Documento de la ponencia - Universidad Nacional de Colombia

Ponencia: panel “Los conflictos por el uso y apropiación del suelo en
territorios campesinos, indígenas y afrodescendientes”
Alirio Uribe Muñoz
Defensor de Derechos Humanos
Representante a la Cámara por Bogotá
Evento: Conflictos Territoriales y Acuerdos de Paz en Colombia. Los impactos en el
ordenamiento territorial como resultado de los acuerdos de negociación con la
insurgencia.
Jueves 25 de febrero de 2016, Universidad Nacional de Colombia
Preguntas orientadoras del panel
1. ¿Qué ha impedido que las figuras de ordenamiento establecidas para el
territorio rural colombiano resulten efectivas y por el contrario estén
generando múltiples disputas?
2. ¿De qué Paz territorial se habla y qué paz territorial es la que necesita
Colombia?
3. ¿Cómo subsanar las deudas históricas por el territorio y los recursos en ellos
presentes y como generar escenarios en el que puedan coexistir múltiples
miradas, pueblos y saberes?
En primer lugar se agradece la invitación a participar de este diálogo académicopolítico sobre un tema que es de relevancia nacional e histórica en Colombia.
Las tres preguntas orientadoras, son en realidad complejas, difíciles de resolver en un
tiempo tan corto. Yo creo que lo que estas preguntas en el panel pueden
desencadenar más preguntas.
Al analizar las preguntas, cuestionar la dinámica histórica del sector rural colombiano,
analizar la salida negociada del conflicto armado en Colombia, dos asuntos, que son a
su vez dos reivindicaciones del campesinado como clase social, aparecen
necesariamente: tierra y participación política.
Y noten que me refiero a clase social, ese término que a muchos economistas,
hacedores de política, inversionistas y otros agentes interesados, no les gusta, porque
es un concepto, que en su entender e interés, resulta polarizante, que engendra
violencias de todo tipo. Pues bien, entender el problema de la tierra y la participación
política tiene sentido en un horizonte de construcción de paz, si y solo si, lo
entendemos como un problema de clases sociales. ¿Qué significa eso? Bueno, entender
las dinámicas históricas, comprender y respetar las diferencias de diferentes grupos
poblacionales, y sobre todo, entender quien en es el actor opuesto.
Para nadie es un secreto que el problema del conflicto armado en Colombia tiene sus
orígenes en la distribución inequitativa de la tierra, y que ese bien tan preciado en
Colombia, representa poder, dominación social, acumulación de riqueza y
sometimiento. Entender quién es el actor opuesto en un escenario de construcción de
paz, es fundamental para continuar la reivindicación democrática que necesita este país
desde su concepción como estado nacional: la reforma agraria.
Un libro pequeño, concebido como una cartilla y redactado por el maestro Orlando
Fals Borda, y titulado “Historia de la Cuestión Agraria en Colombia”, ayuda a
comprender cuál es la clase social histórica de ese amplio espacio rural colombiano
que siempre ha solicitado, reconocimiento socioeconómico, tierra y participación
política: el campesinado.
¿Cuál es la clase social del campesinado según la reflexión histórica y sociológica que
recoge Fals Borda y otros autores? El campesinado está compuesto por los colonos,
los afrocolombianos y las comunidades indígenas. Cada uno con cosmovisiones
diferentes, siempre han estado excluidos de la participación política y del acceso real y
en condiciones dignas a la tierra. Así, estas carencias o exclusiones es lo que los une,
en el marco del conflicto armado, y los debe unir aún más en la construcción de paz.
¿Cuál es entonces la clase social que se opone al campesinado? Algunos pensarán es el
gobierno de turno, o el Estado. Y no se equivocan, solo que ese estamento solo
representa la junta directiva de una sociedad en la que grandes propietarios de la tierra
y la riqueza, banqueros, multinacionales, y otros con antecedentes históricos o
emergentes, limitan desde el ejercicio del poder, la posibilidad de la participación
activa, justa y democrática y del acceso digno a la propiedad de la tierra a las
comunidades étnicas y campesinas del país.
