Gobernanza y gobernabilidad democráticas en - unesdoc

Gestión de las Transformaciones Sociales
(MOST)
Documentos de debate – n° 60
Mesa redonda
Gobernanza y gobernabilidad
democráticas en México
Javier Barros-Valero
Jaime Preciado Coronado
María Isabel Blanco Velasco
Georges Couffignal
Alberto Aziz Nassif
Enrique Valencia Lomelí
Guy Hermet
Carlos Sanchez Milani
__________________________________________________________________________
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACIÓN, LA CIENCIA Y LA CULTURA
Las ideas y opiniones expresadas en esta publicación son las de los autores y no reflejan necesariamente el
punto de vista de la UNESCO.
Las denominaciones empleadas y la presentación de los datos que en ella figuran no implican por parte de
la UNESCO ninguna toma de posición respecto al estatuto jurídico de los países, ciudades, territorios o
zonas aludidos, o de sus autoridades, ni respecto a sus fronteras o límites.
Publicado por el Programa MOST
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
1 rue Miollis, 75732 París Cedex 15, Francia
http://www.unesco.org/most
© UNESCO 2002
SHS – 2002/WS/3
•
El Programa MOST
La UNESCO creó el Programa "Gestión de las Transformaciones Sociales" (MOST) para promover la
investigación comparada internacional en el campo de las ciencias sociales. Su objetivo principal es
respaldar y coordinar investigaciones independientes de gran envergadura y de larga duración, y
comunicar después los resultados y conclusiones a quienes han de diseñar políticas públicas y tomar
decisiones de gobierno. El Programa MOST organiza y apoya investigaciones principalmente en tres
ámbitos:
1. La gestión del cambio en las sociedades multiculturales y multiétnicas.
2. Las ciudades como centros de transformación social acelerada.
3. La gestión local y regional de las transformaciones económicas, tecnológicas y
medioambientales.
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Los documentos de debate de MOST
La colección “Documentos de debate” del Programa MOST presenta las contribuciones de los
investigadores especializados en los ámbitos de estudio de MOST. Se publica para contribuir al debate
científico internacional sobre estas cuestiones.
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Títulos disponibles (a día 1 de octubre de 2001)
1. Las sociedades multiculturales y multiétnicas. Henri Giordan. 1994. Ing./Fr./Esp.
2. Ciudad y gestión de las transformaciones sociales. Céline Sachs-Jeantet. 1994. Ing./Fr./Esp.
3. Diferenciación de los regímenes de crecimiento y de gestión de la reproducción social. Pascal
Byé. 1995. Ing./Fr./Esp.
4. La investigación urbana en América Latina: tendencias actuales y recomendaciones. Licia
Valladares y Magda Prates Coelho. 1995. Ing./Fr./Esp.
5. La gestión de la multiculturalidad y la multietnicidad en América Latina. Diego A. Iturralde.
1995. Ing./Fr./Esp.
6. Lo global, lo local, lo híbrido. Heinz R. Sonntag y Nelly Arenas. 1995. Esp.
7. Reflections on the Challenges Confronting Post-Apartheid South Africa. B.M. Magubane. 1995.
Ing.
8. La
gestión local y regional de las transformaciones económicas, tecnológicas y
medioambientales. S. Jentoft, N. Aarsaether y A. Hallenstvedt. 1995. Ing./Fr./Esp./Ruso.
9. Des partenariats dans nos villes pour l’innovation urbaine. Francis Godard. 1996. Ing./Fr.
10. Diversité: bonne et mauvaise gestion. Le cas des conflits ethniques et de l’édification de l’Etat
dans le monde arabe. Saad Eddin Ibrahim. 1996. Ing./Fr.
11. Urbanisation et recherche urbaine dans le monde arabe. Mostafa Kharoufi. 1996. Ing./Fr.
12. Public Policy and Ethnic Conflict. Ralph R. Premdas. 1997. Ing.
13. Some Thematic and Strategic Priorities for Developing Research on Multi-Ethnic and Multi-
Cultural Societies. Juan Díez Medrano. 1996. Ing.
14. La tecnología de la información incorporada a la empresa: una transformación social clave en
los Estados Unidos. Thomas R. Gulledge y Ruth A. Haszko. 1997. Fr./Esp.
15. Global transformations and coping strategies: a research agenda for the MOST Programme.
Carlos R.S. Milani y Ali M.K. Dehlavi. 1996. Ing.
16. The new social morphology of cities. Guido Martinotti. 1996. Ing.
17. Societies at risk? The Caribbean and Global Change. Norman Girvan. 1997. Ing.
18. Replicating Social Programmes: Approaches, strategies and conceptual issues. Nico van
Oudenhoven y Rekha Wazir. 1997. Ing./Fr.
19. VIH/SIDA et entreprise en Afrique: une réponse socio-médicale à l’impact économique?
L’exemple de la Côte d’Ivoire. Laurent Aventin y Pierre Huard. 1997. Ing./Fr.
20. Desarrollo humano: problemática y fundamentos de una política económica. Simeón Fongang.
1998. Ing./Fr./Esp.
21. Condición salarial e intervención del Estado a la hora de la mundialización: la Argentina en el
MERCOSUR. Susana Peñalva. 1998. Ing./Fr./Esp.
22. Movimiento de capitales y tráfico de drogas en la cuenca del Amazonas. Lia Osório Machado.
1998. Ing./Fr./Esp.
23. Cities unbound: the intercity network in the Asia-Pacific region. John Friedmann. 1998. Ing.
24. Género y Nación en el Mercosur. Notas para comenzar a pensar. Elizabeth Jelin, Teresa Valdés
y Line Bareiro. 1998. Esp.
25. Chile y Mercosur: ¿hasta dónde queremos integrarnos? Carolina Stefoni E. y Cla udio Fuentes S.
1998. Esp.
26. La producción mediática de nacionalidad en la frontera - Un estudio de caso en Posadas
(Argentina) - Encarnación (Paraguay). Alejandro Grimson. 1998. Ing./Esp.
27. Globalización, regiones y fronteras. Roberto Abínzano. 1998. Ing./Esp.
28. Una navegación incierta: Mercosur en Internet. Anibal Ford. 1998. Ing./Esp.
29. Los historiadores y la producción de fronteras: el caso de la provincia de Misiones (Argentina).
Héctor Eduardo Jaquet. 1998. Ing./Esp.
30. Democratic governance in multicultural societies. Matthias Koenig. 1999. Ing./Fr.
31. Aspectos culturales de las migraciones en el Mercosur. Fernando Calderón y Alicia Szmulker.
1999. Esp.
32. The participatory city: innovations in the European Union. Voula Mega. 1998. Ing.
33. Gestion urbaine et participation des habitants: quels enjeux, quels résultats? Le cas de
Yeumbeul, Sénégal. Sylvaine Bulle. 1999. Fr.
34. Cannabis in Lesotho: A Preliminary Survey. Laurent Laniel. 1999. Ing.
35. Violence related to illegal drugs, easy money and justice in Brazil: 1980-1995. Alba Zaluar.
1999. Ing.
36. Drug trafficking in Mexico: a first general assessment. Luis Astorga. 1999. Ing.
37. Amérique latine: Les discours techniques et savants de la ville dans la politique urbaine.
Edición coordinada por Hélène Rivière. 1999. Fr.
38. Socio-economic transformations and the drug scene in India. Gabriel Britto y Molly Charles.
1999. Ing.
39. Geography of illicit drugs in the city of São Paulo. Guaracy Mingardi. 1999. Ing.
40. La démarche comparative en sciences sociales. Esquisse pour un débat sur la méthode et les
objectifs à partir de trois projets MOST menés au sein d’un réseau international de chercheurs.
Cynthia Ghorra-Gobin. 1999. Ing./Fr.
41. Scientific diasporas: a new approach to the brain drain. J.B. Meyer y M. Brown. 1999. Ing.
42. Science, Economics and Democracy: Selected Issues. Dominique Foray y Ali Kazancigil. 1999.
Ing.
43. Impact économique et social de la culture du pavot sur la Communauté des Yanaconas au sein
du Massif Colombien. Thierry Colombié. 1999. Fr.
44. The Relationship between Research and Drug policy in the United States. Laurent Laniel. 1999.
Ing.
45. Coping with Global Economic, Technological and Environmental Transformations: Towards a
Research Agenda. Yoginder K. Alagh. 1999. Ing.
46. ONG, gouvernance et développement dans les pays arabes. Sarah Ben Néfissa. 2000. Fr./Esp.
47. El Crepúsculo del Estado-Nación. Una interpretación histórica en el contexto de la
globalización. Ariel Français. 2000. Esp.
48. Urban development, infrastructure financing and emerging system of governance in India: a
perspective. Amitabh Kundu. 2000. Ing./Fr./Esp.
49. Quelques aspects du développement économique, social et politique aux Iles du Cap-Vert (1975-
1999). Elisa Andrade. 2000. Fr.
50. Managing cultural, ethnic and religious diversities on local, state and international levels in
Central Europe: the case of Slovakia. Dov Ronen. 2001. Ing.
51. Keeping away from the Leviathan: the Case of the Swedish Forest Commons. Lars Carlsson.
2001. Ing.
52. The Logic of Globalization: Tensions and Governarbility in Contemporary Society. Gilberto
Dupas. 2001. Ing.
53. ONGs Governancia y Desarrollo en América Latina y el Caribe. Jorge Balbis, 2001. Ing/Esp.
54. Urban development Projects: Neigbhourhood, State and NGOs. Final Evaluation of the MOST
Cities Project. Denis Merklen, 2001. Ing./Fr.
55. Coping under Stress in Fisheries Communities. Unnur Dis Skaptadottir, Jogvan Morkore, Larissa
Riabova, 2001. Ing./Fr. (en impresión)
56. Governance, Civil Society and NGOs in Mozambique. Stefano Belluci, 2001. Ing. (en impresión)
57. Industrial growth in small and medium towns and their vertical integration: The case of
Gobindgarh, Punjab, India. Amitabh Kundu and Sutinder Bhatia, 2001. Ing. (en impresión)
58. Centro y regions de México ante la gobernabilidad democrática local. Jaime Preciado Coronado,
2001. Ing. (en impresión)
59. Democratising Global Governance: The challenges of the World Social Forum. Francesca
Beausang. 2002 Ing. (en impresión)
Ing. = Inglés
Fr. = Francés
Esp. = Español
Todas las publicaciones de MOST están disponibles
en la página web del Centro de Información de MOST: http://www.unesco.org/most
Gobernanza y Gobernabilidad democráticas en México
•
Los autores
Javier Barros-Valero es Embajador de México ante la UNESCO y Jefe de la Delegación Permanente
de México ante la UNESCO.
Jaime Preciado Coronado es investigador en el Departamento de Estudios Ibéricos y
Latinoamericanos de la Universidad de Guadalajara.
María Isabel Blanco Velasco es investigadora en el Departamento de Estudios Ibéricos y
Latinoamericanos de la Universidad de Guadalajara.
Georges Couffignal es investigador en el “Instituto de Estudios Superiores de América Latina”
(Institut des Hautes Etudes de l’Amérique Latine) de la Universidad de París III.
Alberto Aziz Nassif es investigador en el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en
Antropología Social (CIESAS) de la Ciudad de México.
Enrique Valencia Lomelí es investigador en el Observatorio Social del Centro Universitario de
Ciencias Sociales y Humanas de la Universidad de Guadalajara.
Guy Hermet es investigador en el “Instituto de Estudios Políticos” (Institut d’Etudes Politiques) de
París.
Carlos Sanchez Milani es experto analista y coordinador de proyectos del Programa MOST de la
UNESCO.
INDICE
Introducción
11
Presentación de la delegación permanente de México
Javier Barros-Valero
15
La gobernabilidad democrática en el México post-priísta
Jaime Preciado Coronado
19
Gobernabilidad y participación ciudadana. Sociedad civil y gobierno panista
María Isabel Blanco Velasco
27
Comentario de las ponencias
Georges Couffignal
41
La primera alternancia presidencial en México
Alberto Aziz Nassif
45
Límites y posibilidades de la actual política social
Enrique Valencia Lomelí
53
Comentario de las ponencias
Guy Hermet
61
Comentario final
Carlos Sanchez Milani
65
Introducción
El pasado 4 de julio del 2001, aprovechando la presencia de varios politólogos mexicanos en
la UNESCO, Ali Kazancigil, Secretario ejecutivo del Programa MOST y el Embajador Javier
Barros-Valero, delegado permanente de México, acordaron organizar en la sede de la
UNESCO una mesa redonda acerca de la gobernanza y la democracia en México. Retomando
la discusión que se produjo en dicha ocasión, éste documento de debate presenta a
continuación un recuento tanto de las intervenciones de cuatro investigadores, Jaime
Preciado, Isabel Blanco, Alberto Asís y Enrique Valencia, como de los comentarios a estas
ponencias por parte de Guy Hermet, Georges Couffignal, y Carlos Milani.
El tema de la gobernanza está estrechamente relacionado con los cambios acontecidos en los
últimos años en la escena mundial. La globalización económica y financiera, los avances
tecnológicos que producen alteraciones en todo tipo de intercambios, el auge de organismos
no-gubernamentales, el creciente papel político de la sociedad civil y, en general, los
fenómenos que implican la globalización, han hecho que el Estado pierda su rectoría en lo
relativo al desarrollo y a la regularización pública, y que en la definición de estrategias y
capacidades, aumente su interacción con una multiplicidad de actores privados y públicos,
nacionales e internacionales. Así, en la actualidad, se ha generado la necesidad de una
profunda revisión de los conceptos a partir de los cuales en el pasado se analizaba el escenario
político. Es en este sentido que ya no sólo se habla de “gobernabilidad”, sino que en forma
creciente los autores se refieren cada vez más a términos como “gobernancia” y
“gobernanza”. En efecto, el término “gobernabilidad” aparece, a la luz de los cambios
actuales, como demasiado restringido al análisis clásico de lo político-institucional, ya que es
con éste que generalmente se traduce governability en inglés o gouvernabilité en francés, para
designar la “cualidad de gobernable”, la doble capacidad para explicar exitosamente un
proyecto de gobierno y para procesar institucionalmente los conflictos derivados de ello.
Aunque según el marco de análisis que se adopte, algunos autores siguen refiriéndose a la
“gobernabilidad” (como se verá en algunas de las intervenciones presentadas a continuación),
si se integran procesos político-sociales y asociativos, cada vez más comunes en el nuevo
contexto mundial y abrir el marco de análisis a las acciones de nuevos actores políticos, hay
que referirse a una concepción más amplia. Esta noción ha sido traducida al español en forma
similar con el término de “gobernanza”1 .
Hay que añadir finalmente que el primer uso de esta noción en el campo de la cooperación
multilateral, estuvo estrechamente ligado a la idea de “buen gobierno” preconizada
principalmente por el Banco Mundial o por el Fondo Monetario Internacional, con los
respectivos programas de ajuste estructural y los proyectos de descentralización. Sin embargo,
además de proceder de una visión político institucional clásica de corte top-down, este sentido
viene siendo reevaluado por el riesgo ideológico que comporta, ya que presupone la
legitimidad de ciertos actores políticos hegemónicos para gobernar, cómo gobernar y a
nombre de quién. De esta manera queda claro que en lo que respecta a las dimensiones ética y
1
A diferencia de gobernanza, la palabra gobernancia no figura en el diccionario de la Real Academia Española.
Adoptaremos así el término de gobernanza, por el que se designará tanto la acción y el efecto de gobernar como,
en un sentido más amplio, las nuevas modalidades de dirección y coordinación intersectoriales entre políticas e
intereses diversos que se observan en múltiples niveles, tanto en el plano local como nacional e internacional y
que articulan una relación virtuosa que promueve un equilibrio entre el Estado, el mercado y la Sociedad civil,
en la que se busca finalmente el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, dejando en
claro que la gobernanza supera el proceso simple de toma de decisiones lineal y jerárquico que va de arriba hacia
abajo (top-down) y permite integrar procesos más complejos donde aquellos que participan están al principio
pero también hacen parte de éste.
11
política de la gobernanza, la UNESCO tiene un papel importante: analizar los contenidos
amplios de la gobernanza, más allá de lo que se restringe tanto a la “gobernabilidad” como
también al “buen gobierno” y complementariamente, estudiar su posible normatividad y
concebir políticas independientes más justas.
Así, a la luz de las transformaciones mundiales actuales y en conformidad con el mandato de
la UNESCO, esta organización trabaja en las estructuras básicas y en los procesos de
gobernanza. Es importante para la UNESCO, particularmente a través del programa MOST,
concebido para atender la gestión de transformaciones sociales, dado que las prácticas de
gobernanza tienen implicaciones tanto éticas como estratégicas.
El programa se propone trabajar sobre los parámetros de la gobernanza y articular la noción
de tal manera que las realidades y los valores locales sean respetados. La ética puede así
tomar la función de un meta-lenguaje capaz de guiar el debate en torno al sentido de la
gobernanza. Otro campo de acción es concebir medios metodológicos de gobernanza, así
como dar seguimiento y evaluar las políticas sociales existentes.
El esfuerzo pasa por dar un contenido crítico y de base empírica a la gobernanza. Es aquí
donde se inscriben las intervenciones que se leerán a continuación. Una visión comparativa de
diversas posiciones en torno a los cambios que actualmente se están produciendo en el caso
particular de la política en México, permite debatir sobre la gobernanza para intentar deducir
visiones alternativas y metodologías innovadoras. Así se incluyen tanto análisis políticos
clásicos, como nuevas propuestas de estudios que integran elementos sociales además de la
participación de la sociedad civil y de asociaciones ciudadanas como factores de presión y de
acción política.
La intervención de Jaime Preciado parte de la noción de gobernabilidad democrática.
Presenta así una imagen de los desafíos que enfrentan las instituciones políticas, importantes
respecto a la acción y al efecto de gobernar. Pero el análisis va más allá: si la gobernanza
supone una interacción compleja entre diferentes actores políticos, parece válido incluir
elementos como la necesidad de transparencia, la lucha contra la corrupción, la cohesión de la
clase política o la situación económica, ya que estos afectan a la sociedad en general y son
además determinantes en la formación de un consenso por parte de la sociedad civil,
influyendo así tanto en la legitimidad y viabilidad del poder político como en la capacidad de
influencia de las formas de autorregulación social sobre el Estado y el gobierno.
Esta primera propuesta es seguida por la intervención de Isabel Blanco, quien completa el
marco de análisis enfocando su estudio desde la capacidad política que está mostrando la
sociedad civil en México. Desde esta posición se examinan los nuevos actores políticos y sus
instituciones, y se muestran interacciones políticas complejas, haciendo así mayor énfasis en
un sentido más amplio de la gonernanza. Desde esta óptica se ve claramente que las
interacciones se dan en ambos sentidos (top-down y botom-up). Por ejemplo, se resalta el
desarrollo de la democracia local y las reivindicaciones por parte de la sociedad civil para
abrir espacios institucionales que permitan su participación al debate público. Esto permite
destacar la relación entre Estado y sociedad. En este sentido la intervención de Isabel Blanco
da una visión de la gobernanza donde la participación ciudadana es fundamental.
Prosiguiendo con el diálogo entre gobernabilidad y gobernanza, Alberto Asís expone los
desafíos y obstáculos que representa la actual transición democrática mexicana para la
gobernabilidad institucional. El marco de estudio se centra especialmente en elementos
12
político-institucionales para analizar si la tan esperada alternancia y su corolario de
democracia representativa constituyen en México un aumento democrático, o si por el
contrario, las fallas de sus instituciones aún incipientes, terminarán por crear un déficit
democrático al generar frustración por no poder atender realmente a las tan altas expectativas
que la sociedad ha depositado en su actual gobierno. Así, la gobernabilidad necesaria para
poder concretar las promesas hechas, necesitaría todavía de un cambio estructural para
completar el sistema político que surge con la llamada alternancia.
Finalmente, Enrique Valencia examina las necesidades y las expectativas de la sociedad,
produciendo un marco analítico sobre la relación que existe entre la gobernabilidad, la
gobernanza y la legitimidad social de la democracia. Muestra que el campo social y el respeto
a las libertades civiles son un punto fundamental tanto para la estabilidad democrática como
para la viabilidad de la gobernanza. Añade que las políticas sociales deben atender riesgos y
campos sensibles, como los problemas de pobreza, educación, salud y bienestar social en
general: con la primera alternancia en México, la sociedad espera mejorar su representación
política, lo cual facilitará también avances en el desarrollo social, pero si no se satisfacen estas
expectativas, la frustración debilitará la gobernabilidad y creará incertidumbre en la
gobernanza futura en este país. En este sentido, la política social en México no sólo enfrenta
los retos propios de su campo, sino además el reto fundamental de “legitimar” la democracia.
Valencia aporta así el campo social al debate sobre la gobernanza: con la alternancia, la
cuestión social se convierte en un factor importante de la gobernanza.
