de ajustarse a la "realidad demográfica del país. con lo que, al propio tiempo se alivia la pesada carga económica que significa el número excesivo de representante^".^' 'OPINIONES Y ANALISIS- independiente de la variable poblacional. Las características de la Cámara de Senadores, referidas al número, están determinadas en su incremento o disminución, más por consideraciones de índole política, orientadas a procurar estabilidad política y representatividad de las diferentes regiones del país (Departamentos) en la Cámara, que por aspectos de carácter técnico, incluido el tema poblacional. La apreciación y adjudicación de que la Cámara de Senadores es la presencia territorial y equitativade las regiones en el Poder Legislativo, constituye una valoración política y cumple funciones estabilizadoras de 10s gobiernos. La C á m a r a d e Diputados La reducción en el número de Senadores (de 3 a 2, reducción no ajustada a disposiciones constitucionales) tuvo una vigenciaefectiva desde 1956 a 1962. al cabo de este tiempo se amplió el número a 3 Senadores (de 2 a 3) por Departamento. No obstante las reiteradas r u p r u r a s del proceso democrático y de los r e t o r n o s , ocurridos posteriormente (de 1964 a 1966 y de 1969 a 1977), el número total y departamental de Senadores no volvió a sufrir modificación alguna. Produciéndose en consecuencia más de 40 años de estabilidad en el número de Senadores, pero con variaciones en la forma de elección (listas completas o incompletas) y tiempo de mandato (6 o 4 años). Casi a manera de conclusión, reiterar que el origen de la Cámara de Senadores no guarda relación con la densidad poblacional y que el número de representantes, así como el tiempo de mandato, la renovación y forma de asignación de los escaños de la Cámara es 25 Cuarto Considerando del Decreto Supremo N" 43 15 de 9 de febrero de 1956. Estatuto Electoral 1956. (Cordero: 2003, Pág. 79) 170 El número total de representantes políticos que en la actualidad (2004) conforman la Cámara de Diputados es de 130.16 En la primera legislaturainstaladaen agostode 1956, lacámara se hallabaconformada por 68 representantes." Transcurrido medio siglo de actividad política, es posible advertir que la composición varía y se incrementa significativamente no sólo en el número total de representantes sino que existe unaimportante variación en la distribución de representantes por Departamento. La Cámara de Diputados en 50 años (1956-2002) casi duplica el número de miembros y al tiempo existe una fuerte asimetría en la representación política entre Departamentos. En algunos Departamentos crece de manera sostenida la representación política, en cambio en otros se incrementa poco o nada, finalmente algunos 26 Articulo 60, inciso 1. CPE, vigente. 27 Decreto Supremo N" 4361 de 5 de abril de 1956. Primera Presidencia de Víctor Paz Estenssoro. 'OPINIONES Y ANALISIS- 'OPINIONES Y ANdLISIS' y desarrollode la institucionalidad administrativa municipal que exigió un tiempo aproximado d e 10 años para su consolidación. La promulgación de la Ley de Participación Popular y la Ley de Descentralización Administrativa, constituyen hitos normativos que perfeccionaron la democracia municipal y al mismo tiempo dieron inicio al proceso de desconcentración del Estado unitario con dirección hacia las regiones. En un proceso básicamente centrífugo. Oporto, en el estudio citado anteriormente sostiene que "A pesar del desconcierto y la resistencia iniciales que la participación popular suscitó en círculos sindicales, cívicos y políticos opositores, pronto se vio la fuerza seductora que tenía la nueva propuesta y las simpatías que fue ganando a medida que las disposiciones de la Ley se irían aplicando. De hecho, los cambios en el régimen municipal significaron una reforma mucho más democrática y profunda en sus implicaciones que las propuestas defendidas por los comités cívicos y la mayoría de los partidos políticos, alrededor de la constitución de gobiernos departamentales, propuestas que nunca consiguieron disipar el temor que inspiraban de que irían a reproducir un nuevo