Los Observatorios de Derechos Humanos como instrumentos de

Revista Probidad
Edición 24 ­ septiembre de 2003
Los Observatorios de Derechos Humanos
como instrumentos de fortalecimiento
de la sociedad civil
Jorge Luis Maiorano
[email protected]
http://www.jorgeluismaiorano.com
Presidente del Observatorio de Derechos Humanos (FODHU)
http://www.observatoriodelosderechoshumanos.org
Argentina
En 1987, al publicar mi tesis doctoral titulada El Ombudsman: defensor del
Pueblo y de las instituciones republicanas señalé que "el futuro no debía ser una
prórroga de nuestro presente: para que no lo fuera debíamos ponerle
condiciones, orientarlo hacia los rumbos que nos fijásemos. Eso exigía un
esfuerzo de anticipación. Experiencias ajenas servirían de ayuda. Aquello que era
futuro para nosotros, era presente para otros. En eso, al fin de cuentas consiste el
subdesarrollo: en ir detrás, en ignorar lo que otros ya saben y uno sabrá más
tarde, en carecer de lo que otros tienen y uno podrá tener más tarde. Al indagar
en otros presentes, hallaremos claves que nos faltan. Descifraremos los retos que
nos esperan".(1)
Luego, la Providencia y la política se conjugaron para que en 1994 asumiera como Primer Defensor
de la Nación Argentina y tuviera la responsabilidad de fundar en mi país esa noble Institución de
cuño nórdico.
En esta ocasión, y siempre interesado en el mejoramiento de las instituciones de nuestros países y
con la rica experiencia que me ha dejado el ejercicio del cargo de Defensor del Pueblo a través del
cual pude advertir la enorme brecha que existe entre las necesidades del pueblo y las prioridades de
la dirigencia que la gobierna, entiendo que la figura de los Observatorios puede ayudar a mejorar la
gobernabilidad de los países de la región.
Estas líneas tratan entonces de explicar cómo los Observatorios, concebidos como nuevas
instituciones públicas o de la sociedad civil, pueden contribuir al fortalecimiento de las
instituciones de los países de la región lo que es igual a decir, a la mejor gobernabilidad de nuestras
sociedades desde la perspectiva de los derechos humanos, el desarrollo sustentable y la lucha
contra la corrupción.
En particular, pueden aplicarse a diversos ámbitos siempre con el objetivo de ilustrar y sensibilizar
a las autoridades y a la opinión pública acerca del cumplimiento de las políticas públicas en
determinadas materias. Una noticia publicada en el diario El País, de España del día miércoles 24
del corriente mes de septiembre me afirma en esta idea. Ella da cuenta que "Sanidad creará un
Observatorio de la Salud de la Mujer" (página 23) y agrega que "…su función será tratar los
problemas propios de la salud de la mujer mediante la elaboración de estudios y la recopilación de
información…." Los Observatorios de Derechos Humanos como instrumentos
de fortalecimiento de la sociedad civil
10/15 ­ Pág. 1
Revista Probidad
Edición 24 ­ septiembre de 2003
La creación de observatorios es un fenómeno relativamente reciente que testimonia la creciente
toma de conciencia de la necesidad de realizar de una manera permanente y sistemática la
evaluación de una situación o de un fenómeno dado.
Son organismos auxiliares, colegiados y de integración plural que deben facilitar una mejor
información a la opinión pública y propiciar la toma de acciones concretas por parte de las
autoridades responsables. En este sentido, se constituyen en instituciones que refuerzan la
democracia y la práctica de los derechos y las libertades, promoviendo de este modo el
acercamiento de los ciudadanos a los que ostentan legítima y legalmente el poder.
Concebida así, su función puede ser aplicada, y de hecho así lo ha sido, a fenómenos tan diversos
como la igualdad entre el hombre y la mujer en el terreno político, económico y social (Vg., en
Francia donde se trata de un servicio creado a instancias del Primer Ministro); la democracia (Vg., el
Observatorio Panafricano de la Democracia, que es un organismo privado); podría aplicarse
también como órgano de control de la ética pública, de la transparencia de los actos de gobierno,
entre otros.
