constitución europea estudio preliminar

CONSTITUCIÓN EUROPEA
ESTUDIO PRELIMINAR
José Martín y Pérez de Nanclares
(Catedrático de Derecho Internacional Público de la Universidad de La Rioja y
titular de la cátedra Jean Monnet de Derecho Comunitario Europeo)
I. ASPECTOS GENERALES
El proceso de integración europea se inició en la década de los cincuenta del siglo
pasado con la entrada en vigor del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del
Carbón y del Acero (TECA) primero, y los Tratados de la entonces Comunidad
Económica Europea, hoy simplemente Comunidad Europea (TCE) y de la Comunidad
Europea de la Energía Atómica (TCEEA) después. En su devenir histórico hasta la
actual Unión Europea (UE) se ha ideo creando un ordenamiento jurídico propio
diferente del Derecho Internacional del cual procede y diferente también del de los
Estados miembros que componen la UE.
El ordenamiento jurídico resultante es deudor de los elementos que caracterizan el
referido proceso de integración. Dos de esos elementos que dejan su huella indeleble en
el Derecho Comunitario son el carácter abierto del proceso y la peculiar naturaleza
jurídica del ente político resultante. Uno y otro resultan imprescindibles para
comprender tanto las peculiaridades del citado ordenamiento jurídico como los
particulares modos de producción normativa a través de las instituciones comunitarias
creadas por los Tratados constitutivos.
En efecto, una característica distintiva del proceso de integración europeo ha
sido —y sigue siendo— su carácter abierto. Tanto hacia fuera, respecto a los Estados
que pueden pertenecer a la UE, como hacia adentro, respecto al grado de competencias
que los Estados voluntariamente atribuyen a la UE. La principal consecuencia jurídica
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de este carácter abierto del proceso de integración europea es la existencia de un
verdadero laberinto normativo conformado por la superposición de sucesivos tratados
internacionales que reforman los tratados constitutivos sin derogarlos, así como de otro
amplio elenco de tratados que al regular las condiciones de las sucesivas ampliaciones
también reforman los originales tratados constitutivos.
Precisamente para combatir esta inabarcable diáspora normativa el Tratado por el
que se establece una Constitución Europea, firmado el 29 de octubre de 2004 en Roma y
abierto actualmente a la ratificación de todos los Estados miembros, pretende la
derogación de todo este elenco de Tratados (art. IV-437) y su sustitución por un único
Tratado constitucional que sucederá y dará continuidad jurídica a lo construido hasta
ahora por la UE y por las Comunidades Europeas (art. IV-438).
Obviamente, a la hora de valorar el resultado final hay, como es lógico en un
texto constitucional de esta importancia jurídica y política, opiniones para todos los
gustos. Sin detenernos en ellas, sí parece oportuno indicar que, a nuestro juicio, al
analizar esta cuestión no debe perderse la perspectiva respecto del contexto y
significado real de la Convención y de la propia Conferencia Intergubernamental. En
este sentido, a pesar de las palabras grandilocuentes que empleamos con cierta
frecuencia (Constitución, poder constituyente, Convención, cambio histórico…), el
texto que ha sido finalmente adoptado no representa el colofón del proceso de
integración. Tampoco si fracasa su entrada en vigor supondrá un colapso del mismo. Sí
se trata, empero, de un importante alto en el camino para consolidar con respiro lo
(mucho) logrado en cinco décadas de integración europea e introducir las adaptaciones
necesarias para acomodar la estructura de la Unión Europea a un mundo globalizado
totalmente diferente al período de postguerra en que surgió, así como para afrontar el
reto de “digerir” la más amplia —y probablemente también más difícil— ampliación
que ha conocido la Unión.
No puede, por tanto, considerarse (muy) criticable el que los cambios no resulten
revolucionarios o incluso que en algunas de las reformas falte cierta ambición. El texto
conserva la esencia del método Schuman-Monnet, consolidando su lógica constitucional
e incluyendo mecanismos para preservar la eficacia de un proceso que es
consustancialmente abierto y dinámico. Resuelve de manera satisfactoria la cuestión de
la personalidad jurídica y de la Carta de derechos fundamentales. Introduce en el
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sistema de competencias novedades de entidad suficiente para acallar el clamor que
surgió al inicio de la Convención contra la delimitación de competencias existente
actualmente, pero sin ceder (demasiado) a las demandas de los más críticos y
conservando en todo caso los pilares esenciales del mismo, incluida la polémica
cláusula del actual artículo 308 TCE, ahora denominada cláusula de flexibilidad. Da un
importante paso adelante en el ámbito del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia.
También resulta interesante la propuesta de un Servicio Europeo de Acción Exterior.
Incluso el nuevo esquema de actos jurídicos, aunque su articulación plantee serios
interrogantes y, en realidad, resulte imposible trasladar al ámbito de la Unión el
esquema al que estamos acostumbrados en los Estados, tiene el mérito de intentar acabar
con la actual indeterminación comunitaria entre actos comunitarios y actos ejecutivos e
introducir el principio de jerarquía normativa.
Pero si en el análisis deben situarse estas modificaciones de los Tratados en su
justo contexto para no exagerar su alcance, tampoco puede desdeñarse o minusvalorarse
la trascendencia del mismo. No es una reforma más. Tanto por el método, como por el
alcance material de la misma e incluso por el delicado contexto internacional en el que
se desenvuelve tiene una relevancia añadida que trataremos de ir poniendo de manifiesto
en el presente análisis. Para ello, una vez abordado el proceso de elaboración de la
Constitución Europea tomando como punto de partida la Declaración sobre el futuro de
la Unión Europea adoptada por en el Tratado de Niza, centraremos la atención en los
trabajos de la Convención y de la Conferencia Intergubernamental (II) para, a
continuación, detenernos en el análisis del reconocimiento expreso de la subjetividad
internacional de la Unión, así como en el intento de despejar la incógnita sobre la
naturaleza jurídica del ente político y jurídico resultante (III). A partir de ahí,
estudiaremos las dos principales cuestiones que sugiere la construcción de la Unión
Europea y que han sido objeto de importantes reformas por la Constitución europea. Se
trata, de una parte, de la forma en la que se procede al reparto de poder entre la Unión y
los Estados miembros que la componen (reparto de poder vertical), también definido
como sistema de competencias (IV). Y, de otra parte, se abordará la cuestión relativa al
reparto de poder efectuado entre las propias instituciones que conforman la Unión
(reparto de poder horizontal), aspecto sobre el que la Constitución europea ha abordado
importantes modificaciones que se proyectan no sólo en la cuestión relativa a la
composición de algunas de las instituciones o el sistema de toma de decisiones por
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mayoría cualificada en el seno del Consejo, sino que también alcanzan al conjunto de
instrumentos jurídicos a utilizar por las instituciones en el ejercicio de sus poderes
legislativos y de ejecución (V). Por otro lado, dedicaremos también cierta atención a la
incorporación de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea dentro de la
Constitución europea por el valor simbólico que ello implica de cara a dotar de
legitimidad constitucional al texto resultante de la Conferencia Intergubernamental,
además de por las consecuencias jurídicas que el reconocimiento de valor jurídico de la
Carta posee para los ciudadanos de la Unión (VI).
