Contraloría General de la República

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Contraloría General de la República
División de Coordinación e Información Jurídica
Dictamen
Estado
NumDict
Orígenes
046631N11
Reactivado
46631
MUN
Nuevo
NO
Carácter NNN
Fecha emisión 25-07-2011
Referencias
206155/2011
Decretos y/o
Resoluciones
Abogados
RDV PJF
Destinatarios
Rodrigo Guiñez Saavedra
Texto
Sobre solicitud de revisión de dictámenes relativa a normas para otorgamiento de patentes
municipales que amparan el funcionamiento de máquinas electrónicas de juego.
Acción
aplica dictámenes 51843/2002, 40392/2004, 22967/2009
Fuentes Legales
dto 547/2005 Hacie, DL 3063/79 art/23
ley 19995 art/42 num/7, ley 19995 art/42 num/16
Descriptores
MUN, juegos de azar, máquinas electrónicas, destreza
Texto completo
N° 46.631 Fecha : 25-VII-2011
Se ha dirigido a esta Contraloría General don Rodrigo Guiñez Saavedra, quien
dice representar a la Asociación Chilena de Casinos de Juego, para solicitar
que se revise el dictamen N° 11.195, de 2006, de este origen, relativo a las
reglas que deben tener en consideración las municipalidades para los efectos
de otorgar patentes que amparen el funcionamiento, en sus respectivas
comunas, de máquinas electrónicas de juego, atendido que, a su juicio, ese
pronunciamiento no se adecuaría a la realidad actual, dada la proliferación de
máquinas de azar, calificadas erróneamente como de destreza.
Requerido su informe, la Superintendencia de Casinos de Juego, mediante su
oficio N° 539, de 2011, ha manifestado que entre los juegos de azar -que, por
regla general, son ilícitos y sólo pueden ser desarrollados en los casinos de
juego- se encuentran las máquinas de azar, definidas en el “Catálogo de
Juegos” aprobado mediante la resolución N° 157, de 2006, de ese organismo.
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El aludido instrumento señala como tales “toda máquina mecánica,
electrónica, electromecánica, eléctrica o que funcione con cualquier otro modo
de operación, que a cambio del valor apostado en una jugada, permite la
eventual ganancia de un premio y que incluye o contempla algún componente
de azar -en su programa y/o mecanismos de funcionamiento- que incide en
los resultados obtenidos por el jugador. En este tipo de máquinas, la destreza
aplicada por el jugador para influir en el desarrollo del juego, ya sea innata o
adquirida a través del entrenamiento, no asegura para éste un cambio
favorable en la posibilidad de obtener un premio, puesto que ella no es capaz
de contrarrestar los efectos producidos por el azar en el resultado final del
juego, aun cuando la aplicación de dicha destreza pueda servirle para obtener
cierta ventaja o mayores probabilidades de ganar.”
Agrega la citada superintendencia que, en razón de lo anterior, toda máquina
de juegos que se enmarque en el concepto aludido únicamente puede ser
explotada dentro de un casino debidamente autorizado, y solo una vez que un
laboratorio especializado, nacional o extranjero, certifique que dicha máquina
de azar cumplió válidamente con las pruebas, ensayos y certificaciones de
idoneidad y calidad, según las especificaciones y parámetros definidos para la
homologación de dichos implementos de juego, conforme lo establecido en el
Reglamento de Juegos de Azar en Casinos de Juego y Sistema de
Homologación, contenido en decreto Nº 547, de 2005, del Ministerio de
Hacienda .
La referida homologación es el procedimiento destinado a certificar la
idoneidad y calidad de las máquinas y demás implementos para el desarrollo
de los juegos de azar en casinos de juego, para cuyos efectos la
superintendencia debe establecer y mantener un registro.
