medio rural y ordenación del territorio en castilla y león

MEDIO RURAL Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
EN CASTILLA Y LEÓN
Evolución y principios para una política de ordenación
territorial en las áreas rurales de Castilla y León
Ignacio Molina de la Torre
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
2
MEDIO RURAL Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
EN CASTILLA Y LEÓN
1. Caracterización del medio rural de Castilla y León ................................................. 3 1.1. La población de las áreas rurales de Castilla y León: volumen y evolución
reciente .................................................................................................................. 3 1.2. La crisis socioeconómica y la desestructuración funcional del espacio rural de la
región ................................................................................................................... 15 1.3. La comarcalización de Castilla y León como asignatura pendiente: necesidad y
dificultades ........................................................................................................... 23 2. La ordenación del territorio en relación con las áreas rurales de Castilla y León . 35 2.1. La Ley 10/1998 y sus criterios para las áreas rurales .......................................... 35 2.2. El Documento de Iniciación de las Directrices de Ordenación del Territorio
(2000): una propuesta de modelo territorial ......................................................... 47 2.3. Los criterios para las áreas rurales aprobados en las Directrices Esenciales del
Territorio de Castilla y León ................................................................................. 59 2.4. Los instrumentos de ordenación del territorio aprobados y su impacto en las
áreas rurales de Castilla y León .......................................................................... 72 2.5. Las posibilidades abiertas por la Ley 45/2007 y los escasos resultados obtenidos
........................................................................................................................... 104 2.6. Una nueva iniciativa para la ordenación del territorio en Castilla y León: los
Distritos de Interés Comunitario ........................................................................ 117 3. Principios para la ordenación del territorio en el medio rural de Castilla y León. 128 3.1. La estructuración administrativa del medio rural ................................................ 129 3.2. Áreas de crecimiento y espacios de convergencia en las áreas rurales............ 136 3.3. Bases para la cualificación de los espacios rurales de Castilla y León ............. 143 Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
3
1. CARACTERIZACIÓN DEL MEDIO RURAL DE CASTILLA Y LEÓN
1.1. La población de las áreas rurales de Castilla y León: volumen y evolución reciente
Cualquier análisis o estudio que se refiera a la ordenación del territorio, y, particularmente, si se centra en sus áreas rurales, debe tener en cuenta a la población,
por ser, al mismo tiempo, la protagonista y la receptora de toda acción de desarrollo.
Y, más aún, en el caso de Castilla y León, donde la variable demográfica es la clave
para entender una parte esencial de las políticas que se han llevado a cabo en el
medio rural en las últimas décadas, y, fenómenos como la despoblación, el envejecimiento o la llegada de población inmigrante han marcado, de una u otra forma, la
agenda política en los niveles autonómico y local.
Así, aunque el objetivo de este trabajo no es, stricto sensu, el estudio demográfico de la población rural de Castilla y León, más aún cuando algunos estudios recientes han profundizado en estos aspectos1, debemos dar unas pinceladas básicas
que permitan encuadrar las posibles líneas de trabajo para una ordenación del territorio eficiente, sostenible y solidaria para el ámbito rural de la región.
Y es que, en realidad, intentar definir la dinámica de la población es Castilla y
León a partir de indicadores generales puede ocultar la gran variedad de situaciones
que se dan en una región tan extensa y diversa, y donde un valor promedio no es
sino la suma de valores opuestos entre la dinámica de las áreas urbanas y las áreas
rurales. Es más, incluso el análisis de los espacios rurales de Castilla y León también encubre una notable diversidad de situaciones, positivas y negativas, que deben ser tenidas en cuenta para no caer en visiones generalistas escasamente útiles
para cualquier política territorial.
1
Aunque al final del trabajo se presente una bibliografía completa, debemos hacer una mención expresa a algunas obras recientes que analizan detalladamente la población en Castilla y León:
VV.AA. (2012): Población y poblamiento en Castilla y León. Documento Técnico para el Informe a Iniciativa Propia sobre Población y poblamiento en Castilla y León, 942 p.
MOLINA DE LA TORRE, I. (2011): La población de las provincias de Castilla y León en el siglo XXI, Fundación
Perspectivas de Castilla y León.
DEL BARRIO ALISTE, J. M. (2009): La población de Castilla y León en los inicios del siglo XXI, Fundación Perspectivas de Castilla y León, 200 p.
Fuente: Elaboración propia, a partir de la clasificación funcional del Consejo Económico y Social de Castilla y León (2012)
Figura 1: Tipos de municipios en Castilla y León según función en el territorio (2012)
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
4
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
5
Finalmente, aunque el número de habitantes es un criterio básico para categorizar las áreas rurales de Castilla y León, por oposición a los ámbitos urbanos, no es,
sin embargo, suficiente, en la medida en que habrá que tener en cuenta otras consideraciones, como su funcionalidad, su proximidad a las ciudades, etc. En este sentido, a lo largo de este trabajo se usa un umbral base para diferenciar los espacios
rurales, agrupando a aquellos municipios con una población inferior a los 2.000 habitantes. No obstante, se ha utilizado una clasificación de los municipios de Castilla y
León en 6 tipos, en función, no sólo del número de habitantes, sino también de su
ubicación y de su funcionalidad en el territorio, tal y como se refleja en la figura 1.
Así, se han distinguido las capitales provinciales y el resto de las áreas urbanas de
la región, entendiendo por tales, los municipios mayores de 20.000 habitantes no
situados en áreas metropolitanas. Por otro, también se han distinguido los municipios periurbanos, según la catalogación oficial, así como las áreas de influencia urbana. De esta forma, la dinámica rural se centra, fundamentalmente, en dos tipos de
municipios: los centros comarcales, entendiendo por tales aquellos núcleos menores
de entre 2.000 y 20.000 habitantes situados fuera del ámbito de influencia directa de
las ciudades, así como los núcleos menores de 2.000 habitantes pero que, desde un
punto de vista de su funcionalidad en el territorio, acumulan actividades (comercio,
servicios públicos, equipamientos sociales...), que los asemejan al resto de las cabeceras comarcales; y el resto de los municipios rurales, con población inferior a los
2.000 habitantes, que no se sitúan en áreas próximas a las ciudades ni tienen una
funcionalidad evidente como centros de servicios.
Teniendo en cuenta todas estas premisas, los datos demográficos recogidos
en los últimos años en Castilla y León ponen de manifiesto que el crecimiento de la
población a lo largo del siglo XXI, aun siendo un fenómeno muy destacado, no ha
afectado por igual a las áreas urbanas y rurales. Entre 2000 y 2011, Castilla y León
aumenta su población de 2.479.118 a 2.558.463 habitantes, es decir, se incrementa
en 79.345 personas, un 3,2% más, en estos once años.
Sin embargo, como se aprecia en la figura 2, si nos centramos en los municipios menores de 2.000 habitantes (que son el 94% de los 2.248 municipios existentes en Castilla y León), la evolución de la población es opuesta, ya que, entre 2000 y
2011, los 2.113 municipios pasaron de 729.601 a 667.389 habitantes. Estas 62.212
personas menos supone la pérdida de un 8,5% de su población, en un contexto
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
6
temporal en el que se registra el mayor crecimiento demográfico en un década en la
historia de España, y en la que se produce un llegada continua de población inmigrante a la mayor parte de los municipios de Castilla y León, incluso en los de menores dimensiones.