A nombre del Secretario ejecutivo del Programa MOST, Ali Kazancigil, agradezco la
participación del delegado permanente de México ante la UNESCO, embajador Javier BarrosValero en esta actividad, ejemplo de la estrecha cooperación de los Estados miembros con el
programa regular de la UNESCO. Gracias a la complicidad con Carlos Milani, podemos
avanzar en los enfoques esenciales de la gobernanza democrática. La edición del presente
documento corrió a cargo de Ricardo Rodamiláns, que siguió acuciosamente y de cerca todos
los pasos de la Mesa redonda. Por último, agradezco la buena disposición de los
investigadores mexicanos y franceses que participaron en ésta mesa, así como la ayuda final
de Santiago Castro.
Germán Solinís
Programa MOST
13
Presentación de la delegación permanente de México
Javier Barros-Valero
Embajador de México ante la UNESCO
Quisiera en primer lugar reconocer el esfuerzo visionario de la UNESCO por dotarse a sí
misma de un mecanismo de reflexión acerca de las transformaciones sociales. El Programa
MOST, que nació hace ya siete años en el seno de esta Organización, va consolidándose
gradual pero consistentemente como un magnífico observatorio de lo que pasa en el mundo,
ante las acechanzas del cambio tan acelerado que observa el planeta desde hace unas pocas
décadas. Desde el punto de vista mexicano, no podía ser más pertinente la celebración de esta
mesa redonda. Como saben ustedes, estamos exactamente a un año de las últimas elecciones
federales, mediante las cuales finalmente se dio en México la alternancia. Resulta por tanto
muy oportuno hacer una recapitulación: ver qué ha acontecido desde entonces, analizar cuál
fue el significado verdadero de lo ocurrido hace ya doce meses, y sobre todo, averiguar hacia
dónde vamos y con qué elementos estamos equipados para alcanzar nuestros objetivos
nacionales.
Quisiera agradecer la invitación que me hizo el Programa MOST, cuyo Secretario Ejecutivo,
el Sr. Ali Kazancigil, tomó la palabra hace unos instantes. Cuando Germán Solinís me
transmitió dicha invitación, realmente esta mesa redonda estaba ya estructurada. Nosotros nos
sumamos con todo gusto y con toda convicción, sabiendo que la calidad de los investigadores
aquí presentes, tanto la parte mexicana (Jaime Preciado, Isabel Blanco, Alberto Aziz y
Enrique Valencia) como la parte francesa (Georges Couffignal y Guy Hermet), iba realmente
a aportar elementos sustanciosos al análisis de fondo. Por eso no dudamos en subirnos al
carro, en lo que yo espero que sea el inicio de una fecunda relación de cooperación entre el
Programa MOST y la Delegación Permanente de México ante la UNESCO.
Como apuntaba antes, el 2 de julio del año 2000 se celebraron elecciones federales en
México. Estas elecciones tuvieron lugar dentro del mayor respeto a las leyes electorales, y con
una concurrencia sumamente significativa en las urnas. Finalmente se dio la alternancia, se
produjo la entrega del poder, y el nuevo gobierno tomó su sitio. Hubo incluso un apunte
inicial de cooperación interpartidaria, que permitió tener a tiempo y en forma el presupuesto
federal que rige este año. A partir de entonces, hay mucho que discutir, y ésta será la labor de
los distinguidos investigadores y comentaristas que nos acompañan esta tarde. Pero les podría
decir que es un hecho que el barco está camino de altamar. Y es un hecho también que la
alternancia por sí misma no garantiza las transformaciones sociales que México está desde
hace tiempo demandando, lo cual nos obliga a todos a sumarnos al esfuerzo de gobernabilidad
que tenemos como propósito en un sentido positivo, y acaso como acechanza en un sentido
negativo.
La circunstancia actual es un gran reto para la cultura política de los mexicanos. Enfrentamos
un enorme desafío cuyo resultado dependerá en buena parte de lo que hayamos podido
acumular hasta ahora en materia de esa cultura política, de prácticas cívicas, de participación
ciudadana. Porque la gobernabilidad no tiene que ver solamente con el ejercicio unilateral del
poder público por parte del ejecutivo. Tiene que ver con la participación de todo el gobierno,
incluyendo significativamente al Poder Legislativo (el Congreso en nuestro caso) y al
Judicial, pero tiene que ver también con la actitud que adopten los partidos políticos (el que
está en el poder y las oposiciones), las organizaciones de la sociedad civil, y los ciudadanos
como tales. Además, el gobierno no sólo tiene expresión federal; en nuestro caso, existen
otros niveles de gobierno. Por tanto, son todos estos actores políticos quienes tienen que
15
participar en esta gran tarea de gobernabilidad que tenemos como objetivo. Ni la sociedad ni
el gobierno por sí solos van a lograr que la alternancia se convierta en el cambio social
esperado.
Ayer, como parte de las recapitulaciones que ha hecho estos días el presidente Fox en
México, al cumplirse justamente un año de su triunfo electoral indiscutido, llamaba a la
sociedad, a los partidos y a las organizaciones a un pacto nacional. Decía textualmente
“convocar a un pacto, un nuevo pacto nacional para superar cualquier vestigio de
autoritarismo, impunidad y corrupción”.
Cualquiera que lea en estos días los diarios nacionales mexicanos encontrará que hay una
atención quizá desmedida hacia ciertos detalles de la vida política cotidiana. Me parece que
existe un celo excesivo por parte de muchos de quienes generan opinión en México por
aplicar el microscopio electrónico a las tareas, incluso las más minúsculas, del gobierno. Éste
no es un ejercicio reprobable en sí mismo, aunque tampoco podría yo decir que sea un
ejercicio útil en sí mismo. En todo caso, en un momento dado pudiera limitar, o poner una
camisa de fuerza que parecería excesiva, a la acción de este nuevo gobierno. Conviene
recordar que en México, tradicionalmente, había un periodo de gracia para las nuevas
administraciones, una especie de tregua o un lapso de espera para que mostraran qué clase de
gobierno estaban dispuestas y eran capaces de efectuar. Ahora nos está faltando, a mi juicio,
un poco de paciencia, de tolerancia. Sé que los reclamos sociales, sobre todo aquellos que
desde hace años no han tenido respuesta o, peor aún, que han tenido una respuesta menos que
deficiente, obligan a esperar que el cambio social se produzca mucho más rápidamente. No
culpo a estos grupos, entiendo el fenómeno, pero me parece que podría limitar en una medida
significativa el despegue de la que no es solamente una nueva administración sino, se espera,
un nuevo régimen.
Un nuevo régimen justamente está supeditado a que, una vez transcurridas las elecciones,
producida la alternancia y consolidado el nuevo gobierno, se den otros hechos. La sociedad
está atenta a que se haga una revisión de lo ocurrido en los últimos lustros, en las últimas
décadas en México. Si un partido político pierde unas elecciones federales, sobre todo un
partido político que ha estado tantas décadas en el poder, ello quiere decir que sufrió en su
largo proceso de gobierno un desgaste natural. Que por distintas razones, objetivas y
subjetivas, se fuera volviendo insuficiente su imaginación, su capacidad de respuesta respecto
de las demandas sociales crecientes y múltiples que iban surgiendo, motivaría que la gente, a
través del voto, llamara a ese partido y a su gobierno, a cuentas.
Pienso que mucha gente está esperando precisamente eso, que se hagan las cuentas, que se
aclare el pasado. Es muy difícil opinar sobre la conveniencia de que esto ocurra. Son temas
muy ásperos, lo han sido en todos los países en donde se ha producido un cambio análogo a
éste. Las sociedades y los nuevos gobiernos, los nuevos regímenes, se han topado con el
problema de hasta dónde llegar, de si no es mejor hacer borrón y cuenta nueva para garantizar
la estabilidad.
En México sucedieron cosas lamentables, aunque no tanto en el capítulo de los derechos
humanos. Cierto que no tenemos un expediente pulquérrimo al respecto, pero tampoco se
llevó a cabo en México un abuso excesivo y sistemático de los derechos humanos como en
otros países latinoamericanos. En cambio, sí hay problemas acusados en las cuentas del
pasado inmediato en relación con el enriquecimiento ilícito de funcionarios, con la
prevaricación, y con prácticas corruptas muy generalizadas.
16
Cómo habrá que proceder es lo que se está discutiendo ahora en México. Hay muchos
indicios de inquietud al respecto por parte de la opinión pública nacional. Y el gobierno
mismo, el Presidente en particular, ha ofrecido que en breve se sometería el tema a escrutinio
público. En México por desgracia no tenemos aún la figura del referéndum o del plebiscito,
pero hay otros mecanismos como la encuesta que podrían ayudarnos a ver si la sociedad
mexicana realmente quiere, y si es así cómo prefiere hacer sus cuentas con el pasado reciente.
No en ánimo vindicativo, yo creo que haríamos muy mal, cualquiera haría muy mal, en
intentar desangrarse, pero sí es importante saber qué errores se cometieron y quiénes los
cometieron, con el ánimo de que se deslinden estas cuestiones, y sobre todo, con el ánimo de
que este tipo de cosas no vuelva a ocurrir.
Es hora, por tanto, de revisar las cuentas, y es hora también de darle contenido al proyecto
nacional. Yo creo, pero es una opinión muy personal, que en México numerosos individuos y
grupos buscaron durante mucho tiempo la alternancia en cierta medida por la alternancia
misma. Es decir, que para mucha gente lo importante no era proponer un proyecto muy bien
delineado de país con el cual queríamos entrar en el siglo XXI, sino que lo importante era
sacar al partido en el poder del poder mismo. Bueno, esto último ya ocurrió, y ahora distintos
observadores empiezan a criticar la falta de un proyecto bien definido. No obstante, hay que
mencionar que en días pasados se publicó un Plan Nacional de Desarrollo, que contiene
muchas orientaciones útiles, y que yo les recomiendo consultar atendiendo a su curiosidad.
En todo caso, existe ahora toda una serie de elementos que constituyen una segunda etapa, la
que sigue a la alternancia que ya se dio: la revisión de cuentas, el ponerse en paz con la
memoria nacional de los últimos lustros y décadas, el convocar a la sociedad a darle
contenido y dirección al país, la celebración de pactos como el que propone el Presidente de la
República, y la distribución de responsabilidades en esta nueva etapa de nuestra democracia.
Estos elementos bien mezclados, bien combinados, podrían dar lugar al cambio social
efectivo. Dejo aquí las cosas y devuelvo la palabra al moderador. Muchas gracias.
17
La gobernabilidad democrática en el México post-priísta
Jaime Preciado Coronado
Investigador de la Universidad de Guadalajara
Introducción
Entre los conflictos que cuestionaron la gobernabilidad del país entre 1982 y 1995, se puede
destacar: la virtual insolvencia del país para pagar la deuda externa en 1982, que originó la
aplicación de ortodoxas políticas de ajuste estructural cuyo costo social ha sido incalculable;
la escisión del PRI en 1987 y el fraude electoral en las elecciones presidenciales de 1988, que
tuvieron un desenlace democratizador en las elecciones del 2 de julio de 2000, aunque todavía
queda pendiente la democratización interna del PRI y la profundización en algunos rasgos
democráticos del sistema político, particularmente en lo que respecta a la democracia
participativa y a la reelección de algunos cargos; el levantamiento armado del Ejército
Zapatista de Liberación Nacional, en enero de 1994, que dejaron sin resolver los acuerdos de
San Andrés Larrainzar; los asesinatos de líderes políticos y religiosos en 1993 y 1994, que
mostraron la incapacidad del sistema de procuración de justicia; y la crisis del peso en 19941995, que generó profundos problemas financieros, cuya resolución ha tenido dos lecturas
diferentes: la oficial, que logró “posicionar” la solución mexicana del “efecto tequila” en los
foros monetarios y financieros mundiales como una medida ejemplar, y la lectura crítica, que
prevé la llegada de nuevas crisis financieras que repercutirán en el deterioro de la
gobernabilidad democrática nacional y mundial.
¿Governance o gobernabilidad?
En el análisis de los procesos de desarrollo, las ciencias sociales han dado origen a dos
enfoques divergentes. En primer lugar, está aquello que se conoce como la governance
theory, que es aplicada a los asuntos del “buen gobierno”, bajo criterios eminentemente
relacionados con la eficiencia administrativa de las políticas públicas en la escala nacional, o
con el desempeño institucional en los asuntos relativos a la política económica y a la inserción
nacional en el mercado global. Las escalas de actuación de este concepto van de la dimensión
local hasta la supranacional y la gobernabilidad global, pero otorgando un peso decisivo a la
dimensión del Estado nacional. En segundo lugar, el término "gobernabilidad democrática" ha
venido adquiriendo un peso mayor en la discusión relacionada con las ciencias sociales en
general. Si bien sus preocupaciones son similares a las de la teoría del governance, su
propuesta metodológica supera los asuntos de dirección de gobierno e incorpora el tema de la
participación ciudadana, de la llamada sociedad civil, de las redes de intereses estratégicos
agrupados en instituciones o en flujos organizativos que apenas prefiguran instituciones,
como es el caso de las Organizaciones Públicas No Gubernamentales (OPNGs).
Mientras que para la teoría del governance el flujo de las decisiones va de arriba hacia abajo,
en el segundo caso se cuestionan esos mecanismos decisorios propios de la democracia
procedimental o delegativa, a los que se contraponen formas deliberativas propias de un
nuevo debate democrático. Las escalas de actuación del concepto de gobernabilidad
democrática abarcan de lo global a lo local, sin despreciar las mediaciones que sigue
articulando la dimensión nacional, aunque no adopta el enfoque estatocéntrico de la
governance theory.
El cambio reciente de gobierno federal en México ofrece un buen laboratorio de observación
sobre los alcances de esta gobernabilidad democrática, a partir de la propuesta de gobierno de
Vicente Fox, pues los desafíos que enfrentará son mayúsculos: garantizar la transición política
19
del régimen de partido de Estado a uno de corte democrático; acentuar la gobernabilidad
apoyándose en la sociedad civil, sin renunciar a la creación de un sistema competitivo de
partidos; redefinir la inserción mexicana en el contexto global sin modificar esencialmente los
aspectos exitosos de la política económica de su antecesor; apostar por la creación de bienes
públicos que sean capaces de modificar sustancialmente la pobreza y la indigencia; crear las
condiciones para empezar a resolver las pesadas herencias autoritarias en torno a los
conflictos más agudos: Chiapas, inseguridad pública, procuración de justicia y nuevas
comisiones de la verdad (asesinatos políticos, represión del movimiento de 1968), lucha
contra la corrupción, renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte,
redefinición de la agenda bilateral con Estados Unidos en materia de migrantes, petróleo,
narcotráfico y “certificación” unilateral del vecino del norte, un nuevo emplazamiento de las
estrategias integracionistas con la Unión Europea y con Latinoamérica.
En síntesis, se trata de crear confianza en las nuevas instituciones y perfilar un proyecto de
futuro capaz de movilizar el respaldo popular al nuevo gobierno. ¿Se hará esto con base en un
proyecto de gobernabilidad democrática?
El concepto de gobernabilidad democrática describe un fenómeno pluridimensional, y no
existe, además, unanimidad metodológica entre los autores que abordan este enfoque. Hay
desfase entre la teoría democrática que aborda el ejercicio de poder entre actores –incluyendo
formas no institucionales de coordinación entre ellos-, y la discusión sobre gobernabilidad
que analiza la estructura política de control, sobre todo gubernamental. Un enfoque que busca
vincular democracia y gobernabilidad es el de Arbós y Giner (citados en Alcántara, 1994),
quienes reconocen cuatro niveles en los que se mueve ese complejo proceso, los cuales
pueden ayudar a identificar las dimensiones teóricas de esta gobernabilidad democrática.
El primer nivel se refiere al dilema entre legitimidad y eficacia del gobierno; una tensión que
plantea la necesidad de incluir una cultura política plural y participativa, que transforme los
mecanismos de decisión "de arriba hacia abajo" (top-down), que incorpore y concilie las
iniciativas sociales "desde abajo" (bottom-up), como ingredientes básicos de la gobernabilidad
democrática. En particular, se trata de evolucionar hacia formas de cultura participativa y de
fomentar la pluralidad, a través de los tres instrumentos que propician formas directas de
participación ciudadana: el plebiscito, la iniciativa popular y el referéndum, los cuales estén
sustentados dentro de una tendencia a formular políticas de Estado, elaboradas por encima de
los intereses partidarios, de tal forma que el interés social encuadre las políticas de gobierno
que influyen en los fenómenos locales y en la dimensión nacional.
El segundo nivel propone una identificación realista de las presiones y demandas vis-à-vis el
entorno gubernamental, lo cual supone una distribución de las responsabilidades, en términos
de la relación Estado-sociedad. La capacidad institucional para el procesamiento del conflicto
y la generación de consensos necesita un nuevo diseño institucional que integre la evaluación
de las políticas públicas por parte de los actores involucrados, así como la rendición
sistemática de cuentas. La condición para que la cooperación entre los actores sea horizontal
es la implementación de metodologías participativas, que sean capaces de involucrar a los
actores preocupados por la solución de sus propios problemas, y que lleven a los ciudadanos a
saber exigir el cumplimiento de las obligaciones del Estado.
El tercer nivel que condiciona las cualidades de la gobernabilidad democrática, es la manera
en que se dé la regulación para alcanzar acuerdos que lleven, a su vez, a establecer un pacto
social consensuado. Mayntz (2000) identifica dos maneras de negociación: una manera se
refiere a los acuerdos neocorporativos, que implican nuevas definiciones de los ámbitos
20
público y privado, mediante políticas públicas, y la otra manera toca a los acuerdos basados
sobre la autoregulación social, en los que no necesariamente participa el gobierno. En el
primer caso, se busca una restructuración corporativa de la sociedad que garantice la
capacidad de los actores institucionales (Coppedge, 1994), para concretizar un pacto social
incluyente y participativo que supere el corporativismo tradicional. El cual representa un
factor decisivo para cubrir el “déficit democrático” en el proyecto de gobernabilidad. En el
segundo caso, la autoregulación social, enfatiza la capacidad y el deseo de los grupos para
establecer determinados arreglos, pues ellos implican promover compromisos institucionales
democráticos que confieran mayor peso relativo a los grupos de masas políticamente
relevantes (sindicatos, OPNGs, partidos políticos...) por encima de grupos elitistas
(empresarios, militares, iglesia...), pero que permitan la representación política efectiva de
todos ellos, en un diseño institucional favorable a los arreglos institucionales.
Un cuarto nivel plantea que la gobernabilidad democrática está vinculada con los temas del
desarrollo y muy particularmente con la expansión y el cambio tecnológicos, ya que éstos
tienen repercusiones demográficas, ecológicas y sociales, las cuales han sido subestimadas en
cuanto a las limitaciones y posibilidades que ofrecen para la democratización de las relaciones
Estado-sociedad a partir del combate a la desigualdad, la recuperación del Estado social y la
reasignación de responsabilidades en el marco del proceso de globalización. Aquí destacan las
políticas de combate a la pobreza, la definición de políticas sociales incluyentes contra la
crisis del Estado de bienestar, la revalorización de la planeación participativa y el
reconocimiento de los cambios que genera la globalización en las formas de regulación social
en las escalas local, nacional, supranacional y global. La ciudadanía y la gobernabilidad
globales sintetizan los desafíos de nuevas formas de coordinación entre los actores sociales,
estatales y del mercado, que pueden representar la interacción multi-escalas (local-nacionalsupranacional-global) entre una amplia gama de actores pertenecientes a la sociedad civil
organizada, al mundo de la empresa y, especialmente, a sectores sociales empobrecidos sin
representación.
1. Dilema entre legitimidad y eficacia.
El gobierno de Fox enfrenta una crisis de legitimidad política, combinada con la imposición
de la racionalidad de una eficacia macroeconómica exitosa:
•
•
El régimen político autoritario del PRI creó un presidencialismo que subordinaba los
poderes republicanos al partido de Estado, una cultura política de lealtades y compromisos
clientelares que combinó el caciquismo en las regiones con la sumisión corporativa de los
trabajadores urbanos, y promovió los arreglos institucionales cupulares de los gobiernos
“emanados de la Revolución” con el empresariado y la jerarquía católica.
La falta de sincronización entre la liberalización económica y unos indicadores
internacionales de desempeño económico relativamente elevados, así como el creciente
deterioro del empleo y del salario, produjeron la polarización en la concentración del
ingreso, la exclusión social y un aumento galopante de la pobreza y de la miseria.
Frente al dilema crisis de legitimidad - eficacia macroeconómica, las propuestas foxistas
apostaron por crear otras racionalidades que apelaran sobre todo a otros procesos políticos
legitimadores; entre ellos destacan:
21
•
•
•
•
•
La alternancia en la presidencia de la República como condición sine qua non de la
transición política democrática. Esta consigna tuvo un papel destacado en la convocatoria
amplia y plural al voto opositor, que fue decisivo para el triunfo foxista (Preciado, 2000).
La tendencia a ocupar el centro político, haciendo concesiones hacia izquierda y derecha.