El proceso de homologación debe sujetarse a lo dispuesto en las circulares
Nºs. 2, de 2005, y 3, de 2008, ambas de la misma superintendencia, que
establecen una serie de condiciones que deben reunir las máquinas de azar
para tal efecto; así como por la Nº 1, de 2005, del mismo origen, que regula el
proceso de acreditación de los laboratorios certificadores del cumplimiento de
los estándares técnicos exigibles a tales máquinas.
Con todo, dicha entidad agrega que carece de atribuciones para certificar,
periciar o verificar si determinadas máquinas de juego, que no se explotan al
interior de los casinos de juego legalmente autorizados, son o no de azar, ni
cuáles son los medios técnicos idóneos al efecto. No obstante ello, hace
presente que el laboratorio de criminalística de la Policía de Investigaciones
de Chile, Regional de Los Lagos, ha emitido informes periciales que han
concluido que determinadas máquinas de juego electrónicas -tales como las
del tipo Pin Ball y Cascada- reunirían los elementos contemplados en el
aludido catálogo para ser consideradas como de azar y no de destreza, toda
vez que el jugador no puede influir en el resultado del juego; y que en similar
sentido se ha pronunciado la Corte Suprema de Justicia en causa rol Nº
4.204, de 2007, lo cual resulta coincidente, además, con los informes
periciales emitidos por el Laboratorio LabCert, de la Pontificia Universidad
Católica del Perú, acompañados por el recurrente, que –según agrega el
informe de la entidad fiscalizadora- es uno de los principales laboratorios de
certificación de estándares para máquinas de azar a nivel latinoamericano.
Tales informes se refieren a una serie de máquinas de juego, de aquellas que
se ponen a disposición del público y se explotan en muchos locales del país,
que en los mismos se individualizan y, con su mérito, la superintendencia
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señala haber efectuado una denuncia penal ante el Ministerio Público.
Sobre el particular y como cuestión previa, cabe recordar que el citado
dictamen N° 11.195, de 2006, impartió instrucciones sobre las autorizaciones
municipales para el funcionamiento de máquinas electrónicas de juego,
manifestando, en síntesis, que ante una solicitud de patente para la
explotación de una máquina de ese tipo, el respectivo municipio debe
dilucidar, a través de los medios probatorios de que disponga, si aquella
constituye un juego de azar o uno de destreza, y solo en este último supuesto
podrá dar la autorización requerida.
Asimismo, dicho oficio precisó que si a la respectiva entidad edilicia le asisten
dudas acerca de la naturaleza de las máquinas de que se trata, en orden a si
corresponde calificarlas como juegos de azar, debe efectuar esa
determinación previa coordinación con el resto de los organismos públicos con
competencia en la materia, esto es, las correspondientes intendencias y
gobernaciones y la Superintendencia de Casinos de Juego.
Por su parte, mediante el dictamen N° 46.338, de 2008, de esta Entidad
Fiscalizadora, se complementó el pronunciamiento antes citado, en el sentido
de precisar que las municipalidades deben, necesariamente, tener en cuenta
el catálogo de juegos contenido en la resolución N° 157, de 2006, de la
Superintendencia de Casinos de Juego, al pronunciarse sobre la autorización
de funcionamiento de máquinas de destreza que se le presenten, debiendo,
en el caso de no estar incluida una determinada máquina en tal listado,
formarse la convicción de que se trata de un elemento de habilidad o
destreza, a través de los medios probatorios que sean pertinentes.
Además, de acuerdo a dicho criterio jurisprudencial, no compete a este
Órgano de Control intervenir en relación con la valoración de los medios
probatorios que se consideren al efecto, por cuanto ello no dice relación con la
interpretación de normas jurídicas, sino con una situación de hecho cuya
ponderación corresponde a la Administración activa.