Figura 2: Evolución de la población en Castilla y León (2000-2011)
105
100
95
90
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Castilla y León
2006
2007
2008
2009
2010
2011
< 2.000 habitantes
Fuente: INE, Padrón Municipal de Habitantes 2000-2011
Figura 3: Evolución de los municipios menores de 2.000 habitantes por tipo
160
150
140
2000 = 100
130
120
110
100
90
Año
80
2000
2001
< 2.000 habitantes
2002
2003
2004
Núcleos Rurales
Fuente: INE, Padrón Municipal de Habitantes 2000-2011
2005
2006
Centros <2.000
2007
2008
Periurbanos
2009
2010
2011
Áreas de influencia urbana
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
7
Si la figura 2 pone de manifiesto la evolución demográfica negativa de los municipios de menores dimensiones de la región, la figura 3 demuestra que esta situación es aún peor si diferenciamos funcionalmente estos pequeños núcleos.
Separando los municipios próximos a las áreas urbanas (periurbanos o en la
zona de influencia de las ciudades) de los estrictamente rurales, comprobamos que,
mientras los primeros han crecido a un ritmo muy superior a la media de Castilla y
León, los segundos, que son la mayoría, pierden casi el 15% de su población en
apenas 11 años. De hecho, como se observa en la figura, incluso los centros comarcales con población inferior a 2.000 habitantes pierden habitantes, aunque a un ritmo
menos intenso.
Por tanto, aunque el criterio demográfico es uno de los más importantes a la
hora de definir las áreas rurales de Castilla y León, conviene matizarlo en función de
la posición de los municipios en el territorio y de su papel en la dinámica funcional de
la región. Así, si dividimos la población en los 6 tipos de municipios antes señalados,
pueden distinguirse tres tendencias demográficas claramente distintas, como muestra la figura 4.
Figura 4: Evolución relativa de la población de Castilla y León
por tipo de municipios (2000-2011)
170
160
150
2000 = 100
140
130
120
110
100
90
80
2000
Capitales
2001
2002
Otras ciudades
(>20.000)
2003
2004
Periurbanos
Fuente: INE, Padrón Municipal de Habitantes 2000-2011
2005
Áreas de
Año
Influencia
urbana
2006
2007
2008
Centros comarcales
2009
2010
Otros municipios
rurales
2011
TOTAL
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
8
Por un lado, encontramos los municipios periurbanos y situados en el área de
influencia urbana, en los que se concentra la mayor parte del crecimiento demográfico de la región, pues en este periodo los 156 municipios catalogados incrementan su
población en más de un 60%. Por otro, las ciudades y los centros comarcales muestran también una tendencia positiva, pero con tasas de crecimiento mucho más reducidas. De hecho, únicamente puede destacarse el crecimiento de las ciudades no
capitales de provincia, que crecen casi un 10% entre 2000 y 2011, mientras las capitales o las cabeceras apenas aumentan su población en un 2%.
Y, finalmente, el resto de los municipios, con menos de 2.000 habitantes, pierde más del 14% de su población, y, lo que también es significativo, con una tendencia de reducción continua, a pesar de la llegada de población inmigrante también a
la mayoría de estos municipios. Esta evolución ha supuesto una pérdida aún mayor
de peso de los municipios rurales en la población regional, teniendo en cuenta que
este porcentaje ya era escaso a inicios del siglo XXI.
Figura 5: Distribución de los municipios, la superficie y la población de
Castilla y León por tipos (2000-2011)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Capitales
Otras ciudades
(>20.000)
Periurbanos
Áreas de
Influencia
urbana
Centros comarcales
Otros municipios
rurales
Fuente: INE, Padrón Municipal de Habitantes 2000-2011
La comparación de las columnas de municipios, superficie y población de la figura 5 son un resumen de la necesidad y los problemas de la ordenación del territorio en el medio rural de Castilla y León. Si los núcleos rurales y sus cabeceras repre-
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
9
sentan casi el 93% de los municipios y de la superficie regional, su población se
queda en el 38% en 2011. Y, lo que es más llamativo, este porcentaje se ha reducido en más de un 5% a lo largo de la primera década del siglo, y no por el crecimiento de las ciudades sino de sus entornos periurbanos. De hecho, los municipios mayores de 20.000 habitantes prácticamente han mantenido su población, y, en algunos casos, incluso la han reducido, por su trasvase hacia sus áreas metropolitanas.
Por tanto, y de cara a establecer los principios de la ordenación del territorio para las
áreas rurales de la comunidad, debe diferenciarse claramente entre estas y los
ámbitos próximos a las ciudades, por más que el tamaño de los municipios pueda
inducir a pensar que estamos en una realidad semejante.
Figura 6: Pirámide de población de Castilla y León (2011)
100 y más
95-99
90-94
85-89
80-84
75-79
70-74
65-69
Grupos de edad
60-64
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
5-9
0-4
6
5
4
3
2
1
Hombres
1
Mujeres
2
3
4
5
6
% población total
Fuente: INE, Padrón Municipal de Habitantes 2011
En cualquier caso, en el análisis de la población de las áreas rurales de la región destaca no sólo su reducido número, sino también una estructura demográfica
caracterizada por el envejecimiento y la masculinización. La figura 6 muestra la
pirámide demográfica de Castilla y León en 2011, y, como se observa, existe un claro dominio de la población anciana respecto a la población joven. De hecho, el índice de envejecimiento en Castilla y León se sitúa en 2011 en 1,9, es decir, en la re-
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
10
gión ya hay casi 2 mayores de 65 años por cada menor de 15. Esta cifra es un valor
muy elevado, que se explica tanto por el incremento de la esperanza de vida de la
población como, sobre todo, por la reducción de los nacimientos en las últimas
décadas, fenómeno que no parece ser compensado por la llegada de inmigrantes en
edad fértil y el consecuente aumento de la fecundidad en este conjunto demográfico.
Figura 7: Pirámide de población de los municipios rurales de Castilla y León
(2011)
100 y más
95-99
90-94
85-89
80-84
75-79
70-74
65-69
Grupos de edad
60-64
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
5-9
0-4
6
5
4
3
2
1
1
Hombres
Mujeres
2
3
4
5
6
% población total
Fuente: INE, Padrón Municipal de Habitantes 2011
Pues bien, la comparación de la pirámide regional con la de los municipios rurales menores de 2.000 habitantes no deja lugar a dudas sobre el problema que el
envejecimiento puede suponer para el futuro del medio rural de Castilla y León. De
hecho, no son pocos los análisis que no hablan ya del problema del envejecimiento
como de la tendencia al despoblamiento total de numerosos núcleos de la región por
extinción demográfica. Así, el índice de envejecimiento para los municipios rurales
menores de 2.000 habitantes es de 5,2; es decir, por cada menor de 16 años hay
más de 5 mayores de 65 años. Evidentemente, esta situación puede calificarse como de insostenible a medio y largo plazo, desde un punto de vista económico, social, cultural y, en lo que nos atañe, territorial. Y si relacionamos la población infantil
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
11
y anciana con la potencialmente activa, en los núcleos rurales de la región, la tasa
de dependencia es 2011 es de 0,72; es decir, por cada 100 potenciales activos, ya
hay 72 personas dependientes por edad (la tasa de dependencia en Castilla y León
es de 0,5, una cifra también muy elevada, aunque inferior a la de las áreas rurales).