Para construir las nuevas legitimidades, Fox necesita del potenciamiento del PAN,
especialmente, de la corriente “neopanista” –ala empresarial católica conservadora- a la
que pertenece, pero al mismo tiempo necesita del voto de la oposición de izquierda, con la
cual tiene algunas coincidencias en torno a los asuntos pendientes de la reforma política y
la cual le aporta un contrapeso en lo relativo a las demandas de equidad y justicia social.
La ubicación de los empresarios como interlocutores privilegiados. Desde el lanzamiento
de la pre-candidatura de Fox a la presidencia, sobresale el grupo llamado “Amigos de
Fox”, el cual logró organizar grupos en todo el país que reunieron, en torno de
empresarios con protagonismo local, a unos dos millones de ciudadanos. Además, de los
20 funcionarios de primer nivel del gabinete, más de la mitad son empresarios cuyo mayor
mérito es tener un currículum político en blanco, lo cual es coherente con las estrategias
mercadotécnicas de la “calidad total” publicitadas por el gobierno foxista.
Estrategias neocorporativas en el trato con el ejército, las burocracias sindicales y las
jerarquías eclesiales. Sin terminar de conducirse en términos elitistas, el nuevo gobierno
busca ganarse el aval y respaldo de las corporaciones que privilegió el régimen de partido
de Estado anterior. Respecto al ejército, se han tratado de mantener las relaciones con un
alto grado de institucionalidad, lo que ha reportado aceptación de la población y de los
altos mandos de las Fuerzas Armadas, particularmente aceptación de las difíciles medidas
implicadas en la desmilitarización del estado de Chiapas, para generar condiciones
aceptables por el EZLN para la pacificación de la conflictiva región mexicana.
La eficacia decisional en las políticas económica y social, exterior e interior, está sometida
a una visión gerencial que se encuentra invadida por consignas mercadotécnicas como la
“calidad total”, aunque ello ha contribuido a un clima de mejor acercamiento entre tres
elementos claves de la gobernabilidad democrática: buen gobierno, accountability y
gestión del capital social (Feldman, 2000).
2. Capacidad institucional para el procesamiento del conflicto.
Otras pesadas herencias del autoritarismo se refieren a algunos conflictos que limitarán el
nuevo proyecto de gobernabilidad; aquí destacan:
•
•
•
•
Los conflictos asociados a la rendición de cuentas de los funcionarios del “antiguo
régimen”, pues la corrupción endémica en las prácticas públicas, con la complicidad de
formas de corrupción privada, se ha combatido sólo de forma retórica.
La inseguridad pública, cuya transformación demandaron los electores de manera
insistente en las recientes elecciones presidenciales. El incremento de la delincuencia
común y del crimen organizado asociado con el narcotráfico, la prostitución, el secuestro,
el tráfico de armas y de órganos humanos, entre los principales, ha vulnerado el Estado de
derecho y ha mostrado la falta de profesionalidad de la policía.
La frágil situación de los derechos humanos, tanto en lo que respecta a derechos
individuales y colectivos como en lo que se refiere a derechos de la llamada tercera
generación, que aseguran el derecho a la diferencia étnica y cultural.
Si entendemos por conflictividad (CEPCOM, 1999) “la presencia de movilizaciones,
manifestaciones o confrontaciones dirigidas directa o indirectamente contra políticas,
decisiones o actos del gobierno federal por parte de grupos o sectores específicos de la
sociedad”, encontramos que los movimientos sociales -obrero, campesino, urbano,
22
popular, estudiantil y guerrillero-, se encuentran focalizados y sin formas de coordinación
nacional que los articulen entre sí.
Entre las apuestas del gobierno foxista para manejar institucionalmente el conflicto, se pueden
destacar:
•
•
•
•
El encargo de las tareas de concertación política y formulación de consensos en el
gabinete del ejecutivo a destacados políticos, que representan tradiciones
democratizadoras: Santiago Creel, en la Secretaría de Gobernación, ex diputado federal y
ex consejero del Instituto Federal Electoral; Luis H. Álvarez, ex candidato a la presidencia
del país y experimentado dirigente del PAN, es el Comisionado para Chiapas; Francisco
Barrio, ex gobernador de Chihuahua, en la Secretaría de la Contraloría, tendrá a su cargo
los asuntos de prevención de la corrupción; Rodolfo Elizondo, dirigente del PAN, tiene a
su cargo una oficina adjunta a la Presidencia de la República, que procurará nexos
participativos y diálogo con la sociedad civil; Adolfo Aguilar Zinzer, ex diputado y ex
senador, en una oficina también adjunta a la Presidencia se dedica al proyecto interinstitucional de Seguridad Nacional.
Un nuevo diseño institucional para el manejo de los conflictos ligados con la inseguridad
y la procuración de justicia (Moloeznik, 2001). La creación de la Secretaría de Seguridad
y Servicios a la Justicia y de la Fiscalía General de la Federación, en sustitución de la
Procuraduría General de la República (PGR); institución que tendrá plena autonomía
respecto del ejecutivo, y que asumirá las funciones acusatorias del orden jurídico,
teniendo bajo su control a una Agencia Federal de Investigación, que reemplazaría a la
Policía Judicial Federal.
Con el nombramiento de Jorge G. Castañeda, intelectual de izquierda, al frente de la
Secretaría de Relaciones Exteriores, el gobierno de Fox apuesta por una actualización de
la política exterior mexicana (Preciado y Hernández, 2001), en los polémicos temas
relativos a la gobernabilidad global, el derecho de “ingerencia humanitaria” en la
promoción de la democracia y los derechos humanos.
Los gobiernos panistas han mostrado dificultades para lidiar con los conflictos
relacionados con asuntos de género, manejo de las diferencias culturales y respeto a la
libertad de creación. Hay sólo cuatro mujeres en el gabinete legal, que lo forman 21
personas; a diferencia del equipo de trabajo del nuevo gobernador del Distrito Federal, en
el que la mayoría del gabinete son mujeres.
3. Regulaciones para alcanzar acuerdos que lleven a un pacto social consensuado.
Hay tres aspectos que influyen decisivamente en la viabilidad de un pacto social consensuado:
la cohesión de la clase política, la confianza y autoconfianza en las políticas públicas del
gobierno y la capacidad de actuación y de generación de iniciativas por parte de la sociedad
civil. De aquí se derivan tres consecuencias: el sistema de partidos como instancia
intermediaria privilegiada entre sociedad y gobierno; la capacidad reguladora del Estado
frente a los intereses individuales y corporativos –que se ha visto, sin embargo, deteriorada
por el discurso avasallador del pensamiento único y del Estado mínimo-, y la capacidad de
influencia de las formas de autoregulación social sobre el Estado y el gobierno. Estas
consecuencias aparecen en la herencia de la “gobernabilidad” autoritaria:
•
•
Falta de cohesión de la clase política, la cual se expresa en un débil sistema de partidos.
Déficit de cohesión política en torno a una supuesta reforma del Estado, que se acotó al
ámbito político-electoral.
23
•
La emergencia de la sociedad civil fue decisiva en la profundización de la reforma
político-electoral, único logro en materia de reformas institucionales de amplio alcance,
pues las organizaciones civiles influyeron en la "ciudadanización" definitiva de las
autoridades electorales, e introdujeron en la conciencia ciudadana la necesidad de
establecer pactos, o arreglos institucionales, que favorecieran la transición política
democrática estructurada y pacífica en el país.
La vulnerabilidad del proyecto de gobernabilidad democrática foxista, se debe a la
incapacidad para construir consensos en torno a un nuevo pacto social favorable a la reforma
del Estado democrática. Algunas de las razones son:
•
•
•
Debilidad del sistema de partidos y falta de acuerdos parlamentarios, que aumentan las
dificultades para gobernar con el ejecutivo y legislativo divididos, producto de las
votaciones del 2 de julio pasado.
Inexperiencia del PAN en las negociaciones con grupos intermedios de la sociedad, tanto
en lo que se refiere a la definición de estrategias neocorporativas, como en lo que respecta
a las formas de conciliación de las múltiples formas de autoregulación social que se
impulsan desde la sociedad civil.
Minusvalorización del proyecto de reforma del Estado y reforma constitucional, como
elementos centrales de la transición política, pues es probable que la cultura partidaria
subordine la reforma a las necesidades programáticas de los partidos y no a políticas de
Estado.
4. Las agendas del desarrollo, la innovación tecnológica y sus repercusiones sobre la
gobernabilidad democrática.
El autoritarismo priísta deja como herencia una creciente desigualdad social, económica,
sectorial y regional, un alejamiento del modelo de desarrollo autosustentable al otorgarle al
mercado la asignación total de los recursos, un deterioro en espiral del Estado social al
debilitar toda forma de regulación y planeación del desarrollo, y una estrategia de inserción en
el mercado mundial caracterizada por la apertura unilateral, sin selectividad alguna y sin
negociaciones que lleven al establecimiento de reciprocidades y reasignación de
responsabilidades en el marco del proceso de globalización. En este escenario, las agendas del
desarrollo que condicionan el proyecto de gobernabilidad democrática se pueden sintetizar en:
•
•
•
•
•
Integración comercial ortodoxa en el marco de la ideología del libre comercio, con
predominio creciente de relaciones económicas con Estados Unidos, lo cual sujeta la
gobernabilidad mexicana a la percepción de su influencia en la seguridad nacional de los
vecinos del norte.
La falta de cohesión del Estado nacional mexicano se debe al “déficit federalista”, que no
logró articular las regiones en un solo país, lo cual profundizó las diferencias entre
regiones ganadoras y perdedoras. El conflicto chiapaneco y la presencia de grupos
guerrilleros en una decena de estados del país, testifican que el par pobreza - violencia
obstaculiza y cuestiona las reformas democráticas.
Una desigual presencia de los partidos políticos en los gobiernos locales y en las regiones
del país, dificultará los planes y estrategias nacionales que se plantee el nuevo gobierno.
La pobreza y la desigualdad social cuestionan de fondo los temas del desarrollo ligados
con la gobernabilidad.
Hay una doble limitación que impone el “modelo de desarrollo” heredado. El privilegio al
capital especulativo sobre el productivo, aunado a la llamada "terciarización" de nuestras
24
•
•
sociedades, vulnera las capacidades internas para producir empleo, mejorar el salario y
fortalecer el mercado interno. De igual manera, la ausencia de una política industrial y el
papel protagonista de las maquiladoras en la economía nacional y en algunas regiones
mexicanas, ha impedido que se integren cadenas productivas y que se creen empleos
estables y bien remunerados. El abandono del campo y la precarización de las ciudades
genera nuevos problemas para acceder a la gobernabilidad democrática.
Amenazas al desarrollo autosustentable, conspiran contra la gobernabilidad democrática:
la subordinación de la biodiversidad a los imperativos de las trasnacionales; el
sometimiento de la “cláusula verde” –que junto con la “cláusula azul”, se impuso en los
Acuerdos Paralelos que llevaron a la aprobación final del TLCAN en 1994- a la
productividad y a una inserción inmediatista en el mercado mundial en las negociaciones
comerciales; los débiles controles del impacto ambiental del modelo de desarrollo; una
política energética favorecedora del uso de recursos naturales -sobre todo los no
renovables- bajo la sola racionalidad del mercado; el desdén de las industrias energéticas
paraestatales hacia el desarrollo de las regiones donde se implantan; una alta
vulnerabilidad del espacio social frente a los desastres naturales y los riesgos industriales;
la ausencia de cálculos sobre los beneficios del desarrollo considerando los costos
ambientales, particularmente de la contaminación de aguas, suelos y aire.
La llamada “brecha digital” en México, aunada al débil presupuesto federal destinado a la
Investigación y Desarrollo, se constituyen en rezagos del país en el campo de la
innovación tecnológica.
Se puede sintetizar que la apuesta foxista en cuanto a gobernabilidad y temas del desarrollo se
concibe en el marco de la reforma gerencial -managerial reform-, que se fundamenta en la
creación de capital humano –desde una perspectiva individualista al estilo self-made man- y
concomitantemente en la generación de desarrollo humano. Esta reforma es parte de
estrategias inspiradas en el consenso post-Washington, que plantea un marco flexible de las
políticas monetaristas con tal de asegurar estabilidad macroeconómica, lo cual supone nuevos
atributos de la sociedad, mediante su activa participación en las decisiones políticas y en el
control del sistema de rendición de cuentas, con un buen, honesto y eficaz gobierno. Estamos
en el corazón de la teoría del governance: formación de capital social (o humano), más
accountability social, más buen gobierno, igual a democracia. Pero estamos aún lejos de la
gobernabilidad democrática, aunque algunos de sus rasgos se empiezan a dibujar en el
gobierno foxista.
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25
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STREECK, Wolfgang y SCHMITTER, Philippe (1985)
Government. Beyond Market and State, London, Sage.
26
(eds.),
Private
Interest
Gobernabilidad y participación ciudadana. Sociedad civil y gobierno panista
María Isabel Blanco Velasco
Investigadora de la Universidad de Guadalajara
1. Gobernabilidad y participación de la sociedad civil
El interés por la gobernabilidad se inició en México con los primeros gobiernos de
alternancia2 , y se acentuó notablemente tras la victoria de Fox en las elecciones del 2 de julio
de 2000. Antes, el debate público giraba en torno a la democracia como forma de gobierno; en
concreto, acerca de si existía más o menos democracia. Después del 2 de julio comenzó a
discutirse sobre la manera de gobernar: si reflejaba ésta otro tipo de gobernabilidad o si se
repetían los viejos mecanismos aunque con diferente envoltura3 .
Para el análisis de la gobernabilidad, Aziz4 destaca la importancia de contar con unos
parámetros a modo de guía. El autor propone la perspectiva de Tomassini5 , que organiza el
problema en base a tres círculos concéntricos:
-
-
-
El primero se refiere a “la eficiencia, la predecibilidad, la honestidad, la transparencia
y la responsabilidad del sector económico del gobierno (...) la capacidad del gobierno
para aplicar las políticas económicas, administrar el presupuesto y ejecutar proyectos
de inversión”6 .
El segundo tiene que ver con el manejo de la sociedad, el "mantenimiento del Estado
de derecho, la juridicidad de las actuaciones públicas, la elección del régimen político,
el gobierno interior, la función legislativa, la administración de justicia, la
administración urbana, la gestión de los intereses regionales y locales, la seguridad
ciudadana, y el control del terrorismo”7 (para el caso de México podría traducirse
como crimen organizado, nos sugiere Aziz8 ).
El tercero trata de la relación del Estado con la sociedad, de manera que sea factible
contar con un consenso para gobernar de forma legítima, estable y eficiente. “Supone
un amplio diálogo entre el gobierno, el sector privado, el mercado, la sociedad civil y
las comunidades locales. Ello incluye el fortalecimiento de las organizaciones de la
sociedad civil creadas para manejar asuntos de interés público, directamente o en
asociación con el gobierno (...) la práctica del gradualismo, la negociación y la
convergencia”9 .
Este tercer espacio del concepto de gobernabilidad, el de la relación del Estado con la
sociedad, será el objeto de mi presentación. Hablaré de la gobernabilidad en la alternancia
desde la perspectiva de la relación del Estado con algunas organizaciones de la sociedad,
tomando en cuenta que se trata de una sociedad sumamente compleja, socialmente
2
AZIZ NASSIF, Alberto y ALONSO SÁNCHEZ, Jorge. 2001. Del viejo orden a los gobiernos de alternancia.
En prensa, pág. 29.
3
Op. cit.
4
Op. cit. pág. 32.
5
TOMASSINI, Luciano. 1993. Estado, Gobernabilidad y Desarrollo. Monografías núm.9. BID, Washington,
D.C. pág.5 citado por: AZIZ NASSIF, Alberto y ALONSO SÁNCHEZ, Jorge. 2001.Op. Cit. .
6
Op. cit, pág. 5.
7
Op. cit. pág. 5
8
AZIZ, 2001, op. cit. pág. 33.
9
TOMASSINI, Luciano, 1993, citado por AZIZ, 2001, op. cit. pág. 33.
27
heterogénea y políticamente plural10 . Hay que decir que la sociedad civil sigue una “política
de la influencia, es decir, de presión indirecta sobre el sistema político, que se ejerce apelando
a la crítica, a la movilización y al convencimiento” 11 . Los movimientos sociales, las
asociaciones civiles, los grupos informales y los individuos influyentes en la opinión pública,
fundamentalmente buscan el reconocimiento, es decir, la aceptación pública y la eventual
institucionalización de sus demandas12 ; especialmente las organizaciones cívicas y los
movimientos prodemocráticos, cuyos objetivos y acciones se consideran de interés público.
Uno de sus objetivos es incidir en las políticas públicas, a través de propuestas y de reuniones
de discusión con grupos y redes de organizaciones, sobre puntos concretos de programas de
política social. La sociedad civil reclama participar en el debate público sobre propuestas de
programas sociales y apertura de espacios institucionales.
Los intentos de las organizaciones sociales por influir en las políticas gubernamentales no son
nuevos. Hace unos cuantos años que estos intentos se han hecho más sistemáticos. Las
acciones de protesta configuraron una parte importante de la vida de las organizaciones civiles
en México y en América Latina. En los ochenta se formaron las grandes coordinadoras13 y
frentes sectoriales (CNPA campesino, CONAMUP urbano-popular, CNTE maestros,
COSINA sindical, entre otros) de corte clasista. Operaron principalmente como gestoras de
demandas reivindicativas14 . Estas luchas de los sectores populares que habían sido centrales,
perdieron eficacia política y simbólica en la mitad de los ochenta y especialmente en los
noventa15 . Entonces, una parte del descontento social va a canalizarse hacia la arena electoral,
con grandes movilizaciones en torno a los partidos de oposición. Una parte de las ONGs no
se incorpora a esta fase política partidaria y decide mantener autonomía del Estado y de los
partidos. Un grupo de organizaciones se articularon en el marco de los derechos humanos y
políticos; esto dotó de identidad al movimiento ciudadano y los situó como actores, no
neutrales pero sí imparciales, comprometidos con la democracia 16 . Estos movimientos
sociales los llama Olvera pro-democráticos17 . La nueva tendencia a partir de los noventa es la
formación de redes18 temáticas, nacionales, de organizaciones pluriclasistas e intersectoriales.
Existen organizaciones participantes de redes que están poniendo el acento en la búsqueda
de una mayor incidencia en las decisiones sobre políticas sociales, a través de la elaboración
de propuestas alternativas19 que procuren contribuir al bienestar social, combatan la pobreza
o, como definieron en una reunión reciente, se comprometan “con el desarrollo social justo y
equitativo”20 .
10
OLVERA, Alberto, 2001, Movimientos sociales prodemocráticos, democratización y esfera pública en
México: el caso de alianza cívica en México. Cuadernos de la sociedad Civil No. 6, Sociedad Civil y
gobernabilidad en México, Universidad Veracruzana.
11
COHEN y ARATO 1992, citado por OLVERA, Alberto 2001, op.cit. pág. 9
12
OLVERA, Alberto, 1999, La Sociedad Civil, de la teoría a la realidad, Colegio de México, pág. 343
13
Ver, HERNÁNDEZ, Luis “Las Coordinadoras de Masas. Diez años de trincheras” en El Cotidiano, , UAM
Azcapotzalco, julio-agosto 1990, núm 36.
14
RAMÍREZ SÁIZ, Juan Manuel, 2001, “Democratizar la sociedad y el sistema político” en prensa. pág.8.
15
OLVERA, Alberto, Sociedad civil, gobernabilidad democrática, espacios públicos y democratización,
Cuadernos de la Sociedad Civil 1 Universidad Veracruzana, 2001 p.44.
16
GÓMEZ HERMOSILLO, Rogelio, “La observación electoral desde la sociedad civil: la experiencia de
Alianza Cívica en México” en Protagonismo e incidencia de la sociedad civil, Red Alforja, Cifs Iteso, 2000,
pág. 59.
17
OLVERA, Alberto, 2001-1 op. cit. p.44
18
Como : Red Nacional de Organismos de Derechos Humanos: Todos los derechos para Todos, Convergencia de
Organismos Civiles por la Democracia, Movimiento Ciudadano por la Democracia, Acuerdo Nacional por la
Democracia y Alianza Cívica entre otros.
19
BAUTISTA, José, 2001 “Las organizaciones civiles ante el gobierno de Fox,” Avances, Iteso. P.105.
20
Síntesis general: Seminario sobre retos de las organizaciones civiles en el sexenio de Vicente Fox. Coyoacán,
México D.F., 26 de junio de 2001, fotocopia.
28
En la alternancia política lograda en 2000, es importante reconocer la contribución de estas
organizaciones, mediante acciones en los últimos años tales como: la vigilancia electoral, la
lucha por el respeto al voto, la capacitación, o la información y concienciación de grupos
rurales y urbanos en diferentes regiones del país.
En la coyuntura electoral de 2000, diversas organizaciones se propusieron discutir con el
objetivo de “construir consensos sobre problemas y oportunidades de la relación sociedad
civil-gobierno en diferentes contextos políticos, para aportar una agenda común nacional y
diferenciada de las Organizaciones Civiles hacia el 2000”21 , entendido como año electoral. Se
trabaja por formular agendas ciudadanas para comprometer a los candidatos en ol s aspectos
sociales, económicos y políticos de la transición democrática. Estos aspectos se encuentran
sintetizados en los planteamientos de Poder Ciudadano.