Así, es el 0,4% de los propietarios del 65% del área productiva en Colombia, la mayoría
con un uso ineficiente y especulativo de la propiedad, el que se opone al 96% restante
de habitantes rurales compuesto por indígenas, afrocolombianos y campesinos, que
apenas tienen acceso a aproximadamente al 3% del área productiva, y representan
cerca del 80% de las unidades básicas de producción, siendo la mayoría en esencia
microfundistas. Cifras a partir del Censo Nacional Agropecuario, fuente o referencia
de información que desconoció la categoría campesino en su medición, pero que
acudimos a ésta con fines de ilustración.
Ahora bien, esto no es un descubrimiento, ya lo comprendió de alguna manera el
movimiento social, hace mucho tiempo atrás, y lo sigue comprendiendo así, de lo
contrario no existiría una denominación como “Cumbre Agraria, étnica y popular”,
por citar un ejemplo.
Ahora, alguien podría decirme ¡mentiroso!, cómo así que los indígenas y los
afrocolombianos no tienen tierras; y a partir del análisis grueso de los datos, como lo
hiciera un exministro de agricultura exiliado en Estados Unidos, dijera: si hay alguien
terrateniente en Colombia son los indígenas y los negros, los primeros tienen cerca de
31 millones de hectáreas en resguardos y los segundos tienen más de 5 millones de
hectáreas en territorios colectivos de comunidades negras. Y si, esas son las tierras,
pero ¿y cuánta de esa tierra sirve para producir?, ¿cuánta tiene vocación agrícola y
forestal?
Pues al hacer los cálculos, por ejemplo, para comunidades indígenas, resulta que
traslapando la vocación del suelo con los resguardos existentes, de los 31,5 millones
de hectáreas, apenas 1,4% de esta área tiene vocación agrícola (454.782 hectáreas) y
otro 1% tiene vocación pecuaria (300.950 hectáreas). Es decir, poco más de 750.000
hectáreas para una población que es cercana a 1,2 millones. Y qué pasa con el área
restante, bueno traslapa con parques nacionales, son Zonas de Reserva Forestal, etc.
En el caso de la figura de propiedad colectiva campesina como las Zonas de Reserva
Campesina, las cifras hablan por sí solas. De acuerdo con la información recolectada de
entidades estatales, en Colombia solo hay 7 constituidas, abarcando cerca de 831.000
hectáreas. Hay más procesos para construir otras, pero eso no ha sido posible. Esta
área en relación con la demanda de tierra de los campesinos en Colombia, es
extremadamente pequeña.
Ahora no solo de tierra vive el campesinado, no son lombrices como me decía alguien
en una ocasión. Habría que sumar la destinación específica del presupuesto público
para comunidades étnicas y campesinas, y darse cuenta que es una cifra irrisoria.
Citemos una solamente para tener en cuenta.
En esa misma labor de recolección de información en la que estamos desde hace unos
meses, para establecer una línea base de materialización de los acuerdos, el INCODER
(hoy en liquidación) nos respondió que entre 2013 y 2014, se invirtieron en las ZRC
constituidas la cifra de $1.680 millones de pesos, es decir, poco más de 2000 pesos por
hectárea. Y ni hablar de los recursos que prometió el gobierno nacional a las
comunidades indígenas en el Plan Nacional de Desarrollo, mucho me temo que de
esos 11 billones, no alcanzará a sustentar en los 3 años que le quedan al Plan Plurianual
de Inversiones ni siquiera el 10% de esa cifra. Hace pocos días el órgano de control
fiscal alertó sobre esta situación1
Ahora, volvamos al análisis estructural. El propio presidente de la república ha
mencionado que en el campo cabemos todos. Todos. Y en ese “todos” no se refiere
solamente a la clase social del campesinado. No. A lo que se hace alusión es a las
grandes empresas mineras, petroleras, agroindustriales, comerciantes de servicios
ambientales, etc. Es decir, la clase social opuesta, consolidada o emergente, busca
ampliar sus dominios, no le sirve un indicador de gini de 0,89 sino de 0,93… o 1, pues
ya estando tan cerca, ¿por qué no hacerlo?, pensarán algunos.