El análisis de la pirámide de población de los municipios rurales menores de
2.000 habitantes, representada en la figura 7, muestra una figura invertida, lo que se
explica por el envejecimiento acentuado y por la exigüidad de los menores de edad,
en una tendencia que se ha acelerado en las últimas décadas. Y, además, también
es sencillo apreciar otro de los rasgos demográficos más característicos de la población rurales de Castilla y León, y es la tendencia a la masculinización. La diferencia
de población entre sexos, aunque apenas se aprecia en los datos generales por la
mayor esperanza de vida de las mujeres, es muy evidente en las edades intermedias. La causa y las consecuencias de este proceso han sido frecuentemente estudiadas, dando lugar a un círculo vicioso que incrementa los problemas demográficos. La falta de oportunidades laborales para las mujeres -más significativa cuanto
mayor es la formación académica- provoca la emigración de la población femenina
en edad fértil, lo que reduce aún más el número de nacimientos en estos núcleos;
esto propicia el retroceso en los servicios disponibles para las familias (en sanidad
infantil y educación), y fomenta la salida de población en edad activa, y, por tanto, se
acelera aún más el proceso de envejecimiento de las áreas rurales de Castilla y
León.
La figura 8 permite una última apreciación acerca de la estructura por sexo y
edad de los municipios rurales, y es que las tendencias al envejecimiento y a la
masculinización se agudizan a medida que se reduce el tamaño de los municipios.
Así, puede comprobarse cómo la forma de la pirámide se invierte y masculiniza en
los umbrales demográficos menores. Y aunque el límite municipal de 100 habitantes
pudiera parecer muy reducido, hay que recordar que son 559 los municipios que se
sitúan por debajo de él, es decir, casi uno de cada cuatro.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
12
Figura 8: Pirámides de población de los municipios menores de
1.000, 500 y 100 habitantes en Castilla y León (2011)
100 y más
95-99
90-94
85-89
80-84
75-79
70-74
65-69
60-64
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
5-9
0-4
6
5
4
3
2
1
1
2
3
4
5
6
6
5
4
3
2
1
1
2
3
4
5
6
6
5
4
3
2
1
2
3
4
5
6
% población total
100 y más
95-99
90-94
85-89
80-84
75-79
70-74
65-69
60-64
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
5-9
0-4
% población total
100 y más
95-99
90-94
85-89
80-84
75-79
70-74
65-69
60-64
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
5-9
0-4
1
Hombres
Mujeres
% población total
Fuente: INE, Padrón Municipal de Habitantes 2011
Para remarcar aún más las diferencias entre áreas rurales tradicionales y espacios urbanos, pueden evaluarse las características de las pirámides antes expues-
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
13
tas con la que se representa en la figura 9, que corresponde con los municipios periurbanos o bajo la influencia urbana. En este caso, se aprecia una pirámide mucho
más rejuvenecida, donde destacan tanto la población menor de 15 años, como la
población adulta entre 30 y 50 años, y tanto en hombres como en mujeres.
Figura 9: Pirámide de los municipios periurbanos y bajo la influencia urbana
(2011)
100 y más
95-99
90-94
85-89
80-84
75-79
70-74
Grupos de edad
65-69
60-64
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
5-9
0-4
6
5
4
3
2
1
Hombres
1
Mujeres
2
3
4
5
6
% población total
Fuente: INE, Padrón Municipal de Habitantes 2011
Esta figura refleja la tendencia reciente de las familias jóvenes a asentarse en
los municipios próximos a las ciudades de la región, en busca de viviendas más
asequibles o de mayores dimensiones. Esta dinámica ha propiciado que en estos
municipios el índice de envejecimiento sea únicamente de 0,7, y que la tasa de dependencia, aunque haya una mayor población infantil sea de 0,4. Por tanto, es en
estos municipios donde se ha registrado la dinámica demográfica más positiva, por
encima incluso de los núcleos urbanos, que expulsan -o al menos no son capaces
de atraer- a las familias jóvenes y la población infantil relacionada, y que ven incrementar de forma paulatina sus índices de envejecimiento.
Finalmente, en esta introducción a las características demográficas de los municipios rurales hay que señalar que las tendencias dominantes no se han visto alte-
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
14
radas por la llegada de un importante contingente de población inmigrante extranjera. Así, como se aprecia en la figura 10, no existen diferencias significativas en cuanto al porcentaje de población extranjera respecto al total de habitantes en los diferentes ámbitos, puesto que si en los municipios rurales más pequeños la población extranjera supone un 4%, y es el tipo de municipio con menor porcentaje, apenas llegan al 9% en los centros comarcales, que se han convertido en el tipo de municipios
que mayor porcentaje de población inmigrante acoge. Lógicamente, si los datos se
analizan a escala local, las diferencias entre unos municipios y otros pueden ser mucho mayores.
Figura: 10: Porcentaje de población extranjera por tipo de municipio (2011)
Capitales
Otras ciudades (>20.000)
Periurbanos
Áreas de Influencia urbana
Centros comarcales
Otros municipios rurales
Total CyL
0%
20%
40%
Españoles
60%
80%
100%
Extranjeros
Fuente: INE, Padrón Municipal de Habitantes 2011
En cualquier caso, la llegada de población inmigrante ha sido uno de los fenómenos demográficos más relevantes de la última década pues este contingente ha
pasado, en el conjunto de Castilla y León, de 18.381 en el año 2000 a 172.816 en
2011. Es decir, mientras la población regional apenas crece un 3%, la población extranjera multiplica su número por 10, contrarrestando los fenómenos de crecimiento
vegetativo negativo y de salida de población con nacionalidad española hacia otras
regiones. Pues bien, en el caso de los municipios rurales de la región, es evidente
que la pérdida de población ha sido muy superior a la llegada de inmigrantes, aun
cuando, desde un punto de vista de su evolución relativa, el ritmo de incremento de
la población con nacionalidad extranjera en relación con el total de población ha sido
aún mayor que en el contexto de Castilla y León. O, dicho de otra manera, si no lle-
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
15
ga a ser por la llegada de población extranjera a las áreas rurales de Castilla y León,
los procesos de despoblación y envejecimiento hubieran sido aún más graves, y la
situación demográfica de las comarcas rurales sería aún más crítica.
En definitiva, el breve análisis realizado pone de manifiesto que existen graves
problemas demográficos, que afectan fundamentalmente al medio rural de Castilla y
León, donde, incluso en un contexto general de crecimiento de la población, ha visto
como su importancia ha seguido reduciéndose. De esta forma, y en relación con esta caracterización básica del medio rural de la región, cualquier política de ordenación del territorio que se lleve a cabo debe tener a la población como uno de sus objetivos fundamentales. Más aún, cuando, como analizaremos a continuación, existen
además problemas relacionados con la estructura del poblamiento en el medio rural
de Castilla y León.