Desde la coyuntura electoral hasta el momento actual ha habido diferencias en el seno de las
organizaciones civiles en torno a la posición que debían asumir frente a la candidatura, y
ahora frente al nuevo gobierno, de Fox.
Mientras unos destacan las oportunidades que se abrieron en la alternancia y que hay que
saber aprovechar (Alianza Cívica, Causa Ciudadana), otros resaltan las amenazas que se
deben enfrentar (Movimiento Ciudadano por la Democracia, Red Todos los Derechos para
Todos, Centro Agustín Pro).
Dentro de la discusión, un grupo significativo de miembros de organizaciones y redes
coincide en considerar como oportunidades las siguientes22 :
-
Es posible avanzar en la lucha contra la corrupción.
El escenario es favorable para la incidencia y la interlocución de las organizaciones
civiles.
Posibilidades para nuevos liderazgos de la sociedad civil y para que ésta se fortalezca
como actor público.
Apertura de espacios de participación en el nuevo gobierno.
Por otro lado, señalan las siguientes amenazas:
-
Riesgo de derechización y radicalización de ciertos grupos.
Riesgo de continuismo, sobre todo en lo económico y en lo social.
Posibilidades de ingobernabilidad producto de la polarización social, conflictos entre los
partidos y dentro del gobierno.
Que la sociedad civil no aproveche el espacio, que se polarice y se fraccione.
Caudillismo presidencial.
Cierre de espacios y apropiación de la sociedad civil (nuevo corporativismo de Estado)
Parálisis en el congreso, producto de la polarización de intereses.
Crisis de la izquierda como proyecto alternativo.23
21
CONVOCATORIA al Foro Nacional “Participación Política de la Sociedad Civil”, 10 y 11 de septiembre de
1999, Centro Cultural San Ángel, San Ángel, México D.F. Convocan: Alianza Cívica, Convergencia, Ceaal y
Cencos.
22
BAUTISTA, José, 2001, op. cit. págs. 110, 111.
23
BAUTISTA, José, 2001, op. cit. pág.111.
29
En este momento un número importante de cuadros de ONGs se ha incorporado a las
instituciones federales con el presidente Fox, y a las instituciones de los gobiernos estatales,
como en el D.F. con el PRD y en Chiapas con la alianza de varios partidos, entre ellos PRD y
PAN, o como en Veracruz. En Jalisco al menos hay un cuadro que trabajaba en Alianza
Cívica y que se acaba de incorporar a un puesto que atenderá la relación con organizaciones
sociales. El caso de los Consejos Electorales estatales y distritales a los que se han
incorporado antiguos miembros de Alianza Cívica y otras organizaciones sociales, ilustraría
esta tendencia. Este fenómeno es nombrado por Núñez, un profesional, académico y líder
social24 como “el vaciamiento de las organizaciones de la sociedad civil”; los cuadros mejor
preparados se pasan al lado del gobierno y se presenta un debilitamiento de las organizaciones
que les impide ser un contrapeso; este problema no es nuevo en América Latina, afirma
Núñez, ya se había presentado en Chile, pero es difícil aprender de la experiencia ajena. En
México se han presentado varios casos. En tiempos de Miguel De La Madrid (1982-88)
encontramos un ejemplo, entre otros, de antecedente de colaboración de un cuadro con
experiencia en una ONG de vivienda: el arquitecto Enrique Ortiz, que dirigió FONAPO
(Institución de fomento a la vivienda popular), en la que implementó a través de proyectos
colectivos de autogestión y construcción de vivienda, su savoir faire. Pero en esta coyuntura
el fenómeno adquiere dimensiones colectivas. Ramírez Sáiz afirma que la transferencia de
dirigentes de las organizaciones al gobierno repercute fuertemente en la afirmación autónoma
y en el avance de la sociedad civil ante la sociedad política25 . La problemática motivó
importantes reuniones de los miembros de organizaciones y de redes en el D.F. para discutir
las “fuerzas, debilidades y retos que implica la salida de varios participantes de estos
organismos”26 .
Intentaré dar a conocer cómo se está viviendo esa nueva relación en nuestra reciente
alternancia, tomando como ejemplos dos casos en el ámbito nacional y uno a nivel del estado
de Jalisco.
2. Mesa de diálogo entre las organizaciones de la sociedad civil y el equipo de transición27
Los equipos de transición de las áreas social y política convocaron a las organizaciones de la
sociedad civil a un diálogo para elaborar conjuntamente la agenda relativa al fortalecimiento
institucional de estas organizaciones.
Cuatrocientas organizaciones respondieron a este llamado. Se integraron 20 mesas de trabajo.
Se estableció una Secretaría Técnica a cargo del Centro Mexicano para la Filantropía con el
apoyo de la fundación Ford para facilitar este proceso de diálogo. Esta Secretaría brindó
apoyo metodológico y ofreció apoyo logístico y de coordinación de las distintas mesas, y de
éstas con el equipo de transición. Con estos apoyos y con la participación de las
organizaciones que asumieron la coordinación de las mesas, se sortearon los obstáculos
propios de estos procesos y se lograron resultados en tres intensos meses de trabajo.
24
NÚÑEZ, Carlos Arq. Entrevistado por la autora el 17 de marzo 2001.
RAMÍREZ SÁIZ, Juan Manuel, 2001, Democratizar la sociedad y el sistema político, en prensa pág. 20.
26
VALENCIA, E., participante en Evaluación Inter Pares Desarrollo y Paz. 2001
27
Conclusiones y propuestas de la Mesa de diálogo entre las organizaciones de la sociedad civil y el equipo de
transición en las áreas social y política del gobierno del presidente Vicente Fox Quesada. Reporte final,
diciembre del año 2000, 26 págs.
25
30
En esta experiencia es importante destacar la amplia respuesta obtenida, pues se reunieron
400 organizaciones de diferentes tipos, alumnos y catedráticos de 20 universidades y cinco
agrupaciones políticas, y entre todos actuaron para lograr un documento final de trabajo.
Entre otras propuestas destacan:
-
-
-
Establecer un marco legal para su reconocimiento y regulación: la “Ley de Fomento a las
Actividades de Desarrollo Social de las Organizaciones Civiles”. Esta ley fue elaborada y
consensuada por las mismas organizaciones fruto de 8 años de trabajo; fue presentada a la
Cámara de Diputados y se ha mandado a la congeladora en dos ocasiones después de estar
a punto de ser aprobada. Esta ley contempla el reconocimiento como entidades de interés
público de las asociaciones de ciudadanos que trabajan en beneficio de terceros, y recoge
derechos y obligaciones, procedimientos simplificados y transparentes, un registro
nacional y una autoridad responsable de su ejecución.
Crear fondos y mecanismos financieros que apoyen las iniciativas de bienestar social y
desarrollo de las organizaciones.
Diseñar mecanismos e instrumentos para la participación de las organizaciones de la
sociedad civil en la política pública. Existen mecanismos pero han sido insuficientes y han
estado sujetos a la discrecionalidad de los funcionarios públicos y legisladores.
Apoyo a la comunicación social en los temas de democracia y sociedad civil
(publicaciones, radio y televisión comunitaria).
Fomento de la educación cívica y la participación ciudadana (cambio en cultura sobre
relaciones gobierno-sociedad, del paternalismo a corresponsabilidad).
El solo hecho de que se hayan reunido para discutir cómo se podría apoyar la participación de
las ONGs desde el gobierno, es relevante. Que estas organizaciones hayan especificado en
qué áreas les interesa participar y cómo podrían intervenir; que hayan conocido e identificado
otras organizaciones con objetivos similares o diferentes pero muchas veces
complementarios; el haber logrado propuestas discutidas y consensuadas por sectores y por
temáticas, constituye un avance y un reto para ambas partes. Para el gobierno, ¿será una
consulta más que no trascenderá? Y para las organizaciones, ¿podrán aprovechar la puerta que
se abrió para incidir en las decisiones de las políticas públicas?
3. Seminario sobre los retos de las organizaciones civiles en el sexenio de Vicente Fox
El 25 y 26 de junio de 2001 un grupo de organizaciones28 conjuntamente con el Instituto
Nacional de Desarrollo Social (INDESOL) convocaron a líderes sociales con amplia
trayectoria en organizaciones sociales para discutir el papel de estas organizaciones frente al
gobierno foxista.
Como fruto de las discusiones de esta reunión elaboraron una Síntesis General29 , en cuyas
consideraciones fundamentales se definen como: “organizaciones de la sociedad civil
comprometidas con el desarrollo social justo y equitativo, preocupadas por la superación de
las causas de la pobreza (y no sólo del enfrentamiento de sus consecuencias), orientadas a la
exigibilidad y ejercicio de derechos”. Y dicen: “...nos sentimos abiertos al debate, a la
revisión de nuestros presupuestos y estrategias, a la flexibilidad en nuestras búsquedas y
28
Alianza Cívica, Consejo de Educación de Adultos de América Latina, Convergencia de Organismos Civiles
por la Democracia, Instituto Nacional de Desarrollo Social, se presentan como organizaciones convocantes.
29
Síntesis general: Seminario sobre retos de las organizaciones civiles en el sexenio de Vicente Fox. Coyoacán,
México D.F., 26 de junio de 2001, fotocopia.
31
propuestas”. Perciben la alternancia política como un paso en la democratización del país sin
perder de vista que la tarea a mediano y largo plazo es la superación del régimen autoritario y
la construcción de un régimen democrático.
En cuanto al contexto histórico plantean lo siguiente: en este ... “momento nuevo e inédito
para el país” ... “nos reconocemos marcados por la perplejidad y la incertidumbre y vemos la
necesidad de ser creativos y audaces en la construcción de nuevos enfoques y lógicas de
articulación y acción”. Señalan que dentro de estos enfoques “nos ayudaría la ‘mirada de la
coalición’ que reconoce la riqueza de la diversidad, de la variedad de iniciativas y alternativas
en construcción”. Definen su rol político como “la construcción de civilidad”, es decir,
“ambientes de diálogo y construcción de consensos”, y de “ciudadanía” como “sujetos con
capacidad de propuesta y exigibilidad”. Continúan explicando: ... “percibimos que nuestro
aporte en este momento es favorecer la construcción de puentes entre diversos sectores para
encaminar energías hacia objetivos comunes”. Y claramente señalan: “debemos contribuir a la
superación de las lógicas de polarización que sólo favorecen al debilitamiento de la
democracia hasta ahora construida. Por ello nos reconocemos con una alta responsabilidad
para ser factores de la resolución pacífica de los conflictos y para seguir luchando por la paz
con justicia y dignidad."
En lo referente a la construcción y consistencia de las organizaciones señalan como un reto el
“reconocer, sistematizar y difundir los procesos sociales y de desarrollo en los que hemos
colaborado y desde los que hemos generado conocimientos pertinentes: construcción de redes,
experiencias locales, metodologías educativas, gobiernos locales”. Propoponen continuar la
reflexión con el fin de “fortalecer nuestra sostenibilidad institucional que implica aspectos
financieros, organizativos y éticos y políticos”. Y aseguran que “debemos asumir una nueva
cultura de apertura a otros sectores de la sociedad, de rendición de cuentas y transparencia y
de presencia ante la opinión pública”.
Respecto a la formación de nuevos liderazgos de las organizaciones, destacan el Diplomado
de Convergencia y CEAAL, las iniciativas del ITESO en Jalisco y el proyecto de construir un
sistema Nacional de profesionalización de las organizaciones civiles en INDESOL.
Acerca de las alianzas con otros sectores de la sociedad plantean que “se están dando diversos
procesos de articulación de redes nacionales de organizaciones civiles, generación de espacios
de debate y confluencia, el diálogo en torno a un pacto social promovido por la Unión
Nacional de Trabajadores, la solidaridad hacia los Pueblos Indígenas expresada en la lucha
por una reforma constitucional que exprese plenamente los derechos de estos pueblos”.
A nivel estatal sugieren que “hay que reconocer y valorar” ... “los procesos de construcción de
alianzas entre diversos actores (empresarios, gobiernos, organizaciones civiles, movimientos
sociales, organizaciones de base)”. “La experiencia de Poder Ciudadano en Jalisco y otras
experiencias deben ser difundidas y analizadas”.
“Reconocemos que este aspecto de abrirnos a nuevas alianzas nos ayudará a tener visiones
más amplias del proceso de democratización y a generar también una fuerza social necesaria
para lograr cambios sustantivos en las orientaciones de las políticas nacionales”.
En cuanto a la relación con el gobierno federal, afirman: “reiteramos los principios y valores
en que se sustenta esta relación: autonomía, crítica, independencia, diálogo y
corresponsabilidad”.
32
En el campo de la política social “hay un abanico amplio de posibilidades que se están
construyendo en las que podemos asumir un rol proactivo y facilitador de sinergias: los
proyectos de coinversión, los consejos ciudadanos, o la vigilancia del uso de los recursos,
entre otros”. Especialmente “el acceso a recursos públicos por parte de las organizaciones,
tanto como ejercicio de un derecho y expresión de corresponsabilidad, como en la
construcción de procedimientos que faciliten la eficiencia, la rendición de cuentas y la
transparencia. El acceso a recursos públicos no implica la privatización de éstos sino su mejor
proyección en la atención a las necesidades sociales”.
Señalan como un obstáculo a superar la “normatividad rígida y complicada que inhibe las
posibilidades de la corresponsabilidad y la eficacia de las políticas sociales”. En este sentido
se ubica “la lucha por la aprobación de la Ley de Fomento a las Actividades de Desarrollo
Social de las Organizaciones Civiles, a nivel federal. Complementariamente se deberá seguir
insistiendo en la elaboración de una Ley de Desarrollo Social y en una Ley de Participación
Ciudadana en el ámbito federal”.
Manifiestan su preocupación por “pensar la política social articulada a la política económica.
Es necesario analizar las políticas económicas en sus efectos distributivos y por ende
colocarles objetivos sociales a esas políticas”. Por esta razón es indispensable participar en el
“debate sobre las orientaciones de los presupuestos públicos (Congreso, Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, Secretaría de Desarrollo Económico)”.
Señalan la importancia de incluir en la reforma del Estado, “la democratización de los medios
de comunicación” para “la construcción de una opinión pública informada y comprometida
con el bien público”.
Destacan el “alto potencial” que existe en México para “la construcción de la democracia y de
modelos de desarrollo integrales desde los gobiernos locales”. Muchos de los puntos pensados
en relación con el gobierno federal tienen como finalidad pugnar por “una real
descentralización y avanzar hacia un federalismo democrático que fortalezca las capacidades
de las comunidades y gobiernos locales”.
Para las organizaciones civiles esto requiere “dar prioridad durante estos años al diálogo
activo con los procesos que se están generando en los estados”. Plantean la necesidad de
“generar dinámicas de interlocución de apoyo mutuo que permitan por un lado responder a las
especificidades estatales y por otro, a la construcción de agendas nacionales”. Para contribuir
a este proceso se proponen realizar “foros regionales” durante julio y agosto para preparar “el
foro nacional” que planean llevar a cabo en septiembre de 200130 .
En resumen, las organizaciones manifiestan su interés por “definir políticas de Estado
(superar la tentación de quedarse en los programas inmediatistas y espectaculares que tienen
como fin último ganar simpatías entre la población para fines electorales)”. En el entendido de
que “estas políticas económicas, sociales y políticas de Estado deben contribuir a la
construcción de ciudadanía y reconstrucción del tejido social comunitario y societal” 31 .
30
31
Op. cit. pág.4.
Op. cit. pág. 3.
33
4. El llamado Pacto Ético Político
Cada vez más se ha presentado el caso de organizaciones civiles que, al margen de los
partidos, quieren intervenir y muchas veces trascender los procesos electorales. En la
coyuntura de las elecciones locales de noviembre del año 2000, grupos cívicos propusieron a
gobernantes (estatales y municipales), a partidos, a candidatos, a autoridades electorales, al
magisterio y a medios de comunicación la firma de un pacto ético político por la dignificación
de la política y del gobierno en Jalisco.
Guiados por la convicción de que para consolidar una democracia no basta con educar a los
ciudadanos para que comprendan los mecanismos y procedimientos institucionales de la
democracia sino que hay que intentar fomentar en los ciudadanos y en los actores políticos un
código de valores democráticos. El realismo político, aseguran, puede salvaguardar lo formal
de la democracia pero no su médula. Por eso proponen un cambio de paradigma y defienden
la difícil tarea de que la política se desarrolle éticamente. Responden que la garantía del
vigilante colectivo es precisamente la pluralidad, que instituye una vigilancia interna de
acuerdo con lo propuesto para que no haya intereses ocultos32 .
Los convocantes del Pacto Ético Político estaban compuestos por un 20% de empresarios (en
donde se encontraban todos los organismos empresariales de mayor relevancia), por un 5% de
sectores de iglesias (estaban el cardenal, dos obispos y el responsable de la comunidad judía),
un 20% de académicos de las principales universidades (entre ellos había rectores y
profesores investigadores con prestigio en la región), un 9% de artistas, un 6% de
comunicadores, un 20% de organismos no gubernamentales (entre los que se contaban los
más activos de Guadalajara y de las diversas regiones de la entidad), y un 20% de personas
que no pertenecían a las anteriores instituciones. Se hizo esta convocatoria porque en el
proceso federal había reinado el marketing político y una campaña no de propuestas sino de
escándalo. Se proponía a los candidatos y partidos no sólo acatar la ley sino impedir la
compra y la coacción del voto y llevar una campaña de discusión de propuestas. A los medios
de comunicación se les instaba a que respondieran a la objetividad y a la equidad. Y a los
gobernantes a ser transparentes en la utilización de los recursos públicos, a informar a los
ciudadanos, y a abrir cauces de participación ciudadana en la toma de decisiones. El núcleo
que inició esta idea dio dos pasos: primero conformar un amplio grupo convocante; después
emplazar a los convocados. Fue tan plural y representativa la convocatoria que los principales
actores políticos tuvieron que responder. Firmaron el pacto el PAN, el PRI, el PRD y seis de
los demás partidos. Sólo dos partidos (con escasa inserción social) no lo hicieron. Las
autoridades electorales alabaron ese pacto, pero no quisieron firmarlo aduciendo que estaban
por encima de la gente. Esta actitud les reportó críticas de partidos y de ciudadanos. El
gobernador aceptaba que se dignificara la política, pero sentía que era un tanto injusto que se
dijera que se dignificara el gobierno. Mandó una carta a los convocantes en donde apoyaba la
iniciativa y aclaraba que la norma de su gobierno era precisamente cumplir con una política
digna. Dos de los más importantes medios de comunicación escritos lo firmaron.
En el mes de marzo de 2001, después de que el gobernador electo fue ratificado por el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y asumió el poder, el grupo promotor
32
ALONSO, Jorge 2001, ¿Las elecciones del cambio?, ponencia presentada en la mesa “México un balance de
su tránsito democrático” en el congreso de LASA2001 en Washington, D.C. septiembre 6-8. pág.8.
34
del Pacto presentó a la opinión pública una evaluación del proceso electoral33 . En él señalan
tres tipos de problemas: previos a la jornada, durante la jornada electoral y posteriores a ella.
En los problemas previos señalan, entre otros, el rechazo de listas de candidatos a diputados
plurinominales del partido verde (PVEM), del auténtico de la revolución (PARM) y del
socialista (PSN) por parte del Consejo Estatal Electoral de Jalisco (CEEJ) por no cumplir con
los requisitos legales. Está decisión fue revocada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial
del Estado (TEPJE) y se repusieron las listas con substituciones. El entonces gobernador
Alberto Cárdenas anunció que retiraría, durante el periodo electoral, la propaganda oficial
sobre las obras públicas del gobierno estatal, como lo había hecho tres años antes, en las
elecciones locales. Lo anterior con la intención de no favorecer al partido en el gobierno, es
decir, a su partido. Pidió a los ayuntamientos que hicieran lo mismo y exhortó a los diputados
que estuvieran en campaña a que hicieran ésta sin ocupar su curul y sin cobrar en el Congreso.
El PAN no aceptó que los ayuntamientos lo hicieran y los diputados, amparados en la ley,
tampoco atendieron esta solicitud. Aparecieron panfletos anónimos en contra del PAN y del
PRI. El PAN se negó a debatir con los demás partidos. El PRI quería debatir con el PAN pero
no con los otros partidos.
Problemas durante la jornada electoral: 18 escuelas señaladas como casillas electorales
amanecieron cerradas con cadenas y con papel apócrifo del CEEJ. Denuncias de acarreo y
proselitismo del PRI en 5 poblaciones rurales. Las impugnaciones fueron menores a las de los
comicios locales de 1997 y 1995. Los candidatos del PRI y del PAN, sin bases legales, se
declararon ganadores.
