Informe del Secretario General de la UNCTAD a la XIII UNCTAD

UNCTAD(XIII)/1
Informe del Secretario General de la
UNCTAD a la XIII UNCTAD
La globalización orientada al desarrollo: hacia vías de
desarrollo sostenibles e incluyentes
Naciones Unidas
Nueva York y Ginebra, 2011
GE.11-52275 (S)
010212
060212
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Índice
Página
Un mundo al revés ....................................................................................................................................
A.
Adiós a la globalización impulsada por las finanzas .............................................................
5
B.
El futuro ya no es lo que era ..................................................................................................
6
C.
Paso a la globalización orientada por el desarrollo................................................................
7
La globalización impulsada por las finanzas y sus límites.............................................................
10
A.
Introducción...........................................................................................................................
10
B.
Aspectos relacionados con el desarrollo................................................................................
12
C.
El surgimiento de una globalización impulsada por las finanzas ..........................................
15
1.
Financiarización ............................................................................................................
16
2.
Crecimiento impulsado por la deuda.............................................................................
21
3.
Ciclos, perturbaciones y crisis.......................................................................................
26
D.
Comercio, tecnología y empresas transnacionales.................................................................
29
E.
Interrupción del desarrollo.....................................................................................................
38
F.
La recesión actual ..................................................................................................................
46
G.
Trastornos futuros..................................................................................................................
48
El restablecimiento del equilibrio de la economía mundial mediante un desarrollo
sostenible e incluyente ...................................................................................................................
51
A.
Introducción...........................................................................................................................
51
B.
El desarrollo incluyente y el reto de la inversión...................................................................
52
C.
La política comercial, tecnológica e industrial ......................................................................
60
D.
Los Estados desarrollistas......................................................................................................
64
E.
De la protección social al desarrollo incluyente ....................................................................
69
F.
Un nuevo acuerdo mundial....................................................................................................
74
1.
Control del sector financiero .........................................................................................
76
2.
Orientación del comercio y la inversión hacia el desarrollo .........................................
84
3.
Gestión de las nuevas amenazas....................................................................................
90
4.
Cuestiones relativas a la gobernanza.............................................................................
93
Nuevas alianzas en el Sur ......................................................................................................
94
La política económica del desarrollo .............................................................................................
100
A.
Hacia un nuevo consenso sobre el desarrollo ........................................................................
101
B.
Normas y valores...................................................................................................................
103
C.
El papel de la UNCTAD........................................................................................................
105
Bibliografía ...............................................................................................................................................
108
I.
II.
G.
III.
2
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Un mundo al revés
1.
En mi informe a la XII UNCTAD (TD/413), advertí de que, pese al auge mundial
sin precedentes vivido en los cinco años anteriores, había importantes riesgos y
vulnerabilidades que ponían en peligro las perspectivas de crecimiento y podían frenar los
avances hacia una alianza mundial para el desarrollo más equitativa y efectiva. En
particular, señalé que "poner en primer plano la cuestión de la liberalización de los
mercados y los precios flexibles ha resultado insuficiente a la luz de los complejos retos
que plantea la nueva generación de la globalización".
2.
En ese momento, nadaba contra la corriente del pensamiento convencional. Aunque
había nubes en el horizonte económico, en particular el mercado de la vivienda en los
Estados Unidos y las (estrechamente relacionadas) preocupaciones por los desequilibrios
mundiales, las previsiones coincidían en augurar un buen clima económico, sustentado por
la solidez de las variables fundamentales del mercado. De hecho, cuando elaboré el
informe, el Fondo Monetario Internacional (FMI) estaba mejorando sus proyecciones del
crecimiento mundial.
3.
Retrospectivamente, considero que en mi informe subestimé la gravedad de los
desequilibrios mundiales. La fuerte subida de los precios de los alimentos fue un indicio
anticipado de que la economía mundial no funcionaba. Las primeras señales de peligro
aparecieron durante la conferencia de la UNCTAD en Accra, cuando los precios de los
cereales, la soja y el arroz alcanzaron máximos históricos. En los meses siguientes hubo
nuevas subidas que provocaron disturbios políticos en varios países. Había también
preocupación por el precio del petróleo, que había superado los 100 dólares de los Estados
Unidos por barril, lo que suscitaba inquietudes inflacionarias y podía provocar tensiones
geopolíticas.
4.
Las turbulencias financieras comenzaron en agosto de 2007 y el colapso de Northern
Rock en febrero de 2008 y de Bear Stearns en marzo de ese mismo año puso de manifiesto
la existencia de graves tensiones en los mercados financieros. Las preocupaciones por los
préstamos de alto riesgo concedidos en el mercado de la vivienda de los Estados Unidos se
intensificaron a mediados de 2008. Pero fue la quiebra de Lehman Brothers en septiembre
la que desencadenó una crisis que pocos habían previsto o incluso imaginado, revelando la
fragilidad financiera mundial en toda su magnitud. Los mercados de crédito se congelaron y
los precios de las acciones se desplomaron. Importantes instituciones financieras quebraron
y muchas otras acudieron a sus gobiernos en busca de ayuda. La rapidez del contagio fue
vertiginosa, y la sensación de pánico en los mercados financieros y entre los encargados de
la formulación de políticas era palpable.
5.
La primera enseñanza que se debe extraer de la crisis es que dejar que los mercados
se autorregulen es tan ineficaz como costoso. El rescate de las instituciones financieras ha
costado ya billones de dólares y, pese a la adopción de medidas fiscales y monetarias sin
precedentes, la economía mundial ha experimentado su primera contracción desde la Gran
Depresión. Se estima que entre 2008 y 2010 se perdió un 10% de la producción mundial y
se destruyeron decenas de millones de puestos de trabajo; según las estimaciones de la
Organización Internacional del Trabajo, actualmente hay 200 millones de desempleados en
el mundo. La situación afectó incluso a las comunidades que menos se habían beneficiado
durante los años de auge: a causa de la crisis, el número de personas que viven en la
pobreza extrema aumentó entre 50 y 100 millones.
6.
Una segunda enseñanza es que, cuando un gran número de economías colapsan de
una manera tan dramática, tiene que haber habido deficiencias y fragilidades de fondo que
los encargados de la formulación de políticas no vieron o ignoraron antes de la crisis. Nadie
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duda del impulso creativo de las fuerzas del mercado, pero la búsqueda privada de
beneficios a corto plazo puede dar lugar a insuficientes inversiones productivas y
concentrar los beneficios en unos cuantos privilegiados. Los riesgos son particularmente
graves cuando los mercados financieros se desvinculan de la economía real, asociando la
creación de riqueza a la rápida acumulación de deuda y el aumento de los precios de los
activos, en lugar de la mejora constante de la productividad y el aumento de los ingresos, y
canalizando la innovación hacia la ingeniería financiera, en lugar del progreso tecnológico.
Una estrategia de crecimiento de ese tipo tiene probabilidades de no ser ni estable ni justa.
7.
Una tercera enseñanza es que, cuando la situación se viene abajo, el Estado es la
única institución capaz de movilizar los recursos necesarios para hacer frente a los peligros
graves y sistémicos. La idea de que el Estado-nación de alguna manera ya no tenía utilidad
en un mundo sin fronteras nunca fue muy seria. Dada la importancia fundamental del
Estado para establecer un contrato social incluyente y reforzar la política participativa, es
imprudente y poco realista reducir u obviar su papel en la gestión de la evolución y el
cambio del panorama económico. La tendencia más preocupante de los últimos años ha
sido la creciente capacidad de los mercados financieros de poner las políticas y los recursos
públicos al servicio de sus propias necesidades e intereses —lo que llevó a un antiguo
economista jefe del FMI a advertir contra un "golpe sigiloso"— incluso después de la crisis.
8.
Pese a que se ha iniciado una recuperación provisional, los desequilibrios surgidos
durante el período de auge anterior, en particular en los países avanzados, han resultado
muy difíciles de subsanar. El sobreendeudamiento privado sigue siendo una carga para
muchos países, y el efecto combinado de los rescates financieros y la recesión ha
aumentado los déficits públicos, desencadenando crisis de la deuda soberana en algunos
países y paralizando la recuperación en otros. La creación de empleo se ha ralentizado en
todo el mundo, lo que ha acrecentado la amenaza de que aumente el desempleo y el
espectro de que se adopten medidas proteccionistas. Esto nos lleva a la cuarta enseñanza
que se debe extraer de la crisis, a saber, que en un mundo interdependiente no cabe esperar
que los países hagan frente a las amenazas y los desequilibrios desestabilizadores por su
propia cuenta. Y, sin embargo, todavía no se ha adoptado ninguna estrategia eficaz de
reequilibrio a nivel multilateral. La reacción inicial a las crisis alimentaria y financiera fue
rápida: se movilizaron importantes recursos en ambos frentes y se mejoró la coordinación
en materia de políticas, y hasta ahora se ha conseguido mantener controladas las medidas
proteccionistas. Sin embargo, no se han realizado las reformas necesarias para impedir que
la crisis se repita. Durante el período de transición resultante, la carga de los ajustes se ha
trasladado a unas finanzas públicas y domésticas que ya no dan más de sí, poniendo cada
vez más en peligro la paz y la estabilidad sociales.
9.
Ni el FMI ni el Banco Mundial, que abandonaron su razón de ser inicial por los
cantos de sirena de los mercados financieros no regulados, han sido capaces de dar una
visión de la economía mundial después de la crisis que sea acorde a las nuevas realidades
económicas y políticas. Esta incapacidad indica una mayor laguna en la gobernanza
mundial. La Ronda de Doha para el Desarrollo se acerca rápidamente a su décimo
aniversario y aún no se ha completado, en el modo en que se había previsto inicialmente.
Los avances en la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero se han
estancado ante la imposibilidad de alcanzar un acuerdo general en Copenhague.
Finalmente, ya antes de la última crisis parecía difícil alcanzar los Objetivos de Desarrollo
del Milenio: ahora, su logro para 2015 es solo una posibilidad remota. Resulta revelador
que, cuando la situación económica era mejor, no pudiera destinarse ni siquiera una
pequeña proporción de los recursos utilizados luego para rescatar a las instituciones
financieras consideradas "demasiado grandes para quebrar" al desarrollo social y
económico, la creación de infraestructuras y el bienestar social, o a hacer frente a los
problemas ambientales.
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A.
Adiós a la globalización impulsada por las finanzas
10.
Ya es una idea común considerar que estos acontecimientos forman parte de las
presiones y tensiones que inevitablemente conlleva el paso a una economía mundial sin
fronteras y son el precio que debe pagarse por una mayor eficiencia y dinamismo de las
fuerzas del mercado mundiales. Esta visión requiere una fe considerable en la lógica del
funcionamiento de los mercados que se estudia en los libros de texto. De hecho, en los
últimos treinta años ha habido una constante ralentización del crecimiento mundial, un
empeoramiento del rendimiento de las inversiones en muchos países y un fuerte aumento
de la disparidad de ingresos en prácticamente todo el mundo. Además, la descripción de la
economía mundial como un sistema natural con su propia lógica no tiene en cuenta las
decisiones normativas en que esa economía se sustenta.
11.
La amplia liberalización del sector financiero en los países avanzados, la supresión
de los controles sobre las actividades financieras transfronterizas y el consiguiente aumento
de los flujos de capital supusieron una ruptura radical con el marco normativo internacional
de la posguerra. El rápido ascenso de los intereses financieros ha erosionado los
mecanismos de control que habían ayudado en el pasado a canalizar las fuerzas del
mercado hacia el tipo de actividades creativas y productivas necesarias para lograr un
crecimiento a largo plazo, y en su lugar ha alentado a los bancos, empresas y hogares a
adoptar un comportamiento a corto plazo, a veces destructivo. Esto se apoyó en la hipótesis
del mercado eficiente, que propugnaba un enfoque normativo no intervencionista aplicable
a todas las circunstancias y dificultades económicas.
12.
La crisis ha acabado con la idea de que un mismo programa de políticas puede ser
válido para todos. También ha supuesto un duro golpe a la confianza del mundo
desarrollado y a la creencia de que los desastres económicos solo ocurren en los países en
desarrollo debido a la fragilidad de sus instituciones, la corrupción y la mala gestión. El
ex Director Gerente del FMI, Dominique Strauss-Kahn, tenía razón cuando dijo que los
hechos ocurridos desde 2008 habían destruido los cimientos intelectuales del orden
económico mundial de los últimos veinticinco años y habían quebrantado la confianza en la
existencia de soluciones normativas sencillas para problemas de desarrollo complejos.
13.
Desde principios de los años noventa, la UNCTAD viene argumentando, en contra
de la teoría económica convencional, que la liberalización prematura del comercio y los
flujos de capital conlleva importantes riesgos, que no es tan fácil lograr beneficios y que es
esencial imprimir un enfoque más pragmático a las estrategias de desarrollo. En 1993 la
UNCTAD alertó sobre una crisis financiera incipiente en México, en 1995 destacamos el
riesgo sistémico del crecimiento de los mercados de derivados, y en 1997 no solo
estuvimos atentos a los peligros de la rápida liberalización financiera en Asia Oriental, sino
que también sugerimos que la combinación de las reiteradas perturbaciones y las crecientes
desigualdades podía provocar un rechazo de la globalización. Hemos argumentado
sistemáticamente que, ante los importantes movimientos de capital difíciles de controlar, ni
los tipos de cambio fijos ni los flexibles pueden aportar la estabilidad macroeconómica
necesaria para garantizar un fuerte crecimiento, y las medidas de política deben siempre
incluir mecanismos de control del capital. Hemos advertido de que la atribución de una
importancia excesiva a la fijación de objetivos de inflación desencadenaría probablemente
ciclos de auge y de crisis dañinos, en particular en los países en desarrollo, y hemos
propugnado en cambio un mayor espacio fiscal y un enfoque más equilibrado de la gestión
de la demanda. En los últimos decenios hemos advertido de que el aumento de la deuda
privada y pública estaba generando desequilibrios insostenibles a nivel doméstico, nacional
y mundial, y de que los "rescates" no eran una solución eficaz ni deseable. En 2008
señalamos que la financiarización de los mercados de interés estratégico para los países en
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desarrollo había alcanzado niveles peligrosos y había llegado a influir en el comercio y el
desarrollo más que las variables económicas fundamentales reales.
14.
Teniendo todo esto en cuenta, he elegido la expresión "globalización impulsada por
las finanzas" para describir la pauta dominante en las relaciones económicas internacionales
en los últimos tres decenios. Se trata de trasmitir la idea de que la liberalización financiera,
las medidas concertadas para abrir las cuentas de capital y el rápido aumento de los flujos
internacionales de capital han sido las principales fuerzas determinantes de la integración
económica mundial desde el colapso del sistema de Bretton Woods. Los mercados y las
instituciones financieras han pasado a dominar la economía real en lugar de estar a su
servicio, lo que ha distorsionado el comercio y la inversión, aumentando la desigualdad y
representando una amenaza sistémica para la estabilidad económica.
15.
La última crisis ha servido para recordar una vez más que la globalización impulsada
por las finanzas es un proyecto político y, por lo tanto, está sujeto a legítimos debates y
discusiones. Hasta ahora la respuesta ha consistido principalmente en arreglárselas con
medidas ad hoc para mitigar los daños provocados por las perturbaciones económicas,
mecanismos de colaboración oficiosos para hacer frente a los desequilibrios mundiales y
alianzas improvisadas para fomentar una mayor transparencia de los mercados. Se han
hecho progresos: el G-20 ha añadido un nivel de coordinación nuevo y más centrado en las
cuestiones económicas internacionales y ha ayudado a empujar a las instituciones
financieras multilaterales hacia estructuras de gobernanza (ligeramente) más representativas
y un asesoramiento (un poco) menos dogmático. No obstante, han surgido discrepancias
entre las economías avanzadas en cuanto a la manera de reformar el sistema financiero
internacional y hay signos alarmantes de una vuelta al statu quo habitual. De hecho, sus
sectores financieros han retomado ya muchas de las antiguas prácticas, pese al deterioro de
las finanzas públicas y el estancamiento de la recuperación. Han vuelto a aparecer las
medidas de austeridad y la resistencia a la regulación financiera ha cobrado fuerza.
B.
El futuro ya no es lo que era
16.
El dinero y las finanzas han pasado a ocupar un lugar central en los debates sobre
política y en los titulares. No obstante, hay otras tendencias importantes que determinan las
perspectivas de desarrollo. Poco después de la XII UNCTAD celebrada en Accra, las
Naciones Unidas anunciaron que el planeta era ahora verdaderamente urbano, puesto que
más de la mitad de la población mundial vivía en ciudades. Se prevé que esa proporción
aumentará a más del 60% para 2030. Desde hace mucho tiempo se considera que la
urbanización es una tendencia progresiva, estrechamente vinculada a una serie de procesos
acumulativos que mejoran el bienestar económico y social. No obstante, esa vinculación no
es automática y los problemas pueden ser considerables. La rápida urbanización, la
desindustrialización prematura y la degradación del sector público han llevado a especular
sobre un "vaciamiento" de la clase media y, más dramáticamente, un "planeta de barriadas".
Cuando esas tendencias chocan con las ambiciones de una población joven, las
frustraciones económicas provocan disturbios políticos, como ha ocurrido recientemente en
el Norte de África.
17.
Tampoco se deben ignorar los problemas ambientales y, en particular, lo que el
Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat) ha
llamado la "colisión letal" entre la urbanización y el cambio climático. Se reconoce
ampliamente que el calentamiento global es el resultado no deseado (y de un costo
incalculable) del éxito del desarrollo de las economías avanzadas actuales. Sin embargo,
para hacerle frente habrá que adoptar medidas a nivel mundial, que establezcan una nueva
trayectoria económica sin menoscabar los objetivos de desarrollo existentes. Para ello se
necesitarán estrategias de alto crecimiento y bajas emisiones de carbono basadas en nuevas
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tecnologías, que puedan garantizar un suministro suficiente de energía y mayores ingresos a
una creciente población mundial y reducir considerablemente las emisiones de gases de
efecto invernadero. Para lograr este nuevo equilibrio, es esencial dar un fuerte impulso a las
inversiones, con suficiente financiación y transferencia de tecnología por parte de los países
más ricos, lo que recuerda el carácter interrelacionado de los desafíos a que se enfrenta la
comunidad internacional. Hasta la fecha, los incentivos económicos, el grado de voluntad
política y las alianzas apropiadas que se requerirían han destacado por su ausencia.
18.
El surgimiento de nuevos polos de crecimiento en el Sur también anuncia un
importante cambio en el panorama económico y político mundial. China ya se ha
convertido en la segunda economía más importante y en el mayor exportador del mundo.
La India lleva ya dos decenios de fuerte crecimiento y está registrando un aumento
constante de sus exportaciones. El crecimiento de otros grandes países en desarrollo, como
el Brasil e Indonesia, aumentó en la segunda mitad del último decenio. Desde la
Conferencia de Accra, la proporción de la renta mundial correspondiente a los países en
desarrollo ha aumentado más de 3 puntos porcentuales, hasta situarse en un 30%. El
comercio y la inversión han evolucionado en consonancia, y han surgido nuevas alianzas y
agrupaciones políticas, lo que parece indicar la formación de un nuevo orden mundial.
19.
La resiliencia a la crisis y la recuperación en algunas partes del mundo en desarrollo
marcan sin duda una importante ruptura con el pasado y han hecho nacer esperanzas de que
se inicie un largo período de convergencia. La UNCTAD siempre ha considerado que la
emergencia del Sur es fundamental para lograr una economía mundial más equilibrada. No
obstante, es preciso mostrar cierta prudencia. Hasta ahora esa evolución ha sido desigual,
con grandes diferencias entre las distintas regiones en desarrollo y los distintos países;
muchos de los países menos adelantados (PMA) han visto aumentar aun más la disparidad
entre sus ingresos y los de los demás países en los dos últimos decenios, lo que indica que
las presiones hacia la polarización siguen marcando las relaciones económicas mundiales.
Además, muchos mercados emergentes continúan dependiendo de las grandes economías y
aún son vulnerables a las variaciones de las condiciones normativas y económicas en esos
países. Será necesario vigilar atentamente la repercusión de la crisis de la deuda de los
países del Norte en los países en desarrollo. La emergencia del Sur es un proceso en curso y
habría que establecer nuevas formas de cooperación y asociación para consolidar los logros
recientes y hacer frente a los retos del futuro.
C.
Paso a la globalización orientada por el desarrollo
20.
En el contexto de desequilibrios económicos y tensiones políticas del período de
entre guerras en Europa, John Maynard Keynes reclamó "nuevas políticas y nuevos
instrumentos para adaptar y controlar el funcionamiento de las fuerzas económicas, para
que no interfieran de manera intolerable en las ideas actuales acerca de lo que es justo y
apropiado en interés de la estabilidad y la justicia sociales". Al final surgió un nuevo
acuerdo, pero solo después de que la insistencia en que todo siguiera igual hubo dejado un
reguero de desajustes monetarios, recursos malgastados y comunidades destrozadas. El
actual panorama económico mundial tiene algunas similitudes desconcertantes con los años
de entre guerras; al igual que entonces, la situación no podrá enderezarse mediante apaños o
dejando que todo siga igual. De lo que se trata es de establecer en las economías un nuevo
equilibrio que sea oportuno, sostenible y justo.
21.
En esta ocasión, para establecer ese nuevo equilibrio hará falta un nuevo acuerdo
mundial que pueda beneficiar a todos, tanto en los países desarrollados como en los países
en desarrollo. La simple realidad es que básicamente todos quieren lo mismo en todos los
países: un trabajo digno, un hogar seguro, un entorno seguro, un futuro mejor para sus hijos
y un gobierno que escuche y responda a sus preocupaciones. La UNCTAD viene
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proponiendo de manera sistemática una serie de medidas de política y reformas
institucionales a nivel nacional e internacional para mejorar el nivel de vida en los países en
desarrollo, reforzar su resiliencia a las perturbaciones externas y ayudarlos a integrarse de
manera equilibrada en la economía mundial. La dificultad, como señalé en mi informe a la
XII UNCTAD, no es tanto "lograr precios correctos" como "lograr un desarrollo correcto"
mediante un enfoque pragmático, proactivo y socialmente incluyente de las políticas
macroeconómicas, comerciales e industriales.
22.
La tarea urgente que tienen ahora por delante los encargados de la formulación de
políticas, a nivel internacional y nacional, es encontrar la combinación adecuada de
medidas de reflación, redistribución y regulación para lograr esos objetivos. He elegido el
concepto de globalización orientada por el desarrollo para describir los principios,
prioridades y políticas que deben establecerse con objeto de convertir la recuperación
provisional en un futuro incluyente y sostenible.
23.
Lo primero es reformar el sistema financiero. Incluso antes de la crisis, era evidente
que el logro de un desarrollo estable e incluyente era incompatible con el comportamiento
especulador del mercado, los ciclos de auge y depresión y los programas de austeridad
consiguientes. Resulta significativo que los buenos resultados que el Sur está empezando a
registrar se deban, en parte, a la adopción de políticas que han evitado esos peligros. Es
necesario que el sector financiero vuelva a dedicarse a asegurar los ahorros de las personas
y movilizar recursos para la inversión productiva. También se necesitan reformas para
sustituir las corrientes de capital procíclicas y difíciles de controlar por una financiación
para el desarrollo predecible y a largo plazo, restablecer la estabilidad de los mercados de
divisas y apoyar ajustes macroeconómicos expansivos. Será preciso reforzar la vigilancia y
la regulación a todos los niveles, y tal vez sea necesario considerar la posibilidad de
establecer nuevos arreglos institucionales. En particular, la cooperación financiera regional
desempeñará, pese a las dificultades que atraviesa actualmente la eurozona, un papel mucho
más importante en una arquitectura internacional más equilibrada.
24.
Hace falta un sistema monetario y financiero estable para poner el comercio y la
inversión al servicio del crecimiento y el desarrollo incluyentes. Pero para establecer un
nuevo equilibrio hay que canalizar los recursos financieros y de otro tipo hacia la clase
adecuada de actividades productivas. El desarrollo industrial sigue siendo una prioridad
para muchos países en desarrollo, debido a las oportunidades que ofrece de aumentar la
productividad y los ingresos y de beneficiarse al máximo del comercio internacional. Pero
se requiere un enfoque sectorial más amplio, con una mayor concentración en el sector
primario en muchos PMA, para garantizar que las medidas destinadas a diversificar la
actividad económica sean compatibles con la creación de empleo, la seguridad del
suministro de alimentos y energía y la adopción de medidas eficaces en repuesta al cambio
climático.
25.
La idea de "seleccionar a los ganadores" ha recibido un impulso inesperado debido a
las exigencias de la crisis financiera, pero el verdadero reto consiste en garantizar que la
política industrial en general se ajuste debidamente a otras medidas necesarias para crear
vías de desarrollo incluyentes. Dado que las economías diversificadas son los elementos
básicos de un sistema comercial dinámico, es esencial que las políticas y normas
comerciales —a todos los niveles— apoyen ese programa. Los países en desarrollo pueden
avanzar cortando el nudo gordiano de los actuales acuerdos regionales de comercio e
inversión y estableciendo formas más productivas de integración con los países vecinos.
También se justifica la adopción de nuevas normas mundiales en las esferas de particular
interés para los países en desarrollo, como los mercados de productos básicos y la
transferencia efectiva de tecnologías.
26.
Un programa de desarrollo incluyente no puede depender únicamente de las
políticas económicas. Con la globalización impulsada por las finanzas, las tensiones y
8
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cargas de los mercados no regulados se trasladaban, demasiado a menudo, a las personas y
los hogares y, en los países con sistemas de bienestar social, a los presupuestos del Estado.
En muchos casos, el alza sin precedentes de las disparidades de ingresos se acompañó de
una insuficiente financiación de los servicios públicos y un creciente endeudamiento de los
hogares. El costo resultante para la seguridad económica y la cohesión social fue enorme.
Incluso en los períodos de aceleración del crecimiento, registrados en muchos países en
desarrollo entre 2002 y 2008, demasiadas personas quedaron atrás. Una economía
equilibrada se basa en la existencia de un sólido pacto social, el cual, a su vez, requiere una
serie de políticas sociales universales y específicas, adaptadas a las circunstancias
concretas, para garantizar que los beneficios del crecimiento se difundan ampliamente y sus
riesgos se distribuyan de manera justa.
27.
La crisis ha dado razón a la UNCTAD en su larga insistencia en la importancia del
espacio de políticas. La contribución de ese espacio al establecimiento de vías de desarrollo
nuevas y más incluyentes no debe subestimarse. Este proceso es necesario para que los
gobiernos —en particular, pero no únicamente, los de los países en desarrollo— subsanen
las deficiencias del mercado, promuevan la colaboración entre empresas en los ámbitos de
inversión a largo plazo, gestionen la integración en la economía mundial y garanticen la
distribución equitativa de los beneficios que ello reporte. Con ese fin, los Estados deben
forjar una visión coherente e incluyente del desarrollo y establecer un sólido pacto con
diferentes grupos de intereses, para gestionar mejor los conflictos y las concesiones
recíprocas que todo cambio inevitablemente conlleva. La efectividad depende también de
que se adopte un enfoque más integrado de la formulación de políticas, que no solo vincule
las políticas macroeconómicas, sectoriales, comerciales y financieras en apoyo del
crecimiento y el desarrollo, sino que también agrupe las políticas económicas, ambientales
y sociales para producir resultados sostenibles e incluyentes. Por consiguiente, en la versión
completa de mi informe a la XIII UNCTAD (que tiene la signatura UNCTAD(XIII)/1),
destaco el papel fundamental del Estado desarrollista en el establecimiento de vías de
desarrollo equilibradas en una economía en que la movilización y asignación de los
recursos depende de las fuerzas del mercado.
28.
Esto no significa que los Estados sean infalibles. De hecho, la rendición de cuentas,
la transparencia y el estado de derecho son tan importantes para que los Estados sean
suficientemente representativos como para que los mercados sean suficientemente estables.
No obstante, al comparar los buenos resultados obtenidos en América del Norte,
Escandinavia y Asia Oriental, constatamos que las economías de mercado pueden funcionar
con un amplio espectro de sistemas sociales y políticos y que, más allá de unos pocos
principios básicos, no hay un modelo único de relaciones entre el Estado y los mercados
que se pueda imitar. Cada país debe poder experimentar y descubrir cuál es la
configuración de instituciones y estructuras de gobernanza que mejor funciona en sus
circunstancias y que responde a las expectativas de su población.
29.
La responsabilidad de elegir las políticas para garantizar un futuro próspero, justo y
estable incumbe en gran medida a los gobiernos, las instituciones y las instancias de cada
país. Sin embargo, en nuestro mundo interdependiente, una economía mundial más segura e
incluyente requiere un fuerte liderazgo internacional y conlleva responsabilidades
colectivas. No es fácil determinar si los sistemas actuales pueden contribuir a crear
alternativas socialmente incluyentes a la globalización impulsada por las finanzas, ni qué
tipos de estructura de gobernanza pueden respaldar la globalización orientada por el
desarrollo. La XIII UNCTAD de Doha ofrece a la comunidad internacional la oportunidad
de examinar estas cuestiones de manera franca, abierta y constructiva.
30.
El presente informe consta de tres partes. En la primera se presentan algunas de las
principales características de la globalización impulsada por las finanzas y se sugiere que
sus resultados han sido mucho más dispares, inestables e injustos de lo que pretendían o
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esperaban sus defensores. También se muestra que el sistema no ha logrado crear el entorno
económico necesario para fomentar las inversiones productivas y el empleo. Sin embargo,
se plantea la interrogante de por qué algunos países han alcanzado un crecimiento sólido en
las últimas dos o tres décadas. En esta sección se intenta dar una explicación y se extraen
enseñanzas de ese éxito.
31.
En la segunda parte se describe el objetivo de una agenda que permita restablecer el
equilibrio con el fin de obtener beneficios duraderos e incluyentes en materia de desarrollo.
Se esboza una estrategia con tres vertientes centrada en: a) crear Estados desarrollistas que
estén en condiciones de movilizar recursos internos, fortalecer la capacidad productiva y
compartir los beneficios de manera equitativa; b) establecer estructuras multilaterales más
fuertes que puedan dar una respuesta colectiva a las dificultades que los países afrontarán
en los años venideros, en particular con miras a controlar las finanzas y promover
respuestas al cambio climático centradas en la inversión; y c) fortalecer los lazos
regionales, incluida la cooperación Sur-Sur, a fin de aumentar la estabilidad y generar
nuevas oportunidades de crecimiento.
32.
En la última sección se sostiene que la consecución de un nuevo equilibrio no es un
reto tecnocrático limitado. Una verdadera ruptura con la teoría fundamentalista en que se
apoya la globalización impulsada por las finanzas entrañará un cambio de actitud, ética y
valores. Por consiguiente, en este informe se insiste en la importancia de una agenda
normativa como parte integrante de la ingente labor de restablecimiento del equilibrio
necesario para la transición hacia una globalización orientada al desarrollo.
I. La globalización impulsada por las finanzas y sus límites
A.
Introducción
33.
La política económica liberal ha vinculado desde hace mucho tiempo la expansión
del comercio con la prosperidad económica, la libertad personal y el control del poder
abusivo del Estado. Sus sucesores neoclásicos han demostrado matemáticamente que los
mercados no restringidos de bienes, activos y factores de producción pueden dar lugar a un
aumento de la eficiencia y la estabilidad macroeconómica al condicionar los precios
relativos a las situaciones de escasez en el plano mundial. Los defensores de la
globalización neoliberal han sostenido a menudo que esas fuerzas, combinadas con los
adelantos de la tecnología de la información y las comunicaciones, han impulsado a la
economía mundial hacia un mundo sin fronteras y que los planificadores de políticas,
especialmente en los países en desarrollo, no deberían oponer resistencia a este cambio
trascendental: ciertamente, la lógica económica tradicional sugiere que los países en
desarrollo serán los principales beneficiarios en este "mundo más plano"1.
1
10
En su discurso de apertura de la conferencia del Partido Laborista celebrada en 2005, el entonces
Primer Ministro británico Tony Blair sintetizó la opinión tradicional de la globalización expresando
su desaprobación a quienes deseaban hablar del tema: "También podría debatirse si el otoño debe
seguir al verano. En China y la India no se discute el tema. Aprovechan sus posibilidades de una
manera que transformará sus vidas y las nuestras… En una era de rápida globalización, sabemos muy
bien lo que funciona: una economía liberal abierta, lista permanentemente para seguir siendo
competitiva. El nuevo mundo recompensa a los que se muestran abiertos a él" [traducción de las
Naciones Unidas]. El texto completo del discurso está disponible en http://news.bbc.co.uk/2/hi/
uk_news/politics/4287370.stm. Desde un punto de vista más técnico, el debate sobre la globalización
está vinculado con la convergencia y la apertura económicas; véase el TDR (1997) y Rodrik (2011b).
GE.11-52275
UNCTAD(XIII)/1
34.
La expansión del comercio y los avances en la tecnología de la información y las
comunicaciones son sin duda importantes porque han conectado a los países y acortado las
distancias entre ellos en las últimas tres décadas. Sin embargo, estas son también algunas de
las principales características de la era de posguerra de capitalismo de mercado regulado.
En cambio, los principales artífices de las recientes transformaciones económicas han sido
los mercados financieros y un entorno de políticas favorable a las finanzas. Las presiones
en favor de la liberalización financiera y de la cuenta de capital se han justificado
aduciendo que generaría ahorro interno, mejoraría la asignación de los recursos y
estimularía la inversión productiva, especialmente en países en desarrollo con escasez de
recursos2. A pesar de estas ambiciosas promesas, en la mayoría de los países y comunidades
los resultados de la globalización impulsada por las finanzas no han respondido a las
expectativas. El crecimiento mundial se ha desacelerado en los últimos decenios
(gráfico 1), se ha desequilibrado aún más y a menudo se ha visto afectado por crisis
frecuentes. Esas crisis se han producido sobre todo en los países en desarrollo (gráfico 2),
pero han ido aumentando de forma sostenida en las economías avanzadas, culminando con
el mayor colapso económico desde la Gran Depresión.
Gráfico 1
La desaceleración del crecimiento económico mundial, 1971-2011
(Media anual y decenal, en porcentaje)
7
4.1%%
4,1
6
3,23.2%
%
5
2,42.4%
2.6%
2,6 %
4
%
3
2
1
0
-1
-2
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
1974
1973
1972
1971
-3
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD a partir de datos de UNCTADStat. Para 2011,
previsiones de la UNCTAD.
2
GE.11-52275
Véase una descripción en Mishkin (2006). En el examen siguiente, la liberalización financiera
nacional incluye la supresión de los controles de los tipos de interés, la eliminación de los controles
sobre el crédito y las restricciones de los depósitos en moneda extranjera y la liberalización de la
bolsa para que los inversores extranjeros puedan comprar y vender acciones y obtener rendimientos
sin restricciones. La liberalización de la cuenta de capital describe la unificación del tipo de cambio y
la eliminación de la reglamentación de las salidas de capital y la solicitud de préstamos en el exterior
por las instituciones financieras y las empresas no financieras.
11
UNCTAD(XIII)/1
Gráfico 2
Número de crisis financieras, 1950-2009
700
600
500
400
300
200
100
0
1950
1960
1970
1980
Países en desarrollo y en transición
1990
2000
Países desarrollados
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD, a partir de datos de Reinhart y Rogoff (2011).
Nota: Las crisis financieras comprenden las crisis bancarias, las crisis monetarias, el impago
(o reestructuración) de la deuda interior, el impago (o reestructuración) de la deuda externa y los
desplomes de los mercados de valores.
35.
En la primera parte del informe se examina el aumento de la globalización
impulsada por las finanzas y su doble legado. Por un lado, ha fomentado los desequilibrios,
la inestabilidad y las disparidades que han menoscabado las perspectivas de desarrollo y
que deben abordarse sistemáticamente a todos los niveles para posibilitar vías de desarrollo
más incluyentes. Por otro lado, han surgido nuevos polos de crecimiento en el Sur que han
demostrado su resistencia frente a las crisis. Ello se debe, paradójicamente, a que han
podido mantenerse firmes frente a la mayoría de las políticas y los principios de la
globalización impulsada por las finanzas.
B.
Aspectos relacionados con el desarrollo
36.
Después de la segunda guerra mundial, los gobiernos de los países adelantados
llegaron a la conclusión de que el mejor modo de velar por la estabilidad interna y evitar
que se reprodujeran el despilfarro y la destrucción del período de entreguerras era dotarse
de políticas expansivas equilibradas y coordinadas, un mayor abastecimiento de bienes y
servicios públicos y acuerdos multilaterales debidamente concebidos en el ámbito del
comercio y las finanzas (Informe sobre el Comercio y el Desarrollo (TDR), 2004). Gracias
al consenso diversos instrumentos permitieron alcanzar esos objetivos, desde la
planificación indicativa hasta la gestión de la demanda agregada, una liberalización
progresiva del comercio y controles del capital relativamente estrictos. Mediante esos
instrumentos, las autoridades pudieron administrar la hacienda pública de manera
anticíclica, concentrarse en el apoyo a la industria y orientar el crédito según los objetivos
de la política interna, mientras que los acuerdos internacionales permitieron hacer ajustes
calibrados en la balanza de pagos y prevenir la acumulación de riesgos sistémicos. El
resultado fue un período de crecimiento sin precedentes impulsado por la inversión y un
12
GE.11-52275
UNCTAD(XIII)/1
progreso tecnológico rápido, muchas veces asociados a una sólida demanda de
exportaciones, y basado en el pleno empleo y el incremento de los salarios.
37.
Este contexto resultó favorable para el crecimiento y el desarrollo de los países más
pobres, muchos de los cuales obtuvieron la independencia política en esos años. Sin
embargo, los países en desarrollo experimentaron otras dificultades en ese período, en
particular bajos ingresos, una capacidad productiva limitada, la dependencia de las
importaciones, el retraso tecnológico y las deficiencias institucionales, en muchos casos
herencia de la época colonial. Estos problemas habían quedado relegados a un segundo
término en la concepción inicial del sistema comercial y financiero de posguerra y los
acuerdos internacionales vigentes no lograron cerrar la creciente brecha entre esos países y
las economías avanzadas. En particular, no se encomendó a ninguna institución mundial la
estabilización de los precios de los productos de primera necesidad, y el fomento de la
cooperación en pro del desarrollo se había incorporado en el último momento a los
objetivos del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento3.
38.
Pese a todo, numerosos países en desarrollo pudieron adoptar estrategias de "gran
impulso" con el propósito de activar un crecimiento económico rápido y una aceleración
del crecimiento en los países en desarrollo (cuadro 1). En algunos casos (por ejemplo, en
las llamadas economías "tigre" de Asia Oriental) esas estrategias estaban claramente
orientadas a la exportación, mientras que en otros (como en América Latina y la mayoría de
los países africanos de reciente independencia) estaban vinculadas al proceso de
industrialización de sustitución de las importaciones o la planificación de tipo soviético. No
obstante las diferencias en su situación inicial, los obstáculos comunes al crecimiento
convergente en los países en desarrollo contribuyeron a recentrar los primeros debates de
políticas en medidas internacionales a fin de respaldar un crecimiento más rápido mediante
financiación a largo plazo y divisas4. Desde la posición ventajosa de las últimas tres
décadas, resulta claro que, a pesar de sus defectos y limitaciones, los logros relacionados
con esas estrategias fueron a menudo impresionantes5.
3
4
5
GE.11-52275
Si bien la carta fundacional de una organización internacional del comercio preveía un mandato más
ambicioso que vinculaba cuestiones de política comercial, macroeconómica y financiera, solo
sobrevivió el sistema, basado en normas, de negociaciones comerciales para la eliminación de los
acuerdos bilaterales discriminatorios por medio de la aplicación incondicional del principio de trato
de nación más favorecida en forma de Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT). Al mismo tiempo, el Plan Marshall ofrecía un enfoque ambicioso de la cooperación para el
desarrollo, pero se extinguió tras la recuperación de Europa Occidental.
En las deliberaciones de la Organización Internacional del Comercio se reconoció claramente la
diferencia entre la financiación necesaria para subsanar los desequilibrios creados por necesidades de
desarrollo a largo plazo y la inyección de liquidez necesaria para corregir los desequilibrios cíclicos
de los pagos internacionales a más corto plazo. El tema se retomó diez años después en torno al
debate sobre un Fondo Especial de las Naciones Unidas para el Desarrollo Económico (SUNFED),
pero finalmente se incorporó un servicio de crédito más blando al Banco Mundial a través de la
Asociación Internacional de Fomento (AIF). Sin embargo, la primera agenda global fue establecida
por Raúl Prebisch en el informe para la I UNCTAD titulado "Hacia una nueva política comercial en
pro del desarrollo", en el que se reconocía que el comercio y las finanzas debían considerarse
"elementos interdependientes" gestionados a través de un marco integrado de políticas que respaldase
el comercio y el cambio estructural, y apoyado por una cooperación internacional adecuada. Véase en
Toye y Toye (2004) un análisis útil de los orígenes intelectuales y políticos de la agenda de la
UNCTAD y su evolución.
Según el DAES (2006: 11), en los años sesenta y setenta, 50 de los 106 países en desarrollo incluidos
en su análisis estaban experimentando una expansión sostenida, definida como cuatro quinquenios
consecutivos de media móvil con un crecimiento de la renta superior al 2% per capita. Véase también
en Maddison (2001) una evaluación comparativa útil de los resultados de las distintas regiones en
desarrollo durante esa "edad de oro".
13
UNCTAD(XIII)/1
Cuadro 1
Crecimiento anual medio, per capita, por región, 1950-2010 (paridad de
poder adquisitivo)
El
Países Países en
Asia
mundo desarrollados desarrollo Meridional
Asia
Asia
Oriental Sudoriental
América
Latina
Oriente
África
Medio Subsahariana
Países en
transición
1951-1959
2,6
3,3
2,7
1,3
4,8
2,5
2,1
2,8
1,7
3,1
1960-1969
3,4
4,7
2,6
2,0
1,5
2,1
2,7
4,4
2,0
4,1
1970-1979
2,4
3,1
3,6
0,7
5,3
4,6
3,6
4,8
0,9
2,7
1980-1989
1,6
2,5
2,2
3,8
6,6
3,1
-0,4
-1,3
-1,2
0,8
1990-1999
1,9
2,0
3,2
3,9
6,0
3,6
1,3
1,6
-0,7
-4,2
2000-2009
2,9
1,1
5,8
5,6
10,2
4,2
2,0
2,8
3,4
6,0
2010
4,1
2,0
6,3
6,0
9,0
5,6
4,4
3,1
2,9
3,8
3,3
1,7
6,1
5,7
10,6
4,7
2,6
3,2
3,7
7,5
Pro memoria
2000-2008
Fuente: The Conference Board (2011), Total Economy Database, enero. Véase
http://www.conference-board.org/data/economydatabase/.
39.
Estas experiencias han contribuido a la elaboración de numerosos textos
especializados en los que se comparan las experiencias de los países y se buscan
enseñanzas generales sobre el crecimiento y el desarrollo6. En los distintos países se ha
detectado, a lo largo del tiempo, una serie de regularidades empíricas o "hechos estilizados"
que ayudan a concretar el desafío a que se enfrentan las políticas de desarrollo. En primer
lugar, el proceso de desarrollo se basa en la subutilización de la mano de obra y el capital
para modificar la estructura y la composición de la actividad económica y lograr un
aumento rápido de la productividad como condición necesaria para mejorar de forma
permanente las condiciones de vida. Esa transformación requiere una inversión coordinada
a gran escala con miras a crear una matriz de producción más compleja y diversificada que
comprenda una gama cada vez más sofisticada de bienes y servicios comerciables.