1.2. La crisis socioeconómica y la desestructuración funcional del espacio rural de la región
Por contraposición a la prevalencia de las ciudades como los núcleos en los
que se concentra la mayor parte de la población y las actividades económicas de la
región, es evidente el escaso, y cada vez menor, peso de las áreas rurales en la
dinámica territorial de la región. Frente a la progresión de la población de las ciudades, que quintuplicaron su población en el siglo XX, los municipios rurales de menores dimensiones crecen en número, pero pierden población tanto en relación con el
conjunto regional como en valores absolutos. El 99,3% de los municipios cuentan
con menos de 20.000 habitantes, y agrupan el 49% de la población total, si bien
existe una clara diferencia entre un amplio conjunto de municipios menores de 2.000
habitantes (más de 2.100 municipios, el 94,6% del total) que concentran el 26,8% de
la población, y los poco más de 100 de núcleos entre 2.000 y 20.000 habitantes (5%
del total), que agrupan en torno al 22% de la población.
Una de las razones de la crisis de los espacios rurales viene dada precisamente por la pérdida de importancia de los municipios de este umbral intermedio, al reducirse en número y en importancia demográfica. Si en 1900 había 170 municipios
dentro de este rango que albergaban algo más de una cuarta parte de la población
regional, en 1960 este conjunto de municipios se había consolidado tanto en número
como en población (con un crecimiento cercano al 28% a lo largo del periodo).
Fuente: Elaboración propia, a partir de INE: Censos de Población y Vivienda 1900, 1960 y 1981, y Padrón Municipal de Habitantes 2011
Figura 11: Evolución de la población de los municipios de Castilla y León entre 1900 y 2011
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
16
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
17
Sin embargo, la crisis del medio rural, ligada al proceso emigratorio, va a suponer la quiebra del modelo demográfico de las áreas rurales, y va a afectar tanto a los
municipios más pequeños como a los de mayores dimensiones, puesto que muchos
de ellos, que actuaban como cabeceras comarcales, pierden su función a medida
que se reduce la demanda a la que daban servicio. El mapa presentado (figura 11)
es muy elocuente respecto a la evolución demográfica de los municipios de Castilla
y León. Si entre 1900 y 1960 aún encontramos comarcas rurales con una dinámica
demográfica progresiva –Páramo Leonés, Bierzo, Tierra de Pinares vallisoletana y
segoviana, campiñas meridionales de la Cuenca del Duero, Tierra Pinariega de Soria, norte de Palencia, sector suroccidental salmantino, etc.–, en el periodo 19601981, de despegue económico a nivel nacional y regional, prácticamente todos los
municipios rurales de la región van a sufrir un retroceso demográfico del que únicamente escapan un número muy reducido de cabeceras comarcales que, con una
mayor dimensión demográfica y un dinamismo socioeconómico más destacado, son
capaces de mantener una dinámica ligeramente positiva; es el caso, por citar algunos ejemplos, de municipios como Medina del Campo, Ciudad Rodrigo, Béjar, Benavente, Astorga, Almazán, Íscar, Arévalo, Briviesca o Guardo. Sin embargo, los municipios entre 2.000 y 5.000 habitantes se desploman demográficamente, en un proceso que ha continuado hasta la actualidad, reduciéndose este contingente entre 1960
y la actualidad casi a la mitad tanto en número como en importancia demográfica.
Todo este proceso ha dado como resultado que la mayor parte de los núcleos
de la región tengan una población inferior a los 2.000 habitantes, pero lo más relevante es que se han incrementado los municipios que cuentan con una población
inferior a los 500 habitantes, en tanto que disminuyen considerablemente los que
superan esta cifra. Esto explica que las densidades de población, siendo muy bajas
tradicionalmente en el campo castellano-leonés, se hayan reducido aún más a partir
de los años sesenta (figura 12). La serie de mapas representados plasma de forma
nítida la progresiva pérdida de población sufrida por la mayor parte de núcleos de la
región a partir de 1960, hasta el punto de que actualmente más del 84% de los municipios tienen una densidad inferior a 20 hab/Km2.
Fuente: Elaboración propia, a partir de INE: Censos de Población y Vivienda 1900, 1960 y 1981, y Padrón Municipal de Habitantes 2011
Figura 12: Densidad de población de los municipios de Castilla y León entre 1900 y 2011
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
18
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
19
Son escasas las áreas rurales que presentan valores más elevados, y corresponden prioritariamente a los entornos periurbanos de las ciudades de la región, a
alguna zona con un dinamismo algo mayor como la Tierra de Pinares vallisoletana y
segoviana o las riberas leonesas, o a otros sectores localizados en el área de influencia de áreas metropolitanas, como la madrileña en el Sistema Central segoviano y abulense.
Con esta situación, no se detecta un cambio de tendencia y una recuperación
de la población rural, aun cuando algunos indicadores pudieran interpretarse en este
sentido. Aunque García Sanz (1998, 26) indica la existencia de tres signos inequívocos de la recuperación de la población rural (el descenso de población es inferior al
crecimiento vegetativo negativo, se ha producido una inversión en cuanto al número
de entradas y salidas demográficas del medio rural, y existe una mayor necesidad
en la población de pasar algún tiempo en estos espacios), la evolución de la población a partir de 1981 demuestra que la recuperación del medio rural únicamente se
ha producido en el entorno de las ciudades, a partir de la salida de la población desde los municipios centrales hacia núcleos con una vivienda más barata o de mayor
calidad funcional y ambiental, y en otros municipios aislados, fundamentalmente los
de mayores dimensiones de los espacios rurales. La escasa cuantía demográfica de
buena parte de los municipios rurales, el elevado grado de envejecimiento y, a partir
de 2000, la llegada de población inmigrante extranjera han provocado la eliminación
generalizada del proceso emigratorio, pero en buena parte de los casos no puede
hablarse tanto de un resurgimiento del medio rural como de un agotamiento demográfico casi completo. Las pirámides de población de los municipios más pequeños reflejan el intenso proceso de vaciamiento demográfico de los grupos de edad
adultos –sobre todo en la población femenina y entre los 50 y 70 años–, la escasez
de nacimientos en los últimos veinte años, y la importancia en valores absolutos y
relativos de la población mayor de 65 años, aspecto que se corrobora al comprobar
que el índice de envejecimiento de este conjunto de municipios es superior a 4. De
hecho, a pesar de la llegada de población inmigrante extranjera a estos municipios,
este índice de envejecimiento ha pasado de 2001 a 2011 de 3,5 a 4, evidenciándose
la intensidad de este fenómeno en las áreas rurales de la región.
En cualquier caso, la equiparación de los saldos migratorios de entrada y salida
de las áreas rurales no ha significado necesariamente una mejora de las condiciones
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
20
demográficas de estos espacios, cuando ha continuado la emigración de la población joven con un mayor nivel de preparación -sobre todo en la población femeninamientras los inmigrantes que llegan corresponden a población jubilada que, tras el
fin de su vida laboral, retornan a su origen a descansar, por un lado, y a población
con nacionalidad extranjera que vienen a ocupar los puestos de trabajo de menor
cualificación en la actividad económica local, por otro. En cualquier caso, ambos
grupos han mejorado, aunque sea levemente, la situación demográfica y económica
de algunos núcleos rurales de Castilla y León, ya directamente -con el incremento
demográfico y de actividades económicas básicas-, ya a partir del crecimiento de la
segunda residencia, que representa en torno al 60% del total de viviendas en las
áreas rurales.