Problemas posteriores a la jornada electoral. Aquí la lista se alarga a 13 puntos. Al darse
cuenta el PRI que la elección para gobernador había sido muy competida optó por la
estrategia de intentar anularla a través de impugnaciones y acusaciones en contra de las
autoridades electorales. El juicio de inconformidad interpuesto por el PRI ante el Tribunal
Electoral del Poder Judicial “demuestra mala fe”. Las causalidades alegadas son errores de
llenado en las actas, cambios de lugar o de nombres. Por razones puramente formales se
anularon el 3.8 % de los votos. El PRI se dedicó a hacer una intensa propaganda pidiendo que
se anularan las elecciones como en Tabasco. Esta campaña estuvo basada en medias verdades,
datos inexactos y supuestos falsos. La mayor falta a la verdad fue decir que había ganado la
elección cuando real y legalmente se comprobaba que no había sido así. Había habido engaño
por parte del PRI para sacar ventaja. El ciudadano repudia ser engañado. Los políticos y lo
medios de comunicación no pueden estar por encima de la moral.
Terminan afirmando que los convocantes a la firma del Pacto seguirán con atención la
conducta del Ejecutivo, de los legisladores, y de los dirigentes de los partidos, ya que un
capítulo del pacto se refiere a la gobernabilidad democrática.
Este pacto, el primero de esa naturaleza que se hacía en el país, realizado el 4 de octubre de
2000, fue valorado por autoridades electorales federales. Se trató de un acto simbólico en el
que se pudo apreciar la fuerza de organismos de la sociedad civil que emplazaban a partidos,
candidatos, gobernantes y medios de comunicación a responder a demandas ciudadanas que
trascendían el marco legal en aras de buscar una democratización más amplia y profunda 34 .
33
Documento interno: Propuesta de evaluación del proceso electoral 2000-2001, Grupo Promotor del Pacto
Ético Político, 7 de marzo 2001, Guadalajara, Jal. Se publicó un resumen en la prensa local.
34
ALONSO, Jorge, BLANCO Isabel, 2001 Organizaciones de la sociedad civil y gobierno. Una visión regional
desde Jalisco. en prensa.
35
De acuerdo con Alonso, estos vigilantes de nuevo tipo surgen de acciones convergentes. Esas
convergencias incluyen a ese conjunto de sujetos plurales que van coincidiendo, que van
construyendo identidades puntuales, que tratan de lograr una meta común. A través de nexos
y redes particulares se articula y se teje un sujeto social general. Se evita la desintegración
propia de lo espontáneo, y se innovan formas de organización y de contacto que posibilitan la
acción35 .
5. Retos en la relación sociedad civil y gobierno: entre la resistencia y la participación
Se ha presentado repetidamente una actitud de desconfianza de parte de funcionarios hacia los
grupos organizados que no son de ideología panista; sea porque los ubican como participantes
de cualquier otro partido o porque temen aun más a las organizaciones independientes. A este
fenómeno Ramírez Sáiz lo llama “ciudadanos bajo sospecha”36 .
Los organismos de la sociedad civil tienen que superar su recelo hacia los funcionarios
panistas. En vez de meterlos a todos en el mismo cajón, deberían fijarse en la diversidad y
características de cada uno, para poder establecer relaciones puntuales de colaboración y
respeto mutuo. Ramírez Sáiz afirma que en el caso del área metropolitana de Guadalajara,
entre gobierno y organizaciones de la sociedad civil privaron la desconfianza y el recelo
mutuos37 .
Una de las características del gobierno panista en Jalisco, en cuanto a la implementación de
programas sociales y su relación con organismos de la sociedad civil, ha sido su inclinación
por la asistencia. Si bien con el objetivo explícito de mejorar la eficiencia de los servicios
prestados por los organismos de la sociedad civil, en su relación con ellos privó más el afán
controlador que la labor de impulso a estos organismos.
Cuando menos en dos ocasiones la implementación autoritaria y vertical de lo que pretendió
ser un programa de asistencia (otorgar albergue), se acercó más a una acción represiva, tan
repudiada como inútil (retiro forzado de limpiaparabrisas en 1999 y de indigentes de la vía
pública en 2001)38 realizadas cada una en diferente administración del Ayuntamiento de
Guadalajara. Los abusos y el mal trato fueron denunciados por organismos de defensa de
derechos humanos. La indignación de organismos y ciudadanos en la opinión pública
obligaron a suspender el programa en 1999. Y el escándalo se repitió en 2001 ante el solo
anuncio del programa. Estas acciones dieron muestra de una concepción reducida de la
problemática social, y sobre todo, de que los funcionarios panistas no estuvieron dispuestos a
acordar un programa de política social con la participación de diferentes actores sociales
como académicos, organismos civiles con experiencia en el trabajo con indigentes,
adolescentes y niños en las calles, en educación popular, y con la intervención de los propios
afectados.
Ahora bien, el problema no es simplemente si las organizaciones civiles colaboran o no con
tal o cual gobierno de equis partido, sino cómo se implementan mecanismos de participación
35
ALONSO, Jorge, 2001B, ¿Las elecciones del cambio?...pág.8.
RAMÍREZ, SÁIZ, Juan Manuel, “Ciudadanos bajo sospecha. El movimiento Alianza Cívica y el gobierno
panista de Guadaljara” en Revista Sociedad Civil No 8, 1999.
37
Op. cit. pág. 187.
38
GARCÍA NAVARRO, Manuel, “El retiro de los indigentes. Otra historia de política vertical” en Nueva
síntesis No. 34, 18 de mayo 2001, pág.35 y ss.
36
36
social en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas que trasciendan no
importa qué partido esté en el poder, ni qué personas integren el gobierno. El problema es más
complejo: la participación ciudadana en las políticas de Estado, en las acciones públicas que
trascienden a los periodos gubernamentales y que son necesariamente de largo plazo,
duraderas.
En este contexto, el reto para la sociedad civil es incidir en la definición de políticas públicas,
participando en las instancias de discusión pública con el gobierno para impulsar los
programas que den alternativas a las problemáticas definidas colectivamente. Así podrían
recibir impulso las organizaciones que se dedican no sólo a realizar acciones de asistencia
sino también de capacitación, producción, o prestación de servicios diversos. Una tarea
pendiente sería lograr la vinculación entre organizaciones similares o que realicen acciones
complementarias, para romper con el aislamiento. Esto ayudaría a reforzar los tejidos sociales
o dicho de otra manera, el capital social requerido para enfrentar los problemas del desarrollo.
En esta dinámica se detecta una tendencia hacia la integración de redes, que a su vez se
interrelacionan con otras redes y que se abren a una pluralidad cada vez mayor que converge
en determinados acuerdos.
Los organismos de la sociedad civil intentan, sin mucho éxito, romper la mancuerna de
partidos políticos y gobierno. En este sentido las propuestas presentadas por grupos de
ciudadanos u organizaciones sociales, la mayoría de las veces no son tomadas en cuenta ni
por gobiernos, ya sea ejecutivo o legislativo, ni por partidos políticos. A pesar de que
organizan foros de consulta y de participación ciudadana, y las organizaciones y ciudadanos
presentan sus propuestas, de acuerdo con la experiencia, éstas no son valoradas y menos
incorporadas por la autoridades implicadas. Generalmente los formatos de las consultas son
extremadamente estrechos y formalistas. Un ejemplo es el caso del Foro sobre la ley Indígena
organizado por legisladores en Jalisco, en donde los representantes indígenas estuvieron
ausentes porque a su vez participaban en otro foro de organizaciones indígenas y sociales.
Pareciera que, por una parte, a los legisladores les cuesta trabajo bajar de su pedestal para
escuchar y que, por la otra parte, las organizaciones indígenas no están convencidas de utilizar
los espacios institucionales para expresarse. En repudio a la aprobación de la reforma
indígena por parte del Congreso en Jalisco, representantes de los pueblos huicholes y nahuas
tomaron el Congreso y en sesión simbólica, sentados en las curules como si fueran diputados,
votaron en contra de las reformas promovidas por el Congreso de la Unión39 .
El rechazo y la distancia entre lo aprobado por el Congreso y el sentir de un grupo
significativo de organizaciones a nivel nacional quedó expresado el 10 de agosto de 2001: 100
ONGs y decenas de personalidades (abogados, antropólogos, académicos, miembros de
organizaciones civiles) señalaron que la legislación indígena contravenía diversos
instrumentos jurídicos internacionales y enviaron una misiva a la comisión responsable de
verificar la aplicación de las normas y convenios (como el 169) de la OIT y otra al Relator
Especial de las Naciones Unidas donde manifestaban su preocupación por la falta de
reconocimiento a los derechos fundamentales de los pueblos indígenas40 .
La estrategia que parece perfilarse, en algunas organizaciones civiles, se ubica entre la
resistencia y la participación en acciones con el nuevo gobierno, promoviendo la articulación
de agendas y de propuestas ciudadanas que fortalezcan la capacidad de incidencia en las
39
ALONSO, Jorge, 2001, Un ejemplo sobre las resistencias al cambio: los poderes ante la ley sobre derechos y
cultura indígena, En prensa, pág. 21.
40
Op. Cit. pág.35.
37
políticas públicas, en los planes de gobierno y en los presupuestos41 . Por ejemplo, los recursos
que puedan fluir a los municipios serán significativos y se podrán abrir nuevas oportunidades
de desarrollo local. Incluso podría haber fondos públicos federales para apoyar las actividades
municipales. Un enorme reto en las nuevas perspectivas de la sociedad mexicana es
efectivamente el trabajo municipal, en proyectos de desarrollo, de participación ciudadana, de
impulso a nuevas culturas (rendición de cuentas, perspectiva de género). El fortalecimiento
institucional de estos municipios será una tarea importante. El municipio constituye un nivel
meso, o sea intermedio entre el nivel regional o estatal y el micro o local de una comunidad.
Para ello, las organizaciones civiles que quieran trabajar en coordinación con los municipios
deberán capacitarse fuertemente: no es lo mismo trabajar en acciones de observación electoral
o en microproyectos comunitarios, que impulsar propuestas de desarrollo local municipal. Las
organizaciones civiles que quieran trabajar ahí requerirán de una formación y de una
planeación adecuadas. Podríamos decir que requerirán cambios organizacionales
significativos o estructurales; requerirán nuevas alianzas estratégicas con sectores
especializados (expertos en diversas áreas del desarrollo local, de diagnóstico, de diseño, etc.).
De acuerdo con Bautista, además de la profesionalización se ve necesaria la revisión del
caudillismo, del centralismo, la escasa institucionalización y la democratización en la toma
de decisiones que se observa en buena parte de las organizaciones civiles. Estos temas
debieran formar parte importante de las agendas internas de estos organismos42 . Atender las
deficiencias internas de las organizaciones civiles y aprovechar la capacidad instalada en ellas
para renovarse y aprender de las experiencias propias y de los demás, será una tarea central43 .
Como tratamos de insistir, los retos hacia una gobernabilidad democrática no sólo son del
polo gubernamental sino también del polo de las organizaciones sociales. La consolidación de
un capital social requerirá, pues, de la participación de todos los actores en busca de una
nueva gobernabilidad democrática44 . En México esto se traduciría en romper las
desconfianzas mutuas, los ideologismos y el aislacionismo tanto del gobierno como de las
organizaciones ciudadanas.
BIBLIOGRAFÍA
ALAPURO, Risto 1999, “Le repertoire de l’action collective en France et dans les pays
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6-8.
41
BAUTISTA, José, 2001, op. cit. pág. 111.
Op. cit. pág. 111.
43
Op. cit.
44
Ver, la ponencia de PRECIADO, Jaime, en esta misma publicación.
42
38
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39
Comentario de las ponencias
Georges Couffignal
Investigador de la Universidad de París III
Puesto que dispongo de un tiempo limitado para comentar las dos exposiciones realizadas, me
veo obligado a seleccionar algunos puntos, que naturalmente no pueden reflejar toda la
riqueza de las intervenciones. Me gustaría comentar principalmente tres cuestiones, y luego
hacer algunas reflexiones a modo de conclusión.
En primer lugar, quisiera referirme a una expresión que Jaime Preciado ha utilizado, la de
«gobierno dividido», y quizás reflexionar sobre la situación actual del gobierno mexicano. En
un segundo tiempo, me detendré sobre otro punto que ha sido abordado en la exposición de
Jaime Preciado, que es la cuestión de la legitimidad. Trataré de comentar, de reflexionar un
poco sobre esta cuestión: la legitimidad en México en sus dos aspectos, a saber, el de la
legitimidad que el electorado o la población aportan al presidente electo, y la manera en la que
el presidente mantiene, conquista, pierde esta legitimidad a través del ejercicio cotidiano del
poder, y de ese cambio necesario en las formas, lo que Jaime Preciado denomina “la
verticalidad de las políticas públicas”, que existía antes y que no puede ya existir. El tercer
punto sobre el que quisiera reflexionar es toda esta cuestión de la ciudadanía, del poder
ciudadano, a la que se ha referido en su intervención Isabel Blanco, y comentar lo que está
sucediendo en México a este respecto. Finalmente, como conclusión, quisiera aportar algunas
reflexiones sobre la cuestión de la democratización del sistema político mexicano y, en
concreto, sobre uno de los últimos puntos que la Sra. Blanco ha abordado, el del poder local.
En primer lugar, por tanto, «gobierno dividido». Quisiera decir antes de nada que no me gusta
esta expresión. No me gusta esta expresión, igual que no me gusta el título mismo que llevaba
la intervención de Jaime Preciado, «el gobierno post-PRI», porque uno podría pensar que el
fin de 71 años de gobierno del PRI ha supuesto eso que hemos observado en Perú con la
elección de Fujimori en 1990, la desaparición completa del sistema de partidos, o en
Venezuela con la elección de Chávez, la desaparición completa de AD y del COPEI. Lo que
caracteriza a México hoy en día es mucho más una alternancia, con un PRI que conserva su
fuerza, porque es fuerte en el Congreso y porque mantiene gubernaturas importantes. Por otra
parte, la alternancia ya se había producido repetidas veces en estados de la federación, con
gubernaturas que fueron ganadas por el PAN o el PRD, y que incluso fueron de nuevo
conquistadas por el PRI, como es el caso de Chihuahua. Por tanto, en mi opinión estamos en
presencia de un sistema político que no hace sino reafirmarse o confirmarse. (La victoria de
Vicente Fox) es una enorme transformación, que ha tenido lugar sin dramas, sin rupturas
fundamentales, superando finalmente el sistema de mono-partidismo real. Porque este sistema
controlaba las urnas y permitía al PAN ganar algunas elecciones tan sólo para crear la ilusión
de una democracia, o en ocasiones porque así se reclamaba en la calle. Estoy pensando en
particular en el caso de Chihuahua que acabo de mencionar, que fue la primera victoria del
PAN en unas elecciones a gobernador. El gran cambio que se ha producido ahora es que en
estas elecciones no ha habido un control de las urnas, han sido elecciones limpias, y nos
encontramos por tanto con un sistema político que se reafirma, un sistema con tres partidos, y
tres partidos fuertes.
La expresión “gobierno dividido” no da cuenta fiel de la realidad porque estamos ante un
sistema que es, a mi juicio, totalmente americano, es decir, un sistema en el cual el presidente
debe negociar con el parlamento. Y no se trata de una cohabitación a la francesa, porque la
cohabitación francesa es un ejecutivo dividido con un legislativo que corresponde a uno de los
41
miembros del ejecutivo. Se trata de un sistema de «check and balance», es decir, un sistema
en el cual hay un ejecutivo de un color político (en este caso, Fox fue elegido con el 42% de
los votos y tiene toda la legitimidad, cuestión sobre la que volveré más adelante), y un
parlamento con el cual debe negociar porque no tiene la mayoría en dicho parlamento.
Se trata de un cambio absolutamente radical en el funcionamiento político mexicano, puesto
que el presidente ya no puede hacer del parlamento la cámara del simple registro de su
voluntad. Debe permanentemente negociar. Debe negociar en primer lugar sobre el
presupuesto y sobre todas las políticas públicas, y esto es un cambio muy importante. Me
parece también importante subrayar, un año después de la elección, seis meses después de la
toma de funciones, hasta qué punto la administración mexicana conserva un reflejo legalista.
Y es que se podía temer todo de esta alternancia. A comenzar por una administración que no
ejecutase las intenciones presidenciales y que no hiciese más que poner trabas al poder. Ahora
bien, parece ser que la alternancia no ha supuesto un cambio, como es normal en toda
alternancia, a nivel de dirección ministerial, sino que la administración ha permanecido
bastante leal al poder, así pues legalista. Y esto es, a mi juicio, prueba de la gran solidez de
este sistema político. La administración no se ha desmoronado con la alternancia, y yo diría
que felizmente para el nuevo presidente, que hubiera sido verdaderamente incapaz con el
equipo del PAN de reemplazar esta inmensa administración que es la administración
mexicana.
Segundo punto sobre el que me gustaría decir unas palabras es esta cuestión de la legitimidad,
que ha sido abordada repetidas veces. En primer lugar, encuentro que aquí también el reflejo
legitimista ha sido relativamente sólido, mostrando una gran madurez de la cultura política
mexicana. La elección de Salinas de Gortari, acuérdense ustedes, provocó grandes protestas
populares que contestaron esta elección, y que la contestaron porque fue fraudulenta. En la
elección de Fox, en cambio, los anti-Fox eran numerosos, todas las tropas del PRI en
particular, y sin embargo no han contestado esta elección. Es cierto que estaban divididos y
todo lo que se quiera, pero el caso es que la elección del presidente Fox no ha sido contestada,
lo cual es algo importante a recalcar.
En segundo lugar, me parece muy importante subrayar que hay una sociedad mexicana que
está cada vez más presente en la vida del país. Volveré en un instante sobre la cuestión de la
ciudadanía, pero lo que me gustaría subrayar aquí es que seis meses después de la toma de
funciones, el estado de gracia se ha terminado y hoy Fox es criticado. Nosotros en Francia
tenemos los viajes del presidente, en México tienen las cabañas del presidente. Fox es
criticado en la prensa, y esto es un cambio radical en el modo de funcionamiento mexicano.
Antes había una persona intocable que era el presidente. Esto había empezado a cambiar con
Zedillo, pero no fue hasta el final de su mandato que se le comenzó a criticar en la prensa.
Ahora, seis meses después de la toma de funciones, el estado de gracia se ha terminado. Es un
signo de salud democrática el hecho de no seguir deificando a la persona del presidente, que
el presidente se haya dado cuenta de que ya no puede contentarse con su carisma -que es real-,
con la exacerbación de sus botas y de su cinturón o bien, de una manera menos anecdótica,
con discursos de tipo neopopulista. Y aquí conviene recordar que esto es algo característico
del conjunto de América Latina en la actualidad. Todos los candidatos a la elección
presidencial, ya se llamasen Cárdenas, Labastida o Fox, adoptaron el discurso más
neopopulista y demagógico posible. Así, Fox anunció que en el año 2000 habría un 7% de
crecimiento. ¿Quién es el individuo que puede hoy en día garantizar una tasa de crecimiento
sólo porque dice «he sido elegido y voy a lograr esta tasa de crecimiento»? Creo que es muy
positivo que el cuerpo social mexicano, la opinión pública mexicana, una vez terminado el
42
estado de gracia, haya entrado finalmente en una lógica de exigencia frente al poder político,
que es una exigencia de ciudadanía.
Paso ahora al tercer punto de mi comentario. La Sra. Blanco ha centrado su exposición sobre
la cuestión de la ciudadanía. Es cierto que es algo realmente impresionante en México, y no sé
si ha sido Isabel Blanco o Jaime Preciado quien ha fechado en 1985 el comienzo de la
constitución de una sociedad civil estructurada al margen de las redes tradicionales del PRI.
Comparto totalmente este punto de vista. Desde 1985 hasta nuestros días ha existido un largo
trabajo de concienciación -perdónenme ustedes este barbarismo pero es utilizado a menudode un electorado, aparte de las redes clientelares o clientelistas tradicionales. Y de una manera
a mi juicio muy interesante, porque se trata de asociaciones que no han sustituido a lo
político. Así, Perú es un país en el cual hay un tejido asociativo extraordinariamente denso,
pero en el cual los partidos han desaparecido: ya no hay más que una relación directa entre
Fujimori (hoy Toledo) y la población, sin ninguna mediación, lo que da lugar a cesarismos
democráticos que son, a mi juicio, muy peligrosos en más de un aspecto.
Por otra parte, Isabel Blanco insistía mucho sobre Jalisco, y creo que es algo interesante
observar hasta qué punto la dimensión federal, que es a menudo desconocida o sobre la que
no se presta mucha atención, es una dimensión importante de México. En México conviven
diferentes identidades regionales: Monterrey, Jalisco, Campeche o Chiapas no son en absoluto
la misma cosa. Existen identidades regionales y existen tejidos regionales -económicos,
sociales, asociativos-, que son muy diferentes y que, aquí también, en el plano político, están
estructurándose, introduciendo un nuevo modo de funcionamiento de este sistema político, lo
cual me parece francamente interesante.
