negociación colectiva de funcionarios públicos

Reseña Legislativa 989
11 de marzo de 2011
NEGOCIACIÓN COLECTIVA DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS
Boletín N° 7293-07
I. DESCRIPCIÓN
REFERENCIA :
Sobre negociación colectiva y derecho a huelga de los
funcionarios públicos
INICIATIVA
:
Moción de los senadores señores García, Larraín, Letelier, Pérez
y Sabag
ORIGEN
:
Senado
COMISIÓN
:
De Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento
INGRESO
:
9 de noviembre de 2010
ARTICULADO :
Un artículo único
II. OPINIÓN EJECUTIVA DE LyD
1.-
El presente proyecto distorsiona el marco laboral al otorgar los beneficios de
negociación del sector privado al sector público, manteniendo la inamovilidad y
seguridad en el empleo, discriminándose así a los trabajadores privados y
estableciéndose un verdadero gravamen para los usuarios de servicios públicos.
2.-
Lo correcto es separar nítidamente ambos sistemas y, si se prefiere otorgar a los
funcionarios públicos tales beneficios, debería regirse también en todo lo demás por
las normas del sector privado. De lo contrario, el sistema público irá adquiriendo los
beneficios del otro sistema, pero sin sus costos.
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III. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY
El proyecto consta de una reforma constitucional al artículo 19, Nº 16, que
tiene por objeto eliminar la prohibición de los funcionarios públicos de realizar
negociaciones colectivas y huelgas, mediante las siguientes modificaciones al
artículo constitucional señalado:
a)
Se elimina la posibilidad de prohibir por ley la negociación colectiva.
b) Se establece que solo por una ley orgánica constitucional se podrán
establecer restricciones al derecho a negociar colectivamente de funcionarios
del Estado, cuando estén fundadas en el orden público y seguridad nacional,
debiendo contemplarse en esos casos, mecanismos alternativos de consulta y
participación.
c) Se elimina la prohibición a los funcionarios del Estado y municipalidades
de declararse en huelga.
Para mayor información ver proyecto de ley en el Anexo
IV. COMENTARIOS DE MÉRITO
1.- Antecedentes
históricos.
Tradicionalmente la relación entre la administración del estado y sus
funcionarios ha sido concebida como una relación de dependencia, de
carácter estatutario, razón por la cual se acentúa el principio de subordinación
del funcionario a las reglas que determinan dicha relación.
El Código del Trabajo de 1931 estableció que no podrían sindicarse ni
pertenecer a sindicato alguno los empleados u obreros que prestaran sus
servicios al Estado, a las municipalidades o que pertenecieran a empresas
fiscales. La prohibición se extendía incluso al "funcionamiento de brigadas,
equipos o grupos funcionales de carácter esencialmente político" (artículo
368).
Esta prohibición se fundaba en la correcta doctrina de entender que las
organizaciones sindicales son instituciones que tienden a regular las
relaciones entre sus asociados y sus empleadores, en un pie de igualdad,
incompatible con la relación estatutaria, que queda comprendida dentro del
ámbito del derecho público, no así la relación laboral, que corresponde al
derecho privado (aunque con normas de orden público en cuanto establece
derechos irrenunciables).
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A consecuencia de esta relación estatutaria se formaron diversas
asociaciones de funcionarios del sector público, las cuales actuaron o bien de
hecho o bien con sujeción a las normas generales sobre corporaciones
previstas en el título XXXIII del Libro I del Código civil.
La gravitación de estas organizaciones en el desarrollo de las relaciones
funcionarias y su poder de presión, el cual llevó en muchas ocasiones a
paralizaciones de hecho de amplios sectores de la administración del Estado,
no dejaron indiferente al régimen institucional. Por ello se dictaron diversas
normas que fortalecieron tales organizaciones dándoles, incluso, un carácter
híbrido.
Entre estas normas excepcionales cabe citar los artículos 6º, 7º y 8º de la ley
Nº 17.594, dictada en enero de 1972. En virtud de los dos primeros artículos,
la Agrupación Nacional de Empleados Semifiscales, la Agrupación Nacional
de Empleados Fiscales (ANEF), la Confederación de Asociaciones de los
Trabajadores del Banco del Estado de Chile y la Asociación Nacional de
Funcionarios de Prisiones, pasaron a gozar de personalidad jurídica por el
hecho de registrar sus estatutos ante el Director del Trabajo, el cual solo
podría verificar que ellos se ajustaron a la ley.