Por otro lado, también nos detendremos en el análisis de otras cuestiones que si
bien no fueron aspectos que centraron el debate principal en el proceso de elaboración
de la Constitución europea, sí que merecen ser analizadas por las potencialidades de
desarrollo que albergan. Nos referimos, en primer lugar, al mecanismo de integración
diferenciada que fue incorporado por el Tratado de Ámsterdam con el nombre de
cooperación reforzada, reformado por el Tratado de Niza y, ahora, nuevamente
perfeccionado por la Constitución europea con el fin de hacerlo finalmente operativo
(VII). En segundo lugar, señalaremos de manera concisa las aportaciones de la
Constitución en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común, así como en el
ámbito de la Política Común de Defensa (VIII). En tercer lugar, no dejaremos pasar
tampoco la ocasión sin abordar el siempre interesante fenómeno regional, máxime en un
momento de “transformaciones autonómicas” paralelas dentro de nuestro ordenamiento
interno (IX)..
II. LA ELABORACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN EUROPEA: DE LA
DECLARACIÓN DE NIZA A LA CONFERENCIA INTERGUBERNAMENTAL
El Tratado de Niza previó en la Declaración núm. 23 sobre el futuro de la Unión
Europea la apertura de un nuevo proceso de reforma de los Tratados constitutivos que
se ha desarrollado de una forma sustancialmente distinta al procedimiento habitualmente
utilizado en anteriores reformas y que ha logrado asimismo un resultado final bien
diferente al alcanzado hasta la fecha.
Así, por lo que se refiere a la forma en la que ha sido abordada esta reforma, la
Declaración de Laeken de 15 de diciembre de 2001 propuso la creación de un órgano
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denominado Convención (compuesta por un total de 105 personas representantes del
Parlamento Europeo, de los parlamentos nacionales, de la Comisión y de los gobiernos
nacionales) encargado de “examinar las cuestiones esenciales que plantea el futuro
desarrollo de la Unión e investigar las distintas respuestas posibles” con el fin de
preparar los trabajados de la Conferencia Intergubernamental de 2004 que sería la
encargada de adoptar, de conformidad con el método diplomático, la decisión definitiva.
La Convención, por su parte, creó un Praesidium integrado por trece personalidades
presididas por Valery Giscard d’Estaing, así como once grupos de trabajo encargados de
abordar el tratamiento de algunas cuestiones cuya reforma resultaba especialmente
compleja; es el caso, del principio de subsidiariedad, la Carta de Derechos
Fundamentales, la personalidad jurídica de la Unión, los Parlamentos nacionales, las
competencias complementarias, la gobernanza económica, la acción exterior, la defensa,
la simplificación, el espacio de libertad, seguridad y justicia y el de la Europa social.
Pero, si el procedimiento a utilizar en la revisión de los Tratados fue desde el
principio anunciado como diferente, también el contenido que aborda la reforma es
sustancialmente diferente al de otras reformas. No en vano, la propia Declaración de
Laeken afirmó estar abriendo el “camino hacia una Constitución para los ciudadanos
europeos”. Efectivamente, al cumplimiento de esta finalidad obedece el carácter
marcadamente constitucional de algunos de los temas que conformaron el orden del día
de la Convención y que posteriormente fueron objeto de aprobación por la Conferencia
Intergubernamental de 2004.
En este contexto la Convención inició sus trabajos el 28 de febrero de 2002 y
consiguió aprobar por consenso un texto único que su presidente presentó
solemnemente en el Consejo Europeo de Tesalónica el 20 de junio de 2003 y cuya
versión definitiva entregó en el Consejo Europeo de Roma de 18 de julio de 2003. Con
ello se puso en el tejado de la Conferencia Intergubernamental un texto más que
razonable adoptado por consenso que era, además, fruto de un complicado juego de
equilibrios e intereses.
Ciertamente, conforme a lo previsto en el artículo 48 TUE, la Conferencia
Intergubernamental tenía plena capacidad para modificar cuantos aspectos hubiera
considerado oportunos. Mas reabrir totalmente el debate en cuestiones fundamentales ya
tratadas en la Convención hubiera cohonestado mal con la indudable “legitimidad
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intangible” de la que en cierto sentido estaba revestida la Convención. Los Estados, por
otra parte, tampoco renunciaron a lo que consideran precisamente la función propia de
una Conferencia Intergubernamental que no es otra que intentar aportar las
modificaciones técnicas y políticas oportunas con el propósito de mejorar
sustancialmente un texto que, por otra parte, ere perfectible en bastantes cuestiones
concretas.
Así, la Conferencia Intergubernamental inició sus trabajos el 15 de octubre de
2003 aceptando de partida el resultado de la Convención como un texto de consenso,
aunque con dos importantes temas sobre los que existía un importante desencuentro
entre los Estados miembros: la composición de la Comisión y el voto en el Consejo. Tal
desencuentro se evidenció de forma palmaria en la reunión de Bruselas de diciembre de
2003 de la que se esperaba que saliera el texto final de la Constitución Europea. Una
reunión que empezó con mal pie y acabó, como por todos es sabido, con un sonado
fracaso; con la oposición de España y Polonia al sistema de voto en el Consejo. Y lo
que era peor, con una evidente división interna dentro de la Unión Europea.
Sin embargo, esa sensación de fracaso comenzó a disiparse en la primavera de
2004. Tanto el cambio de posición en materia de política europea que manifestó el
nuevo gobierno español, salido de las elecciones del 14 de marzo de 2004, como
también el gran trabajo que desarrolló la presidencia irlandesa durante el primer
semestre de ese año condujo a la reanudación formal de las negociaciones y, finalmente,
a un acuerdo final en el Consejo Europeo de 17 y 18 de junio de 2004. De esta manera,
el 29 de octubre de 2004 se firmó en Roma el Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa. Con ello quedaba despejado el camino para que, conforme a
lo previsto en el propio texto constitucional, el Tratado fuese “ratificado por las Altas
partes contratantes, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales”
(artículo III-447.1). A partir de ahí comenzó el escabroso camino de las ratificaciones
estatales. En algunos Estados con referéndum, como ocurrió en España el 20 de febrero
de 2005, en otros sin él. La previsión constitucional era, en todo caso, que la
Constitución europea entrase en vigor el 1 de noviembre de 2006. Siempre, eso sí, “que
se haya depositado todos los instrumentos de ratificación”. En un escenario intermedio,
pero igualmente satisfactorio, la entrada en vigor del mismo se diferiría hasta “el primer
día del segundo mes siguiente al del depósito del instrumento de ratificación del último
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Estado signatario que cumpla dicha formalidad” (art. IV-447.2). Y, en el peor de los
escenarios posibles nos confrontaría con la búsqueda de una salida airosa a la falta de
ratificación por alguno o algunos de los 25 Estados miembros de la Unión Europea.
Escenario éste último más que probable. Para este supuesto se incorporó al Tratado la
Declaración sobre la ratificación del Tratado por el que se establece una Constitución
para Europea. Según ésta, “si, transcurrido un plazo de dos años desde la firma del
Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, las cuatro quintas partes
de los Estados miembros lo han ratificado y uno o varios Estados miembros han
encontrado dificultades para proceder a dicha ratificación, el Consejo Europeo
examinará la cuestión”. Es decir, indeterminación jurídica absoluta.
