Cooperación internacional y Desarrollo

Cooperación Internacional y Desarrollo
Financiación de la cooperación al desarrollo
Una característica de los países en desarrollo es que no cuentan con el ahorro
suficiente para llevar a cabo todas sus inversiones (de cualquier tipo). La carencia de
desarrollo es un fenómeno mucho mas complejo, aunque tiene muchos más rasgos
característicos, pero optamos por este porque la cooperación al desarrollo se ha
destacado por intentar cubrir estas necesidades.
Fuentes de financiación internas:
Privados
ONGs
Bancos
Bolsas de valores
Públicos
Fiscalidad
Fuentes de financiación externas:
Privados
Remesas
ONGs
Bancos Internacionales
Inversión extranjera directa
Oficiales
Gobiernos
OIGs (Banca de Desarrollo)
La asignatura se va a centrar en el estudio de las fuentes externas, más
concretamente las oficiales. A pesar de ello, el sistema internacional de cooperación al
desarrollo se basa cada vez más en la financiación privada, habiendo un importante
proceso de privatización en marcha.
En puridad, si los mecanismos internos funcionaran adecuadamente, no sería
necesario acudir a las fuentes externas pues podrían llevar a cabo una inversión
suficiente en su propio desarrollo, de hecho, ningún país se ha desarrollado con ayuda
exterior únicamente, la capacidad interna es básica para lograr el desarrollo.
Los países en desarrollo se caracterizan por tener baja renta, lo que implica que
haya una baja capacidad de ahorro y que necesiten acudir a fuentes externas para llevar
a cabo su inversión. Además, esta situación hace que haya una oferta mínima de capital
que hace que los tipos de interés del capital sean elevadísimos, conllevando un coste de
compra del capital enorme y una desincentivación de la contratación y de la inversión.
La situación cambia en los 80, abriéndose al libre flujo de capitales gracias a las
múltiples liberalizaciones. De este modo se puede acudir al ahorro exterior,
reduciéndose la dependencia del ahorro interno y obteniendo créditos con tipos de
interés mucho más bajo. Hasta ahora todo es positivo, pero hay que tener en cuenta los
efectos negativos de estas liberalizaciones.
Según Larry Summers, hay un trilema, una imposibilidad de alcanzar 3
objetivos: tipos de interés bajos, estabilidad macroeconómica y control sobre las
políticas económicas (soberanía). Todo gobierno intenta conseguir las 3 cosas, pero sólo
-1-
Cooperación Internacional y Desarrollo
se puede conseguir 2 de los 3 aspectos. Durante mucho tiempo, los países en desarrollo
se centraron en conseguir estabilidad y soberanía, haciendo que el dinero fuera caro.
Después de esto, se intentó controlar las variables económicas para lograr unos tipos de
interés bajos (modelo de México de antes del 95), dejando de lado la estabilidad
macroeconómica finalmente. China es el único Estado capaz de cumplir el trilema
debido a su tamaño económico (es un gigante).
En los países en desarrollo se utiliza la moneda propia como moneda de uso
habitual, pero no como moneda de ahorro (se usan las divisas). Esto se traduce en un
decrecimiento de los tipos de interés de los países desarrollados como consecuencia de
la fuga masiva de capitales desde los países en desarrollo (los países en desarrollo ponen
su capital en los países desarrollados, aumentando la oferta de capital en éstos últimos
y, por ende, reduciendo su precio al mantenerse la demanda). Esto lleva a que para que
los bancos nacionales puedan conceder préstamos deben solicitárselos a los bancos
extranjeros, haciendo que el riesgo de devaluación de la moneda nacional pueda
provocar quiebras en la banca nacional, además del consiguiente endeudamiento.
Por otro lado tenemos las bolsas de valores. En los países en desarrollo apenas
hay empresas que cotizan en bolsa, entre otras cosas por la falta de confianza por parte
de los inversores. Además, tiene que cumplir con una serie de requisitos para poder salir
a Bolsa: transparencia (con un control exhaustivo), competitividad, rendición de
cuentas, etc. Estas condiciones a las que las empresas no están dispuestas a someterse
llevan al endeudamiento de las mismas.
Por último, las ONGs nacionales de los países en desarrollo apenas tienen peso,
no mueven cantidades suficientes de capital como para ser consideradas realmente.
De cara a la fiscalidad, hay que verla desde dos ópticas: la del ingreso y la del
gasto. En América Latina hay unos ingresos fiscales muy insuficientes, además de ser
inequitativos y mal repartidos. (Cuadro de comparación internacional de carga fiscal
1999-2000) Por el lado del gasto hay un reparto del mismo muy equivocado. El caso de
la SS brasileña es un caso extremo, pero muy ilustrativo (jubilación a los 50 años y con
el 100% del salario). En general, en América Latina, el sistema está muy segmentado y
no hay una universalidad en las prestaciones sociales. La mayoría cuenta con una
seguridad social para militares, funcionarios públicos y, en algunos casos, trabajadores
sindicalizados. Uno de los grandes problemas que azota los esfuerzos de los países en
vías de desarrollo es el de la corrupción, problema que también tiene un efecto regresivo
y puede desalentar la inversión extranjera.
Por otra parte, nos encontramos con las fuentes externas de financiación. En
primer lugar tenemos las fuentes privadas, entre las que se puede destacar la Inversión
Extranjera Directa (que tiene o crea capacidad productiva), forma de financiación muy
beneficiosa por su vocación de permanencia, la transferencia de tecnología llevada a
cabo y la enorme aportación de capital neto al país en desarrollo. También tenemos la
inversión de cartera, basada en la compra de acciones y bonos de deuda pública con
unas condiciones de altos tipos de interés y alta liquidez, lo que hace que sea muy
volátil y dependiente de los cambios de ciclo de los mercados financieros
internacionales (con la consiguiente vulnerabilidad a las crisis). Además, este caso hace
que se pierda una gran parte de la independencia económica de cualquier Estado, puesto
que si lleva a cabo políticas que sean negativas para los inversores, éstos venderían.
-2-
Cooperación Internacional y Desarrollo
No se puede considerar que haya un modelo único de ayuda al desarrollo que sea
válido para todos los países, todos los Estados deben contar con un cierto margen de
maniobrabilidad para poder salir adelante, por lo que las inversiones en cantera son un
método muy denostado y arriesgado de cara al desarrollo. Se supone que dentro de un
sistema transparente esto puede funcionar adecuadamente, pero dado que eso no es real,
hace falta una intervención especial de los Estados de cara a los movimientos de capital,
ya sea en pos de la liberalización o del control de los mismos.
En principio, el endeudamiento exterior a través de créditos no es
necesariamente malo, sobre todo por la disminución del riesgo en virtud de la
volatilidad. Lo que sí es un problema es el sobreendeudamiento. La banca es un sector
sometido a una regulación muy intensa por su importancia y la necesidad de estabilidad
del mismo. Normalmente hay un supervisor que establece unas reglas de
comportamiento de los bancos para evitar posibles quiebras que forzarían al Estado a
actuar subsidiariamente. Algunos de los mecanismos existentes son los de los
porcentajes de caja, las ratios depósito-crédito. Uno de los problemas visibles de la
globalización es que, normalmente, los créditos otorgados a países en desarrollo se
realizan desde filiales establecidas en paraísos fiscales que no están sometidos a las
estrictas normas que se les establecen a nivel nacional. Por otro lado, los bancos tienden
a proteger el dinero, por lo que establecen condiciones especiales en situaciones de
riesgo (donde pueden no llegar a cobrar) como tipos de interés en función de una
clasificación del riesgo. En cualquier caso, el principal problema al que nos enfrentamos
a la hora de enfrentarnos a la banca es el de la ausencia de regulación internacional.
También tenemos a las remesas. Son un fenómeno eminentemente nuevo,
especialmente en su volumen, debido principalmente a los crecientes flujos migratorios.
En algunos países, el volumen de remesas supera incluso el de la inversión extranjera
directa. De hecho, hoy en día, el volumen total de remesas duplica la AOD. Buena parte
de las remesas se traducen en consumo en lugar de en inversión, puesto que son
destinadas a mejorar ligeramente el nivel de vida. Este fenómeno es cíclico: se produce
una primera oleada de emigrantes que envían remesas, pero posteriormente se produce
la reunificación familiar, lo que hace que disminuya el nivel de las remesas. Por otro
lado, el hecho de que las remesas sean las que permitan la estabilidad de la calidad de
vida en los países en desarrollo hace que la situación de la población en estos países
dependa de la situación socioeconómica de los países desarrollados. La mayor parte de
estas remesas se gestiona a través de entidades formales que ofrecen una serie de
garantías, aunque en los países más pobres, la intermediación está en manos de
informales que imponen intereses y condiciones de auténtica usura. Para evitar esta
situación, es necesario crear unas condiciones de mercado adecuadas y fomentar la
competitividad del sector, lo que significaría unos costes mucho menores que
redundarían en una mayor eficiencia y un beneficio para los usuarios al reducirse lo
perdido en la intermediación.