40.
En segundo lugar, esas transformaciones estructurales están asociadas a
movimientos de población de las zonas rurales a las urbanas, y a una reasignación constante
de la mano de obra en la economía urbana hacia actividades más productivas. El empleo
agrícola disminuye a medida que la mecanización llega al sector primario, y los vínculos
entre el crecimiento y el aumento de la productividad, que se refuerzan mutuamente,
ayudan al sector manufacturero a absorber el incremento de la mano de obra antes de que el
empleo industrial comience a disminuir en los niveles de ingreso más altos. Las
complementariedades entre los servicios y el sector manufacturo garantizan una progresión
constante del empleo y la producción en los sectores del transporte, la energía, las finanzas
y el suministro de bienes públicos.
41.
En tercer lugar, la evolución de las pautas de producción está determinada por la
ubicación geográfica, la disponibilidad de recursos, el tamaño del mercado y la situación de
las instituciones, de modo que algunas combinaciones favorecen más que otras la
trasformación estructural y el aumento de los ingresos. Los países que logran buenos
resultados suelen tener altas tasas de ahorro, una gran proporción de la producción
manufacturera en el producto interior bruto (PIB) y un porcentaje elevado de beneficios en
6
14
Véase Ocampo y otros (2009). Kenny y Williams (2001) ofrecen una perspectiva general de las
publicaciones sobre la regresión del crecimiento. Señalan que más de un centenar de variables han
sido sometidas a millones de regresiones con, lo que denominan, "resultados decepcionantes".
GE.11-52275
UNCTAD(XIII)/1
el sector manufacturero. Estas características, que se apoyan mutuamente, apuntan a la
importancia de un nexo ganancias-inversiones sólido a la hora de establecer una senda de
desarrollo sostenible.
42.
En cuarto lugar, el aprendizaje y la modernización en el ámbito de la tecnología
contribuyen a mejorar la productividad y crear ventajas comerciales dinámicas. La
dificultad para la mayoría de los países en desarrollo estriba en adaptar las tecnologías
existentes a las condiciones locales, así como en realizar grandes avances tecnológicos.
Dado que el mercado no invierte lo suficiente en la adquisición de conocimientos y que la
brecha tecnológica entre los primeros y los últimos fabricantes de tecnología tiende a
aumentar con el paso del tiempo, muchas veces se necesita un apoyo activo del sector
público para fortalecer el aprendizaje y la capacidad de investigación a nivel local, reforzar
el capital humano y crear un entorno más colaborador que favorezca la innovación.
43.
En quinto lugar, la prosperidad sostenible depende de un aumento de la renta per
capita y del bienestar social que, a su vez, requieren políticas sociales adecuadas. Como los
mercados tienden a valorar insuficientemente los beneficios que se derivan de las
inversiones en bienes públicos, por ejemplo en salud y educación, el desarrollo incluyente
requiere una amplia intervención del Estado e inversiones del sector público. Estas políticas
permiten convertir una estrategia nacional de desarrollo en un consenso social más amplio.
Las políticas y el apoyo institucional que se precisan no existen en abstracto, sino que están
sujetos a las condiciones y preferencias locales. Tampoco permanecen fijos en el tiempo,
sino que deben adaptarse y evolucionar en consonancia con las circunstancias políticas y
económicas.
44.
Para combinar todos estos elementos se requiere una estrategia coherente que pueda
ayudar a los planificadores de las políticas, a nivel nacional e internacional, a considerar el
desarrollo como "un movimiento ascendente de todo un sistema de condiciones
interdependientes" (Myrdal, 1970) y fortalecer las relaciones necesarias para desencadenar
ciclos de crecimiento y desarrollo circulares y acumulativos. La importancia de las
instituciones y las políticas vincula necesariamente la eficacia de esas estrategias de
desarrollo a la movilización de recursos y el fortalecimiento de la capacidad en el plano
interno. Sin embargo, el hecho de que esa búsqueda tenga lugar con el telón de fondo de
una economía mundial interdependiente complica inevitablemente las decisiones en materia
de políticas. De hecho, corregir los sesgos y las asimetrías que siguen estructurando ese
mundo sigue siendo fundamental para que las autoridades de los países en desarrollo
puedan lograr un crecimiento y un desarrollo sostenibles e incluyentes.
C.
El surgimiento de una globalización impulsada por las finanzas
45.
Las deficiencias del modelo de crecimiento de posguerra se hicieron patentes a
finales de los años sesenta a través de los conflictos distributivos, las crisis energéticas, las
presiones inflacionarias y las dificultades de las balanzas de pagos que, a la postre,
propiciaron la adopción de políticas que reforzaron una marcada contracción cíclica a
finales de los años setenta. Los esfuerzos por eludir algunos de los controles establecidos en
el período de posguerra comenzaron con la aparición del mercado del eurodólar en los años
sesenta mediante la expansión internacional de las instituciones financieras de los Estados
Unidos. En 1964, ese mercado disponía de depósitos brutos por valor de 19.000 millones de
dólares, llegando a 86.000 millones en 1970 y a 1,5 billones en 1980 (Panic, 1996: 65)7. Sin
7
GE.11-52275
Este crecimiento exponencial apuntaba a la proliferación, el crecimiento y la interdependencia
mundial posteriores de las instituciones financieras privadas que comerciaban con nuevos activos en
nuevos mercados. Otro hecho revelador de lo que depararía el futuro es que, ya a finales de los años
sesenta, la economía estadounidense fue testigo de la primera carrera desbocada de los fondos de alto
15
UNCTAD(XIII)/1
embargo, fue el colapso del sistema de Bretton Woods en 1973 lo que facilitó el dominio
mundial de los mercados financieros. A partir de mediados de los setenta, los países
avanzados comenzaron a desregular sus sistemas financieros y reducir los controles de
capitales, en parte para ayudar a financiar el creciente déficit por cuenta corriente
estadounidense y porque se impuso la opinión de que los mercados financieros no
regulados mejorarían la movilización y asignación del ahorro, poniendo fin a las presiones
inflacionarias, y estimularían el crecimiento económico8.
46.
Las perturbaciones que afectaron a los países desarrollados en el decenio de 1970
tuvieron repercusiones importantes para las economías en desarrollo, en particular la
primera expansión de las corrientes de capital privado9. Sin embargo, a finales de los
setenta, las políticas macroeconómicas restrictivas en los países avanzados revelaron
deficiencias importantes en las economías en desarrollo, las cuales no habían atendido
sistemáticamente los problemas relacionados con la movilización de recursos internos y la
sostenibilidad de la balanza de pagos10. El crecimiento se paralizó, especialmente en
América Latina y el África Subsahariana, y varias economías se desmoronaron tras la
congelación de los créditos a raíz de la suspensión de pagos de México en agosto de 1982.
47.
El colapso de estas primeras estrategias de crecimiento dio lugar a una agenda
política muy diferente, empezando por los países avanzados, que se escudaron en las
dificultades macroeconómicas y de la balanza de pagos para justificar las distorsiones en
los precios y otros desajustes de los mercados, la represión financiera, el proteccionismo
comercial, los tipos de cambio sobrevalorados y las políticas sociales "demasiado
generosas". Este diagnóstico se tradujo en medidas de reforma ambiciosas para los países
en desarrollo con el fin de reducir el papel del Estado y "liberar" los mercados mediante
privatizaciones, la liberalización del comercio y los tipos de cambio, la disciplina fiscal, la
reducción de los impuestos, una política monetaria rigurosa y la flexibilidad del mercado
laboral.
1.
Financiarización
48.
La principal razón para liberar las fuerzas del mercado a nivel mundial estaba
estrechamente ligada a los beneficios que podrían obtenerse de la liberalización del
comercio y la competencia de los mercados mundiales. Básicamente, lo que se ofrecía era
la implantación de un orden autorregulado en el mercado. Las instituciones de Bretton
Woods eran las principales impulsoras de esa visión entre los países en desarrollo —un
enfoque que posteriormente se denominó el "consenso de Washington"11. Ahora bien, la
8
9
10
11
16
riesgo, una oleada de fusiones y adquisiciones, el auge de las bolsas y un creciente endeudamiento
asociado a las tarjetas de crédito y los pagos a plazos. Véase Phillips (2008: 33).
Véase en Krippner (2011) un análisis de las presiones económicas y políticas en relación con la
financiarización en los Estados Unidos.
Esa expansión se atribuía al reciclaje de los excedentes de los países productores de petróleo. La
primera ronda de desregulación financiera y el auge de los mercados del eurodólar. El exceso de
liquidez se reciclaba en forma de préstamos concedidos en dólares por consorcios bancarios a tipos de
interés real variables pero, durante cierto tiempo, bajos o incluso negativos. América Latina fue el
principal receptor de esas corrientes de divisas. Véase un examen más exhaustivo en el TDR (1985).
En relación con el desglose, véanse el TDR (2004) y Glyn (2006, caps. 1 y 2).
A partir de finales de los sesenta, las instituciones de Bretton Woods realizaron numerosas
investigaciones sobre los efectos distorsionadores en el mercado que se derivaban de las políticas
adoptadas en los ámbitos de la agricultura, el comercio y las finanzas; ello guardaba relación con la
labor de Schultz, Little, Scitovsky y Scott, McKinnon y Shaw, Krueger y otros. Esa labor tenía por
objeto promover la opinión de que los errores de los gobiernos representan siempre un mayor
obstáculo al desarrollo que las deficiencias de los mercados; véase Krueger (1990). La naturaleza y
las repercusiones de las medidas de ajuste resultantes se han examinado ampliamente en los
GE.11-52275
UNCTAD(XIII)/1
apertura comercial nunca fue un fundamento sólido para defender ese programa, entre otras
cosas porque los países avanzados no siguieron sistemáticamente el consejo. En lugar de
ello, la atención comenzó a centrarse rápidamente en la liberalización financiera y la
apertura de la cuenta de capital12. Estas políticas se difundieron sin tardanza entre los países
desarrollados y, con un sólido respaldo de las instituciones financieras internacionales,
también entre los países en desarrollo (gráfico 3).
Gráfico 3
Evolución de la apertura de jure de la cuenta de capital en los países en
desarrollo y desarrollados, 1970-2007 (promedio simple)
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
-0,5
-1
Países en desarrollo
Países desarrollados
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD a partir del índice propuesto por Chinn, Menzie e
Ito (2008) en el artículo titulado "A new measure of financial openness", Journal of Comparative
Policy Analysis, 10 (3): 309 a 322, septiembre. Esta medición de la apertura de jure de la cuenta de
capital consiste en un índice con valores comprendidos entre -1,83 y 2,5.
49.
La creciente importancia de las finanzas en la configuración de la economía mundial
puede evaluarse mediante una comparación con la evolución de las corrientes comerciales.
En 1970, la apertura media del comercio (exportaciones más importaciones dividido por el
PIB) de las economías desarrolladas se situaba en torno al 0,5, y para 2007 había
aumentado en un 60% para situarse en el 0,8 (gráfico 4). Durante el mismo período, la
globalización financiera media de esos países (total de activos extranjeros más total de
pasivos extranjeros dividido por el PIB) aumentó en un 800%, pasando de 0,5 a 4,8. En los
países en desarrollo, la apertura del comercio y la globalización financiera comenzaron
también en niveles similares, con índices de aproximadamente 0,4. Durante el mismo
12
GE.11-52275
volúmenes publicados por la UNCTAD y el G-24 en la colección International Monetary and
Financial Policy Issues for the 1990s y la posterior serie del G-24 Discussion Papers.
Muchos de los defensores más acérrimos de la apertura comercial se han mostrado escépticos acerca
de la liberalización de las finanzas en los países en desarrollo, preconizado una "secuenciación"
prudente de la agenda de reformas que diferencie entre corrientes de capital buenas y malas. Sin
embargo, en términos de una lógica de libro de texto "los principios del movimiento internacional de
factores son básicamente los mismos que los del comercio internacional de bienes" (Krugman y
Obstfeld, 1997: 159).
17
UNCTAD(XIII)/1
período, el índice de apertura del comercio subió un 100%, mientras que la globalización
financiera aumentó un 250%13.
Gráfico 4
Globalización financiera y apertura del comercio en los países en desarrollo y
desarrollados, 1970-2007 (promedio simple)
1,6
1,4
-1,2
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
Globalización financiera, países desarrollados (eje izquierdo)
Apertura del comercio, países desarrollados (eje izquierdo)
Globalización financiera, países en desarrollo (eje derecho)
Apertura del comercio, países en desarrollo (eje derecho)
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD a partir de los datos de Lane y Milesi-Ferretti
(2006) y los World Development Indicators del Banco Mundial.
Nota: La globalización financiera es la relación entre las tenencias de activos y pasivos extranjeros
y el PIB de cada región; la apertura del comercio es la corriente comercial (exportaciones más
importaciones) dividida por el PIB de la región.
50.
Este cambio en las políticas a nivel mundial ha venido acompañado de la expansión
de las corrientes financieras transfronterizas. Si bien en términos netos la magnitud de las
corrientes no es extraordinaria, la magnitud de las corrientes brutas no tiene parangón en la
historia. Las transacciones diarias en divisas aumentaron de 80.000 millones de dólares en
1980 a 600.000 millones en 1989, y a casi 4 billones en 2010. La relación entre las entradas
mundiales de capital y el PIB mundial aumentó de un 3% a principios de los ochenta a más
del 20% en 2007. En 2006, el valor de los activos financieros mundiales era casi 3,5 veces
superior al PIB mundial; mientras que los países avanzados ocupaban una posición
dominante, la cuota de los mercados emergentes se había duplicado con creces desde 1995,
llegando al 14%. Por último, las fusiones y adquisiciones internacionales se incrementaron
de 98.000 millones de dólares en 1990 a un billón en 2007, especialmente en la banca, los
seguros y otros servicios financieros.
51.
La creciente influencia de las instituciones y los mercados financieros se ha
denominado "financiarización". Este término describe un cambio estructural en la
organización de la actividad económica acompañado de variaciones en el comportamiento
económico, político y cultural, que combinados han alterado profundamente el modo en
que se produce y reparte la riqueza. Esas variaciones incluyen:
13
18
Se observa lo mismo cuando se compara la globalización financiera con la inversión extranjera
directa, aunque esta última creció más rápido en la primera década del nuevo milenio.
GE.11-52275
UNCTAD(XIII)/1
a)
La creciente proporción de renta nacional atribuible al sector financiero,
incluido el rápido crecimiento de la remuneración de los altos cargos de las instituciones
financieras. En los Estados Unidos y el Reino Unido, ese sector representa un tercio de la
actividad total, frente a un quinto o menos a finales de los setenta, con un promedio cercano
a 30 para los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
(OCDE)14.
b)
El crecimiento, la complejidad y la naturaleza cada vez más especulativa de
las actividades entre ahorrantes e inversores, acompañados de una acumulación sin
precedentes de deuda tanto a nivel mundial como personal. El aumento del apalancamiento
del sector financiero se ha visto apoyado por la proliferación de productos financieros
esotéricos y los correspondientes mercados, así como por el surgimiento de instituciones
financieras paralelas. Para mediados de 2007, los bancos europeos de importancia sistémica
registraban un coeficiente de apalancamiento de 45 a 1, mientras que el de los bancos
estadounidenses era de 34 a 115.
c)
La canalización de la energía empresarial hacia la concepción de nuevos
productos y procesos financieros para gestionar los riesgos inherentes a un mayor nivel de
endeudamiento; la innovación financiera ha llegado a dominar la innovación tecnológica
como medio para transformar las perspectivas de crecimiento ampliando las posibilidades
de elección de los consumidores e impulsando la eficiencia del capital16.
d)
La afirmación cada vez más generalizada de que los derechos de los titulares
de activos financieros trascienden la responsabilidad social, la imposición del valor del
accionista como principal indicador del desempeño empresarial y la aplicación de cálculos
de los mercados financieros a áreas de la vida económica y social en expansión, como las
pensiones, la educación, la atención sanitaria, la creación de infraestructura y el suministro
de alimentos.
e)
La validación de las políticas económicas con referencia a los intereses del
mercado financiero, utilizando indicadores del desempeño ideados, administrados y
suscritos por las mismas instituciones financieras, como la fuerza de los mercados de
valores, los ingresos procedentes de las inversiones en bienes raíces, la magnitud de las
fusiones y adquisiciones y otros. Dado que las finanzas han ampliado su campo de
influencia sobre los recursos mundiales y afianzado su dominio sobre la formulación de
políticas, las medidas de "éxito" económico se han ido desvinculando cada vez más de las
presiones prolongadas para que se realicen inversiones productivas, se aumenten los niveles
de productividad y se genere empleo.
52.
Más adelante se analizará detalladamente el efecto desigual de estas tendencias
sobre el crecimiento y el desarrollo. Sin embargo, una característica casi universal que
acompaña a la globalización impulsada por las finanzas es el drástico aumento de las
disparidades de los ingresos y la riqueza. Esto es importante porque, además de sus
implicaciones morales, el aumento de las disparidades puede menoscabar el bienestar
14
15
16
GE.11-52275
La clasificación de la OCDE comprende la intermediación financiera, los bienes inmuebles, los
alquileres y las actividades de las empresas; para un análisis de las medidas de financiarización, véase
Freeman (2010).
"Otra manera de interpretar esos coeficientes es considerar que representan el monto de activos de un
banco que deben fallar para que ese banco se encuentre en situación de insolvencia. En los Estados
Unidos, en promedio, si 1/35 de los activos de un banco se volvieran tóxicos, ese banco quebraría…
Evidentemente, se trata de una situación muy precaria. Además, tampoco era fortuito, porque esos
riesgos eran la razón de que los bancos experimentaran un período de auge" (Lanchester, 2010: 25
y 26).
Véase Greenspan (1998). Véanse en Kedrosky y Stangler (2011) y Lazonick (2011) una evaluación
diferente de los efectos de la financiarización en la actividad empresarial de los Estados Unidos.
19
UNCTAD(XIII)/1
social, poner en peligro la estabilidad económica y socavar la cohesión política (Wilkinson
y Pickett, 2009). La economía clásica suele describir una relación de equilibrio entre el
crecimiento y la igualdad. Al examinar esa relación, los economistas han estudiado con
gran atención si el comercio o la tecnología son el principal vínculo entre la globalización y
el incremento de la desigualdad de ingresos y si los beneficios generales (eficiencia) son
mayores que los costos locales (en términos de ingresos o pérdida de puestos de trabajo) y,
de ser así, cual es el mejor modo de compensar a los "perdedores". Sin embargo, los
debates no han arrojado resultados concluyentes, en parte porque esta relación de equilibrio
es difícil de conciliar con la experiencia más amplia de los diversos países en lo que
respecta al momento y la magnitud de esos distintos aspectos de la globalización (TDR,
1995; Jaumotte y otros, 2008), junto con los problemas metodológicos, ya conocidos, para
cuantificar la desigualdad mundial17.
53.
Para entender el aumento de las desigualdades en la globalización impulsada por las
finanzas más bien hay que centrarse detenidamente en la dinámica del ingreso funcional y,
concretamente, en la divergencia entre el aumento de los salarios y el crecimiento de la
productividad, los imperativos del valor de los accionistas y la remuneración de los
ejecutivos como factores determinantes del comportamiento empresarial y la fiscalidad
regresiva. Desafortunadamente, es difícil que las series de datos sobre distintos países y en
distintos períodos sean coherentes. Sin embargo, la proporción de los salarios se ha
reducido en 17 de los 24 países con datos que se remontan al decenio de 1980 (OIT, 2011)
y, en algunos países de importancia sistémica, la concentración de ingresos y la proporción
de beneficios han retrocedido a niveles que no se habían registrado desde los años veinte
(TDR, 2010; Galbraith, 2011). En la mayoría de los países, los estratos de mayores ingresos
(en algunos casos solo el 1% de la población) han registrado los mayores (a veces los
únicos) beneficios en los períodos de expansión, captando más ingresos de los rentistas en
concepto de ganancias de capital y pagos de intereses que los que habrían sido posibles con
una estructura financiera más regulada, o incluso imaginables apenas hace una generación
(Davies y otros, 2006). La movilidad del capital ha dificultado aún más la actividad
impositiva, con lo que se ha reducido el poder de negociación de los trabajadores y ha
aumentado la dependencia del Estado de los impuestos regresivos y los mercados de bonos,
amplificando aún más los efectos distributivos adversos de la globalización impulsada por
las finanzas (Jayadev, 2007). Un número creciente de investigaciones ha comenzado a
vincular la magnitud de la crisis actual a estas desigualdades, señalando su efecto sesgado
en la composición de la demanda, los incentivos que promueven el papel en detrimento de
la inversión real y, sobre todo, su relación con un modelo de crecimiento impulsado por la
deuda cada vez más frágil18. Milanovic (2011: 196) sintetiza así la lógica destructiva:
La causa profunda de la crisis no se encuentra en los fondos de cobertura y
los banqueros que simplemente actuaron con la avaricia habitual (y por la que los
economistas solían encomiarlos). La causa real de la crisis hay que buscarla en las
desigualdades abismales en la distribución de los ingresos que generaron una
cantidad de fondos invertibles mucho mayor de la que podría haberse utilizado
provechosamente. El problema político de un crecimiento económico insuficiente se
"resolvió" abriendo las compuertas al crédito barato. Y ese hecho, para apaciguar a
17
18
20
Se da ampliamente por sentado que la riqueza se distribuye de manera aún más desigual que la renta
(WIDER, 2006). Desde 1980 la estructura de la desigualdad mundial consiste en una combinación
compuesta y compleja de la tendencia en los países, la divergencia en los ingresos medios nacionales
y las dinámicas de crecimiento y distribución en los dos países más poblados del mundo: China y la
India. Véase en Milanovic (2011) un análisis del modo en que estos factores han contribuido a la
estructura de la desigualdad mundial en los últimos treinta años.
Véase, por ejemplo, Kumhoff y Ranciere (2010).
GE.11-52275
UNCTAD(XIII)/1
la clase media, era necesario porque en un sistema democrático no puede existir un
modelo de desarrollo excesivamente dispar sin estabilidad política.
2.
Crecimiento impulsado por la deuda
54.
En los países que aplican políticas de ajuste rigurosas o se guían por la globalización
impulsada por las finanzas se ha observado una disminución de la inflación, un aumento de
la actividad comercial y de las entradas de capital y un incremento de la competitividad de
las empresas, lo que ha dado lugar, en algunos casos, a una "gran moderación" del
crecimiento constante y sostenible. Sin embargo, incluso antes de que estallara la reciente
crisis, este hecho no describía con rigor la realidad de la globalización impulsada por las
finanzas que, en los últimos treinta años, ha propiciado un crecimiento desigual e inestable
en las economías desarrolladas y en desarrollo, caracterizado por una tendencia mundial a
la desaceleración, fuertes desequilibrios macroeconómicos, en particular la debilidad de la
inversión, auges periódicos de consumo, la disminución de las tasas de ahorro, desajustes
de los tipos de cambio y desequilibrios de la balanza por cuenta corriente.
55.
El punto en común de todos esos elementos, que incrementan la fragilidad sistémica
de la globalización impulsada por las finanzas, ha sido el aumento de los niveles de deuda,
en especial en las economías avanzadas que más se basan en los servicios financieros. El
coeficiente medio deuda-PIB en las principales economías industriales aumentó un 50%
entre 1995 y 2008, superando el 300%, con incrementos espectaculares en países como
Islandia e Irlanda. Esta tendencia se ha registrado en todos los sectores, aunque el aumento
se ha concentrado en los hogares y las instituciones financieras, como se observa en las
cifras correspondientes a los Estados Unidos (cuadro 2)19. Como se indicó en párrafos
anteriores, esta tendencia estaba estrechamente ligada al aumento de los niveles de
desigualdad (y en especial a una reducción de la participación de los salarios).
56.
La fragilidad que acompaña a la acumulación de billones de dólares de deuda se ha
visto exacerbada por un volumen incluso mayor de apuestas financieras basadas en
derivados y otros instrumentos complejos, justificados con el argumento de que
minimizarían el riesgo sistémico y sustentados en la idea de que los mercados eficientes no
se equivocan. Sobre la base de esta actividad crediticia, los beneficios de las instituciones
financieras no solo se incrementaron notablemente, sino que las empresas no financieras
comenzaron a depender cada vez más de las actividades financieras para sus corrientes de
ingresos, incluidos los préstamos a gobiernos cuyas propias corrientes de ingresos se
estaban reduciendo considerablemente en muchos países debido a una combinación de
crecimiento lento de los salarios y recortes fiscales.
Cuadro 2
Estados Unidos: saldo de la deuda en el mercado crediticio, por sector
(En miles de millones de dólares)
Deuda financiera nacional
Deuda financiera extranjera
19
GE.11-52275
1974
1984
1994
2004
2010
258
1 052
3 791
11 936
14 171
81
233
443
1 439
2 115
Total deuda de las empresas no financieras
821
2 315
3 842
7 791
10 876
Deuda total de los hogares
680
1 944
4 532
10 576
13 386
Es difícil cuantificar la deuda de los hogares y las comparaciones internacionales pecan de falta de
datos. Sin embargo, todos los países avanzados han experimentado un aumento del coeficiente de
deuda desde los años noventa; los países que registraron un incremento del 50% o superior entre 1995
y 2005 (en términos de porcentaje de renta disponible) son España, Irlanda, Italia, los Países Bajos y
el Reino Unido. Véase Stockhammer (2008).
21
UNCTAD(XIII)/1
1974
1984
1994
2004
2010
Deuda del Gobierno Federal
358
1 364
3 492
4 395
9 386
Deuda de los gobiernos estatales y locales
208
514
1 107
1 683
2 465
2 406
7 422
17 207
37 820
52 399
Total deuda financiera y no financiera de los
Estados Unidos
Fuente: Reserva Federal de los Estados Unidos (2011), Flow of Funds. D3, 9 de junio.
57.
En este nuevo modelo de crecimiento, la dependencia recíproca entre las finanzas y
la economía real y entre el Estado y el mercado, que caracterizó los modelos satisfactorios
de posguerra, ha dado lugar a otro en que los mercados financieros no controlados y el
creciente apalancamiento financiero impulsan la economía real. Ello ha llevado a una
modificación en el comportamiento de los consumidores, que se han visto supeditados al
aumento de los precios de los activos, y al acceso al crédito y, a nivel de las empresas, al
encauzamiento de beneficios cada vez mayores hacia la inversión a corto plazo. De hecho,
la proliferación de las corrientes internacionales de capital principalmente a corto plazo en
los últimos veinte años ha contribuido poco a recobrar los niveles de formación de capital
en el mundo de los años setenta (gráfico 5). La falta de coherencia de este modelo resulta
especialmente patente en la acumulación de deuda en el sector público, que a menudo se ha
atribuido a una acusada ralentización de la inversión pública. Gran parte de la deuda se ha
contraído para financiar el gasto y las transferencias corrientes, incluido el pago de
intereses. La combinación de niveles más altos de deuda pública y una reducción de la
inversión apunta a que la deuda no se corresponde con una acumulación equivalente de
capacidad productiva capaz de generar ingresos adicionales para atender su pago. Al mismo
tiempo, a menudo se ha difuminado la distinción entre deuda pública y privada, ya que los
Estados han intervenido para rescatar a instituciones financieras que eran consideradas
demasiado grandes para quebrar (Reinhart y Rogoff, 2011).
Gráfico 5
Corrientes financieras e inversiones fijas internacionales
(Como porcentaje del PIB mundial)
Formación de capital fijo (privado + público)
Corrientes financieras internacionales (eje derecho)
Fuente: Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (DAES);
cálculos a partir de las bases de datos National Accounts Main Aggregates (División de Estadística
de las Naciones Unidas) e International Financial Statistics (Fondo Monetario Internacional).
22
GE.11-52275
UNCTAD(XIII)/1
58.
Las tendencias a la financiarización que se gestaron después del colapso de Bretton
Woods han cobrado impulso desde comienzos del presente siglo. En respuesta a la
destrucción de billones de dólares en valor patrimonial durante la crisis de las "puntocom",
los Estados Unidos y otros países avanzados flexibilizaron sus políticas monetarias,
impulsando un auge sin precedentes favorecido por la deuda. El consumo aumentó,
especialmente en los Estados Unidos, en una oleada de transacciones financieras
(de legitimidad más o menos dudosa) que presuponían el aumento permanente del precio de
la vivienda (TDR, 2006). Al mismo tiempo, varios países emergentes en desarrollo,
especialmente en el Asia Oriental, que ya conocían el lado negativo de la globalización
impulsada por las finanzas, se estaban preparando para acumular unas reservas sustanciales
de divisas a fin de protegerse de crisis futuras. El crecimiento mundial empezó a
recuperarse gracias a esta combinación de factores, en particular en los países en desarrollo,
pero los desequilibrios macroeconómicos subyacentes se agudizaron rápidamente. El
apalancamiento resultante y los desajustes en los plazos de vencimiento sumieron al
sistema financiero mundial en una situación de fragilidad financiera insostenible.
59.
Para 2005, el valor de los activos financieros mundiales había alcanzado los 140
billones de dólares, el triple de la producción mundial; las tasas de crecimiento —en última
instancia, la base para atender el servicio de la deuda subyacente— no habían seguido el
ritmo, especialmente en las economías más financiarizadas. En cambio, el creciente
apalancamiento, acompañado de una plétora de nuevos instrumentos financieros, alentó la
adquisición de más deuda para responder a los compromisos contraídos. En varios países de
importancia sistémica, las autoridades monetarias se vieron obligadas a apoyar unos precios
de los activos absurdamente elevados (y en constante aumento) a fin de mantener la
solvencia de las familias y la estabilidad financiera. En el proceso, los bancos centrales
perdieron el control de la liquidez a nivel mundial y la capacidad de utilizar los tipos de
interés para influir en el ritmo de acumulación de deuda o de formación de capital
(Krippner, 2011: cap. 5).
60.
Una de las primeras señales de que este modelo de crecimiento planteaba problemas
fue la intensificación de los "desequilibrios mundiales" entre los países con déficit (sobre
todo los Estados Unidos) y los países con superávit (más dispersos pero encabezados por
Alemania, China y el Japón), que surgieron a mediados del decenio de 1990 y aumentaron
drásticamente en el nuevo milenio. Este aspecto se ha debatido mucho tratando de repartir
la culpa, pero no cabe duda de que, en un mundo en el que un grupo de países produce más
de lo que puede absorber y los demás generan una demanda mundial que absorbe más de lo
que produce, se genera una dependencia mutua (Priewe, 2010). El panorama mundial se
complicó aún más a causa de la situación especial del dólar, que encubrió el reciclaje de la
creación de crédito interno en los Estados Unidos a través de un aumento de las
importaciones, la orientación de las reservas internacionales hacia los mercados financieros
de los Estados Unidos y la perpetuación de las burbujas en los precios de los activos. En
Europa Occidental, se observaron pautas nacionales distintas de acumulación de deuda que
comprendían variaciones en la expansión de la demanda interna y combinaciones diversas
de deuda de los sectores público y privado. Sin embargo, un proceso de reciclaje
igualmente desequilibrado giraba en torno a una productividad sólida, salarios bajos y una
demanda interna débil, así como un fuerte crecimiento de las exportaciones en Alemania,
junto con un crecimiento más lento de la productividad y un aumento de la absorción en los
demás países (TDR, 2010).
61.
Los acuerdos financieros que combinan un crecimiento de la demanda, deuda y
corrientes de capital desiguales pesan mucho en las perspectivas de crecimiento de las
economías avanzadas a medida que la pugna entre los prestatarios y los acreedores se
convierte en "la lucha que definirá a la próxima generación" (The Economist, 24 de junio
de 2010). La amenaza de una espiral deflacionaria, en la que la disminución de los ingresos
y los precios de los activos agrave la carga de la deuda al tiempo que las expectativas de
GE.11-52275
23
UNCTAD(XIII)/1
nuevas reducciones de los precios desalienten el gasto y conduzcan a una contracción
económica adicional sigue preocupando a las autoridades. Preocupa cada vez más que
pueda perderse todo un decenio debido a la deflación y el estancamiento, como ocurrió en
el Japón en los años noventa.
62.
El crecimiento impulsado por la deuda en los países avanzados tiene varias
similitudes con períodos anteriores de crecimiento impulsado por la deuda externa en los
países en desarrollo20. En cambio, la producción vigorosa y el aumento de las exportaciones
en los países en desarrollo desde 2001 han contribuido a reducir los coeficientes deuda-PIB,
deuda-exportaciones y de servicio de la deuda21. Paralelamente, las corrientes de capital
privado hacia los países en desarrollo han experimentado importantes cambios en cuanto al
destino, el tamaño y la composición. Hoy día están más sincronizadas entre países que en el
pasado y las cuantías son mucho más elevadas y comprenden una salida considerable de
remesas de los residentes y un aumento de las corrientes Sur-Sur. Por último, la
composición de las entradas se ha decantado por los instrumentos financieros en moneda
nacional, como los bonos del Estado, las acciones y los empréstitos e inversiones similares
a las operaciones especulativas de arbitraje de tipos de interés entre monedas22.
63.
La creciente denominación de los pasivos extranjeros en su propia moneda modifica
la naturaleza de los riesgos asociados a la actividad crediticia de los no residentes y, en
particular, reduce el peligro de desajustes entre monedas en los balances, lo que influyó en
las crisis anteriores. Sin embargo, esos mismos acontecimientos podrían permitir que los
mercados financieros internos dictasen pautas de crecimiento en esos países y podrían
aumentar el riesgo de exposición al contagio internacional, mientras que la utilización de
los superávits por cuenta corriente de los países en desarrollo para financiar el exceso de
consumo en los países avanzados sería perjudicial para un crecimiento equilibrado a largo
plazo (gráfico 6).
64.
La financiarización entraña también nuevas amenazas y vulnerabilidades para las
perspectivas de crecimiento en los países en desarrollo en tres niveles. En primer lugar, la
concentración de posiciones dominantes de las finanzas en unos pocos centros neurálgicos
mundiales ha multiplicado el impacto de las políticas y decisiones normativas adoptadas en
esas economías, dejando a otros países muy expuestos. En segundo lugar, los países que se
endeudan para mantener reservas, como una especie de autoseguro, corren el riesgo de
enjugar importantes pérdidas a causa de la devaluación prevista por muchos del dólar a
largo plazo debido a las prolongadas dificultades económicas de los Estados Unidos y su
dependencia de políticas monetarias expansivas agresivas para tratar de reactivar la
economía. En tercer lugar, las finanzas han penetrado también en los mercados de
productos básicos y alimentos con una influencia directa en la vida de cientos de millones
de personas pobres en muchas economías en desarrollo (recuadro 1).
20
21
22
24
La UNCTAD describió primero este modelo de crecimiento en el contexto de la liberalización
financiera de los países en desarrollo (TDR, 1997), aunque adquirió más relevancia en los países
avanzados tras la crisis de las "puntocom".
Los niveles de deuda externa de los países en desarrollo como proporción de las exportaciones y el
PIB alcanzaron niveles máximos a finales de los noventa. Los coeficientes del servicio de la deuda
con respecto a las exportaciones y la producción registraron niveles sin precedentes en 1999 y 2002
respectivamente.
Véase una estimación y un examen de la magnitud de esa transformación, en Hausmann y Panizza
(2011).
GE.11-52275
UNCTAD(XIII)/1
Gráfico 6
Transferencia neta de recursos financieros a los países en desarrollo, 1995-2010
(En porcentaje del PIB)
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD a partir de datos de UNCTADStat y DAES sobre
transferencias netas (Situación y perspectivas para la economía mundial, varios números).
Nota: Las transferencias netas son la suma de las corrientes netas de capital, los pagos por concepto
de ingresos y los cambios en las reservas oficiales. El término "transferencias netas negativas" se
refiere a que las exportaciones de bienes y servicios superan a las importaciones, lo que genera una
transferencia del exceso al extranjero en forma de corrientes financieras (servicio de la deuda,
remesas de utilidades, acumulación de reservas de divisas, salidas de capital o retirada de los
inversores extranjeros).
Recuadro 1
La financiarización de los mercados de productos básicos
Las tendencias de los precios de los productos básicos son una preocupación de
larga data para la UNCTAD. En los últimos años, se ha desviado la atención de las
oscilaciones adversas a lo largo de períodos prolongados de tiempo para centrarla en las
consecuencias nocivas de las fluctuaciones de precios. Las comparaciones a largo plazo
muestran que la reciente volatilidad de los precios no es nueva para los productos básicos
individuales; por ejemplo, la volatilidad del precio del petróleo en 2008 fue considerable,
pero no superó los máximos registrados a principios del decenio de 1970. Ahora bien, el
ritmo y la magnitud de las variaciones recientes de los precios de una extensa gama de
productos básicos difieren considerablemente de las anteriores. La magnitud de las subidas
más recientes de los precios supera los promedios históricos para los alimentos y los
metales, mientras que la magnitud del repunte del precio del petróleo fue similar a los
promedios históricos, pero se produjo a un ritmo más acelerado.
Aunque es difícil evaluar plenamente la financiarización del comercio de productos
básicos debido a la falta de datos exhaustivos, varios indicadores sugieren que se está
convirtiendo en un factor cada vez más importante para determinar los precios de los
productos básicos. El valor de los activos relacionados con esos productos administrados
por inversores financieros se quintuplicó entre 2005 y 2010 y ha aumentado con gran
rapidez desde mediados del 2010, alcanzando un máximo histórico de 410.000 millones de
dólares en marzo de 2011. Análogamente, el número de contratos de futuros y opciones
negociados sobre productos básicos experimentó un aumento acelerado en 2004, luego
cayó en picado durante el colapso de los precios de los productos básicos en el primer
GE.11-52275
25
UNCTAD(XIII)/1
semestre de 2008, pero a continuación recuperó su rápido crecimiento. Para mediados de
2010, el número de contratos de futuros y opciones se había multiplicado por cinco con
respecto al nivel de 2004.
También es difícil evaluar el impacto en los precios de la financiarización del
comercio de productos básicos porque su influencia se dejó sentir casi al mismo tiempo que
la demanda de productos básicos por parte de las grandes economías emergentes
comenzaba a aumentar rápidamente y cuando el creciente interés en los biocombustibles
trasladaba la demanda de algunos productos básicos agrícolas de la alimentación a esos
combustibles. Con todo, los análisis recientes muestran que las variables que reflejan la
financiarización siguen siendo significativas desde el punto de vista estadístico, incluso
después de controlar la influencia de las variables fundamentales en evolución, refutando la
afirmación de que el aumento de la demanda de las economías emergentes era el único
impulsor del repunte de los precios de los productos básicos en 2006-2008.
Algunos analistas sostienen que los efectos de los precios en las inversiones en
índices se han tergiversado porque pueden observarse subidas similares para los precios de
los productos básicos que no están incluidos en los principales índices. Sin embargo, las
investigaciones demuestran que la covariación entre los precios de distintos productos
básicos aumentó después del bienio 2003-2004 y que, por lo que respecta a los productos
básicos incluidos en los principales índices, ese aumento fue notablemente superior al de
los excluidos.
La información obtenida de los mercados financieros puede propiciar una mala
asignación de los recursos, porque contamina el mecanismo de formación de los precios en
los mercados de productos básicos y genera señales engañosas para los consumidores y los
productores. Suelen aducirse dos argumentos para defender la influencia de los mercados
financieros en la formación de los precios de los productos básicos: que contribuyen a la
formación de los precios y que proporcionan liquidez. Ninguna de ellas es defendible
cuando el comportamiento gregario está generalizado. En este caso, el precio hallado por
los inversores financieros puede no estar relacionado con la oferta y la demanda y suele ser
un precio erróneo si se tienen en cuenta los factores fundamentales del mercado.
Análogamente, la inyección de liquidez puede no ser válida tampoco en mercados que están
sujetos a un comportamiento gregario, es decir, en los que un gran número de participantes
poderosos comparten la misma información. Si los participantes tienen las mismas
opiniones y la misma disposición, pueden producirse importantes fluctuaciones de precios
en respuesta a cambios simultáneos en la opinión de los participantes. Este tipo de
distorsiones del mercado, inducidas por la financiarización del comercio de productos
básicos, requieren políticas activas para estabilizar los precios de los productos básicos
(véase el recuadro 14) y generar cierta desconfianza saludable sobre los supuestos
"beneficios" de la financiarización en términos más generales.
Para más información, véase UNCTAD (2011a).
3.
Ciclos, perturbaciones y crisis
65.
La inestabilidad potencial que lleva aparejada la globalización impulsada por las
finanzas se hizo evidente en la primera crisis financiera "moderna", que afectó al Cono Sur
en América Latina (Argentina, Chile y Uruguay) apenas unos años después del colapso del
sistema de Bretton Woods. Esta serie de sucesos que luego se volvería tan familiar,
consistente en una liberalización precipitada del sector financiero, el comercio y la cuenta
de capital condujo a una acumulación masiva de pasivos en moneda extranjera por parte de
instituciones financieras y no financieras privadas, seguida de un colapso financiero y de la
balanza de pagos. Las subsiguientes operaciones de rescate se basaron en el rescate de
empresas con fondos públicos, nacionalizaciones de bancos y la socialización de la deuda
26
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UNCTAD(XIII)/1
privada externa. Con gran perspicacia, Carlos Díaz-Alejandro (1985) expuso en un artículo
el fin de un mundo de represión financiera y el advenimiento de otro caracterizado por
turbulencias financieras (contagiosas) que incluirían acontecimientos como la crisis del
ahorro y del crédito en los Estados Unidos; colapsos financieros en Escandinavia; el
desmoronamiento de la bolsa en 1987; la crisis del Japón; las crisis de los mercados
emergentes en los años noventa, que comenzaron en México y siguieron en toda Asia
Oriental hasta América Latina, así como la burbuja "puntocom" y las burbujas inmobiliaria
y financiera que estallaron catastróficamente en 200823.
66.
En retrospectiva, el crecimiento de las economías financiarizadas ha consistido, las
más de las veces, en episodios de especulación intensa entre crisis, situación que se ha visto
favorecida por la combinación de políticas fiscales y monetarias rigurosas y la
liberalización de los regímenes comercial, financiero y de cuenta de capital. Los
consiguientes déficits de la cuenta corriente se solían financiar con entradas de capital
extranjero (inversión extranjera directa, privatizaciones e inversiones de cartera). En
algunos casos, esos procesos han resultado desestabilizadores al perpetuar los desajustes
cambiarios independientemente del régimen del tipo de cambio, hacer que algunas
industrias potencialmente viables no sean competitivas, destruir las pautas de empleo
establecidas y propiciar una sucesión de burbujas en el crédito y los activos internos. A
medida que se desarrolla, el ciclo exacerba la vulnerabilidad externa de la economía aun
cuando los factores fundamentales parezcan mejorar. La creciente fragilidad suele
desembocar en un desastre cuando se produce un cambio repentino en la tendencia de las
corrientes de capital y las expectativas de mercado, lo que da lugar al colapso de la balanza
de pagos y del tipo de cambio, seguido de la insolvencia de la banca nacional, la quiebra de
empresas y el aumento del desempleo. Esas crisis han agravado aún más el efecto
distributivo de la globalización impulsada por las finanzas, ya que cuando estallan las crisis
los salarios y el empleo caen en picado y los niveles de pobreza se acentúan (OIT, 2004).