Quisiera concluir mi comentario hablando sobre la cuestión de la gobernanza, ya que es el
tema que nos reúne hoy. Yo diría que mientras los tres grandes partidos, PRI, PAN y PRD,
estén presentes en la vida política mexicana, y mientras continúe la solidez de la
administración y de ese tejido asociativo sin pretensiones de ocupar el lugar de los partidos, la
gobernanza podrá mantenerse.
Está teniendo lugar, sin embargo, una transformación en profundidad de los partidos, que
están americanizándose cada vez más. Es decir, se están convirtiendo básicamente en
máquinas electorales. El PRI hoy en día ya no tiene el liderazgo. El PAN es más un partido de
ejecutivos que un partido de masas. El PRD se ve a sí mismo como un partido de masas, pero
funciona también cada vez como una máquina electoral. Y esta es una evolución que no
conviene pasar por alto, sobre todo en una sociedad que por la lógica geopolítica y
económica, está cada vez más enraizada dentro de un orden. Perdónenme, pero creo que los
20 minutos ya han transcurrido.
43
La primera alternancia presidencial en México
Alberto Aziz Nassif
Investigador del CIESAS, México D.F.
1. Llegó la alternancia
Al filo de las 3 de la tarde del dos de julio del año 2000 empezaron a circular, de forma muy
restringida y en voz baja, los primeros resultados de encuestas de salida y la noticia era:
Vicente Fox tiene una ventaja de entre 8 y 10 puntos sobre Francisco Labastida. En el
Instituto Federal Electoral (IFE) la agenda del día transcurría con puntualidad, el IFE tenía el
control casi total de las elecciones y los problemas eran menores, prácticamente inexistentes;
su sistema de información le permitió localizar y resolver las irregularidades. El logro era
significativo, unas elecciones competidas, transparentes y alternancia en el poder.
Las versiones preliminares se confirmaron más adelante en las transmisiones de televisión. A
las 8 de la noche un cintillo en las pantallas chicas de una empresa de televisión corrió el
resultado de su encuesta de salida: Fox estaba adelante. La victoria parecía inminente y los
medios de comunicación empezaron a manejar la nota del triunfo de Fox. A las 10 de la noche
el presidente Zedillo, con base en la información del IFE, reconoció el triunfo de Fox;
minutos después los candidatos perdedores hicieron lo propio y el ganador empezó a hablar
desde otro lugar social; la campaña había terminado. El país miraba de frente un día histórico.
Después de 71 años de un solo partido en el poder, finalmente, con el anuncio del siglo XXI,
llegaba a México la última pieza de su cadena de alternancia: la presidencia de la República45 .
Cuando despertamos el 3 de julio de 2000 el dinosaurio ya no estaba, sólo habían quedado
partidos políticos. No tardaron en empezar los reacomodos, el espectáculo más impresionante
quedó a cargo del PRI. Se inició la cacería de brujas, el linchamiento al presidente Zedillo por
haber reconocido el triunfo de Fox, los arrebatos de los grupos para quedarse con el aparato;
alguien tenía que pagar los platos rotos; muchos cobraban las facturas, pero no había nadie
que quisiera pagarlas. Perder la presidencia fue un golpe seco y contundente al corazón del
poder priísta. Sin embargo, en el Congreso el PRI no quedó desvalido, obtuvo el 42,2 por
ciento de los diputados y el 46,8 por ciento de los senadores. Esto significaba capacidad de
vetar y negociar cualquier proyecto legislativo. Los que perdieron no quedaron maltrechos,
sino en posición privilegiada para ser oposición al gobierno.
El tercer sitio fue para el PRD, se quedó con su voto duro, sus votantes históricos, sus poco
más de 6 millones de sufragios. Perdió importantes posiciones en el Congreso, en donde sus
integrantes tuvieron una disminución considerable de 125 a sólo 50 diputados; su triunfo
importante fue retener el Distrito Federal, a pesar de que perdió algunas delegaciones y la
mayoría en la Asamblea de Representantes. Con esta posición, la segunda en visibilidad del
país, quedó también con una considerable capacidad de oposición frente al gobierno federal.
El partido que ganó la presidencia tendría dos obstáculos de entrada: no logró tener mayoría
en el Congreso, se quedó con el 41,2 por ciento de los diputados y el 35,9 por ciento de los
senadores; y además, desde los primeros días se hizo patente el laberinto de tensiones que
habría entre el presidente y su partido. Los grupos dominantes del partido no serían los grupos
45
Muchos años antes de 2000 la lucha de la oposición por la alternancia había llegado a los municipios, después
a los congresos estatales y a las gubernaturas a partir de 1989; en 1997 llegó al Congreso de la Unión en la
Cámara de diputados y en 2000 a la presidencia de la República.
45
dominantes en el gobierno. El primer gobierno de alternancia sería dividido. Los que ganaron
tenían sólo una parte de las canicas, y no podrían sacar adelante su proyecto sin lograr el
consenso de los que perdieron.
Después del dos de julio pasaron cinco largos meses para que el gobierno tomara posesión.
Entre julio y noviembre hubo de todo; una parte muy destacada de ese periodo fue el trabajo
de las mesas de la reforma del Estado, integradas por un equipo plural de 150 personas, que
presentaron un proyecto de cambio institucional, el cual fue paradójicamente ignorado por los
partidos y por el Congreso; el presidente Fox hizo suyo el proyecto y en el aniversario de la
Constitución propuso lanzar el proyecto de cambio constitucional46 . Sin embargo, finalmente
no salió adelante, y el propio secretario de Gobernación propuso después algunos proyectos
de reforma parciales (reelección legislativa, información transparente), con lo cual se
regresaba a la vieja lógica de parchar y no presentar un proyecto integral.
Hace tiempo leí en un diario una nota que me llamó la atención: “A un año de su victoria en
las urnas, el gobierno de (...) no ha logrado cumplir sus promesas de estabilidad, aumento del
empleo, combate a la pobreza, y en cambio ha dictado impopulares medidas de ajuste y
austeridad” (La Jornada, 25/X/2000). La pregunta inmediata fue: ¿qué tan lejos o qué tan
cerca estamos de leer una nota similar en México un año después de la elección presidencial?
En este planteamiento se encuentran contenidas las preguntas y las incertidumbres sobre lo
que puede y hará, y sobre lo que no puede y no hará como presidente Vicente Fox.
Un año después del 2 de julio de 2000 queda claro que la ruta de la transición puede tener
muchos rumbos, que los mapas para cruzarla pueden ser sólo buenos deseos y expectativas y
que la tarea de gobernar en nuestro sistema de democracia incipiente es exponencialmente
conflictiva, como hemos visto desde el 1° de diciembre de 2000. El sistema político que surge
con la alternancia está impregnado del pasado, no existen los incentivos para hacer una
transformación constitucional, no se ha logrado hacer un pacto político entre las fuerzas
políticas y las decisiones del gobierno se tropiezan cotidianamente con las inercias de viejo
régimen47 .
Uno de los problemas de fondo es la puesta en marcha de nuestra incipiente democracia.
Quizá no resulte falso considerar que todavía no estamos de acuerdo sobre las posibilidades y
limitaciones de lo que significa la democracia. En síntesis, las expectativas son muy altas y
las posibilidades de concretar las promesas altamente complejas.
2. Las expectativas del cambio
La bolsa de las expectativas sobre el próximo gobierno fue enorme y no podría ser de otra
forma después de 71 años de ejercicio del poder en manos de un partido político. En cambio,
las posibilidades de acción para satisfacer esas expectativas son limitadas y están llenas de
dificultades. Basta revisar lo que pasó después del 2 de julio para comprobarlo: la
contabilidad de aciertos y errores del presidente electo y sus equipos de trabajo abultaron la
visibilidad pública y cuestionaron un proyecto que todavía no se iniciaba.
-
Primero vinieron los cambios de actitud y la reconciliación de Fox con sus adversarios.
46
El 5 de febrero del año 2001.
El presidente Fox reconoció en su primer Informe de gobierno, el 1° de septiembre de 2001 que la sola
voluntad no era suficiente para hacer los cambios y que la pura alternancia no garantizaba un sistema
democrático.
47
46
-
-
-
Luego vimos los manotazos de los grupos de la ultra derecha con el problema del aborto y
la censura, y a pesar de que Fox se deslindó y reprobó esos actos, pagó un costo político.
Más tarde, apareció el delicado manejo de los sueldos del equipo de transición, las
declaraciones sobre una reforma fiscal, y el equipo de transición quedó mal parado por la
inexperiencia.
Siguió el malestar dentro de los equipos y la esquizofrenia de tener dos cabezas; grupos de
trabajo que empezaron a hacer propuestas y proyectos sin tener ninguna certeza de
quedarse, porque todo dependía de los famosos cazadores de talentos.
De forma intermitente se realizaron varias giras al extranjero y las batallas de opinión
pública sobre sus resultados. Por ejemplo, mientras que en Estados Unidos se reconoció el
éxito de la gira, ya que por primera vez un presidente mexicano proponía una agenda para
la relación bilateral, en México algunos medios de información afirmaron que había sido
un fracaso.
La situación política es la de una sociedad que votó por un cambio, que tiene expectativas
amplias de que los grandes problemas nacionales -pobreza, inseguridad, injusticia, impunidad,
corrupción, falta de oportunidades-, se puedan empezar a combatir. Una parte considerable de
las esperanzas de un cambio se basa en la gran oferta que el mismo Vicente Fox hizo durante
su campaña. Pero firmar acuerdos con los grupos sociales, y al mismo tiempo con los
intereses económicos, es conflictivo a la hora de hacer equipos y proyectos, porque
necesariamente hay jerarquías, visiones y proyectos no sólo diferentes, sino opuestos.
A pesar de que durante los primeros meses el gobierno se ha topado con un escenario lleno de
complicaciones y litigios, el presidente Fox mantiene un alto grado de respaldo, como lo
certifican algunas encuestas como la que señala que tiene el 67 por ciento de aprobación, a
pesar de que el 59 por ciento considera que ha habido pocos cambios48 .
3. Los retos
¿Qué tan plural e incluyente resulta el equipo de gobierno y el proyecto para el país? ¿Es
compatible el perfil marcadamente empresarial de algunos colaboradores, con una agenda
social y democrática? ¿Son conciliables los grandes intereses económicos con políticas
públicas de Estado, lo cual supone autonomía y transparencia institucional? Quizá todas estas
interrogantes se puedan sintetizar en una sola: ¿hay espacio suficiente para hacer las reformas
institucionales que transformen México en un país democrático? Los retos y desafíos del
próximo gobierno tienen que ver principalmente con los siguientes temas:
-
48
El mundo laboral y la gran ausencia, la democracia sindical. Es un hecho que mientras el
país avanzó en democracia electoral, en el mundo del trabajo estamos 50 años atrás, y lo
único que ha cambiado es el discurso. De la misma forma como se organizaban las
elecciones en los años cuarenta o cincuenta, con violencia, inequidad, trampas, mafias, así
se organizan hoy en día los conteos para la titularidad de los contratos colectivos de
trabajo. Hasta el día de hoy la democracia electoral y la alternancia no han podido
modificar las relaciones laborales. Ningún gobierno democrático en los estados, ni en el
Distrito Federal, le ha querido entrar al problema. Parece ser que tanto la izquierda como
la derecha, el PRD y el PAN, han comprado el mito de que la democracia laboral equivale
a falta de estabilidad y, por lo tanto, ahuyenta a los inversionistas. Lo cual es tan falso
como el argumento de que en México la alternancia en el poder produciría un caos. Se
Diario Milenio 31 de agosto de 2001.
47
-
-
-
49
puede establecer un símil entre el mundo laboral y el espacio electoral: sólo cuando
tuvimos reglas de competencia equitativas, instituciones autónomas, organismos
ciudadanos, transparencia y voto secreto, pudo haber democracia electoral y alternancia en
el poder. Mientras en el mundo laboral no se den ciertas condiciones -autonomía para la
impartición de justicia frente al poder ejecutivo, eliminación de los trámites para autorizar
un sindicato, un sistema público y transparente de registro y de contratos colectivos, el
respeto de los trabajadores a su derecho de pertenecer o no a un sindicato, la elección
democrática de las directivas sindicales, los recuentos previos a la titularidad, condiciones
de voto libre y secreto y de equidad en los recuentos, el fin de la simulación que sostiene
actualmente a la mayoría de los contratos colectivos-, no habrá democracia y
transparencia, ni grandes posibilidades de mejorar las condiciones de vida de los
mexicanos.
La comunicación masiva y la necesidad de trasparentar las concesiones y legislar el
derecho a la información. Los problemas se pueden enumerar de la siguiente forma: hace
falta una reglamentación a los artículos 6 y 7 de la Constitución, la libertad de expresión y
el derecho a la información; en el primer caso se trata de lo que el Estado tiene que
respetar, lo que no debe hacer frente a la sociedad y en el segundo, el derecho de la
sociedad frente al Estado para exigir información, desde aquella proporcionada por el
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), hasta aquella otra
relativa a las cuentas públicas del gobierno y a la seguridad nacional. Se necesita terminar
con la impunidad que rodea y mantiene el otorgamiento de las concesiones en materia de
comunicaciones y al mismo tiempo, crear un organismo público "ciudadanizado" que
haga valer los derechos de la libertad de expresión, derechos de réplica, cláusula de
conciencia. El debate en esta materia se da entre dos posiciones básicamente: los
reguladores y los del libre mercado, qué tanto hay que regular a los medios, qué tanto
dejarlos a la libertad del mercado y de sus públicos. En los medios se mueven grandes
intereses que seguramente no están dispuestos a ceder terreno.
Una política económica que pueda recuperar el espacio del mercado interno y de las
deprimidas condiciones salariales que hoy dominan en el país. Hoy sabemos que los
recursos del presupuesto son muy limitados, que existen fuertes compromisos con la
deuda interna y externa y que el Fondo de Protección al Ahorro Bancario (Fobaproa),
será una sangría que nos quitará posibilidades de desarrollo. ¿Cuáles son los márgenes de
maniobra que tendrá el próximo gobierno frente al actual modelo neoliberal, para corregir
sus efectos y excesos que han generado que más de la mitad de la población se encuentre
en situaciones de pobreza extrema, situación que no sólo es un problema de México, sino
de toda América Latina? Ese neoliberalismo es un programa “comprometido en la
obtención de la estabilización macroeconómica ortodoxa, especialmente a través del
equilibrio fiscal, alcanzado gracias a la contención del gasto público más que a un
incremento de la recaudación impositiva”49 . Los perfiles del equipo de Fox en esta materia
nos llevan a pensar que los márgenes de maniobra o de cambio son muy estrechos; pero
algo es seguro: si este gobierno no logra empezar a revertir las tendencias al
empobrecimiento masivo de la población y la gran polarización en la distribución del
ingreso, producirá un malestar mayúsculo en el país, que pagará en las urnas.
Al principio del sexenio se estableció una política para resolver los conflictos armados y
el emblemático caso de Chiapas. La iniciativa de diálogo con el EZLN tuvo tres requisitos
por parte de éste: un retiro de siete campamentos militares; una propuesta para traducir los
acuerdos de San Andrés en una iniciativa de ley que contuviese las necesidades de
autonomía de los diferentes grupos indígenas del país; y una liberación de los presos
Roberto Mangabeira, La segunda vía, Miguel Angel Porrúa, México 2000, pág. 86.
48
-
políticos zapatistas. Si no se resuelve el conflicto zapatista y no se avanza en su
resolución, será muy difícil que prosperen soluciones de desarrollo económico y social
para esa región. Hemos podido ver cómo la ley sobre derechos y cultura indígena que el
presidente Fox envió al Congreso al iniciar su gobierno fue modificada a tal grado que se
volvieron a fracturar las relaciones entre el gobierno y los zapatistas.
Hacer el mundo de la justicia, la seguridad y los derechos humanos, un territorio
civilizado y confiable. Uno de los puntos más sensibles, quizá el más sensible, es el
universo de la impartición de justicia. Se necesita un cambio integral de modelo. Todo lo
que se logre avanzar en sanear los cuerpos policiales, el sistema de justicia, desde los
ministerios públicos hasta los jueces, será muy apreciado, y todo lo que se dilate este
proceso tendrá un costo político sumamente elevado. Un nuevo modelo de justicia para
lograr que México entre al mundo del Estado de derecho. Se necesita romper el círculo
vicioso de la desconfianza institucional, los ciudadanos no denuncian porque no confían
en que pase algo y a su vez crece la impunidad y la misma criminalidad; es indispensable
romper la espiral de descomposición en la que ha caído el sistema de justicia en México.
Lo menos que el Poder Ejecutivo puede hacer es ser garante de la independencia del Poder
Judicial.
El gobierno necesita convertir los temas importantes de una democracia sustentable
(libertades, equidad, transparencia, participación, justicia), en políticas de Estado que puedan
fincarse al margen de los intereses inmediatos de corto plazo. En este nivel radica el mayor
reto, y también la mayor dificultad.
En experiencias de alternancia a nivel estatal se puede ver que en nuestro futuro tendremos
que equilibrar los dos siguientes ejes:
-
Grandes expectativas en la campaña y en el triunfo electoral y fuertes limitaciones en el
gobierno para hacer cambios.
Muchas promesas de campaña y delgados laberintos para cumplirlas.
Pensar que el advenimiento de la democracia puede solucionar nuestros problemas más
sentidos y urgentes -mejores salarios, empleo, educación, seguridad pública, oportunidades-,
es la gran utopía de estos tiempos; pero, al mismo tiempo, vivir y procesar una democracia
implica ajustar en sus términos reales posibilidades estratégicas, pero también limitaciones
estructurales.
4. El capital político y las deudas
Prácticamente en todas las transiciones a la democracia hay un proceso de desencanto de la
sociedad porque las promesas de campaña de los candidatos y las decisiones gubernamentales
parecen ser dos mundos completamente diferentes.
El triunfo del 2 de julio generó, por tratarse de la primera alternancia presidencial en 71 años,
un nutrido bono democrático al nuevo gobierno y sobre todo al presidente Fox. Sin embargo,
la práctica de gobierno, el déficit institucional, los errores de política, las declaraciones en
falso, la impopular reforma fiscal y la caída del crecimiento económico, han empezado a
comerse el bono de forma acelerada. Ese famoso bono democrático, con el que Fox recorre el
mundo, tuvo una composición muy diversa, fue muy productivo durante los meses de la
transición, cuando las expectativas todavía estaban muy firmes, pero a medida que avanzan
los meses del gobierno, el capital político tiene rendimientos decrecientes. Ese bono fue el
49
resultado de: el 2 de julio y las expectativas de cambios; el optimismo por un gobierno que
iniciaba y la estabilidad económica del país en un cambio sexenal; una nueva etapa del país;
el apoyo de la comunidad internacional; el carisma del presidente Fox y la derrota histórica
del PRI; las ilusiones democráticas alimentadas por un estado de ánimo de “sí se pudo”.
En la contraparte, hay un déficit político poblado de herencias problemáticas que poco a poco
consume el bono: una pobreza generalizada y creciente que no tiene solución en el corto plazo
(58 por ciento de los mexicanos, según el Banco Mundial), acompañada de una polarizada
distribución del ingreso, que tampoco parece modificarse en las políticas públicas; una
ciudadanía frágil formada por grandes sectores del país que tienen derechos disminuidos por
su condición de subalternidad y que forman un círculo vicioso: por ser pobres y marginados
no pueden ser ciudadanos de plenos derechos y por lo tanto tampoco pueden salir de la
pobreza; una institucionalidad debilitada y sin credibilidad, sobre todo en las áreas de justicia
y seguridad, en combinación con la presencia cada vez mayor del crimen organizado y el
desdibujamiento entre policías y delincuentes, por lo que no se ha podido marcar la frontera
entre el mundo del crimen y el de la justicia. En este tablero es donde el gobierno de
alternancia tiene que tomar decisiones y reconocer que los resultados están por debajo de las
promesas de campaña.
Después de los primeros nueve meses de gobierno, se puede decir que el marcador foxista no
le favorece y que hasta la fecha no ha tenido un triunfo claro con el cual pueda contrarrestar
los goles que le han metido y los autogoles. El discurso político empieza a tener dificultades
para sostenerse y la popularidad inicia su bajada, a pesar de que todavía se mantiene en
niveles altos. El calendario ha marcado los problemas que la opinión pública ha destacado, y
mes con mes se ha experimentado algún conflicto: diciembre del 2000, el presupuesto; enero,
Tabasco y Yucatán; febrero y marzo, la reforma indígena; abril, la posposición de la reforma
fiscal; mayo y junio, los ajustes económicos y la recesión; julio y agosto, las inercias de
gobernar.
Los grandes momentos en donde el presidente Fox ha invertido su bono han tenido soluciones
poco favorables. Así, Fox prometió resolver el conflicto de Chiapas en 15 minutos, pero la ley
sobre derechos y cultura indígena que se mandó al Senado desde diciembre de 2000, se
enfrentó a una posición conservadora que transformó el proyecto en una ley y disminuyó las
premisas de la ley Cocopa; en consecuencia, fue repudiada por los zapatistas y llevó a un
nuevo rompimiento de las negociaciones entre el gobierno y los zapatistas. Otro flanco
importante ha sido la iniciativa fiscal, que no pasó en el primer intento, polarizó a los partidos
y generó un rechazo masivo en la población por el cobro del IVA en medicinas y alimentos.