Por último, tenemos la participación de las ONGs, aunque su aportación es
mínima en cuanto a transferencia de recursos y financiación.
-3-
Cooperación Internacional y Desarrollo
Las fuentes oficiales
Son las fuentes sobre las que los gobiernos tienen capacidad de decisión, así
como las sociedades tienen una cierta influencia al elegir a sus gobernantes y las
políticas que se supone que deben llevar a cabo. Además, en algunos casos, las fuentes
oficiales son, junto a las remesas, los únicos medios de financiación de los Estados más
pobres y pequeños. Estos flujos tienen la denominación genérica de Financiación
Oficial Al Desarrollo. Pueden ser de dos tipos en función del grado de concesionalidad:
- Financiación oficial (otorgados en condiciones de mercado)
- Ayuda oficial (otorgado en condiciones concesionales)
DEFINICION AOD: (Comité de Ayuda al Desarrollo, 1971) AOD son flujos
de origen oficial, que se otorgan en términos concesionales (con al menos un 25% de
elemento de donación), que tiene como propósito primordial el crecimiento económico
y el bienestar social, y que se otorga a los países y territorios en desarrollo (parte 1 de la
lista del CAD)
Creditor Reporting System (CRS): Es el sistema que define el criterio a seguir
para definir qué es ayuda al desarrollo y qué no lo es al definir los “sectores CAD”, en
el que se desglosan todos los posibles sectores de ayuda al desarrollo.
Condonación de deuda: Se produce en los años 90 (92 a Polonia, un 50% para
evitar una crisis económica que echara por tierra los esfuerzos de integración en el
capitalismo, y Egipto, en calidad de pago por los servicios prestados durante la Guerra
del Golfo). Dado el carácter militar del origen de la deuda egipcia, se le negó a EEUU el
contemplarla como AOD, lo que dio lugar a debate, además de la posibilidad de una
doble contabilidad. Finalmente, este debate terminó resolviendo que se podría computar
la condonación de deuda como AOD siempre y cuando no
El problema es que no es una mera decisión política, los bancos (públicos y
privados) son quienes otorgan los créditos en función de lo que tienen disponible. Así
pues, la condonación de la deuda supondría el quedarse sin esos fondos. Así pues,
normalmente son los gobiernos los que pagan el restante de la deuda en nombre del país
condonado, dinero que sacan de las partidas de AOD nacionales. En cualquier caso, si la
cantidad condonada era incobrable para el Estado deudor, no está claro que fuera a
utilizar ese dinero que debe dejar de pagar para fines de desarrollo, razón esgrimida para
no contabilizarlo como AOD.
Cerca de 2/3 de la AOD son en términos bilaterales, mientras que tan sólo 1/3 de
la misma son multilaterales. Los donantes suelen exigir que su ayuda se dedique a
ciertos proyectos concretos (earmarking o multibilateralismo, que son gestionadas por
organismos multilaterales pero con características bilaterales). Las OOII son organismos
subsidiarios de los Estados puesto que no pueden movilizar recursos
independientemente debido a la naturaleza estatocéntrica de las OOII, especialmente
por el concepto de la Soberanía Nacional. Así pues, la AOD atiende a un carácter
voluntario y discrecional, respondiendo únicamente los Estados donantes ante su propia
sociedad, el Estado receptor no tiene ningún derecho adquirido sobre la ayuda, o lo que
es lo mismo, se puede considerar que el sistema de AOD es un sistema de beneficencia.
Es más, en muchos casos se utiliza la AOD como arma de política exterior.
-4-
Cooperación Internacional y Desarrollo
Otra consecuencia del estatocentrismo imperante en la AOD es la
condicionalidad. La ayuda recibida está condicionada a unas exigencias de muy diversa
índole (política, económica, comercial, etc.), a un quid pro quo, puesto que no hay
ninguna exigencia de ayudar quedando a la voluntad de los actores. La mínima
exigencia que puede hacerse es que la ayuda llegue a término en forma y plazo (que no
haya corrupción), puesto que de lo contrario se cortará la ayuda. El debate se debe
centrar en el contenido, en ver si la condicionalidad apoya o no al desarrollo, no en si
existe o no tal condicionalidad. Hay una corriente que dice que los Estados donantes
deben atender a una serie de condiciones (respeto a DDHH por ejemplo) a la hora de
mantener o no la ayuda, el dar la ayuda es una herramienta de poder.
Un ejemplo de esto es el reciente fenómeno de condonación de la deuda externa
de los países más pobres y endeudados, fundamentalmente en África Subsahariana, con
la idea de que el país, una vez condonada la deuda, pueda invertir ese dinero que ya no
utiliza en el pago de la deuda en desarrollo. La iniciativa HIPC impuso que se realizara
la condonación siguiendo unos pasos previos para establecer las medidas de desarrollo
que debían llevar a cabo. Esta iniciativa ha sido positiva eliminando la discrecionalidad
de los gobiernos a la hora de gestionar el dinero liberado con la condonación.
Otro ejemplo del uso de la condicionalidad es el de EEUU con Turquía, cuando
quiso abrir un frente Norte en la guerra de Irak. Pero no sólo se usó para entrar en la
guerra o conseguir votos para pasar resoluciones a favor, si no que Francia también
recurrió a ello con sus antiguas colonias para promover el No.
Por último está la ayuda ligada, que se basa en la donación de créditos a cambio
de que el Estado receptor se comprometa a obtener tecnología del Estado donante. Este
tipo de ayuda está en decadencia, el país receptor compra caro gracias a que consigue un
crédito más barato. Además, la tecnología obtenida es inadecuada puesto que es
desarrollada por completo en el extranjero (no responde a los niveles tecnológicos del
país) y genera dependencia. Por último, impide la libre elección del Estado receptor en
el mercado sobre la mejor opción, idea que ha terminado siendo definitiva en la
decadencia de este tipo de ayuda.
Teoría mínima de la condicionalidad:
Depende del impacto de la ayuda (% que representa la ayuda con respecto al PIB
del Estado receptor)
La eficacia de la condicionalidad depende de la credibilidad de la amenaza de
sanción, que depende a su vez de la relación que exista entre los objetivos declarados y
los objetivos reales del donante.
Modalidades de cooperación al desarrollo
Preferencias comerciales
Cooperación económica
Ayuda financiera
Asistencia técnica
Cooperación científica y tecnológica
Ayuda alimentaria
Ayuda humanitaria y de emergencia
-5-
Cooperación Internacional y Desarrollo
1. Preferencias comerciales
Son un instrumento de cooperación al desarrollo, pero no de ayuda al
desarrollo. Se usan las herramientas comerciales como instrumento para promover el
desarrollo. Suponen una excepción al principio básico (no discriminación de ningún
tipo) que regula el comercio internacional, pero parte de que no es cierto que todos
partan de la misma situación de igualdad, lo que contradice la teoría liberal de Adam
Smith y David Ricardo. En el comercio internacional se da una amalgama de principios
liberales y de cooperación según el cual hay una no discriminación de partida, pero
matizada con excepciones:
- La que permite la constitución de zonas de libre comercio y zonas
aduaneras.
- Preferencias comerciales otorgadas por temas de desarrollo.
Las preferencias comerciales se basan, además, en la no reciprocidad,
otorgando el estado donante condiciones más beneficiosas que las que exige, se
reconoce la asimetría entre las partes en cuanto a los niveles de desarrollo. Por sus
características, las preferencias comerciales pueden clasificarse atendiendo a su
cobertura geográfica y a su carácter jurídico:
Generales
Regionales
Unilaterales
Sistema de Preferencias Generalizadas
Iniciativas sectoriales
Contractuales
No existen
ACP en la UE
Iniciativas generales unilaterales:
Sistema de Preferencias Generalizadas (GSP)
Se caracterizan por una alta incertidumbre (en virtud de necesidades
nacionales), no estimula la inversión. Es un sistema restrictivo basado en la “lista
positiva”. Además, hay una gran falta de transparencia, las reglas son complejas y
cambian con facilidad.
Iniciativas regionales unilaterales:
Iniciativa para la Cuenca del Caribe (CBI)
Fue visto como una forma de luchar contra la influencia soviética en la región.
Supuso la expansión de las economías caribeñas gracias a la deslocalización de la
industria de ensamblaje americana.