En la globalización impulsada por las finanzas, la recuperación no suele compensar esas
pérdidas, especialmente si las autoridades tratan de volver a la situación habitual adoptando
medidas de austeridad que reproducen, en lugar de corregir, los desequilibrios surgidos
durante los períodos de auge.
67.
Los países en desarrollo han experimentado tres ciclos completos de corrientes de
capital y crisis en los últimos treinta años y están registrando un cuarto ciclo (gráfico 7).
Cada ciclo ha estado estrechamente ligado a acontecimientos relacionados con políticas en
los principales países emisores de reservas y ha estado definido por el tipo específico de
corriente de capital que favorecía ciertas vulnerabilidades (TDR, 2001; TDR, 2009; y
Akyüz, 2011). Ilustran el sesgo procíclico del sistema financiero mundial y la propensión
de los mercados financiarizados regulados a seguir sendas paralelas, lo que sugiere que los
precios de los activos dependen menos de las perspectivas favorables de la productividad o
el aumento de los ingresos que de las expectativas de fluctuaciones de precios que se
autorrefuerzan potencialmente.
23
GE.11-52275
La privatización de los rendimientos y la socialización de los costos de los ciclos de auge y crisis han
sido observados por diversos analistas; véanse Lanchester (2010) y Krugman y Wells (2011).
27
UNCTAD(XIII)/1
Gráfico 7
Corrientes reales netas de capital privado a los países en desarrollo
(En miles de millones de dólares de 2005 y como porcentaje del PIB, 1971-2009)
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
-0,5
Corrientes reales netas de capital privado
Porcentaje del PIB (eje derecho)
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD a partir de datos de Akyüz (2011).
Nota: Las corrientes reales son corrientes nominales ajustadas en función de los cambios en el
deflactor del PIB de los Estados Unidos. En los países en desarrollo no se incluye a los de Europa
Central y Oriental ni de la Comunidad de Estados Independientes.
68.
Han surgido relaciones entre los mercados de una gran variedad de divisas, acciones
y derivados de productos básicos que reafirman el comportamiento gregario en relación con
varias clases de activos. La opinión general es que los fondos de alto riesgo contribuyen a
este proceso porque se comparten ideas de inversión y utilizan los mismos indicadores
macroeconómicos para formular las transacciones (Büyükşahin, Haigh y Robe, 2010).
Cuando la información reunida en un mercado o para la economía en su conjunto se utiliza
para crear expectativas sobre otros mercados y economías, se añade el peligro de contagio a
otros riesgos sistémicos. Esta situación se ha visto exacerbada por los empréstitos bancarios
en el exterior para financiar la expansión del crédito interno, el comercio de derivados y las
operaciones de arbitraje de tipos de interés entre monedas no incluidas en el balance a corto
plazo (véase el TDR, 2010).
69.
Como se ha indicado, las rápidas fluctuaciones de los precios de los activos, el valor
de la propiedad y los tipos de cambio probablemente aumenten la incertidumbre en las
inversiones, acorten los horizontes de previsión y promuevan estrategias defensivas y
especuladoras que pueden incidir negativamente en el ritmo y la dirección del crecimiento
económico y la creación de empleo. Este es particularmente el caso de los sectores
susceptibles a los comportamientos gregarios, como el de la inversión inmobiliaria
comercial y residencial, aunque puede suceder también en sectores productivos, como
ocurrió en el Asia Sudoriental en vísperas de la crisis de 1997 (véase el TDR, 1996). La
UNCTAD ha sostenido sistemáticamente que la globalización impulsada por las finanzas y,
específicamente, los acuerdos comerciales y de inversión, la dependencia de la ayuda y las
condicionalidades ligadas a los empréstitos internacionales han incrementado la
vulnerabilidad de los países en desarrollo a las perturbaciones, las crisis y el contagio, han
28
GE.11-52275
UNCTAD(XIII)/1
reducido su capacidad para responder a esos retos y han obstaculizado la formulación y la
aplicación de políticas adaptadas a las necesidades y aspiraciones locales24.
70.
Esas tendencias desestabilizadoras han coexistido, aunque con dificultad, con
acontecimientos más prometedores impulsados por superávits cuantiosos por cuenta
corriente de los países en desarrollo como grupo. Incluso en los países con déficits por
cuenta corriente ha resultado más fácil atraer entradas de capital, aunque en algunos casos
estas han desencadenado una nueva variante del "síndrome holandés" que ha distorsionado
los tipos de cambio y frustrado los esfuerzos por desarrollar la industria manufacturera y
diversificar la producción interna y las exportaciones (TDR, 2011). Por esas razones sobre
todo, la amenaza de "interrupciones súbitas" de las corrientes de capital se ha atenuado,
especialmente en los países en desarrollo que han acumulado reservas ingentes o han
podido obtener créditos en su propia moneda. Sin embargo, en muchos países las
deficiencias estructurales subyacentes siguen limitando la diversificación, restringiendo el
crecimiento de la productividad, coartando los beneficios procedentes de la actividad
comercial y menoscabando los esfuerzos para aliviar la pobreza.
D.
Comercio, tecnología y empresas transnacionales
71.
A principios del período de posguerra se consideraba que el comercio era el modo
más fiable y productivo de integrarse en la economía mundial. Desde la perspectiva de los
países en desarrollo, el acceso a los mercados mundiales podía desencadenar una
"movilización del excedente" que permitiría utilizar tierras y mano de obra
desaprovechadas para producir productos primarios y con un uso intensivo de mano de obra
para la exportación, atenuando la limitación impuesta por la balanza de pagos e
introduciendo beneficios dinámicos a través de la especialización y las economías de
escala. Aunque esos beneficios derivados del comercio pueden ser importantes, en especial
en las primeras etapas de desarrollo, la UNCTAD y otros agentes sostienen que los
llamamientos en favor de la "liberalización del comercio" pueden bloquear a los países en
una estructura establecida de producción que, aun cuando se utilizaran eficientemente los
recursos del país, podría no generar los beneficios más dinámicos de productividad
necesarios para impulsar un crecimiento convergente. Estos dependen de diversos factores
macroeconómicos, estructurales y tecnológicos necesarios para que surja un nexo
inversión-exportaciones sólido, incluso en el contexto de las cadenas mundiales de valor, y
que apoye una estructura económica más diversificada25.
72.
El sistema comercial flexible reglamentado, creado en el marco del Acuerdo General
sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), acompañado de controles de las finanzas
y las corrientes de capital, ayudó a garantizar un clima de inversión estable y favoreció un
sistema comercial dinámico. Un factor especialmente importante en la era de Bretton
Woods fue la estrecha correlación entre el comercio y el crecimiento de la producción. Los
vínculos de apoyo mutuo entre el crecimiento de la producción, la inversión y las
exportaciones eran una característica importante del modelo satisfactorio de crecimiento
establecido durante esos años. Al surgir una división del trabajo cada vez más compleja, el
comercio se ha desarrollado con mayor rapidez que la producción mundial desde el final de
24
25
GE.11-52275
Véanse, por ejemplo, el TDR (1998), el TDR (2006) y el Informe sobre los países menos adelantados
(2009).
Una de las maneras de abordar el debate fútil de si el comercio es o no un "motor del desarrollo", para
el que existen pocos datos históricos, es hacer hincapié en el nexo inversión-exportaciones; véase, por
ejemplo, (Bairoch, 1998: 136 a 138). Si bien los economistas tienen opiniones bastante divergentes
sobre el papel de las políticas comerciales, coinciden en general en que la inversión es fundamental
para obtener buenos resultados comerciales; véanse TDR (1996), (1999), (2003) y (2006), así como
Bhagwati (1998), Bhagwati y Srinivasan (1999), Rodrik (1999) y Winters (2004).
29
UNCTAD(XIII)/1
la segunda guerra mundial, aunque de manera dispar tanto geográficamente como en el
tiempo (gráfico 8)26.
Gráfico 8
Cambios en el volumen de las exportaciones mundiales de mercancías
en comparación con los cambios en el PIB, 1951-2009
(Variación porcentual respecto del año anterior)
Exportaciones
PIB
Fuente: Organización Mundial del Comercio (OMC), International Trade Statistics,
varios números.
73.
Durante gran parte de este período, los elementos que contribuyeron a integrar el
comercio en círculos virtuosos de crecimiento y desarrollo encontraron su entorno más
propicio a nivel regional. Por ejemplo, la proporción del comercio intraeuropeo en el
comercio mundial pasó de 18,3% en 1953 a 31,2% en 1973. Esta expansión fue impulsada
por el comercio intraindustrial de productos manufacturados basados en la reducción de los
contingentes y su arancelización, seguida de reducciones arancelarias acordadas en varias
rondas comerciales (Rayment, 1983). El siguiente nexo sólido inversión-exportaciones
surgió en el Asia Oriental, comenzando por el Japón, y seguido de las nuevas economías
industrializadas de primer nivel: Hong Kong, la República de Corea, Singapur y la
Provincia china de Taiwán. El crecimiento de la inversión en esas economías se produjo a
un ritmo nunca visto en la historia e hizo posible que esas cinco economías aumentasen su
parte en el comercio mundial, de apenas un 7% en 1963 a un 17% en 1993. Sin embargo,
desde principios del decenio de 1970, el nexo inversión-exportaciones ha adquirido también
una dimensión clara a través de las corrientes intrarregionales de inversión extranjera
directa (IED) (gráfico 9).
26
30
Naturalmente, para la UNCTAD el hecho de que esos vínculos fuesen especialmente débiles o incluso
perjudiciales para los productores y exportadores de productos básicos era una cuestión clave.
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UNCTAD(XIII)/1
Gráfico 9
Comercio intrazonal de grupos regionales como porcentaje del comercio
total, 1950-2009
América del Sur
África
Países asiáticos en desarrollo
Europa
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD a partir de datos de UNCTAD GlobStat.
74.
Las nuevas economías industrializadas de primer nivel habían utilizado
estratégicamente la participación de las empresas transnacionales para fortalecer el nexo
inversión-exportaciones, por ejemplo mediante la concesión de licencias (República de
Corea) y la subcontratación (Provincia china de Taiwán)27. Además, las corrientes de
inversión extranjera directa adquirieron mucha más importancia para el otro grupo de
países vecinos de Asia Sudoriental. Con respecto a la secuenciación de la inversión
extranjera directa entre esos sectores y países, surgió una tendencia regional clara
congruente con el "paradigma del desarrollo regional en cuña" (TDR, 1996): la transición
de una actividad económica dominada por industrias basadas en los recursos y en gran
intensidad de mano de obra a un sector manufacturero más sofisticado en las economías
más importantes brindó la oportunidad de relocalizar la producción a países vecinos menos
desarrollados (Malasia, Tailandia y otras economías) por medio del comercio y la inversión
extranjera directa, y en respuesta a cambios en la competitividad. Así pues, mientras que la
relación entradas de IED-formación bruta de capital fijo fue de 1% y 3% en la República de
Corea y la Provincia china de Taiwán en los decenios de 1970 y 1980, en las nuevas
economías industrializadas de segundo nivel se situó entre 4% y 25% en los decenios de
1980 y 1990 (véase TDR, 1996: cap. 2; WIR, 2002; y Petri, 2010). Por último, China
comenzó a atraer IED a gran escala en el contexto de redes regionales a principios de los
años noventa (gráfico 10), pero lo hizo como parte de su propia decisión estratégica de
pasar de un régimen de crecimiento impulsado por el consumo y el empleo a un régimen
impulsado por la inversión y una productividad elevada, mediante políticas activas que
garantizasen que la IED fuese complementaria con la movilización de recursos internos y
respaldase la modernización de la capacidad productiva local (véanse distintas ediciones del
Informe sobre las inversiones en el mundo (WIR); TDR, 2006; y Lo y Zhang, 2010).
27
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Las formas no accionariales de funcionamiento fueron especialmente importantes en la República de
Corea (principalmente el régimen de licencias) y la Provincia china de Taiwán (principalmente la
subcontratación).
31
UNCTAD(XIII)/1
Gráfico 10
China: corrientes de IED como porcentaje de la formación bruta de
capital fijo, 1990-2010
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD a partir de la base de datos sobre inversión
extranjera directa y empresas trasnacionales de la UNCTAD.
75.
Otra característica importante que se repite en estas experiencias de comercio
regional dinámico es su creciente sofisticación tecnológica, reflejada en el mayor valor
añadido del sector de los bienes comercializables. En el caso de Europa Occidental,
guardaba relación con el uso de tecnologías diseñadas antes de la segunda guerra mundial y
que se utilizaron para la elaboración de una amplia gama de bienes de tecnología media y
avanzada que encontraron mercados en expansión en toda la región a medida que los
ingresos aumentaban (Fagerberg, 1996). En el caso de Asia Oriental, la modernización
tecnológica se adquirió desde el extranjero gracias a una combinación de importaciones y
de IED y se adaptó a las condiciones locales mediante "retroingeniería" y con el apoyo de
políticas deliberadas que hicieron posible que estas economías aumentaran cada vez más
sus posibilidades de producción28.
76.
Desde principios del decenio de 1980 los vínculos entre el crecimiento de la
producción y el comercio se han debilitado29. El comercio mundial ha estado impulsado
más por políticas de liberalización rápida (a menudo introducidas mediante programas de
ajuste estructural, como una señal de compromiso con la globalización impulsada por las
finanzas), por la inclusión de nuevos mercados tras el fin del comunismo y por la
propagación de las redes mundiales de producción. Esto ha coincidido con un cambio
radical en la composición del comercio de los países en desarrollo en favor de las
exportaciones de productos manufacturados (gráfico 11) y con tasas de crecimiento que
superan con creces las de los países desarrollados. Esta tendencia en el comercio se
intensificó después de la Ronda Uruguay, que redujo las barreras arancelarias, inició las
negociaciones sobre nuevas cuestiones (relacionadas con el comercio) e impuso un
conjunto más uniforme de obligaciones a todos los miembros de la OMC. El "gran
28
29
32
Véase Allen (2011), que señala claramente que en las economías de industrialización tardía el
progreso tecnológico, la formación de capital y la orientación de las exportaciones están
estrechamente relacionados. A este respecto, véase también en TDR (2003).
De hecho, si se tienen en cuenta las tasas medias de crecimiento decenales para el comercio y la
producción se observa una correlación positiva entre 1950 y 1980. Sin embargo, desde 1980 la
correlación ha sido negativa.
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UNCTAD(XIII)/1
acuerdo" logrado en Marrakech fue que los países en desarrollo aprobarían un arreglo único
que incluiría importantes compromisos en esferas como la propiedad intelectual, mientras
que los países desarrollados se abrirían en sectores de interés para los países en desarrollo,
como el de la agricultura, el vestido y la industria textil (TDR, 1995; Ostry, 2000). Pese a la
falta de cumplimiento por los países desarrollados, de la parte que les correspondía en el
acuerdo, especialmente en el ámbito de la agricultura, en 2001 se inició una nueva ronda de
negociaciones en Doha.
Gráfico 11
Composición de las exportaciones de los países en desarrollo, 1973-2009
(En porcentaje)
Alimentos y materias primas agrícolas
Minerales y combustibles
Productos manufacturados
Fuente: UNCTADStat.
Nota: Datos de la Clasificación Uniforme para el Comercio Internacional (CUCI) 2
de 1973 a 1994 y CUCI 3 a partir de 1995.
77.
La ampliación de las negociaciones comerciales multilaterales ha coincidido con una
reorientación hacia los acuerdos comerciales regionales y bilaterales que, cada vez más,
contienen disposiciones sobre la propiedad intelectual con posibles efectos negativos para
el aprendizaje tecnológico en los países en desarrollo (gráfico 12). Esta situación ha
animado el debate sobre si el comercio regional favorece o dificulta la existencia de un
sistema comercial mundial más abierto. Gran parte de este debate sigue basándose en una
visión estilizada de un mundo sin fronteras como entorno idóneo para el comercio
internacional y con énfasis en un aumento estático de la eficiencia. El enfoque no tiene en
cuenta los cambios en la economía mundial relacionados con el auge de las finanzas
internacionales, incluidas las consecuencias de los ciclos de fuerte expansión y contracción,
la disminución de la proporción de los salarios en la renta nacional y la desaceleración
general del crecimiento mundial, y el impacto de esos factores en el comercio internacional.
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33
UNCTAD(XIII)/1
Gráfico 12
Acuerdos comerciales regionales y bilaterales (cifra acumulada)
Sur-Sur
Norte-Sur
Norte-Norte
Fuente: OMC.
Nota: Acuerdos comerciales regionales vigentes notificados al GATT/OMC (por fecha de
entrada en vigor).
78.
Los cambios en las condiciones macroeconómicas generales han coincidido con un
cambio en el modelo operativo de muchas empresas orientado al "valor de las acciones", la
rentabilidad a corto plazo y las fusiones y adquisiciones. En estas circunstancias, la
contratación externa de una actividad concreta y la deslocalización de actividades al
extranjero están adquiriendo cada vez más importancia en la estrategia empresarial.
79.
La dinámica competitiva de las cadenas mundiales de valor ha hecho que las
empresas transnacionales se inclinen cada vez más por formas no accionariales de actividad
(WIR, 2011), como la subcontratación internacional de la producción, la concesión de
licencias de conocimientos a las empresas de los países receptores, los contratos de gestión
y las franquicias. Por ejemplo, la subcontratación combinada con la deslocalización ha
adquirido mayor relevancia en las estrategias empresariales. En la medida en que las formas
no accionariales requieren la participación de empresas nacionales con una capacidad
productiva considerable, recuerdan a las oportunidades estratégicas aprovechadas con éxito
por las nuevas economías industrializadas de primer nivel a fin de que sus relaciones con
las empresas transnacionales favorezcan el desarrollo. Inicialmente las empresas
transnacionales fragmentaron la cadena de valor en sectores específicos como los del textil,
el vestido y la electrónica, repartiendo las etapas en distintas ubicaciones antes del
ensamblaje final. Para principios de los años noventa, este modelo de desintegración
vertical (normalmente con una empresa líder en un país avanzado) se había propagado a
otras industrias y servicios y captado a suministradores en un creciente número de países en
desarrollo. Un ejemplo muy conocido es Nike, que subcontrata toda su producción de
artículos de deporte a empresas de China, Indonesia, la República de Corea, Tailandia y
34
GE.11-52275
UNCTAD(XIII)/1
Viet Nam. Ya en 1996, una zapatilla Nike llevaba 52 componentes diferentes fabricados
por subcontratistas en cinco países30. Este proceso ha suscitado la idea de que el nexo
inversión extranjera directa-exportaciones, impulsado por la liberalización del comercio, y
basado en las aptitudes comerciales y los conocimientos tecnológicos de las empresas
transnacionales, podría permitir a los países en desarrollo dar un salto hacia áreas más
sofisticadas de producción y, en ese proceso, evitar los errores percibidos con respecto a las
políticas, cometidos en las etapas de desarrollo de las industrias incipientes. El hecho de
"acertar con la producción" atrayendo IED parece haber transformado el leitmotiv del
Consenso de Washington de "lograr precios correctos" en una estrategia de desarrollo más
completa, posibilitando a los países en desarrollo comerciar e invertir para salir de la
pobreza (Stiglitz, 2002: 67). La idea de que la IED no conlleva obligaciones asociadas a la
deuda para el país receptor y está al abrigo de una mentalidad especulativa y gregaria
refuerza su atractivo como instrumento para promover el desarrollo en el marco de la
globalización impulsada por las finanzas.
80.
Estas expectativas se han cumplido solo en parte. La IED hacia los países en
desarrollo ha aumentado notablemente desde principios del decenio de 1990, en algunos
casos convirtiéndose en la modalidad dominante de entrada de capitales (gráfico 13). En
consecuencia, la proporción de las corrientes de IED hacia esos países aumentó del 7% del
PIB mundial en 1980 a cerca del 30% en 2009 (gráfico 14). Aunque suele pensarse que el
incremento de las corrientes de IED se corresponde con un aumento de la formación bruta
de capital fijo en todo el mundo, ello solo sucede cuando las corrientes dan lugar a
inversiones pioneras y a la expansión de la capacidad productiva de las filiales existentes.
Gráfico 13
Composición de las corrientes netas de capital hacia los países
en desarrollo, 1980-2010
(En miles de millones de dólares)
Inversión neta directa
Corrientes netas de
inversiones de cartera
Otras corrientes
financieras privadas netas
Corrientes
oficiales netas
Fuente: FMI, World Economic Outlook (varios números).
30
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Véase un análisis de la organización y la evolución de esas redes de producción, en WIR (2002) y el
TDR (2002).
35
UNCTAD(XIII)/1
Gráfico 14
Distribución del monto acumulado de las entradas de IED
(Como porcentaje del PIB mundial)
Economías en desarrollo
Economías desarrolladas
Europa Sudoriental y CEI (economías en transición)
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD a partir de la base de datos FDI/TNC de la
UNCTAD.
81.
Con todo, a raíz de la difusión de las redes internacionales de producción, el
comercio mundial se ha visto impulsado, ya que las mercancías pasan por varios lugares
antes de llegar al consumidor final. Por ejemplo, el comercio de productos intermedios
representa el 30% del comercio mundial, entre el 40% y el 60% de las importaciones de
mercancías de los países de la OCDE y casi el 75% de las importaciones de grandes países
en desarrollo como China (gráfico 15 y cuadro 3). Algunos de los mercados emergentes con
mejores resultados han conseguido, en los últimos años, vincular con éxito sus iniciativas
de desarrollo a estas redes internacionales de producción. Sin embargo, el crecimiento del
comercio que acompaña a la participación en esas redes no siempre viene aparejado de
incrementos del valor añadido o los salarios reales, con lo cual se rompen los vínculos entre
las exportaciones, el crecimiento de la productividad y la mejora del nivel de vida que, por
ejemplo, caracterizaron el modelo de crecimiento de Asia Oriental (TDR, 2002 y 2003). De
hecho, la combinación de mercados de trabajo flexibles y componentes uniformizados del
comercio que tienden a generar un exceso de oferta en mercados muy competitivos ha
suscitado preocupaciones ante la posibilidad de que las redes de producción reproduzcan
los desequilibrios comerciales relacionados anteriormente con las exportaciones de
productos básicos primarios, incluida la posibilidad de "falacias de composición",
"economías de enclave" e incluso un "crecimiento empobrecedor" (TDR, 2002; Kaplinsky y
otros, 2002)31.
31
36
La idea de que muchos países en desarrollo podrían estar aumentando sus actividades comerciales
pero ganando menos se expuso en el TDR (2002). En un estudio sobre 127 países desarrollados y en
desarrollo, Dowrick y Golley (2004) extrajeron conclusiones similares al determinar que el aumento
del comercio en los países en desarrollo había permitido un crecimiento más rápido de la
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UNCTAD(XIII)/1
Gráfico 15
Tendencias en la composición del comercio mundial
(Exportaciones, en miles de millones de dólares)
7 000
6 000
5 000
4 000
3 000
2 000
1 000
0
Productos finales
Productos intermedios
Materias primas
Bienes de capital
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD a partir de la base de datos World
Integrated Trade Solution (WITS).
Cuadro 3
Exportaciones de productos intermedios, por grupos de ingresos y regiones
(En porcentaje)
Media para
1993 y 1994
Media para
2008 y 2009
2009
Tasa de
crecimiento anual
Economías desarrolladas
76,6
62,4
61,5
8,7
Economías en desarrollo
18,0
29,0
32,0
13,7
Economías en transición
4,0
7,0
5,0
15,7
PMA
2,1
3,5
3,2
14,0
100
100
100
10,2
14,2
23,2
25,2
13,8
3,0
6,4
5,4
15,9
Grupos de ingresos
Total
Regiones de países en desarrollo
Asia Oriental y Sudoriental
Europa Oriental
productividad entre 1960 y 1980 que en los países desarrollados, pero que ese vínculo se había
debilitado en el período de 1980 a 2000 favoreciendo a los países más ricos.
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UNCTAD(XIII)/1
Media para
1993 y 1994
América Latina
Media para
2008 y 2009
2009
Tasa de
crecimiento anual
4,8
5,2
11,0
Oriente Medio/norte de África
0,3
0,6
0,6
15,8
Asia Meridional
0,7
1,3
1,2
14,5
África Subsahariana
0,9
1,2
1,1
12,0
Fuente: Cálculos de la UNCTAD a partir de COMTRADE-WITS.
E.
Interrupción del desarrollo
82.
Los cambios institucionales, de comportamiento y de políticas promovidos por la
globalización impulsada por las finanzas no han desencadenado círculos virtuosos de
desarrollo para la mayoría de las comunidades. En la globalización impulsada por las
finanzas, solo los reformadores relativamente reacios, incluidas las nuevas economías
industrializadas de Asia Oriental, China y la India, han logrado reducir considerablemente
la brecha de ingresos con los países avanzados. La mayoría de los demás países, incluidos
los que han realizado ajustes rigurosos en América Latina y el África Subsahariana, no han
conseguido la convergencia; ciertamente, a pesar de que casi todos registraron buenos
resultados en materia de crecimiento después de 2002, las rachas de crecimiento han sido
mucho menos frecuentes en los países en desarrollo desde principios de los ochenta
(DAES, 2006: 11) y muchos países están muy rezagados con respecto a los más ricos en
términos de renta per capita al igual que hace treinta años; solo los países de Asia Oriental
han registrado beneficios considerables y sostenidos (gráfico 16)32.
83.
El primer fallo de las estrategias de desarrollo orientadas a la globalización
impulsada por las finanzas se refiere a su incapacidad para movilizar recursos suficientes
para crear capacidad productiva. En la mayoría de los países en desarrollo las tasas de
inversión se desplomaron en los años ochenta y no han recuperado el nivel anterior
(gráfico 17). La contracción de la inversión del sector público ha sido especialmente
acusada y, en la mayoría de los casos, la inversión privada (nacional y extranjera) no ha
servido para salvar la brecha (TDR, 2003).
84.
Este fracaso puede atribuirse en parte al hecho de que la globalización impulsada por
las finanzas ha incidido negativamente en el ahorro de los hogares en tres niveles: a) los
ingresos por concepto de salarios se han reducido; b) los bancos han dejado de proteger el
ahorro de las familias y financiar proyectos de inversión a largo plazo para dedicarse sobre
todo a conceder préstamos a los consumidores y los gobiernos; y c) la liberalización
comercial y financiera (combinada con cambios culturales y conductuales estrechamente
relacionados) ha aumentado la propensión al consumo, especialmente de artículos de lujo y
alentado la adquisición especulativa de bienes inmobiliarios. Sin embargo, por las razones
examinadas en párrafos anteriores, la financiarización también ha tenido efectos negativos
en el nexo ganancias-inversiones al encauzar las ganancias retenidas hacia usos menos
productivos33.
32
33
38
La evaluación de la UNCTAD del desempeño de las distintas regiones en desarrollo figura en el
Informe sobre el Comercio y el Desarrollo, los informes sobre los países menos desarrollados y los
informes sobre el desarrollo económico en África.
Véase también Arestis (2004 y 2005). Una encuesta general sobre el impacto de la liberalización
financiera ha llevado a la conclusión de que hay pocos indicios que permitan apoyar la idea de que la
integración financiera ha ayudado a los países en desarrollo a aumentar los recursos disponibles para
impulsar una inversión productiva y respaldar el crecimiento (Prasad y otros, 2004: 11).
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UNCTAD(XIII)/1
Gráfico 16
PIB real per capita respecto de los Estados Unidos, 1980-2010
Total de países en desarrollo
Brasil, India y África Meridional
Asia Meridional
NEI de segundo nivel
América Latina y el Caribe
NEI de primer nivel
China
África Subsahariana
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD a partir de datos de UNCTADStat.
Nota: Nuevas economías industrializadas (NEI) de primer nivel en el eje derecho; las demás
economías, en el eje izquierdo. Las NEI de primer nivel son Hong Kong (China), la Provincia china
de Taiwán, la República de Corea y Singapur. Las NEI de segundo nivel son Filipinas, Indonesia,
Malasia y Tailandia.
Gráfico 17
Formación bruta de capital fijo, 1970-2009
(En porcentaje del PIB, a precios corrientes)
América Latina
África Subsahariana
Asia Oriental (excepto China)
China
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD a partir de datos de UNCTADStat.
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39
UNCTAD(XIII)/1
85.
Un segundo peligro es encajonar a los países en un modelo restringido de
especialización internacional con escasas perspectivas de crecimiento. Las investigaciones
realizadas por la UNCTAD han revelado un proceso de "desindustrialización prematura" en
varios países en desarrollo en los últimos treinta años en el que la proporción del sector
manufacturero en términos de empleo y producción comienza a disminuir a un nivel de
ingreso muy inferior al que se asocia con la trayectoria de las economías prósperas, tanto en
los países en desarrollo como en los desarrollados (gráfico 18). En esos casos, resulta cada
vez más difícil producir bienes más sofisticados para la exportación y mantener niveles
elevados de demanda interna y creación de empleo (TDR, 2003; Informe sobre los países
menos adelantados, 2009).
Gráfico 18
Valor añadido de la manufactura, 1970-2009
(En porcentaje del PIB)
Asia Oriental
Norte de África
África Subsahariana
América Latina
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD a partir de datos de UNCTADStat.
86.
En tercer lugar, y en estrecha relación con esto, la globalización impulsada por las
finanzas casi nunca ha apoyado el adelanto tecnológico (TDR, 2003; Informe sobre los
países menos adelantados, 2007). En la mayoría de los países en desarrollo, el progreso
tecnológico consiste más en adaptar y mejorar la tecnología existente para aumentar la
productividad que en rebasar las fronteras tecnológicas. Sin embargo, e independientemente
de si la tecnología se importa o se desarrolla en el país, ello sigue dependiendo de niveles
elevados de inversión productiva (ya que la mayoría de las tecnologías están englobadas en
los bienes de capital), niveles adecuados de gasto en investigación y desarrollo y toda una
gama de servicios adecuados de apoyo a la tecnología. Sigue siendo difícil valorar la
capacidad tecnológica, especialmente porque gran parte de los conocimientos y aptitudes
son tácitos, pero las tendencias recientes han seguido las mismas pautas observadas en las
esferas de la inversión y la industrialización, y en ese contexto varios países de Asia
Oriental han obtenido excelentes resultados, muchos países en desarrollo de renta media
procuran mantener el paso y la mayoría de los PMA van quedando aún más rezagados
(cuadro 4). Las medidas para corregir esas deficiencias captando IED solo han tenido un
éxito parcial. Si bien las filiales suelen registrar una producción y una productividad
superiores a las de empresas locales comparables, hay pocos indicios de efectos
tecnológicos indirectos derivados de la IED en esos países, especialmente en los PMA
40
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UNCTAD(XIII)/1
(Informe sobre los países menos adelantados, 2007; WIR, 2005)34. Tal es el caso de la IED
canalizada hacia actividades de ensamblaje o —en los casos en que se realizan más
actividades con tecnología de punta— cuando la capacidad de absorción de las empresas
locales es insuficiente. El hecho de no abordar esas deficiencias ha suscitado
preocupaciones por la aparición de una "trampa del ingreso medio", ya que varios países
han avanzado en eslabones de la cadena de valor que exigen un empleo intensivo de mano
de obra, pero no han logrado desarrollar la infraestructura tecnológica necesaria para apoyar
el crecimiento de empresas nacionales más grandes o sostener la modernización y el
crecimiento de la productividad35.
Cuadro 4
Gasto en investigación y desarrollo
(En porcentaje del PIB)
1996
2000
2004
2007
Miembros de la OCDE
2,2
2,4
2,3
2,3
Países de renta media
0,6
0,7
0,8
1
Asia Oriental y el Pacífico
0,5
0,7
1,1
1,4
Asia Meridional
0,6
0,7
0,7
0,8
América Latina y el Caribe
0,5
0,6
0,6
0,7
Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators.
87.
La globalización impulsada por las finanzas no solo no ha favorecido un crecimiento
convergente y la transformación estructural, sino que en muchos países en desarrollo ha ido
en detrimento de la creación de trabajo digno (DAES, 2008; TDR, 2010). Habida cuenta de
las limitaciones estructurales que sufren numerosos países en desarrollo, las iniciativas
tendientes a aumentar la flexibilidad de los mercados de trabajo, cuando se han combinado
con políticas macroeconómicas restrictivas, una liberalización rápida del comercio y las
finanzas y ciclos de expansión y contracción, casi nunca han respaldado la formalización
del empleo o la promoción de una creación rápida de puestos de trabajo seguros. La
excepción es, una vez más, Asia Oriental, donde las estrategias de desarrollo han diferido
considerablemente de las orientaciones que figuran en las políticas convencionales
(Bacchetta, Ernst y Bustamante, 2009; Khan, 2007; y cuadro 5). Dado que la expansión del
empleo puede fortalecer los efectos del aumento de la productividad al establecer círculos
virtuosos de crecimiento, la baja intensidad de crecimiento del empleo en la mayoría de los
países en desarrollo supone otro obstáculo para lograr sendas de un desarrollo más
incluyente.
34
35
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Véase información reciente sobre los beneficios de la inversión extranjera directa, en Harrison y
Rodríguez-Clare (2010).
Para más información sobre la trampa del ingreso medio, véanse el TDR (2002), Ohno (2009), Felipe
(2010) y Wade (2010). Se ha expresado esta misma preocupación con respecto a China. A este
respecto, véase The Economist (2011). "Beware the middle-income trap: China's roaring growth
cannot last indefinitely", 23 de junio.
41
UNCTAD(XIII)/1
Cuadro 5
Proporción de empleo vulnerable, en el mundo y por regiones
(En porcentaje)
1998
1999
2000
2005
2006
2007
2008
2009
Todo el mundo
53,7
53,5
53,3
51,9
51,4
51
50,2
50,1
Economías desarrolladas y Unión Europea
11,3
11,1
10,8
10,3
10
9,9
9,7
9,7
Europa Central y Sudoriental
(no perteneciente a la UE) y CEI
24,1
26,7
25,6
22,8
21,9
20,7
20,4
20
Asia Oriental
61,4
60,2
59,1
55,8
55,2
54,5
52,2
50,8
Asia Sudoriental y el Pacífico
63,8
66,2
65,5
62,6
62,3
62
62,5
61,8
Asia Meridional
81,9
81,1
82,1
80,5
80,2
79,9
78,9
78,5
América Latina y el Caribe
35,7
36,1
35,8
33,8
32,7
32,3
31,8
32,2
Oriente Medio
36,8
36
35,7
33,9
33,7
33,3
32,9
32,7
Norte de África
43,7
42,1
42,4
42,6
41,1
41,2
40,2
40,4
África Subsahariana
80,5
79,9
79,5
77,1
76,6
76
75,3
75,8
Fuente: OIT, Global Employment Trends: 69.
88.
Paradójicamente, los "ganadores" en el proceso de globalización impulsada por las
finanzas han sido los países en desarrollo que mejor han resistido la rápida liberalización
financiera y de la cuenta de capital (recuadro 2; y gráfico 19) y han seguido desplegando
innovaciones creativas y heterodoxas en materia de políticas similares a las que en los años
sesenta y setenta ayudaron al Japón, la Provincia china de Taiwán, la República de Corea y
otras economías a superar las limitaciones que impedían el crecimiento. En todos esos
casos, las tasas sumamente elevadas de formación de capital, diversificación económica y
modernización tecnológica se han reforzado mutuamente, mientras que las fuerzas de
mercado mundiales se utilizaron estratégicamente para cubrir la falta de recursos y
fortalecer la capacidad local. En consecuencia, esas economías han podido llevar a cabo
una transformación estructural fructífera hacia sectores de mayor productividad. Esas
economías prósperas también han creado capacidad industrial en el contexto de una
dinámica de crecimiento regional sólida, en particular a través de un comercio y una IED
controlados. En todos estos casos, la política industrial, más que los procesos de mercado,
ha desempeñado un papel fundamental para sacar el máximo provecho de las economías de
escala y externalidades que puede generar la integración externa.
Recuadro 2
¿Quién se ha beneficiado de la globalización impulsada por las finanzas?
Para los países en desarrollo en su conjunto, no existe una correlación positiva entre
la globalización financiera y el crecimiento económico y la inversión. La ausencia de tal
correlación quizás se deba a que la econometría no puede separar a los países que se
benefician de la globalización financiera de los países que se ven perjudicados por
corrientes mundiales de capital no reguladas. En el gráfico A infra. Se utiliza una muestra
de 136 países en desarrollo para representar en un gráfico la globalización financiera en
relación con el crecimiento del PIB real medio per capita en el período 1990-2007. El
gráfico se divide luego en cuatro cuadrantes. La parte inferior izquierda muestra que 52
países tienen niveles relativamente bajos de globalización financiera (menos del 150%,
cifra que se aproxima al promedio entre países para ese período) y un crecimiento bajo
(menos del 2% al año, que también se aproxima al promedio de la muestra). La parte
42
GE.11-52275
UNCTAD(XIII)/1
inferior derecha muestra que 24 países tienen una globalización financiera elevada y un
crecimiento bajo. La parte superior izquierda recoge a 41 países con una globalización
financiera escasa y un crecimiento elevado. Por último, en la parte superior derecha hay 19
países con una globalización financiera elevada y un crecimiento también elevado. Si bien
el gráfico A no contempla ninguna hipótesis y, por lo tanto, no permite establecer
relaciones causales, es interesante observar que el cuadrante superior derecho contiene el
menor número de países.
Un análisis más detenido del cuadrante superior derecho revela qué países pueden
beneficiarse de la globalización financiera. De los 19 países que forman el grupo con una
globalización financiera elevada y un crecimiento elevado, 8 son pequeñas economías
insulares, 6 son exportadores de productos básicos y 4 son centros financieros regionales.
Solo hay un país (Malasia) con una gran industria manufacturera próspera. El gráfico A no
parece corroborar la opinión de que la globalización financiera está asociada a un proceso
de industrialización y transformación estructural.
.15
Gráfico A
¿Quién se ha beneficiado de la globalización impulsada por las finanzas?
GNQ
.1
BIH
CHN
-.05
0
tgry
.05
KHM
VNM
MDV
BTN
STP
KOR
IND
SGP
LBN
TTO
LKA
MYS
THA
CHL
POL
VCT
UGA
MUS
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TUN
ARM
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PER
LVA
MLI
TKM MAR
KAZ
AGO
URY
WSM
TCD
ISR
GHA
NAM
CZE
PAK
BFA
NPL
HUN
NGA
LTU
COL
BGR JOR
OMN
SWZ
MEX
AZE
ETH
PHL
KWT
TZA
BOL
MNG
GTM
FJI
HND
ECU
TON
ROM
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JAM
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VEN
RWA
BRA
BEN
VUT NIC
GIN
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SAU
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DZA
MWI
ZAF
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PNG
GMB
PRYSENRUS
SLE
KEN
MKD
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COG
ZMB
COM
GAB
MDG TGO
CMR
NER
SRB CIV
GNB
CAF KGZ
GEO
UKR
HTI
DJI BDI
ZWE
TJK
0
1
KIR
MDA
2
3
4
5
tfinglob
Fuente: Elaborado por la secretaría de la UNCTAD a partir de Lane y Milesi-Ferretti (2006)
y la base de datos UNCTADStat.
Nota: En el eje vertical se representa el crecimiento medio real per capita para el período
1990-2007, y en el eje horizontal, la globalización financiera media (definida como activo extranjero
bruto más pasivo extranjero bruto dividido por el PIB) para el mismo período. Las ocho pequeñas
economías insulares son: Antigua y Barbuda, Dominica, Granada, Saint Kitts y Nevis, San Vicente y
las Granadinas, Santa Lucía, Santo Tomé y Príncipe y Seychelles. Los seis productores de productos
básicos son: Angola, Botswana, Chile, Guinea Ecuatorial, Qatar y Trinidad y Tabago. Los cuatro
centros financieros regionales son: Líbano, Panamá, Singapur y Uruguay.
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43
UNCTAD(XIII)/1
Resulta irónico que el único país de la muestra que está realizando una
transformación estructural con éxito y beneficiándose de la globalización financiera sea un
país que, en el pasado reciente, había luchado firmemente contra esta. Malasia comenzó a
flexibilizar las restricciones a las corrientes de capital a mediados de los setenta y, para
1982, había abierto por completo su cuenta de capital (es la línea continua en el gráfico B).
A principios de los noventa, las autoridades de Malasia comenzaron a preocuparse por las
cuantiosas entradas de capital e impusieron algunas restricciones a esas corrientes. Las
restricciones se hicieron aun más estrictas después de la crisis registrada en Asia en el
período 1997-1998. Para el año 2000, la liberalización de jure de la cuenta de capital en
Malasia había recuperado los niveles de 1970. En lugar de producirse un colapso de la
globalización financiera de facto (línea discontinua en el gráfico B), los cambios en la
regulación de la cuenta de capital permitieron frenar el proceso de integración financiera y
disociar a Malasia del rápido aumento de la integración financiera mundial (línea de puntos
en el gráfico B). Si bien el FMI y varios observadores criticaron a Malasia por retirarse del
rápido proceso de integración financiera (Johnson y otros, 2007), hay indicios de que la
cautela de Malasia con respecto a las finanzas mundiales fue acertada y ayudó al país a
recuperarse de los efectos de la crisis financiera asiática de 1997-1998 (véase también el
recuadro 4 sobre controles de capital).
Gráfico B
Globalización financiera: Malasia frente a la media mundial
4,5
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
Índice de globalización financiera de facto (Malasia)
Índice de globalización financiera de facto (todo el mundo)
Índice de globalización financiera de jure (Malasia)
Fuente: Elaborado por la secretaría de la UNCTAD a partir de Lane y Milesi-Ferretti (2006)
y la base de datos UNCTADStat.
44
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Gráfico 19
Desglose del crecimiento de la productividad por grupos de países, 1990-2005
Renta alta
Asia
África
Ámérica Latina
-2
-1
0
1
Crecimiento de la productividad sectorial
2
3
4
Cambio estructural
Fuente: McMillan y Rodrik (2011).
Nota: El crecimiento de la productividad sectorial se refiere a las contribuciones al crecimiento de
la productividad del trabajo dentro de cada sector; el cambio estructural se refiere al crecimiento de la
productividad resultante del movimiento de los trabajadores entre sectores.
89.