En mi país, hemos fundado un Observatorio de los Derechos Humanos, bajo la forma jurídica de
Fundación, es decir, como una Organización No Gubernamental destinada a la protección y
fortalecimiento de los derechos fundamentales. Estamos persuadidos que no puede existir pleno
respeto de los derechos humanos donde impere la corrupción; la gobernabilidad se verá seriamente
amenazada donde el desarrollo no sea sustentable; donde las asimetrías sociales se agudicen y
donde la exclusión sea la regla. Es que el actual concepto de gobernabilidad transita por los vértices
de la participación amplia de la sociedad civil; por la lucha frontal contra la corrupción, por el
desarrollo sostenible y por el pleno respeto de los derechos humanos. Los conceptos antes
expuestos no son compartimentos estancos; están indisolublemente vinculados. La crisis que atraviesan los países latinoamericanos si bien pareciera, en principio, expresarse más
crudamente en términos económicos y sociales, no puede negarse que tiene una raíz moral; es
crisis política, social, económica, institucional pero, por sobre todo, es crisis de valores que se
traduce en la pérdida de sentido de la política como instrumento de cambio social. Importantes
sectores de la población que están en situación de franco deterioro económico, cuando son
consultados sobre qué es más importante hoy: ocuparse de la corrupción o bien ocuparse de los
problemas económicos, priorizan ocuparse de aquélla porque vincula la problemática económica a
la solución previa del tema de la corrupción.
La corrupción está en la condición humana, igual que el robo, el homicidio. Pero hoy no se
corrompe como ayer. Con sus proyecciones, por la impunidad garantizada que la rodea, forma
parte de la naturaleza de las cosas; más aún, integra nuestro paisaje cotidiano. De imprevisibles
consecuencias entroniza al poder económico y deroga al político; y cuanto más la economía se
globaliza, mayores parecen las posibilidades para corromper a los Estados, transformados, a veces,
en meras filiales de los enormes capitales.
Existe una constante histórica: el capitalismo que opera en mercados de magnitud, y por ende, con
elevados riesgos, trata de minimizarlos; ansia desesperadamente lo seguro. No es cierto que confíe
en la competencia, ni en el libre mercado; es más, renuncia a ellos, los abroga y como prudente
trapecista prefiere la red. Para ello seduce, fuerza o compele a la clase política; y así se arriba,
merced a la corrupción, a la unión de los barones del dinero y de las elites. Dato importante: nunca
predican la legalización de ese proceder; lo prefieren secreto, cripto. Los Observatorios de Derechos Humanos como instrumentos
de fortalecimiento de la sociedad civil
10/15 ­ Pág. 2
Revista Probidad
Edición 24 ­ septiembre de 2003
En este sentido, las nuevas condiciones internacionales vinculadas a procesos de globalización e
integración a mercados mundiales hacen de América Latina una región particularmente vulnerable.
Esto último genera una serie de obstáculos ­y con ello desafíos ­ para garantizar la gobernabilidad
de los países de la región.
Se advierten todavía serias deficiencias a nivel interno en cuanto a la capacidad institucional de los
Estados para responder a demandas sociales, una debilidad de los sistemas democráticos, y la
persistencia de problemas de pobreza y exclusión social.
Esta conceptualización asume que una nación se torna ingobernable cuando los mecanismos e
instituciones encargadas de articular intereses y mediar las diferencias entre los actores fallan. Ello
puede deberse a que el Estado no está atendiendo a las demandas, a que el sistema político y las
instituciones que lo sustentan no son capaces de expresar intereses diversos, o bien porque no se
dan las condiciones sociales. Si existen amplios sectores postergados en sus demandas, si además
las instituciones políticas no son capaces de representar a la ciudadanía, y si el Estado no brinda
beneficios sociales en forma efectiva, se incrementa la vulnerabilidad del sistema político y con ello
la gobernabilidad de un país está en riesgo.