ATPA
Para luchar contra el narcotráfico y el cultivo de la hoja de coca.
UE (GSP-Drugs)
Destinada a la lucha contra el narcotráfico en la región andina a través de la
reconversión de cultivos.
Iniciativas regionales contractuales:
Grupo África, Caribe, Pacífico (ACP)
Convenio de Lome (hasta el 2000) y Convenio de Cotonú (2000), que
regulan las preferencias comerciales con los países que fueron colonias de los Estados
miembros de la UE hasta 1773.
-6-
Cooperación Internacional y Desarrollo
Con la instauración de la OMC, se dice que las iniciativas regionales deben
desaparecer y establecerse un régimen de tratados de libre comercio recíprocos al que
deberá llegarse tras un período de adaptación. Esto se hizo debido a la ola neoliberal que
surgió a mediados de los 90, pero también sirvió para evitar las diferencias entre los
Estados en desarrollo que se veían perjudicados por estas preferencias (Andes vs Cono
Sur). Ahora la estrategia es buscar Tratados de Libre Comercio que sustituyan los
acuerdos preferenciales, pero hay algunos Estados tan pobres que se les están
ofreciendo preferencias generales más amplias (Everything But Arms para los PMA por
parte de la UE). La UE amplió el SPG Drogas (reconvertido a SPG+) a todos los
Estados que tengan problemas de producción y/o tránsito de drogas, no sólo los de los
Andes y Centroamérica.
2. Cooperación Económica
Es un término un tanto impreciso, pero se emplea en un sentido bastante
restrictivo. Es aquella cooperación que:
- Se dirige a los países más desarrollados dentro de los países en desarrollo
- Se rige por el principio del “interés mutuo”, promoción del comercio e
inversión mutua (normalmente de los países desarrollados en los demás)
- Da prioridad al sector privado (cambios en la legislación por ej.).
- Se da a partir de los años 90 con el auge de las ideas neoliberales.
La UE pone en marcha una serie de programas de este tipo como los AL-Invest /
MEDA-Invest de inversión y formación empresarial. Así ayudan a determinados países
a lograr superar las barreras no arancelarias (sanitarias y cualitativas) promoviendo que
se comparta el conocimiento y la técnica necesarias para ello.
3. Asistencia financiera
Es una de las más utilizadas en el mundo de la ayuda al desarrollo. Supone
facilitar capital para la inversión. Esta asistencia financiera puede tener distintas vías de
canalización y distintos fines.
Apoyo presupuestario (Budget Support): La ayuda no se destina a proyectos
concretos, si no que fortalece los presupuestos del Estado receptor. La UE lo ha hecho
desde hace tiempo en los países centroafricanos, estando en auge actualmente siguiendo
la idea de que son los Estados receptores los que deben dirigir su propio desarrollo. Está
ligado con la idea de Enfoque Sectorial (SWA), de coordinar la ayuda que se de por
todos los diferentes donantes en los diferentes sectores. Se ha destinado
fundamentalmente en las áreas de salud y educación.
Proyectos de inversión: La financiación de proyectos de infraestructuras
concretas, así como en el sector productivo. A pesar de estar limitado normalmente a
estos dos ámbitos, se ha generalizado últimamente.
Microcréditos: Pequeños créditos a tipos de interés subsidiados o a precios de
mercado (dependiendo de la modalidad financiera del crédito) orientados sobre todo a
los PYME. Es una herramienta que ha suscitado un debate muy intenso sobre su utilidad
como herramienta de desarrollo, pero sin duda debe ser tenida en cuenta.
-7-
Cooperación Internacional y Desarrollo
Garantías de inversión o Participaciones accionariales: Sólo se llevan a cabo a
través de los BMD. Para las multinacionales hay una clara ventaja a la hora de invertir
en un país en desarrollo (mano de obra barata, economía emergente, etc.), pero también
se enfrentan a la inestabilidad de los mismos puesto que están sometidos a la soberanía
nacional del Estado en desarrollo, quienes han mantenido la doctrina de que deben
tratarse igual que las empresas nacionales. A las multinacionales no les gusta nada este
planteamiento y reclaman la intervención de organismos internacionales para proteger
sus intereses en caso de conflicto con el gobierno nacional. Hubo iniciativas para que
esto se llevara a cabo en el seno de la OCDE (el AMI), pero se estancó y no llegó a
nada. Fruto de esto, se trasladó la idea a la OMC, donde tienen voz los países en
desarrollo y mantienen las conversaciones congeladas. Lo que sí ha salido adelante son
los APPRIS, acuerdos bilaterales sobre este tema que establece que, en caso de
problemas sobre inversiones entre los Estados firmantes, sea un tribunal en el seno del
BM (CIADI) el que decida. Además, hay un mecanismo establecido (la Garantía de
inversión) para garantizar unas condiciones en las que merece la pena invertir. La
empresa, el gobierno y el BM negocian las condiciones (el BM avala el gobierno) y la
empresa decide invertir en un país, el gobierno paga el interés del “seguro”. Así, en caso
de que el gobierno cambie las condiciones y a la empresa no le sea rentable mantener su
inversión y decida retirarse, el BM devuelve ese dinero a la empresa y el gobierno lo
asume como un crédito. Esto funciona como un incentivo a la inversión, pero también
como unas esposas en las manos del gobierno.
Recompra o canje (swaps) de deuda: Se recompra la deuda a un precio de
descuento (debido a la expectativa de cobro por parte del comprador) en un mercado
secundario. En otros casos, los canjes de deuda se producen de diversas formas, es
curioso el caso del Debt-For-Nature según el que se cambia la deuda por promesas de
parte del Estado con respecto a la naturaleza. También se canjean a cambio de otros
compromisos en diferentes sectores (educación, sanidad, etc.) o de cara a la adquisición
de participaciones en empresas en proceso de privatización (en países con alta renta).
Tied aid: Se destina a promover las inversiones y las exportaciones de los
Estados donantes, generalmente poco competitivos. Es un instrumento muy poco liberal
y recurren a ello Estados poco competitivos dentro del mundo desarrollado. Está
modalidad de ayuda ha sido muy criticada tanto por los sectores desarrollistas de los
Estados desarrollados como por los sectores neoliberales de los países industrializados.
Hoy en día este tipo de ayuda está regulada por dos mecanismos: el Paquete de Helsinki
y la recomendación no vinculante de comprar lo mejor y acabar con las mejoras a las
PMA.
Apoyo a la Balanza de Pagos: Lo lleva a cabo el FMI cuando un Estado tiene un
déficit persistente en la balanza de pagos y hay escasez de divisas en las reservas, lo que
hace que los Estados devalúen su moneda para aumentar su competitividad. El apoyo
del FMI evita que la devaluación sea muy aguda dando apoyo en divisas a los Estados
afectados. También hay un mecanismo según el cual los Estados donantes entregan una
cantidad a fondo perdido al FMI para subvencionar los tipos de interés en los Estados
afectados. A raíz de la crisis asiática, se planteó la modificación del comportamiento del
FMI en la gestión de crisis, pudiendo hacerse el apoyo a la balanza de pagos antes de
que surja la crisis. A pesar de que sea una competencia del FMI, el BM también ha sido
autorizado para activar este tipo de ayuda puesto que el FMI no disponía de fondos
suficientes para afrontar todas las crisis. Esto supone un cambio en el tipo de créditos
-8-
Cooperación Internacional y Desarrollo
ofertados por el BM, introduciendo en los años 80 los préstamos SAL. Este tipo de
ayuda no lo lleva a cabo ningún Estado de manera bilateral porque las cifras movidas
son escandalosas, aunque EEUU mantiene bilateralmente el ESF como apoyo al FMI de
manera regular. Con ello, logra que las crisis que para ellos son importantes (ubicadas
en zonas estratégicas como Latinoamérica) no tengan la magnitud que debieran,
haciendo que los sueldos no se resientan y manteniendo la estabilidad social y política a
través de la estabilidad económica.
Asistencia técnica: Son todos los mecanismos de transferencia de conocimiento
a los países en desarrollo. Se centra en la formación (cursos, seminarios, pasantías, etc.)
tanto en el país en desarrollo como en el extranjero, el apoyo de expertos y, en
ocasiones, la transferencia de tecnología. Suele ser importante para el fortalecimiento de
capacidades, cuestión muy importante de cara a la inversión. Gracias a estas
actividades, los Estados logran una alta tasa de retorno.
Cooperación científica y tecnológica: Es escasa y muy demandada,
especialmente por países con rentas medias y altas como Brasil y México. Ejemplos de
esto son el apoyo a las políticas de I+D nacionales, becas y pasantías, proyectos
conjuntos de investigación, transferencia de equipo de investigación, apoyo financiero a
centros de investigación y universidades, etc.