En definitiva, si bien es cierto que en algunas áreas rurales dinámicas de Europa se asiste a un proceso de “renacimiento rural”, según la denominación empleada
por Kayser, la limitada cuantía de efectivos demográficos y sus características básicas, dominadas por el envejecimiento, hacen dudar de la existencia de este fenómeno en Castilla y León. Si, como resalta la figura adjunta, el dinamismo económico de
la gran mayoría de municipios rurales es extremadamente limitado –cuando no inexistente– y está ligado a una actividad agraria que continúa reduciendo su población ocupada para incrementar el tamaño de las explotaciones; y si, además, su tamaño hace inviable la presencia no sólo de servicios y equipamientos públicos sino
también de actividades comerciales básicas para la vida cotidiana, difícilmente estos
núcleos se pueden convertir a corto o medio plazo en espacios sugerentes para el
asentamiento de nueva población, y más aún cuando, por el contrario, no dejan de
crecer los atractivos de las áreas urbanas y sus entornos.
Aunque la perspectiva de futuro del medio rural castellano-leonés parece negativa, no debemos olvidar que los cambios en la dinámica socioeconómica también
han posibilitado la aparición de nuevos recursos que pueden ser utilizados por las
propias comunidades locales. A lo largo de las dos últimas décadas se asiste a un
proceso de conservación, e incluso de mejora, de los espacios con un valor ambiental elevado. La gran extensión de las áreas de montaña en la región, generalmente
menos alteradas -o con una menor irreversibilidad- por la actividad humana que las
áreas de llanura, ha favorecido la existencia de numerosos enclaves con gran calidad ambiental, con ejemplos representativos en la Cordillera Cantábrica, en la Ibéri-
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
21
ca, en el Sistema Central, etc.; tampoco deben infravalorarse los espacios que, en
áreas que secularmente han sufrido importantes transformaciones de sus caracteres
por aprovechamiento humano, han mantenido características ambientales que merecen ser protegidas. Algunos espacios de ribera, lagunas, montes,... han resistido la
competencia de la extensión progresiva del espacio agrario hasta épocas muy recientes, y han favorecido la existencia de una notable biodiversidad que singulariza a
Castilla y León (JCyL, 2000, 28). Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados
para mantener y recuperar espacios con calidad ambiental, por un lado, y para rentabilizar social y económicamente este potencial a través del turismo rural, no parece
que la valorización de estos recursos esté propiciando la revitalización generalizada
del medio rural, al menos a corto plazo. Y es que en el medio rural no todos los municipios tienen las mismas posibilidades para desarrollar una oferta turística atractiva, pues las iniciativas se han centrado casi exclusivamente en los sectores de montaña, en tanto que las llanuras han quedado al margen de este fenómeno. Por ello,
aunque ya desde los noventa la Unión Europea tiende a considerar al medio rural
como espacio de recreo y reserva ambiental para la población urbana (CCE, 1992,
11), en esta región únicamente los municipios con unos valores ambientales muy
elevados han tenido la opción de diversificar su actividad económica a través del
turismo. Tampoco la presencia de numerosos activos de patrimonio cultural ha facilitado el desarrollo turístico de los espacios rurales, debido a la incapacidad de los
pequeños municipios de generar una oferta suficientemente atractiva a partir de recursos turísticos ciertamente puntuales.
Las dificultades de las áreas rurales no sólo vienen dadas por la permanente
crisis de las actividades agrarias, por las obstáculos para generar nuevas iniciativas
económicas o por los problemas de envejecimiento de la población, sino que también están muy relacionadas con la existencia de un modelo de poblamiento heredado que parece absolutamente disfuncional en la actualidad. A pesar de la progresiva reducción de municipios de la región, un vistazo al mapa municipal permite detectar que los 2.248 todavía existentes son un número quizás excesivo, tanto por su
escasa dimensión superficial como por su limitado peso económico y poblacional.
Aun cuando es legítimo que las entidades locales deseen mantener su heredada
independencia política respecto de los núcleos aledaños, parece inviable económica
y funcionalmente el mantenimiento de más de 1.700 corporaciones municipales que
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
22
dan cobertura a municipios con menos de 500 habitantes. El coste de la dotación de
unos servicios mínimos indispensables en todas las entidades –abastecimiento y
saneamiento de aguas, electricidad, urbanización de las calles, limpieza,...– es imposible de asumir por estas corporaciones, que en ocasiones carecen de fondos incluso para el propio mantenimiento de una estructura mínima de la administración
local. El papel subsidiario de administraciones supramunicipales como las Diputaciones Provinciales o las mancomunidades ha posibilitado en muchos casos la construcción o prestación de estos servicios, pero la continua dinámica regresiva de los
municipios rurales de la región hacen que este modelo sea inviable en un horizonte
temporal no muy lejano, en la disyuntiva entre la aspiración de la población de estos
núcleos de incrementar el nivel de los servicios de que disponen –puesto que el desarrollo socioeconómico del país está generando más y mejores servicios para el
conjunto de la población y no se quiere renunciar a ello– y su cada vez menor capacidad económica y de población para financiar o rentabilizar cualquiera de las inversiones que pueden recibir.
Como señalaba Clemente Cubillas (1989, 19), “el despoblamiento, la dispersión y la débil densidad demográfica producen siempre una grave contradicción entre el alto coste económico de los servicios y equipamientos y la baja rentabilidad
social de los mismos, contradicción difícil de resolver desde el punto de vista político
y administrativo”, estableciendo un diagnóstico que no ha cambiado en las dos
décadas posteriores. El posible coste político de acciones que favorecieran un modelo administrativo eficiente, equitativo y viable a medio y largo plazo ha dado lugar
a una ostensible carencia de soluciones a estos problemas, por más que el documento inicial de las Directrices de Ordenación Territorial de Castilla y León (JCyL,
2000, 59) planteara que el mantenimiento artificial de un modelo de poblamiento obsoleto e inviable iba a conducir al despoblamiento de amplias áreas rurales de la
región. Sin embargo, en la práctica las políticas se están centrando en el papel de
las cabeceras funcionales como única posibilidad de desarrollo de estos espacios,
mientras parece eludirse cualquier alusión al futuro de la mayor parte de los municipios y no se plantea ningún tipo de modificación de las estructuras administrativas -o
de poblamiento- de las áreas rurales, quizás ante el convencimiento de que muchas
comarcas están abocadas a un despoblamiento difícilmente reversible (JCyL, 2000,
60).
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
23
En definitiva, frente al dinamismo de las áreas urbanas, el espacio rural castellano-leonés se encuentra actualmente en una situación de escasa relevancia territorial, ante un futuro muy complicado por la continua pérdida de vitalidad económica y
demográfica de la mayor parte de sus municipios, y con un modelo de poblamiento y
de organización territorial heredado que se ha quedado obsoleto y que presenta más
problemas que soluciones a corto y medio plazo. En esta situación, y con la esperanza puesta en los escasos núcleos dinámicos del espacio rural de la región, cabe
plantearse el papel y las posibilidades de las cabeceras comarcales en la dinámica
territorial de la región.
1.3. La comarcalización de Castilla y León como asignatura pendiente:
necesidad y dificultades
La progresiva crisis de las áreas rurales en España, de especial gravedad en
Castilla y León, ha generado también la crisis del modelo de organización municipal.