III. LA UNIÓN EUROPEA COMO ÚNICO SUJETO DE DERECHO
INTERNACIONAL:
LA
CONSOLIDACIÓN
DE
UNA
FEDERACIÓN
SUPRANACIONAL
La falta de un reconocimiento explícito de personalidad jurídica a la Unión
Europea en que incurrió el Tratado de Maastricht al crearla y que mantuvieron
posteriormente los Tratados de Ámsterdam y Niza ha sido objeto de atención crítica por
parte de la doctrina. No se trata, sin embargo, de una mera cuestión académica. No en
vano en las Conferencias Intergubernamentales de 1996 y 2000 afloró la propuesta de
dotar a la Unión Europea de tal personalidad propia, si bien al final la oposición frontal
de algunos Estados condujo a dejar de lado la cuestión, aun a sabiendas que en la
práctica existía cierto reconocimiento implícito de la misma. De hecho, a nuestro juicio,
existen en los propios tratados fundacionales y en la propia práctica de la Unión
Europea indicios suficientes para poder sostener ya en la actualidad una personalidad
jurídica implícita.
Con todo, en aras de una mayor transparencia, una adecuada seguridad jurídica y
la consolidación definitiva de la unidad y la coherencia en la configuración jurídicopolítica de la Unión resulta especialmente positivo que sea la Constitución europea la
encargada de reconocer por fin expresamente esa personalidad jurídica única a la Unión
y hacerlo además sin ninguna matización (art. I-7). Como consecuencia de ello, se
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elimina de paso la compleja estructura en pilares existente desde el Tratado de la Unión
Europea.
Además, de forma paralela la Constitución Europea ha incluido en una ubicación
privilegiada un precepto que recoge los símbolos de la Unión (I-8) que, sin duda,
pretende destacar el deseo de reforzar el carácter de comunidad propia que todavía dista
mucho de existir. A este respecto, se define la bandera de la Unión como “un círculo de
doce estrellas sobre fondo azul”. El himno de la Unión se toma del “himno de la
Alegría” de la Novena Sinfonía de Beethoven. Se establece formalmente que el día de
Europa se celebra el 9 de mayo y, de manera un tanto retórica, se declara que la divisa
de la Unión es “Unidad en la diversidad”. Asimismo, se menciona expresamente que “la
moneda de la Unión es el euro”, si bien en realidad actualmente sólo doce de los 25
Estados miembros participan en la Unión Económica y Monetaria.
Sin embargo, este reconocimiento de la Unión como único sujeto de derecho
internacional no ha despejado las dudas que desde la creación de las Comunidades
Europeas han asolado a la doctrina en torno a la naturaleza jurídica del ente político
resultante. Y en realidad la Constitución europea sigue sin resolver la cuestión, sino que
más bien contribuye a mantener la permanente indefinición de la Unión al mantener
elementos propios que caracterizan a estructuras federales, con otros rasgos que
evidencian el origen puramente intergubernamental.
Con todo, se evidencia más que nunca que el proceso de integración mantiene y
profundiza en las características que lo diferencian del resto de organizaciones
internacionales para aproximarlo hacia fórmulas organizativas cada vez más cercanas a
las estatales o, si se prefiere, a las federales. Como ya hemos señalado en otras
ocasiones existen fundadas razones para poder considerar a la Unión como una
Federación Supranacional.
IV.
EL
SISTEMA
DE
COMPETENCIAS
DE
LA
UNIÓN:
LA
CLARIFICACIÓN DEL REPARTO DE PODER VERTICAL
1. La naturaleza jurídica de las competencias: exclusivas, compartidas,
complementarias y de coordinación
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El reparto de poder vertical entre la Unión y los Estados miembros, así como la
cuestión relativa al principio de subsidiariedad fue, probablemente, la verdadera razón
de ser de la Declaración sobre el futuro de la Unión Europea aneja al Tratado de Niza y,
en definitiva, de la propia Conferencia Intergubernamental de 2004. En este sentido, se
puede afirmar sin riesgo a equivocarnos que el tema competencial constituyó, junto a la
reforma institucional, el núcleo neurálgico y también el más controvertido de los
trabajos de la Convención. El texto finalmente aprobado de la Constitución europea
fundamenta el reparto de poder vertical entre la Unión y los Estados miembros en el
principio en virtud del cual la Unión sólo puede intervenir si dispone de una atribución
expresa para hacerlo, es decir, si los Estados miembros han cedido voluntariamente el
ejercido del citado poder de actuación (art. I-11). Con el fin de evitar la ilimitada
capacidad expansiva de las competencias comunitarias, la Constitución advierte “que
toda competencia no atribuida a la Unión corresponde a los Estados miembros”;
también en esta misma idea de incluir límites o frenos a la expansión competencial de la
Unión debe interpretarse el mantenimiento del requisito de la unanimidad en relación
con la cláusula de flexibilidad a la que nos referiremos más adelante.
Al margen de estos aspectos que no hacen sino mantener el eje fundamental sobre
el que se sustenta la atribución competencial a la Unión, el verdadero logro de la
Constitución Europea es el esfuerzo realizado con el propósito de ofrecer una
clarificación del reparto de competencias entre los Estados y la Unión atendiendo, para
ello, a la naturaleza jurídica de las citadas competencias como exclusivas, compartidas o
complementarias (rebautizadas con el nombre de “acciones de apoyo, de coordinación o
complemento”). La Constitución Europea ha añadido además dos nuevas categorías de
competencias: una de coordinación de las políticas económicas y de empleo (art. I-15);
y otra relativa a la política exterior y de seguridad común (art. I-16) que permite
garantizar su carácter intergubernamental a pesar de la desaparición de la estructura en
pilares creada por el Tratado de la Unión Europea.
Atendiendo a la naturaleza jurídica de las competencias, si la Unión dispone de
una competencia exclusiva, ello implica que estará obligada a actuar, que posee plenitud
de medios para intervenir y que su intervención excluye toda intervención estatal. La
Constitución Europea identifica como competencias exclusivas las competencias en
materia de unión aduanera, política comercial común (relaciones exteriores económicas),
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la conservación de los recursos biológicos marinos, la política monetaria de los Estados
cuya moneda es el euro y el establecimiento de normas sobre competencia necesarias
para el funcionamiento del mercado interior (art. I-13).
Por el contrario, si la competencia es atribuida a la Unión con el carácter
compartido tendrán capacidad para legislar la Unión y los Estados miembros. Las
competencias compartidas se definen por exclusión. Así lo establece propiamente la
Constitución Europea después de enumerar un elenco de competencias compartidas
como el mercado interior, la política social, la cohesión económica, social y territorial,
algunos aspectos de la agricultura y pesca, el medio ambiente, la protección de los
consumidores, los transportes, las redes transeuropeas, la energía y, en definitiva, todas
aquéllas que no tengan el carácter de exclusivas o de complementarias.
Por último, si la atribución de la competencia se realiza con el carácter de
complementaria, la Unión sólo tendrá capacidad para intervenir en calidad de apoyo o
complemento a la actividad desplegada por los Estados miembros. En suma, frente a las
competencias exclusivas y a las compartidas, en el ámbito de las competencias
complementarias la actuación de la Unión no excluye, en modo alguno, la capacidad de
intervención de los Estados. La Constitución declara como competencias de esta
naturaleza las relativas a la protección y mejora de la salud humana, la industria, la
cultura, el turismo, la educación, juventud, deporte y formación profesional, la
protección civil y la cooperación administrativa.