Ayuda alimentaria: Implica la transferencia de alimentos en especie o bien la
financiación de la compra de alimentos. También se incluye la financiación del
transporte y distribución de los alimentos. Es polémica porque en su origen (50’s USA,
60’s EU) no respondía a la lucha contra el hambre, si no como un mecanismo para dar
salida a excedentes agroalimentarios. Los países desarrollados tienen una
sobreproducción alimentaria, especialmente a partir de los 60 (una vez restaurada
Europa), por lo que comienzan a dar este modelo de ayuda, lo que hace que se genere
una dependencia alimentaria aún mayor de la existente. En la UE se fundamenta en el
FEOGA, un sistema que marca un precio en función de los costes de producción y se lo
garantiza al agricultor pase lo que pase en el mercado. Si hubiera una cosecha muy
grande y el precio de mercado bajara, la UE intervendría sacando esa producción del
mercado y almacenándola (siempre que se pudiera hacer). En cambio, si la cosecha es
pobre, para evitar que los precios se disparen abre los almacenes inyectando el mercado
con más productos. De esta forma, los agricultores tienen incentivos a la producción y
los consumidores tienen un precio asequible, siendo complementado el proceso por
unos aranceles que hicieran que el precio de los productos del resto del mundo estuviera
al nivel del precio de garantía. En 1994 se produce una reforma orientada a obtener una
mayor aceptación internacional, la intervención cambia y pasa a ser una ayuda directa al
agricultor, lo que redunda en una bajada de los aranceles, pero el incentivo a la
producción sigue siendo muy grande y motiva la creación de excedentes. En 2002
vuelve a reformarse el sistema, pero ahora se desliga la producción de la ayuda. La UE
garantiza a los agricultores que, produzcan lo que produzcan, van a seguir obteniendo la
misma ayuda. Así, la UE trata de reducir los excedentes que se producen anualmente y
fomentando agriculturas menos intensivas, que dañen menos la tierra y sean más
sostenibles. Con este cambio sólo hay un gran perjudicado, el agri-business, puesto que
los agricultores producen menos (lo que conlleva menos gastos) y perciben las mismas
ayudas y los productos importados no tienen que pagar unos aranceles para elevar
artificialmente el precio de los mismos. Al margen de esto, hay que tener en cuenta dos
conceptos básicos: Seguridad Alimentaria y Soberanía Alimentaria.
-9-
Cooperación Internacional y Desarrollo
Ayuda humanitaria y de emergencia: Dentro de este tipo de ayuda entra en
consideración el concepto de “humanitario” basado en 2 principios: humanidad e
imparcialidad. Según el primero, es necesario prevenir y aliviar el sufrimiento humano
en situaciones de conflicto, para lo que hace falta que los Estados permitan el acceso de
las ONG a las víctimas y que no ataquen a los excombatientes, mientras que las ONG
tienen que comprometerse a no llevar armas ni transportar combatientes, razones que les
convertirían en objetivos legítimos. Además, la Cruz Roja Internacional establece
también el principio de neutralidad como indispensable para poder actuar en cualquier
situación.
Mezcla de dos temas nuevos
El sistema internacional de ayuda responde a 3 tendencias históricas: el
enfrentamiento este-oeste (desaparecido ya), el conflicto norte-sur (derivado de la
descolonización) y la globalización.
Confrontación Este-Oeste
Fechas clave del conflicto Este-Oeste y su relación con la ayuda.
- En 1947 se pone en marcha el Plan Marshall.
- En 1960 se produce el “Liberal Containment” de Kennedy
- En 1989 se derrumba el sistema bipolar.
El objetivo declarado del Plan Marshall era la reconstrucción de Europa, aunque
el objetivo real era la estabilización socio-económico-política de la región para que no
se redibujaran las fronteras definidas en Potsdam y Yalta. En 1946 se constata que la
reconstrucción de Europa y Japón no se estaba produciendo en el entorno del Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento, que es el núcleo del hoy Banco Mundial, al
no haber dado ni un solo dólar hasta el momento. Además, por estas fechas se
produjeron las primeras elecciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial llegando a
tener un peso importante los partidos comunistas de Francia e Italia en sus respectivos
gobiernos. Además, Grecia se encontraba sumida en guerra civil, una guerra en la que
Yugoslavia también tenía mucho que ver poniendo en cuestión la situación occidental
de Grecia y apoyando a los comunistas griegos. Ante esta situación, el Reino Unido
plantea que no puede seguir manteniendo sus responsabilidades en la región y Estados
Unidos decide asumirla a través de un programa de ayuda económica y militar 14
semanas antes de la implantación del Plan Marshall que alcanzó también a Turquía. De
esta forma, lograron mantener a Grecia en el bloque occidental.
La entrada en marcha del Plan Marshall suponía también un cambio en la forma
de ayuda norteamericana, que había sido impulsada en un entorno multilateral y ahora
pasaba a ser bilateral, lo que además era mucho más sencillo y rápido.
Económicamente, los créditos eran mucho más favorables pero imponían una serie de
condiciones: políticas (que no haya comunistas en los gobiernos) y económicas (que lo
que fueran a comprar para la reconstrucción fuera norteamericano, de forma que no
tuvieran una crisis de excedentes poniendo recursos en mano de los países europeos). El
problema del Plan Marshall es que se circunscribía a países europeos asolados por la
guerra, lo que le impedía ser efectivo en otras regiones del planeta, razón por la que el
- 10 -
Cooperación Internacional y Desarrollo
presidente Truman, en su discurso del punto 4, plantea extender el modelo de desarrollo
económico estadounidense a todo el mundo a través de la ayuda y la transferencia de
tecnología.
Fruto de esto es la Mutual Security Act de 1950 que permite la ayuda a cualquier
otro país del mundo, lo que sirve también de reacción a la alianza entre la URSS y la
nueva China comunista de Mao Tse-Tung. Esta ley no tiene ningún aspecto económico,
es meramente política y una forma de compensación económica por el establecimiento
de bases militares que le permitieran controlar la alianza comunista. A esto se le sumó
en 1954 la Ley Pública 480 de ayuda alimenticia para dar salida a los excedentes
agroalimentarios y abastecer a los países aliados de la periferia comunista. Así,
podemos ver como Estados Unidos fue variando la distribución geográfica de la ayuda
en función de la política. Siendo senador Kennedy se muestra en disconformidad con
las políticas exteriores de Eisenhower, lo que se muestra cuando al llegar a la Casa
Blanca en 1960 forma la “Alianza Para el Progreso”, programa de ayuda enfocado hacia
América Latina, programa que plantea un paradigma nuevo en la contención: el
desarrollo socioeconómico, fundando así el “Liberal Containment” con medidas de
softpower para frenar el avance del comunismo. Siguiendo con esta tendencia, elimina
la MSA y establece la Foreign Assistance Act y la USAID. También, dentro de la
OCDE crea el Grupo de Ayuda al Desarrollo que hoy es el CAD.
Con respecto a la URSS, no existen datos como tenemos de USA. En primer
lugar, el precio en rublos convertibles dependía del plan, no había un baremo estable ni
cifras unificadas (cambian de una fuente a otra). A pesar de esto, se puede observar
como las pautas de comportamiento en la ayuda son bastante similares con casos como
los de El Salvador, Cuba, China, Indochina, etc. La ayuda fue utilizada como
mecanismo de influencia, de condicionamiento e incluso de prestigio.
Estas actitudes han llevado a que se crea que existe una vinculación muy fuerte
entre la ayuda externa, la política exterior del donante y sus intereses nacionales
(especialmente los derivados de la situación geoestratégica del receptor). Los sistemas
de ayuda internacionales se forjaron en este sistema bipolar, razón para que siga
vigente, aunque en mucho menor medida, la disyuntiva este-oeste.
Evolución de los donantes entre 2001 y 2005
EEUU ha mantenido a lo largo de los años una política de ayuda oficial
enfocada a intereses políticos basados en la seguridad nacional estadounidense
(importancia de Asia Central, Oriente Medio y América Latina fluctuante). Por otro
lado, la ayuda japonesa se puede entender en función de la cadena productiva de las
empresas japonesas en la región asiática. Inglaterra, por su parte, centra su ayuda en una
relación postcolonial con los países africanos y asiáticos, aunque poco a poco ha
adoptado la postura norteamericana de guerra contra el terrorismo. Francia sigue la
misma línea postcolonial que Inglaterra, aunque no entra al trapo en la guerra contra el
terrorismo. Portugal, aunque pequeño, sigue esta misma línea postcolonial, aunque tiene
algunas excepciones como FYROM y Bosnia a causa de la europeización de sus
políticas. Alemania se mueve como Japón en una clave geoeconómica, teniendo
también especial relación con Rusia, los Balcanes y Turquía por cuestiones de vecindad
y con países andinos por haber sido uno de los principales impulsores de la lucha contra
el narcotráfico.