centralismo en las capitales de departamento en perjuicio de las provincias y pueblos rurales, acentuando las desigualdades entre departamentos y entre el medio urbano y el área rural. La participación popular construyó su legitimidad aldemostrar que ladescentralización que buscaba pretendía llegar hasta la misma comunidad, para poder acercar las decisiones políticas a la gente y a sus problemas y necesidades". El mismo autor en su evaluación del proceso d e descentralización afirma que si la Participación Popular ha traído resultados y beneficios claros para la población, no se puede decir lo mismo de 1aDescentralización Administrativa. LaParticipación Popular había nacido como alternativa a la descentralización política que pretendían las regiones mediante la conformación de gobiernos departamentales. Por tanto la Ley de Descentralización surgió como solución de compromiso entre lo que los grupos movilizados pedían (gobiernos departamentales) y lo que el Estado representado por el gobierno de la época 1993-1997, estaba dispuesto a realizar. Según Henry Oporto, el gobierno d e Sánchez de Lozada, buscaba "...restablecer la unidad de la administración política y económica en los departamentos ...p ara mejorar y hacer más eficaz la acción del poder ejecutivo a través de una prefectura fortalecida, con autonomía de gestión administrativa pero no política y sin autoridades elegidas por el voto ~ i u d a d a n o " .Concluye ~~ más adelante el autor reseñado, "Con la Ley de Descentralización Administrativa termina de tomar forma un tipo de descentralización política a nivel municipal, complementada por una descentralización únicamente administrativa en el nivel departamental, que hace de la municipalidad autónoma, la estructura básica del E ~ t a d o " . ' ~ Por tanto, el proceso centrífugo comenzó desconcentrando administrativamente algunas capacidades estatales. Primero a nivel municipal y luego a nivel departamental. Hoy con el complejo proceso descrito d e convocatoria a elección de Prefectos, estaríamos profundizando el proceso centrífugo, sobre la base del camino andado. Sobre la base del proceso de Descentralización y sobre la base del fortalecimiento de los Municipios. Finalmente, ya pudimos advertir cómo la estructura estatal republicana habráde modificarse significativamente apartir del proceso electoral q u e permitirá la designación d e los Prefectos por 28 Ob. Cit. Pág. 14-16 29 Ob. Cit. Pág. 17. 'OPINIONES Y ANALISIS' Departamento, para dar lugar a una nueva estructura de poder, que manteniendo la clásica división de poderes y desagregándose vertical y territorialmente. dará lugar a la construcción de un nuevo tipo de Estado que bien podríamos denominar, el Estado Republicano Autonómico. Paracerrar este ensayo sobre las posibilidades de transformación del Estado y del sistema político por efecto de la elección de Prefectos, cabe una reflexión del profesor Dieter Nohlen, a propósito de los procesos de descentralización o autonómicos ocurridos en diversos lugares del continente. "En América Latina las políticas descentralizadoras se ponen en marcha paralelamente a la redemocratización de muchos países del continente, lo cual hace comprensible que del nuevo principio de organización estatal se espere, sobre todo, una mayor participación ciudadana y , por ende, una mayor legitimidad de los sistemas democráticos en vía de consolidación. Tales expectativas pueden, sin embargo, verse frustradas por una cultura política muy arraigada en el centralismo y no siempre coherente con las instituciones democráticas restauradas, que se muestran con frecuencia reticentes a aceptar medidas autonomistas por temor a que ésas conduzcan a aún mayores desequilibnos regionales e incluso a la desintegración del estad^".^^ 30 Nohlen. Dieter: "Reformas Institucionales para superar la crisis en Bolivia"; ediciones FBDM, serie Temas de Reflexión y Debate N" 8. Pág. 18. 176 La prerenie edición se terminó de imprimir en el mes de junio de 2002, en los ralleres de Ames Grsficas Edilorial "Garza Azul" Teléfono 2232414 Casilla 12557 La Par - Bolivia