Estas experiencias sugieren que para establecer una senda de desarrollo satisfactorio
es fundamental disponer de un espacio para adoptar una serie de políticas orientadas al
fortalecimiento de la capacidad productiva interna y la tecnología local, y establecer las
instituciones y medidas de apoyo necesarias para difundir los beneficios obtenidos. Ahora
bien, en muchos países en desarrollo, el espacio de políticas se ha reducido en el proceso de
globalización impulsada por las finanzas y a través de diversos cauces. En primer lugar, la
liberalización de la cuenta de capital puede obstruir la aplicación de políticas monetarias
independientes, sea cual sea el régimen de tipo de cambio vigente (con frecuencia los países
en desarrollo no pueden hacer frente a las presiones de la balanza de pagos en un régimen
de tipo de cambio fijo o a los costos derivados de la volatilidad del tipo de cambio cuando
los tipos son flotantes; véase el TDR, 2002 y 2011). En segundo lugar, aunque el
compromiso de reducir arbitrariamente las metas de inflación y recortar el gasto público es
más indicativo de la voluntad de participar en el proceso de globalización impulsada por las
finanzas que una política antiinflacionista eficaz (TDR, 2010), estas medidas restringen el
potencial de la política macroeconómica para alcanzar objetivos de desarrollo más amplios
(Bradford, 2005). En tercer lugar, dado que la globalización impulsada por las finanzas
aumenta la elasticidad de la oferta de capital, reduce la capacidad de los países de
establecer la escala impositiva de su preferencia, provoca cambios con respecto a los
impuestos al trabajo, y alienta una reducción de los estándares en que varios países tratan
de atraer capital reduciendo los impuestos y, a la postre, acaban teniendo pocos ingresos
fiscales y el mismo capital nacional. En cuarto lugar, dado que la mayoría de los países en
desarrollo no están en condiciones de obtener préstamos en el extranjero en la moneda
nacional (el "pecado original"; véase Eichengreen y otros, 2003), el valor real de su moneda
tiende a disminuir durante las recesiones, lo que aumenta el costo de atender el servicio de
la deuda extranjera precisamente cuando la capacidad de pago ha menguado. Ello
incrementa el riesgo que supone conceder préstamos a los países más pobres, reduce el
espacio para adoptar políticas anticíclicas y hace que la política monetaria se centre en el
tipo de cambio y no en la estabilidad de la producción (Hausmann y Panizza, 2011). Por
último, la globalización impulsada por las finanzas ha desgastado el espacio de políticas a
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45
UNCTAD(XIII)/1
través de los cambios que ha provocado en el proceso político, en particular en las
economías avanzadas. El poder de cabildeo del sector financiero de los Estados Unidos ha
aumentado desmesuradamente (Johnson, 2009) y su influencia política se ha utilizado para
impulsar aún más la liberalización en los Estados Unidos y en el extranjero. Cabe
mencionar tres manifestaciones de esta estrategia: la importante liberalización financiera
solicitada a los países de Asia Oriental después de la crisis de mediados de los noventa, la
exigencia de que los países que firmaron tratados de libre comercio y acuerdos bilaterales
de inversión con los Estados Unidos renunciaran a algunas formas de gestión de la cuenta
de capital y la presión concertada para la desregulación de los servicios financieros a nivel
multilateral (Igan y otros, 2011).
F.
La recesión actual
90.
Los efectos del endeudamiento excesivo, las corrientes desreguladas de capital y la
especulación financiera se experimentaron en toda su magnitud tras el colapso de Lehman
Brothers en septiembre de 2008. El costo de la crisis subsiguiente en términos de
disminución del valor de los activos y las operaciones de rescate emprendidas por los
gobiernos en favor de las instituciones financieras en dificultades se cifra ya en billones de
dólares. La crisis ha causado daños generalizados en forma de desplome del crecimiento,
pérdida de puestos de trabajo, quiebra de empresas y las perspectivas de un estancamiento
prolongado en varias economías avanzadas. Los países en desarrollo, que no fueron los
responsables de la crisis, se vieron afectados por la disminución de los precios y volúmenes
de las exportaciones, la contracción de los mercados, la congelación de las líneas de crédito,
las reducciones de IED, la fuga de capitales y la disminución de las remesas de los
migrantes. Ningún país ha podido resguardarse por completo de la crisis, y la caída de
puntos porcentuales en el crecimiento del PIB ha sido incluso más acentuada en muchos
PMA que en algunos países avanzados (Informe sobre los países menos adelantados,
2010).
91.
El mito de la autorregulación del mercado ha demostrado ser perjudicial,
precisamente cuando disponía de un margen sumamente amplio para producir los
beneficios que prometía. Nadie escuchó a los economistas que observaron señales de
alarma porque sus llamados se perdieron entre la multitud de alabanzas de un sistema que
ofrecía cada vez más recompensas a unos pocos y transfería los riesgos a quienes menos los
entendían. Al menos desde Adam Smith, los eruditos más serios han comprendido que los
aspectos destructivos de los mercados deben controlarse mediante una serie de normas e
instituciones. Más aún, la idea de que la eliminación del sistema de frenos y contrapesos de
los mercados financieros daría pie a una reactivación del espíritu empresarial productivo, y
el progreso tecnológico no se sustenta en antecedentes históricos, los cuales muestran que
esos mercados son propensos a generar información errónea, asumir riesgos excesivos y
adoptar un comportamiento gregario, y que a menudo acaban dando lugar a situaciones de
pánico a gran escala, perturbaciones y crisis prolongadas36. Según la conocida metáfora de
Keynes, el casino no es el mejor lugar para promover la iniciativa empresarial productiva.
Pero la irracionalidad (dinámica o no) de los mercados solo es parte del problema. El
economista estadounidense Hyman Minsky ha demostrado que el riesgo moral y la
fragilidad son inherentes a la estructura de los sistemas financieros desregulados. Cuando
se combina con la tendencia de los mercados a concentrar el poder económico, la
desregulación financiera se convierte en una fuente potencial de fraude económico no tan
inocente (Galbraith, 2004) y compromete la estabilidad social (Soros, 2008).
36
46
La tendencia periódica de los mercados financieros no regulados a "volverse locos", en términos del
periodista del Financial Times Martin Wolf, ha sido descrita por Kindleberger (1984).
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UNCTAD(XIII)/1
92.
Sin duda, un paso esencial para reequilibrar la economía mundial y posibilitar un
crecimiento sostenible e incluyente en los países desarrollados y en desarrollo por igual es
acabar con "el dominio de los rentistas" (Krugman, 2011). Pero, en lugar de ello, hasta la
fecha la atención se ha concentrado en salvar a las grandes instituciones financieras con
ayuda directa del Estado y el suministro de dinero barato. Es cierto que era necesario para
evitar otra Gran Depresión. Sin embargo, la respuesta del sector financiero ha consistido en
especular en todo el mundo, aunque no conceda préstamos al sector productivo. Por el
momento, las finanzas son un peso macroeconómico muerto que han de soportar las
iniciativas mundiales de recuperación. Si persiste la práctica de "seguir como si nada", el
crecimiento seguirá siendo fragmentado, las inversiones se mantendrán en un nivel
moderado, el desempleo seguirá aumentando y las disparidades se acentuarán aún más, ya
que los Estados tratan de equilibrar los presupuestos mediante recortes adicionales en la
inversión, los salarios y las transferencias a la seguridad social. Ciertamente, si la historia
sirve de guía, la probabilidad de que las crecientes tensiones sociales se traduzcan en
inestabilidad política es muy real (Voth y Ponticelli, 2011). Además, cuanto más se
prolongue la crisis, mayor será la tentación de las economías de recurrir a una agenda más
autárquica. Mientras tanto, la especulación en los mercados de los alimentos y la energía
está contribuyendo de nuevo a un aumento de la inseguridad alimentaria y energética, ya
que los precios del petróleo no cesan de aumentar desmesuradamente y algunos alimentos
de primera necesidad siguen batiendo récords (gráfico 20).
Gráfico 20
Precios de los productos básicos, enero de 2000 a mayo de 2011
Todos los grupos
Minerales, menas y metales
Alimentos
Petróleo crudo
Mayo 2011
Septiembre 2011
Enero 2010
Septiembre 2010
Enero 2009
Mayo 2010
Mayo 2009
Septiembre 2009
Enero 2008
Septiembre 2008
Enero 2007
Mayo 2008
Septiembre 2007
Enero 2006
Mayo 2007
Mayo 2006
Septiembre 2006
Mayo 2005
Septiembre 2005
Enero 2006
Enero 2005
Mayo 2004
Septiembre 2004
Septiembre 2003
Enero 2004
Enero 2003
Mayo 2003
Mayo 2002
Septiembre 2002
Septiembre 2001
Enero 2002
Enero 2001
Mayo 2001
Mayo 2000
Septiembre 2000
Enero 2000
(2.000 = 100)
Materias primas agrícolas
Fuente: UNCTAD GlobStat.
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93.
En este contexto, sería optimista esperar que las grandes economías emergentes
lideraran la recuperación mundial, especialmente si se les pidiera que abrieran una nueva
frontera para la acumulación financiera. La propuesta parece alentadora, pero en realidad es
muy engañosa. Incluso en las mejores circunstancias, las economías emergentes se ven
limitadas por su capacidad de absorción relativamente baja y la incapacidad de emitir
moneda extranjera. Además, se reconoce cada vez más la necesidad de que los países que
han basado su crecimiento en un nexo inversión-exportaciones sólido comiencen a
depender más de fuentes nacionales de crecimiento. Ello entraña ajustes y compromisos
difíciles, además de políticas estratégicas. Sin medidas ambiciosas y eficaces a nivel
nacional, regional e internacional, esas economías experimentarán nuevos desequilibrios y
estarán expuestas a la amenaza de perturbaciones y crisis repetidas mientras que las
economías avanzadas ya han agotado gran parte de su capacidad para apoyar al sector
financiero.
G.
Trastornos futuros
94.
La globalización impulsada por las finanzas prometía acabar con una situación
crónica de asignación deficiente de los recursos e inestabilidad de la balanza de pagos y,
"a todos los efectos prácticos" con el propio ciclo empresarial (Lucas, 2003). En realidad, el
aumento de los niveles de deuda y el apalancamiento y comportamiento especulativo
crecientes han dado lugar a un mundo de fragilidad financiera sistémica y nuevos tipos de
ciclo empresarial. Todo ello ha propiciado períodos de prosperidad, que a menudo se han
visto interrumpidos debido a crisis monetarias, bancarias o de la balanza de pagos y les han
seguido períodos prolongados de crecimiento lento y escasa creación de empleo. Las
esperanzas de lograr un modelo de crecimiento más incluyente se vieron frustradas por la
creciente desigualdad y la traslación de los riesgos y las tensiones generados por mercados
desregulados a los particulares y los hogares.
95.
La crisis que se experimenta actualmente a nivel mundial ha causado ya daños
incalculables en los medios de subsistencia y las perspectivas de empleo y prosperidad en
numerosos países. Sin embargo, esta crisis se acompaña de una crisis ambiental en ciernes,
en particular a raíz del aumento de la temperatura del planeta, que plantea retos aún más
fundamentales para el desarrollo sostenible. Cada vez resulta más evidente que mientras los
riesgos y desequilibrios ambientales estén vinculados a presiones económicas
(y demográficas) a largo plazo, será difícil corregirlos. Sin considerar también los
desequilibrios financieros y sociales que han salido a la luz en las últimas dos o tres
décadas. Ello hace que los intentos por volver al statu quo habitual estén todavía más
desencaminados. La recomposición de la globalización impulsada por las finanzas no solo
es inadecuada por razones económicas y sociales, sino que impone también una presión
insoportable sobre el equilibrio ecológico del planeta.
96.
En general se reconoce que la senda de desarrollo adoptada por los países avanzados
en la actualidad no ha tenido debidamente en cuenta el uso y abuso del "capital natural" o el
daño a los ecosistemas y que, habida cuenta de las tecnologías actuales (o en desarrollo),
los límites ecológicos del planeta no permiten reproducir en todo el mundo las pautas de
producción y consumo de los países avanzados. En los últimos veinte años la
industrialización basada en los combustibles fósiles ha ayudado a esos países a lograr
mejoras sin precedentes en el nivel de vida, pero a costa de aumentar las emisiones de
carbono que han superado la capacidad de absorción de la atmósfera y han provocado
cambios peligrosos y potencialmente irreversibles en el clima del planeta.
97.
A pesar de que cada vez se conocen mejor esos límites, el mundo sigue sin encontrar
mecanismos para corregir la tendencia ascendente de los desequilibrios ambientales o los
resultados catastróficos que la comunidad científica ha pronosticado para el planeta. Los
48
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datos recientes que muestran que las emisiones de carbono han seguido aumentando
durante la recesión suscitan una mayor preocupación por la posibilidad de que el planeta se
esté encaminando a un punto sin retorno en relación con el equilibrio ecológico.
98.
En el caso de muchos países en desarrollo esas amenazas ambientales acentúan un
círculo vicioso que los mantiene atrapados en una situación de niveles de ingresos bajos,
deteriora su base de recursos y restringe su capacidad de resistencia a perturbaciones
futuras. Las estimaciones recientes indican que 300.000 personas mueren cada año como
consecuencia del calentamiento global, mientras que 300 millones se ven seriamente
amenazadas por la transición ambiental que se está produciendo (Global Humanitarian
Forum, 2009). Desafortunadamente, el logro de una senda de crecimiento sostenible desde
el punto de vista ecológico para la economía mundial es un objetivo ilusorio, en parte
porque los países más avanzados son reticentes a reconocer la estrecha relación entre el
desarrollo y los problemas ambientales (recuadro 3).
Recuadro 3
El nexo clima-desarrollo
Un incremento de la temperatura de 2ºC por encima de los niveles preindustriales es
el máximo establecido por la comunidad científica para estabilizar las concentraciones de
carbono a un nivel que prevendría desequilibrios peligrosos en el sistema climático y la
adaptación a los cambios propiciados por ese aumento. Esto corresponde a una meta de
concentración de gases de efecto invernadero (en términos de dióxido de carbono
equivalente (CO2e)) de entre 350 y 450 partes por millón (ppm) y a una reducción de las
emisiones mundiales del orden de 50% a 80% respecto de los niveles de 1990 para 2050.
Estas metas requieren medidas drásticas de los países avanzados y una participación
activa de los países en desarrollo, que solo pueden suceder si el crecimiento y el desarrollo
económicos se producen de manera sostenible. Según el principio de responsabilidades
comunes pero diferenciadas, se precisarán políticas claras en materia de clima tanto en los
países desarrollados como en los países en desarrollo.
La energía es un elemento fundamental de la confluencia entre el clima y el
desarrollo. En la mayoría de los países en desarrollo, el acceso a los servicios energéticos
dista mucho de satisfacer las necesidades para cumplir los objetivos de desarrollo humano.
Efectivamente, 2.000 millones de personas viven sin acceso a servicios energéticos
modernos. A escala mundial, cada día se consumen aproximadamente 31 millones de
toneladas equivalentes de petróleo en forma de energía primaria, lo que equivale a 55
kilovatios/hora (kWh) por persona y día, y los países ricos consumen en promedio más del
doble de esa cifra. La mayoría de los países africanos y todos los países de Asia Meridional
consumen mucho menos de 20kWh per capita al día. China sigue muy por debajo de la
media mundial e incluso la mayoría de los mercados emergentes consumen menos de un
tercio del promedio per capita de las economías avanzadas. Huelga decir que el aumento de
los niveles de ingreso en los países más pobres tenderá a cerrar esas brechas energéticas.
Una meta razonable para la seguridad energética sería 100kWh per capita al día.
Hasta ese nivel, existe una fuerte correlación entre el aumento del consumo de energía y los
resultados en materia de desarrollo. Sin embargo, estos niveles de consumo de energía
estarán fuera del alcance de la mayoría de los países pobres a menos que el precio de los
servicios energéticos se reduzca considerablemente. Por ejemplo, si la energía cuesta 10
centavos por kWh, se necesitan 10 dólares al día para consumir los niveles necesarios de
servicios energéticos. Ello no solo representa un problema para el millón de personas más
pobres, sino que gastar 10 dólares al día en energía agotaría la renta per capita de países
como Angola o el Ecuador.
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49
UNCTAD(XIII)/1
El grueso de la infraestructura energética de los países en desarrollo todavía no se ha
construido, por lo que el suministro energético es insuficiente y caro. Muchas personas
dependen principalmente de combustibles de biomasa tradicionales para cubrir sus
necesidades energéticas, esto es, madera, residuos de las cosechas y estiércol. En esas
circunstancias, podría ser más barato y más fácil decantarse por la senda de las energías
renovables que modificar o modernizar la infraestructura existente. Los costos y las mejoras
tecnológicas de una amplia gama de proyectos tecnológicos descentralizados y a pequeña
escala basados en la energía renovable ya están ofreciendo, en muchos contextos, una
solución rentable y sostenible para la creación de redes eléctricas rurales.
La mayoría de las soluciones basadas en el mercado que se están examinando en los
círculos especializados en el clima, como los programas de límites máximos y comercio y
los impuestos sobre el carbono, podrían ir en detrimento del desarrollo porque tienen por
objeto aumentar el precio de la energía renovable con el fin de atraer a inversores privados.
En lugar de ello, lo que se necesita es una estrategia que propicie una reducción rápida y
significativa del coste de la energía renovable. La opción más prometedora es un aumento
masivo de la inversión pública junto con subsidios adecuados, a corto plazo, para
contrarrestar los pesados lastres tecnológicos y de escala iniciales. Si la estrategia se centra
en las opciones tecnológicas más prometedoras, en especial la energía solar y eólica, estaría
enviando al sector privado señales claras y fidedignas y fomentaría una mejora de la
productividad y la eficiencia energética.
Para más información, véase el TDR (2009) y UNCTAD (2011c).
99.
No sería realista desde el punto de vista económico ni aceptable desde el punto de
vista moral pedir a los países en desarrollo que, como parte de su contribución a la
resolución del problema del cambio climático, comprometieran sus ambiciones de
crecimiento económico a fin de proteger niveles de vida mucho más elevados en otros
lugares. Más bien, deberán formarse nuevas alianzas en torno al desarrollo y la difusión de
tecnologías ecológicas, programas de retroadaptación a gran escala, la sustitución
coordinada de estructuras de producción que utilizan grandes cantidades de energía con
alternativas que empleen fuentes de energía renovables y modificaciones en los modelos
comerciales que apoyen la transición de la matriz mundial de producción hacia la
sostenibilidad ambiental (TDR, 2009; DAES, 2009). El único modo de cerrar la brecha del
ingreso, dentro de los países y entre estos, y promover al mismo tiempo una economía
mundial con bajas emisiones de carbono y un crecimiento elevado, sería con un cambio en
favor de una nueva modalidad de desarrollo mundial que tenga en cuenta las dimensiones
económica, social y ambiental, que el presente informe define como globalización orientada
al desarrollo.
100. En esta primera parte del informe se ha sostenido que mantener el statu quo es un
planteamiento erróneo por razones macroeconómicas a corto plazo, y estructurales, sociales
y ambientales a largo plazo. No es posible afrontar los retos interconectados de reequilibrar
los sistemas financieros y las economías reales, reparar los contratos sociales a nivel
nacional y resolver los problemas ambientales, demográficos y alimentarios con medidas
incrementales y discrecionales que son típicas de la interacción de las fuerzas de mercado.
Será difícil hacer frente a esos desafíos e impulsar una rápida recuperación mundial
mientras los consumidores, las empresas y los gobiernos del Norte tratan de corregir sus
balances y con un sistema financiero enredado en una maraña totalmente especulativa de
deudas creada por ellos mismos. Esta claro que recurrir a una mayor austeridad no es la
forma de resolver todos los problemas. Además, en estas condiciones, los esfuerzos de la
mayoría de los países por pisar con fuerza el acelerador de las exportaciones serían inútiles,
ya que generarían también fricciones peligrosas en el sistema comercial mundial. Es
prácticamente un desastre que no se tenga en cuenta a la comunidad internacional a la hora
50
GE.11-52275
UNCTAD(XIII)/1
de buscar una respuesta eficaz impulsada por las inversiones y racional desde el punto de
vista ambiental a la difícil situación en que se encuentra sumido el mundo. En la siguiente
parte del informe se señalan algunos de los elementos de una nueva globalización orientada
al desarrollo.
II. El restablecimiento del equilibrio de la economía mundial
mediante un desarrollo sostenible e incluyente
A.
Introducción
101. En la primera parte de este informe se sostenía que la globalización impulsada por
las finanzas (GIF) no había logrado aprovechar las fuerzas creativas de los mercados en
apoyo de un crecimiento general, permitiendo que predominaran sus tendencias más
desestabilizadoras y destructivas. A pesar de ello, ha habido unas cuantas experiencias
fructíferas en el mundo en desarrollo que han hecho posible el crecimiento sostenido
durante varias décadas y han logrado resistir la crisis. Estos logros han suscitado
especulaciones sobre los nuevos "impulsores del crecimiento mundial" y una "gran
convergencia" en los ingresos. Se trata ciertamente de tendencias alentadoras. Sin embargo,
no hay que engañarse pasando por alto el hecho de que durante largos períodos de GIF la
mayoría de los países en desarrollo han registrado un crecimiento per capita inferior al de
los países adelantados (gráfico 21). Es más, estas tendencias malamente avalan las
propuestas de mantener el actual modus operandi, pues una de las paradojas de la GIF es
que las recientes experiencias de éxito se han basado en estrategias de desarrollo proactivas
que en muchos sentidos contradicen la teoría económica dominante. Hacer depender el
futuro del desarrollo convergente del reciente boom alimentado por la deuda sería
particularmente arriesgado en vista de lo que ha ocurrido desde 2008 y de que los
desequilibrios que han acompañado a la GIF siguen entrabando el desarrollo sostenible e
incluyente en la mayoría de los países, y habida cuenta de la inquietud real de que, en
ausencia de reformas duraderas de la estructura internacional, una nueva crisis financiera
pueda perjudicar incluso a los países en desarrollo exitosos. Entretanto han ido creciendo
las presiones demográficas y ambientales, pero no se ha logrado encontrar soluciones
duraderas.
102. El reto que se plantea a los responsables de las políticas es el de asentar firmemente
el desarrollo incluyente en el primer plano de la agenda política. La tarea se complica
enormemente por el carácter interrelacionado de los componentes del desarrollo incluyente.
Aun así, es posible establecer políticas a nivel nacional, regional y mundial para
reequilibrar la economía mundial, trascender la GIF, convertir las recientes rachas de
crecimiento en vías de desarrollo sostenible y garantizar el disfrute de los beneficios a todos
los sectores de la sociedad, en particular los más pobres y los más vulnerables. Es este, en
esencia, el desafío de la globalización orientada al desarrollo (GOD).
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51
UNCTAD(XIII)/1
Gráfico 21
Tasas de crecimiento del PIB real per capita, promedio de cinco años
12
10
8
6
4
2
Developed
countries
Países
desarollados
China
China
Developing
excluding
China yand
India
Países
en desarrollo
sin China
la India
2007
2008
2005
2006
2003
2004
2001
2002
1999
2000
1997
1998
1995
1996
1994
1992
1993
1991
1990
1988
1989
1986
1987
1985
1984
1982
1983
1980
1981
0
India
India
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD, a partir de los Indicadores de desarrollo mundial
del Banco Mundial (2010).
B.
El desarrollo incluyente y el reto de la inversión
103. Existe una estrecha correlación entre el ingreso per capita y el bienestar social. No
es nada sorprendente, pero ello no implica que el desarrollo sea sinónimo de crecimiento
económico. Incluso las rachas de crecimiento que duran algunos años no dan lugar
necesariamente a la amplia distribución de los beneficios, y si estas rachas van seguidas de
desplomes lo más probable es que resulte menoscabado el bienestar social. Fue ese al
parecer el caso de los ciclos de gran expansión y contracción generados por la GIF. Es más,
en cualquier nivel de ingresos, los indicadores sociales varían considerablemente de un país
a otro: las políticas que adopten los países son importantes para el tipo de vía de desarrollo
que estos emprendan.
104. La clave del desarrollo incluyente radica en la existencia de vínculos institucionales
y políticos que hagan posible que el crecimiento económico promueva el desarrollo social y
que a su vez el desarrollo social apoye el crecimiento económico. Los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM) han incorporado nuevas metas en materia de pobreza,
empleo y bienestar social a la agenda de la política internacional, y han señalado la
necesidad de un incremento considerable de los recursos para financiar nuevas inversiones
en infraestructura y redes de protección social, así como la creación de nuevos lazos de
asociación para acelerar el progreso del desarrollo humano. Se trata de una evolución muy
positiva. Sin embargo, aun antes de que se desencadenara la crisis, los ODM se veían
entrabados por el crecimiento desigual, por los desequilibrios mundiales que traía consigo
la GIF y por la incoherencia de las políticas económicas recomendadas.
105. De la evolución de la situación en los diez últimos años se desprende un cuadro
claro de la marcada correlación existente entre un alto grado de desigualdad y un progreso
52
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UNCTAD(XIII)/1
limitado de los ODM. En el gráfico 22 se ilustra el promedio del índice de Gini en el
período 2000-2008 en comparación con la tasa media de recuento de la pobreza en el
mismo intervalo de tiempo; ello sugiere que existe una relación débil, pero positiva, entre la
desigualdad y el porcentaje de la población que gana menos de 2 dólares por día. El cuadro
se enriquece cuando se evalúan directamente los efectos de la desigualdad en la relación
entre el crecimiento y el desarrollo humano. El gráfico 23 muestra el efecto diferencial del
crecimiento sobre la pobreza al dividirse nuestra muestra según el grado de igualdad o
desigualdad que reina en los países. Los países con grado relativamente bajo de desigualdad
(por ejemplo, con un índice de Gini inferior al promedio de la muestra) exhiben una
correlación mucho más marcada entre el crecimiento y la reducción de la pobreza que las
economías desiguales, para las que el efecto del crecimiento es cercano a cero. Resulta aún
más patente la importancia de remediar las desigualdades cuando se examinan otras
medidas del desarrollo humano como la tasa de mortalidad de los niños menores de 5 años
(ODM 4) y la tasa de escolarización primaria (ODM 2). El crecimiento repercute
positivamente en los países con más igualdad, y negativamente en las sociedades
desiguales. En otras palabras, el crecimiento puede empeorar las condiciones de vida de las
personas vulnerables cuando es desigual la distribución de los ingresos (UNCTAD, 2010a).
Gráfico 22
Pobreza y desigualdad
Porcentaje de la población que gana
menos de 2 dólares diarios
60
40
20
0
20
30
40
50
Índice de Gini, promedio 2000-2008
Valores ajustados
60
IPH
Fuente: Secretaría de la UNCTAD, a partir de los Indicadores de desarrollo mundial del
Banco Mundial (2010).
Nota: El IPH es el índice de pobreza humana.
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53
UNCTAD(XIII)/1
Gráfico 23
Pobreza, desigualdad y crecimiento
Porcentaje de la población que gana
menos de 2 dólares diarios
60
40
20
0
-20
-5
0
5
10
15
20
Crecimiento medio, 2000-2008
Valores ajustados
Igualdad
Valores ajustados
Desigualdad
Fuente: Secretaría de la UNCTAD, a partir de los Indicadores de desarrollo mundial del
Banco Mundial (2010).
106. Los desequilibrios económicos y sociales no constituyen el único obstáculo para el
desarrollo incluyente y sostenible. La creciente fragilidad del medio ambiente plantea una
grave amenaza al desarrollo sostenible, que a su vez está estrechamente vinculada a las
presiones demográficas y en particular las generadas por la acelerada urbanización del
planeta. Por su parte, esta evolución demográfica ejerce presiones crecientes sobre los
mercados y los servicios sociales de muchos países en desarrollo a la vez que incrementa la
demanda de productos de unos sistemas agrícolas que, en muchos países en desarrollo, no
han podido atraer en los últimos años las inversiones necesarias aun cuando el cambio
climático haya menguado su producción.
107. Es poco probable que se consiga reequilibrar la economía mundial en todos estos
frentes interconectados en circunstancias de crecimiento lento o inestable. La mayoría de
los países en desarrollo necesita mantener sus índices de crecimiento por encima del 6%
anual para poder superar sus déficits económicos y sociales y acortar la distancia que los
separa de los que están en los peldaños superiores de la escala del desarrollo. El reto central
de la política económica sigue siendo el de absorber los recursos internos infrautilizados y
agregar otros nuevos reforzando los vínculos entre los sectores productivos y los mercados
en expansión, en el interior y el exterior. La naturaleza de ese desafío varía con el tiempo y
entre los países en distintos niveles de desarrollo. Pero en todos los casos es indispensable
que los recursos no sean desperdiciados ni acaparados por una pequeña minoría, que se
preste apoyo a los sectores que ofrezcan más potencial de empleo y que las inversiones en
infraestructura, comprendidos los sectores sociales, reciban un firme apoyo de los
gobiernos. A menudo se necesitará para ello una tasa de inversión superior al 25% del
54
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UNCTAD(XIII)/1
PIB37. Existe una compleja relación entre la inversión, el crecimiento y el desarrollo, en que
se intersectan múltiples líneas de causalidad con los cambios de la tecnología y la
productividad, las economías de escala, la complementariedad de la oferta y la demanda y
la variación de las tendencias del empleo y el comercio.
108. Son muy pocos los países que han alcanzado las tasas necesarias de inversión y
crecimiento en el marco de la GIF, y en los que sí las han alcanzado no se ha dejado que las
fuerzas del mercado generen por sí solas los recursos financieros necesarios o los encaucen
del modo más productivo. Hay indicios considerables de que, tras las primeras etapas de
industrialización, cuando los ingresos agrícolas y comerciales constituyen la principal
fuente de financiación, una gran parte de la acumulación de capital se financia con las
ganancias retenidas, a menudo en relación simbiótica con los préstamos bancarios a largo
plazo, que a su vez suelen ser promovidos por el Estado38. En muchos países en desarrollo
un obstáculo constante para consolidar este nexo entre ganancias e inversiones ha sido la
falta de empresas locales capaces de generar suficientes utilidades para hacerse cargo del
fuerte empuje inversor y de los grandes proyectos que requiere la modernización industrial
y tecnológica. Dado que está bien documentado el aumento de la escala mínima de
inversión necesaria para mantener un proceso de transformación estructural, es preciso que
se preste más atención a la tarea de construir grandes empresas en los países en desarrollo y
reglamentarlas39. Allí donde sea insuficiente la capacidad para emprender grandes
proyectos, la IED puede contribuir a la renovación industrial y a la creación progresiva de
dicha capacidad local, siempre que se establezcan las estrategias y reglamentaciones
apropiadas.
109. Es importante comenzar el examen de la globalización orientada al desarrollo con el
tema de la inversión productiva, porque nos remite de partida al vínculo entre la inclusión y
una agenda del desarrollo más tradicional. Como ya se comentó, la GIF ha alentado a los
ricos a enriquecerse mucho más dado que ellos ahorran e invierten más que otros sectores
de la sociedad. Esta lógica de la "filtración" no ha funcionado. Por ejemplo, los
economistas han pensado largo tiempo que la causa de la insuficiencia de las inversiones
puede ser la insuficiencia del ahorro, y no a la inversa. Además, la medida en que los ricos
ahorran e invierten sus ingresos en activos productivos puede variar considerablemente de
un país a otro, según la forma en que se generen las utilidades y el grado en que estas se
consuman. Es más, si las utilidades van a parar al consumo suntuario o a los activos
financieros, como ha ocurrido en el contexto de la GIF, la necesaria correspondencia entre
37
38
39
GE.11-52275
Entre las muchas variables que integran las ecuaciones del crecimiento, la inversión sigue siendo una
de las pocas que invariablemente han tenido una fuerte repercusión independiente en el crecimiento.
Véase TDR (2003): 61 a 64.
Respecto de este nexo entre ganancias e inversiones, véanse TDR (1994, 1997, 2003), Singh (1999),
Ros (2000) y van Treeck (2008). Un examen histórico de este vínculo inevitablemente tendrá que
tratar el papel de la actividad empresarial en el proceso de desarrollo. En tal examen habrá que evitar
considerarla una variante exógena. Al analizar la pérdida paulatina del liderazgo económico de
Inglaterra en favor de los Estados Unidos de América desde fines del siglo XIX, Habbakuk
(1962: 213) concluyó que "la abundancia de talento empresarial en los Estados Unidos de América
fue la consecuencia y no la causa de una alta tasa de crecimiento, y fue a la lentitud de la expansión
de la industria inglesa que se debió el desempeño de los empresarios ingleses... y no a la inversa".
Una de las paradojas de la GIF es que mientras la creciente influencia económica de las grandes
empresas, tanto financieras como no financieras, ha sido una tendencia manifiesta en los países
adelantados, la agenda del desarrollo concomitante ha dedicado la mayor parte de su atención a las
pequeñas empresas y al microcrédito. Una vez más, la cuestión radica en hallar el justo equilibro;
respecto de la vinculación entre el tamaño de las empresas y el crecimiento económico, véase Tybout
(2000).
55
UNCTAD(XIII)/1
la inversión y el desarrollo incluyente ha de ser escasa o nula40. Dependiendo de las
circunstancias, con distintas combinaciones de políticas fiscales, monetarias y cambiarias,
incluida la regulación de los movimientos de capital (recuadro 4), se pueden conseguir altas
tasas de inversión productiva y de crecimiento.
Recuadro 4
La justificación de los controles de capitales
El capital extranjero puede hacer una contribución positiva al desarrollo económico.
Sin embargo, la experiencia indica que algunos tipos de corrientes de capital a corto plazo
pueden infligir efectos devastadores a la economía cuando las políticas flaquean en la
gestión de esas corrientes (Bernanke, 2011: 24). Incluso el FMI está abandonando su
tradicional renuencia a respaldar los controles de capitales, pese a que estos siempre han
estado permitidos por su Convenio Constitutivo (véanse, por ejemplo, los artículos VI y
VII). En todo el mundo se va creando consenso en torno a la idea de que los controles de
capitales pueden ser instrumentos de política válidos para responder a los imperativos
macroeconómicos y cautelares. Sin embargo, aunque los economistas del FMI reconocen
que "los controles parecen ser bastante eficaces en los países que mantienen vastos sistemas
de restricciones sobre gran parte de las categorías de corrientes"41, el Fondo parece seguir
considerándolos una medida de último recurso que ha de aplicarse solo a título prudencial y
temporal.
Un marco regulador que se extienda debidamente a las transacciones con activos y
obligaciones extranjeros puede ayudar a contener las corrientes de capital
desestabilizadoras ocupándose de los desajustes de divisas y vencimientos y de los riesgos
crediticios asociados al tipo de cambio. Últimamente varias economías emergentes han
introducido ese tipo de controles, que comprenden la fijación de impuestos favorables al
mercado sobre determinadas entradas de capital (Brasil), sobre las adquisiciones por
extranjeros de bonos del Estado y los empréstitos bancarios de divisas (República de
Corea), y sobre la renta por concepto de intereses y las ganancias de capital percibidas por
los extranjeros (Tailandia y la República de Corea). Se han puesto en tela de juicio sus
resultados, sugiriendo que algunas de estas medidas son demasiado marginales para ser
eficaces.
Tampoco está claro que este método pueda brindar suficiente protección contra los
riesgos derivados del tipo de corrientes de capital inestables que se han observado en los
últimos años. Por consiguiente, quizá se necesite una amplia gama de medidas de control de
las entradas de los no residentes.
De los estudios realizados por la UNCTAD se desprende que los controles de las
corrientes de entrada y salida de capital a corto plazo deben formar parte del arsenal de la
política pública, y que estos deben utilizarse como y cuando sea necesario para regular los
movimientos de divisas, asegurar reservas suficientes de moneda fuerte y mantener el tipo
de cambio a niveles razonables, en lugar de aplicarse ad hoc como medidas temporales. Los
instrumentos disponibles son bien conocidos. Muchos se utilizaron amplia y eficazmente
durante los años sesenta y setenta en las economías avanzadas, y más recientemente los han
utilizado muchos países en desarrollo (TDR, 1998). A lo largo del tiempo y en los distintos
países, han consistido en:
40
41
56
En este sentido, la inversión productiva hace las veces de impuesto social que limita la utilización de
las utilidades en el consumo personal de los propietarios del capital, contribuyendo a reducir la
desigualdad entre las personas y confiriendo cierta legitimidad a los patrones generales de
distribución del ingreso. Véase un examen más detenido de esta vinculación en TDR (1997).
http://www.imf.org/external/pubs/ft/spn/2010/spn1004.pdf.
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UNCTAD(XIII)/1
a)
Implantación de sistemas de licencias, de límites a la participación extranjera
y de normas diferenciadas para el establecimiento y las operaciones de las instituciones
financieras extranjeras;
b)
Cobro de impuestos, imposición de restricciones administrativas y depósitos
obligatorios sobre las cuentas bancarias en moneda extranjera, sobre las transferencias de
divisas, sobre la adquisición de bonos del Estado por extranjeros, sobre los empréstitos
bancarios en moneda extranjera, y sobre la renta por concepto de intereses y las ganancias
de capital percibidas por los extranjeros;
c)
Control de los empréstitos internos vinculados a transacciones en moneda
extranjera, mediante la exigencia de reservas bancarias variables y la imposición de topes a
la deuda exterior emitida por los sectores privado y público internos;
d)
Limitación del comercio exterior en moneda nacional, para impedir la
especulación y propiciar la repatriación de los activos nacionales.
Estas medidas tienen sus costos y también sus beneficios, y ha de recaer en los
responsables de las políticas la decisión de aplicarlas tras un examen cuidadoso de las
circunstancias y en función de las necesidades locales.
A nivel mundial se ha propuesto fijar un impuesto sobre las transacciones
financieras, como medio para limitar las corrientes incontrolables y para financiar los
bienes públicos mundiales. Esta fue originalmente idea de Keynes, y la hizo famosa James
Tobin, quien propuso la fijación de un pequeño impuesto ad valorem sobre todas las
transacciones puntuales en divisas, incluidas las transacciones a término y de permuta
financiera. Los efectos del impuesto en la volatilidad y la recaudación dependerían de su
importe y frecuencia. Sin embargo, la mayoría de las propuestas actuales solo tendrían un
efecto modesto en ambos frentes. Pese a esta limitación, siguen siendo profundos los
obstáculos políticos a esta propuesta.
Para más detalles, véanse los siguientes documentos: TDR (1998); Epstein, G., Grabel, I. y Jomo, K.
S. (2004). Capital Management Techniques in Developing Countries: An Assessment of Experiences
from the 1990s and Lessons for the Future. G-24 discussion paper Nº 27. UNCTAD. Ginebra; FMI
(2011). Recent Experiences in Managing Capital Inflows: Cross-Cutting Themes and Possible Policy
Framework.
110. El acceso al crédito puede servir de complemento al uso de las ganancias retenidas
para financiar la inversión productiva. Sin embargo, libradas a su propio albedrío, las
instituciones financieras del sector privado no suelen ofrecer crédito en escala suficiente o
en condiciones apropiadas. En particular los sectores que tienen grandes costos fijos
comprometidos o largos períodos de gestación y altos riesgos (como la infraestructura)
suelen estar sumamente necesitados de recursos financieros aún allí donde está claro que
deben apoyar el crecimiento en otros sectores de la economía. En consecuencia, los
responsables de las políticas deben gestionar debidamente la intensificación del capital, por
ejemplo mediante la participación accionaria selectiva y el crédito dirigido, de un modo que
fomente la capacidad productiva (Chandrasekhar, 2008). La regulación apropiada del sector
financiero es necesaria independientemente de la estructura de propiedad de las
instituciones financieras, es decir, de que estas sean de propiedad estatal o privada, y, en
este último caso, de que los intereses dominantes sean nacionales o extranjeros. Los bancos
de desarrollo pueden desempeñar una importantísima función de fomento del nexo entre
ganancias e inversiones en los países en desarrollo colmando las lagunas de financiación, a
tipos de interés cuasicomerciales en general o en condiciones más favorables para
determinados sectores y/o prestando otros servicios de apoyo a las inversiones (recuadro 5).
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UNCTAD(XIII)/1
Recuadro 5
De vuelta al futuro: el papel de los bancos de desarrollo
Un problema clave que se plantea a los gobiernos de los países en desarrollo es el de
instaurar políticas coherentes y movilizar recursos internos para generar círculos virtuosos
de inversión, crecimiento de la productividad y aumento de los ingresos. Las instituciones
financieras comerciales forman parte del necesario entorno institucional, pero sus
modalidades de préstamo procíclicas, su concentración en la rentabilidad a corto plazo y las
deficiencias del mercado generalizadas en los países en desarrollo limitan su potencial de
contribución. Una posible alternativa son los bancos nacionales de desarrollo (BND), de
propiedad parcial o exclusiva del Estado. Por estos se entiende "instituciones financieras
establecidas para fomentar el desarrollo económico... teniendo en cuenta los objetivos de
desarrollo social e integración regional, principalmente mediante la financiación o la ayuda
para la financiación a largo plazo de proyectos que reporten beneficios externos"
(DAES, 2005: 9).
Los BND están muy lejos de ser algo excepcional. Desde la Revolución Industrial,
pero más a menudo desde la segunda guerra mundial, los gobiernos han intervenido
extensamente en los mercados financieros para apoyar la acumulación de capital mediante
la movilización y la (re)orientación de las corrientes financieras hacia los sectores, las
regiones o las empresas de mayor prioridad. Estas experiencias han sido muy diversas tanto
en sus modalidades como en sus resultados. Sin embargo, tras las crisis de balanza de pagos
y otras crisis que han afectado a los países en desarrollo desde comienzos de la década de
1980, y los consiguientes programas de ajuste estructural, ha habido fuertes y constantes
presiones en pro de la privatización y liberalización del sistema financiero y el traspaso del
control estatal de la asignación de los recursos a las instituciones financieras privadas (a
menudo de propiedad extranjera). Ello ha culminado en la liquidación o privatización de
muchos BND.
Uno de los argumentos básicos a favor de los BND es que en sus decisiones de
préstamo pueden tener en cuenta las externalidades (es decir, las discrepancias entre los
beneficios sociales y los privados) y que pueden conceder préstamos con el fin de promover
la inclusión social y el máximo beneficio social a largo plazo en lugar del beneficio privado
a corto plazo. De ahí que los BND puedan desempeñar un papel fundamental de fomento
del crecimiento convergente mediante proyectos estratégicos de corto y largo plazo. Puede
tratarse de proyectos de infraestructura (energía, transporte, saneamiento, vivienda, etc.),
agricultura, industria pesada, investigación y desarrollo (cuyos beneficios externos son
especialmente propagables), internalización de importantes cadenas de producción,
integración nacional, desarrollo regional, sustitución de importaciones y diversificación de
las exportaciones. En suma, los BND pueden contribuir tanto a "crear mercados de
financiación a largo plazo como a garantizar el acceso de los pobres a los servicios
financieros" (DAES, 2005). A diferencia de los bancos comerciales privados, las bancos de
desarrollo también pueden ayudar a estabilizar los mercados financieros internos porque no
se dedican a operaciones especulativas, lo que puede ayudar al gobierno en períodos de
crisis financiera o de balanza de pagos.
Lo más probable es que la capitalización de los BND proceda de los ingresos
tributarios; sin embargo, la diversificación de las fuentes de financiación (préstamos
subvencionados o ayuda del exterior) reforzará la autonomía financiera de los BND, evitará
la competencia con otros posibles usos de los ingresos fiscales y con las fuentes de
financiación ordinaria de los bancos (por ejemplo, depósitos públicos e instrumentos de
corto plazo) y reducirá los desajustes de vencimiento que limitan la capacidad de los bancos
comerciales para financiar los proyectos de desarrollo.
58
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Una vez en servicio, los BND tienden a dedicarse a varios tipos de operaciones,
como: a) valoración de proyectos con criterios de rentabilidad social antes que privada;
b) concesión de préstamos a largo plazo, fundamentales para los proyectos de
infraestructura, a inversores nacionales o a una combinación de empresas nacionales y
extranjeras; c) adquisición de participaciones (acciones u opciones) en señal de apoyo y
compromiso estatal; d) prestación de servicios especializados y asistencia técnica a sectores
claves y proyectos estratégicos; e) demostración de apoyo gubernamental para proyectos
específicos, y fomento del crédito del sector privado para las iniciativas de apoyo;
f) concesión de crédito anticíclico para morigerar las fluctuaciones económicas;
g) concentración de pequeños préstamos del sector privado o público (por ejemplo,
municipales) en bloques negociables, y h) creación de nuevos mecanismos y mercados para
la concesión de préstamos a largo plazo.