Esta clase social sí tiene participación política, si tiene posibilidad de crear política. Y es
que volvamos al recurso del símil de contradicción. Mientras a las comunidades
campesinas les ha tomado cerca de 20 años tener legitimidad legal del Estado sobre
Véase: http://www.elespectador.com/noticias/nacional/hay-riesgo-de-gobierno-incumplacompromisos-poblacion-n-articulo-618032 (revisado: febrero 23 de 2016)
1
poco más de 831.000 hectáreas bajo la modalidad de Zonas de Reserva Campesina, en
contraste, solo 10 años le ha tomado al mismo Estado para otorgar títulos mineros
por más de 5 millones de hectáreas.
O para no ir tan lejos, después de varios años de intentar por medio de la Ley del Plan
de Desarrollo (Art. 64 y 65 de la Ley 1450 de 2011), de proyectos de ley de inversión
extranjera en el campo (proyecto de Ley 164 de 2012), de denunciar conflictos de
intereses que viciaban proyectos de ley (proyecto de Ley 133 de 2014); en solo un
semestre y con llamado de prioridad del presidente de la República al Congreso, se
aprobaron las denominadas ZIDRES (Zonas de Interés de Desarrollo Rural,
Económico y Social). ¿Será que seis meses también demora constituir un resguardo, un
territorio colectivo de comunidades negras o una Zona de Reserva Campesina?
Y es que las ZIDRES son una nueva etapa en la espiral de la concentración de la tierra.
Y son de alguna manera, el paso de una concepción de colonización de la frontera
agraria realizada por el campesino, ahora otorgada al empresario. Basta leer el artículo
primero de la Ley 1776 de 2016 (que crea esta figura), para entender lo que significa
esta afirmación.
Es tal la trascendencia de esta figura de ordenamiento territorial, que estamos en la
labor de demandarla ante la Corte Constitucional, pues claramente atenta contra la
posibilidad de creación y ampliación de territorios de distintas comunidades en el país.
De igual manera, es la pieza principal de oposición a la materialización de los acuerdos
de paz entre el gobierno y la guerrilla de las FARC. Detengámonos un poco en el
análisis de esto último, pues está vinculado estrechamente con las preguntas
orientadoras del panel.
En relación con el punto 1 de los acuerdos de paz, denominado reforma rural integral,
uno de los contenidos versa sobre un Fondo de Tierras. Este fondo se nutriría de seis
fuentes, sería de distribución gratuita y tendría por objetivo paliar los efectos adversos
en materia cultural, económica y social de tener campesinos sin tierra. Las fuentes, de
acuerdo con el texto son tierras provenientes de:
a.
b.
c.
d.
Extinción de dominio a favor de la Nación
Recuperación de baldíos indebidamente apropiados u ocupados
Sustracción de áreas de reserva forestal
Extinción administrativa del derecho de dominio por incumplimiento de la
función social y ecológica de la propiedad
e. Adquisición o expropiación con indemnización por motivos de interés general y
utilidad pública
f. Donación de tierras
Sobre cada uno de estos asuntos (y demás contenidos del acuerdo), oficiamos a las
entidades competentes. Es un trabajo arduo, pero es un esfuerzo que vale la pena,
pues es necesario saber cómo el Estado colombiano pretende cumplir los acuerdos.
Así, oficiamos a la SAE (Sociedad de Activos Especiales), entidad que después del
escándalo de la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes, es la encargada de
administrar los bienes inmuebles del FRISCO (Fondo para la Rehabilitación, Inversión
Social y Lucha contra el Crimen Organizado). Pues bien, esta entidad manifiesta que
cuenta con 5871 bienes inmuebles en administración. Sin embargo, no tiene claridad
sobre algunos ocupantes ilegales de estas tierras. De igual manera, no se tiene una cifra
confiable del área que estos predios representan.
Sin embargo, la SAE tiene unos predios bien definidos que ya tienen sentencia y otros
con medidas cautelares, que están siendo tercerizados en su administración, labor que
puede realizar de acuerdo con lo establecido en la Ley 1708 de 2014 y el Decreto
2136 de 2015, en lo relacionado con los depositarios. Y quiénes son esos depositarios,
¿a quiénes ha delegado la administración de estos bienes la SAE? Bueno, en revisión de
la información enviada por la entidad sobresalen, ingenios azucareros, entidades
públicas, lonjas, fuerzas militares y policiales, particulares y en solo dos casos la
Asociación Nacional de Usuarios Campesinos.