- 11 -
Cooperación Internacional y Desarrollo
Además de estas lógicas, es especialmente paradigmático el caso del Congo,
Nigeria e Iraq por la estabilización buscada en África con el primero y las
condonaciones de deuda de los segundos.
Modelos de ayuda:
- Intereses estratégicos definidos especialmente en términos de seguridad
nacional y/o geoeconómicos
- Vínculos post-coloniales
- Política de vecindad
- Europeización y multilateralización de políticas.
- Solidaridad, modelo de cooperación nórdica, caracterizada por una
orientación de la ayuda a países PMA y LIC; por un mayor apoyo a ONU y
organizaciones multilaterales; por un peso relativamente mayor de la ayuda
humanitaria; y por un esfuerzo de ayuda mucho mayor que el del resto de
países. Dinamarca es el caso más claro, estando también Holanda, Suiza e
Irlanda. A veces se encuentra mezclado con otros modelos (Finlandia con
Rusia).
En España se da una amalgama de todos los modelos, teniendo un interés
geoeconómico en China y Singapur, un vínculo post-colonial muy fuerte, una política
de vecindad muy clara con Marruecos, una europeización y multilateralización clara con
casos como los de Turquía, Iraq, Yugoslavia, Bosnia, etc. y políticas de solidaridad que
nos llevan a priorizar los países de menores ingresos de América Latina.
Conflicto Norte-Sur
Hoy en día no se centra sólo en las diatribas económicas, si no también en temas
como la responsabilidad de los Estados del Norte en temas ambientales. A pesar de ello,
la principal controversia se centra en la forma en que se llevan tanto la OMC como el
tema de la AOD.
Los organismos multilaterales financieros internacionales (FMI, BM y Bancos
Regionales de Desarrollo como el BID, el BAD, el BAFD y el BERD; además del BEI
y otros Bancos de Integración).
El FMI no tiene en sus estatutos como misión fomentar el desarrollo, su objetivo
es la cooperación financiera internacional. Cuando nace en 1944, se le atribuyen 3
funciones:
- Gestión del sistema monetario internacional (desaparece con la caída del sistema
Bretton-Woods en los años 70)
- Vigilancia o supervisión de las economías de los Estados miembros de manera anual
a través de informes. Para los países en desarrollo, este informe tiene mucha
importancia al identificar problemas y establecer recomendaciones para superarlos.
Además, si un país necesita acudir al FMI para obtener un crédito, el informe
marcará la condicionalidad del mismo.
- Financiación de contingencia, otorga créditos en situaciones de crisis de balanza de
pagos. En realidad no son créditos, funciona más como una mutualidad a la que se
contribuye a cambio de poder retirar fondos de la misma, de forma que se devuelvan
las divisas con un tipo de interés. El FMI exige el cumplimiento de unas condiciones.
- 12 -
Cooperación Internacional y Desarrollo
Una de las novedades que se producen a partir de la crisis asiática del 98 es que
ya no se actúa sólo en situaciones post-crisis, si no que intenta detectar posibles crisis
antes de que surjan y actúa para evitarlas generando confianza en la economía afectada.
Los recursos del FMI nunca van a proyectos concretos, van a las reservas del Banco
Central para mantener la apreciación de la moneda.
Aún así, mantenemos al FMI como una institución de Desarrollo. Su
importancia hace que la amplia mayoría de países en desarrollo hayan aplicado
programas de ajuste indicados por el FMI, marcando así la política económica del país y
el marco en el que tienen que actuar todos los actores económicos del país para llevar a
cabo un desarrollo aceptable. Además, el FMI introduce un subsidio en los créditos a
los países LIC que computa en las economías de los Estados donantes como AOD.
El modo de funcionamiento del BM es el modelo en el que se han fijado todos
los bancos multilaterales que existen. Lo principal que hay que destacar es que son
Bancos, no son ONG ni organizaciones estatales a cargo del presupuesto, ni una agencia
de la ONU financiada por sus miembros. Son intermediarios financieros de carácter
público cuyos miembros son también los clientes. Tiene un capital autorizado de
190.000 millones de dólares, pero el capital desembolsado es de apenas un 5%. Las
reservas están compuestas por los beneficios del banco y es aproximadamente un 20%
del capital autorizado. El resto (75-76%) es el capital reclamable que, en un momento
dado, el BM puede reclamar a sus miembros. Este concepto es una garantía
gubernamental implícita puesto que el BM vende Bonos en el mercado internacional,
bonos que ofrecen alta seguridad y poca rentabilidad (tienen la clasificación AAA
otorgada por las instituciones de evaluación de riesgos). Del dinero obtenido con estas
acciones se llevan a cabo préstamos ordinarios (a tipos de interés superiores) a países en
desarrollo y, si llegado el momento no pueden pagarlo, se activa el capital reclamable
para que el resto sufraguen la deuda. A pesar de que exista esta figura, nunca se ha
activado puesto que ningún país en desarrollo ha pensado en dejar de pagar sus deudas
con el FMI o el BM por su estatuto de acreedor preferente.
Con el diferencial en los tipos de interés (créditos ordinarios vs bonos) el BM
paga los gastos ordinarios (alrededor de los 1.200 millones de dólares anuales),
mantiene las reservas y destina una parte a la “Obra social” a través de la que otorga
préstamos concesionales (IDA) a los países LIC (±750$) en condiciones muy favorables
(tipo de interés del 1% o incluso menor).
5
IDA (1%)
(AOD)
Obtención de
recursos por
el BM
BONOS (4%)
Préstamo (5%)
Capital desembolsado
Capital reclamable
Reservas
- 13 -
Financiación
oficial al
desarrollo
Cooperación Internacional y Desarrollo
El BM no puede condonar deuda por su propia cuenta puesto que perdería
reservas, lo que haría que la calificación de riesgo sufra y deba subir el interés de los
bonos y los préstamos ordinarios. Por ello, son los Estados ricos los que condonan la
deuda a título independiente o bien a petición del BM.
En definitiva, la financiación del BM recae sobre los países en
cuales se endeudan continuamente. Para evitar esta situación, hay una
que está siendo explorada y se basa en unos Impuestos Globales
actividades espaciales, ecotasas, etc.) que ayudarían a financiar
instituciones.
desarrollo, los
vía alternativa
(cargas sobre
este tipo de
Los bancos multilaterales tienen como objetivo financiar proyectos de inversión.
Los créditos tienen una contrapartida nacional, no siendo financiados al 100% y
contando con la corresponsabilidad, movilizando así recursos nacionales. Los bancos de
desarrollo organizan préstamos sindicados. El agregado de todos los bancos de
desarrollo en estos proyectos es de unos 100.000 millones de dólares anuales, proyectos
que deben ejecutarse a través de concursos/licitaciones públicos internacionales abiertos
a todas las empresas. Los contratos se otorgan a través de la Administración y de los
bancos de desarrollo, evitando así la corrupción y otorgándolos de manera bastante
limpia y transparente por un mecanismo de control mutuo entre los gobiernos que
forman parte del Banco de desarrollo correspondiente. Así, las empresas más
competitivas se llevan el 70% de los contratos, empresas que pertenecen a los países
más ricos. De esta manera, los países más ricos ven estas instituciones como un medio
para promover la internacionalización de sus empresas y no como un mecanismo para
favorecer el desarrollo.
Hay una Tasa de Aprovechamiento Comercial que se tiene en cuenta siempre. El
caso español es bastante pobre, teniendo una TAC del 1100% por su poca presencia en
África y Asia, mientras que países como Inglaterra la tienen en torno al 5500%. En el
caso de la AIF, la TAC es muy baja por sus características especiales. También hay un
cierto interés por parte de los países en desarrollo para atraer otros países en calidad de
miembros extraterritoriales no – acreedores - a sus bancos regionales de desarrollo
(casos del BID y del Banco Centroamericano de Desarrollo con España) para dotarles
de una estabilidad mucho mayor y una menor dependencia de EEUU.
Otra de las motivaciones es la repartición del poder, normalmente orientado en
función del concepto “1 Estado, 1 voto”, hay otra idea de repartición de poder
ponderada en función de las poblaciones de los Estados que forman parte del organismo
(caso europeo), aunque hay organizaciones muy reacias a este tipo de idea (AG en la
ONU, OTAN, etc.). Por último tenemos la plutocrática, en las que las reglas de
asignación de voto otorgan más participación a los países que tienen una mayor
producción mundial. Esto significa que no hay organismos que muestren la brecha entre
países ricos y pobres mejor que el FMI y el BM. En realidad, lo que impera es esta
relación económica entre poder económico y peso en la organización y no el disfraz de
1 voto por Estado.