2. El control político y jurisdiccional del ejercicio de las competencias
compartidas: el principio de subsidiariedad
En este marco, una vez determinada la titularidad de una competencia y conocida
su naturaleza, surge inevitablemente la cuestión del ejercicio de esas competencias,
especialmente en el caso de las competencias no exclusivas de la Unión. En este caso
será la Unión la competente para legislar en las citadas materias cuando, en aplicación
del principio de subsidiariedad (art. I-11.3), la actuación de la Unión sea más eficaz (test
de eficacia) que la de los Estados Miembros; cuando la actuación de la Unión además de
más eficaz, sea necesaria por resultar insuficiente la de los Estados (test de suficiencia)
y siempre que la decisión tenga alcance supranacional (test de supranacionalidad). A la
vista de la importancia que tiene la correcta aplicación del principio de subsidiariedad,
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la Constitución ha incluido mediante dos protocolos (uno relativo a la participación de
los parlamentos nacionales y otro a la subsidiariedad propiamente dicha) una serie de
nuevos controles de naturaleza política y jurisdiccional que dan cabida a la participación
de los parlamentos nacionales e, incluso, de los entes regionales a través del Comité de
las Regiones.
Desde la perspectiva del control político la Constitución europea ha establecido
tres mecanismos. En primer lugar, se establece con carácter general la obligación de la
Comisión de transmitir directamente a los parlamentos nacionales tanto los documentos
de consulta (libros blancos, libros verdes, comunicaciones, etc.) como las propuestas de
actos legislativos. En segundo lugar, y más específicamente referido a la subsidiariedad,
se prevé igualmente la necesidad de que cada propuesta legislativa venga acompañada
de una ficha de la subsidiariedad cuya motivación facilitará un posterior control. Y, en
tercer lugar, se prevé un mecanismo, conocido como mecanismo de alerta rápida a
través del cual los parlamentos nacionales —y en su caso los regionales— tendrán un
plazo de seis semanas para dictaminar a través de un informe si la propuesta de acto
jurídico presentada por la Unión viola, a su juicio, el principio de subsidiariedad. La
Comisión podrá reexaminar su propuesta, mantenerla o retirarla si los dictámenes
negativos emitidos por los parlamentos representan, al menos, 1/3 del total de votos
atribuidos a los parlamentos. A este respecto téngase presente que cada parlamento
nacional dispone de 2 votos.
Por otro lado, desde la perspectiva del control jurisdiccional, el protocolo sobre la
subsidiariedad anejo a la Constitución crea un nuevo recurso por violación del principio
de subsidiariedad. Este recurso podrá ser interpuesto por los Estados miembros, o
transmitidos por éstos en nombre de su parlamento nacional o de una cámara del mismo.
Igualmente la Constitución Europea reconoce por primera vez al Comité de las
Regiones legitimación para interponer el citado recurso contra aquellas actos para los
que la Constitución requiera la emisión de su dictamen. Sobre estas cuestiones
volveremos más adelante cuando abordemos la cuestión regional (véase IX).
3. La cláusula de imprevisión: un mecanismo que garantiza la necesaria
flexibilidad competencial
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Esta mejora de la transparencia y mayor control no se ha hecho, sin embargo, al
precio de sacrificar el dinamismo inherente al proceso de integración europea. No
prosperaron, por tanto, las propuestas tendentes a hacer desaparecer la controvertida
cláusula de imprevisión (art. 308 TCE) como mecanismo de habilitación genérica para
legislar en favor de la Unión. La Constitución europea mantiene esta cláusula si bien le
confiere una nueva denominación (cláusula de flexibilidad) que, a nuestro entender,
puede llamar a equívoco y confusión con la verdadera cláusula de la flexibilidad que
supone la cooperación reforzada. En este sentido, cuando la Unión no tenga atribuida
competencia para actuar, podrá hacerlo —previa autorización unánime del Consejo de
Ministros y autorización del Parlamento— siempre que la actuación de la Unión sea
necesaria para alcanzar uno de los objetivos fijados por la Constitución (art. I-18.1). De
la redacción mencionada se desprenden los cambios experimentados en la redacción del
artículo I-18 que se puede traducir en dos mejoras relevantes: de una parte la sustitución
del arcaico requisito material de perseguir un objetivo relacionado con el mercado
común por una más amplia referencia a “alcanzar uno de los objetivos fijados por la
Constitución, sin que “esta haya previsto los poderes de actuación necesarios a tal
efecto” en la parte III; y, de otra parte, la mayor participación del Parlamento Europeo
que del actual dictamen consultivo pasa a emitir un dictamen vinculante.
Sin embargo, resulta criticable que se siga manteniendo la unanimidad en el
Consejo, la cual podía tener sentido cuando se redactó en 1957 para una Comunidad de
seis Estados miembros pero que en una Unión cercana a la treintena de Estados
miembros representa un serio obstáculo a su utilización. Es obvio que, dada la
trascendencia constitucional de esta cláusula, hubiera sido igualmente inadecuado
remitir al procedimiento legislativo ordinario (la actual codecisión) pero entre los
extremos de la mayoría cualificada y la unanimidad bien podría haberse buscado algún
tipo de mayoría supercualificada que impidiera que un único Estado pudiera tener la
posibilidad de bloquear el acuerdo deseado por todos los demás Estados.
Sí resulta, por el contrario, comprensible la prevención de prohibir que las
medidas basadas en este precepto puedan “conllevar armonización alguna de las
disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros cuando la Constitución
excluya dicha armonización” (art. I-18.3). Defender lo contrario conllevaría la
utilización de esta cláusula para reformar la propia Constitución más que para actuar en
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casos no expresamente previstos. Y, es obvio, que la cláusula de imprevisión ni encarna
en la actualidad ni lo hará con la Constitución una “competencia sobre la competencia
(Kompetenz-Kompetenz
V. EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN: EL REPARTO DE
PODER HORIZONTAL BAJO CONDICIONES DE (PERFECTO) EQUILIBRIO
1. Las principales instituciones y órganos
Como es sabido, el Tratado de Niza realizó importantes modificaciones en la
estructura institucional comunitaria para intentar dotar a la Unión de un sistema
institucional capaz de digerir adecuadamente la ampliación de los nuevos Estados que se
materializó efectivamente el 1 de mayo de 2004. Sin embargo, el acuerdo final de Niza
resultó en su articulación jurídica extremadamente complejo y en lo político lograba un
delicado equilibrio que concatenaba la difícil solución dada a la ponderación de voto en
el Consejo con el reparto de escaños en el Parlamento y la reforma de la Comisión. Por
mencionar el caso de España, ésta ganaba peso en la reponderación de votos en el
Consejo (multiplicó por 3’3 su peso al pasar de 8 a 27 votos en la nueva ponderación
sobre 237 votos en lugar de los 87 de entonces) a cambio de disminuir su peso en el
reparto de escaños en el Parlamento Europeo (pasó de 64 escaños a 50). Sin embargo,
pronto se constató que la reforma de Niza no sólo manifestaba graves deficiencias, sino
también importantes errores que era necesario abordar por la Conferencia
Intergubernamental de 2004. De hecho, desde el mismo momento en que la Declaración
de Laeken convocó la Convención quedó claro que los trabajos preparativos de la
Constitución europea deberían incluir de una u otra forma la cuestión institucional.
En este marco la Constitución Europea ha respetado el entramado institucional
propio de la Unión llamado a ejercer el poder ejecutivo, legislativo y judicial mediante
el Parlamento Europeo (art. I-20), el Consejo de Ministros (art. I-23), la Comisión
Europea (art. I-26) y el Tribunal de Justicia (art. I-29), si bien convierte al Consejo
Europeo en una institución despejando así las dudas sobre su naturaleza jurídica (art. I21) . La Constitución europea mantiene, igualmente, una pluralidad de órganos, algunos
de carácter consultivo, como el Comité de las Regiones o el Comité Económico y Social
(art. I-32) y otros con funciones específicas como es el caso del Tribunal de Cuentas (art.