Dos elementos contribuyen, a mi juicio, al mantenimiento de altos niveles de corrupción:
a) Debilidad institucional. El primer problema es la debilidad institucional de los
Estados para sancionar el fenómeno de la corrupción. Débiles sistemas de control
dentro del Estado, y sistemas de justicia poco independientes, altamente burocráticos, e
ineficientes han contribuido a mantener esta situación. Existe un gran número de
reformas que se están implementando en la región para mejorar los sistemas de justicia,
aunque los resultados de esas reformas sólo se verán en el largo plazo.
Adicionalmente, América Latina es la región más desigual del mundo y en donde
históricamente han existido altos niveles de concentración de poder económico. Al
existir instituciones débiles y pocos mecanismos de control, existen más posibilidades
para que aquellos sectores poderosos incidan en las políticas públicas y en la política en
general.
b) Débiles mecanismos de control social. Otro factor que contribuye a la corrupción es
la debilidad de los mecanismos de control social. Por ejemplo, en varios países de
América Latina se observa una alta concentración de medios, lo que bajo ciertas
circunstancias, puede reducir las opciones de ejercer un control efectivo sobre las
políticas públicas.
Las reformas institucionales son necesarias pero no suficientes para terminar con la corrupción. No
sólo se requiere generar mecanismos legales para controlar y penalizar la corrupción, se precisan
además: (a) regular la relación entre Estado, política y dinero, bajo los criterios de transparencia,
igualdad de oportunidades y responsabilidad, y (b) robustecer el rol de sociedad civil en el control
de la política pública.
En este sentido, nadie puede ocultar que existe un peligroso y continuado deterioro de las
instituciones políticas. A la insuficiencia e impotencia del Estado para dar respuesta a los derechos
económicos, sociales y culturales por su escasa o nula presencia en la Sociedad, se suma el avance
de la corrupción. El deficiente desempeño de las instituciones democráticas ha impedido avanzar
en el establecimiento de una gama más amplia de instituciones que conforman los pilares de una
economía de mercado dinámica y competitiva. Las debilidades institucionales se hacen tangibles y
Los Observatorios de Derechos Humanos como instrumentos
de fortalecimiento de la sociedad civil
10/15 ­ Pág. 3
Revista Probidad
Edición 24 ­ septiembre de 2003
evidentes en los muchos escándalos de corrupción que involucran a funcionarios
gubernamentales, las deficiencias en la calidad de los servicios públicos y los prolongados retrasos
en el trámite de los casos judiciales. Estimaciones comparadas sobre la calidad de la gestión
gubernamental en el contexto internacional apuntan también a la debilidad relativa de las
instituciones de América Latina. Por ello no resulta aventurado, en este contexto, señalar que
América Latina se agota en democracias electorales como testimonio de sistemas políticos que se
agotan solo con la participación política. Resulta imperativo comprender que el tema de la corrupción está vinculado con el déficit de valores
morales, con el poder del dinero, con el crimen organizado, con el narcotráfico, con la debilidad de
los mecanismos de control, con la falta de rendición de cuentas de los funcionarios, con el
presupuesto del Estado, con el financiamiento de la política pero, por sobre todo, está relacionado
con la falta de compromiso ético ciudadano.
A esos efectos, será necesario transformar las actitudes de la ciudadanía para permitir ejercer un
control responsable sobre la administración pública y orientar sus demandas y acciones de mayor
eticidad hacia el Estado.
La corrupción en Latinoamérica tiene un denominador común que es el bajísimo nivel de
compromiso ciudadano que caracteriza a nuestras sociedades. El desencanto y la frustración que
conducen en un círculo vicioso a la no participación y a la apatía de los ciudadanos, y que a su vez
significa el desperdicio de lo más importante que tiene un país: su capital social, en términos muy
simples: su gente. La gran batalla que hay que ganar es contra la apatía de nuestros ciudadanos.
En la actualidad, para controlar la corrupción (o bien reducirla a su menor expresión) es necesaria
la concurrencia simultánea de tres actores: las Empresas, el Estado y la Sociedad Civil unidos en un
lugar común desde el cual expresen su pensamiento sobre el tema, muestren sus estrategias para
controlarlos, y brinden información a los ciudadanos sobre acciones concretas desarrolladas en tal
sentido.