Una propuesta que nosotros vamos a lanzar para materializar este acuerdo 1, es que a
la par que se defina una ruta precisa para adelantar en tiempo perentorio las tierras de
extinción de dominio, se reforme la normatividad relacionada, y que los depositarios
de estos bienes con expectativas ciertas de titulación colectiva, se haga en cabeza de
las comunidades indígenas, negras y campesinas. ¿Qué más idoneidad en la
administración de la tierra en Colombia que la de las organizaciones que saben
trabajarla y que tienen relaciones de sustentabilidad histórica? Ahora bien, vale decir
que esto ya tiene un desarrollo de conveniencia previo, y es que la propia SAE ha
transferido para procesos de reforma agraria y restitución, tierras del FRISCO al
INCODER y la Unidad de Restitución. La novedad de esta propuesta es la
transferencia, administración y posterior titulación directamente a las organizaciones.
Ahora bien, esta fuente del Fondo de Tierras no sería suficiente.
La siguiente fuente del Fondo de Tierras son los denominados baldíos recuperados.
¿Cuáles son tierras baldías?, ¿cuántos predios hay?, ¿dónde están ubicados? No lo sé,
no lo sabe nadie en este país. No lo sabe el Estado colombiano que es quien debería
ser el amo y señor de estas tierras a nivel jurídico. Es tal el “despelote”, que la Corte
Constitucional ordenó realizar un inventario de baldíos mediante orden judicial
(Sentencia T-488 de 2014), para que no se siga privatizando la propiedad pública
mediante declaraciones de pertenencia, y por supuesto para que se tenga claridad
sobre los bienes a recuperar. A esta orden apenas comienza a darle forma el Estado
colombiano, y falta ver cómo se asume este compromiso con la trasformación de la
institucionalidad rural que realizó el gobierno nacional a partir de las facultades
extraordinarias que le otorgó la Ley 1753 de 2015.
Ahora bien, en la respuesta a una petición elevada el INCODER, la entidad respondió
que para el periodo 2010 y anteriores a 2015, se recuperaron 224 predios
correspondientes a 23.589 hectáreas. Así mismo, relata que el total de predios baldíos
en proceso de recuperación, en la actualidad asciende a 138 predios, que
corresponden con un área de 531.059 hectáreas.
Esta extensión es considerable, sin duda. Sin embargo, el 52% de esta área está
representado en el predio denominado "Baldío" (277.358 hectáreas), el cual ha
merecido controversias por estigmatización a la población campesina ocupante de
estos predios a los cuales se les ha tildado de testaferros de las FARC, y quienes al
contrario sustentan ocupación y trabajo por períodos superiores a los 40 años. En esta
polémica aún el Estado colombiano no resuelve, y se han revelado en la prensa
controversias entre el superintendente de notariado y registro, el asesor del punto 1,
Alejandro Reyes, y el propio INCODER2, esto entre otras, porque una proporción de
este predio denominado “baldío”, es de hecho parte de una Zona de Reserva
Campesina ya declarada.
A esta fuente del fondo de tierras, el INCODER relaciona los hallazgos de la
Superintendencia de Notariado y Registro, entidad que tiene un estimado de 24.000
predios que han sido entregados en procesos de pertenencia por jueces, propiedad
que es ilegal a la luz del marco jurídico actual, dado que la adjudicación de tierras de la
nación a particulares, corresponde únicamente al INCODER o al entidad que haga sus
veces.
Las preguntas que surgen son: ¿y quiénes ocupan estos 24.000 predios? ¿Serán
terratenientes que hacen uso ineficiente de la tierra o al contrario serán en su mayoría
colonos que acudieron a la figura del juez para acceder a la propiedad? ¿Será que entre
los 24.000 estarán los ingenios Riopaila y Manuelita, las multinacionales Mónica Semillas
y Cargill, o el banquero Luis Carlos Sarmiento? ¿Y será que si el Estado los recupera es
para el fondo de tierras para la paz o para constituir ZIDRES?