Hay dos órganos principales, el Consejo de Gobernadores y el Directorio
Ejecutivo. El último está constituido por 24 sillas, un número bastante limitado,
distribuidas de acuerdo a reglas bastante aleatorias. EEUU es el único con capacidad de
veto en estos órganos, aunque otros pueden agruparse para lograr la minoría de bloqueo.
- 14 -
Cooperación Internacional y Desarrollo
Hay 5 Estados con silla propia por su peso (EEUU, Japón, Francia, Alemania y
Reino Unido) y otros 3 que las tienen por motivos políticos (China, Rusia y Arabia
Saudí). Además, las sillas mixtas presentan un voto común, por lo que normalmente los
Estados en desarrollo pierden su posibilidad de discrepar por su menor peso.
Normalmente, los Estados que envían a su representante se eligen en función de una
decisión mayoritaria, aunque el grupo de España es rotatorio entre los Estados grandes.
La UE no tiene ninguna silla porque no está en el FMI como tal.
A pesar del sistema de asignación de cuotas, EEUU se encuentra infravalorada
por dos razones. La primera es que el sistema de asignación de voto hace que el que
estuviera originalmente en el FMI vaya perdiendo poder a medida que entran nuevos
Estados. La pregunta que se plantea aquí es a quien se le quita concretamente el peso
que se le otorga al que entra, siendo Europa la candidata principal para perder peso,
teniendo en cuenta que está notoriamente sobre representada. La segunda es la posición
previsible ante una actuación conjunta de la UE, cuyos Estados miembro contarían con
un 34% de votos ante el 17% norteamericano cuando el peso de ambas economías es
similar. Si la UE decidiera actuar conjuntamente, a EEUU no le sentaría nada bien,
negándose a ello rotundamente y solicitando un cambio en las reglas de modo que el
voto agregado fuera modificado.
Por otro lado, si tenemos en cuenta la renta en paridad de poder adquisitivo, que
es como debería hacerse, las relaciones son muy diferentes entre todos los Estados
(llama la atención el caso de China frente a cualquier economía de los pequeños Estados
europeos, por ejemplo). Esto lleva a una posición dominante de los Estados
desarrollados occidentales, dejando de lado a los países en desarrollo y dejándoles con
una sensación de “ownership”, de que no son dueños de su propio destino.
El caso chino es muy particular, pues su participación en el FMI es muy
pequeña, lo que hace que lo que pueda retirar ante una previsible crisis sea una cantidad
ínfima, generando así una situación de crisis mundial debido al gran peso de la
economía china. Esto ha llevado a China a crear su propio fondo monetario en el que
mantiene unas reservas de divisas enormes (1.2 billones de $), lo que produce un gran
desequilibrio en la economía mundial haciéndolo muy frágil y débil. Es por ello que a
todos nos interesaría que China tuviera una mayor representación (más acorde con su
posición en el mercado, en torno al 10-12%) en el FMI y pudiera confiar en él para
solventar sus crisis. Esto haría que China pudiera contrarrestar con más facilidad la
condicionalidad norteamericana y podría influir realmente en el FMI, creando así un
organismo más multipolar. Sin duda, el peso de China en la economía mundial no se
corresponde con su situación en los organismos financieros internacionales.
Una posible reforma del FMI llevaría a crear 3 grandes
actores (EEUU, UE, China+) en un sistema más estable y
“justo” sustituyendo al modelo actual en el que EEUU domina
ampliamente con respecto a los demás y que impide una
acción conjunta de la UE por todos los costes. Este sistema
nuevo daría más importancia a la UE debido a que podría
ejercer una postura de bloque en la que EEUU no podría
intervenir.
- 15 -
Cooperación Internacional y Desarrollo
El sistema de Bretton Woods establecía que el capital de inversión debería
obtenerse a través del mercado privado puesto que el ahorro no es suficiente para
afrontarlo. A pesar de ello, se reconocía que el mercado era fallido y que había Estados
que no tendrían acceso a ese mercado por cualquier razón, por lo que se plantea que el
BM otorgará financiación únicamente a Estados que no puedan obtenerlo normalmente
en el mercado mundial. Especialmente, tendrían un papel central en sectores donde la
inversión privada no fuera a actuar (sanidad, educación, etc.). Cuando el BM nace, el
mercado internacional reacciona con desconfianza ante esta novedosa organización. Los
bonos emitidos por este organismo que iba a prestar a países pobres eran mal vistos,
habiendo incluso países que prohibían la venta de bonos del BM por considerarlos
intrínsecamente fraudulentos. De hecho, se establecía que el presidente había de ser un
financiero de reconocido prestigio, pero ningún financiero quisiera poner en juego su
prestigio. Eugene Black fue el primero que cumplió con este criterio y que se atrevió a
dar la cara, estando 11 años en el cargo y prestando únicamente a Estados solventes para
evitar moratorias y reprogramación de deuda, lo que daría mayor solidez al banco de
cara a los inversores. Finalmente, a finales de los 50, el BM logró la calificación AAA
por parte de las agencias de riesgo e incluso “ganaba dinero de forma indecente”. Pero
estos criterios de solvencia fueron ahogando a los países que estaban endeudados
impidiéndoles endeudarse más al no cumplir con los criterios, con lo que se quedaban
sin clientes.
En cualquier caso, el surgimiento de los nuevos Estados a través de la
descolonización supuso un empuje al BM, aunque no decidieron prestarle nada. La
descolonización supuso una desinversión al abandonar las empresas sus actividades en
dichos países. Ello hizo que tuvieran que pedir créditos al BM, quien no les dio dichos
créditos para no caer en una posible situación de moratoria que aumentara el riesgo de
sus bonos y, por ende, su prestigio. Para corregir esta situación, los países en desarrollo
establecen una ofensiva en dos ámbitos: la ONU y el BM.
En la ONU, los países en desarrollo impulsan la creación de un Banco de
Desarrollo propio de la ONU. El SUNFED se nutriría de aportaciones obligatorias y
progresivas, creando una especie de impuesto global sobre la renta. Los fondos se
otorgarían con carácter concesional en función de la riqueza de los países receptores.
Los países ricos estaban obligados a pagar y los pobres tenían un derecho a recibir. Este
organismo se regiría como las NNUU, lo que llevaría a controlarlo a los países en
desarrollo. La idea de que ser subdesarrollado diera derecho a recibir préstamos en
condiciones especiales era muy ortodoxa en el momento. EEUU, UK y el BM se
posicionaron en contra de esta propuesta y lucharon para evitar que se creara el
SUNFED. A cambio de ello, se creó la Asociación Internacional de Fomento del BM
que se crea en 1960.
Los créditos de la AIF se financiarían con las aportaciones voluntarias de los
miembros del BM, teniendo un tipo de interés del 1% en concepto de gestión y un
elemento de donación de hasta el 80%. Los países de la parte 2 de la lista del CAD, es
decir, los Low Income Countries, son los únicos que pueden gozar de estos créditos,
siempre y cuando cumplan con una serie de condiciones de todo tipo que han ido
aumentando con el tiempo hasta alcanzar cerca de las 40 condiciones hoy en día y en
función de las cuales la dirección de la AIF (controlada por los Estados más ricos)
puntúa a los diferentes Estados. En cualquier caso, la AIF presta a pérdida, por lo que
normalmente debe llamar a los Estados miembros a refinanciarla.
- 16 -
Cooperación Internacional y Desarrollo
Sus ingresos vienen de la AOD que destinan sus miembros a ella, de la
devolución de los créditos AIF y de una parte de los ingresos operacionales del BM por
sus actividades ordinarias. La negociación de las reposiciones tiene dos fases, la primera
en la que se discute cuanto dinero hace falta y la segunda en la que se decide como se
reparte. Siempre que hay una Conferencia Internacional de Donantes, el presidente pide
que se presenten los compromisos, comenzando por los miembros del G7 y siguiendo
con el resto de países. Se espera que los más ricos asuman el peso más grande, aunque
puede dar lugar a problemas. Por ello y por la frecuencia de la refinanciación (cada 3
años), en los años 60 se firmó una regla que decía que “de una reposición a otra, el
monto total tiene que ser igual o superior y a la hora de distribuir la aportación de los
países ricos el porcentaje sería similar al poder de voto que se tiene en el BM”. Esto se
ha respetado hasta 1996, cuando EEUU acudió a una reposición con una directriz
aprobada por su cámara de representantes que estableció que había que reducir a la
mitad la contribución estadounidense a la AIF. El resto de los países se enfadaron y se
dividió a la mitad toda la contribución a la AIF, creando un Fondo Interino con la otra
mitad. Se instruyo a la AIF que cada vez que financiaba un proyecto designara el Fondo
al que se cargaba y, si se cargaba al interino, los proyectos financiados no podían ser
contratados por empresas norteamericanas, lo que llevó a EEUU a rectificar 2 años
después. Desde este momento, la AIF se ha convertido en la más importante (a veces
incluso única) fuente de financiación de muchos Estados en desarrollo.