Aunque ha sido tradicional la división de numerosos espacios en comarcas para la
solución de diversos problemas o necesidades, a partir de los años sesenta del pasado siglo comienzan a plantearse de una manera más repetida y seria proyectos de
comarcalización para el conjunto del país, ante la incapacidad de los municipios para
hacer frente a las nuevas demandas que el desarrollo socioeconómico plantea. Para
Bielza de Ory (1978, 65) el municipio se ha convertido un ente administrativo depauperado y en proceso de consunción, incapaz de cumplir los cometidos que le habían
sido asignados por ley; junto a este escaso margen de acción de la administración
local, la provincia, que podría considerarse como una escala intermedia para la ordenación territorial, también ha resultado ineficaz para ejercer esta tarea.
Debido fundamentalmente a la reducción de su ámbito competencial a favor de
administraciones superiores e inferiores, así como por la falta de un tamaño adecuado –ineficiente para funciones que requieren un ámbito de actuación más amplio,
como la región, o de menores dimensiones, como las comarcas o los municipios–, la
provincia ha quedado relegada a un papel secundario en la ordenación del territorio
español, lejos de la importancia de la administración central, de las comunidades
autónomas o de los municipios. De hecho, la Ley Reguladora de las Bases del
Régimen Local (LRBRL) de 1985 reconocía implícitamente las dificultades de la provincia para ejercer un papel administrativo intermedio entre las comunidades autó-
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
24
nomas y los municipios al dar rango legal a las comarcas, mediante la agrupación de
“varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados
de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito”2. Muchas comunidades autónomas, ejerciendo las competencias otorgadas, han establecido una división comarcal como eje fundamental de su política territorial, aunque
existen notables diferencias en el conjunto de competencias transferidas a las comarcas, ya que cada región puede determinar “el ámbito territorial de las comarcas,
la composición y el funcionamiento de sus órganos de gobierno, así como las competencias y recursos económicos que, en todo caso, se les asignen”3.
A partir de las disposiciones establecidas en los Estatutos de Autonomía, regiones como Asturias, Cantabria, Aragón, Galicia o Cataluña han acometido la organización comarcal de sus territorios 4, en el convencimiento de que “lo exige una mejor organización territorial de los servicios públicos, el acercamiento de su gestión a
los ciudadanos, el impulso a nuevas tareas públicas acordes con los tiempos y un
mejor equilibrio de las condiciones de vida”5. Ya sea por una tradición histórica de
delimitación comarcal, ya por la existencia previa de realidades económicas y culturales comunes, ya por la presencia de características geográficas propias, desde
algunas comunidades autónomas se ha optado por la organización comarcal, a pesar de que no son pocas las dificultades que presenta la implantación de una nueva
entidad administrativa que hace aún más complejo el reparto de competencias.
No cabe duda de que la comarcalización del territorio se plantea como una necesidad para su desarrollo, cuando aumentan las dificultades de muchos núcleos y
2
LRBRL 7/1985, art. 42.1.
LRBRL 7/1985, art. 42.3.
4
Son ejemplos de esta política las siguientes leyes autonómicas:
3
5
‐
Galicia: Ley 7/1996, de 10 de julio, de desarrollo comarcal.
‐
Cataluña: Ley 6/1987, de 4 de abril, de la organización comarcal de Cataluña; Ley 22/1987, de 16 de diciembre, por la que se establecen la división y organización comarcales de Cataluña y sobre la elección
de los Consejos comarcales; Ley 8/2003, de 5 de mayo, modificación de la Ley 6/1987, de la organización comarcal de Cataluña.
‐
Asturias: Ley 3/1986, de 15 de mayo, por la que se regula el procedimiento de creación de comarcas en
el Principado de Asturias.
‐
Cantabria: Ley 8/1999, de 28 de abril, de Comarcas de la Comunidad Autónoma de Cantabria.
‐
Aragón: Ley 10/1993, de 4 de noviembre, de comarcalización de Aragón; Ley 23/2001, de 26 de diciembre, de Medidas de Comarcalización.
‐ Castilla y León: Ley 1/1991, de 14 de marzo, por la que se crea y regula la Comarca del Bierzo.
Ley 10/1993, de 4 de noviembre, de comarcalización de Aragón, Preámbulo.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
25
comunidades rurales para incorporarse o mantenerse en una dinámica socioeconómica positiva. Pero no deben menospreciarse las dificultades que esta tarea presenta, muy patentes si se contabilizan los numerosos proyectos de comarcalización llevados a cabo en España para una u otra tarea, escasamente eficaces en otro cometido distinto a aquel para el que fueron planteados.
Las dificultades en la elaboración de un modelo comarcal vienen dadas por tres
elementos relacionados, como son la multitud de premisas que pueden ser contempladas a la hora de realizar la delimitación de las unidades comarcales, los procesos
de cambio constante del territorio y la imposibilidad de satisfacer las aspiraciones de
todos los implicados. En el primer caso, las posibilidades de delimitación comarcal
son muy numerosas, variando con arreglo a quién lo promueve o cuál es la función
para la que se lleva a cabo; así, cualquier propuesta depende de la selección de variables o de los objetivos planteados para el diagnóstico y la elaboración del modelo,
lo que implica un alto grado de subjetividad o de parcialidad en el proceso. Sánchez
Zabala (1991, 110) resume el amplio abanico de posibilidades de comarcalización
en dos grandes conjuntos: las destinadas al análisis territorial de un determinado
espacio y las concebidas para racionalizar funciones concretas. Pero el autor señala
que, pudiéndose basar en criterios geográficos, económicos o administrativos, los
modelos comarcales del territorio analizado –siendo extensivo a cualquier otra comunidad autónoma española– suelen basarse en variables parciales y limitadas,
delimitando espacios homogéneos que no siempre se corresponde con la situación
del territorio en la realidad.
A este problema se añade la constante evolución del territorio, que hace muy
difícil una delimitación estable de las comarcas. Esta continua transformación del
espacio resulta especialmente incómoda a la hora de establecer límites precisos en
las comarcas, hasta el punto de que Casas Torres (1973, 83) señalaba que “es un
poco ingenuo trazar límites precisos a las comarcas” porque más que fronteras
exactas entre dos comarcas nos encontramos normalmente con franjas en las que
no está clara la pertenencia de ese espacio a una unidad concreta. Estos ámbitos de
indefinición aparecen con independencia de las variables que se empleen en la comarcalización, ya sean físicas, ya económicas, ya de funcionalidad, etc., pero entran
en conflicto con la necesidad de cualquier modelo comarcal de mantener unos límites precisos sobre los que trabajar de manera operativa. Así, casi todos los modelos
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
26
comarcales respetan los límites municipales y, en muchos casos, los provinciales,
aun cuando estas divisiones generen en ocasiones defectos en su funcionalidad6.
El cambio territorial también afecta a un aspecto crucial en la definición de las
comarcas, como es la organización del poblamiento y las relaciones que se establecen entre cada uno de los nodos de la red. De hecho, la división en comarcas adquiere sentido si se logra un mayor desarrollo del conjunto de los núcleos que lo
forman, con independencia de su diferenciación según criterios físicos, históricos,
económicos, funcionales, demográficos, etc. Por tanto, el hecho de que el poblamiento esté en constante cambio, con movimientos continuos de actividades y de
población, dificulta también los proyectos de comarcalización, y exige a sus promotores un mayor esfuerzo para la identificación de las relaciones horizontales y jerárquicas entre núcleos.