La estructura de propiedad y las operaciones de los BND pueden revestir formas
muy diferentes, que invariablemente cambian con el tiempo. Por ejemplo, los bancos de
propiedad estatal han tenido mucha presencia en algunos países adelantados; en Alemania y
el Japón son los agentes de créditos que equivalen, respectivamente, al 45% y el 20% del
mercado interno (en 2005). En el Brasil, los bancos estatales otorgan crédito directamente a
las empresas estratégicas, y en la India suelen operar como bancos universales. En China,
los depósitos de los hogares sirven de apoyo a los programas de préstamo de los cuatro
principales bancos comerciales (de propiedad estatal). En la mayoría de los países, los BND
ofrecen su apoyo a los sectores estratégicos, como es el caso del Banque Nationale de
Développement Agricole en Malí (agricultura) o del Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social en el Brasil (la infraestructura, la industria pesada y el surgimiento de
las "empresas líderes nacionales"). Otros sectores prioritarios pueden ser la educación, la
industria pesquera, la salud, la manufactura, la minería, el turismo y las actividades de
exportación-importación. La experiencia indica que no hay ninguna contradicción entre la
existencia de un sistema financiero desarrollado e internacionalmente integrado y la
intervención extensa del sector público en la provisión y orientación de las corrientes
crediticias.
111. Lo más probable es que recaiga principalmente en las empresas privadas la función
de activar el nexo entre ganancias e inversiones. Sin embargo, ello no descarta el
importante papel que puede desempeñar la inversión pública. De hecho, el logro del justo
equilibrio entre ambos sectores constituye un reto importante para las políticas de los países
en todos los niveles de desarrollo. Es probable que en muchos países en desarrollo,
incluidos los países menos adelantados, resulte prioritario invertir la tendencia a la baja en
la participación de la inversión pública registrada en el contexto de la GIF (UNCTAD,
2010b; TDR, 2011). Como se examinará más adelante, para renovar los instrumentos de la
política macroeconómica con el fin de reforzar su capacidad de movilizar recursos
financieros para la inversión pública y el desarrollo social a largo plazo será preciso
ensanchar el espacio de la política fiscal mediante la ampliación continua de la base
imponible y, de ser posible, la implantación de una estructura fiscal más progresiva.
112. Por último, la IED puede ayudar a activar y reforzar el vínculo entre ganancias e
inversiones. Para conseguirlo, al igual que con las grandes empresas nacionales, los
responsables de las políticas tendrán que determinar en qué medida las ETN fomentan las
capacidades de las empresas nacionales mediante, por ejemplo, el acceso a los recursos
financieros y beneficios indirectos de carácter tecnológico y de otro tipo. Al mismo tiempo,
también es importante vigilar las posibles consecuencias negativas, como los efectos netos
en la balanza de pagos o el desgaste de las empresas locales en la competencia con las
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ETN42. Los gobiernos más firmes en este propósito disponen de una variedad de políticas
para asegurarse de que los intereses de las ETN coincidan lo más posible con los objetivos
nacionales de desarrollo. Los países que han adoptado políticas claras para orientar la IED
como parte de su estrategia nacional de desarrollo no parecen haber tenido gran dificultad
para atraer esa inversión: la existencia de políticas nacionales coherentes y de buenas
perspectivas de crecimiento sigue siendo el principal factor de atracción de las ETN, a la
vez que aumenta las probabilidades de que los países de acogida saquen partido de la
presencia de las ETN43.
C.
La política comercial, tecnológica e industrial
113. Como ya se señaló, la existencia de vínculos sólidos entre la inversión y las
exportaciones constituye otro eslabón fundamental del proceso de generación de círculos
virtuosos de crecimiento y desarrollo. Es improbable que surja espontáneamente el tipo de
vínculo entre la inversión y las exportaciones que sea compatible con el crecimiento y el
desarrollo sostenibles, aun en el caso de los exportadores de productos básicos y de las
empresas manufactureras con gran densidad de mano de obra, en los cuales radican las
principales ventajas de muchos países en desarrollo en términos de recursos y de costos.
Sin embargo, si se trata de emprender vías de desarrollo más incluyentes y sostenibles, no
es solo el volumen del comercio lo que importa. En su mayoría los países parecen haber
diversificado sus economías a medida que han ascendido en la escala de ingresos, para
luego reducir su diversidad a medida que sus economías pasan a sustentarse más en los
servicios a niveles superiores de desarrollo (véanse Imbs y Wacziarg (2003), y gráfico 24).
Tal diversificación parece guardar estrecha relación con la mejora de las condiciones de
empleo y el aumento de la resiliencia económica frente a las convulsiones externas. Los
retos de la política irán creciendo a medida que aumenten la escala y los insumos de
conocimiento del proceso productivo, dado que aumentan cada vez más el costo de adquirir
y la dificultad para dominar los medios y capacidades tecnológicos y organizativos
necesarios para competir en el plano internacional y se vuelve cada vez más problemático
el clima de inversiones.
114. Como ya se ha observado, varios países han caído en la "trampa de la renta media"
tendida por la GIF, particularmente allí donde el comercio de manufacturas (y servicios)
está estrictamente organizado en torno a las redes de producción internacionales. El peligro
es que los países se queden atascados en una estrecha estructura de producción que les
resulte difícil ampliar o intensificar. Para que la IED contribuya a un proceso constante de
avance económico y tecnológico es necesario que existan una base industrial pujante,
mercados locales robustos y un sector empresarial dinámico. Los países que mejor han
podido aprovechar los beneficios de la IED han sido aquellos donde la entrada de IED ha
ido acompañada de inversiones considerables en el fomento de la capacidad interna
(por ejemplo, China, Irlanda y Singapur) (Harrison y Rodríguez-Clare, 2010).
42
43
60
Con respecto a los efectos de las corrientes de IED en la balanza de pagos, véanse WIR (2006) y
TDR (1999).
Véase un examen de los tipos de políticas necesarias para que la IED reporte beneficios al desarrollo
en varios números del WIR, TDR (1996) e Informe sobre el desarrollo económico en África (2005).
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Diversificación
Gráfico 24
Diversificación y desarrollo económico
PIB per capita
Índice de diversificación (1/HHI)
Regresión polinómica (índice de diversificación (1/HHI))
Fuente: Secretaría de la UNCTAD, a partir de los Indicadores de desarrollo mundial del Banco
Mundial (2010).
Nota: La diversificación equivale a 1/índice de Herfindahl-Hirschman.
115. Por consiguiente, es preciso que los responsables de las políticas promuevan
constantemente la inversión en las actividades que tengan posibilidades de elevar la
productividad y que tengan sólidos vínculos multidireccionales tanto dentro como a través
de las fronteras. Las políticas macroeconómicas, incluidas las relativas a los tipos de
cambio y a los tipos de interés, ciertamente pueden tener gran influencia en el ritmo y la
dirección del cambio estructural (Rodrik, 2010), aunque sus efectos tienden a ser
"horizontales" (o transversales). En cambio, la política industrial es "vertical" y aspira a
obtener resultados diferenciados para promover la expansión de los sectores y actividades
con mayor potencial para generar economías de escala, desarrollar las competencias y
aumentar la productividad. Sin embargo, para que se dé un proceso continuo de
transformación y renovación estructural seguramente ha de ser necesaria la interacción
constante de estas políticas; se puede dar impulso a las inversiones globales mediante la
expansión de los sectores que tienen sólidos vínculos multidireccionales con el resto de la
economía, en tanto que las políticas industriales pueden contribuir a reforzar el nexo entre
ganancias e inversiones, potenciar la base fiscal y aflojar las restricciones de la balanza de
pagos.
116. Como ya se examinó, la GIF con frecuencia no ha conseguido generar los vínculos
productivos necesarios en los países en desarrollo. Ello no se debe tanto a que la GIF haya
dejado de lado las políticas comerciales sino a que (como en el caso de la política
macroeconómica) sus medidas predilectas —la privatización de los activos estatales, la
atracción de la IED, la promoción de las PYMES— se han supeditado al objetivo de lograr
precios apropiados. Este enfoque carece de la visión estratégica necesaria para trazar una
senda de desarrollo más dinámica, no apoya activamente la absorción, difusión y mejora de
las tecnologías y no aligera las restricciones de la balanza de pagos.
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117. En la mayoría de los países en desarrollo se necesita una política mucho más
expansiva y dinámica para apoyar, dirigir y coordinar los procesos de acumulación de
capital y de transformación estructural. Esto no es sinónimo de propiedad estatal o de
selección de los ganadores, aunque no se descarten estos elementos, sino que forma parte
de un proceso coordinado de búsqueda y descubrimiento por el cual las empresas y los
gobiernos detectan las deficiencias del mercado, toman conocimiento de los costos
subyacentes y las oportunidades de ganancia que presentan nuevas actividades y
tecnologías, evalúan las posibles externalidades de distintos proyectos y utilizan la
información y las competencias adquiridas para impulsar a la economía por una senda de
más diversificación y valor añadido.
118. Las políticas industriales que han prosperado a menudo se han centrado en la
expansión de los sectores intensivos en capital y conocimientos de tecnología avanzada,
han fomentado los vínculos multidireccionales y el crecimiento de la demanda global, y han
aflojado las restricciones de la balanza de pagos mediante la creación de nuevas ventajas
competitivas. Estos sectores estratégicos tienden a concentrarse en la manufactura44. Sin
embargo, como estos aspectos están presentes en otros sectores de la economía de muchos
países en desarrollo, en particular los PMA, lo más probable es que estas políticas partan de
las esferas prioritarias de la agricultura, debido a su importancia económica, su vinculación
potencial con otros sectores, su importancia para la balanza de pagos, y el hecho de que una
cuantiosa población pobre sigue viviendo en las zonas rurales (Informe sobre los países
menos adelantados, 2009).
119. Para aumentar las perspectivas de crecimiento en la economía rural es preciso hacer
frente a problemas concretos como la fertilidad de los suelos, el limitado acceso a las
semillas a precios asequibles, la insuficiente disponibilidad de agua, la falta de tecnologías
de cultivo apropiadas y el sesgo de género de los derechos de propiedad. No hay soluciones
rápidas o generales, pero sí es posible utilizar las políticas macroeconómicas y cambiarias
para reducir la inestabilidad de los ingresos y elevar la rentabilidad relativa de diferentes
actividades. Más allá de estas medidas horizontales, para asegurar la eficacia de la
intervención de las políticas se han de necesitar, según las circunstancias, reformas en los
sistemas de propiedad y tenencia de la tierra, servicios de extensión, instituciones de crédito
adaptadas a las condiciones particulares y cuantiosas inversiones en infraestructura física y
social, como sistemas de regadío, caminos rurales y servicios de almacenamiento y
transporte. Aun así, no deja de ser cierto que incluso en las economías predominantemente
rurales tiende a haber una fuerte correlación directa entre el crecimiento de la producción
manufacturera y el aumento de la productividad en las actividades de manufactura y de otra
índole. En los países que han experimentado una "desindustrialización prematura", como
los del África Subsahariana, es muy probable que el mero hecho de recuperar el terreno
perdido en la manufactura conlleve un rápido aumento de la productividad45.
120. Un marco integral de política industrial debería tener en cuenta los siguientes
elementos (TDR, 1996 y 2006):
a)
Un sistema financiero gestionado, en que participen instituciones del sector
privado y del Estado, que ayude a movilizar y proteger el ahorro y a potenciar las utilidades
de la inversión productiva, particularmente en las esferas prioritarias (por ejemplo,
44
45
62
El sector de los bienes de capital sigue siendo a este respecto la clave para la diversificación en
muchos de los países de ingresos medianos. Véase en Lo y Zhang (2010) un examen de la
importancia de este sector para el reciente período de crecimiento en China.
Además, es indispensable que el sector estructurado de la economía empiece a absorber la creciente
población urbana. Véase un examen más detallado de los retos específicos que tienen ante sí las
políticas industriales en los PMA y África en TDR (1998), Informe sobre los países menos
adelantados (2009) e Informe sobre el desarrollo económico en África (2011).
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aplicando condiciones crediticias preferenciales y medidas que contribuyan a socializar los
riesgos en los proyectos de largo plazo);
b)
La subvención de las primeras etapas de nuevos productos o tecnologías,
entre otras cosas mediante disposiciones fiscales favorables, fondos públicos de
investigación y desarrollo, programas de formación y otras medidas para fomentar el
desarrollo del capital humano;
c)
La organización de diálogos sectoriales entre las empresas y el gobierno, para
determinar las oportunidades de inversión que puedan ser vulnerables a los fallos de
coordinación u otros tipos de deficiencias del mercado;
d)
La aplicación de medidas comerciales de carácter general y estratégico, como
el establecimiento de incentivos para la exportación, la restricción de la importación de
determinados productos, el apoyo para el cumplimiento de las normas internacionales de
los productos o la fijación de tipos de cambio competitivos, para ayudar a las empresas a
aprovechar las oportunidades de los mercados externos;
e)
El uso del gasto público para apoyar a los sectores estratégicos, entre otras
cosas mediante las adquisiciones del sector público (por vía de licitaciones y subastas a la
baja), y el uso de la inversión pública para eliminar los escollos al crecimiento general,
especialmente en la infraestructura;
f)
La adopción de normas de la competencia y políticas con objetivos bien
focalizados para regular el poder del mercado, gestionar la entrada en los sectores claves de
crecimiento, remediar las deficiencias de coordinación, y promover el desarrollo de los
conocimientos, en particular en materia de propiedad intelectual, con el fin de potenciar al
máximo el aprendizaje a partir de la experiencia;
g)
La adopción de medidas regionales bien focalizadas para remediar las
desigualdades geográficas, como la creación de incentivos fiscales y fondos regionales, y el
fomento de las competencias locales para atraer las inversiones.
121. En los últimos años se ha dado la tendencia a restringir la política industrial
mediante acuerdos multilaterales, regionales o bilaterales (TDR, 2006; Rodrik, 2007). No
obstante, algunos países han elaborado cuidadosamente sus compromisos internacionales
(véase, por ejemplo, WIR (2011), cap. 3), y aún queda un margen para la aplicación de
muchas de estas políticas, especialmente si los países dejan ya de renunciar a su propio
espacio de intervención. Igualmente importante, dado que estas políticas funcionan creando
renta y destinándola y sustrayéndola al sector privado, es el hecho de que hay varios
factores institucionales que parecen ser importantes para su éxito y cuya ausencia puede
ayudar a explicar por qué no han prosperado los esfuerzos de los países en desarrollo. En
primer lugar, la renta creada por estas medidas debe destinarse únicamente y de modo
temporal a las actividades productivas que respalden la estrategia económica global del
país. En segundo lugar, esta renta debe ponerse a disposición de los interesados a condición
de que mejoren su rendimiento, particularmente en el plano de las exportaciones y la
renovación tecnológica. En tercer lugar, para administrar esta renta se necesita una
estructura apropiada de instituciones públicas y, lo que no es menos, una burocracia pública
competente y especialmente dedicada a ello (véase más adelante). En cuarto lugar, se
necesita una fuerte contrapartida en el sector privado para asegurar la coordinación con el
gobierno, facilitar el intercambio de información y resistir las presiones a corto plazo que
puedan minar estas políticas de desarrollo. Pueden servir de modelo las empresas
comerciales grandes y diversificadas que tienen toda una trama de estrechas relaciones de
propiedad con los bancos.
122. Las estrategias de desarrollo, dentro de los límites del caso, también deberían tratar
de empujar constantemente la frontera tecnológica incorporando determinados proyectos de
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alta productividad que exhiban un perfil tecnológico y de competencias más avanzado y
niveles superiores de investigación y desarrollo. Ello puede vincularse a inversiones en la
educación superior o parques científicos o a iniciativas para atraer de vuelta a la diáspora
especializada en la expectativa de que habrá otras transferencias de especialistas como
resultado de la renovación de puestos o la apertura de pequeñas empresas. La UNCTAD ha
sostenido que una estrategia nacional de innovación puede ayudar a coordinar las diversas
actividades y políticas, tanto en el sector público como en el privado, para reforzar los
conocimientos y la capacidad de aprendizaje necesarios para cerrar la brecha tecnológica
(Informe sobre los países menos adelantados, 2007).
123. En todos los niveles de desarrollo, el fortalecimiento de los sectores no
comercializables también ha de contribuir a garantizar un crecimiento incluyente. Estos
comprenden la infraestructura (carreteras, puertos y aeropuertos, plantas de generación y
líneas de transmisión de electricidad, suministro de vivienda, agua y alcantarillado), que
podría beneficiarse de programas de obras públicas en gran escala, y los sectores de menor
productividad como, por ejemplo, la construcción, los talleres de reparación y las fábricas
de productos de consumo perecederos, que tienen un considerable potencial de generación
de empleo y capacitan a quienes ingresan en los mercados de trabajo. Debe quedar claro
que en estos sectores es posible que se plantee la disyuntiva entre el fomento de la
productividad y la expansión del empleo. Y no es posible determinar la mejor manera de
resolver este dilema al margen de las circunstancias particulares de cada caso.
124. Lo que sí resulta patente al examinar los casos de éxito es que los retos de las
políticas de inversión e industriales se han encarado de manera integrada como parte de una
visión general del desarrollo como proceso progresivo de cambio estructural y elevación
del nivel de vida. Ello impone la necesidad de contar con instituciones capaces de
configurar una visión del interés nacional que no se circunscriba a los segmentos que gozan
de privilegios y posiciones consolidadas en el statu quo. Por consiguiente, la existencia de
un liderazgo político y de estructuras de gobernanza eficaces para crear y mantener el
apoyo necesario para las vías de desarrollo incluyente es condición sine qua non de sus
posibilidades de éxito.
125. Es probable que el reto de la política industrial adquiera aun más importancia a
medida que se intensifiquen los esfuerzos en pro de un futuro con bajas emisiones de
carbono, para los cuales será decisiva la adopción de políticas centradas en determinados
sectores, en particular la energía, el transporte y las industrias extractivas. Actualmente,
muchos países siguen aplicando políticas que favorecen a los sectores muy emisores. Un
primer paso lógico, aunque nada fácil, sería desplazar el apoyo de estos sectores hacia las
fuentes de energía renovable o más limpia. Tendrán que tomar la iniciativa los países
adelantados, cuyas emisiones son las que más han contribuido al problema del
calentamiento. Pero en cualquier caso ese paso tendrá que estar animado por el tipo de
enfoque integrado de la política macroeconómica e industrial esbozado en esta sección46.
D.
Los Estados desarrollistas
126. Las políticas macroeconómicas e industriales dinámicas suelen ser vistas con
escepticismo por el supuesto de que el Estado, especialmente en los países pobres, es
"demasiado ineficiente" o de que los funcionarios públicos son "demasiado corruptos" para
poder aplicar eficazmente las políticas discrecionales. Sin duda, se pueden mencionar
algunos experimentos de políticas que han fracasado, pero la argumentación centrada en
46
64
En DAES (2009), TDR (2009), WIR (2010) y UNCTAD (2011c) figura un examen del papel de la
política industrial en la promoción de economías con bajas emisiones de carbono, incluido el papel
puntero de una serie de países en desarrollo.
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estos fracasos suele obedecer a una ideología que bien desconoce o bien procura
deliberadamente opacar el éxito que han tenido las políticas en países de todos los niveles
de ingreso en la tentativa de empujar y doblegar e incluso suplantar a las fuerzas del
mercado para alcanzar sus objetivos económicos.
127. Por muchas que sean sus deficiencias, el Estado sigue siendo la única institución que
puede gestionar la transformación económica y social en gran escala, que puede influir en
el nivel de empleo global, la producción y asignación de bienes y servicios y la distribución
del ingreso y los activos, que puede limitar el poder de los intereses particulares y que debe
responder (al menos en teoría) de sus decisiones. En todos los niveles de desarrollo hay que
hacer frente al problema de las deficiencias institucionales y la falta de gobernanza; la
historia de los países avanzados de hoy es una historia de constante reforma de burocracias
corruptas, mercados deficientes y débiles instituciones estatales en el proceso de
construcción de servicios públicos eficaces47. Cualesquiera que sean los objetivos e
instrumentos predilectos de sus políticas, para prosperar todo Estado debe ser capaz de
reforzar su propia capacidad de fomentar el aprendizaje y la cooperación y consolidar las
redes institucionales necesarias para que los actores no gubernamentales respalden el
crecimiento a largo plazo y la innovación, especialmente cuando abundan las deficiencias
del mercado48.
128. Los Estados desarrollistas no han estado indebidamente preocupados por la
propiedad o el control directo de grandes partes de la economía; sí se han ocupado del
diseño de políticas e incentivos de apoyo a un crecimiento acelerado y ampliamente
compartido49. Los aspectos fundamentales que establecen la distinción entre las
instituciones que han promovido el crecimiento convergente y las que no lo han logrado,
tampoco en la era de la GIF, guardan relación con la capacidad del Estado de coordinar a
los diferentes grupos de intereses, generar confianza en sus acciones y comportamiento, y
asentar el desarrollo nacional como proyecto global y urgente. Los Estados que han tenido
éxito han fortalecido sus competencias mediante el desarrollo de mecanismos de rendición
de cuentas, el perfeccionamiento continuo de los procesos de contratación, promoción,
retribución del trabajo y formación del personal, y la introducción de instituciones
semipúblicas y otras modalidades de asociación, particularmente con las asociaciones
industriales, pero también con los sindicatos, las universidades y los institutos de
investigación. También han creado órganos reguladores y supervisores, que suelen gozar de
grados considerables de independencia de los procesos políticos, para que provean a la
reglamentación y la vigilancia necesarias para el funcionamiento de los mercados,
procurando al mismo tiempo reducir al mínimo las distorsiones microeconómicas y
macroeconómicas.
129. Basado en esta idea de la adaptación constante al cambio de las circunstancias
económicas, el concepto del Estado desarrollista fue adquiriendo más relevancia gracias al
papel que se le vio desempeñar en la industrialización de varias economías de Asia
Oriental, cuyo precursor clásico fue el Japón, seguido de los cuatro "tigres" (la República
de Corea, la Provincia china de Taiwán, Singapur y Hong Kong) en los años sesenta y
47
48
49
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Respecto de Gran Bretaña y Francia en el siglo XIX, véase Wraith y Simpkins (1963); de los Estados
Unidos a comienzos del siglo XX, véase Glaeser y Goldin (2006); del Japón, véase Johnson (1982); y
de las pequeñas economías europeas, véase Vartianen (1995).
En Akyüz, ed. (1999), Kohli (2004) y Omano (2010) figura una útil evaluación comparada de las
distintas modalidades de los Estados desarrollistas. Douglas North (2004) ha empleado el término
"eficiencia adaptativa" para referirse a disposiciones políticas que estimulan el cambio mediante un
proceso de participación y cooperación. En este contexto, North hace gran hincapié en la necesidad de
entidades institucionales que estén predispuestas al aprendizaje y la experimentación como condición
para el crecimiento y el desarrollo a largo plazo.
El gasto público no es, pues, una buena medida de la intervención estatal.
65
UNCTAD(XIII)/1
setenta (TDR, 1994). Estos, a su vez, fueron seguidos por Malasia, Tailandia, Indonesia,
China, Viet Nam y otros países. En todos estos casos el Estado creó un entorno económico
previsible con derechos de propiedad razonablemente seguros, reservando un papel
prominente a la competencia de mercado basada en las ventajas tecnológicas y
manteniendo una posición en general favorable a la inversión. Estos Estados también
invirtieron grandes recursos en el capital humano. Es esto lo que se ha dado en llamar
"gobernanza potenciadora del mercado" (Khan, 2009)50. No obstante, aunque con distintos
grados de éxito entre estos países, el trato entre el Estado y el mundo empresarial fue
mucho más allá de asegurar estas condiciones; también aumentó la oferta de recursos
disponibles para la inversión, socializó los riesgos de la inversión a largo plazo y prestó
servicios de apoyo en ámbitos como la tecnología, la formación y la exportación. La
acumulación y el progreso tecnológico patrocinados por el Estado entrañaron, en distintos
grados, la transferencia de activos de los sectores menos productivos a los más productivos,
el control del sistema financiero, la adquisición de tecnologías extranjeras y su adaptación a
las condiciones locales, una política macroeconómica favorable a las inversiones, y la
inversión pública directa en algunas actividades, junto con la determinación de las
prioridades de inversión para estimular la diversificación y la renovación. Todo ello se ha
perseguido como parte de una estrategia integral sustentada en una visión común del
desarrollo del país, ha gozado de amplia —si bien no unánime— aceptación social y ha
sido respaldado por disposiciones institucionales que aseguran el diálogo y la coordinación
constantes con los principales interesados.
130. Los Estados desarrollistas que han tenido éxito ostentan otras cualidades
importantes, aparte de la de estar abiertos al diálogo. Un aspecto relevante es que han
estado dispuestos a disciplinar a los beneficiarios del apoyo estatal y lo han conseguido.
Ello mediante el condicionamiento de ese apoyo a claros criterios de rendimiento —que
han consistido, por ejemplo, en la fijación de objetivos para las exportaciones, la sustitución
de importaciones, el incremento del contenido local de los productos, o la igualación de los
precios internos y mundiales— y el retiro de ese apoyo una vez que las empresas se
vuelven competitivas en los mercados internacionales o cuando se comprueba que no
consiguen el rendimiento esperado. La insuficiencia o la falta de tales criterios, o su
aplicación inconsecuente, parece ser una de las razones por las cuales el ritmo del proceso
de modernización industrial ha sido más lento en los NEI de Asia de segundo nivel que en
los de primer nivel51.
131. Los Estados desarrollistas también han estado dispuestos a experimentar con
distintas políticas y han sido capaces de hacerlo. Ello es reflejo de la realidad del mundo
incierto en que se opera, donde el conocimiento de las mejores maneras de promover el
desarrollo y el crecimiento económico es limitado y depende enormemente de los
contextos. De ahí que la experimentación, acompañada de reglas y normas que garanticen
que los experimentos fallidos se descarten y abandonen, sea indispensable para aumentar
las probabilidades de éxito de la estrategia de desarrollo que se adopte.
50
51
66
Es esto lo que muchos comentaristas llaman "buena" gobernanza. Como demuestra Khan (2009) en su
examen de las correlaciones en distintos países, existe una relación positiva (por débil que sea) entre
la buena gobernanza y el crecimiento conexo. Sin embargo, esto se explica por el desempeño de los
países adelantados. No existe una correlación positiva entre la gobernanza potenciadora del mercado
y el crecimiento en los países en desarrollo. Ello no significa que esta no sea importante —todo país
en que el mercado tenga un papel prominente debe preocuparse de mejorar su eficiencia a través de
ese tipo de gobernanza— sino que no basta para lograr un crecimiento convergente.
Véase en Amsden (2001) y Wade (2010) un examen del papel disciplinador del Estado y de las
razones por las cuales algunos Estados parecen tener un mejor desempeño a este respecto. Al parecer
esta función del Estado se dificulta cuando las ETN tienen un papel dominante en la economía. En lo
que respecta a las diferencias de la función del Estado desarrollista entre las NEI de primer nivel y las
de segundo nivel, véanse los estudios recogidos en Akyüz (ed.) (1999).
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132. Habida cuenta de la imperiosa necesidad de trazar sendas de desarrollo más
incluyentes, así como de los logros alcanzados por varios países en el transcurso del
tiempo, resulta poco realista y perjudicial para las perspectivas de desarrollo la idea de que
los países más pobres del mundo deben esperar a que otros estimen que sus instituciones
estatales son "suficientemente apropiadas" para ejercer sus prerrogativas nacionales en
materia de desarrollo (Informe sobre los países menos adelantados, 2011). No hay razón
alguna para suponer que ya se ha agotado la disponibilidad de estrategias de desarrollo
eficaces, y es probable que los países prosperen en el futuro si descubren vías de desarrollo
únicas que respondan a sus problemas concretos (recuadro 6).
Recuadro 6
El desarrollo incluyente en el África Subsahariana: una agenda alternativa
A comienzos del milenio poca duda quedaba de que las promesas de los programas
de ajuste estructural no habían logrado materializarse en el África Subsahariana (ASS). La
austeridad macroeconómica, combinada con la rápida liberalización, la privatización y la
desregulación, no solo no había desencadenado una revolución por el lado de la oferta sino
que, por el contrario, había provocado el retroceso económico de la región; el crecimiento
de la productividad se había estancado en la mayoría de los sectores, y el sector informal de
la economía había crecido aceleradamente desde el comienzo de la crisis de la deuda
internacional de principios de los años ochenta.
Desde entonces se ha hablado mucho del "renacimiento económico" africano. El
crecimiento del PIB registró entre 2001 y 2008 un promedio del 6% anual en toda la región,
y se tradujo en un crecimiento real per capita de alrededor del 3%. El crecimiento fue
relativamente general, y solo unas pocas economías se contrajeron en ese período. Como
resultado de la crisis financiara y económica, en 2009 se produjo un brusco viraje, pero en
general las tasas de crecimiento se mantuvieron positivas y en muchos países registraron un
repunte.
A la luz de esta evolución, el FMI se ha referido a un "gran despegue del
crecimiento en el África Subsahariana", que atribuye a las anteriores reformas estructurales
e institucionales "que redujeron los controles estatales y liberalizaron el comercio y los
mercados financieros internos". También ha especulado que el África Subsahariana podría
ser la nueva frontera de las finanzas, encareciendo la necesidad de intensificar la
integración y la liberalización financiera. Desestimando sus propios estudios que señalan la
falta de pruebas empíricas que vinculen la liberalización financiera con el crecimiento, el
Fondo también ha sostenido que "hay acuerdo general en que los tipos de reformas
necesarios para limitar el poder de los intereses económicos inveterados y liberar el
potencial productivo de los países en desarrollo también contribuyen a atraer las corrientes
de capital privado y hacerlas más productivas" (FMI, 2010).
Aunque el repunte del crecimiento en el África Subsahariana es un hecho positivo,
la expresión "despegue" es una descripción exagerada de lo que ocurre en toda la región.
En primer lugar, ha sido muy variable el desempeño económico de los distintos países de la
región, donde el ritmo acelerado de crecimiento en algunos países exportadores de petróleo
y de minerales tergiversa el cuadro de la situación de la mayoría de los países que no
disfrutan del boom de las exportaciones. En segundo lugar, incluso en el período escogido
por el FMI (1995-2007), el número de países con acelerado crecimiento (17) es comparable
al de los de crecimiento lento (14). En tercer lugar, aún en estas circunstancias
excepcionales el desempeño medio de la región se mantiene a la zaga del de Asia Oriental y
meridional en este período, y ha seguido aumentando la diferencia de ingresos con otros
países en desarrollo, en algunos países de forma muy pronunciada. El ASS sigue estando
muy lejos de emular el despegue de Asia Oriental, y no podrá conseguirlo manteniendo el
actual estado de cosas.
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El África Subsahariana necesita una agenda de desarrollo alternativa y pragmática
que haga posible un crecimiento más incluyente y sostenido en toda la región. Dicha
agenda tendrá que ser más completa y más integrada que la anterior. Por una parte, tendrá
que conectar mejor las políticas macroeconómicas con las medidas sectoriales necesarias
para efectuar la transformación estructural y, por la otra, tendrá que concebir una agenda
social que trascienda la mera consecución de los ODM. Ello impondrá la necesidad de
construir un marco de políticas en torno al nexo crecimiento-inversión-empleo. Supondrá la
instauración de medidas fiscales más enérgicas, entre ellas medidas anticíclicas, y un
empeño sostenido de inversión pública. También ha de ser importante la adopción de una
política monetaria que garantice el mantenimiento de tipos de interés bajos y de tipos de
cambio estables y competitivos. Estos instrumentos de la política pueden contribuir a
mejorar las perspectivas de las inversiones, incluso en el sector agrícola, pero requerirán del
apoyo de los bancos de desarrollo para conseguir que el crédito se encauce eficazmente y
de los controles de capitales necesarios para un régimen de cambio eficaz y estable.
La transformación estructural también requiere de una política industrial eficaz. Es
preciso abordar los aspectos tradicionales de esta agenda, como la forma de encarar las
deficiencias del mercado y de "designar a los ganadores", así como la creación y la gestión
de las rentas. Pero sigue siendo un obstáculo en muchos países africanos la falta de
empresas del tamaño suficiente no solo para consolidar el nexo entre ganancias e
inversiones, sino también para sacar partido del aumento de las corrientes de IED en
algunos sectores claves.
Un desafío institucional de primer orden ha de ser la creación (o en algunos casos la
recreación) de Estados desarrollistas en el África Subsahariana. Para ello ha de ser
importante aprender y aplicar las lecciones de otras experiencias, teniendo presente,
empero, que las condiciones y limitaciones locales son de primera importancia para definir
el contexto en que se ha de reconsiderar el papel del Estado. Los casos de éxito de la
región, en particular los de Botswana y Mauricio, ofrecen lecciones útiles a este respecto.
Sin embargo, en el caso del ASS, las limitaciones externas siguen siendo más apremiantes
que en otras regiones. Los Estados desarrollistas emergentes en África también deben estar
dispuestos a posicionarse en el contexto más general de la región y más allá de esta, por
ejemplo creando lazos Sur-Sur fuera de la región. En vista de los ajustes que actualmente se
introducen en muchos países adelantados, se podría sostener que la agenda Sur-Sur reviste
hoy mucha más importancia que antes. Será imprescindible reforzar los lazos económicos
estratégicos mediante el comercio, la IED, la financiación y la tecnología, e intensificar la
cooperación mediante el intercambio de información y de las lecciones aprendidas en el
plano de las políticas.
Véase el examen de esta cuestión en TDR (1998) y el informe anual Economic Development in Africa
Report.
133. Aun así, para conseguir los medios de "gobernar el mercado" en pro del desarrollo
incluyente, en muchos países en desarrollo será preciso (re)construir la capacidad estatal de
formulación de políticas y de gestión, por ejemplo mediante la reforma de los procesos
administrativos y de formulación de las políticas. Para restablecer la función eficaz del
Estado en muchos casos habrá que desistir de los programas de ajuste estructural que
acompañaron a la GIF. Aunque no haya sido esa la intención, tales programas con
frecuencia hicieron que se debilitara la autoridad del Estado y que esta fuese capturada por
los grupos privilegiados del interior (Mkandawire, 2001). Es imperativa la existencia de
sistemas administrativos, fiscales y judiciales honestos, imparciales y competentes, no solo
para garantizar el imperio de la ley y poner coto a la corrupción, sino también para crear un
clima de confianza en las instituciones públicas sin las cuales cualquier Estado ha de quedar
expuesto a una fragilidad extrema.
68
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UNCTAD(XIII)/1
134. Todo lo anterior no quiere decir que los Estados —desarrollistas o no— sean
infalibles, o incluso benevolentes. Sí se reconoce que las economías de mercado pueden
funcionar con eficiencia dentro de un amplio espectro de sistemas políticos y sociales, y
que las estrategias de desarrollo exitosas se adaptan a las condiciones y limitaciones
locales. Es más, si comparamos las economías de mercado en el curso del tiempo,
constatamos que ha habido virajes considerables en los sistemas y mecanismos políticos y
sociales, lo que da a entender que lo que prospera en un período puede fallar en otro, y que
las economías que prosperan son las que desarrollan la capacidad de adaptar sus
instituciones y convenciones a las circunstancias cambiantes. Ello implica que, más allá de
un núcleo básico de elementos, no existe un modelo homogéneo de relaciones entre el
Estado y el mercado. Cada país debe experimentar y encontrar la configuración de
instituciones y convenciones que mejor pueda funcionar en sus condiciones nacionales y
atender a las expectativas cambiantes de su población en cada momento.
E.
De la protección social al desarrollo incluyente
135. Los Estados desarrollistas que han prosperado han sido capaces de superar los
desafíos de la inversión y la industrialización. Pero ello no basta necesariamente para trazar
una senda de desarrollo incluyente. La experiencia indica que en varios países se ha
mantenido la extrema pobreza pese al acelerado crecimiento; en cambio, algunas
economías más pobres y de crecimiento más lento han obtenido resultados notables en el
alivio de la pobreza extrema y las privaciones sociales (Dagdeviren y otros, 2002). La
distribución relativamente pareja de los ingresos y la riqueza en varios de los "tigres"
económicos de Asia y, antes de ellos, en los países escandinavos demuestra que la igualdad
es compatible con un buen desempeño económico52. En cambio, la gran desigualdad
imperante en muchos países de América Latina ha coincidido con un desempeño
económico deficiente y variable. De estas lecciones se desprende que el crecimiento y la
inclusión social pueden perseguirse junto con el objetivo de establecer un contrato social
resiliente que pueda apoyar la transformación estructural y a la vez mitigar el costo social
que suelen acarrear los procesos de desarrollo (DAES, 2008; Instituto de Investigaciones de
las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD), 2010).
136. Los canales que conectan la desigualdad con el crecimiento son múltiples y
complejos. Sin embargo, hay tres variables decisivas para aumentar el grado de inclusión de
cualquier estrategia política y en cualquier nivel de desarrollo: la distribución del ingreso, la
parte correspondiente al empleo en el crecimiento, y sus aspectos de género. A la luz de lo
señalado anteriormente, es probable que las medidas para volver a regular las finanzas
contribuyan directa y positivamente a estimular un patrón de crecimiento más incluyente,
por ejemplo al influir en todas estas variables, pero también al liberar un espacio para la
intervención de las políticas que permita abordarlas con más eficacia. Ello es especialmente
importante para reforzar la participación del empleo en el crecimiento. En muchos países en
desarrollo, donde la fuerza de trabajo experimenta una rápida expansión, sobre todo en las
zonas urbanas, la creación de puestos de trabajo sigue siendo la única manera segura de
hacer frente a la pobreza de forma sostenida. Sin embargo, para que el desarrollo sea
incluyente es preciso que los puestos de trabajo contribuyan al aumento sostenido de los
ingresos de los hogares y a la expansión de los mercados locales. A este respecto, como ya
se examinó, la tendencia propia de la GIF a que los salarios queden a la zaga del
crecimiento de la productividad puede representar un gran obstáculo para el desarrollo
incluyente. En parte, esto obedece a la reciente expansión de la fuerza de trabajo mundial y
al aumento de la movilidad del capital, que en ciertas circunstancias dan lugar a una
52
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Véase una comparación de las experiencias de Asia Oriental y Escandinavia en Chang y
Kozul-Wright (1994), Yu (1999), Moene y Wallerstein (2006).
69
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reducción de los estándares. Pero también son importantes las políticas que se adoptan; en
la GIF se ha dado primacía a la contención de la inflación y a la flexibilidad del mercado
laboral sobre la creación de empleo y de condiciones de trabajo dignas. La adopción de
políticas macroeconómicas más apropiadas y de políticas dinámicas para el mercado laboral
puede ayudar a superar las amenazas cíclicas al empleo y a fomentar las competencias y
capacidades de los trabajadores para adaptarse a los cambios estructurales de más largo
plazo. Además, hay toda una serie de medidas que pueden aplicarse para mejorar la eficacia
de los mercados de trabajo incluso en los países más pobres, desde los pagos de
transferencia y los sistemas de microcrédito hasta los programas de obras públicas
(DAES, 2008; OIT, 2011).
137. Hay una relación estrecha entre el desarrollo social y económico y el
empoderamiento de la mujer. Las políticas económicas, en particular las destinadas a
fomentar la integración de los mercados, suelen tener repercusiones distintas en hombres y
mujeres, y las estrategias de desarrollo deberían proponerse promover la igualdad de género
y otras formas de igualdad, no solo para aumentar el bienestar social y contribuir a la
realización del potencial humano, sino también para mejorar el desempeño económico
subyacente. Se suele sostener que el comercio internacional ofrece oportunidades de
empoderamiento de la mujer mediante la oferta de empleo en los sectores exportadores, la
producción de cultivos comerciales y la creación de nuevas oportunidades de negocios para
las mujeres empresarias. Ello es indudable. Pero el comercio también puede tener efectos
negativos para la mujer si desarticula los sectores económicos y los mercados en que
participa o si crea principalmente empleos temporales o estacionales mal remunerados, con
escasas oportunidades de capacitación y promoción y escasas garantías de seguridad social.
En efecto, según algunos estudios, la desigualdad de género ha sido un importante factor de
la desfavorable evolución del comercio entre los países desarrollados y los países en
desarrollo (Osterreich, 2007). La apertura a los mercados internacionales exige la
adaptación en varios planos, pero las mujeres suelen tener más dificultades que los hombres
para adaptarse debido al carácter sesgado de la educación y la capacitación, la situación de
desventaja de la mujer en la distribución de los ingresos y el control de los recursos y las
arraigadas desigualdades en el reparto de las tareas del hogar, que se traducen en
disparidades de género en la distribución de los puestos de trabajo y el potencial de
ingresos (recuadro 7).
Recuadro 7
Comercio y género
Millones de mujeres de los países en desarrollo trabajan en sectores como la
agricultura, los textiles y las prendas de vestir, que son importantes para el desempeño de
las exportaciones, pero también son sumamente vulnerables a los efectos de una
liberalización prematura del comercio. Por ejemplo, entre el 50% y el 90% de los
trabajadores empleados en el sector de exportación son mujeres (OCDE, 2005). Las
mujeres también pueden tener una función importante en el comercio transfronterizo.
Aunque muchas de ellas pagan impuestos y derechos, están desproporcionadamente
expuestas al cohecho, el acoso y la agresión física en los puntos fronterizos (UNIFEM,
2010; Banco Mundial, 2011). Además, las mujeres son más vulnerables que los hombres a
las convulsiones en el sector del comercio, y hay pruebas empíricas de que la liberalización
del comercio puede plantear más problemas de adaptación a las mujeres.
El reconocimiento de la contribución de la mujer al comercio y de su vulnerabilidad
singular ha despertado un mayor interés en la relación entre el comercio y el género. Una
cuestión clave es la de cómo integrar mejor el análisis de género (que tiende a concentrarse
en el plano de los hogares, por ejemplo, en el trabajo no remunerado de la mujer y la
disparidad salarial entre el hombre y la mujer) con un análisis detallado de la carga que
70
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UNCTAD(XIII)/1
impone la adaptación a la liberalización del comercio y lo que esta implica para el
empoderamiento de la mujer.
Se ha ido disipando la inquietud inicial en el sentido de que el género constituía una
"nueva" cuestión en el tapete y otra posible fuente de condicionalidad, a medida que más
gobiernos toman conciencia de la importancia de incorporar proactivamente la perspectiva
de género en el comercio. Ello por dos razones. La primera es que se reconoce que la
igualdad de género es un compromiso dimanante de las negociaciones internacionales,
incluidas las del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, la
Plataforma de Acción de Beijing y otras varias iniciativas regionales. En su mayoría los
gobiernos están también consagrados a los objetivos de equidad social y de desarrollo
social, entre ellos los ODM. La segunda razón es que aumentan las pruebas empíricas de la
relación entre género y competitividad comercial, que ha inducido a varios gobiernos a
tomar medidas para mitigar los efectos adversos de las disparidades tecnológicas, las
distorsiones del mercado, el carácter sesgado de la información y las asimetrías de la
movilización de recursos sobre la productividad, los medios de vida y la condición de la
mujer. Entre las iniciativas gubernamentales para promover la igualdad de género y el
empoderamiento de la mujer se cuentan las siguientes:
a)
La incorporación de las consideraciones de género en la estrategia de
exportaciones de Uganda de 2007;
b)
La ejecución de la Iniciativa subregional de África Oriental para el adelanto
de la mujer (EASSI) en cinco puntos fronterizos de Kenya, Rwanda, Sudán del Sur y la
República Unida de Tanzanía, como parte de su proyecto conjunto en materia de género y
comercio, y
c)
La realización por el Gobierno de la India de un estudio sobre la cuestión del
género y el comercio, y su examen en curso de la posibilidad de adoptar una política de
comercio exterior con criterios de género.