Además de la obtención de la AIF, se aprobó la creación del UNTA, fondo de
asistencia técnica con aportaciones voluntarias de los miembros. Esto chocó con el
EPTA (Expanded Program of Technical Assistance) que se encargaba de la asistencia
técnica, puesto que estaban realizando la misma tarea. En 1965 se deciden a refundirlo
creando el UNDP (UN Development Program). Esta organización se encarga de
coordinar todos los programas de la ONU, tanto desde la sede como en los países donde
se desarrollen los programas, a través de 3 instrumentos de programación; el CCA
(Common Country Assesmen), programa común a todas las agencias de la ONU; el
UNDAF (UN Development Assistance Framework), documento de programación
común a todas las agencias de la ONU; y la OCAH (Oficina de Control de Asuntos
Humanitarios). El PNUD apoya programas, da donaciones y ayuda alimentaria entre
otras cosas, pero no da créditos de ningún tipo. Además, junto al PNUMA y el BM, se
encarga de gestionar el Fondo ONU para el medio ambiente. En los años 90 se ha visto
una explosión de fondos y programas de desarrollo que han hecho de este mundo uno
mucho más complejo y fragmentado.
La ONU se encarga de la Asistencia Técnica, algunas Áreas Sociales
(educación, salud, SIDA, etc.) y la Ayuda Humanitaria (ACNUR, UNRWA, etc.),
mientras que las IFI se encargan de la Ayuda Financiera, las grandes obras de
infraestructuras y la gestión macroeconómica, gestión decisiva en el funcionamiento del
desarrollo de unos y otros países. Esta división de funciones se basa en el reparto de
poder. Las expresiones de poder duro quedan en manos de los Estados más fuertes (IFI),
mientras que las de poder blando quedan en manos de los Estados en desarrollo (ONU).
En el BM se trata de impulsar la creación de Bancos Regionales, organizaciones
independientes que surgen entre 1960 y 1966 y que tienen el mismo funcionamiento que
el BM. El liderazgo en esta cuestión lo llevó América Latina por su mayor experiencia
en organizaciones multilaterales. Se planteó la propuesta de crear el Banco
Interamericano de Desarrollo en 1954 al gobierno de Eissenhower, siendo rechazada en
- 17 -
Cooperación Internacional y Desarrollo
virtud de los principios de Bretton Woods. En 1959 cambió la posición de EEUU por
culpa de la situación cubana, autorizando la constitución del BID, siendo apoyado por la
llegada de Kennedy en 1960, año en el que empieza a operar. Le siguió en 1964 el
Banco Africano de Desarrollo (BAfD) y en 1966 el Asiático (BAsD). En estos bancos
regionales, los países pobres tienen mucho más peso (el 50,x% en muchos casos) que en
las instituciones globales aún manteniendo en ellos a los Estados ricos. Esto hace que
los bancos regionales sean mucho más próximos a los Estados miembros, llegando a
prestar más que el BM el BID por ejemplo y siendo una fuente de financiación muy
importante. Todas estas instituciones nacieron también con una especie de AIF.
La diferencia más notable entre el BID y el BM es la posición respecto a la
integración regional. El BM está frontalmente en contra, mientras que el BID ha tratado
de promoverlo en la medida de lo posible, teniendo mucho peso las obras de
infraestructuras que ayudaran a integrar (autopista panamericana por ejemplo). En
cualquier caso, las políticas llevadas a cabo por el BID se han ajustado siempre a una
restricción: que EEUU no abandone el BID, puesto que se quedaría sin garante.
Como contrapartida por la creación de estos bancos regionales, la actuación de
los mismos debía mantenerse dentro de unas líneas de actuación marcadas por los
Estados desarrollados. Mientras que el BID ha sido todo un éxito, el BAfD ha sido un
fracaso por su marcado anticolonialismo, aislándose de los garantes que podrían hacer
que sus bonos fueran más seguros, lo que hizo que no pudiera cumplir su papel y llegara
a quebrar. Los Estados desarrollados “salvaron” la papeleta entrando a cambio de unas
condiciones muy duras para dar créditos, unas condiciones que hacían casi imposible
para la mayoría de Estados obtener créditos (sólo algunos del Norte y Sudáfrica).
El marco de financiación internacional que tenemos es un marco muy
fragmentado con muchos bancos regionales que tienen diferentes políticas y que no se
coordinan, coordinación necesaria para la aplicación efectiva de una ayuda también
fragmentada. Para ello, haría falta una coordinación general que implicara las mismas
políticas, pero no todas las políticas funcionan igual en todas partes, razón por la que
debe haber, cuando menos, alguna disidencia.
Diferencias entre los IFI y la ONU
Movilización de fondos en la ONU
No se movilizan a cargo del presupuesto ordinario, si no que tienen que buscar
dinero para los proyectos y ver si puede completar el presupuesto cada año con las
contribuciones de los Estados miembros. Para evitar los problemas que esto genera (que
dejen de actuar por falta de dinero), la ONU crea el CAP (Consolidated Appeal
Process), gestionado por la OCAH. Según esto, los donantes pueden elegir el programa
concreto al que destinar la ayuda o dar el dinero sin interés alguno. Aún así, las agencias
de la ONU suelen estar subfinanciadas al tener menos dinero del presupuestado en casi
todas las ocasiones. Cuando se produce una situación de crisis no prevista (Tsunami
2004-2005) se constata que no hay dinero para actuar, por lo que debe esperar a recibir
dinero de los Estados para poder actuar. Sí que había un fondo de emergencia, pero sólo
se podía acudir a él cuando un donante se comprometiera a reponerlo, por lo que no se
hizo nada.
Para evitar este problema, en la Cumbre del Milenio +5 se debatió la forma de
mejorar la actuación de la ONU en situaciones de crisis, constituyendo un nuevo fondo
- 18 -
Cooperación Internacional y Desarrollo
llamado CERF (Central Emergency Response Fund) con una dotación de 600 millones
de dólares sin destino definido. Así, la ONU puede utilizar estos recursos sin necesidad
de pedir permiso y de esperar al compromiso de alguien a reponerlo. Aún así, la
dotación de ese dinero no supone que esté de facto, hay que hacer una colecta entre los
Estados para llenar la caja. Por ello, muchas agencias han terminado recurriendo a la
industria privada para obtener dinero (UNICEF tiene actividades privadas con ánimo de
lucro para financiarse, por ejemplo).
“Naciones Unidas presupuesta en función de las necesidades y
ejecuta en función de la disponibilidad”
Los donantes pueden dar de dos maneras, al presupuesto ordinario o a fondos
prefijados (ayuda multibilateral conocida como “Earmarking”). Así, según esto, las
diferentes agencias no pueden fijar sus prioridades, dependiendo de la voluntad de los
Estados a la hora de actuar.
Proceso de toma de decisiones
Especialización sensorial
Se ha ido estableciendo una especialización en la que la ONU se ha enfocado en
asistencia técnica, social y humanitaria, mientras que las IFI se han especializado en
acceso al capital, gestión macroeconómica e infraestructuras físicas.
Dinámica de la globalización
1. Rol de ajuste del FMI y el BM
2. ¿Qué sabemos de la pobreza y la desigualdad?
3. ¿Cómo ha suscitado una reacción política y social?
La globalización comenzaría tras la segunda guerra mundial y acelera en los
años 70. En este proceso ha tenido mucha importancia la revolución científico
tecnológica y su peso en el proceso productivo (velocidad e intensidad a la que se
producen las transacciones financieras).
Globalización = fenómeno multidimensional (afecta a las identidades,
comunicaciones, etc.) que supone una integración del espacio económico gracias a la
eliminación de barreras al tráfico de factores (capital, trabajo, materias). No todas las
regiones geográficas se han incorporado al fenómeno de la misma manera ni en el
mismo momento.
EEUU y el Reino Unido son los pioneros de este proceso en su paso al postfordismo, modelo productivo que necesitaba de la liberalización. La UE adopta en el 86
el Mercado Único por el que se constituye un mercado interior. Las ex repúblicas
soviéticas se incorporan a la globalización al incorporarse a un sistema económico
capitalista ya abierto a la globalización. Los países en desarrollo se incorporan a esta
dinámica con la creación de las IFI y su rol dando políticas de ajuste, especialmente en
el año 82 con la crisis de la deuda mexicana, fecha decisiva en la incorporación de estos
países a la globalización.