El plan laboral dictado en 1979 se refirió especialmente a las organizaciones
sindicales del sector privado. No obstante existieron algunas normas relativas
a las organizaciones de funcionarios de la administración del Estado, las
cuales se contemplan en el decreto ley Nº 2.759, de 1979, y sus disposiciones
complementarias. Estas normas se refirieron básicamente a los derechos de
reunión y de recaudación de cuotas sindicales. En la práctica, en ese período
existieron organizaciones de trabajadores del sector público bajo distintas
denominaciones.
Por lo que se refiere a los derechos de inamovilidad contemplados en el
Estatuto Administrativo, éstos no operaron durante el Gobierno Militar, por
cuanto la administración pública tuvo durante la mayor parte de él un carácter
interino.
Luego fue dictada la ley Nº 18.834, actual Estatuto Administrativo, que no
contempló estos beneficios.
Finalmente en 1994 se promulgó la ley Nº 19.296, sobre asociaciones de
funcionarios de la administración del Estado. Este precepto legal vino a
constituir el régimen que reconoce a los trabajadores de la Administración del
Estado, incluidas las municipalidades, el derecho a constituir, sin autorización
previa, asociaciones de funcionarios para la persecución de fines comunes de
interés gremial.
Marco conceptual.
La negociación colectiva es un mecanismo de regulación de los salarios, otros
beneficios pecuniarios y condiciones de trabajo de los trabajadores del sector
privado. El sector privado goza de flexibilidad administrativa y, en lo posible,
debe gozar también de flexibilidad propiamente laboral con el objeto de
adecuar el tamaño, costos y productividad de una empresa a las cambiantes
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condiciones del mercado. Por eso una industria privada no tiene una dotación
fija de personal y los niveles jerárquicos de los trabajadores, desde la
gerencia hasta los empleos menores, solo se rigen por el criterio organizativo
de sus dueños o administradores.
No sucede lo mismo en una empresa pública, que de hecho tienen planta de
personal, remuneraciones fijadas por ley o por resolución ministerial tripartita.
Suelen además tener el régimen estatutario de los funcionarios del sector
público y la inamovilidad que de estos estatutos se deriva.
2.- Régimen
estatutario y régimen
laboral
Propiedad del cargo.
Inamovilidad laboral.
Las normas sobre libertad de trabajo que garantiza la Constitución Política
tienen, en principio, una aplicación amplia tanto en el sector privado como en
el público; pero, obviamente, reconociendo algunas diferencias.
La relación del empleado público con el Estado, como ya fue señalado, es de
carácter estatutario, pues no está regida por la libertad de contratación, sino
por normas constitucionales y legales que configuran una relación de
subordinación, que se manifiesta, entre otras formas, en que el Estado puede,
por ley, alterar unilateralmente la remuneración, o en que no puede exonerar
a sus funcionarios sino en virtud de una causa legal, previo sumario
administrativo, pues éstos tienen la propiedad de su cargo. Tampoco pueden
los empleados públicos declararse en huelga, por prohibición expresa de la
Constitución.
Si bien la negociación colectiva de los empleados públicos no está prohibida
expresamente a nivel constitucional, pero sí a nivel legal, 1 la huelga es un
mecanismo de la negociación colectiva, por lo que en la medida que se
conceda a los empleados de la administración pública, una prerrogativa que
es propia del sector privado, habría que insistir que ello no puede realizarse
mientras no se modifiquen las normas sobre inamovilidad de los miembros del
sector público.
La razón que existe para la consagración de la inamovilidad de los miembros
del sector público es precaver que por consideraciones políticas los
empleados públicos pierdan su cargo. Para evitar que la función de los
servidores del Estado quede entregada a la autoridad de turno, existen otros
mecanismos, distintos de la propiedad del cargo, que se podrían aplicar con
el mismo propósito, como indemnizaciones por años de servicios, o quórum
especiales para que el órgano público adopte la determinación.
Lo anterior requeriría modificar la Constitución en materia de carrera
funcionaria; ello sería coincidente con el proyecto que les confiere a los
empleados públicos el derecho de negociar colectivamente. Pero para que
esa coincidencia fuera procedente, se debería también eliminar la propiedad
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El artículo 304, del Código del Trabajo prohíbe negociar colectivamente a las empresas o instituciones públicas o privadas
cuyos presupuestos, en cualquiera de los dos últimos años calendario, hayan sido financiadas en más de un 50% por el Estado,
directamente, o a través de derechos o impuestos.
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del cargo y permitir una rotación funcionaria acorde con las necesidades
cambiantes de los organismos del Estado.
Beneficio a la
improductividad.