Es preciso que los compromisos en materia de género se adapten al contexto
económico y político de los países interesados. Los instrumentos de evaluación de efectos
en materia de género y comercio pueden aportar información útil en sectores sensibles en
los que convendría agilizar, aplazar o evitar la liberalización con el fin de proteger o
promover el empleo de la mujer o las empresas de mujeres. En estos sectores, deberían
instaurarse políticas de capacitación y educación y otras medidas para desarrollar las
competencias de las mujeres, facilitar su integración al mercado y ofrecerles la financiación
y la tecnología que les permita ascender a los sectores de mayor valor añadido.
También la mención expresa de la igualdad de género en los acuerdos comerciales
podría estimular el compromiso político de los principales interesados e incrementar los
recursos financieros disponibles para programas de cooperación relacionados con la
cuestión del genero, por ejemplo en el marco de Ayuda para el Comercio. La disponibilidad
de dicha financiación es indispensable para crear en los países en desarrollo la capacidad de
investigación necesaria para evaluar los efectos de los acuerdos comerciales en hombres y
mujeres; para apoyar la elaboración de bases de datos desglosados por sexo, y para seguir
alentando a los gobiernos de los países en desarrollo a asumir plenamente las políticas en
materia de género, mejorando a la vez el contenido de las evaluaciones del comercio
centradas en la cuestión del género.
138. Estas variables son igualmente importantes en los países desarrollados y en los
países en desarrollo para trazar sendas de crecimiento incluyentes. Pero es probable que
para los responsables de las políticas de los países en desarrollo pasen a primer plano tres
cuestiones específicas. En primer lugar, más de la mitad de la fuerza laboral de muchos
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71
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países en desarrollo se dedica a la agricultura, a menudo combinando el empleo
remunerado con el trabajo en sus pequeñas parcelas, en condiciones inseguras y con escasa
retribución. Las experiencias de Asia y América Latina (y en menor medida África) indican
que la expansión del empleo rural no agrícola y la mejora de las condiciones laborales de
estos trabajadores pueden tener una gran repercusión inmediata en la seguridad de los
hogares53. Por ejemplo, en el caso de China se ha observado que el crecimiento en la
agricultura es 3,5 veces más eficaz para reducir la pobreza que el crecimiento en el sector
no agrícola, cifra que es aun superior en Asia Meridional (Comisión Económica y Social
para Asia y el Pacífico (CESPAP), 2008: 127). El gasto público en apoyo de este sector es,
por tanto, fundamental para la agenda del desarrollo incluyente en muchos países. Por otra
parte, sobre todo cuando en la agricultura intervengan principalmente los pequeños
hacendados, el Estado tendrá que colaborar con las asociaciones de productores y otros
agentes no estatales para prestar los servicios de apoyo necesarios54.
139. En segundo lugar, en muchos países en desarrollo la acelerada liberalización del
comercio y las rigurosas políticas macroeconómicas se han traducido en el crecimiento del
mercado informal laboral y han contribuido a la presión a la baja de los salarios en el sector
formal de la economía. La mejora de las condiciones de trabajo depende del aumento de las
inversiones y de la aceleración del crecimiento económico. Por otra parte, la existencia de
una reglamentación bien concebida del mercado laboral y de los lugares de trabajo puede
impedir que se rebajen los estándares al limitar la posibilidad de que las empresas obtengan
ventajas competitivas a través de la erosión de los salarios y prestaciones o de las normas
de seguridad de los lugares de trabajo. Es posible promover el desarrollo incluyente
mediante el aumento sostenido de los salarios mínimos (vinculado debidamente a la
productividad y las tasas inflacionarias) combinado con incentivos para el aumento de los
ingresos de los pequeños productores (como la subvención del crédito), la mejora de la
reglamentación de higiene y seguridad (y los medios para imponerla) y la reducción de la
dispersión salarial. La introducción y la concepción de tales medidas corresponderán a cada
país, pero en cualquier caso harán necesario que el Estado desarrollista mantenga un
diálogo abierto y constante con los grupos interesados, incluidos los trabajadores
organizados, análogo al que mantiene con los círculos empresariales. En determinadas
circunstancias, si se dan las condiciones institucionales necesarias, una política relativa a
los ingresos puede servir de marco útil para conjugar el crecimiento acelerado con la
creación de empleo y la elevación del nivel de vida (TDR, 2010).
140. En tercer lugar, el Estado puede crear mercados, por ejemplo mediante la
contratación pública y la inversión pública en programas de educación, capacitación y
salud, y puede fomentar la demanda global y hacer que la inversión privada se concentre en
determinados objetivos. De la forma en que se manejen estos mercados dependerá el efecto
que tengan en los objetivos de desarrollo y reducción de la pobreza, especialmente en las
economías que funcionan por debajo de su potencial (UNCTAD, 2010b). En particular los
programas sociales universales orientados al desarrollo, a diferencia de los programas y
redes de seguridad destinados a objetivos específicos, pueden contribuir de manera
considerable a la lucha contra diferentes modalidades de pobreza y exclusión. Los
programas que prevén la conservación del medio ambiente y el suministro de servicios de
educación pública y capacitación, salud, agua y saneamiento, vivienda, transporte, parques
y servicios públicos, seguridad alimentaria y vestimenta a precios asequibles pueden tener
un costo administrativo relativamente bajo y mejorar el nivel de vida de los pobres (Informe
sobre el desarrollo económico en África, 2002). También las transferencias de efectivo
pueden apoyar a los grupos vulnerables, como los hogares monoparentales, los niños, los
53
54
72
Véanse Demeke, Guta y Ferede (2003), Gordon y Craig (2001), Mugrai y Ravallion (2005).
La UNCTAD ha realizado estudios exhaustivos del potencial de la agricultura orgánica desde el punto
de vista económico y ecológico. Véase, por ejemplo, UNCTAD (2006).
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ciudadanos mayores y las personas que padecen enfermedades o discapacidades crónicas,
cuyas fuentes alternativas de ingreso pueden ser escasas. Se ha comprobado que estas
transferencias contribuyen al desarrollo regional mediante la generación de empleo en las
zonas pobres y la expansión de los mercados para los productos locales. (DAES, 2008).
141. En los países en que ya se ha creado una capacidad estatal para el desarrollo, es
probable que ya esté en pie la infraestructura necesaria para administrar los programas
sociales universales, o que esta pueda establecerse con relativa rapidez. En otros casos, ello
formará parte del esfuerzo más amplio de creación de un Estado desarrollista. Los
programas de bienes públicos y de salario social pueden desplegarse gradualmente, por
ejemplo con un producto o servicio a la vez, o en regiones seleccionadas, de modo que el
proceso resulte sencillo y eficaz desde del punto de vista económico. Pese a su cobertura
universal, estos programas pueden incorporar varias de las ventajas de los programas
destinados a objetivos específicos mediante lo que cabe denominar "focalización
inteligente": son universales porque están disponibles para todos, y están focalizados
porque cada proyecto o iniciativa tiene diferentes efectos sobre los distintos grupos
sociales. Estos programas de bienestar social no representan meros aditamentos optativos;
son componentes esenciales de una estrategia de desarrollo incluyente porque apoyan el
crecimiento de la productividad, el desarrollo de las competencias y el crecimiento y la
estabilización de la demanda a medida que la economía se transforma mediante un
acelerado proceso de desarrollo económico.
142. Los programas sociales universales han sido criticados por crear incentivos que
inducen al consumo excesivo (por ejemplo, la gratuidad de los servicios de salud puede dar
lugar a consultas innecesarias) o que pueden ser manipulados por políticos sin escrúpulos.
Ello es posible, pero el problema puede reducirse a un mínimo mediante la "focalización
inteligente" y la instauración de mecanismos democráticos de rendición de cuentas de la
política pública55. Los proveedores del sector privado (incluidos los extranjeros) pueden en
algunos casos complementar los esfuerzos estatales en esta esfera. Sin embargo, la
comercialización de los servicios de salud o de educación mediante ciertas modalidades de
asociación entre el sector público y el privado o su privatización sin más puede resultar
onerosa para el Estado y poco fiable en cuanto a sus efectos, aparte de eximir a esos
servicios de responsabilidad ante los ciudadanos (Akitoby y otros, 2011).
143. La influencia de las fuerzas del mercado en el suministro de bienes públicos puede
resultar especialmente desestabilizadora si estos bienes se financiarizan, es decir, si en su
provisión median las transacciones financieras o los mercados financieros56. Por ejemplo, la
privatización puede difuminar las prioridades sociales de las empresas de servicios públicos
mediante la imposición de tarifas (por ejemplo, por los servicios de saneamiento) u otras
restricciones sobre el uso (por ejemplo, de los servicios médicos o el agua), o puede
someter a los proveedores a los vaivenes del mercado bursátil y a la amenaza de la
absorción, con las consiguientes presiones a favor de la subcontratación, la reducción de
escala, la desagregación, los recortes en los planes de inversión o el deterioro de los niveles
de servicio en aras de la máxima rentabilidad a corto plazo.
55
56
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En el caso de los Estados desarrollistas de Asia Oriental, el desarrollismo providente selectivo
involucró a toda una serie de instituciones del Estado, el mercado y la familia para llevar adelante la
política social, a menudo para asegurar la estabilidad y el apoyo políticos. Véase Kwon (1999).
La expresión asociación de los sectores público y privado (APP) se va popularizando en la comunidad
de donantes. Abarca una amplia gama de modalidades y, si puede dar alguna indicación la trayectoria
de los países avanzados, una gama igualmente amplia de resultados. Sería de utilidad una evaluación
independiente de las APP en el contexto del desarrollo para determinar qué modalidades podrían
prosperar y en qué condiciones.
73
UNCTAD(XIII)/1
144. La financiación de la inversión pública y los programas sociales tiende a ser
problemática en la mayoría de los países en desarrollo. A diferencia de las medidas de
apoyo a la inversión productiva y a la transformación estructural, dichos programas
involucran al Estado en la movilización de una proporción mucho mayor de los recursos
nacionales. Aunque en general existe una vinculación regular entre el gasto público y el
desarrollo, la confianza y la credibilidad son fundamentales para el suministro y la gestión
eficientes de los servicios públicos57. Es probable que para fomentar esa confianza en
muchos países sea necesario modernizar el sistema tributario, ampliar la base imponible y
desarrollar los mercados financieros para financiar de modo sostenido la deuda del sector
público. Es imposible apoyar iniciativas ambiciosas del sector público con recaudaciones
fiscales muy inferiores al 20% del PIB, como las que suelen darse en los países pobres. Los
ingresos fiscales son fundamentales en la movilización de recursos para las funciones
estatales de asignación y distribución de recursos, crecimiento y estabilización,
especialmente en vista de la precariedad de los sistemas financieros en los países pobres y
la volatilidad persistente de los precios de los productos básicos y de las corrientes de
asistencia internacional. Los estudios demuestran que hay posibilidades de incrementar la
recaudación fiscal en los países pobres y, simultáneamente, ampliar el espacio fiscal e
imprimir un carácter más progresivo a los sistemas tributarios (TDR, 2011). Para ello habrá
que hacer cumplir las leyes tributarias y reducir o eliminar la posibilidad de las fugas de
capitales y las deducciones, exenciones y vacíos legales que favorezcan a los intereses de
los acomodados, el sector financiero y las ETN. Es también necesario que muchos de los
países en desarrollo más pobres tengan presente que los impuestos comerciales siguen
siendo un componente importante de la generación de ingresos, y que la eficiencia que se
gane con la liberalización puede ser contrarrestada por la pérdida de ingresos.
145. En resumen, el desarrollo incluyente dependerá de la integración de unas políticas
macroeconómicas que promuevan el crecimiento con políticas industriales desarrollistas y
medidas redistributivas. Estos elementos deben combinarse con un marco de protección
social destinado a eliminar las causas de la pobreza y la exclusión: la enajenación de la
tierra; la falta de empleo digno y la precariedad del suministro de vivienda y los servicios
de educación y salud. Se trata de metas ambiciosas, pero que se han alcanzado en varios
países. En cambio, en los países en desarrollo que carecen de la visión de un futuro más
incluyente, los recursos necesarios para extender la protección social con frecuencia se han
derrochado o se han quedado muy a la zaga de las declaraciones políticas, lo que ha
menguado la cobertura y la calidad de esa protección, defraudado las expectativas y
exacerbado el descontento.
F.
Un nuevo acuerdo mundial
146. Desde la crisis internacional de la deuda a principios de los años ochenta, la mayoría
de los países en desarrollo ha mejorado su integración en la economía mundial. Entre los
compromisos que han asumido cabe citar la liberalización del comercio y de la cuenta de
capital, la adhesión a los acuerdos comerciales de la OMC y a acuerdos que van más allá de
lo exigido por la OMC, el establecimiento de incentivos para atraer IED o la imposición de
leyes de propiedad intelectual más estrictas. Ello ha ocurrido en un contexto de
ralentización del crecimiento mundial, mayor incidencia de crisis económicas y aumento de
las disparidades a nivel nacional e internacional, todo lo cual puede atribuirse, en distinta
medida, a la globalización impulsada por las finanzas.
57
74
Por ejemplo, existe una fuerte correlación positiva entre el ingreso per capita y el gasto público
(Wagner's Law), así como entre la apertura del comercio y el tamaño del gobierno. Existe también
una relación inversa entre los ingresos públicos y el tamaño del sector agrícola.
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147. Las propuestas de moderar el ritmo de la integración han encontrado a menudo
resistencia, en particular a nivel internacional, y han sido percibidas como un signo de
renuencia a realizar las reformas necesarias para competir a nivel mundial. Sin embargo,
como se ha señalado anteriormente, los países que más se han beneficiado de la
globalización impulsada por las finanzas se han integrado de manera discrecional y
estratégica en la economía mundial en lugar de adoptar políticas generales de liberalización
y financiarización, han dado una importancia considerable al desarrollo industrial y, en
muchos casos, han tratado de reforzar sus vínculos económicos con los países vecinos. Al
hacerlo, a menudo han ido en contra de la opinión general.
148. Para muchos otros países en desarrollo, el sistema comercial y financiero
internacional surgido tras la crisis de la deuda no solo ha acabado con las flexibilidades del
sistema de la posguerra, sino que no ha proporcionado suficientes recursos financieros y
tecnológicos que les permitan lograr un crecimiento rápido e incluyente. De hecho, en el
sistema actual, la mayoría de los países se ven casi siempre obligados a ajustarse a las
perturbaciones asociadas a la globalización impulsada por las finanzas mediante recortes
presupuestarios internos. El FMI ha abandonado el objetivo de lograr tipos de cambio
estables en un sistema financiero internacional ordenado, o más bien ha confiado esa
estabilidad a las fuerzas del mercado y, mientras que sus actividades de vigilancia han
estado cada vez más asociadas a la gestión de la crisis financiera y a la concesión de
préstamos, su actuación ha sido irregular a la hora de detectar la creciente fragilidad y
advertir de ello a tiempo. El Banco Mundial también se ha apartado de su principal objetivo
de otorgar créditos a largo plazo para proyectos de infraestructura para centrarse en la
concesión de préstamos para ajuste y la reducción de la pobreza. Al igual que el FMI, sus
actividades de vigilancia han pasado en consecuencia del ámbito de la ejecución de
proyectos y la solvencia de los deudores a la adhesión a programas de políticas detallados
acordes a estrategias de desarrollo compatibles con las leyes del mercado (Ahluwalia,
1999: 3 a 5).
149. En respuesta a ello, los países en desarrollo han pedido sistemáticamente recursos
multilaterales más predecibles para apoyar sus iniciativas de integración, más flexibilidad
para adaptar las políticas a las necesidades y condiciones locales y mayor coherencia entre
los sistemas internacionales superpuestos de comercio, finanzas y producción. Para lograr
una globalización orientada al desarrollo será esencial incorporar esos objetivos en la
estructura multilateral. No obstante, ello no quiere decir que haya que volver simplemente
al anterior sistema de Bretton Woods, aunque fuera posible. El acuerdo mundial concertado
después de la guerra no llegó a cumplirse con respecto a esferas de particular interés para
los países en desarrollo y a menudo las flexibilidades concedidas a los países se
establecieron según las necesidades y sin incluirse oficialmente en las propias normas. De
hecho, dada la geometría mucho más variable de la actual economía mundial, una de las
principales dificultades de la comunidad internacional es combinar normas y disciplinas
multilaterales eficaces con un espacio de políticas apropiado.
150. No solo los países en desarrollo necesitan que se hagan reformas. La crisis ha puesto
de manifiesto que los países avanzados también necesitan espacio de políticas para
gestionar la evolución de la situación y que ya no pueden por sí solos garantizar la
estabilidad de la economía mundial ni hacer frente a las amenazas nuevas e
interrelacionadas a la futura prosperidad. Además, a fin de evitar los ajustes deflacionarios
perjudiciales, reanudar rápidamente un crecimiento vigoroso y mantener la apertura del
sistema internacional de comercio, esos países también tienen un interés directo en reforzar
la coordinación y el apoyo internacionales, y ello de manera incluyente.
151. Como ocurre a nivel nacional, estos intereses comunes no pueden unirse de manera
efectiva mediante apaños ni volviendo al statu quo habitual. El restablecimiento del
equilibrio de la economía, base de la globalización orientada al desarrollo, requerirá un
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nuevo acuerdo mundial entre un amplio y diverso grupo de economías y deberá reflejar los
actuales cambios en la distribución del poder económico y la influencia política entre los
países. Lamentablemente, la confianza entre países necesaria para gestionar respuestas y
medidas colectivas adecuadas y ofrecer una cooperación para el desarrollo fiable a los
miembros más desfavorecidos de la comunidad internacional se ha ido degradando
progresivamente durante el período de globalización impulsada por las finanzas y ha
sufrido aún más las consecuencias de la crisis financiera, y necesita ser restablecida
urgentemente.
152. La idea de un Nuevo Acuerdo mundial se basa en las medidas que muchos países
pusieron en marcha en los años treinta para restablecer el equilibrio en respuesta a una
crisis financiera profundamente destructiva58. En el caso de los Estados Unidos, una serie
de inversiones públicas interrelacionadas en energía, agricultura e infraestructura social,
combinadas con una fuerte regulación de los mercados financiero y laboral y una política
macroeconómica expansiva, sentaron las bases no solo para el restablecimiento del pleno
empleo sino también para un fuerte despegue industrial en algunas de las zonas menos
desarrolladas del país al atraer grandes inversiones privadas y reforzar los mercados locales
mediante un círculo virtuoso de crecimiento.
153. El actual Nuevo Acuerdo mundial también debería tratar de beneficiar a todos
apoyando la inversión productiva, la diversificación económica y la ampliación de los
mercados. No obstante, huelga decir que la coordinación internacional es muy diferente de
los programas nacionales, ya que los gobiernos representativos deben ceder parte de su
soberanía para apoyar medidas y objetivos colectivos. Por consiguiente, es indispensable
que las medidas internacionales se conciban de tal manera que complementen o refuercen
las capacidades del Estado para cumplir sus objetivos nacionales y responder a las
necesidades de su población. Para que las reformas de la actual estructura multilateral sean
creíbles y eficaces, deben prever una mayor influencia colectiva de los países en desarrollo
y promover un sentimiento de cooperación mucho más fuerte entre todos los países. Para
ello será necesario replantear la agenda mundial y, en particular, querer examinar las
dificultades que plantea el restablecimiento del equilibrio desde una perspectiva mucho más
integrada. También hará falta estudiar detenidamente la estructura de representación en el
actual sistema multilateral de comercio y en las instituciones financieras y sus prácticas de
toma de decisiones.
1.
Control del sector financiero
154. Lo primero que hay que hacer para restablecer el equilibrio de la economía mundial
es controlar el sector financiero. Hoy en día se reconoce en general que la liberalización
financiera se llevó demasiado lejos en los años noventa, que los mecanismos de vigilancia
mundial no detectaron los desequilibrios que surgieron en el marco de la globalización
impulsada por las finanzas y que los arreglos multilaterales carecían de los recursos, la
autoridad y la orientación ideológica necesarios para impedir que aumentara la fragilidad
financiera (Oficina de Evaluación Independiente del FMI, 2011). Esto ya ha ocurrido antes.
Tras la crisis financiera de Asia a finales de los años noventa, hubo varias propuestas para
reformar el sistema financiero internacional (TDR, 1998; Rogoff, 1999). Esas propuestas
encontraron oposición (en particular por parte de los países desarrollados y las instituciones
financieras internacionales) y quedaron posteriormente estancadas, siendo luego olvidadas
en gran parte cuando llegó el siguiente auge de los flujos de capital. En su lugar se
adoptaron varias medidas especiales, entre las que cabe citar la acumulación de reservas
58
76
Estrictamente hablando, el Nuevo Acuerdo era un término acuñado para referirse a una serie de
iniciativas de la administración de Roosevelt en los Estados Unidos. Sin embargo, varios países
pusieron en marcha iniciativas similares que configuraron un modelo de desarrollo alternativo desde
principios de los años treinta, aunque solo despegaron cuando terminó la segunda guerra mundial.
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como autoseguro y el establecimiento de diversos códigos y normas para ayudar a reforzar
los sistemas financieros nacionales de los países deudores, mejorar la formulación de
políticas macroeconómicas y financieras en esos países y promover la recopilación y
publicación de información. Si bien esas medidas pueden ser beneficiosas, no han bastado
para subsanar los desequilibrios macroeconómicos o recuperar la estabilidad financiera y,
en muchos casos, han entrañado costos considerables (TDR, 2001: 71 a 95; y TDR, 2011).
155. Es evidente que para que el sistema financiero internacional aporte una estabilidad
duradera y respalde el cambio a una auténtica globalización orientada al desarrollo hace
falta un programa de reformas mucho más ambicioso, que debe incluir los siguientes
elementos:
a)
Hacen falta urgentemente medidas para ajustar y estabilizar los tipos de
cambio, en especial las monedas del G-3. Para ello probablemente será necesario apartarse
del sistema de pagos basado en el dólar, vigilar más de cerca las políticas macroeconómicas
de los países cuya moneda se utiliza como divisa de reserva, promover los controles de
capital y contemplar la fijación de objetivos para los tipos de cambio (TDR, 2001 y 2011).
No obstante, en la medida en que algunas de esas reformas tardarán en llevarse a cabo, los
arreglos monetarios regionales pueden ser una opción útil para los países en desarrollo
(véase infra).
b)
Es preciso adoptar un enfoque más equilibrado de la restructuración de la
deuda soberana, entre otras cosas mediante acuerdos que distribuyan la carga impuesta por
los ajustes de manera más equitativa entre los deudores y los acreedores del sector privado
(recuadro 8). Los "rescates" realizados para hacer frente a las crisis financieras han
resultado muy costosos y han engendrado un riesgo moral. Además, los fondos necesarios
han aumentado y son más difíciles de conseguir.
c)
Es necesario aumentar los recursos financieros multilaterales, en consonancia
con el incremento de las transacciones transfronterizas, hasta un nivel que permita realizar
una financiación anticíclica eficaz y hacer frente a las dificultades de pago que se planteen
en la cuenta de capital. La reciente triplicación de la financiación del FMI indica que se ha
avanzado en esta dirección, pero también hay que encontrar formas más fiables y menos
politizadas de crear liquidez internacional (recuadro 9).
d)
Es preciso reducir las condicionalidades de política que han proliferado en
torno a los ajustes y los préstamos para hacer frente a la crisis. Esas condicionalidades han
impuesto un sesgo deflacionario a los países deudores y han reducido el espacio de políticas
necesario para gestionar las crisis y poner en marcha un proceso de recuperación sostenible.
Las instituciones financieras internacionales deberían en cambio ayudar a las autoridades de
los países en desarrollo a determinar las concesiones recíprocas, examinar las opciones de
política y aprovechar las experiencias de otros países.
Recuadro 8
Gestión de la deuda
Las actuales turbulencias mundiales han puesto de relieve la necesidad de adoptar
nuevos enfoques para gestionar la deuda externa y prevenir la crisis de la deuda. Si bien se
debe seguir prestando atención a los indicadores de sostenibilidad de la deuda, como el
saldo fiscal, estos no parecen ser suficientes. En el período de auge anterior a la crisis los
acreedores y los deudores tomaron unos riesgos sin precedentes sin que mediara ninguna
responsabilidad ni rendición de cuentas. La interconexión financiera mundial ha acelerado,
agravado y aumentado el contagio. La interrelación entre el sector financiero y los
presupuestos estatales ha hecho que sea especialmente difícil valorar las obligaciones
contingentes. La modificación de la composición de la deuda, que ha pasado del predominio
de préstamos bancarios sindicados a la financiación mediante emisiones de bonos, ha
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77
UNCTAD(XIII)/1
aumentado la inestabilidad financiera durante las crisis, ya que los valores negociables
pueden cambiar de manos con mucha más rapidez, haciendo que el comportamiento
gregario se difunda más y sea más dañino.
Lo que es aún peor, en la actualidad no hay ningún sistema de alerta temprana sobre
las dificultades del sector público o privado para atender el servicio de la deuda, incluso en
los casos en que el impago podría tener consecuencias sistémicas. Se supone que las
agencias de calificación deben dar la voz de alarma, pero ninguna de ellas lo hizo antes de la
crisis actual. De hecho, como esas agencias no tienen ninguna responsabilidad si el mercado
demuestra que se equivocan, se ven inclinadas a mejorar las calificaciones crediticias para
satisfacer a sus clientes. Esto es más patente en el caso de los instrumentos privados, pero
podría decirse que se ha observado un efecto similar en la calificación excesiva de los
instrumentos de deuda soberana emitidos antes de la crisis por Estados con una frágil
situación financiera. La UNCTAD (2008) ha propuesto someter a esas agencias a una
supervisión reguladora y publicar periódicamente los resultados de sus calificaciones.
En 2009, la UNCTAD puso en marcha una iniciativa para establecer unos principios
de otorgamiento y toma responsables de préstamos soberanos a fin de reducir la frecuencia
y la gravedad de las crisis de la deuda. En el proceso, que ha sido incluyente y transparente,
han participado múltiples partes interesadas, entre otros economistas y juristas,
representantes de alto nivel del sector privado, organizaciones no gubernamentales y
observadores de las instituciones financieras multilaterales. En mayo de 2011, la UNCTAD
publicó un proyecto de principios en que se especificaban las principales responsabilidades
de los acreedores y deudores, entre las que cabe citar la diligencia debida, el deber
fiduciario, la aprobación adecuada, la transparencia y la divulgación de información, y
alternativas para la restructuración de la deuda. Dada la heterogeneidad de las condiciones
nacionales, esos principios no incluyen umbrales ni objetivos cuantitativos específicos. Sin
embargo, ofrecen directrices económicas, jurídicas y morales para el otorgamiento y la toma
de préstamos y la Asamblea General de las Naciones Unidas ha alentado su adopción
(resolución 65/144). Al igual que con cualquier conjunto de normas voluntarias, el
parasitismo y la aplicación plantearán importantes problemas pero, sin no hay una actuación
mundial eficaz, la carga de hacer frente a la inestabilidad financiera internacional seguirá
recayendo principalmente en los gobiernos de los países en desarrollo.
La UNCTAD también lleva mucho tiempo propugnando la adopción de
procedimientos de renegociación ordenada de la deuda basados en las legislaciones
nacionales sobre quiebra, en particular en los capítulos 9 y 11 del Código de Quiebra de los
Estados Unidos. Estos procedimientos deben cumplir dos objetivos. Por una parte, deben
ayudar a prevenir el colapso financiero de los países que tienen dificultades para hacer
frente a sus obligaciones exteriores, que suele provocar la pérdida de confianza en el
mercado, el desplome de las divisas y subidas drásticas de los tipos de interés, perjudicando
gravemente los balances de los sectores público y privado y dando lugar a grandes pérdidas
de producción y empleo y a un fuerte aumento de la pobreza. Por otra parte, deben prever
mecanismos que faciliten una restructuración equitativa de la deuda cuyo servicio ya no
pueda sufragarse con arreglo al contrato inicial. El cumplimiento de estos objetivos no
requiere poner en marcha procedimientos internacionales de quiebra propiamente dichos,
sino que basta con aplicar unos cuantos principios:
a)
El establecimiento de una moratoria temporal de la deuda, ya sea pública o
privada, con independencia de que las dificultades para atender su servicio se deban a
problemas de solvencia o de liquidez (una distinción que no siempre está clara). A fin de
evitar conflictos de intereses, la moratoria debería ser decidida unilateralmente por el país
deudor y sancionada por una entidad independiente, y no por el FMI, ya que los países
afectados son miembros del Fondo, que es también un acreedor. La sanción debería
suspender automáticamente las acciones de los acreedores.
78
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UNCTAD(XIII)/1
b)
Las moratorias deberían ir acompañadas de controles de cambio, incluida la
suspensión de la convertibilidad de los depósitos en moneda extranjera y de otros activos de
residentes y no residentes.
c)
La financiación de países en situación concursal, que daría automáticamente
preferencia a la deuda contraída tras la imposición de la moratoria. El FMI debería conceder
préstamos a países con atrasos para financiar importaciones y otras transacciones de cuenta
corriente esenciales.
d)
La restructuración de la deuda, incluida su refinanciación y condonación,
basada en negociaciones entre deudores y acreedores y facilitada por la introducción de
cláusulas de refinanciación automática y de acción colectiva en los contratos de deuda. El
FMI no debería participar en las negociaciones entre los deudores soberanos y los
acreedores privados.
Si bien dejan abiertos varios detalles, estos principios pueden servir de base para
adoptar un enfoque coherente e integral de la intervención en caso de crisis y la resolución
de las crisis que surjan en los primeros años del siglo XXI.
Recuadro 9
Derechos especiales de giro
Es preciso promover la cooperación monetaria internacional, el mantenimiento de
regímenes cambiaros ordenados y la confianza en la disponibilidad de liquidez para lograr
un continuo crecimiento del comercio internacional y garantizar que los ajustes de las
balanzas de pagos se hagan "sin recurrir a medidas perniciosas para la prosperidad nacional
o internacional" (FMI, art. I v)).
Uno de los principales objetivos de los arquitectos del sistema de Bretton Woods fue
garantizar la provisión de liquidez internacional. Es bien sabido que el sistema internacional
que utiliza una moneda nacional como reserva (o una cesta de monedas nacionales) no
puede garantizar un entorno monetario mundial ordenado, porque los bancos centrales
nacionales orientan su actividad principalmente al cumplimiento de objetivos nacionales.
No obstante, las decisiones que adoptan esos bancos centrales que emiten una moneda de
reserva internacional afectan enormemente a los demás países; por ejemplo, la liquidez
internacional puede fluctuar debido a los imperativos de cada país, con independencia de
las necesidades mundiales. La globalización impulsada por las finanzas no ha logrado
solucionar este problema. En cambio, ha introducido un sesgo deflacionario en la economía
mundial y ha obligado a muchos países a constituir un costoso "autoseguro", consistente en
la acumulación de reservas, en virtud del cual los países en desarrollo transfieren, a bajos
tipos de interés, recursos que podrían destinar al logro de objetivos socialmente deseables, a
los países desarrollados que emiten las monedas de reserva simplemente para que
permanezcan inutilizados por si hacen falta en el futuro.
Se ha debatido ampliamente la posibilidad de establecer una moneda de reserva
mundial paralela a las monedas nacionales. Ello podría hacerse de distintos modos, pero la
manera más práctica es basarse en los mecanismos existentes para potenciar la función de
los derechos especiales de giro (DEG) o ampliar su definición. En el sistema actual, los
DEG se asignan a los países miembros en función de sus cuotas de contribución al FMI.
Los miembros obtienen o utilizan los DEG ya sea mediante acuerdos de intercambio
voluntarios o bien mediante un mecanismo por el que el Fondo designa a miembros con
sólidas posiciones externas para que compren DEG a quienes deseen utilizar sus DEG
asignados. Los miembros cuyas tenencias superan o no llegan al nivel asignado perciben o
pagan intereses cuyo tipo se basa en el promedio ponderado de los tipos de interés en el
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UNCTAD(XIII)/1
mercado monetario de las monedas que constituyen los DEG. Todo aumento en la
asignación de DEG debe guiarse por una serie de principios básicos: debe ajustarse al
crecimiento mundial para responder a la demanda mundial de reservas; debe ser
suficientemente flexible para funcionar de manera anticíclica; debe contemplar el
suministro de liquidez y el establecimiento de incentivos para que los países con superávit
asuman parte de la carga de los ajustes; y debe incluir lo que la UNCTAD ha denominado
un "vínculo de desarrollo", o incentivos a la utilización de reservas para financiar el gasto
relacionado con el desarrollo y el cambio climático.
El bajo costo y otras ventajas de los DEG han llevado a que se pida su distribución
periódica a los países pobres para aliviar la carga de mantener reservas. No cabe duda que
la asignación periódica de DEG es la forma más sencilla de aumentar la participación de los
países en desarrollo en activos de reserva y contribuye a subsanar las desigualdades del
actual sistema. Las asignaciones deberían hacerse de manera predeterminada y tener en
cuenta el aumento de la renta y/o el comercio mundiales. También podrían ajustarse
anticíclicamente, por ejemplo acelerarse en momentos de desaceleración mundial. La
asignación a los países en función de las actuales cuotas no aumentaría la proporción de
DEG en los activos de reserva, ya que una gran parte iría a países que no los necesitan o no
los usan. La necesidad y la demanda de reservas son mucho mayores en los países en
desarrollo debido a su vulnerabilidad externa, y ello debe tenerse en cuenta cuando se
establezca una fórmula para la asignación de DEG (algunas propuestas prevén que todas las
asignaciones se destinen a países en desarrollo). Otra posibilidad es hacer del FMI una
organización basada en los DEG; es decir, que los DEG sustituyan a las cuotas y que los
Acuerdos Generales para la Obtención de Préstamos y los Nuevos Acuerdos para la
Obtención de Préstamos sean la única fuente de financiación para el FMI.
Podría permitirse que el Fondo emitiera periódicamente DEG para sí mismo, a fin de
utilizarlos en operaciones de préstamo. Una vez más, ello podría vincularse al aumento de
la renta y/o el comercio mundiales. Este sistema podría mejorar considerablemente la
gestión del FMI al ayudarlo a tratar por igual a todos sus miembros y a llevar a cabo sus
labores de vigilancia de las políticas de manera ecuánime. Esta propuesta también puede
complementarse con un mecanismo para eliminar el excedente de dólares al permitir a los
países sustituir sus actuales reservas de dólares por DEG sin perturbar los mercados
monetarios.
Los DEG permitirían aumentar la liquidez internacional sin obligar a los Estados
Unidos a mantener déficits cada vez mayores, algo que constituye una importante fuente de
desequilibrios mundiales. Sin embargo, un simple cambio de dólares a DEG no puede
subsanar el sesgo deflacionario de la economía mundial debido a la falta de acuerdos
eficaces para la realización de ajustes en los países con superávit. Este sesgo podría incluso
agravarse, puesto que los Estados Unidos ya no pueden mantener déficits en aumento en
una época en que hay necesidades en todo el mundo. Por consiguiente, toda iniciativa
encaminada a apartarse del dólar como moneda de reserva dominante debe venir
acompañada de acuerdos que garanticen ajustes en los países con superávit y cambios en la
gestión del propio Fondo.
Véase un análisis más detallado en UNCTAD (2001) y UNCTAD (2009).
156. Estas medidas tienen poco de novedosas y no son particularmente radicales y los
obstáculos son, en todos los casos, más políticos que técnicos. En este contexto, cabe
recordar las observaciones de Kenneth Rogoff tras la crisis financiera asiática pero que, a la
luz de lo ocurrido desde entonces, parecen aplicarse igualmente al examen de la
globalización orientada al desarrollo:
80
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UNCTAD(XIII)/1
Es fácil caer en la trampa de pensar que los grandes cambios institucionales
no son realistas ni factibles, en especial en los Estados Unidos, cuyas instituciones
de política macroeconómica por lo general han experimentado una lenta evolución
en los últimos decenios. Hace no tanto, las perspectivas de una moneda única
europea parecían tan improbables como las de la ruptura del imperio soviético o la
reunificación de Alemania. Tal vez los grandes cambios institucionales solo parecen
imposibles hasta que ocurren, y entonces parece que estaban predestinados. Aunque
ninguno de los planes a gran escala sea factible en el actual entorno político
mundial, lo imposible puede comenzar a parecer realista después de una o dos crisis
más (Rogoff, 1999: 28).
157. La dificultad de obtener una financiación estable, asequible y a largo plazo sigue
obstaculizando el logro de un crecimiento sostenible e incluyente en muchos países en
desarrollo, en particular los PMA. Cuando se celebró la Conferencia internacional sobre la
financiación para el desarrollo en Monterrey, en 2002, la UNCTAD estimó que haría falta
duplicar las corrientes financieras oficiales para subsanar el déficit de recursos de los países
receptores. Tras la disminución registrada en los años noventa, las corrientes de ayuda se
han recuperado notablemente, aunque siguen estando por debajo de los niveles prometidos
por la comunidad internacional, y a veces están fuertemente orientadas a los países que
acaban de atravesar un conflicto (gráfico 25)59. También ha habido un amplio y
constructivo debate sobre la eficacia de la ayuda, con un consenso cada vez mayor sobre la
necesidad de reducir el carácter impredecible de las corrientes de ayuda, a fin de hacer
frente a la fragmentación de las corrientes entre las fuentes y los destinos y transferir la
gestión de los programas de ayuda a los países receptores. La UNCTAD lleva mucho
tiempo pidiéndolo. Sin embargo, este es solo el comienzo de un proceso de reforma
encaminado a reanudar la cooperación para el desarrollo (recuadro 10). En los últimos años,
los programas de ayuda se han centrado cada vez más en el logro de resultados sociales, a
menudo en detrimento del apoyo a la movilización de recursos internos y la creación de
nuevas capacidades productivas. Ello ha hecho que la atención se desvíe de lo que debería
ser la principal preocupación de la cooperación para el desarrollo, que es colocar lo más
rápidamente posible a sus receptores en una situación en que puedan movilizar sus propios
recursos para el desarrollo (Informe sobre el desarrollo económico en África, 2006). Como
tal, la prestación de ayuda debería vincularse de manera cuidadosa y constructiva a las
ambiciones de los Estados desarrollistas receptores, por lo que una forma de cooperación
deseable sería el apoyo presupuestario, entre otras cosas mediante importantes
donaciones60. La orientación de la cooperación para el desarrollo en esa dirección es
esencial para las iniciativas de la UNCTAD encaminadas a promover una nueva
arquitectura internacional del desarrollo en favor de los PMA (Informe sobre los países
menos adelantados, 2010).
59
60
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La UNCTAD contribuyó activamente al establecimiento del objetivo de destinar a la ayuda el 0,7%
del PIB, que fue formalmente reconocido por la Asamblea General de las Naciones Unidas como un
compromiso de máximo empeño de los gobiernos donantes pero no llegó a ser oficialmente aprobado
como objetivo vinculante. Sobre la contribución de la UNCTAD, véase Clemens y Moss (2005).
Los donantes tienen un precedente de este enfoque en su propia experiencia con el Plan Marshall.
Véase el Informe sobre el desarrollo económico en África (2006).
81
UNCTAD(XIII)/1
Gráfico 25
Corrientes netas de asistencia oficial para el desarrollo al África Subsahariana
(Dólares constantes de 2008, per capita)
120
100
80
60
40
20
Países que acaban de salir de un conflicto
20
08
20
06
20
04
20
02
20
00
19
98
19
96
19
94
19
92
19
90
19
88
19
86
19
84
19
82
19
80
0
África Subsahariana
Fuente: Indicadores del Desarrollo Mundial, 2011.
Nota: Los países que acaban de salir de un conflicto son Eritrea, Liberia, Mozambique, la
República Democrática del Congo, Rwanda, el Senegal y Sierra Leona. África Subsahariana no
incluye a Nigeria.
Recuadro 10
La ayuda al servicio del desarrollo incluyente
A lo largo de los años se ha prestado ayuda para hacer frente a múltiples problemas.
Hay motivos tanto de satisfacción como de decepción, aunque por lo general los escépticos
de la ayuda no han logrado imponer sus argumentos. No obstante, sigue haciendo falta una
nueva estructura internacional de la ayuda para que la asistencia oficial para el desarrollo
(AOD) complemente mejor las iniciativas de movilización de recursos y contribuya a salvar
la brecha existente entre el ahorro nacional y el volumen de inversión necesario para lograr
objetivos nacionales de desarrollo, incluidos los ODM. Aumenta la convicción de que la
ayuda debe canalizarse a través del presupuesto del Estado y formar parte de un amplio
conjunto de medidas fiscales y de financiación destinadas a apoyar la aplicación de los
programas y prioridades nacionales. Este cambio reforzaría la responsabilidad nacional
sobre las políticas y programas y mejoraría la rendición de cuentas de los gobiernos ante
sus distintos grupos de población. Al mismo tiempo, es preciso contar con varias
organizaciones de ayuda relativamente nuevas, como el Mecanismo para mejorar el clima
de inversiones en África, el Fondo Mundial y la Cuenta del Reto del Milenio, en todo
debate sobre una futura estructura de la ayuda. Estas organizaciones suelen centrarse en
bienes públicos mundiales y su ayuda no se ajusta necesariamente a las prioridades de
desarrollo de los países receptores.
La experiencia de la Unión Europea (UE) con los fondos regionales es un modelo
para reformar la estructura de la ayuda. Estos fondos se centran claramente en reforzar
la inversión, se agrupan en forma de programas multianuales, cuentan con un importante
elemento de gestión local y tratan de solucionar los problemas asociados al
carácter fungible de la asistencia mediante aportaciones paralelas y principios de
complementariedad. También fijan objetivos claros para reforzar la capacidad del Estado a
nivel local y central. La UNCTAD ha afirmado también que una mayor multilateralización
82
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UNCTAD(XIII)/1
de la ayuda similar a la del modelo de la UE puede ayudar a subsanar el carácter
impredecible de las corrientes de ayuda y a reducir la costosa e innecesaria competencia
entre los donantes, así como la carga administrativa de la ayuda. Ello permite también
evitar la politización de la ayuda, que ha sido tan perjudicial en el pasado. Se podría
avanzar con unos fondos regionales de desarrollo bien concebidos y basados en la
concesión de donaciones en el marco de acuerdos multilaterales más incluyentes. Esos
fondos se centrarían expresamente en el desarrollo económico y uno de sus principales
objetivos sería reforzar la relación entre inversión y crecimiento. Se basarían en parte en el
ODM 8, pero tendrían un mandato más amplio que incluiría la inversión en infraestructura
física, el apoyo a estrategias sectoriales, la modernización tecnológica y el desarrollo
urbano.
Si bien en los últimos años la ayuda se ha destinado menos a reforzar las
capacidades productivas, la UNCTAD lleva más de cuarenta años intentando destacar las
complementariedades entre la ayuda y el comercio e insistiendo en la adopción de un
enfoque más integrado para gestionar esas corrientes a fin de lograr unos beneficios
duraderos en materia de desarrollo. La noción de la "ayuda para el comercio" ha ganado
importancia en los debates sobre la ayuda internacional desde su introducción en la sexta
Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Hong Kong (China) en 2005. Esta
iniciativa reconoce que los países en desarrollo, y especialmente los PMA, necesitan un
apoyo financiero específico que les permita ajustarse a las tensiones derivadas de la mayor
apertura y crear un fuerte vínculo entre inversión y exportaciones en torno a una economía
más diversificada para poder beneficiarse significativamente del comercio en el futuro.