Numerosos estudios centran los proyectos de comarcalización en el análisis y
la determinación de las cabeceras de comarca al entender que toda organización del
espacio se hace a través de lo que se han denominado tradicionalmente como “lugares centrales”. En cualquier caso, tanto desde los planteamientos teóricos de la ordenación del territorio como desde las experiencias prácticas de comarcalización, se
pone el acento en el papel de estos núcleos, sobre todo para la dinamización de las
áreas rurales. Así, para Pujadas y Font (1998, 259) “los pequeños núcleos urbanos
repartidos por el espacio rural tienen un papel cada vez más relevante en las estrategias de ordenación del espacio rural”, aspecto en el que coincide plenamente
Sánchez Zabala, para quien los centros comarcales son necesarios en el papel de
conectores entre núcleos y entre comarcas.
Aunque no parece discutirse sobre su importancia, la dificultad estriba en la definición del tamaño y las funciones de los centros comarcales. En función del modelo
de poblamiento de un territorio, sus cabeceras varían ostensiblemente en cuanto a
su tamaño, como ponen de manifiesto las diferencias cuantitativas visibles entre las
cabeceras de Galicia, Extremadura o Murcia (Rodríguez y Vázquez, 1999; Sánchez
Zabala, 1991; Serrano, 1999), por citar tres ejemplos paradigmáticos. Tampoco existe un consenso en cuanto a las funciones que deben llevar a cabo estos núcleos, ya
6
Las delimitaciones comarcales promovidas por las Comunidades Autónomas están basadas obligatoriamente
en la división municipal, tal y como establece el artículo 42 de la LRBRL.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
27
que los planteamientos dependen de su dimensión, del grado de dinamismo del conjunto comarcal, de los principios en los que se basa la distribución espacial de determinadas funciones administrativas, etc. Los diferentes criterios a la hora de seleccionar la ubicación de las cabeceras comarcales quedan puestos de manifiesto por
Sánchez Zabala para el caso extremeño, donde nos encontramos con más de veinte
divisiones comarcales, casi ninguna coincidentes y con un número muy limitado de
núcleos que sean centros en un número amplio de divisiones, lo que genera una
cierta inestabilidad funcional en estos centros. Por otro lado, no todos los modelos
de ordenación territorial otorgan a las cabeceras la misma importancia, puesto que
en algunos casos se buscan modelos comarcales centralizados mientras que en
otros lo que se pretende es una mayor interdependencia funcional entre los diferentes núcleos.
Además, no debe olvidarse que numerosos centros funcionales de las áreas
rurales han sufrido también un intenso proceso de despoblación y de retroceso
económico y han perdido parte de su capacidad de atracción y de organización de
su área de influencia, en beneficio de las áreas urbanas más próximas. Muchos pequeños núcleos centrales comarcales están perdiendo su carácter urbano y pasando
a convertirse en núcleos rurales, en un proceso que, en Castilla y León, afecta en la
actualidad a un número importante de los centros comarcales.
Sin embargo, algunos proyectos actuales no prestan una especial atención al
papel de los centros, pues se hace referencia a la capitalidad de las comarcas más
como una entidad administrativa necesaria que como un pilar básico en la dinamización territorial, aun cuando muchas de estas capitales operan de manera efectiva
como centros de sus áreas funcionales. Suele corresponder a los consejos comarcales la determinación de la capital, lo que origina que en algunos casos las decisiones
se correspondan más a criterios políticos que de funcionalidad.
Esto enlaza con el tercer aspecto al que hemos aludido al resaltar las dificultades de todo proceso de comarcalización, y es la imposibilidad de llegar a soluciones
que satisfagan plenamente a todos los agentes o instituciones implicados. Si los criterios empleados permiten obtener numerosos modelos de organización comarcal,
cada grupo, agente o institución pretenderá que el modelo que se plantee lo haga a
partir de los principios que considera más convenientes. Aunque a la larga los pro-
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
28
yectos de comarcalización pueden beneficiar al conjunto del territorio, la realidad
demuestra que estos proyectos se basan, en un porcentaje importante, en decisiones políticas no siempre dirigidas por criterios técnicos o funcionales, lo que puede
dificultar la eficacia de esta estrategia. Analizar las amplias listas de proyectos comarcales realizados o ideados en las diferentes regiones españolas permite descubrir no sólo la disparidad de criterios en los que se fundamentan sino también la dificultad que tienen las distintas instituciones u organismos para ponerse de acuerdo a
la hora de diseñar la organización de sus servicios, ya sea por razón de las diferencias en cuanto a las formas de prestación, por la necesidad de un mayor o menor
volumen de demanda, por cuestiones históricas en cuanto a las sedes de los servicios, por conflictos entre centros comarcales próximos, etc.
Tanto la necesidad de dividir el territorio en unidades más funcionales como las
dificultades para hacerlo de manera efectiva se constatan en el caso de Castilla y
León, comunidad que representa un claro ejemplo de los problemas señalados, y
más aún cuando su propia configuración regional ha sido motivo de conflicto político
entre las diferentes provincias que la componen. Por ello, nos encontramos con numerosas opciones propuestas, muchas de ellas en funcionamiento, pero con la carencia de un modelo definido para toda la región, que permitiera una coordinación
efectiva de las divisiones existentes.
Analizando distintas propuestas de comarcalización –proyectadas o realmente
ejecutadas– que se han elaborado para Castilla y León puede asegurarse que cualquier actuación con influencia territorial requiere, para una mayor eficacia, una división espacial a medio camino entre el municipio y la provincia. Esta realidad no es
exclusiva de esta región, pero sus dimensiones hacen que la necesidad sea más
patente que en otras provincias o comunidades autónomas. Ahora bien, si elevados
son el número y la variedad de las opciones propuestas, quizá el rasgo más relevante del proceso de comarcalización de esta región es la falta de un modelo comarcal
definido que, aprovechando las posibilidades establecidas en la legislación estatal y
autonómica, dote de cierta estabilidad a los límites comarcales y sus cabeceras.
Esta carencia de un modelo estable no se debe precisamente a una falta de
experiencia en cuanto a formas de comarcalización puesto que algunas divisiones
comarcales actuales provienen del período de la repoblación de Castilla y León tras
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
29
la ocupación musulmana en la Alta Edad Media. Resulta llamativo el hecho de que
dos organizaciones comarcales surgidas entre los siglos VIII y X en Castilla y León,
como son las Merindades y las Comunidades de Villa y Tierra sigan gestionando
recursos en común, aun cuando han desaparecido o se han transformado las causas del surgimiento de estas organizaciones, mientras numerosas las divisiones muy
posteriores ya han caído en desuso por su falta de operatividad y funcionalidad7.
En cualquier caso, al margen de estos modelos de comarcalización, que debemos considerar como una herencia histórica, la necesidad de una división en comarcas de la región se hace más patente a partir de mediados del siglo XX, particularmente desde los años sesenta y setenta, cuando se detecta la exigencia de trabajar y de ordenar determinadas actividades en una escala entre la municipal y la provincial. Aunque algunas divisiones son anteriores, como los Partidos Judiciales o las
divisiones eclesiásticas, en este periodo se fomenta desde la administración central
la división del territorio nacional en demarcaciones que faciliten la prestación de servicios (Santos y Peiret, 2001, 181).