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I-31), el Banco Central Europeo (art. I-30) o el Defensor del Pueblo (art. III-335). Pero,
lo que resulta absolutamente novedoso es la incorporación de una tríada de nuevos
órganos unipersonales con funciones propias. Es el caso del Ministro de Asuntos
Exteriores (art. I-28), de una presidencia rotatoria del Consejo formada por grupos de
tres Estados y del Presidente del Consejo Europeo (art. I-22). En relación con esta
última figura parece que, si bien supondrá el intento de visualizar la Unión Europea
hacia el exterior y de superar de forma coherente el sistema de las presidencias
semestrales con un sistema que garantice la continuidad de los trabajos, plantea, sin
embargo, un evidente problema de convivencia con la presidencia de la Comisión y con
la figura del Ministro de Asuntos Exteriores.
La Constitución Europea, al igual que ha ocurrido con el resto de Tratados,
tampoco ha asignado expresamente la función ejecutiva, legislativa y judicial a cada una
de las instituciones mencionadas. De hecho, tales funciones siguen estando distribuidas
entre las instituciones de la Unión mediante un ‘sistema en red’ cada vez más complejo.
El clásico principio de separación de poderes que rige en el ámbito interno de los
Estados ha sido sustituido en la Unión por el principio de ‘equilibrio institucional’ cuya
garantía requiere de la adopción de toda una serie de oportunos controles de carácter
político y jurisdiccional. Veamos como funciona.
Por lo que respecta a las competencias de la Comisión, la Constitución europea no
ha afrontado grandes modificaciones, salvo en lo relativo a su composición que
mantiene con veinticinco personalidades independientes de los gobiernos nacionales
hasta el 2014, si bien a partir de entonces quedará compuesta por un número de
comisarios equivalente a 2/3 del número de Estados miembros elegidos de conformidad
con un sistema de rotación igual entre Estados. Con esta precisión mencionada, la
Comisión sigue siendo la institución que representa los intereses de la Unión y que más
se aproxima al concepto de “administración comunitaria”, si bien en ocasiones también
podría afirmarse que realiza funciones propias de un gobierno. En cualquier caso, la
Comisión es competente para iniciar el procedimiento legislativo que conducirá a la
adopción de actos de naturaleza legislativa. Con todo, sin que afecte a su competencia
de iniciativa legislativa ejercida en condiciones de cuasi-monopolio, la Constitución
Europea reconoce, por primera vez, la posibilidad de que, al menos, un millón de
ciudadanos nacionales de los Estados miembros puedan dirigirse a la Comisión
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invitándole a presentar una iniciativa legislativa (art. I-47.3). Por otra parte, la Comisión
es la responsable de la ejecución de la normativa europea siempre que se requieran
condiciones de uniformidad, así como del presupuesto comunitario en colaboración con
los Estados miembros. La Comisión vigilará también que el comportamiento de los
Estados miembros sea conforme con la Constitución, disponiendo a tal efecto de
capacidad para interponer el correspondiente recurso de incumplimiento ante el Tribunal
de Justicia. Igualmente, la Comisión tiene atribuida la función representación en el
exterior, salvo en el ámbito de la política exterior que será competencia del nuevo
Ministro de Asuntos Exteriores el cual actuará, además, de vicepresidente de la
Comisión.
Por su parte, el Parlamento Europeo es la institución depositaria de la legitimidad
democrática. Junto con el Consejo, ejerce el poder legislativo o normativo de la Unión y
tiene competencia para aprobar el presupuesto. Asimismo, el Parlamento cuenta con
importantes instrumentos que le permiten realizar un amplio control político a la
Comisión. De hecho, el presidente de la Comisión será elegido por el Parlamento
inmediatamente después de celebradas las elecciones y, junto con el resto de comisarios,
se someterá a un debate de investidura ante el pleno. Además, el Parlamento es
competente para realizar preguntas y plantear debates con los comisarios y, en último
extremo, podrá plantear una moción de censura contra la Comisión obligándola a dimitir
si se logran las mayorías requeridas al efecto.
El Consejo de Ministros, por su parte, representa el elemento territorial de la
Unión al estar compuesto por los representantes de cada uno de los gobiernos de los
Estados miembros. El Consejo de Ministros actuará en distintas formaciones, habiendo
previsto la Constitución Europea que el Consejo de Asuntos Generales sea el que vele
por la coherencia de los trabajos de las diferentes formaciones, mientras que el de
Asuntos Exteriores estará presidido por el Ministro de Asuntos Exteriores (art. I-24.3).
El Consejo es, junto con el Parlamento, la institución competente para la aprobación de
normas de carácter legislativo que adoptarán la forma jurídica de leyes europeas o leyes
marco mediante un procedimiento ordinario que reproduce el clásico procedimiento de
codecisión. Aunque existen todavía materias que requieren para su aprobación la
unanimidad del Consejo, la Constitución Europea no sólo ha generalizado el uso de la
mayoría cualificada, sino que ha modificado la fórmula para definirla con el fin de
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reducir el déficit democrático que generaba la sobre-representación de los Estados
menos poblados.
El nuevo sistema de adopción de decisiones por mayoría cualificada sustituye el
voto ponderado por un sistema de doble mayoría de Estados y ciudadanos que se logrará
con el 55% de los miembros que componen el Consejo, siempre que ese 55% incluya, al
menos, a quince Estados que supongan, como mínimo, el 65% de la población de la
Unión. Para bloquear la adopción de decisiones se exige el voto de, al menos, cuatro
Estados. Sin embargo, la nueva fórmula no entrará en vigor hasta el 1 de noviembre de
2009 lo que implica que hasta entonces seguirá en vigor el sistema de adopción de
decisiones por mayoría cualificada aprobado por el Tratado de Niza.
Junto a las instituciones descritas hasta el momento encargadas de elaborar el
Derecho Comunitario Europeo, la Constitución europea regula la composición y
atribuciones del Tribunal de Justicia como institución competente para garantizar el
respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de la Constitución. Junto al
ejercicio de funciones estrictamente jurisdiccionales que, en los ordenamientos jurídicos
nacionales incumben a los Tribunales ordinarios, el citado Tribunal goza de una
jurisdicción que podríamos calificar de constitucional. En efecto, el Tribunal de Justicia
se pronuncia sobre las cuestiones prejudiciales, resuelve conflictos de competencias
entre la Unión y los Estados o las instituciones entre sí a través de los recursos de
nulidad u omisión, e incluso existe un recurso (semejante al recurso previo de
constitucionalidad de los tratados internacionales) para que el Tribunal dictamine sobre
la compatibilidad con los Tratados de las obligaciones internacionales que la
Comunidad prevea contraer. Junto a la función que ejerce el Tribunal de Justicia, la
Constitución impone a los Estados miembros la obligación de adoptar las vías de
recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos propios del
Derecho de la Unión (art. I-29.2). Esta disposición convierte a los jueces nacionales en
jueces comunitarios encargados de aplicar el Derecho de la Unión siempre que proceda,
si bien la labor de interpretación del citado Derecho y, en su caso, de validez compete
con carácter exclusivo al Tribunal de Justicia. La Constitución prevé también la
existencia de un Tribunal General (hasta el momento denominado Tribunal de Primera
Instancia) que conocerá básicamente de los recursos que planteen las personas físicas y
jurídicas para controlar la legalidad de la actividad legislativa. La Constitución ha
16
previsto la creación de Tribunales Especializados (que el Tratado de Niza denominó
Salas jurisdiccionales) encargados de atender los recursos que se planteen en materias
específicas. Es el caso del recientemente creado Tribunal de la Función Pública de la
Unión encargado de resolver el contencioso de la función pública europea, así como del
Tribunal de la Patente Comunitaria encargado de los recursos en materia de propiedad
industrial y comercial.