Precisado lo anterior, es dable considerar que el ordenamiento aplicable al
funcionamiento de los locales o establecimientos en los que operan las
máquinas electrónicas de juego -a saber, el contenido en los artículos 23 y
siguientes del decreto ley N° 3.063, de 1979, sobre Rentas Municipales, en el
entendido que se trate de juegos de destreza, únicos cuya autorización
compete a los municipios-, no ha experimentado una variación que tenga
injerencia específica en la materia en estudio desde la emisión del citado
oficio circular N° 11.195, de 2006 -complementado por el dictamen N° 46.338,
de 2008- sin que tampoco en la presentación de la especie se hagan valer
alegaciones o antecedentes de carácter jurídico, que permitan desvirtuar lo
aseverado en aquél, por lo que no se aprecian fundamentos jurídicos para
modificar las instrucciones contenidas en el mismo.
Por el contrario, lo que la aludida presentación esgrime en definitiva, es que,
en la práctica, los municipios estarían autorizando el funcionamiento de
máquinas que corresponden a juegos de azar, como si lo fueran de destreza,
esto es, una cuestión de hecho, a cuyo respecto es necesario reiterar lo
sostenido por la jurisprudencia de este Órgano de Control, entre otros, en sus
dictámenes N°s. 51.843, de 2002, 40.392, de 2004, y 22.967, de 2009, en el
sentido de que corresponde a la Administración activa, con los medios de
prueba que tenga a su alcance, determinar si los diferentes equipos de juego
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son o no de azar, asunto que, en el evento de existir discordancia de
opiniones entre la autoridad administrativa y el particular respecto de la
apreciación de dicha prueba, se convertiría en litigioso y, por ende, procedería
que sea resuelto por los tribunales de justicia.
Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 42, N°s. 7 y 16, de la ley
N° 19.995 -que establece las Bases Generales para la Autorización,
Funcionamiento y Fiscalización de Casinos de Juego-, al tenor del cual le
corresponde al Superintendente de Casinos de Juego, en lo pertinente, por
una parte, interpretar la normativa técnica aplicable a las materias sujetas a su
fiscalización y, por la otra, accionar ante los tribunales de justicia, de oficio o a
petición de parte, respecto de la explotación o práctica de juegos de azar
desarrollados al margen de esa ley por personas o entidades no autorizadas;
como asimismo por los delitos e infracciones de que tome conocimiento con
motivo del ejercicio de sus funciones fiscalizadoras.
Sin perjuicio de lo expuesto, debe reiterarse que el funcionamiento de juegos
de azar es, por regla general, ilegal, y que las máquinas relativas a los
mismos sólo pueden ser explotadas en un casino de juegos debidamente
autorizado, y en la medida que se hayan sometido a un proceso previo de
homologación, con la participación de un laboratorio certificador acreditado
como tal por la autoridad competente; todo ello, en las precisas condiciones
que a tal efecto prevé la normativa vigente.
De este modo, está vedado para los municipios autorizar el funcionamiento de
dichas máquinas en locales comerciales sujetos al pago de patente municipal,
conforme lo previsto en la Ley de Rentas Municipales, toda vez que se trata
de una actividad que solo puede ser ejercida en los recintos y previo el
procedimiento señalados en el párrafo precedente, siendo responsabilidad de
cada corporación edilicia verificar que se de cabal cumplimiento a la
legislación sobre la materia.
En consecuencia, en mérito de lo expuesto, procede confirmar lo sostenido en
el dictamen N° 11.195, de 2006, de esta Contraloría General, y su
complementación contenida en el dictamen N° 46.338, de 2008, del mismo
origen, estimándose necesario reiterar que corresponde a la Administración
activa, y no a esta Entidad Fiscalizadora, establecer si determinada máquina
de juego es de azar o de destreza, ciñéndose al efecto a la definición prevista
en el Catálogo de Juegos de la Superintendencia de Casinos de Juego y, en
su caso, a los medios probatorios correspondientes. Ello, sin perjuicio de las
atribuciones de dicha superintendencia, y las propias de este Organismo de
Control, en orden a verificar las medidas adoptadas por los municipios del
país para comprobar si las máquinas de juegos cuyo funcionamiento autorizan
son efectivamente de destreza.
Osvaldo Vargas Zincke
Subcontralor General de la República
Subrogante
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