Otra de las fuentes para el fondo de tierras es la sustracción de áreas de reserva
forestal. También oficiamos, indagando sobre esta fuente. De acuerdo con un estudio
del INCODER, los bienes inmuebles de sustracción de áreas de reserva: de 2013 a la
fecha por parte del Ministerio de Ambiente asciende a 33.713,59 hectáreas de ZRF.
Por su parte, las solicitudes del INCODER en los últimos años para efectuar
sustracciones son del orden de 368.766 hectáreas.
De igual manera, en fase final de estudio del Ministerio de Ambiente, se totalizan
1.463.681 hectáreas, 400.000 de estas tierras están en jurisdicción del departamento
del Guaviare.
Ahora bien, nuevamente, al igual que en el caso de la recuperación de baldíos, ¿cuánta
de esta tierra se pretende para facilitar el acceso a la propiedad de los trabajadores
agrarios como lo define la constitución, entendiendo por trabajadores agrarios a las
2
Véase: http://www.elespectador.com/noticias/nacional/tierras-arrebatadas-farc-meta-son-falsarecuperacion-si-articulo-574748 (revisado: 23 de febrero de 2016)
comunidades campesinas? No se sabe. Es un riesgo muy alto que por la definición
amplia y características jurídicas que define la Ley 1776 de 2016, hasta las áreas
sustraídas de Zonas de Reserva Forestal se puedan convertir en ZIDRES.
Así mismo, la reflexión al final es la misma al analizar estas tres fuentes juntas: no es
tierra suficiente para dar acceso real y digno a las comunidades rurales del país.
¿Dónde está el grueso de las áreas que podrían nutrir este fondo de tierras?,
claramente en la fuente denominada “Extinción administrativa del derecho de dominio
por incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad”.
Cuando tenemos que de acuerdo al Censo Agropecuario 2015, en Colombia se
destinan 42,3 millones de hectáreas para uso agropecuario, de las cuales el 80 %
corresponden a pastos, y el 20 % restante (8,4 millones de hectáreas) a cultivos
agrícolas. Y ese 80 % dedicado a pastos, sirve para mantener ganado en forma
extensiva, lo cual hace que en Colombia las vacas tengan más hectáreas para pastar de
lo que tiene un campesino para cultivar. Ahí claramente hay un incumplimiento de la
función social de la propiedad. De esas tierras en pastos, por lo menos (y atinando a lo
bajo), podrían redistribuirse al menos 10 millones de hectáreas para comunidades
étnicas y campesinas, sujetos de derechos que alimentan a la población colombiana con
microfundios, ¿cómo sería si tuvieran tierra suficiente?
De igual manera, se podría apostar a la adquisición o expropiación con indemnización
por motivos de interés general y utilidad pública. En efecto, ¿qué más relevancia de
utilidad pública e interés general que la alimentación y la construcción de la paz en
Colombia?
Ahora bien, sobre estas anteriores fuentes (incluida la donación de tierras, que se
supone provendría de entidades públicas que aún tienen escasos predios), el gobierno
nacional, a través del ministerio de agricultura y el INCODER, manifestaron que no
tiene conocimiento de estas tierras.
¿Cuál es la apuesta de Colombia en todos estos asuntos vinculados con la paz, y en
particular con el sector rural? Que hay una realidad, que el conflicto social no va a
desaparecer, pero que la forma de darle salida a estos conflictos es el diálogo
democrático, que los actores sociales históricos del campo colombiano, como clase
social, en el marco de la construcción de paz vayan de la mano, reconozcan la
naturaleza y coincidencia de sus luchas y reivindicaciones, que reconozcan al opositor y
que el ideal de una reforma rural integral fundada en la profundización de la
democracia, continúe. Que la organización como clase conduzca a caminos de mayor
representación política a nivel territorial y nacional, y que de la mano con ésta, se
fortalezca la economía propia, el respeto a la diferencia, la garantía de derechos y en sí
el ideal de bienestar para una sociedad que en ese espacio amplio de lo que es
Colombia, no conoce el significado de ese término.