- 19 -
Cooperación Internacional y Desarrollo
Sobre la premisa de que el problema de la deuda era un problema temporal de
liquidez y no de solvencia, se diseñó el plan Baker según el cual:
1. Se reprograma la deuda a más tiempo. (medio plazo)
2. Más dinero para los Estados en desarrollo para que tengan con qué pagar.
(corto plazo)
3. Elaboración de planes de estabilización y ajuste para que las economías
recuperen el crecimiento y generen recursos para poder pagar la deuda a
largo plazo.
Estos planes de ajuste serían muy duros, pero serían de manera temporal y
supondrían un crecimiento económico importante. Se implantarían unas políticas de
estabilización a corto plazo y se pensó que los problemas sociales tendrían un carácter
temporal gracias al crecimiento económico, razón por la que no se impulsaron cambios
en las políticas sociales. Pocos años después se comprobó que el crecimiento no se
había producido y las políticas de ajuste se confirmaron como unas políticas a medio
plazo, iniciándose a finales de los 80 una segunda fase del ajuste que cambió la idea de
que no había un problema de solvencia, impulsándose el plan Brady otorgándose
nuevos créditos a los países en desarrollo para que recompraran su deuda a precio de
descuento. Esto significo una reducción importante del pago de la deuda y permitió la
recuperación del crecimiento económico. En ese momento, dado que los costes sociales
eran mayores de los que se pensaban, se introdujo la Política Social de Ajuste, orientada
a concentrar los recursos públicos en los sectores sociales donde la pobreza es mayor.
Los primeros se aplican en Bolivia y Ghana en el 86, pero 10 años después eran
un centenar de estados los que los habían aplicado. Estas políticas eran conocidas como
Programas de Emergencia para financiar programas de emergencia especificas para
solventar problemas sociales como el desempleo, la desnutrición, etc. A mediados de
los 90 se convierten en Programas de Inversión Social (cambio de orientación de corto a
largo plazo). El problema de estos Programas sociales es que los recursos reales son
muy pequeños para los problemas de pobreza que ya existían antes de la crisis de la
deuda, además, han estado sometidos a lógicas clientelares que evitan una lucha efectiva
contra la pobreza, siendo el caso mexicano (PRONASOL) o el peruano (FONCODES)
ejemplos claro de esto. Además, este tipo de políticas se consideran política “femenina”
al ponerse en manos de las primeras manos la dirección de estos organismos (lo que
además de suponer una cuestión de género, muestra la posición de este tipo de políticas
en el marco de la actuación del poder).
Estas políticas han sido conocidas como las políticas de las tres “D”s, puesto que
han supuesto deflación, devaluación y desregulación.
La deflación
El origen del problema de la deuda es un desajuste en la balanza de pagos, por lo
que el reequilibrio de la misma es la prioridad. Hay un exceso de demanda interna que
hay que reducir, debido a que el Estado gasta más de lo que ingresa, así pues, la
reducción del déficit fiscal implicará una reducción del déficit comercial. En definitiva,
hay que:
- 20 -
Cooperación Internacional y Desarrollo
-
-
reducir la disponibilidad de crédito al aumentar los tipos de interés, lo que
supone menos actividad económica (menos empleo e inversión)
reducir el déficit fiscal gastando menos, lo que implica medidas de
austeridad que redundan en menos inversión estatal en gasto corriente, de
inversión, social, subsidiario, etc.
reformar la fiscalidad para aumentar los ingresos, normalmente
aumentando los impuestos indirectos y reformulando los directos
aplicar políticas de contención salarial
La devaluación
Es un mecanismo muy poderoso para reorientar la economía hacia el sector
exportador en lugar de satisfacer el mercado interno estableciendo un tipo de cambio
competitivo. Las importaciones son más caras y menos atractivas para el comprador, lo
que hace que la demanda baje. Además, la venta de divisas en el mercado externo según
las que obtendrían más dinero al cambiarlo por moneda nacional.
La desregulación
Tiene como objetivo dar a los mercados el papel principal en la asignación de
recursos (liberalización mercantil). Para ello, se eliminan los subsidios, los controles
cambiarios y los controles de precios y salarios, además de desregular los mercados
laborales para incentivar la inversión empresarial al reducir la cobertura social y dar
retirarle poder a los sindicatos. Haciendo esto se reduce el papel del Estado en la
dirección y/o planificación de la economía, a lo que se suma la privatización de
empresas estatales y servicios públicos y la apertura comercial con la desgravación
arancelaria y el desmantelamiento de medidas proteccionistas (especialmente
importante la liberalización de los movimientos de capital).
Las políticas sectoriales
Dentro de los ajustes planificados, también son frecuentes algunas políticas
destinadas a transformar la economía y paliar los costes sociales del ajuste. El problema
es que se aplican a todos los Estados en desarrollo por igual, cuando no siempre
funciona y puede saturar el mercado. Dentro de estas políticas tenemos las siguientes:
- promoción del sector exportador en sectores no tradicionales
- las “maquilas” o industrias de ensamblaje
- la agricultura de cambio (hortalizas de invierno, plantas ornamentales,
frutas frescas todo el año, etc.)
Para ello se establecen exenciones fiscales y aduaneras y medidas legislativas en
las que se crean zonas francas o de procesamiento de exportaciones en las que las
empresas extranjeras no pagan impuestos y no se aplican las leyes laborales. A estas
medidas se suman las de promoción de la inversión extranjera en estos sectores.
- Apoyo al sector privado y sus instituciones, reforzando su capacidad de
negociación ante los poderes públicos y mejora de la eficiencia de las
instituciones estatales (capacity building)
- Desde el 97, medidas de compensación social de carácter temporal y a muy
corto plazo (programas de empleo, salud primaria, subsidios alimentarios,
etc.) orientados a los sectores más pobres que terminan siendo a largo plazo
- 21 -
Cooperación Internacional y Desarrollo
El Consenso de Washington
Las políticas de estabilización y ajuste no se contemplaban ya como políticas de
corto plazo. Así, en el seminario de Washington se creó un decálogo de políticas, que
era una síntesis de lo que estaba pasando, no un decálogo prescriptivo. En la práctica, se
terminó convirtiendo en el modelo a seguir, adquiriendo una dimensión que no tenía.
1. Disciplina fiscal
2. Reorientación del gasto publico
3. Reforma fiscal
4. Liberalización financiera
5. Tipo de cambio
6. Liberalización comercial
7. Promoción de la inversión extranjera directa
8. Privatización
9. Desregulación
10. Derechos de propiedad
En la teoría neoliberal se cree en la tesis de la convergencia, un sistema donde la
liberalización fijará un precio de convergencia para todos los factores productivos. Ese
efecto de convergencia de rentas se produce en un entorno en que no hay libre
circulación de trabajadores al funcionar la libertad comercial como sustituto de las
migraciones. Si los trabajadores reaccionan a los salarios más altos de otros países y no
tienen expectativa de mejora en su propio país, terminarán migrando haya o no libertad
de circulación de trabajadores, especialmente en sectores donde no se puede
deslocalizar (construcción por ejemplo).
Dentro de la pobreza, la tendencia es diferente según el Estado del que
hablemos. En el caso chino e hindú, la pobreza relativa disminuyó a pesar de aumentar
en términos absolutos. El caso africano es variado según la región. El norte se ha
mantenido estable, mientras que en África Subsahariana se ha aumentado tanto en
términos relativos como absolutos. América Latina se ha mantenido relativamente
estable en términos relativos, aunque ha seguido aumentando en términos absolutos.
El caso de China y la India se explica porque no ha seguido las pautas del
Consenso de Washington, evitando la liberalización financiera y un tipo de cambio no
intervenido. China y la India sirven como contrapeso a las políticas lideradas por
Washington, llevando a cabo una integración en la globalización a su ritmo y a su
manera.
Como se demuestra en los gráficos de desigualdad (coeficiente de gini), la
desigualdad aumenta especialmente con la liberalización de los 80. Además, hay que
tener en cuenta que la desigualdad es un término relativo y que, a pesar de que los
Estados pobres están en mejores condiciones (generalmente, aunque el caso africano es
espinoso), los Estados ricos son muchísimo más ricos (lo que explica también el
aumento tan importante en países del cuarto mundo).
Cuadro de Cambios en los Objetivos del Milenio en el Campus Virtual
Cuadro interactivo en www.gapminder.org
Problemas derivados del boom de donantes (gubernamentales o no).
- 22 -