La inamovilidad laboral del sector público solo beneficia a los trabajadores
menos productivos, pues los que acceden a empleos más rentables por su
mayor eficiencia, no necesitan de normas inflexibles para conservar su
empleo, y desde el momento que tales regulaciones se establecen, les resulta
más difícil mudarse a nuevos empleos más rentables. Esto da origen a un
sistema bastante rígido que no favorece en absoluto la generación de
incentivos y motivación para aumentar la eficiencia al interior del sector, sino
que contrariamente, tiende a favorecer y premiar la antigüedad y el mero
hecho de no cometer errores. Ello deriva hacia una burocracia creciente y en
un apego formal a normas e instrucciones. Esta reflexión es también válida
para el sector privado, que permite el término del contrato por causales más
flexibles que las del régimen estatutario.
Por otra parte, debe destacarse que los trabajadores de las empresas o
instituciones del Estado no autorizadas para negociar colectivamente se
encuentran sujetos, en materia de remuneraciones, al decreto ley Nº 249, de
1974, cuyo artículo 1º establece la escala única de sueldos para el sector
público. El artículo 3º exceptúa las empresas autónomas del Estado y a
aquellas entidades públicas o privadas en que este último o sus servicios,
instituciones o empresas tengan aportes de capital mayoritarios, o en igual
proporción. Agrega dicho precepto que estas entidades se regirán por las
normas de reajuste de sueldos y salarios del sector privado.
Escala única de
sueldos.
Producción vs.
Remuneración.
Distorsión marco legal
De acuerdo al artículo 9º del decreto ley Nº 1.953, de 1977, las
modificaciones a los sistemas de remuneraciones de las empresas y
entidades que se refiere el citado artículo 3º deben fijarse por resolución
conjunta de los Ministerios del ramo, de Economía, Fomento y Turismo y de
Hacienda.
Además, en la empresa privada suele ser trasparente la productividad de los
trabajadores, y es posible concebir un mecanismo para comparar
productividades y niveles remuneratorios; no así en la administración pública,
donde, además de existir una cierta inamovilidad, el aumento remuneratorio
suele provenir de mecanismos de presión política, en los que la huelga
vendría a ser un elemento distorsionador. La Constitución ha hecho lo
correcto al prohibirla para los funcionarios del Estado. No obstante, suelen
presionar mediante paros de actividades, pese a ser ilegales.
Es por esto que en caso de aprobarse el presente proyecto estaríamos en
presencia de una distorsión del marco laboral del sector público. En este
marco, los trabajadores del sector no tienen derecho a huelga. Si de hecho
se produjera un paro de actividades —como actualmente ocurre—, de
mantenerse la inamovilidad laboral, no habría forma de ponerle fin, que no
sea cediendo a sus peticiones, pues solo sería posible despedir a los
trabajadores previo los respectivos sumarios administrativos, lo que no es
viable respecto de todo un servicio, un ministerio completo o parte importante
del sector público. Así, aun cuando aspiren a una remuneración que
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sobrepase su propia productividad, la presión salarial de hecho resulta eficaz
frente a una política gubernamental sensible a tales presiones.
Reales efectos.
En los hechos, durante los años recientes este "derecho" a huelga ha sido
utilizado con relativa frecuencia (como paralización de funciones y como
amenaza a hacerlo) sin que la autoridad hiciese prevalecer, ni siquiera
parcialmente, las disposiciones legales vigentes que la prohíben. Luego, con
el reconocimiento constitucional a la movilización, los trabajadores del sector
público podrán actuar sobre la base de estos precedentes y declarar la huelga
teniendo certeza que, no podrá imponérseles sanción alguna. Ello es sin
costo para los trabajadores en huelga. En efecto, si se considera que la
probabilidad de despido es nula, la decisión de presionar con una huelga o
amenaza solo les traerá beneficios, mientras el costo correlativo lo asume el
resto del país.
Reajuste del sector
público.
Adicionalmente a la presión de la huelga de hecho, se ha formalizado una
instancia anual de negociación superior a un mes, previa a cada ley de
reajuste del sector público.
Discriminación sector
privado.
Por lo tanto, los trabajadores del sector público gozan hoy en la práctica de
todos los beneficios del sector privado, pero en un escenario de inamovilidad
laboral con el cual pueden presionar por reajustes mayores a la productividad,
que se financiarán con reducciones presupuestarias que afectarán a
necesidades más urgentes, o con un aumento de la carga tributaria nacional.
Llegando incluso a concederse en leyes anteriores de reajuste y bonos de fin
de conflicto, lo que equivale a considerar que estas negociaciones de hecho
son un mecanismo habitual, otorgándoseles ahora simplemente respaldo
normativo, generándose así incentivos para buscar trabajo en un sector
público que crece cada vez más y que premia la improductividad, antes que
en el sector privado que es el motor de nuestra economía.