Estos objetivos serán más fáciles de lograr si la ayuda para el comercio alcanza una escala
adecuada, incluye una financiación realmente nueva, además de los compromisos de ayuda
ya existentes, se acompaña de políticas comerciales e industriales apropiadas y se gestiona
en el sistema de las Naciones Unidas para garantizar que los beneficios del comercio
promuevan estrategias de desarrollo incluyentes.
Por último, no hay en la actualidad ningún foro multilateral permanente que estudie
la eficacia de la ayuda desde la perspectiva de los receptores. El Comité de Ayuda al
Desarrollo de la OCDE es un importante foro para esos debates, pero se centra
principalmente en cuestiones que afectan a los donantes. Esa es una de las razones por las
que los defensores de la cooperación Sur-Sur se han mostrado reacios a integrarse en la
estructura tradicional de la ayuda. Habida cuenta de estas preocupaciones, tal vez convenga
estudiar formas alternativas de combinar la experiencia de los distintos organismos
internacionales y la comunidad del desarrollo en general, sobre la base del principio de
búsqueda de consenso, y establecer un foro abierto para la celebración de debates francos,
bien fundamentados y constructivos sobre cuestiones relacionadas con la ayuda y el
desarrollo.
158. Los bancos multilaterales de desarrollo también pueden contribuir de manera
esencial a la globalización orientada al desarrollo. Esas instituciones han ofrecido
tradicionalmente una serie de servicios y una combinación de préstamos en condiciones
ordinarias y en condiciones favorables (DAES, 2005). Quedan varias cuestiones
importantes sin resolver, en particular la medida en que su financiación debe revestir la
forma de donaciones o de préstamos (y si esta debe ser a tasas comerciales o
compensatorias), así como si sus mandatos deben centrarse en la reducción de la pobreza o
en objetivos de desarrollo más amplios. Además, dado que las corrientes de financiación,
en particular hacia los países de renta media, han sido insuficientes en los últimos años, es
preciso prestar más atención y consideración a su capacidad para captar fuentes de
financiación más innovadoras.
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83
UNCTAD(XIII)/1
159. Para revitalizar su función y volver a centrar sus actividades en la promoción del
desarrollo incluyente, esos bancos tendrán que abandonar los préstamos en apoyo de
reformas de políticas y concentrarse más en financiar los bienes públicos, incluida la
infraestructura, que puedan reforzar las capacidades productivas de los países deudores.
Esas instituciones deben también estar en condiciones de financiar el comercio, en
particular durante las crisis, contribuir de manera constructiva al desarrollo de los mercados
locales de bonos e idear mecanismos más innovadores para combinar recursos públicos y
privados a fin de lograr objetivos de desarrollo socialmente incluyentes (Griffith-Jones,
2008). Las instituciones existentes con un sólido enfoque regional pueden complementarse
con organismos de financiación más funcionales en esferas como el desarrollo de la
agricultura o la financiación relacionada con el cambio climático (recuadro 14). Pero en
todos los casos hay una necesidad urgente de reformar las estructuras de gestión de esas
instituciones para que sean más representativas y socialmente responsables.
2.
Orientación del comercio y la inversión hacia el desarrollo
160. Desde principios de los años ochenta, la gobernanza del comercio internacional ha
adoptado un sistema único de derechos y obligaciones, con excepciones únicamente para
los PMA. En el mejor de los casos, esto ha aportado cierta previsibilidad a las relaciones
comerciales y ha permitido controlar la actuación arbitraria de los países poderosos61. Por
otra parte, se ha prestado a prolongadas negociaciones que, en parte, han contribuido a la
proliferación de acuerdos bilaterales y regionales sobre diversas cuestiones comerciales y
relacionadas con el comercio. Además, se ha dado prioridad a la liberalización
(y desregulación) a todos los niveles de elaboración de normas, dejando de lado una serie
de cuestiones, como la evolución de la relación de intercambio, la transferencia de
tecnología, las barreras no arancelarias y las prácticas comerciales restrictivas, lo que ha
tenido una enorme influencia en los resultados del comercio en los países en desarrollo y en
los casos en que habría sido útil estudiar normas y regulaciones eficaces a nivel
internacional. La falta de normas en algunos ámbitos contrasta en los diferentes niveles del
sistema de comercio con la proliferación de exigencias en otros. La escasez de capacidades
de muchos países en desarrollo ha hecho que a muchos Estados les resulte difícil ejercer
plenamente sus derechos, defender sus intereses e incluso cumplir sus obligaciones.
161. A fin de aprovechar al máximo los posibles beneficios del comercio y canalizarlos
hacia un desarrollo incluyente, los países en desarrollo no solo necesitan un sistema
internacional de comercio basado en normas, sino también el apoyo y el espacio necesarios
para utilizar instrumentos de política a fin de promover la formación de capital y la
diversificación económica y gestionar los costos de ajuste que esos cambios impliquen.
Hay que procurar que los acuerdos existentes aprovechen al máximo el espacio de políticas
y, en su caso, lo amplíen en ámbitos sectoriales de interés para los países en desarrollo
mediante el establecimiento y la consolidación del trato especial y diferenciado62. Al mismo
tiempo, los países en desarrollo son conscientes de que la falta de normas y de una
vigilancia eficaz en ámbitos de especial interés para ellos sigue dificultando sus esfuerzos
por lograr una división internacional del trabajo más equilibrada.
162. La aparición de nuevos problemas (por ejemplo, relacionados con el medio ambiente
y la seguridad alimentaria) y su influencia en el funcionamiento del sistema de comercio
hace que cada vez resulte más difícil encontrar un equilibrio entre el establecimiento de
normas comerciales mundiales y la disposición de suficiente espacio de políticas. También
61
62
84
No obstante, algunas políticas comerciales, como la progresividad arancelaria, las barreras no
arancelarias, las subvenciones, los procedimientos antidumping y las normas de productos, siguen
favoreciendo a los productos y los mercados en que los países más avanzados tienen una posición o
muy débil o dominante.
Véase un análisis de la situación actual con respecto al trato especial y diferenciado en Faizel (2007).
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UNCTAD(XIII)/1
es probable que esos problemas afecten de manera diferente a los países debido a sus
distintas capacidades económicas e institucionales. Algunos de los problemas (como el
cambio climático y el agotamiento de los recursos) requieren la gestión de externalidades
verdaderamente mundiales, pero otros tienen una dimensión regional más importante (como
muchos problemas de salud o los conflictos) y otros corresponden más al ámbito de los
bienes "semipúblicos"63. Dado que estos problemas ya han producido tensiones en el
sistema de comercio y que es probable que estas se intensifiquen en el futuro, sería útil que
la OMC, como guardiana del proceso de elaboración de normas relacionadas con el
comercio, examinara, por conducto de una comisión independiente de alto nivel, si se ha
establecido o no el equilibrio adecuado. Esa comisión podría estudiar las implicaciones
técnicas y jurídicas de cuestiones como la adopción de un enfoque plurilateral en la
negociación de normas comerciales, los procedimientos adecuados de programación y
aplicación, la utilización de una mayoría cualificada u otros medios para garantizar el logro
de un consenso a tiempo, la formalización de normas sobre el espacio de políticas, etc. Si el
objetivo de la apertura del sistema de comercio se solapa con el suministro de otros bienes
públicos (como un entorno saludable y estable) o tiene importantes implicaciones para el
desarrollo (como las relativas a la producción internacional o la seguridad alimentaria), se
debe invitar a los órganos competentes de las Naciones Unidas a participar en igualdad de
condiciones en todas las deliberaciones sobre la elaboración de reglas y normas apropiadas.
Además, igual que el FMI cuenta con una oficina de evaluación independiente para mejorar
la cultura de aprendizaje en el Fondo, fortalecer su credibilidad externa y fomentar una
mayor comprensión de su labor, podría considerarse algo similar para el sistema de
comercio.
163. En el caso de la producción internacional, en que las cuestiones relativas al comercio
y la inversión están cada vez más interrelacionadas, los problemas abarcan desde las
prácticas comerciales restrictivas a la fijación de precios de transferencia y las barreras no
arancelarias. Los países en desarrollo han rechazado la idea de establecer un conjunto
común de normas mundiales sobre la IED, en gran parte porque esos debates se han
centrado indebidamente en las medidas de liberalización y los derechos de las empresas. No
obstante, podría adoptarse un enfoque desarrollista para abordar esos problemas en otro tipo
de foro. Por ejemplo, la aplicación y vigilancia de procedimientos de inversión
responsables podría ayudar a reducir las prácticas abusivas o distorsionadoras en ámbitos
de interés para los países en desarrollo (recuadro 11).
Recuadro 11
Principios para una Inversión Agrícola Responsable (Principios IAR)
Son inversores internacionales responsables las empresas, fondos o personas que en
sus actividades respetan la ley, se comportan como buenos ciudadanos y no generan costos
sociales, económicos o ambientales extraordinarios en los países y comunidades receptores.
Sin embargo, hay numerosos ejemplos de ETN y otros inversores que crean o aprovechan
distorsiones del mercado y de otro tipo en los países en desarrollo pagando sobornos,
utilizando su influencia política para acabar con competidores potenciales, produciendo
daños ambientales desmesurados o ignorando los derechos de las comunidades locales.
Esas preocupaciones dieron lugar al establecimiento de los Principios para una inversión
agrícola responsable que respete los derechos, medios de vida y recursos.
63
GE.11-52275
Suele usarse el concepto de bienes públicos mundiales para describir problemas de política
internacional, aunque los dos rasgos característicos de un bien público, el carácter no excluyente y la
falta de rivalidad, a menudo no se aplican estrictamente a nivel internacional, de ahí la utilización del
término "semiprivados". Esta terminología requiere una aclaración más precisa.
85
UNCTAD(XIII)/1
En el decenio de 2000, las organizaciones internacionales comenzaron a observar un
incremento del interés comercial de las empresas extranjeras en el sector agrícola del
mundo en desarrollo, debido al aumento de los precios y los beneficios en el sector de los
alimentos y otros productos agrícolas. Las alarmantes noticias aparecidas en la prensa se
vieron confirmadas parcialmente por los graves incidentes ocurridos en Madagascar y otros
países. Ello hizo que cuatro organismos internacionales (la UNCTAD, la Organización de
las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, el Banco Mundial y el Fondo
Internacional de Desarrollo Agrícola) pusieran en marcha un proyecto común para hacer
frente a esos problemas. La cuestión de la inversión responsable en la agricultura, incluidas
las adquisiciones de tierras a gran escala, fue debatida en la Asamblea General de las
Naciones Unidas durante su sexagésimo cuarto período de sesiones, en que la UNCTAD
basó sus exposiciones en el WIR, 2009. La Asamblea General tomó nota de "la iniciativa
para promover inversiones internacionales responsables en la agricultura, cuya finalidad es
la formulación de principios pertinentes y de un marco internacional" y destacó "la
importancia de promover inversiones internacionales responsables en la agricultura, y a este
respecto" invitó "a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, en
cooperación con otras organizaciones internacionales competentes, a seguir realizando
investigaciones y análisis sobre esta cuestión" (resolución 64/192 de la Asamblea General).
Los Principios IAR se basan en una investigación detallada sobre la naturaleza, el
alcance y la repercusión de la inversión extranjera y sobre las mejores prácticas en la
legislación y las políticas y proporcionan un marco para el establecimiento de regulaciones
nacionales, acuerdos de inversión internacionales, iniciativas mundiales de responsabilidad
social de las empresas y contratos de inversión individuales. Se trata de los siguientes
principios:
Principio 1. Se reconocen y respetan los derechos existentes sobre la tierra y los
recursos naturales conexos.
Principio 2. Las inversiones no ponen en peligro la seguridad alimentaria, sino que
la fortalecen.
Principio 3. Los procesos relacionados con la inversión en agricultura son
transparentes, se controlan y aseguran la responsabilidad de todas las partes
interesadas, en un entorno empresarial, legal y normativo adecuado.
Principio 4. Se consulta a todos los afectados materialmente, se deja constancia de
los acuerdos alcanzados mediante las consultas y estos acuerdos se aplican.
Principio 5. Los inversores garantizan que los proyectos respetan el estado de
derecho, reflejan las mejores prácticas de la industria, son viables económicamente y
se traducen en un valor compartido duradero.
Principio 6. Las inversiones generan efectos sociales y distributivos deseables y no
aumentan la vulnerabilidad.
Principio 7. Se cuantifica el impacto medioambiental de un proyecto y se toman
medidas para fomentar el uso sostenible de los recursos, al tiempo que se reducen al
mínimo y se mitigan los riesgos y la magnitud de los efectos negativos.
Los Principios IAR deben reducir las posibles externalidades negativas y aumentar
los posibles resultados positivos de la inversión extranjera en la agricultura. A fin de
promover la aplicación y puesta en práctica de los Principios, la UNCTAD y sus
organismos asociados han puesto en marcha varios proyectos, entre otras cosas para
fomentar la capacidad, evaluar el cumplimiento de los Principios IAR por parte del sector
privado y lograr la adhesión de los inversores a los Principios.
Fuente: Informe sobre las inversiones en el mundo (2009).
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164. La falta de normas y reglas internacionales claras sobre transferencia de tecnología
también ha perjudicado los intereses de los países en desarrollo. La tecnología es un motor
fundamental del crecimiento económico pero puede provocar al mismo tiempo un aumento
de las desigualdades. En la globalización impulsada por las finanzas lo segundo ha podido
sobre lo primero. En parte, ello se debe a que la tecnología es una importante fuente de
renta y su protección se ha vuelto prioritaria para los países y empresas que se encuentran
en la parte más alta de la escala tecnológica, en especial mediante la imposición de normas
de propiedad intelectual más estrictas. Hace falta urgentemente un conjunto más
equilibrado de acuerdos para que el acceso a la tecnología llegue a formar parte de una
globalización orientada al desarrollo más incluyente. La UNCTAD ya ha propuesto varias
medidas internacionales (en el Informe sobre los países menos adelantados, 2009) para
fomentar el desarrollo tecnológico en los PMA, muchas de las cuales tienen mayor
trascendencia en todo el mundo en desarrollo (recuadro 12). Esos acuerdos son cada vez
más importantes para lograr avanzar hacia un futuro con bajas emisiones de carbono, para
lo que el fomento de la capacidad y el aprendizaje tecnológicos requerirán una colaboración
internacional a fin de desarrollar y difundir oportunamente tecnologías apropiadas. Será
necesario adoptar un enfoque de las tecnologías verdes mucho más audaz y flexible que el
actual, en particular con respecto a los derechos de propiedad intelectual, las subvenciones
a las nuevas tecnologías, la financiación multilateral del I+D, etc. (véase DAES, 2009; y
UNCTAD, 2011c).
Recuadro 12
Restablecimiento del equilibrio en el entorno internacional para la transferencia
de tecnología
El régimen mundial de propiedad intelectual ha tendido a orientar la investigación y
el desarrollo hacia las tecnologías más rentables en lugar de las que ofrecen más beneficios
sociales o responden a las necesidades de los países en desarrollo. La idea de que los
beneficios de la innovación se filtran hacia los peldaños inferiores de la escala de desarrollo
ha encontrado escaso respaldo empírico. También ha sido difícil demostrar que una
protección más estricta de la propiedad intelectual produce beneficios indirectos
significativos en forma de difusión de tecnología derivada de las entradas de IED, o que el
acceso a la divulgación de patentes y a la tecnología aumenta la actividad innovadora. En
cambio, los debates sobre los derechos de propiedad intelectual han tendido a insistir en las
salvaguardias y flexibilidades del régimen mundial de propiedad intelectual, entre otras
cosas mediante la concertación de acuerdos de importación paralelos o la concesión de
licencia obligatoria. No obstante, muchos países han renunciado a estas flexibilidades
suscribiendo acuerdos bilaterales que van más allá del Acuerdo sobre los ADPIC con los
principales exportadores de tecnología.
Se está comenzando a tomar conciencia de estas dificultades y a reconocer que el
régimen mundial de propiedad intelectual debe orientarse hacia las necesidades de
tecnología y conocimientos de los países en desarrollo. Para ser eficaces, esos mecanismos
deben abordar los problemas asociados al espacio de políticas en materia de tecnología y
promover el aprendizaje tecnológico local. A continuación se examinan algunas vías
posibles a tales efectos.
Consorcios de intercambio de tecnología. Se basan en el intercambio voluntario de
tecnología entre empresas que se dedican a actividades similares. Esa colaboración puede
producir mejores tasas de adopción de tecnologías superiores que los acuerdos de licencia y
promover un aumento del gasto en I+D incorporando las externalidades de la innovación.
Para que la cooperación sea eficaz, las empresas deben tener suficientes capacidades
internas e información tecnológica propia que puedan ofrecer a cambio de otras y debe
haber una sólida cultura de transparencia entre los miembros del consorcio para evitar el
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riesgo de parasitismo. Se puede incentivar financieramente y apoyar a los consorcios
mediante la cooperación para el desarrollo, en particular la cooperación triangular.
Fondos de investigación mundiales y regionales. Varias esferas de interés para los
países en desarrollo, como la salud, la agricultura, la energía y el cambio climático han
carecido de recursos financieros para el desarrollo de tecnología. El gasto público en esas
esferas se ha estancado o ha disminuido, incluso en las economías avanzadas. El
establecimiento de fondos de investigación específicos permitiría coordinar la investigación
a nivel nacional e internacional y entre organizaciones privadas, públicas y sin fines de
lucro, lo que garantizaría al mismo tiempo el libre acceso a todas las investigaciones
disponibles como requiere la urgencia de estos desafíos. Estos fondos podrían
complementarse con la mejora de los programas de cooperación técnica y capacitación, en
particular incentivando la movilidad a corto plazo de los trabajadores calificados de las
economías avanzadas y emergentes. Ya se han puesto en marcha algunas iniciativas, entre
otras cosas mediante la cooperación Sur-Sur y triangular, en el ámbito de la investigación
médica y agrícola. La comunidad internacional podría seguir apoyando el establecimiento
de servicios regionales de I+D mediante la colaboración Sur-Sur, o incluso entre países en
desarrollo y PMA (que ofrecen y reciben conocimientos técnicos y capacitación) y países
desarrollados (que ofrecen apoyo financiero).
Iniciativa para la concesión de licencias de tecnología. A menudo las empresas de
los países en desarrollo tienen dificultades para buscar tecnologías apropiadas y suelen
carecer de las técnicas de negociación necesarias para adquirir licencias a un costo
razonable. Una iniciativa para la concesión de licencias de tecnología, financiada por los
gobiernos de los países en desarrollo o por conducto de organismos donantes, podría
contribuir a subsanar esos problemas al actuar como instancia de otorgamiento de licencias
que ofrece tecnologías a precios subvencionados a las empresas de los países en desarrollo,
en particular de los PMA. Esa iniciativa también ofrecería una base de datos con
información sobre tecnologías similares, sus ventajas relativas y el costo de la obtención de
la licencia. Al actuar como cámara de compensación de las tecnologías objeto de licencia,
también podría reducir las asimetrías de negociación entre las empresas basadas en países
desarrollados y en desarrollo. Para incentivar a las empresas de países avanzados a
participar en estas iniciativas se las podría eximir del pago de derechos de licencia, aunque
se mantendrían las normas internacionales acordadas de protección de los derechos de
propiedad intelectual. Las empresas de países avanzados también podrían recibir una
etiqueta que certifique que están a favor del desarrollo (parecida al ecoetiquetado). Las
empresas de países en desarrollo que deseen participar en esta iniciativa podrían recibir
subvenciones según su país de origen y/o su capacidad de pagar.
165. Por último, hay una necesidad urgente de mejorar la coherencia entre los sistemas
internacionales de comercio, producción y finanzas. En lugar de regirse por las ventajas
comparativas, los flujos de comercio se ven distorsionados a menudo por la inestabilidad y
los desajustes de los tipos de cambio, que poco tienen que ver con los fundamentos
económicos subyacentes; los efectos suelen ser parecidos a los de los cambios de los tipos
arancelarios. Este problema se pasa por alto en los actuales acuerdos mundiales, que se
basan en una falsa dicotomía entre comercio y finanzas. Los peligros de esa dicotomía se
han hecho aún más patentes debido a la incoherencia normativa de las diversas partes del
sistema multilateral en su respuesta a la crisis financiera, con respecto a cuestiones como el
uso de instrumentos para gestionar los flujos de capital (TDR, 2011). La financiarización de
los mercados también ha distorsionado el comercio en sectores que preocupan de manera
acuciante a muchos países en desarrollo. En particular, los mecanismos para hacer frente a
la volatilidad de los precios de los productos básicos son poco sistemáticos y en muchos
casos un obstáculo para el buen funcionamiento del sistema de comercio. Estos problemas
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pueden ser tratados de manera más sistemática por la comunidad internacional para mitigar
los efectos potencialmente negativos del comercio especulativo en la seguridad y los
medios de vida de las comunidades más vulnerables y los países más pobres (recuadro 13).
Recuadro 13
Estabilización de los precios de los productos básicos
Los efectos de la volatilidad de los precios dependen del producto básico y de la
estructura de la economía, pero por lo general repercuten en la balanza de pagos y la deuda
externa, dificultan la planificación fiscal, aumentan las desigualdades sociales y
obstaculizan el desarrollo incluyente. Estos efectos suelen ser más graves en los países en
desarrollo que en los países desarrollados y plantear problemas particulares a los países
menos adelantados.
La volatilidad de los precios mundiales se debe en parte a la mayor participación de
operadores financieros en los mercados de productos básicos, que ha modificado la
naturaleza y la utilización de la información que determina la formación de los precios
(véase el recuadro 1). Los participantes en el mercado ya no basan sus decisiones de
negociación únicamente en las variables fundamentales de la oferta y la demanda; también
tienen en cuenta a otros mercados como parte de sus estrategias de diversificación de
cartera que, a su vez, introduce señales engañosas en la formación de los precios de los
productos básicos. Por tanto, además de adoptar medidas de urgencia para ayudar a los más
vulnerables y medidas a más largo plazo destinadas a aumentar y estabilizar la oferta de
productos básicos, es necesario estudiar la forma de reformar los mercados de productos
básicos para transmitir señales de precios más fiables a los productores y consumidores,
evitar el comportamiento gregario e impedir que los participantes en el mercado envíen
sistemáticamente señales engañosas a los países y empresas.
Cabe destacar que en la actualidad los países desarrollados y las instituciones
financieras internacionales rechazan los convenios internacionales de productos básicos o
los servicios de compensación como el Servicio de Financiamiento Compensatorio y para
Contingencias del FMI y el STABEX de la Comisión Europea, destinado a estabilizar los
ingresos de exportación de los países de África, el Caribe y el Pacífico, para compensar los
déficit de ingresos de exportación de productos básicos. En cambio, han promovido
mecanismos de mercado para gestionar los riesgos asociados a los precios de los productos
básicos y las consiguientes perturbaciones de los ingresos y han alentado a los productores
de productos primarios a contribuir a la financiarización de los mercados de productos
básicos haciéndolos participar en los mercados de futuros y derivados mediante
instrumentos de cobertura basados en el mercado. Estas iniciativas no han tenido mucho
éxito hasta ahora. Habida cuenta de las limitaciones de las políticas generales y a fin de
restablecer el buen funcionamiento de los mercados de productos básicos, se necesita una
rápida actuación normativa a escala mundial. Esa actuación debe centrarse en las siguientes
medidas:
Primero, debe establecerse un mecanismo de financiación anticíclico mundial que
ayude a gestionar la demanda en los países que dependen de los productos básicos, en
particular los PMA para los que el costo de oportunidad de tener los ahorros en el
extranjero es elevado en vista de las necesidades inmediatas de acelerar el crecimiento
económico y reducir la pobreza. Este mecanismo debería facilitar el rápido desembolso de
fondos en momentos de crisis de los precios de los productos básicos, con un bajo nivel de
condicionalidad política y en condiciones muy favorables.
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Segundo, debe aumentarse la transparencia en los mercados físicos, cuando proceda,
para ayudar a los productores y operadores en sus estimaciones sobre las existencias y la
capacidad productiva sobrante, la superficie sembrada, las cosechas y las posibles
variaciones de la demanda.
Tercero, debe mejorar el acceso a la información en los mercados de derivados de
productos básicos, en especial con respecto a las posiciones tomadas por distintas
categorías de agentes. La imposición en las bolsas europeas de requisitos de notificación de
operaciones parecidos a los aplicados en las bolsas estadounidenses aumentaría
considerablemente la transparencia de las operaciones y desincentivaría la migración hacia
mercados con una regulación más favorable.
Cuarto, debe imponerse una regulación más estricta a los agentes de los mercados
financieros para reducir la influencia de los inversores financieros en los mercados de
productos básicos. Las medidas podrían consistir en, por ejemplo, establecer límites para
las posiciones o prohibir, por posible conflicto de intereses, las transacciones por cuenta
propia realizadas por instituciones financieras que llevan a cabo operaciones de cobertura
para sus clientes. También se podría establecer un régimen impositivo para las
transacciones que, por lo general, ralentizaría la actividad de los mercados financieros.
Quinto, podría encomendarse a las autoridades de supervisión de los mercados que
de manera ocasional intervinieran directamente en las operaciones bursátiles comprando o
vendiendo contratos de derivados a fin de deshinchar las burbujas de precios. La opinión
generalizada es que los mecanismos que tratan de estabilizar los precios de los productos
básicos con existencias reguladoras y/o controles de la oferta administrados
internacionalmente no logran reducir la volatilidad de los precios y tienden a ayudar más a
moderar los movimientos bajistas de los precios que las subidas. No obstante, podría
reconsiderarse esa intervención en caso de que no se hubieran realizado reformas para
aumentar la transparencia de los mercados o imponer una regulación más estricta, o de que
dichas reformas hubieran resultado ineficaces. Si bien la intervención podría guiarse en su
mayor parte por normas establecidas, y ser por tanto predecible, entrañaría necesariamente
ciertas apreciaciones subjetivas. A diferencia de otros participantes en el mercado, esa
autoridad u organismo interventor no tendría motivos para adoptar ningún tipo de
comportamiento gregario. Más bien, podría romper las cascadas de información en las que
se basa el comportamiento gregario al avisar cuando considerase que los precios se
desviaban demasiado de las variables fundamentales.
Véase un examen detallado en el Informe sobre los países menos adelantados (2010) y UNCTAD
(2011a).
3.
Gestión de las nuevas amenazas
166. La búsqueda de alternativas sostenibles e incluyentes debe tener en cuenta las
crecientes amenazas e inseguridad asociadas a las crisis interrelacionadas de los alimentos,
la energía y el agua y su repercusión en el cambio climático. En cualquier caso, toda
solución equilibrada requerirá enormes inversiones (de los sectores público y privado) en
nueva infraestructura, nuevas tecnologías y nuevas instituciones.
167. El nuevo Acuerdo Mundial debe tratar de establecer un amplio programa de
políticas públicas destinado a proteger los recursos naturales del planeta promoviendo
medidas de conservación y un uso más eficiente de los recursos, pero también a apoyar
estrategias de inversión alternativas que puedan garantizar que el uso de los recursos en el
futuro sea compatible con el crecimiento convergente y la creación de empleo en los países
en desarrollo. No cabe duda de que en este proceso harán falta nuevas normas y
regulaciones que ayuden a establecer mercados de carbono eficaces. Sin embargo, para
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combinar el uso responsable de los recursos con estos objetivos de desarrollo se necesita
nada menos que una transformación fundamental en lo referente al apoyo financiero y
tecnológico a los países en desarrollo. Esa transformación implicaría ir más allá de las ya
antiguas promesas de apoyo de los países desarrollados y adoptar una verdadera estrategia
para generar las inversiones que los países en desarrollo tendrían que realizar para cumplir
su parte de la negociación. Para ello hará falta una colaboración mucho más estrecha entre
los países ricos y los países pobres.
168. Esto es particularmente cierto en el caso del problema del cambio climático dado
que, según las estimaciones —que varían en función de la gravedad de las amenazas y del
período de que se trate— puede ser necesario destinar hasta un 2% de la producción
mundial anual para hacerle frente. Lamentablemente, los fondos disponibles para afrontar
los problemas de la mitigación y la adaptación siguen siendo insuficientes. La inversión
privada debería colmar esa insuficiencia a largo plazo, pero habida cuenta de las
incertidumbres y externalidades asociadas a sectores como el del transporte o el suministro
de energía, solo podrán ofrecerse los incentivos necesarios con importantes inversiones
iniciales del sector público. Por consiguiente, será preciso movilizar recursos nacionales e
internacionales con mucha más determinación que antes para poner en marcha estrategias
de alto crecimiento y bajas emisiones de carbono. El marco institucional necesario para
apoyar este impulso debe incluir un pacto de desarrollo que aborde las cuestiones de los
ajustes equitativos y una estructura de gobernanza incluyente en que puedan oírse todas las
voces, así como mecanismos de financiación transparentes para evitar los sesgos del pasado
en los acuerdos multilaterales (recuadro 14).
Recuadro 14
Financiación del desarrollo sostenible
En los próximos decenios, al igual que en los últimos años, probablemente haya
pocos problemas que planteen tantos desafíos a los modelos de colaboración internacional
establecidos como la necesidad de movilizar una inversión financiera adecuada para limitar
el aumento de las temperaturas mundiales a unos límites acordados internacionalmente.
Según las estimaciones, la inversión pública y privada sostenida anual que se necesitará
entre 2020 y 2050 se sitúa entre el 1% y más del 2% del PIB mundial. Gran parte de esta
inversión deberá realizarse en países en desarrollo.
Por tanto, deben solucionarse dos aspectos esenciales del problema. En primer lugar,
con un grado razonable de ambición u optimismo, el ritmo y el alcance de la
transformación que será necesario realizar en los modelos de producción y consumo
carecen de precedentes. A diferencia de lo sucedido en el pasado, las revoluciones
tecnológicas y los cambios necesarios en los modelos básicos de consumo y producción no
pueden seguir la lenta y muy irregular evolución de la difusión mundial de las anteriores
transiciones tecnológicas mundiales. Un 80% de la transformación necesaria tendrá lugar
en el sector de la energía, para lo cual será preciso lograr la descarbonización del suministro
de energía para 2050 y la reducción masiva de las emisiones y el consumo energético
per capita a nivel mundial (véase el recuadro 3). Para alcanzar estos objetivos es necesario
que los países desarrollados y en desarrollo lleven a cabo una labor sostenida, coherente e
intensiva en relación con una amplia variedad de tecnologías y actividades y que los
mecanismos de coordinación sean mucho más eficaces y equitativos que hasta ahora.
El segundo aspecto del problema, que ha recibido una atención considerable y
necesaria desde la reunión en Copenhague de la Conferencia de las Partes en la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, es el reto de movilizar y
priorizar recursos financieros para las inversiones que es preciso realizar en los países en
desarrollo de manera que haya un equilibrio equitativo entre las aún importantes
necesidades de desarrollo de los países en desarrollo y emergentes y las exigencias respecto
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de la sostenibilidad del planeta. Sin embargo, para que la consecución de objetivos
fundamentales de desarrollo no se vea obstaculizada por una subida del costo de la
producción y el consumo de energía o por un desplazamiento irrazonable de las cargas del
ajuste hacia los países en desarrollo no basta con la disponibilidad de financiación
internacional. El desarrollo en su sentido pleno no es principalmente una cuestión de
asegurar el acceso a financiación o tecnología internacionales en condiciones razonables,
sino de reforzar sustancialmente las capacidades nacionales de innovación autosostenida y
de promover la competitividad y la convergencia.
La experiencia histórica sugiere que, si bien hay muchas vías posibles hacia el
desarrollo, la autonomía financiera y la dedicación constante al desarrollo de capacidades
industriales internas han sido factores decisivos en los casos de mayor éxito en el logro de
un desarrollo industrial "tardío" o "convergencia". Por tanto, es fundamental que los países
en desarrollo sitúen la cuestión de la financiación internacional en el contexto de cómo los
diferentes enfoques de la financiación mundial refuerzan o merman su capacidad nacional
de desarrollo industrial, y en especial su perspectiva de participar en la propiedad y el
desarrollo de las principales tecnologías industriales y de consumo del siglo XXI.
Hoy en día, todo debate sobre las perspectivas de movilizar importantes recursos
financieros para la inversión destinada a frenar el cambio climático debe basarse en el
informe del Grupo asesor de alto nivel del Secretario General de las Naciones Unidas sobre
la financiación para hacer frente al cambio climático. En el mandato del Grupo asesor se
planteó el desafío en términos estrictos al pedirle que elaborara propuestas prácticas sobre
formas de aumentar considerablemente la financiación a largo plazo de estrategias de
mitigación y adaptación al cambio climático en los países en desarrollo con fondos
provenientes de distintas fuentes públicas y privadas y sobre la mejor forma de lograrlo. Si
bien los miembros del Grupo asesor también debían aportar opiniones y sugerencias, sobre
la base del mejor análisis posible, en apoyo del desarrollo, el análisis realizado no trató de
poner los instrumentos y mecanismos financieros al servicio de los usos o necesidades de
los países en desarrollo.
En el informe del Grupo asesor se señala que la movilización de 100.000 millones
de dólares anuales es difícil pero factible, pero esa afirmación se basa en firmes
presunciones sobre el mejor camino para la financiación mundial relacionada con el cambio
climático y, lo que es menos plausible, en la disposición de la comunidad internacional en
su conjunto a tomar ese camino. En el informe se argumenta que la fijación de los precios
del carbono es la forma más eficaz de recaudar ingresos de esa magnitud, una pequeña
parte de los cuales puede destinarse a transferencias internacionales de los países
desarrollados a los países en desarrollo, y al mismo tiempo estimular de manera adecuada
una respuesta de inversión privada no incremental. En el informe también se sugiere que el
establecimiento de una clara relación entre la adopción de nuevas medidas relativas a los
ingresos y la fijación de unos precios "moderados" del carbono, de entre 20 y 25 dólares
por tonelada de CO2 equivalente, es fundamental tanto para la eficiencia de los ingresos
como para la aceptación política. Además, la imposición de un régimen mundial de fijación
de los precios del carbono podría dar paso a una nueva "lógica empresarial" que promueva
el establecimiento de formas nuevas y dinámicas de colaboración empresarial internacional
privada, tanto entre países en desarrollo como entre países desarrollados.
Los países en desarrollo han expresado al menos tres preocupaciones con respecto a
las conclusiones del informe del Grupo asesor. En primer lugar, se basan en un mecanismo,
la fijación de los precios del carbono, que dista de contar con el amplio respaldo político
necesario para su aplicación efectiva, incluso entre los países desarrollados cuya capacidad
de aumentar su ayuda es muy inferior a la que muchos países consideran necesaria para
garantizar que la carga del ajuste a un futuro con bajas emisiones de carbono no recaiga en
quienes menos hayan contribuido al problema. La segunda preocupación es si ese régimen
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mundial podría "resolver" el problema relacionado con el clima y la sostenibilidad
limitándose a reproducir, y quizás agravar, el problema del desarrollo (desigual). Dado que
una de las consecuencias más significativas de la fijación de los precios del carbono es la
apertura de importantes nuevos mercados para los productos con bajas emisiones de
carbono o elevada eficiencia energética, los países en desarrollo tendrán que recibir
seguridades de que sus industrias y su mano de obra podrán beneficiarse proporcionalmente
de las inversiones políticas y financieras que hagan en el desarrollo de los mercados
mundiales gracias a su participación en el régimen mundial de fijación de los precios del
carbono. En tercer lugar, ante la escasa probabilidad de que la financiación privada realice
la inversión inicial necesaria debido a que es prácticamente imposible obtener rendimiento
alguno sobre esa inversión, la inversión pública de países en desarrollo que solo favorezca a
las industrias de los países desarrollados tendrá poco o ningún apoyo público.
Como se indica en el informe del Grupo asesor, es probable que, en un régimen
mundial sólido de fijación de los precios del carbono, las corrientes internacionales de
recursos públicos y privados en gran escala resulten viables y atractivas. Sin embargo, no
solo hay serias dudas sobre si esa escala será suficiente para cumplir el objetivo, sino que
los países en desarrollo también tienen importantes razones para desear limitar su
dependencia de las grandes corrientes internacionales de recursos financieros. Primero, la
larga y dura experiencia ha demostrado que las corrientes de recursos financieros en gran
escala pueden ser desestabilizadoras y casi siempre acaban siéndolo. Segundo, en la medida
en que las corrientes de recursos financieros se utilizan para la adquisición de bienes y
servicios que puede ser más beneficioso o eficiente producir en el país, esas corrientes son
ineficaces, en especial cuando pueden obtenerse corrientes de recursos no financieros a
partir de derechos de licencia y derechos sobre flujos de ingresos futuros con una
transferencia mucho menor de recursos reales.
Esto significa que al final será necesario crear nuevos instrumentos para evitar estos
problemas. A este respecto, una importante alternativa a los mecanismos tradicionales de
financiación multilateral es potenciar la escala y el compromiso financiero mediante la
colaboración financiera regional.
4.
Cuestiones relativas a la gobernanza
169. La eficacia del sistema económico internacional para producir resultados sostenibles
e incluyentes depende muy estrechamente de que los diferentes miembros reconozcan su
legitimidad y actúen en consecuencia. Nada corroe más un sistema eficaz basado en normas
que la creencia de que hay un conjunto de normas para unos y otro conjunto de normas para
otros, o de que pueden eludirse las normas debido a la asimetría de las relaciones de poder.
170. El sistema actual sigue estando dominado por un grupo reducido de potencias
económicas que albergan a las empresas y las instituciones financieras más importantes del
mundo y ejercen una influencia determinante en el FMI y el Banco Mundial. Los sistemas
de votación ponderada de estas instituciones se parecen más a las normas electorales de
Prusia en 1848 que a los principios constitucionales de los actuales países avanzados. En
cambio, en la OMC los países tienen los mismos derechos de voto, pero las decisiones se
toman por un consenso que emerge de las consultas celebradas por los presidentes de los
tres principales órganos de la Organización. Este proceso ha permitido que los países con
mayor capacidad de negociación dirijan la agenda. El estancamiento de la Ronda de Doha
sugiere, no obstante, que este dominio ya no está garantizado. Se ha llegado a puntos
muertos similares con respecto a otras cuestiones planteadas por la comunidad
internacional, por ejemplo el cambio climático, como se puso de manifiesto en Copenhague
en 2009.
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171. En los últimos años se han adoptado medidas para mejorar la representación y la
rendición de cuentas en las instituciones de Bretton Woods, pero ha sido a título provisional
(Helleiner, 2009). El proceso del G-20 también ha contribuido a aumentar la participación
en los procesos mundiales de toma de decisiones. Sin embargo, la mayoría de los países en
desarrollo sigue teniendo poco o ningún peso. El Nuevo Acuerdo mundial tendrá que
acelerar el proceso de reforma a fin de materializar un enfoque más eficaz de los problemas
mundiales. Ha habido llamamientos intermitentes para que se modernicen las estructuras
que se establecieron al final de la segunda guerra mundial, por ejemplo recortando los
mandatos superpuestos y buscando mejores formas de coordinar sus medidas y su
asesoramiento en materia de políticas. Pero pese al reconocimiento de que el aumento de la
interdependencia mundial plantea más problemas hoy en día, los mecanismos e
instituciones creados a lo largo de los tres últimos decenios no han logrado solucionar el
problema relacionado con la coherencia, la complementariedad y la coordinación en la
formulación de la política económica a escala mundial. Las propuestas en el actual contexto
de la globalización deben comenzar por tratar de solucionar estos problemas, entre otras
cosas por conducto de los organismos competentes del sistema de las Naciones Unidas.
172. Si bien los Estados Miembros de las Naciones Unidas han reafirmado repetidamente
la contribución del Consejo Económico y Social a la promoción de la coherencia, la
coordinación y la cooperación globales en los ámbitos económico y social y en ámbitos
conexos, el Consejo sigue teniendo dificultades para cumplir esa función eficazmente. Un
Consejo Económico y Social renovado y reforzado podría hacer frente a los problemas
económicos mundiales de manera similar a lo que hacen sus homólogos en la esfera de la
seguridad. Esa reforma de la gobernanza internacional debe contar con el apoyo de todos
los países que comparten la convicción de que la responsabilidad democrática es un
requisito indispensable para lograr un desarrollo sostenible e incluyente.
G.
Nuevas alianzas en el Sur
173. Para ser efectivo, el régimen regulador mundial en apoyo del desarrollo incluyente
debe abordar los desequilibrios y vulnerabilidades que actualmente estructuran la economía
mundial. La gobernanza multilateral tendrá que reforzar las normas y medidas colectivas en
algunos ámbitos, en particular el financiero, incluso si su objetivo es ampliar el espacio de
políticas en otros. Puede facilitarse el avance hacia un nuevo régimen regulador con unos
soportes regionales bien concebidos. Tras varias decepciones e intentos fallidos, hay
indicios de que la integración regional está ganando un apoyo renovado en el mundo en
desarrollo. Entre otras iniciativas, se está tratando de aumentar la coherencia entre las
políticas de comercio e inversión en África y América Latina, se están creando redes de
producción regionales en Asia y se están realizando nuevos esfuerzos por reforzar la
cooperación Sur-Sur.
174. Gran parte del alarmismo que suscitan los acuerdos y los bloques regionales está
fuera de lugar y la mayoría de las medidas de promoción de la cooperación regional no
necesitan discriminar a los extranjeros ni socavar las normas comerciales internacionales.
Como se ha señalado anteriormente, la expansión del comercio intraindustrial regional está
impulsada por unas economías de escala y especialización dinámicas y tiende a ser más
intensa entre países con un nivel de desarrollo similar. También es probable que lleve a que
se exija una mayor integración con objeto de reducir los obstáculos al comercio
intrarregional, en particular las normas y procedimientos administrativos divergentes, una
mejor infraestructura de transporte y comunicaciones e instituciones que gestionen la
cooperación regional, como ha ocurrido en Europa Occidental. En un primer momento, esa
cooperación tiende a centrarse en cuestiones técnicas (normas, obstáculos al comercio y
similares), pero a medida que aumenta la integración de los sistemas de producción
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regional, es probable que el marco de políticas regionales incluya desafíos financieros y
estructurales. Esos desafíos comunes a menudo pueden abordarse mejor mediante un
diálogo entre países vecinos con prioridades similares en que es más fácil generar confianza
y un sentido de unidad de propósito.
175. Pese a sus beneficios potenciales, incluidos los incentivos y el apoyo que los países
más grandes pueden ofrecer a sus asociados de tamaño más reducido, no ha sido fácil llegar
a un acuerdo sobre las propuestas de una división regional del trabajo que agrupe a países
con diferentes niveles de desarrollo. Esos acuerdos pueden favorecer la concentración de la
actividad económica en determinadas empresas y ubicaciones y producir tendencias
desiguales y divergentes que obstaculizarán las iniciativas destinadas a mejorar la
cooperación. El problema se debe en parte a que se ha insistido demasiado en la adopción
de medidas de liberalización y en la mejora de la eficiencia en detrimento de un análisis de
acuerdos institucionales que promuevan el establecimiento de una agenda de cooperación
más amplia y una transformación estructural. Si se insistiera más en esto último se podría
prestar más atención al reto de crear capacidades productivas. La mejor manera de lograrlo
es con la ayuda de políticas industriales estratégicas, así como de políticas financieras,
laborales, comerciales y macroeconómicas activas, a fin de aumentar y diversificar el
comercio entre los países en desarrollo. Este objetivo también puede alcanzarse
combinando medidas para acelerar la industrialización y reducir al mismo tiempo los
obstáculos al comercio. Por consiguiente, es probable que la coordinación de políticas a
nivel regional cobre mucha más importancia de la que tiene actualmente (recuadro 15).