2. Los nuevos actos normativos
Junto a la cuestión relativa al sistema de toma de decisiones por mayoría
cualificada, una de las grandes aportaciones de la Constitución europea como norma
fundamental de la Unión ha sido afrontar el reto de ofrecer una simplificación y
clarificación del repertorio de instrumentos normativos que pueden ser utilizados por las
instituciones en el ejercicio de las competencias legislativas y de ejecución que éstas
tienen atribuidas. Así, la Constitución europea ha previsto una nueva nomenclatura para
los actos jurídicos, además de distinguir, por primera vez, entre actos vinculantes de
naturaleza legislativa o ejecutiva (artículos I-33).
La Constitución Europea afirma que son actos vinculantes de carácter legislativo
y, consecuentemente, a utilizar por el Consejo y el Parlamento europeo en el ejercicio de
su poder legislativo tanto la ley europea (equivalente al actual Reglamento comunitario)
y la ley marco (conocida hasta el momento como Directiva). La ley europea es un acto
legislativo de alcance general, es obligatorio en todos sus elementos y directamente
aplicable en los Estados. La ley europea se publica en el Diario Oficial de la Unión y
desde su entrada en vigor genera derechos y obligaciones para los ciudadanos de los
Estados. Por su parte, la ley marco europea es un acto legislativo dirigido a los Estados
miembros. Los Estados deben garantizar el resultado previsto con libertad en la
utilización de la forma y los medios. La ley marco europea no genera derechos y
obligaciones directamente exigibles por los ciudadanos. Será, en su caso, la norma que
adopte el Estado para lograr el objetivo establecido en la ley marco la que genere
derechos y obligaciones para los ciudadanos.
La Constitución europea también ha previsto un conjunto de instrumentos
normativos que no tienen carácter legislativo: es el caso del reglamento europeo y la
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decisión europea (artículo I-35). Así, el reglamento europeo es un acto no legislativo
encargado de desarrollar disposiciones de la Constitución europea o ejecutar leyes
europeas. El reglamento europeo puede ser directamente aplicable en los Estados
miembros o, en otras ocasiones, requerir su previa intervención. Por su parte, la decisión
europea es un acto no legislativo obligatorio en todos sus elementos para sus
destinatarios. Sin embargo, conviene tener cuidado a la hora de analizar estos nuevos
instrumentos porque también puede tener una doble función. Pueden ser, en primer
lugar, reglamentos delegados que dictaría la Comisión por delegación expresa de una
ley o una ley marco y cuya función es completar o modificar determinados elementos no
esenciales de la ley europea o de la ley marco delegante. Podría, en segundo lugar, ser
actos de ejecución en sentido estricto cuando la ejecución corresponda a la Unión y se
requieran condiciones uniformes de ejecución de actos obligatorios de la Unión. En este
caso, los actos de ejecución de la Unión adoptarán la forma de reglamento europeo de
ejecución o de decisión europea de ejecución. Por otro lado, fruto de la desaparición de
la estructura en pilares la Constitución prevé, no obstante, disposiciones particulares
para regularla forma específica que adoptarán las decisiones en materia de Política
Exterior y de Seguridad Común (art. I-40.3), Política Común de Defensa (art. I-41.4) y
Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (art. I-42).
VI. LA COOPERACIÓN REFORZADA: LA CONSOLIDACIÓN DEL
MÉTODO DE INTEGRACIÓN DIFERENCIADA
El Tratado de Ámsterdam incorporó por primera vez una regulación expresa de
las diferentes formas de cooperación reforzada en el marco de la UE y de la CE. El
Tratado de Niza modificó sensiblemente el régimen jurídico con el propósito de hacer
de factible el recurso a este mecanismo de integración diferenciada en el sentido de
reducir a ocho el número de Estados necesarios para poder iniciar una cooperación
reforzada y de eliminar el derecho de veto en el procedimiento de autorización de la
misma obligando de esta forma al Consejo a pronunciarse por mayoría cualificada.
Además, el Tratado de Niza previó la posibilidad de iniciar cooperaciones reforzadas en
el ámbito de la PESC, excluyendo las cuestiones relativas a la política militar y a la
defensa. Aun cuando los Estados todavía no han hecho uso del mecanismo de la
cooperación reforzada, la Constitución Europea ha aprovechado la ocasión para
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introducir una nueva sistemática del citado mecanismo a partir de ahora regulado en la
primera (arts. I-44 y III-416-423).
Así, la cooperación reforzada tendrá como finalidad impulsar los objetivos de la
Unión, proteger sus intereses y reforzar su proceso de integración (artículo I-44.1) sin
implicar la atribución de nuevas competencias a la Unión, sino el ejercicio de aquellas
que no tienen carácter exclusivo.
Por tratarse de un mecanismo de integración diferenciada, la cooperación
reforzada se constituye con un número de Estados miembros inferior (al menos, un
tercio de Estados) al número de Estados que componen la Unión. Ello determinará que
la adopción de decisiones comporte la oportuna adecuación de la composición del
Consejo de la Unión, así como una adaptación en el proceso de formación de la mayoría
cualificada o, en su caso, de la unanimidad. La Constitución precisa, igualmente, que los
actos adoptados mediante cooperación reforzada sólo vincularán a los Estados
participantes en la misma y no formarán parte del acervo que deban aceptar los Estados
candidatos a la adhesión.
Finalmente, el artículo I-44.2 de la Constitución Europea subraya el carácter
subsidiario de este nuevo método de integración al condicionar su utilización a que “el
Consejo haya llegado a la conclusión de que los objetivos perseguidos por dicha
cooperación no pueden ser alcanzados por la Unión en su conjunto”.
Aclarada la naturaleza jurídica de la cooperación reforzada, la Constitución
incorpora en su parte tercera el conjunto de normas que determinarán el propio
funcionamiento de la cooperación reforzada (arts. III-416-423). A este respecto, se
regula además del procedimiento de autorización de cooperaciones reforzadas y el que
permite la adhesión de nuevos Estados a cooperaciones reforzadas ya autorizadas (arts.
III-419 y 420), un conjunto de principios como el de no injerencia (art. III-417), el de
apertura (art. III-418), así como el principio de coherencia (art. III-423). A diferencia de
lo establecido en el Tratado de Ámsterdam y en el de Niza, la Constitución no incluye
una mención expresa al necesario respeto de las cooperaciones reforzada al acervo
comunitario. En esta ocasión se ha optado por sustituir la referencia al acervo
comunitario por una mención genérica de “respeto a la Constitución y al Derecho de la
Unión”, que se completa con otra más precisa al advertirse que las cooperaciones
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reforzadas “no perjudicarán al mercado interior ni a la cohesión económica, social y
territorial. No constituirán un obstáculo ni una discriminación para los intercambios
entre Estados miembros, ni provocarán distorsiones de competencia entre ellos” (art. III416). Finalmente, la Constitución también regula el sistema de financiación de las
cooperaciones reforzadas en idénticos términos que la regulación vigente, de tal forma
que los gastos de la cooperación reforzada serán asumidos por los Estados salvo que
decida proceder a su comunitarización el Consejo por unanimidad y previa consulta al
Parlamento (artículo III-421).