Es, por todo lo ya señalado, que el proyecto constituye una discriminación
arbitraria respecto del sector privado y consagra un verdadero gravamen para
los usuarios de los organismos públicos, pues se trata de una utilización
indebida de los recursos públicos que aportan los contribuyentes.
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V. ANEXO: PROYECTO DE LEY
“Artículo único. Introdúzcanse en el numeral
16 del artículo 19 de la Constitución Política de
la República las siguientes modificaciones:
1. En el inciso quinto del referido artículo:
a.- Suprímase en la primera frase la siguiente
expresión: “, salvo los casos en que la ley
expresamente no permita negociar”.
b.- Incorpórese después del punto aparte la
siguiente frase: “Sólo en virtud de una ley
orgánica constitucional se podrán establecer
restricciones al ejercicio del derecho a negociar
colectivamente de los funcionarios del Estado,
fundadas en consideraciones de orden público
y seguridad nacional, debiendo contemplarse
en esos casos mecanismos alternativos de
consulta y participación de las asociaciones
que los representen. La misma norma regulará
el procedimiento de negociación colectiva para
los funcionaros del Estado y la forma de dar
cumplimiento a los compromisos adoptados,
incluidos aquellos que requieran de una norma
legal que los implemente y sean de iniciativa
exclusiva del Presidente de la República.”
Los colegios profesionales constituidos en conformidad
a la ley y que digan relación con tales profesiones, estarán
facultados para conocer de las reclamaciones que se
interpongan sobre la conducta ética de sus miembros.
Contra sus resoluciones podrá apelarse ante la Corte de
Apelaciones respectiva. Los profesionales no asociados
serán juzgados por los tribunales especiales establecidos
en la ley.
La negociación colectiva con la empresa en que
laboren es un derecho de los trabajadores, salvo los casos
en que la ley expresamente no permita negociar. La ley
establecerá las modalidades de la negociación colectiva y
los procedimientos adecuados para lograr en ella una
solución justa y pacífica. La ley señalará los casos en que
la negociación colectiva deba someterse a arbitraje
obligatorio, el que corresponderá a tribunales especiales
de expertos cuya organización y atribuciones se
establecerán en ella.
Sólo en virtud de una ley orgánica constitucional se
podrán establecer restricciones al ejercicio del derecho a
negociar colectivamente de los funcionarios del Estado,
fundadas en consideraciones de orden público y seguridad
nacional, debiendo contemplarse en esos casos
mecanismos alternativos de consulta y participación de las
asociaciones que los representen. La misma norma
regulará el procedimiento de negociación colectiva para los
funcionaros del Estado y la forma de dar cumplimiento a
los compromisos adoptados, incluidos aquellos que
requieran de una norma legal que los implemente y sean
de iniciativa exclusiva del Presidente de la República.
No podrán declararse en huelga los funcionarios del
Estado ni de las municipalidades. Tampoco podrán hacerlo
las personas que trabajen en corporaciones o empresas,
cualquiera que sea su naturaleza, finalidad o función, que
atiendan servicios de utilidad pública o cuya paralización
cause grave daño a la salud, a la economía del país, al
abastecimiento de la población o a la seguridad nacional.
La ley establecerá los procedimientos para determinar
las corporaciones o empresas cuyos trabajadores estarán
sometidos a la prohibición que establece este inciso.
2. Suprímase en el inciso sexto la siguiente
frase “los funcionarios del Estado ni de las
municipalidades. Tampoco podrán hacerlo”.” 2
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Quedando así el artículo 19 de la Constitución como
sigue:
Artículo 19.- La Constitución asegura a todas las
personas:
16º.- La libertad de trabajo y su protección.
Toda persona tiene derecho a la libre contratación y a
la libre elección del trabajo con una justa retribución.
Se prohíbe cualquiera discriminación que no se base
en la capacidad o idoneidad personal, sin perjuicio de que
la ley pueda exigir la nacionalidad chilena o límites de edad
para determinados casos.
Ninguna clase de trabajo puede ser prohibida, salvo
que se oponga a la moral, a la seguridad o a la salubridad
públicas, o que lo exija el interés nacional y una ley lo
declare así. Ninguna ley o disposición de autoridad pública
podrá exigir la afiliación a organización o entidad alguna
como requisito para desarrollar una determinada actividad
o trabajo, ni la desafiliación para mantenerse en éstos.
La ley determinará las profesiones que requieren grado
o título universitario y las condiciones que deben cumplirse
para ejercerlas.
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