Además, hay un “atorón” económico, se pierden empleos, los apoyos sociales disminuyen y el
crecimiento baja. Sin embargo, por otra parte, la inflación ha bajado a niveles del 5 por ciento
anual; las tasas de interés disminuyeron significativamente por debajo del 10 por ciento; la
moneda sigue fuerte y la inversión extranjera directa crece; tampoco ha habido fuga de
capitales.
En medio de estos escenarios ha habido una cantidad importante de detalles y errores que han
causado conflictos innecesarios en la opinión pública, desde la desafortunada reunión del
presidente Fox con los líderes sindicales el 1° de mayo, hasta el escándalo por las toallas y
sábanas del menaje de la casa presidencial. Si la curva del bono sigue cayendo sin
reinversiones, el déficit puede terminar por imponer sus inercias y el país podría entrar en una
situación difícil. Hasta hoy, déficit mata bono.
50
5. La imposibilidad de los acuerdos
Es muy común escuchar que el desfase entre las promesas de la campaña electoral y los bajos
resultados de la primera alternancia presidencial afectan a las expectativas ciudadanas. Sin
embargo, hay un enfoque del problema poco explorado, el cual tiene que ver con el diseño de
las instituciones políticas y con la dinámica de un gobierno dividido. Más allá de las
voluntades políticas en juego, de la habilidad, o de las “visiones” y “misiones”, el nudo radica
en la mezcla conflictiva de un poder dividido y un modelo político en el que no existen
incentivos para cooperar y pactar.
¿Por qué razón no hay un pacto político que haga posible consolidar la democracia y
estabilizar un nuevo sistema institucional? Scott Mainwaring, politólogo estadounidense,
formuló una hipótesis interesante que puede servir para el caso mexicano: la combinación
entre un sistema presidencialista y un formato multipartidista, es un problema importante para
lograr una democracia estable. Otras combinaciones muestran estabilidad, ya sea el
presidencialismo con un bipartidismo o un multipartidismo con un régimen parlamentario.
Mientras en el país hubo un formato de presidencialismo y un partido hegemónico y
dominante, el viejo régimen funcionó con una lógica autoritaria. Ahora tenemos un gobierno
dividido, un presidencialismo sin los recursos corporativos del viejo régimen y un sistema
multipartidista sin capacidad de pactar las reformas para consolidar la transición democrática.
Los problemas más importantes de la mezcla mexicana son básicamente la polarización
ideológica y las dificultades extremas para formar coaliciones parlamentarias.
Veamos a los actores de un posible pacto. El caso más notorio de desajuste se da entre la
presidencia y su partido, el PAN. No logran encontrar la ruta de una relación de cooperación y
al mismo tiempo, de autonomía relativa, como decía el marxismo en los años setenta. Cada
reunión del panismo termina con la consigna de cerrar filas en torno al presidente. Sin
embargo, la terca realidad sigue imponiendo las fobias de los dirigentes, la competencia entre
grupos y la incapacidad panista para asumirse como un partido en el gobierno 50 . Los otros
partidos no tienen incentivos para cooperar. El PRI sigue en su crisis, en cada elección pierde
un pedazo de sus votos y en cada elección interna se hacen evidentes las rupturas que cada día
expulsan a militantes del partido por no encontrar un lugar. El perredismo se debate entre sus
grupos que se dedican a golpearse de forma permanente; la opción de una izquierda moderna
se ha desdibujado; el perredismo en el gobierno del D.F. no logra traducir el famoso proyecto
diferente contra el neoliberalismo, y se dedica a reproducir prácticas populistas y posiciones
de enfrentamiento cotidiano con el gobierno federal.
Veamos a los poderes institucionales. Ha cambiado la distribución del poder, lo cual genera
una actuación más dinámica de las partes, pero no existen los vínculos y los incentivos para
establecer el pacto y las reformas que se necesitan en una consolidación democrática. El
presidente tiene una activa presencia en los medios de comunicación y ha generado un perfil
excesivo de informar permanentemente, él y su gabinete. La estrategia de “ir al público” todos
los días tiene límites y riesgos muy claros, la volatilidad de estar en los medios no garantiza
mayor gobernabilidad y sí desgasta la figura presidencial. El Congreso de la Unión es ahora
muy celoso de su nueva liberación del Poder Ejecutivo y en el afán de marcar distancias, ha
modificado las iniciativas más importantes del presidente, como los casos de la ley indígena y
el proyecto fiscal. Al parecer se ha generado en el Congreso una suerte de coalición
50
En una reunión celebrada a fines de agosto de 2001 entre el PAN y algunos funcionarios del gabinete, la idea
que más sonó en la prensa fue el reclamo por la exclusión de más panistas en el gabinete.
51
legislativa de corte conservador que previsiblemente dominará en esta legislatura. Bajo este
supuesto, hipotéticamente no es factible esperar que de este Congreso salgan las reformas
importantes, como la reforma del Estado. El Poder Judicial y su órgano rector, la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, han tenido en los últimos tiempos una presencia muy
destacada, y la Suprema Corte se ha convertido en el árbitro del país. Ha emitido sentencias
en todos los grandes temas, desde lo electoral hasta lo laboral, pasando por lo económico.
Tenemos un país con una alternancia que se generó por la reforma de las reglas electorales, un
gobierno dividido, una estructura de los poderes con mayor autonomía, y un proceso político
con pocos márgenes para pactar las reformas y las nuevas instituciones. En el ir y venir de
todos los días se construye la historia de nuestra incipiente democracia. Lo urgente y la
coyuntura del día se comen las posibilidades de planear y hacer un proyecto de mediano plazo
y un cambio institucional. El gobierno de alternancia se dedica a conducir y operar la nave,
pero no se ven en el escenario los pactos ni los proyectos para consolidar la democracia.
Tal vez, si nos costó prácticamente 30 años lograr la alternancia en el poder y la democracia
electoral, nos lleve otros 30 años -la tarea de una generación o más- crear las instituciones
democráticas, los equilibrios económicos y la sociedad que necesita enfrentar los retos y
dilemas del siglo XXI mexicano.
52
Límites y posibilidades de la actual política social (gobernabilidad y legitimidad social de
la democracia)
Enrique Valencia Lomelí
Investigador de la Universidad de Guadalajera
El objetivo de esta presentación será discutir los retos de la política social mexicana en el
marco de la alternancia y su relación con la gobernabilidad. Lo trataremos de hacer en los
siguientes cuatro apartados: la delimitación de nuestro campo de discusión, las cargas y
posibilidades que ofrece el pasado tanto en la política social en sí misma como en su relación
con la economía, y los nuevos retos de la política social en la actual situación de alternancia.
I. Nuestro campo de discusión: política social, pobreza y gobernabilidad.
1) Nuestro presupuesto general es que la alternancia genera expectativas no sólo en el campo
democrático, sino también en el social. La sociedad espera mejorar no sólo en el ámbito de la
representación política y de las libertades ciudadanas, sino también en el ámbito de su
bienestar social (pobreza, educación, salud, ingresos). Recientemente, una encuesta de
opinión publicada por el diario Reforma (2 de julio, 2001) confirmaba esta idea y señalaba
que, a un año de las elecciones, los ciudadanos esperan también del actual gobierno la mejora
en la situación social y en los niveles de vida. El principal problema del país, destacado por
más del 30% de los entrevistados, es el del desarrollo social, por encima incluso del problema
de seguridad y criminalidad. Por supuesto, hay que señalar que la alternancia no es la solución
a todo problema; no es milagrosa ni va a resolver problemas que son seculares en México. Sin
embargo, la sociedad se ha creado expectativas de cambio en muchos dominios, y
particularmente en éste del desarrollo social.
2) Desde nuestro punto de vista, lo anterior significa que la política social no sólo enfrenta los
retos propios de su “campo”, es decir, las transformaciones necesarias para enfrentar los
grandes déficits sociales de México (pobreza creciente en los últimos 20 años, según
coinciden prácticamente todos los análisis) en el contexto de los profundos cambios
económicos, de los problemas fiscales y de las políticas salariales restrictivas de las últimas
dos décadas. La política social también enfrenta el reto de “legitimar” la democracia, la
alternancia; paradójicamente, la cuestión social se convierte en un factor importante de la
gobernabilidad.
3) El problema es que la alternancia recibe un pesado legado: la cuestión social. La misma
que generó inconformidades que se levantaron poco a poco contra el régimen del partido de
Estado; la misma que ahora puede retornarse contra el gobierno de alternancia. La famosa y
publicitada paz social lograda por el régimen post-revolucionario no fue suficiente para curar
una herida profunda de la nación: la pobreza -y su versión más aguda, la miseria o pobreza
extrema-, símbolo de los enormes límites económicos y sociales de un proyecto de sociedad
vigente durante casi todo el siglo XX. La herencia ni es nueva ni es simple; ha estado presente
desde el surgimiento mismo de la independencia mexicana hasta los diferentes gobiernos
priístas que debatían internamente qué hacer con los pobres. A pesar de los progresos
económicos (zigzagueantes), de la creación de una clase media (a veces tambaleante) y de la
construcción de una red de seguridad social (incompleta), la pobreza en el país sigue presente,
grave, imbatible, y en los últimos años creciente según la constatación de los diversos
estudios sobre la pobreza en los últimos decenios.
53
4) La alternancia misma no será milagrosa. La pregunta es cómo el gobierno de alternancia
podrá conducir a una democracia que podríamos llamar sustantiva, que permita enfrentar
eficientemente la cuestión social mexicana. La legitimidad de las urnas, valiosa en sí misma,
logro esencial del fin de siglo, no es condición suficiente para alcanzar el bienestar de los
ciudadanos. Sin embargo, una alternancia soberbia, que mire con el rabillo del ojo esta secular
problemática, se podría enfrentar tarde o temprano con cuestionamientos de legitimidad social
y con riesgos de gobernabilidad. Una alternancia sin una política social poderosa, integral, no
será sostenible. La pobreza reta a la alternancia y le advierte sobre riesgos de gobernabilidad.
5) En este sentido, la política social mexicana (y en especial las formas de combate a la
pobreza) enfrenta el enorme reto de su transformación, en busca no únicamente de la eficacia
social en el largo plazo (generación de programas sustentables financieramente, sólidos
socialmente), sino también de lograr “efectos de demostración” en el corto y mediano plazo.
Sería muy riesgoso para la gobernabilidad que las expectativas sociales generadas por la
alternancia resultaran simplemente en mayor frustración; pero también es peligrosa la
tentación de recurrir a nuevas formas de populismo.
6) La viejas políticas sociales mostraron ya sus límites y sus posibilidades. Ciertamente
lograron la creación y consolidación de un sector medio en la sociedad mexicana, que tenía la
posibilidad de recurrir a un sistema de seguridad social limitado; pero también excluyeron a
grandes sectores de la población, sobre todo en el sector rural (los indígenas y campesinos
mestizos pobres) y en algunos ámbitos del sector urbano (aquellos desplazados del trabajo
formal asalariado).
II. La carga y las posibilidades del pasado (I): Hacia la transformación de las viejas
políticas sociales.
7) La política social ha perseguido tres objetivos íntimamente relacionados: el propiamente
social (mejora en las condiciones de vida de la población), el legitimador del régimen político,
y el de apoyar al proceso económico o al modelo económico vigente. La vinculación de estos
tres objetivos se ha expresado de manera diferente en dos grandes periodos recientes de la
vida nacional: el periodo sustitutivo y el periodo de las reformas liberales. Estos tres objetivos
se aglutinaron en un pacto social (implícito), elemento central del modo de regulación
mexicano sobre todo en el periodo sustitutivo; estos tres objetivos se han expresado de forma
nueva en la ya larga etapa de las reformas de mercado, periodo que destaca por la inexistencia
de un nuevo pacto social dinámico.
8) Durante el periodo sustitutivo de las importaciones, la política social de corte universalista
fragmentado reunió con claridad estos tres aspectos: fue factor de legitimación del régimen
político fundamentalmente a través del apoyo a los sectores corporativos, fue también un
factor de impulso a la extensión del mercado interno con la consolidación de una clase obrera
y de sectores medios asalariados (el gasto social como salario indirecto), y además fue sin
lugar a dudas un factor clave para la sobrevivencia de los hogares de los trabajadores y de los
sectores medios (creación de una red social fragmentada, apoyo en subsidios a la alimentación
–precios- y a la vivienda –créditos-, generación de un sistema educativo nacional con
incorporación también fragmentada).
9) Esta vinculación funcional de la política social se expresaba tanto en la creación de un
sistema de contratación rígido como en la negociación de los aumentos salariales: éstos eran
negociados con los organismos corporativos y con los sectores empresariales a través de la
54
inflación ex post (constatada cada fin de año), para asegurar la recuperación del poder de
compra, consolidar el mercado interno e incorporar a los trabajadores asalariados a la
seguridad social a través de los contratos colectivos centrados en los grandes sindicatos.
Efectivamente, el poder de compra de los asalariados mejoró significativamente, en especial
durante el periodo 1952-1976, si tomamos en cuenta el comportamiento del salario mínimo.
10) Si bien esta política social fue implicando la creación de instituciones sociales en la época
sustitutiva, los gastos sociales en relación al PIB permanecieron en niveles modestos apenas
cercanos al 5%, hasta que en los años 70 llegaron a superar el 7% y acercarse al 8%. México
quedaba lejos de las recomendaciones de instituciones internacionales, como la UNESCO, en
relación al gasto social: por ejemplo, en los años 70 apenas se llegaba a un gasto educativo del
3.5% del PIB (1979). No era de extrañar, por tanto, el freno en el incremento de la cobertura
del sistema de seguridad social, la creación de instituciones débiles en el campo de las
pensiones, y la inexistencia de instituciones de atención al desempleo.
11) Esta vinculación funcional tenía así serios riesgos de conflictividad social, debido a que
excluía a sectores importantes de la sociedad: en especial a los sectores del campo no
beneficiados por la reforma agraria o afectados por el proceso de industrialización, y a los
sectores asalariados del sector informal no incorporados a ninguna forma de negociación ni a
la red de seguridad social. Se había generado así todo un sistema de regulación de la cuestión
social, y en específico de la pobreza, que impedía la explosión desordenada de los problemas
de gobernabilidad; en esta forma de regulación intervenían el incremento o simple
mantenimiento de la cobertura en la seguridad social, el aumento de los salarios durante
varios decenios, el gran fenómeno migratorio hacia los Estados Unidos, la generación de
mecanismos de asistencia social y, en caso de ser necesaria, la represión selectiva de los
inconformes sociales. Pero el sistema llegaría a sus límites en algunos periodos destacados.
12) A partir de 1977, la vinculación funcional de la política social con el modelo de desarrollo
sustitutivo inicia una fase de acumulación de conflictos, dado que los salarios empiezan a ser
negociados con la inflación ex ante (es decir, la inflación anual esperada y calculada al inicio
de cada año), que casi invariablemente resulta menor que la inflación ex post (el aumento de
precios anual real, constatado cada diciembre); de esta manera, desde 1977 comienza la fase
de caída del poder de compra de los salarios reales (especialmente de los mínimos, y en
menor medida de los contractuales y de ol s manufactureros). Además, desde los años 80 la
capacidad de generación de empleo formal se agota, lo que genera serios problemas de
legitimidad social y de reproducción de los sectores trabajadores (caída del salario, freno a la
población asegurada); esta situación se agudiza con la caída del salario indirecto (gasto social
por persona), debida al periodo de ajustes presupuestarios drásticos del sexenio de Miguel De
La Madrid Hurtado. El universalismo fragmentado no podía ya aspirar a ampliarse aún más y
a minimizar el carácter fragmentario. Sin embargo, aunque la política social no pudo
continuar siendo el impulso decisivo del mercado interno, el stock acumulado de instituciones
sociales (educación, salud) de los años de la ISI, sirvió de amortiguador de la crisis social de
los años 80. Además, la crisis de legitimidad social debía enfrentarse con nuevas políticas o
con el reimpulso de las viejas políticas: el régimen eligió la búsqueda de legitimación a través
de las políticas más focalizadas. A estos límites del universalismos fragmentado responden
desde los años 70 los diferentes programas de combate a la pobreza que fueron creándose
paulatinamente (Pider, Coplamar, Sam, Fonahpo y otros más, hasta llegar a Pronasol). Se
completa así el sistema de regulación mexicano frente a la pobreza. Pero el balance en los
años 90 era severo: la pobreza seguía creciendo a pesar de los programas dirigidos hacia los
55
pobres, en el marco de las grandes crisis económicas, en especial las de 1982, 1987-88 y
1994-95.
13) Con varios años de retraso, entonces, las políticas sociales entran en la fase de reformas a
la mitad de los años 90. Las políticas económicas habían cambiado claramente de orientación
desde mediados de los 80 (apertura comercial, ingreso en el GATT); sin embargo, las
reformas en profundidad de todo el sistema de política social no comienzan hasta la segunda
mitad de los años 90: el objetivo fue ajustar las políticas sociales hacia una mayor orientación
de mercado, hacia una “liberalización” de las mismas. Los reformadores de mercado
sostenían que una reforma mejoraría la situación social y haría más eficiente el combate a la
pobreza. En este sentido, la reforma del sistema de pensiones apunta hacia la
individualización de las cuentas de retiro y hacia una consolidación de la privatización del
sistema financiero; la reforma del seguro social se dirige hacia la coexistencia de diferentes
sistemas de salud, más acordes con la capacidad adquisitiva de los asegurados y con la
polarización de la escala salarial: un sistema “pobre” (para el que incluso se abarata el
ingreso) que servirá a los trabajadores con menores ingresos, y un sistema subrogado que
permitirá la incorporación del sector privado y servicios de más calidad y más costosos para
los trabajadores con mayores ingresos; la reforma del sistema de atención a la pobreza
extrema, con la creación de Progresa, que apunta hacia el abandono de la política de subsidios
a la oferta (abandono de los apoyos a precios subsidiados, por ejemplo Conasupo y el control
de precios de alimentos) y el paso hacia los subsidios a la demanda, a través de la focalización
sofisticada que busca el desarrollo del capital humano (atención a algunas necesidades
alimenticias, educativas y de salud de los pobres extremos).
14) La búsqueda de bienestar por parte de las políticas sociales tenderá, pues, hacia un
carácter fragmentado de nuevo cuño (focalización); la búsqueda de legitimidad social
difícilmente pasa por los sectores corporativos masivos y se dirige a individuos o a sectores
corporativos “privilegiados” (pensiones individuales, seguro subrogado); y la búsqueda de
consolidación del nuevo proceso económico se dirige al apoyo del sistema financiero (ahorro
forzoso) y del desarrollo del capital humano de los pobres extremos. Las políticas salariales
son abandonadas como factor de vinculación entre la política económica y la social; en teoría,
la política salarial deberá ser “liberalizada” y deberá ser considerada como una política
amigable con el mercado, pero en los hechos continuará como fuertemente controlada para
apoyar el modelo de competitividad (exportaciones más bien intensivas en mano de obra). En
los hechos, con sus vaivenes, los salarios reales han continuado sin recuperarse (el salario
mínimo sobre todo: representa en 2001 apenas una cuarta parte del salario de 1976).
III. La carga y las posibilidades del pasado (II): politica social y política económica.
15) Sin la coherencia entre la política económica y la política social, el combate a la pobreza
no será posible. La política social puede buscar atender a la población en situación de riesgo
social y evitar un mayor empobrecimiento a través de los sistemas de salud, educación y
vivienda, mientras que la política económica puede privilegiar, como lo ha hecho en el último
cuarto de siglo, el control salarial para sofocar la demanda y frenar la inflación. Mientras por
un lado se combate la pobreza, por el otro se fabrican pobres. Esta contradicción es también
evidente si se analizan los métodos para competir. Cómo competir y cómo combatir la
pobreza, no son dos preguntas extrañas con respuestas alejadas. A estas preguntas tiene que
responder la alternancia si quiere ser sostenible. En el contexto de una economía cerrada, el
impulso a la competitividad externa del aparato productivo nacional no es un objetivo central
de la política económica. Ello genera el sesgo anti-exportador de las economías nacionales.
56
En cambio, en un contexto de economía abierta, el objetivo de impulsar la competitividad se
convierte en un elemento central; aún más, en el marco de políticas competitivas coincidentes
de varios países, este objetivo tenderá a reforzarse. Este último es el caso en los decenios
recientes, cuando las políticas de ajuste y de reestructuración económica han promovido a
escala mundial la apertura económica y la promoción de las exportaciones. Las políticas de
ajuste han desencadenado una feroz batalla por ganar mercados. En los últimos quince años
nuestra respuesta como sociedad ha sido competir con políticas efímeras como las políticas
salariales restrictivas o las devaluaciones competititivas cuando se revelaban necesarias; y
enfrentar la pobreza con políticas de corte compensatorio sin un programa profundo de
consolidación y ampliación del sistema de seguridad social. La política de competitividad ha
generado en los últimos años un país extraordinariamente exportador, pero socialmente
endeble. México industrial, nuevo actor en los mercados internacionales; México social, vieja
y redundante sociedad polarizada.