Recuadro 15
Reformulación del temario de cuestiones de comercio regional
La proliferación de acuerdos comerciales regionales (ACR) ha provocado
llamamientos para que se limpie la actual maraña de acuerdos. Ello es sin duda necesario,
pero los ACR ya no pueden evaluarse utilizando el modelo tradicional consistente en
determinar si constituyen un estímulo o un escollo. En cambio, el reto fundamental es
encontrar la forma de garantizar que los ACR refuercen el comercio mediante la integración
productiva y apoyen la diversificación económica de países con distinto nivel de desarrollo.
Una de las razones de la proliferación de esos acuerdos es la fragmentación de la
producción a nivel internacional. La fragmentación no es un fenómeno nuevo, pero en los
últimos años ha aumentado enormemente, planteando nuevos retos para la cooperación
mundial en materia de políticas. Por consiguiente, la IED ha reforzado el vínculo entre
inversión y exportaciones a nivel regional, pero también ha planteado nuevos retos que
requieren una mejora de la coordinación y supervisión regionales, en particular en los
sectores dinámicos en que hay un riesgo considerable de sobreinversión. En cambio, la falta
de coordinación de las políticas encaminadas a captar IED puede llevar a una convergencia
a la baja en la que los gobiernos pugnen por aligerar la normativa y ofrecer incentivos
fiscales en una guerra antieconómica por ofrecer mejores condiciones que permitan atraer a
las ETN, en vez de tratar de lograr un equilibrio más razonable entre los costos y beneficios
de la inversión extranjera. Los acuerdos regionales pueden ayudar a establecer una posición
negociadora común en esferas tales como la armonización de la legislación aplicable a las
sociedades, la ejecución de contratos, los incentivos fiscales, la evasión fiscal y la fijación
de los precios de transferencia.
En el primer examen del SGPC, destinado a ampliar y diversificar el comercio entre
los países en desarrollo combinando medidas de reducción de obstáculos al comercio con
iniciativas para acelerar la industrialización, se adoptó un enfoque integrado para abordar
las dificultades que planteaba el fomento de las capacidades productivas, en particular
políticas comerciales e industriales estratégicas y políticas financieras, laborales, y
macroeconómicas. La experiencia europea se basó en un enfoque similar, aunque este se
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concibió y aplicó en unas circunstancias históricas, económicas y políticas muy diferentes.
Este tipo de acuerdos regionales puede contribuir a lo siguiente:
a)
Reducir los obstáculos técnicos y burocráticos al comercio, armonizando la
reglamentación aduanera y garantizando la difusión de información sobre oportunidades de
comercio y fuentes institucionales de apoyo a la exportación y ayudando a poner en
contacto a posibles proveedores con compradores extranjeros. Esos obstáculos y
distorsiones del mercado impiden en la actualidad que muchas pequeñas y medianas
empresas realicen actividades de comercio exterior.
b)
Fomentar la cooperación en servicios relacionados con el comercio como los
seguros, los créditos a la exportación y la facilitación del comercio.
c)
Armonizar normas y reglamentos a nivel regional y agrupar recursos para
garantizar una asignación más eficaz de los recursos que tenga en cuenta las necesidades y
circunstancias locales.
d)
Ofrecer infraestructura física, en particular redes de transporte y
comunicaciones, suministro de energía y capacidad de gestión.
e)
Hacer frente a las limitaciones al crecimiento, incluidas las relacionadas con
el desarrollo tecnológico.
Para lograr estos resultados será necesario reformar el sistema multilateral de
comercio. Podría considerarse la posibilidad de experimentar con formas innovadoras de
compromisos, incluso sin vincularlos a la solución de diferencias de la OMC, y permitir en
alguna medida una retirada (temporal). También será necesario reforzar la vigilancia de los
ACR. La principal razón de ser de la cooperación internacional es que el costo de cumplir
las diferentes reglas y normas de origen de los ACR puede ser elevado. Es probable que la
elaboración de normas dé lugar a economías de escala (en los países) y de alcance (en las
cuestiones). Aunque ello no contribuyera a integrar en el sistema multilateral algunas de las
esferas que se están negociando actualmente en los ACR, podría ayudar a orientar los ACR
en una dirección más favorable al desarrollo.
La multilateralización de los ACR podría facilitarse mediante el establecimiento de
esos acuerdos a gran escala, como el SGPC, que es la iniciativa de cooperación comercial
Sur-Sur más importante que existe, ya que permiten abordar mejor las diferencias entre los
pequeños y grandes países. También debe promoverse la integración entre los países
miembros más allá de la liberalización del comercio, en particular en lo que respecta a los
procedimientos administrativos, a fin de mejorar la coherencia en el sistema multilateral de
comercio y los ACR.
176. Un modelo posible, que entraña una combinación de fuerzas del mercado y fuerzas
ajenas a este, es la configuración en cuña asociada al desarrollo de Asia Oriental. Como se
ha visto anteriormente, si bien los fuertes vínculos comerciales y de inversión han forjado
una jerarquía económica en torno al reciclaje de las ventajas comparativas, las políticas
públicas han contribuido de manera decisiva a fomentar este modelo de integración
regional. No obstante, la aparición de modelos similares en otros lugares no puede darse
por sentada, ni puede asumirse que sus efectos en el desarrollo serán iguales a los del
modelo de Asia Oriental. Sin embargo, esta experiencia sí sugiere que, con unas políticas
adecuadas, la cooperación Sur-Sur puede jugar un papel decisivo en la promoción del
desarrollo incluyente al reforzar los vínculos comerciales y de inversión.
177. En vista de la ampliación de estas redes y de su actual dependencia de los mercados
de los países avanzados, es necesario estudiar si pueden aprovecharse para abastecer a los
mercados del Sur y la forma de hacerlo. Este potencial fue reconocido por Arthur Lewis
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(1979) hace algún tiempo, pero posiblemente ahora es aún más importante habida cuenta de
los ajustes deflacionarios que se están realizando en las economías avanzadas y de sus
débiles perspectivas de crecimiento a medio plazo. Los países en desarrollo podrían
redoblar los esfuerzos que llevan tiempo realizando en las negociaciones comerciales
acerca del Sistema Global de Preferencias Comerciales (SGPC) a fin de promover esa
orientación, pero se debe ir más allá del recorte de aranceles entre miembros para incluir
acuerdos de financiación del comercio, así como medidas de ayuda para realizar ajustes (en
particular en los miembros que son PMA) y de fomento de la cooperación industrial.
178. La expansión del comercio internacional ha dado un mayor impulso a los debates
sobre la cooperación monetaria y financiera regional. Si bien las nuevas políticas adoptadas
por el FMI y la mayor influencia del G-20 han abierto la posibilidad de que se introduzcan
reformas a nivel multilateral, estas pueden resultar demasiado lentas o indecisas para
responder a las preocupaciones de los países en desarrollo por los efectos de las
perturbaciones financieras y las crisis mundiales. Las deficiencias del marco multilateral
han hecho que varios países en desarrollo, comenzando por Asia Oriental después de 1997,
se vieran inclinados a acumular reservas de divisas como póliza de seguros contra futuras
perturbaciones y contagios. No obstante, como se ha señalado anteriormente, esas reservas
son costosas, su acumulación ha contribuido a la sobrevaloración de las monedas
nacionales y por lo general no han favorecido a las políticas orientadas al crecimiento.
179. La cooperación monetaria y financiera regional abarca una gama amplia que va
desde las iniciativas de pago relacionadas con el comercio, relativamente sencillas hasta las
medidas más complejas relacionadas con la liquidez y la financiación del desarrollo, y
desde un diálogo macroeconómico entre los encargados de la elaboración de políticas hasta
mecanismos de vigilancia y coordinación de políticas, que en última instancia dan lugar a
una unión monetaria (TDR, 2001, 2007 y 2011). Esa cooperación se considera a menudo
una alternativa de segundo orden, pero ello resulta engañoso. La combinación de
conocimientos y participación que puede acompañar a los acuerdos regionales puede
ofrecer una mejor definición, una mayor oportunidad y condicionalidades menos estrictas
que las que generan los debates multilaterales (Griffith-Jones, 2008; Ocampo, 2006). Sin
embargo, en el caso de los acuerdos financieros regionales no hay ninguna receta, secuencia
obligatoria ni calendario ideal, y pueden combinarse distintas iniciativas según el grado de
integración y la economía política de cada región (TDR, 2007; Informe sobre los países
menos adelantados, 2011).
180. La cooperación monetaria y financiera regional puede encontrar cada vez más
resistencia habida cuenta de los últimos acontecimientos ocurridos en Europa Oriental.
Dicho esto, la experiencia europea ha hecho logros significativos a lo largo de varios
decenios, como el establecimiento de la Unión Europea de Pagos y el Banco Europeo de
Inversiones, así como el proceso más amplio de integración económica y social. Además, la
cooperación regional no requiere la liberalización de los flujos de capital ni las regulaciones
macroeconómicas uniformes que exige el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, no da
necesariamente lugar a una unión monetaria ni impide a los países controlar sus tipos de
cambio. En otras palabras, la cooperación monetaria y financiera no necesita restringir el
espacio de políticas. En cambio, puede ofrecer una respuesta constructiva a la pérdida de
soberanía que ha acarreado la globalización impulsada por las finanzas al promover la
adopción de políticas macroeconómicas anticíclicas, incluyentes y desarrollistas más
sólidas y ofrecer el apoyo financiero necesario para el establecimiento de una estrategia
industrial común (recuadro 16).
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UNCTAD(XIII)/1
Recuadro 16
Acuerdos monetarios regionales
La idea de que los países en desarrollo pueden beneficiarse de una mayor
integración comercial entre sí y, en especial, con los países vecinos, es una de las piedras
angulares de la tradición de la UNCTAD. El comercio entre países en desarrollo vecinos
está mucho más concentrado en productos industriales y más sofisticados que sus
exportaciones a los países desarrollados (TDR, 2007). Esto puede ser particularmente
importante para promover los cambios estructurales asociados al desarrollo. En los últimos
años, las experiencias de regionalización positivas se han basado en el reforzamiento de los
vínculos comerciales y de inversión.
El mantenimiento de monedas estables y debidamente ajustadas es esencial para que
este proceso se base en variables económicas fundamentales subyacentes y para impedir la
inestabilidad financiera y las tensiones comerciales en la región. Es poco probable que
puedan lograrse estos objetivos si cada país actúa por su cuenta, lo que refuerza la idea de
que una cooperación monetaria y financiera más estrecha podría contribuir a apoyar las
iniciativas de integración económica regional (UNCTAD, 2011b).
La principal ventaja de la integración monetaria regional es la mayor estabilidad de
la moneda, del sistema de pagos y del sector financiero, pero ello depende de la estructura
del proceso de integración, en particular de sus instituciones y mecanismos de apoyo —por
ejemplo, la aportación de financiación para el comercio, liquidez para amortiguar las
perturbaciones externas y financiación para el desarrollo a largo plazo con objeto de apoyar
la inversión privada y pública. Esos fondos pueden obtenerse, al menos parcialmente, en los
sistemas regionales de pago, los fondos monetarios y los bancos de desarrollo.
Los sistemas regionales de pago ahorran reservas de divisas y reducen los costos de
transacción asociados a su utilización. También pueden ofrecer crédito a corto plazo a los
países deficitarios, incluir regulaciones que garanticen que los países superavitarios y
deficitarios contribuyan a una posición más equilibrada y crear incentivos para la
coordinación de los tipos de cambio. En caso de escasez de divisas, los sistemas de pagos
regionales pueden reducir los efectos negativos de esa escasez en el comercio regional,
como hizo el Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos en América Latina. Si bien la
Argentina y el Brasil han creado recientemente el Sistema de Pagos en Moneda Local,
dirigido únicamente a reducir los costos de transacción, el Sistema Unitario de
Compensación Regional (SUCRE) —una iniciativa de la Alternativa Bolivariana para los
Pueblos de Nuestra América (ALBA)— pretende basarse en la experiencia mucho más
completa de la Unión Europea de Pagos de los años cincuenta.
Los fondos monetarios regionales pueden reunir reservas y organizar acuerdos de
permuta entre los bancos centrales, aprovechando los recursos disponibles y contribuyendo
a evitar devaluaciones descontroladas que puedan poner en peligro el proceso de
integración. Dado que las perturbaciones externas suelen afectar primero y más
intensamente a uno o dos países de una región, una respuesta a tiempo de un fondo regional
puede ayudar a prevenir el contagio. El Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR) y la
Iniciativa de Chiang Mai son ejemplos que deben seguirse y mejorarse. También en
América Latina se ha propuesto la creación de un fondo común de reservas más amplio, ya
que el FLAR solo incluye a algunos países de la región.
Los bancos regionales de desarrollo pueden ser particularmente adecuados para
financiar bienes públicos regionales, en especial cuando estos requieren grandes inversiones
y coordinación regional, como las infraestructuras transfronterizas. Los bancos de
desarrollo, junto con los fondos monetarios regionales, pueden contribuir a reducir la
fragilidad financiera derivada de los desajustes monetarios al emitir bonos y ofrecer
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préstamos en monedas locales o ayudar a introducir nuevos activos financieros. La
Corporación Andina de Fomento, que ha destacado a menudo por su eficacia y por ser
(hasta hace poco) totalmente financiada por países de la región, ha sido la principal fuente
de financiación multilateral de los países andinos. En 2007, siete países de América del Sur
decidieron crear un nuevo banco regional de desarrollo, el Banco del Sur.
También pueden ponerse en marcha iniciativas en que participen grupos más
grandes de países. En primer lugar, los activos de los fondos soberanos de los países en
desarrollo han alcanzado los 3,5 billones de dólares. Solo el 1% de esos fondos, si se
destinara a financiar proyectos de desarrollo en los PMA por conducto de bancos regionales
de desarrollo, podría generar un volumen mucho mayor de préstamos que los otorgados por
el Banco Mundial y su actual red de bancos regionales de desarrollo. En segundo lugar, la
AOD puede canalizarse hacia programas regionales para alcanzar objetivos de desarrollo,
lo que también podría financiarse mediante tipos más innovadores de mecanismos de
financiación a nivel regional. En tercer lugar, la Comisión de Expertos del Presidente de la
Asamblea General de las Naciones Unidas sobre las Reformas del Sistema Monetario y
Financiero Internacional ha propuesto el establecimiento de un nuevo servicio de crédito
mundial con una estructura de gestión modular a cargo de instituciones financieras
regionales que podría financiarse parcialmente con las reservas de los países. Por último,
las Naciones Unidas han recomendado que se dé a las instituciones financieras regionales
un papel fundamental en la provisión de financiación provisional durante la reforma del
sistema para los deudores soberanos.
Véanse más detalles en UNCTAD (2011b) e Informe sobre los países menos adelantados (2011).
181. Además de estos acuerdos regionales, puede aprovecharse el surgimiento de nuevos
polos de crecimiento en el Sur para promover avances más generalizados en materia de
desarrollo mediante una integración y cooperación Sur-Sur especialmente dirigida a los
PMA. De hecho, tras un paréntesis de dos decenios, han surgido nuevos arreglos
institucionales entre los países en desarrollo para abordar las necesidades y los problemas
comunes y aumentar la cooperación y el apoyo (Informe sobre el desarrollo económico en
África, 2010). A diferencia de lo que ocurre en la tradicional cooperación Norte-Sur, en las
iniciativas Sur-Sur participan países con problemas de desarrollo comunes y hay una
relación de mayor igualdad entre los países donantes y receptores. No obstante, el aumento
de las divergencias entre los países emergentes y los PMA sugiere que el fomento de la
capacidad en apoyo de los Estados desarrollistas debe convertirse en un componente
importante de la cooperación Sur-Sur, ya que esa cooperación presenta claras ventajas
respecto de otras formas tradicionales de cooperación para el desarrollo (Informe sobre los
países menos adelantados, 2011).
182. Algo a lo que las iniciativas de políticas Sur-Sur también podrían contribuir de
manera importante es a restringir las convergencias a la baja que hacen que los países
pugnen de manera poco económica por atraer a las ETN. Los países en desarrollo podrían
aumentar su poder de negociación con las ETN y aumentar sus posibilidades de seguir una
senda de crecimiento acorde a sus propias prioridades estratégicas si mejoran la
armonización de los códigos y políticas que regulan el cumplimiento de los contratos y los
incentivos fiscales y de otro tipo a la IED.
183. Además de la cooperación para el desarrollo, muchos de los nuevos obstáculos al
logro de un crecimiento y un desarrollo incluyentes pueden superarse reforzando los
vínculos Sur-Sur. Al respecto cabe citar la esfera de la seguridad alimentaria, en que el
aumento de los servicios de extensión agrícola y apoyo a la agricultura, la mejora de la
gestión de los recursos hídricos y el fortalecimiento de la I+D pueden beneficiarse de las
circunstancias comunes de los países en desarrollo. (UNCTAD, 2009 y 2010c). Otras
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esferas en que la cooperación Sur-Sur ofrece nuevas posibilidades son la adaptación al
clima y la mejora de la respuesta a los desastres naturales (DAES, 2008). En esos casos
pueden utilizarse nuevas alianzas, como las que implican una cooperación triangular, para
promover la adopción de medidas más efectivas. Esto ya se ha observado en los casos de la
agricultura y la energía renovable. No obstante, dado que estos nuevos retos requieren una
inversión a gran escala y nuevas tecnologías, seguirá siendo necesario que esas medidas
efectivas se gestionen y financien a nivel multilateral.
III. La política económica del desarrollo
184. Los arquitectos de la globalización impulsada por las finanzas han insistido en que
las fuerzas del mercado pueden por sí solas liberar una fuente de energía empresarial,
asegurar una distribución equitativa del consiguiente aumento de la prosperidad y
garantizar un futuro más seguro y estable para todos. Ello reflejaba una voluntad de seguir
los supuestos teóricos sobre el funcionamiento de los mercados, incluso pese a las pruebas
abrumadoras de que no se estaban logrando los resultados prometidos. A raíz del estallido
de la crisis, Alan Greenspan, ex Presidente de la Reserva Federal de los Estados Unidos,
reconoció que una "fe indebida en las fuerzas del mercado" había llevado a la economía al
borde de un abismo económico. Esa afirmación es particularmente elocuente. Los
fundamentalistas, religiosos o no, suelen distinguirse por una adhesión extrema a un
conjunto básico de creencias y a modelos de causalidad lineales. Esto a su vez fomenta un
alejamiento de la complejidad y la búsqueda de soluciones sencillas y aparentemente
irrefutables. Buena parte de las teorías económicas de los últimos años ha reflejado esta
pauta y ha promovido un desdén hacia las opiniones y las distintas políticas alternativas.
185. Esas teorías tienen peligrosos precedentes históricos. Durante el período de entre
guerras, a los defensores de las teorías económicas tradicionales les preocupaba "volver a la
normalidad" gracias al funcionamiento natural del patrón oro; para evitar cualquier
interferencia con las fuerzas del mercado hacían falta presupuestos equilibrados, bancos
centrales independientes, la defensa de los derechos de los acreedores a toda costa,
mercados de trabajo flexibles y la rápida liberalización del comercio y el sector financiero.
Al no haber estructuras de gestión eficaces para gestionar los consiguientes desequilibrios y
contradicciones, la normalidad terminó convirtiéndose en una pesadilla64.
186. Los economistas contemporáneos son tal vez más conscientes que sus predecesores
de que los mercados pueden fallar, que la realidad económica se caracteriza por
desequilibrios persistentes, fluctuaciones irregulares, un desarrollo acumulado y
perturbaciones imprevistas y que, en un mundo así, es probable que tanto el poder como la
historia influyan en el desempeño económico. Sin embargo, no son cosas sobre las que les
resulte fácil hablar y persiste la tendencia a sugerir que la labor del economista consiste en
presentar soluciones "tecnocráticas" a problemas particulares, mientras que la del político
es hacer juicios de valor sobre su viabilidad y popularidad. La crisis actual ha contribuido
mucho a poner de manifiesto esta falsa dicotomía. De hecho, el lenguaje de la economía
tradicional determina la forma en que ve el mundo, y en una forma que a menudo favorece
enormemente a los más afortunados, elocuentes y políticamente influyentes de la
comunidad (Galbraith, 2004).
187. En consecuencia, la crisis no solo ha servido para recordar que los mercados pueden
fallar, y de manera bastante espectacular y perjudicial; también ha puesto de manifiesto los
valores y supuestos viciados que sustentan la idea de la autorregulación de la economía de
64
100
Véase en Boyce (2009) un análisis detallado de la forma en que las fuerzas económicas y políticas
que llevaron a esa vuelta a la normalidad terminaron teniendo consecuencias desastrosas durante el
período de entre guerras.
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UNCTAD(XIII)/1
mercado. En efecto, en muchos aspectos, el efecto más perjudicial de la crisis ha sido el de
menoscabar la confianza, la seguridad, la cohesión y el sentido de la justicia y la
responsabilidad que son esenciales para el equilibrio del sistema económico y social, tanto
a nivel nacional como internacional. Estos perjuicios están resultando difíciles de subsanar.
188. La última crisis, que se inició en los mercados financieros de las economías más
avanzadas, ha suscitado cierta reflexión entre los encargados de la formulación de políticas
y los políticos que habían abrazado anteriormente esa fe. Por ejemplo, el ex Primer
Ministro del Reino Unido, Gordon Brown, ha llegado a la conclusión de que los mercados
necesitan principios morales en la misma medida en que necesitan inversores y, para ser
justos, el laissez-faire, y que los bancos deben considerarse más funcionarios públicos que
señores del universo. El Presidente de Francia, Nicolas Sarkozy, ha hablado de la batalla
intelectual, moral y política que debe librarse para corregir las injusticias, indecencias y
locuras que ya no serán tolerables ni se tolerarán en el futuro. Y en la cumbre del G-20
celebrada en Londres en 2009 se les sumaron otros dirigentes mundiales para pedir un
nuevo consenso mundial sobre los valores y principios fundamentales que promoverán una
actividad económica sostenible. Esto sigue pendiente.
A.
Hacia un nuevo consenso sobre el desarrollo
189. En el presente informe se ha argumentado que todo nuevo consenso debe ser
también incluyente para que las medidas adoptadas a nivel nacional e internacional
permitan lograr un futuro más equilibrado y próspero para todos. Las siguientes cuestiones
pretenden ser un punto de partida para un debate sobre los principios alternativos en torno a
los que podría forjarse un nuevo consenso:
a)
En el desarrollo priman los fines sobre los medios. La mayoría de las
personas en la mayoría de los países aspiran a cosas similares: un trabajo digno, un hogar
seguro, un entorno seguro, un futuro mejor para sus hijos y el derecho a opinar sobre la
forma en que la comunidad en general progresa en el logro de esos objetivos. No hay una
pauta universal para alcanzar estos objetivos y las instituciones y políticas necesarias solo
pueden adaptarse a las capacidades, condiciones y necesidades locales.
b)
El crecimiento es un importante medio para lograr esos fines. Los países
en desarrollo deben crear las condiciones necesarias para movilizar los recursos nacionales
y fomentar la capacidad productiva, en particular de las empresas locales con gran
propensión a la inversión y fuertes incentivos para aprender e innovar. Los mercados y los
derechos de propiedad pueden contribuir a lograr un crecimiento y un desarrollo vigorosos,
pero hacen falta instituciones jurídicas y financieras complementarias, valores comunes y
pautas de comportamiento acordadas. Además, una amplia gama de instrumentos
normativos, como las políticas macroeconómicas e industriales discrecionales, son
fundamentales para hacer frente a las amenazas y deficiencias estructurales que limitan el
desarrollo de economías más diversificadas y dinámicas.
c)
El progreso tecnológico es esencial para el crecimiento sostenido. El
cambio tecnológico es fundamental para crear círculos virtuosos de crecimiento de la
productividad, transformación estructural, mejora del nivel de vida y aumento de la
inversión en la producción de conocimientos. También ha provocado divisiones
económicas a nivel mundial con el progreso de los innovadores tecnológicos. Para reducir
la brecha tecnológica, los países en desarrollo necesitan importar tecnologías del extranjero
y adaptarlas a sus circunstancias económicas, y ello solo es posible con un volumen de
inversión, en particular de IED, mucho más importante y con políticas e instituciones
integradas que promuevan el aprendizaje, la innovación y la experimentación. Este reto es
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tanto o tal vez más difícil a nivel mundial que a nivel nacional, ya que las nuevas amenazas
requieren respuestas tecnológicas mundiales.
d)
El crecimiento sostenible tiene una dimensión social. Una aceleración del
crecimiento sin una amplia distribución de los beneficios entre todas las familias y
comunidades no es deseable ni viable. La desigualdad es un obstáculo a la estabilidad
económica y política y al crecimiento sostenido. Por consiguiente, para construir un futuro
más incluyente hace falta prestar tanta atención al empleo, la distribución y la protección
social como a la inflación, la eficiencia y la protección de los derechos de propiedad. Es
preciso establecer un marco integrado de políticas para que los objetivos sociales y
económicos se refuercen mutuamente.
e)
Los Estados desarrollistas son fundamentales para lograr un crecimiento
y un desarrollo equilibrados. El desarrollo incluyente es un proceso de transformación
continuo en el que los factores económicos, políticos y sociales están estrechamente
relacionados entre sí. Es esencial contar con instituciones de consulta, debate y
participación a fin de generar la aprobación popular que se necesita para que el desarrollo
sea incluyente y estable. Para ello será necesario que el Estado desarrollista establezca un
sólido contrato social y forje una visión coherente del futuro. Ese Estado no solo debe
ayudar a movilizar y canalizar los recursos de manera productiva, sino también a gestionar
los conflictos y las concesiones recíprocas que todo cambio conlleva. Las presiones y
recomendaciones externas en favor de una reforma económica e institucional pueden
contribuir a reforzar los Estados desarrollistas pero, al hacerlo, se debe reconocer que no
hay soluciones fáciles ni remedios rápidos a los problemas de desarrollo, que las cuestiones
relativas a la naturaleza y la orientación de las políticas de desarrollo corresponden a las
instituciones locales y sus representantes, y que será fundamental disponer de cierto margen
de experimentación respecto de las políticas para establecer una combinación efectiva de
fuerzas económicas y sociales en apoyo del logro de resultados incluyentes.
f)
El equilibrio de la economía mundial requiere la solidez de las economías
nacionales. La competencia internacional puede ayudar a reforzar el impulso creativo de
las fuerzas del mercado. Sin embargo, en presencia de economías de escala, asimetrías
tecnológicas y posiciones dominantes en el mercado, no puede suponerse que la
liberalización del comercio y el sector financiero beneficiará automáticamente a todos los
países de la economía mundial. Más bien, la contribución de las empresas y los mercados
mundiales al establecimiento de un círculo virtuoso de desarrollo en que el crecimiento
nacional y la integración externa se refuercen mutuamente dependerá de las capacidades
productivas e institucionales iniciales existentes en el momento de la exposición y de la
formulación efectiva de las políticas para gestionar el proceso de integración. La economía
mundial no logrará su equilibrio si los países carecen del espacio de políticas necesario para
aprovechar los beneficios potenciales y limitar los costos de la mayor integración.
g)
La solidez de las economías nacionales requiere una fuerte cooperación
internacional. El establecimiento de estructuras y flexibilidades institucionales que
promuevan el desarrollo incluyente resulta más difícil con la mayor interdependencia del
mundo. Las perturbaciones externas y las limitaciones de la balanza de pagos siguen siendo
un obstáculo al crecimiento para muchos países, y para los países más pobres a menudo son
las limitaciones más graves. El sistema multilateral que ha evolucionado en el marco de la
globalización impulsada por las finanzas carece de recursos y está demasiado politizado y
fragmentado para poder respaldar una cooperación para el desarrollo efectiva que permita
tanto apoyar vías de crecimiento más incluyentes y estables como hacer frente a las nuevas
amenazas a la estabilidad y prosperidad mundiales. Hace tiempo que debía haberse
realizado un examen en profundidad de la gestión de las relaciones económicas
internacionales y las premisas en que se han basado las políticas actuales.
102
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h)
Los mercados mundiales necesitan normas mundiales. En un mundo
interdependiente, la diversidad y la inclusión pueden reforzarse mutuamente, siempre que
pueda establecerse una combinación acertada de fuerzas del mercado, políticas y
cooperación internacional adaptada a las necesidades y preferencias locales. Con todo, en la
medida en que los mercados y las empresas operan a escala mundial, se justifica tener
normas y regulaciones mundiales. Al igual que en los mercados nacionales, estas hacen
falta para establecer las reglas del juego y combatir las actuaciones que infringen esas
reglas. También son necesarias para proporcionar y gestionar los bienes públicos mundiales
que los mercados no pueden o no quieren proporcionar. La inexistencia de esas normas en
algunos ámbitos ha sido durante mucho tiempo una fuente de incoherencia e inestabilidad
en la economía internacional. Para combatir eficazmente nuevas amenazas como el cambio
climático, también parecen hacer falta normas y regulaciones mundiales. No obstante,
habida cuenta de las asimetrías y desigualdades existentes en la economía mundial,
formular normas y flexibilidades adecuadas es un reto aún mayor que a nivel nacional.
Además, para que los gobiernos, a todos los niveles de desarrollo, cedan cierto grado de
influencia a los organismos internacionales, deben mostrar mucha más transparencia y
democracia que hasta ahora.
i)
Los mercados del futuro. Uno de los rasgos característicos de la
globalización impulsada por las finanzas ha sido la toma de riesgos excesivos con recursos
ajenos; ello ha resultado muy costoso desde el punto de vista financiero, pero en muchos
aspectos el daño a largo plazo provocado por la falta de inversión en la estabilidad social y
ecológica podría resultar aún más costoso. Si se incurre en deudas económicas o
ambientales, debe establecerse un plan claro y realista para su reembolso sin poner en
peligro el bienestar de las generaciones futuras. Los mercados financieros son un
instrumento imperfecto para tomar esas decisiones, en gran parte porque privilegian la
obtención de beneficios a corto plazo sobre el logro de objetivos sociales y de desarrollo a
largo plazo.
B.
Normas y valores
190. Es indiscutible que el dinero y las finanzas desempeñan un papel esencial en
cualquier economía de mercado. El peligro aparece al permitir que los mercados financieros
establezcan la agenda de políticas y dicten los valores sociales. En el presente informe se ha
insistido en que esto es económicamente perjudicial; pero también es política y éticamente
nocivo. Académicos como Smith, Schumpeter o Stiglitz han comprendido, de distinto
modo, que una sociedad de mercado autorregulada provoca con el tiempo tensiones y crisis
sumamente perturbadoras e incluso un colapso. Esto es particularmente cierto cuando las
finanzas juegan un papel preponderante, dada su peligrosa inclinación a socavar dos de los
valores esenciales de los que su propia contribución depende en última instancia, a saber, la
confianza y la seguridad. Como ha indicado Harold James (2009: 231 a 236), en un mundo
de globalización impulsada por las finanzas, la crisis y la incertidumbre monetarias pueden
dar lugar a un cuestionamiento universal de todos los valores, incluida la propia
globalización.
191. Un enfoque alternativo debe reconocer que el bienestar moral de una sociedad
depende de su bienestar económico y viceversa (Friedman, 2005: cap. 13). Los mercados
no parecen poder establecer esa conexión por sí mismos. No basta con lograr que los
precios sean correctos; el verdadero reto es lograr que los mercados funcionen
correctamente. Para Adam Smith, la solución era hacer anidar a la mano invisible en un
conjunto de valores públicos ("sentimientos morales") cultivados por una élite educada que
se guía por sensibilidades y estudios académicos. Keynes, que creía que una economía
dinámica requeriría el control de los mercados financieros y la "eutanasia del rentista" (pese
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a su propia indulgencia con las actividades especuladoras) confió esa tarea a una élite
tecnocrática con sensibilidades artísticas. Su rival intelectual, Joseph Schumpeter, tenía una
concepción diferente del funcionamiento del capitalismo que, no obstante, reconocía sus
tendencias autodestructivas. Sin embargo, como creía que esa élite albergaría sentimientos
contrarios al mercado, recurrió a la vieja aristocracia para salvar al mercado de sí mismo.
Más recientemente, Joseph Stiglitz y sus colegas han sugerido que lo que se necesita en la
era contemporánea de mercados enormemente interconectados es una "métrica" totalmente
nueva que pueda apartar a las sociedades basadas en el mercado de sus mediciones
tradicionales (basadas en los precios y los ingresos) del rendimiento económico y el
progreso social a una noción más compleja y sostenible de bienestar comunitario65.
192. Todos estos planteamientos insisten por igual en la importancia de la educación y el
aprendizaje para forjar un conjunto alternativo de valores que pueda ayudar a que los
mercados funcionen correctamente. La importancia dada al aprendizaje sin duda va de la
mano de un rechazo de las tensiones más fundamentalistas de las teorías económicas que
han acompañado al ascenso de la globalización impulsada por las finanzas y de la
aceptación de un enfoque más pragmático del reto en materia de políticas de crear nuevas
vías de desarrollo más incluyentes. Ello también debería contribuir a promover el respeto
de la diversidad de opiniones y planteamientos, lo que parece apropiado para un mundo de
naciones distintas pero interdependientes66.
193. Otra característica del fundamentalismo de mercado es que crea una falsa separación
entre la economía y la política y supone que el mercado, con unos requisitos mínimos como
la paz y la protección de los derechos de propiedad, puede simplemente crear y distribuir
riqueza por sí solo (Hirschman, 1995). Ese planteamiento subraya la importancia de la
libertad personal como característica fundamental de la economía de mercado. Pero pasa
por alto la peligrosa tendencia antidemocrática del mercado a privilegiar la retirada sobre la
oposición en el proceso de toma de decisiones. Puede poner en peligro la estabilidad y
eficacia del mercado por el aumento de la desigualdad y la inseguridad. Parte de la
respuesta necesaria es que quienes resulten perjudicados manifiesten su oposición y tengan
derecho a exigir resultados más justos y el espacio necesario para presentar alternativas.
194. Así pues, además de insistir en el aprendizaje y la diversidad, para promover la idea
de "libertad en una sociedad compleja" (Polanyi, 1944) también se necesitan los valores de
la participación y la justicia. El principio predominante en la política moderna es que la
autoridad legítima se basa de una u otra forma en un debate que busca la aprobación de las
personas sobre las que se ejerce. Si bien los principios democráticos son esenciales, hay un
amplio margen de variación en cuanto a las instituciones de consulta, participación y
rendición de cuentas67.
195. La democracia es algo más que un conjunto de instituciones oficiales que pueden
establecerse tras la celebración de unas elecciones y la votación de una nueva constitución.
Es más bien una amplia cultura política de participación que necesita tiempo para
evolucionar de manera que no responda únicamente a las necesidades y preferencias
particulares de la población que la elige, sino que también garantice una independencia
institucional suficiente para subsanar las ventajas económicas injustas y los desequilibrios
65
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67
104
Stiglitz y otros (2009).
Los fundamentalistas del mercado harían bien en escuchar a uno de los filósofos liberales mas
destacados del siglo XX, Isaiah Berlin, que expresó la esperanza de que no resultara utópico concebir
un mundo que fuera un puzle multicolor razonablemente pacífico cuyas distintas piezas tuvieran su
propia identidad cultural y se mostraran tolerantes entre sí (en Gardles, 1991), y yo añadiría que
también distintas identidades económicas.
Es difícil generalizar sobre las vinculaciones entre democracia y desarrollo, pero véase, por ejemplo,
Rodrik (2007) y Kozul-Wright y Rayment (2007).
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UNCTAD(XIII)/1
de poder económico. Las reformas sociales y políticas que dieron lugar a las actuales
democracias occidentales se aprobaron, aunque de manera discontinua, a lo largo de dos o
más siglos. Pero cabe también reconocer que los procesos democráticos y los sistemas
oficiales y oficiosos de consulta popular no son exclusivos de los países occidentales y que
las instituciones participativas de los países en desarrollo pueden ser menos frágiles si se las
alienta a arraigarse en tradiciones nacionales establecidas.
196. En el presente informe se ha insistido especialmente en la creación de Estados
desarrollistas. Ello implicará una estrecha interacción entre economía y política. La
evolución de esa interacción dependerá de las condiciones y las circunstancias históricas
locales. Sin embargo, para lograr la inclusión será necesario casi con seguridad ampliar los
derechos de todos los ciudadanos aumentando la participación, la seguridad y la justicia. La
promoción de estos valores, en combinación con el aprendizaje y el pragmatismo, reforzará
probablemente un sentido de confianza en las instituciones, tanto públicas como privadas,
de las que depende el progreso económico en última instancia.
C.
El papel de la UNCTAD
197. La amplitud y el alcance de la labor para restablecer el equilibrio que se describe en
el presente informe apuntan a la necesidad de adoptar una agenda transformadora que
rompa con el statu quo y trate en cambio de establecer vías de desarrollo nuevas e
incluyentes. El respaldo político y las políticas de apoyo necesarios para ello solo surgirán
de un debate franco y abierto sobre lo que no ha funcionado en los últimos treinta años y de
un entendimiento sobre lo que sí ha funcionado. Esto a su vez dependerá de reconocer, en
particular a nivel internacional, que puede haber distintas formas de lograr resultados más
equilibrados y que no conviene insistir en que solo hay una forma correcta de hacerlo ni
utilizar la presión internacional para obligar a los países a emprender esa vía.
198. La UNCTAD se creó para subsanar los desequilibrios y asimetrías de la economía
mundial y para romper el monopolio de las teorías económicas que predominaban en los
debates internacionales a principios de los años sesenta e ignoraban o marginaban las
necesidades especiales de los países en desarrollo. Desde entonces, la comunidad
internacional para el desarrollo ha aumentado considerablemente y es mucho más diversa.
La UNCTAD es una institución de la gran familia de organismos, fondos y programas de
las Naciones Unidas que se ocupan de las cuestiones de desarrollo. El reto de restablecer el
equilibrio, que se describe en el presente informe, requerirá la participación integrada de
todos y cada uno de estos organismos. La iniciativa "Una ONU", que ha sido el resultado
de un esfuerzo de todo el sistema por apoyar los ODM, apunta en la dirección adecuada,
pero las cuestiones expuestas en este informe sugieren la necesidad de una nueva
perspectiva para hacer avanzar la agenda del desarrollo hacia objetivos más incluyentes.
199. El hilo común de todos los mandatos de la UNCTAD, desde la I a la XIII UNCTAD,
es la forma en que las fuerzas interdependientes que vinculan a naciones con diferentes
niveles de desarrollo han configurado el comercio y el desarrollo. El mandato inicial
estableció un programa de trabajo que ha evolucionado a medida que en las conferencias
posteriores se ha tratado de hacer frente a las nuevas amenazas y dificultades a que se
enfrentan los países en desarrollo. Pero, como cualquier carta fundacional, el Acta Final de
la I UNCTAD proporciona una referencia para configurar la evolución posterior. A ese
respecto, destacan cuatro cuestiones para definir la continuidad del papel y la pertinencia de
la UNCTAD:
a)
El desarrollo económico y el progreso social han de constituir la
preocupación común de toda la comunidad internacional;
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b)
Para subsanar los desequilibrios, en particular a nivel mundial, que dificultan
el comercio y el desarrollo hace falta la cooperación de todos los países;
c)
La presentación de otras perspectivas de las políticas para hacer frente a esos
desequilibrios debe tener en cuenta las características peculiares de los países y sus
diferentes niveles de desarrollo;
d)
Las políticas financieras, monetarias y de inversión internacionales deben
formularse dentro de un marco integrado para tener plenamente en cuenta las necesidades
de los países en desarrollo en materia de comercio, inversión y desarrollo.
200. Sobre esta base, la UNCTAD ha realizado numerosas y variadas investigaciones
independientes y ha podido seguir realizando una labor puntera en la determinación de los
nuevos retos en materia de comercio y desarrollo, incluso cuando ello ha significado ir en
contra de ideas generalmente aceptadas. Las políticas que hemos propuesto siempre han
tenido especialmente en cuenta las medidas y actuaciones colectivas internacionales
sustentadas en acuerdos multilaterales y en la cooperación internacional para el desarrollo,
sin dejar de insistir en que su aplicación a nivel nacional debe respetar la diversidad y
especificidad de las condiciones locales. En consecuencia, la UNCTAD no ha rehuido las
asimetrías y sesgos políticos que a veces han socavado la gobernanza efectiva de una
economía mundial interdependiente. De hecho, destacando la importancia de las políticas y
la contribución de las instituciones económicas internacionales a la promoción de un
conjunto de políticas y la omisión de otras, ha servido para corregir de manera significativa
la opinión de que la globalización es un proceso autónomo, irresistible e irreversible
impulsado por las fuerzas impersonales de los mercados y las máquinas.
201. No puede dejar de subrayarse la magnitud, complejidad y urgencia de la labor de
restablecimiento del equilibrio a que se hace referencia en el presente informe. Este es un
terreno familiar para la UNCTAD. Lo que es diferente esta vez es lo interrelacionadas que
han llegado a estar las crisis de las finanzas, los alimentos y los combustibles, además de
las crecientes presiones demográficas y los peligros cada vez mayores del calentamiento
global. Todo ello ha provocado indecibles penurias en la economía mundial y sigue
ejerciendo una fuerte presión sobre la trama social, económica y ambiental. Es obvio que
los encargados de la formulación de políticas a nivel nacional e internacional no
imaginaban que esto pudiera ocurrir. Será necesario el compromiso total y firme de toda la
comunidad internacional para encauzar la situación de nuevo.
202. La UNCTAD abordará el problema del restablecimiento del equilibrio en la
economía mundial desde su enfoque integrado de la política de desarrollo en una economía
mundial interdependiente y abierta. La crisis ha dejado perfectamente claro que los
desequilibrios surgidos en los últimos años —ya sea entre un sector financiero hipertrofiado
y una economía real estancada, entre una mayor apertura y una disminución de las opciones
macroeconómicas, entre los países que venden más de lo que compran y los que consumen
más de lo que producen, entre los mercados menos regulados y las oportunidades sociales
más limitadas, entre los países con más o menos tecnología, o entre el aumento del nivel de
vida y el deterioro del medio ambiente— ya no pueden abordarse por separado o por orden
ni por países que actúen por su cuenta o incluso en alianzas establecidas entre unos cuantos
privilegiados. El desafío inmediato de contener los daños ocasionados por el colapso
financiero, iniciar una recuperación sostenible y preservar un sistema económico
internacional abierto tendrá que responder necesariamente a algunas preguntas difíciles
sobre la reforma de la gobernanza mundial, la reactivación de la cooperación internacional
para el desarrollo y el fortalecimiento del suministro de bienes públicos mundiales.
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203. No cabe duda de que el mandato de la UNCTAD evolucionará al abordar las nuevas
amenazas al desarrollo incluyente —provocadas por la desigualdad de género, el cambio
climático o la urbanización de la pobreza mundial— así como las nuevas características de
la economía mundial, ya sea la crisis de la deuda de los países del Norte o el ascenso de las
economías emergentes, que influyen directamente en las perspectivas del comercio y el
desarrollo. Sin embargo, al hacerlo, nuestra atención se mantiene firmemente en las
asimetrías y sesgos de la influencia y el poder económicos, que siguen limitando esas
perspectivas pese al llamamiento cada vez más acuciante en favor de que los países en
desarrollo asuman más responsabilidades para lograr un futuro sostenible y estable. Solo se
encontrarán soluciones duraderas si las diferencias económicas que persisten a nivel
nacional e internacional comienzan a superarse de una forma que redunde en beneficio de
todos.
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