Los Observatorios de Derechos Humanos, dentro de la estructura del Estado o como organizaciones
de la sociedad civil, pueden contribuir a una mayor participación ciudadana, a la transparencia de
los actos de Gobierno de tal modo que se conviertan en verdaderas sombras éticas del Poder.
Tal vez de esta forma pueda decidirse aquella vieja polémica acerca de si la política debe o no
someterse a patrones éticos o, en otros términos, si la moral es o no aplicable en el ámbito de la
actividad política.
Recordemos que si se cree, como Maquiavelo, que la política es una actividad ajena a la moral, en la
que los valores éticos no tienen aplicación y en que lo único importante es el éxito, las reflexiones
que nos ocupan carecen de sentido. Lo que vale es solamente el poder.
Debemos admitir, aunque nos repugne, que esta lógica tiene bastante vigencia en la realidad. El
éxito en política se mide habitualmente por la posesión del poder.
En las democracias consolidadas, el riesgo de estas tentaciones es generalmente débil, por el freno
que imponen las reglas propias del Estado de Derecho, el ejercicio de las libertades de información
y de opinión y los mecanismos de fiscalización o control político y jurídico a que está sometida la
actuación del gobierno. En la misma medida en que estas libertades y controles son cercenados o
suprimidos, crece inevitablemente la tendencia al abuso del poder. La historia de las dictaduras
esta plagada de sórdidas maquinaciones, peculados, enriquecimientos sorprendentes y crímenes
Los Observatorios de Derechos Humanos como instrumentos
de fortalecimiento de la sociedad civil
10/15 ­ Pág. 4
Revista Probidad
Edición 24 ­ septiembre de 2003
horrendos. La de los regímenes totalitarios muestra hasta qué punto y de qué maneras el fanatismo
ideológico conduce al aplastamiento y destrucción del hombre por el Estado. Es la lógica inevitable
de la política del poder, en que el fin justifica los medios y para cuyo éxito Maquiavelo aconseja a su
Príncipe "aprender a no ser bueno". Para defenderse del anhelo de poder, del inmoderado afán de enriquecimiento fácil, lacras que
tanto dañan a nuestras sociedades son necesarios mecanismos políticos, administrativos y jurídicos
donde los sistemas de publicidad y control de la gestión pública –política y administrativa­ generen
la responsabilidad de los gobernantes y servidores públicos.
Los riesgos de corrupción y de abuso del poder público solo podrán erradicarse mediante un
cambio cultural sobre la naturaleza y fin de la política. Mientras se crea, como Maquiavelo, que la
política es una actividad ajena a la moral, en la que los valores éticos no tienen aplicación y en que
lo único importante es el éxito, consistente en ganar, conservar y acrecentar el poder, fin cuyo logro
justifica cualquier medio, esos riesgos de corrupción y abuso mantendrán viva su amenaza.
Si, a la inversa admitimos que la política, en cuanto forma de actividad humana, está regida por la
ética tendremos que admitir que el fin de ella no es el poder sino el bien común, con respecto al
cual el poder no es más que un medio a su servicio; y que este medio debe estar siempre
condicionado por la dignidad de la persona humana, en sus dimensiones individual y social, cuyos
derechos esenciales debe, no solo respetar y tutelar, sino también promover y fortalecer. A esos
nobles fines apuntan las instituciones conocidas como Observatorios de los Derechos Humanos.
Bibliografía:
Maiorano, Jorge Luis. El Ombudsman: defensor del pueblo y de las instituciones
republicanas, Buenos Aires, Editorial Macchi, 1987 1ª. Edición, 1 tomo; del mismo autor:
2da. Edición, 4 tomos, Buenos Aires, Editorial Macchi, 1999.
Acerca del autor:
Jorge Luis Maiorano. Defensor del Pueblo de la Nación Argentina (mandato cumplido), Ex
Presidente del Instituto Internacional del Ombudsman, Profesor Titular de Derecho Administrativo
Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Belgrano (Buenos Aires)
y Presidente del Observatorio de Derechos Humanos (FODHU)
Los Observatorios de Derechos Humanos como instrumentos
de fortalecimiento de la sociedad civil
10/15 ­ Pág. 5