En relación con los aspectos procedimentales, es preciso subrayar el importante
esfuerzo de unificación que ha realizado la Constitución Europea. Así, a diferencia de la
regulación establecida primero por el Tratado de Ámsterdam y después por el de Niza,
la Constitución ha previsto un procedimiento general de autorización y adhesión a
cooperaciones reforzadas (arts. III-419.1 y 420.1), así como un procedimiento específico
de autorización y de adhesión para aquellas cooperaciones reforzadas que se insten en el
ámbito de la PESC (arts. III-419.2 y 420.2).
Así, las cooperaciones reforzadas que sigan el procedimiento general serán
autorizadas por el Consejo, a propuesta de la Comisión (a la que se dirigirán los Estados
interesados), mediante una decisión europea del Consejo de Ministros. La Constitución
Europea mejora la posición mantenida a este respecto por el Parlamento Europeo al
exigir que la decisión cuente con su aprobación. Asimismo, al excluir la unanimidad
como mecanismo de decisión en el Consejo se elimina definitivamente el veto que
previó en su momento el Tratado de Ámsterdam o la desafortunada regulación del
Tratado de Niza que previó la posibilidad de que cualquier Estado pudiera provocar una
paralización temporal de la toma de decisión mediante la remisión del asunto para su
discusión al Consejo Europeo sin necesidad de alegar causa alguna. Por su parte, será la
Comisión Europea la institución competente para “confirmar la participación” de un
Estado miembro en una cooperación reforzada y la que determinará, en su caso, “las
medidas transitorias necesarias para la aplicación de los actos ya adoptados en el marco
de la cooperación reforzada”. La Constitución Europea admite, como novedad, que sea
el Consejo en su formación de Jefes de Estado y Gobierno el competente para
pronunciarse sobre la conformidad de la participación de un Estado en una cooperación
reforzada. Para que ello ocurra es preciso que la Comisión no acepte la decisión por
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entender que el Estado en cuestión “no satisface las posibles condiciones de
participación” y conceda al citado Estado un plazo de tiempo, transcurrido el cual, la
Comisión estime nuevamente que el citado Estado sigue sin cumplir las condiciones de
participación.
Desafortunadamente, la Constitución Europea no ha corregido la escasa
participación del Parlamento Europeo en el proceso de adhesión de nuevos Estados ya
que se limita, como en la regulación actualmente vigente, a recibir periódicamente la
información que sobre la evolución de las cooperaciones reforzadas están obligados a
proporcionar la Comisión y, en su caso, el Ministro de Asuntos Exteriores (artículo III418).
Por lo que respecta al procedimiento especial establecido por la Constitución
Europea para las cooperaciones reforzadas que se insten en el ámbito de la PESC, será
el Consejo de Ministros el encargado de autorizar las cooperaciones reforzadas por
unanimidad. Reaparece nuevamente el derecho de veto con más fuerza que en la
regulación del Tratado de Niza dado que su ejercicio no queda sometido a la previa
alegación de ningún tipo de ‘motivo importante y explícito de política nacional’ como el
previsto en el vigente artículo 27 C del TUE mediante remisión al artículo 23 del TUE.
Antes de que el Consejo elabore la decisión europea de autorización, el Ministro de
Asuntos Exteriores y la Comisión se pronunciarán respectivamente sobre la coherencia
de la cooperación reforzada propuesta con la política exterior y de seguridad común, así
como con las demás políticas de la Unión (artículo III-419). La participación de un
Estado miembro en un proyecto de cooperación reforzada en el ámbito de la PESC será
confirmada por el Consejo, previa consulta al Ministro de Asuntos Exteriores. El
Consejo está autorizado para adoptar las medidas transitorias que estime necesarias para
la aplicación de los actos ya adoptados en el marco de la cooperación reforzada. En el
supuesto de que el Consejo considerara que no se cumplen las condiciones de
participación “indicará las disposiciones necesarias para ello y establecerá un plazo para
reconsiderar la solicitud de participación (artículo III-420.2).
Finalmente, una de las novedades más relevantes que la Constitución Europea
incorpora al régimen de las cooperaciones reforzadas es la previsión de “una pasarela”
que permitirá modificar en el ámbito de la cooperación reforzada tanto el sistema de
votación (de unanimidad a mayoría cualificada), como el procedimiento legislativo (de
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procedimiento especial a ordinario). La decisión será adoptada en ambos casos por
unanimidad del Consejo (art. III-422.1 y 2). Cuando en el ámbito de una cooperación
reforzada el Consejo deba aprobar leyes o leyes marco conforme al procedimiento
ordinario la utilización de la pasarela exigirá la previa consulta al Parlamento Europeo
(art. III-422.2 in fine). El uso de la pasarela queda excluido de aquellas disposiciones
que tengan repercusiones militares o en el ámbito de la defensa (art. III-422.3).
VII. LA CARTA DE DERECHOS FUNDAMENTALES Y LA ADHESIÓN
AL CONVENIO DE DERECHOS HUMANOS: UNA VIEJA ASPIRACIÓN
HECHA REALIDAD
En otro orden de cosas, la Constitución europea cierra también un importante
capítulo en materia de derechos fundamentales. Incorpora la Carta de derechos
fundamentes a la Constitución (arts. II 61 a 114) y la reviste de carácter jurídicamente
vinculante.
Aunque no nos detendremos en ello, sí que es oportuno indicar que la
Constitución europea no ha sabido dar una respuesta satisfactoria en relación con el
establecimiento de una vía procesal específica y distinta del recurso de anulación, que
pueda ser utilizada por los ciudadanos ante el Tribunal de Justicia en materia de
protección de los derechos fundamentales enunciados en la Carta. La única (pero
insuficiente) mejora que ha sabido incorporar la Constitución europea a este respecto ha
sido la de flexibilizar las condiciones de acceso de los particulares al Tribunal de
Justicia al no requerirles, como hasta ahora, la justificación de una afectación directa e
individual, sino que también admite la legitimación activa contra “los actos
reglamentarios que le afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución”
(art. III-365.4).
Por lo que se refiere a la protección de los derechos fundamentales, junto a la
cuestión relativa a la propia Carta de Derechos Fundamentales, también ha existido
tradicionalmente una preocupación por la cuestión relativa a la adhesión de la Unión al
Convenio Europeo de Derechos Humanos y, en consecuencia, al sistema de protección
del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Tanto es así que ni el pronunciamiento del
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas negando mediante Dictamen 2/1994
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a las entonces Comunidades Europeas competencia para adherirse al citado Convenio
Europeo, ni la elaboración de un catálogo de derechos fundamentales propio como el
que se proclamó en el Consejo Europeo de Niza puso fin a tales pretensiones. También
a este respecto, la Constitución Europea ha sabido ofrecer una respuesta previendo el
procedimiento en virtud del cual la Unión podrá hacer efectiva su adhesión al Convenio
Europeo de Derechos Humanos (art. I-9.2). La posible adhesión puede resultar un acto
verdaderamente decisivo para solventar la difícil controversia sobre el estándar de
protección o los límites de los derechos fundamentales, así como para evitar
interpretaciones divergentes sobre un mismo derecho desde el Tribunal de Luxemburgo
o de Estrasburgo. Por todo ello, si en un futuro más o menos cercano se materializa
jurídicamente la adhesión, la Unión Europeo quedaría vinculada por el sistema de
protección de los derechos humanos establecido en el Convenio de Roma. Ello
implicaría que las sentencias pronunciadas por el Tribunal de Justicia en materia de
derechos humanos podrían ser recurridas ante el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos en los mismos términos que pueden ser recurridas ante el citado Tribunal
Europeo de Derechos Humanos las sentencias pronunciadas por los Tribunales
competentes para resolver recursos por violación de derechos fundamentales en cada
uno de los ordenamientos jurídicos internos.