16) La pregunta es si la alternancia creará un clima político favorable al cambio de esquema
competitivo y al cambio en las prioridades económicas frente a la inflación, lo que impulsaría
una nueva relación entre política económica y política social. La tarea no es fácil y se requiere
un manejo sólido y pragmático de las principales variables de la política económica tomando
en cuenta la relación persistente en los últimos años entre tipo de cambio, productividad y
salarios, además de la insuficiencia estructural de la economía mexicana (déficit externo
estructural). Sin embargo, si el gobierno de alternancia prefiere mantener las políticas de
competitividad vigentes, en el marco de nuestro déficit externo creciente, la economía no
superaría la recurrencia a las crisis devaluatorias y a una política social de mero corte
compensatorio; la política salarial, desarticulada de la política social, contribuiría de nuevo a
empobrecer a sectores importantes de los trabajadores mexicanos. Las viejas heridas sociales
de la nación no harían sino reabrirse y generar problemas serios de legitimidad e incluso de
gobernabilidad entre los sectores perdedores. La alternancia sin sustentabilidad social no sería
tampoco sustentable políticamente.
IV. Los retos de la política social para la gobernabilidad en el marco de la alternancia.
17) El escenario es complejo; los retos también. En un país como México, la pobreza es punto
nodal de atención de la política social; el problema es que esta última fue usada durante
muchos sexenios como soporte alternativo a la legitimidad electoral; recientemente como
tapón insuficiente de los límites de la política económica. Las acciones frente a los pobres
paradójicamente deslegitimaron muchas veces las políticas sociales. En diversos análisis o en
la percepción de miles de ciudadanos la política social huele y sabe a rancio. Por ello una de
las discusiones presentes es cómo reconstruir o reformar las políticas de combate a la pobreza
y para ello hay muchas concepciones: desde la idea de instrumentos políticos para preparar las
elecciones en regiones en peligro para el partido gobernante (uso electoral del presupuesto
social, actividad tradicional que puede renacer), hasta la propuesta economicista de
compensación de los defectos del mercado o de las políticas económicas; o desde la práctica
caudillista de las acciones clientelares para mejorar la imagen del jefe máximo local, regional
o nacional, hasta la concepción más integral de acciones de Estado que buscan asegurar un
piso social básico para todos y la vigencia de los derechos sociales. Las acciones
"electoreras", economicistas o clientelares han mostrado sus serios límites tanto desde el
horizonte democrático como desde la eficacia económica y social. La alternancia requiere de
políticas integrales, en coherencia con una política económica eficaz, pero de contenido social
y no creadora de más pobres; sin una política social integral coordinada con una política
57
económica de este tipo, la pobreza se convertirá de viejo reclamo en renovada crisis de
legitimidad.
18) Al inicio del periodo de alternancia, no queda claro aún el nuevo rumbo (o la continuidad)
de las políticas sociales y su relación con las políticas económicas. Pareciera que lo que
predomina es la inercia en las instituciones sociales, sin un proyecto claro de consolidación de
la red de seguridad social, en parte debido a la incertidumbre en cuanto a la reforma fiscal y a
la debilidad en los ingresos fiscales (de los más bajos entre los países de la OCDE).
Actualmente se encuentran en debate diversas posibilidades, que podrían resumirse en los
siguientes proyectos:
a) Un proyecto coherente con la reforma de mercado de la política social iniciada
en el periodo de Ernesto Zedillo y que implicaría ampliar y completar las
políticas de transferencias de recursos directos a los pobres, como el Progresa,
impulsar la inversión en infraestructura privada en el Sur-Sureste, y buscar la
resolución de los problemas financieros del IMSS y el ISSSTE. En este
proyecto de política social no está incluida la cuestión salarial. Este proyecto
cuenta con un fuerte apoyo teórico del Banco Mundial. El problema de este
proyecto es que difícilmente superaría la nueva fragmentación implícita en la
política social vigente.
b) Un proyecto de transformación de la política social que busca romper la
dualidad de la vieja política social que dejaba fuera a grandes sectores de la
población, que propone objetivos de trabajo y desarrollo productivo (crear
empleos, mejorar salarios –un 34% en el sexenio), que impulsa la
microeconomía social (microempresas, empresas sociales, instituciones de la
banca social, acceso al financiamiento crediticio, acceso al capital de riesgo,
entre otros elementos) y que intenta una gran movilización social y de recursos
para enfrentar los altos índices de pobreza en México. El problema de este
proyecto es su inadecuación con los elementos centrales de la política
económica vigente. Transformar la política social en el sentido propuesto en
este proyecto implicaría resolver algunas contradicciones con la política
económica (por ejemplo, en el tipo de competitividad efímera y la propuesta de
dinamismo salarial).
c) Es de destacar la ausencia de un proyecto panista o emanado de sectores
panistas acerca de la política social. La preocupación central por la transición
política tomó a los panistas por sorpresa en el campo social, sin una propuesta
sólida en este sentido.
19) La falta de proyecto sólido de transformación de la política social y de combate a la
pobreza, podría llevar a la inercia, lo que no es un escenario muy prometedor. La inercia
significaría no resolver durablemente (o no encaminarse hacia ello) el problema de la pobreza
y de la debilidad del sistema de seguridad social en México. El sistema de regulación social
frente a la pobreza ya ha mostrado sus límites en el México de fin de siglo; en el inicio de una
nueva etapa democrática, el nuevo gobierno podría enfrentar problemas de legitimidad social
acentuados por las expectativas no cubiertas. Frustración e inercia social podrían conducir a
problemas de gobernabilidad.
58
BIBLIOGRAFÍA.
Hernández Laos, Enrique, La competitividad industrial en México, México: UAM-Plaza y
Valdés Editores.
Chamboux-Leroux, Jean-Yves (2000), “El desequilibrio y la deuda externa como limitantes al
desarrollo” en Renglones, No. 47, Vol. 15, págs. 54-68.
Valencia Lomelí, Enrique (1996), Deux ajustements, deux trajectoires: les politiques
d’ajustements de la Corée du Sud et du Mexique, Tesis de Doctorado en Economía, París:
Universidad de París VII.
Valencia Lomelí, Enrique, y Aguirre Reveles, Rodolfo (1998), “Discursos, acciones y
controversias de la política gubernamental frente a la pobreza” en R. Gallardo y J. Osorio, Los
rostros de la pobreza, Tomo 1, Guadalajara: Iteso-Uia, págs. 27-99.
59
Comentario de las ponencias
Guy Hermet
Investigador del Instituto de Estudios Políticos de París
No es sorprendente que el PAN, el partido del presidente Fox, no tenga un programa social.
En realidad, el presidente Fox, y esto se ha sugerido pero hace falta insistir, se impuso como
candidato a la presidencia. Ganó las elecciones prácticamente solo y, en un principio, más
bien contra la voluntad de su partido. Ello explica que el PAN no haya estado preparado para
presentar una política social, un programa social, e incluso que no haya estado preparado
quizás para gobernar, desde el punto de vista de los conocimientos técnicos necesarios sobre
muchas cuestiones.
Por otra parte, creo que ello perfila el marco general de lo que hablamos. Se utilizan muchas
palabras: transición, alternancia, democracia, como si todas ellas fueran sinónimas. Sin
embargo, una transición no es en absoluto una alternancia. El Dr. Aziz ha utilizado a menudo
esta palabra, y estoy totalmente de acuerdo con él, por cierto, sobre las restricciones que
precisamente hacía de ella, pero creo que es necesario insistir: una transición, en general, es
una operación dirigida por un grupo de actores, de gente, de responsables, que tienen un plan
para ir de un punto a otro, para pasar de un cierto régimen a otro. Ese régimen inicial puede
ser, por ejemplo, una dictadura militar, una dictadura civil o una semi-dictadura. Este último
era un poco el caso en México, y recordemos que Vargas Llosa llamaba a México, al régimen
mexicano, “la dictadura perfecta”. En una transición hay un grupo de gente que se propone,
durante un periodo de tiempo indeterminado, pasar de un régimen a otro. Y en México yo
creo que sucedió otra cosa. Quizás mis colegas mexicanos me contradirán, pero en mi opinión
ningún actor importante, desde luego no los actores del PRI, pero tampoco los grandes actores
del PRD ni del PAN, con la excepción de Vicente Fox, querían modificar considerablemente
el sistema, pasar de un régimen a otro. Lo que querían era participar en el régimen, ser
admitidos en el régimen más o menos tal como éste existía en el fondo, aunque sin que
siguiera siendo ese régimen de monopolio del PRI. Así pues, una transición es algo distinto,
ya que en México nadie, aparte de algunas individualidades como sin duda el Sr. Fox, se
proponía verdaderamente transformar el régimen.
El Sr. Aziz hacía esta pregunta: ¿cuándo comienza la transición y cuándo termina? No se sabe
muy bien cuándo comienza y, en todo caso, quizás no ha terminado. En realidad, jamás ha
comenzado, porque el PRI, el Partido Revolucionario Institucional, se proponía liberalizar el
sistema y no democratizarlo. Liberalizarlo para que fuera más sólido, modernizarlo en un
cierto sentido, por así decirlo. Se produjo así, en primer lugar, la liberalización económica, el
paso de una gesticulación si ustedes quieren un poco socialista a eso que en América Latina se
llama liberalismo o neoliberalismo. Después se hizo la liberalización política, por círculos, o
por arenas, como se dice también. Liberalización política que ha consistido justamente en
dejar a la oposición ganar ayuntamientos, estados, y escaños en el parlamento. Incluso hubo
sorpresas desagradables, como cuando la oposición ganó en el Distrito Federal, aunque en
este caso no se sabía muy bien si era realmente la oposición, porque el PRD de hecho
provenía del PRI. De tal forma que estamos ante una situación muy particular en México: no
se produjo una transición sino una liberalización, que después efectivamente desembocó en
una alternancia con la llegada de Fox al poder, de otro equipo, de otro espíritu. Fue todo lo
contrario de una transición. Se trató de una alternancia, de una democratización de un solo
golpe, lo cual puede ser a veces catastrófico, ya que más vale quizás que se haga lentamente.
¿Cuál es la relación de todo esto con esa otra palabra que se ha utilizado, gobernabilidad?
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En primer lugar, me gustaría contribuir a clarificar un poco las cosas sobre el concepto de
gobernabilidad. El concepto de gobernabilidad es muy antiguo, y privilegiaba al comienzo la
noción de gobierno. ¿Cuál es el significado original de gobernabilidad? Se trataba de saber si
un gobierno podía gobernar un país, y existía entonces aquella fórmula tan utilizada: “este
país es ingobernable”. El general De Gaulle decía de Francia: “este país es ingobernable”; y
también decía de Brasil: “este país no es serio”, lo que significaba que era un país
ingobernable como Francia. Después se mezclaron las cosas, porque existe toda otra noción
que se introdujo a dos niveles, en dos esferas diferentes.
En primer lugar, hoy existe un nuevo “régimen internacional”. La noción de gobernanza,
«governance» en inglés, es una noción que describe un régimen internacional donde los
Estados soberanos ya no pueden hacer y deshacer a su antojo como antes. Nos encontramos
dentro de un sistema de conducción de los asuntos nacionales e internacionales que está de
hecho más o menos determinado por juegos de actores muy diversos. Hace falta introducir al
respecto la teoría de los juegos. El nuevo régimen internacional está determinado por juegos
entre los gobiernos nacionales, las organizaciones internacionales, las grandes organizaciones
financieras internacionales como el Banco Mundial, etc. Es un juego determinado por flujos
financieros, por flujos ideológicos como el islamismo, por las multinacionales, y por otros
muchos factores. Así pues, la gobernanza actual es eso, un régimen internacional. Pero esta es
la primera esfera, y yo he mencionado una segunda esfera.
Dentro de las democracias, suele decirse, normalmente las decisiones se tomaban por
mayoría, y la mayoría se suponía que representaba el interés general. Esto podría discutirse,
pero de hecho eso se decía, que las decisiones se tomaban de esa forma y después el gobierno
las aplicaba. Claro, era el gobierno el que tenía la mayoría, el que tomaba las decisiones y
después decía a su mayoría en el parlamento que las adoptara. Pero se dieron cuenta cada día
más de que este mecanismo se deterioraba; ya no había interés general, sino que había un gran
fraccionamiento del interés en el seno del país, de la región, y hacía falta llegar a
compromisos. A partir de este momento, se pusieron en marcha procedimientos de consulta,
que se han vuelto cada vez más deliberativos, no oficialmente pero cada vez más decisorios, y
dirigidos, además, conducidos por un Estado que se conforma con ser simplemente mediador,
un árbitro, con sus funcionarios. Este proceso generó una paradoja: ahora el alto funcionario
es más democrático quizás que el diputado electo. El alto funcionario consulta más.
Corresponde mejor al esquema de la nueva gobernanza globalizada. Como ustedes ven,
gobernabilidad y gobernanza no son la misma cosa.
Creo que en el caso de México, todos los argumentos que desarrollamos se refieren en general
a la gobernabilidad –es decir, ¿puede el gobierno gobernar el país?- y, sólo en algunas
ocasiones, a la gobernanza de veras; así, al tratar de la política económica que el gobierno del
presidente Fox puede llevar a cabo, ya que dicha política está completamente condicionada
por el nuevo “régimen internacional”.
Quisiera añadir un par de cosas a este respecto. El asunto de la gobernanza es bastante
divertido, si ustedes me permiten la falta de respeto. El año pasado los traductores de la ONU
en Nueva York tenían que traducir un documento en inglés titulado “gobernability and
governance” y primero lo tradujeron al español por “gobernabilidad y gobernabilidad”.
Naturalmente, esta solución no era en absoluto satisfactoria, y he aquí que uno de los
traductores españoles, un buen “gachupín”, consultó el diccionario de la Real Academia, una
edición antigua, y descubrió el término “gobernanza”. Es un término que existe en español,
como existe en portugués, como existía en francés. Es un término del siglo XVII, sinónimo de
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la técnica de gobierno; se decía también “policía”, aunque esta policía no era la de la sirena en
el techo sino el buen gobierno, y se decía también el cameralismo.
Finalmente, para tratar de comprender un poco mejor la situación de México, me voy a referir
al tema que ha abordado el Dr. Enrique Valencia en su exposición: la política social, la
democracia social, sustantiva. Aquí nos movemos en un terreno minado. Si realmente hubo
una transición en México, algo similar a lo que sucedió en España, en Chile, o en Brasil,
entonces podría producirse una situación parecida: durante la transición se consideró que era
necesario primero estabilizar la democracia, consolidarla como sistema o procedimiento de
gobierno. Después se verá si se puede hacer algo más, es decir, una democracia más social,
más sustantiva, pero mientras tanto se puede decir a la gente: “durante algunos años, no
esperen milagros, ya que primero hace falta construir el sistema que será más transparente,
democrático, y que permitirá después hacer cosas”. Pero esta situación no puede producirse en
México. Lo que pasó realmente fue que la democracia cogió a México por sorpresa y de
golpe; de tal forma que en su caso no es posible decir: “bueno, que nos dejen cuatro o cinco
años, porque vamos a estabilizar, a consolidar el sistema, a llegar al fin de la transición”.
Otro punto relacionado. Una transición se acaba cuando todos los actores están de acuerdo
sobre las reglas del juego: que ya no van a llamar a los militares para dar un golpe de estado,
que los que son de izquierda no van a organizar manisfestaciones multitudinarias en lugares
públicos para desestabilizar todo o provocar huelgas generales. Así pues, están de acuerdo en
no abusar de estos medios, pero para que pueda existir semejante acuerdo o pacto, porque
aquí se ha hablado de pacto, hace falta estar en transición. Pero si todo se produce en una
forma súbita, tratar de negociar el pacto después es muy difícil, sobre todo cuando el
terremoto hirió sin previo aviso a todo el aparato de contención social del anterior régimen: a
los sindicatos corrompidos, los sindicatos oficiales o de Estado. Agrego esta especie de
anécdota: el Dr. Aziz mencionó al presidente Sanguinetti, el presidente de Uruguay en el
momento de la vuelta de este país a la democracia, al decir que quería “armonizar la
impaciencia” (me imagino que querría decir “calmar, terminar con la impaciencia”). ¿Saben
ustedes qué había hecho para preparar esta transición el presidente Sanguinetti, de acuerdo
con los militares, con el almirante Medina que tenía el poder? Hicieron volver a los
comunistas del exilio, un año y medio antes, para que creasen de nuevo los sindicatos, para
que el gobierno democrático tuviese interlocutores, y pudiesen “calmar la impaciencia” de los
trabajadores, que habían visto disminuir un 50% su salario desde hacía cinco o seis años. Esto
fue un trabajo de artista, pero no es posible algo semejante en México. Discúlpenme por ser
tan directo.
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Comentario final
Carlos S. Milani
Programa MOST
No es tarea fácil hacer una síntesis en cinco minutos de lo que hemos escuchado aquí esta
tarde. En general, podría decirse que las ponencias y los debates de esta mesa redonda nos
muestran que el fenómeno de la globalización -en el caso de México su integración regional a
través del Tratado de Libre Comercio-, produce un impacto sin precedentes en la democracia:
en las estructuras de poder, como decía el Dr. Aziz, o en la formulación de políticas públicas
para el desarrollo social, como señalaba el Dr. Valencia.
De este fenómeno, demasiado complejo para ser abarcado de manera completa en una
síntesis, quisiera destacar dos dimensiones, que me parece que cortan transversalmente las
cuatro ponencias que fueron hechas esta tarde.
En primer lugar, quisiera señalar el hecho de que hoy en día, en el contexto de las
transformaciones sociales contemporáneas, ya no es posible concebir lo político en términos
tradicionales: lo político abarca más que el Estado y más que el Gobierno. En segundo lugar,
hay que tener en cuenta que la sociedad es bastante más amplia que la sociedad civil, que esta
sociedad civil es a su vez más amplia que las ONGs, y que éstas constituyen asimismo un
universo más grande que la mera filantropía. La Dra. Blanco ha proporcionado algunos
elementos de reflexión bastante interesantes al respecto.
Los análisis de esta tarde nos enriquecen y son de gran valor para el Programa MOST, y yo
destacaría tres puntos principales de interés para nuestro Programa:
En primer lugar, nos parece fundamental la cuestión del análisis crítico de los sentidos de las
palabras, de los términos, cuestión a la que hizo referencia el Dr. Hermet en su exposición.
Nos parece esencial, no por el mero placer de realizar estudios semánticos o lingüísticos, sino
porque resulta realmente necesario clarificar algunos términos, ya que existe un riesgo
bastante grande de manipulación e instrumentalización ideológica en su utilización. Es el
caso, por ejemplo, de la palabra “governance”, que pudiera remitirnos a procesos políticos
completamente diferentes, algunos incluso que pretenden no ser ya políticos y tampoco
históricos. El debate semántico enriquece por tanto nuestro trabajo.
El segundo punto, que es justamente el análisis crítico que intentamos desarrollar en el ámbito
del Programa MOST, es el análisis de los procesos y actores de esta gobernancia o
gobernación (en portugués, en Brasil, utilizamos hoy en día el término “gobernança”), que
nos remite al análisis de la conflictualidad de las transformaciones sociales. Y es que, a
grandes rasgos, puede decirse que los análisis basados en una ética de mercado de la
gobernanza han intentado sacar, abstraer de los procesos políticos, toda la conflictualidad que
es inherente a los procesos históricos. Así pues, para nosotros es tremendamente importante en nuestros análisis, en las redes que animamos y coordinamos en el Programa-, recuperar la
dimensión conflictual, conflictiva, de las transformaciones sociales en general.
Un tercer y último punto que me parece importante destacar es que la UNESCO no es una
universidad y que, por tanto, para nosotros es también tremendamente importante concebir el
enfoque de la gobernanza como un medio de entender las relaciones que se establecen entre
producción de ciencias sociales por un lado, y formulación de políticas públicas por otro. Para
evitar así un análisis que pudiera ser demasiado lineal. Se trata de observar un problema
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social, definir el problema científico a partir de este problema social, y montar un equipo de
investigación que proponga resultados que resulten en políticas públicas más convenientes y
adecuadas. El proceso de análisis de las relaciones entre los que producen conocimientos y los
que eventualmente los utilizan en políticas públicas es muy complejo, y creo que los ejemplos
que fueron dados aquí esta tarde contribuyen a arrojar un poco más de luz sobre este tipo de
análisis.
Finalmente, quisiera concluir informándoles que el Programa MOST tiene la intención de
seguir organizando este tipo de debates, con otros contextos sociogeográficos y otros
subtemas, dentro de ese tema principal que venimos desarrollando en el Programa: la
gobernanza democrática o la democracia en los procesos políticos de desarrollo en general.
Muchas gracias.
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