VIII. LA POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN DE LA
UNIÓN Y LA POLÍTICA COMÚN DE DEFENSA
Como ya hemos señalado, la desaparición de la estructura en pilares que adoptó el
Tratado de la Unión y la dificultad para incluir esta política en cualquiera de las
categorías de competencias previstas (exclusivas, compartidas, complementarias) , ha
provocado la creación de una nueva categoría competencial propia (art. I-16) con el
propósito de respetar la esencia intergubernamental que se desprende de la citada
política.
Varios son los aspectos que pueden destacarse como novedosos en relación con la
PESC. En primer lugar, la creación de la figura del Ministro de Asuntos Exteriores,
responsable de la ejecución de esta política y para cuya labor contará con el apoyo de un,
también novedoso, Servicio Europeo de Acción en el Exterior (art. III-296). En segundo
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lugar, existen otros aspectos que pueden suponer un paso más en la dirección de
apuntalar ese adjetivo “común” que no siempre ha estado presente en el desarrollo
práctico de la Política Exterior y de Seguridad de la Unión. Para ello se fija como
objetivo la identificación de los asuntos que presenten un interés general para la Unión y
la convergencia cada vez mayor de las actuaciones de los Estados (art. I-40). Con este
propósito, la Unión solicita de los Estado un apoyo activo y sin reservar a la PESC con
espíritu de lealtad y solidaridad mutua, respetando la actuación y, lo que a nuestro juicio
resulta especialmente importante, absteniéndose de toda acción que sea contraria a los
intereses de la Unión o que pueda mermar su eficacia como fuerza de cohesión en las
relaciones exteriores (arts. I-16 y III-294). De otra parte, la Constitución europea exige
de los Estados de la Unión que sean miembros del Consejo de Seguridad de Naciones
Unidas la defensa de las posiciones e intereses de la Unión. Asimismo, en el supuesto de
que la Unión hubiera definido una posición sobre un tema incluido en el orden del día
del Consejo de Seguridad, los Estados miembros de la Unión que sean miembros del
Consejo de Seguridad solicitarán la invitación del Ministro de Asuntos Exteriores de la
Unión con el propósito de que pueda presentar la posición de la Unión (III-305.2).
Finalmente, en relación con la Política Común de Defensa la Constitución
europea incorpora tres novedades principales. Se trata, en primer lugar, del
reconocimiento de una cláusula de solidaridad muta que permita a los Estados miembros
actuar conjuntamente en el supuesto de que un Estado miembro haya sido objeto de un
ataque terrorista o víctima de una catástrofe natural o de origen humano (art. I-43); en
segundo lugar, la creación de una Agencia de Defensa en el ámbito del desarrollo de las
capacidades de defensa, investigación, la adquisición y el armamento que haga posible
el cumplimiento del compromiso de los Estados de mejorar progresivamente sus
capacidades militares (arts. I-41.3 y III-311); y, en tercer lugar, la creación de una
cooperación permanente en materia militar, denominada “cooperación estructurada” (art.
I-41.6) y que va a permitir avances específicos a los Estados miembros de la Unión que
cumplan criterios más elevados de capacidades militares y que hayan suscrito
compromisos más vinculantes.
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IX. EL NECESARIO REFUERZO DE LA POSICIÓN DE LAS REGIONES:
UNA CUESTIÓN QUE REQUIERE MODIFICACIONES DE DERECHO
INTERNO
Una vez vistas algunos de los principales aspectos de la Constitución europea
parece conveniente hacer unas breves reflexiones finales a propósito de la cuestión
regional. De hecho, es bien sabido que la adhesión de los Estados a la Unión Europea
implica para los Estados compuestos la atribución de competencias que, en virtud del
reparto competencial interno que determinen sus respectivas Constituciones,
pertenecen a los entes subestatales, incluso con carácter exclusivo. Pese a ello, los
Tratados constitutivos no contenían originariamente ninguna referencia al fenómeno
regional lo que provocó que algún autor alemán denunciara con cierto ingenio la
“ceguera federal” de los Tratados. Sin embargo, las sucesivas reformas de los Tratados
que se han ido acometiendo desde el Acta Única Europea hasta el Tratado de Niza han
incluido elementos que, como la creación del Comité de las Regiones o la posibilidad
de participación en el seno del Consejo (art. 203 TCE), trataban de compensar,
siquiera parcialmente, el tradicional déficit regional de la Unión Europea.
La Constitución europea no modifica el planteamiento de la Unión como una
“Unión de Estados”. Tampoco se consideró pertinente la inclusión de una referencia
expresa a los “pueblos” a la hora de concretar la doble legitimidad de la Unión, esto es,
de los ciudadanos y los Estados (art. I-1). Ni siquiera se aceptó la inclusión de una
referencia al término federal al precisar el mismo primer precepto del texto
constitucional el modo de ejercicio de las competencias atribuidas a la Unión (“de
modo comunitario”). Sin embargo, aunque de forma tenue, la Constitución europea sí
incluye algunas novedades de relieve. De hecho, se introduce por primera vez una
referencia explícita al fenómeno regional. En concreto, se fija que la Unión respetará
la identidad nacional de los Estados “inherente a las estructuras fundamentales
políticas y regionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional
“ (art. I-5.1). También se refiere expresamente al “nivel regional” al regular el
principio de subsidiariedad (art. I-11.3). Y lo que es más importante, incluye a los
parlamentos regionales al regular de manera concreta los nuevos mecanismos de
control del principio de subsidiariedad en el protocolo número 2.
Así, al establecer la obligación de la Comisión de realizar “amplias consultas”
antes de proponer un acto legislativo, se fija que estas consultas “deberán tener en
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cuenta, cuando proceda, la dimensión regional y local de las acciones previstas” (art. 2
del protocolo). De nuevo vuelve a tener presente la “legislación regional” al precisar el
alcance de la ficha de la subsidiariedad (art. 5 del protocolo) en la que se precise las
razones que justifican la adopción de la acción pretendida conforme al principio de
subsidiariedad. Y, por último, dentro del nuevo mecanismo de control previo de la
subsidiariedad en manos de los parlamentos nacionales en el plazo de seis semanas
desde la presentación del proyecto de acto legislativo se deja en manos de esos
parlamentos nacionales “consultar, cuando proceda, a los parlamentos regionales que
posean competencias legislativas” (art. 6 del protocolo). Obviamente en el caso
español ello obligará a que los parlamentos regionales asuman con seriedad y medios
técnicos adecuados una nueva posición de control que no resulta precisamente sencilla
de concretar; e igualmente obligará a articular algún mecanismo de colaboración entre
esos parlamentos regionales y las Cortes Generales.
Por último, al regularse el nuevo control judicial ex post a través del nuevo
recurso por violación del principio de subsidiariedad se atribuye al Comité de las
Regiones legitimación activa para su interposición ante el Tribunal de Justicia. No se
les atribuye, sin embargo, esa legitimación activa a las regiones propiamente dichas.
En suma, leves avances en el tema regional que, a la postre, nada cambian el
hecho de que siguen siendo una cuestión primordialmente interna de cada Estado la
articulación de mecanismos concretos de participación regional en la Unión.
José Martín y Pérez de Nanclares
Catedrático de Derecho Internacional Público de la Universidad de La Rioja
y titular de la cátedra Jean Monnet de Derecho Comunitario Europeo.
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