A lo largo de los últimos cinco decenios se han sucedido los proyectos de comarcalización en la región, algunos de los cuales nunca se han puesto en marcha o
no han tenido validez legal mientras otros son esenciales para entender la distribución de servicios y equipamientos en el territorio castellano y leonés8. Por lo general,
estos proyectos pueden dividirse en dos categorías diferentes, en función del objetivo propuesto. Por un lado, tenemos mapas comarcales de tipo sectorial, realizados
por un organismo o una institución concreta para un único fin determinado que, por
lo general, da nombre a la propuesta. Los Partidos Judiciales, las Zonas Básicas de
Salud o de Acción Social, las Comarcas Agrarias o las comarcas LEADER y PRODER nos sirven como ejemplos de proyectos sectoriales. Por otro lado, existen proyectos de comarcalizaciones sintéticas, cuya función no reside tanto en la definición
7
Tanto el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL) (RDL
781/1986) como la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León hacen un reconocimiento
expreso de las Comunidades de Tierra o las Comunidades de Villa y Tierra como entidades asociativas de ámbito comarcal con plena vigencia para la consecución de sus fines siempre que adapten sus reglamentos y su
funcionamiento a lo dispuesto en ambas normas para otras entidades administrativas de escala supramunicipal
(artículo 37 del TRRL, y artículos 42 a 44 de la Ley 1/1998).
8
Hasta la implantación del modelo autonómico adoptado por la Constitución Española de 1978, todas las pro-
puestas de comarcalización no son exclusivas de Castilla y León, y en ningún caso se refieren a esta región
como tal, de tal forma que la comparación con los proyectos de comarcalización actuales debe hacerse a partir
de la agregación de las comarcas definidas para las nueve provincias que componen la región.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
30
de un modelo de distribución de determinados servicios sino en la división del territorio en unidades homogéneas que favorezcan su desarrollo. El proyecto inicial de las
Directrices de Ordenación Territorial plantean un ejemplo de este tipo de división
comarcal aunque, como veremos, no ha sido el único definido con estas características para la región.
Tabla 1: Comparación de diferentes divisiones comarcales de tipo sectorial en Castilla
y León en 2011
2
Nombre
Año
Superficie (Km )
Nº
comarcas Máx. Mín. Med.
Población
Máx.
Mín.
Med.
Mín. Med.
1988
41 5.091
110,2 4,7
26,1
Zonas Básicas de Salud
1988
181 2.043
34
520 316.580
Zonas de Acción Social
1989
133 1.536
39
817
14.222 4.009,4 2,0
26,1
707 316.580 1.907
18.452 4.009,4 2,6
26,1
Comarcalización Agraria de España 1996
59 3.040
471 1.594 385.884 2.583
41.596
155,4 2,5
26,1
Leader + y PRODERCAL
Fuente: Elaboración propia.
47 3.386
245 1.965 114.518
29.331
69,4 2,1
15,7
517
62.785
Máx.
Partidos Judiciales
2000
594 2.294 427.975 9.787
Densidad
Los propósitos para los que se llevan a cabo las diferentes divisiones, unido a
la irregular distribución de la población y las actividades socioeconómicas en la región, hacen que algunos de los aspectos que destacan en los distintos intentos de
comarcalización sectorial en la región sean el desigual número de comarcas propuestas y la falta de homogeneidad en la dimensión de estas en cada modelo, tal y
como podemos observar en la tabla adjunta.
Es fácilmente comprensible que el área media de las Zonas Básicas de Salud
(520 Km2) o los Partidos Judiciales (2.294 Km2) sea diferente en función de la distinta necesidad de proximidad de la población a los centros comarcales para acceder a
estos servicios, de la misma manera que, en promedio, la población media a la que
atiende sea también inferior en el caso de la sanidad (14.222 habitantes) que en la
justicia (62.785 hab.), debido a la mayor frecuencia de utilización de los servicios de
salud. Así, el número de comarcas en la región oscila, para las divisiones analizadas, entre las 41 de los Partidos Judiciales, las 47 áreas Leader + y PRODERCAL o
las 59 comarcas agrarias, y las 133 Zonas de Acción Social y las 181 Zonas Básicas
de Salud, pudiéndose observar en los mapas de la figura 13 la desigual densidad de
comarcas en cada uno de los modelos9.
9
Debemos señalar que la división efectuada a partir de las comarcas favorecidas por las ayudas de la Iniciativa
Leader + y del PRODERCAL, afectando a la mayoría de los municipios de la región, no supone una completa
regionalización. En ella se excluyen 32 municipios, correspondientes a las capitales provinciales y los municipios
de su entorno, con la excepción de Segovia y Ávila, que sí forman parte de los PRODER Segovia Sur y Asocio
31
Fuente: Elaboración propia
Figura 13: Comarcalizaciones sectoriales en Castilla y León
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
de Ávila, respectivamente. Por ello, la población recogida en esta comarcalización se situaba en 2006 en torno a
1,3 millones de habitantes, el 56% del total regional, y la densidad media no llega a 16 habitantes por kilómetro
cuadrado.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
32
En cualquier caso, no sólo debe destacarse el diferente número de comarcas
definidas sino también la falta de homogeneidad de las distintas áreas en cada una
de las divisiones. La concentración demográfica en las ciudades y la escasa densidad de población en los espacios rurales, así como la desigual configuración física
de la región, cuestiones a las que ya nos hemos referido anteriormente, dificultan el
diseño de un mapa comarcal más o menos homogéneo en lo relativo a las características de cada una de las divisiones resultantes. En todos los casos son llamativas las diferencias entre unas comarcas y otras, tanto en la superficie como en la
población o la densidad demográfica, como demuestran los datos expuestos en la
tabla anterior. Así, por ejemplo, en los partidos judiciales la superficie oscila entre los
5.091 Km2 de Zamora y los 594 Km2 de Miranda de Ebro, mientras la población varía
entre los más de 400.000 habitantes del partido judicial de Valladolid y los menos de
10.000 de Sahagún. El hecho de que las comarcas sean de inferior dimensión no
supone una mayor homogeneidad en su tamaño, de tal forma que semejantes variaciones nos encontramos en las Zonas Básicas de Salud o en las Zonas de Acción
Social. En estas, a modo de ejemplo, las superficies fluctúan entre los 1.536 Km2 del
área de Ciudad Rodrigo I y los 39 Km2 de Salamanca, con un abanico de densidades que abarca desde los más de 4.000 habitantes/Km2 de Salamanca a los 3,8
hab./Km2 del área de Soria Rural. La reducida población de las áreas rurales menos
desarrolladas da lugar a la delimitación de numerosas comarcas –entre el 30% y el
40% del total– con una densidad inferior a los 10 hab/Km2, como nos muestran los
mapas de densidad de población por comarca. Esta comparación de las diferentes
comarcalizaciones nos permite comprobar el predominio de las comarcas con menor
densidad en el conjunto regional, y cómo, a medida que el tamaño medio de las comarcas disminuye, el mapa de densidades se asemeja más al que mostrábamos en
el apartado anterior a escala municipal.
Precisamente para la solución o, al menos, la aminoración de estos problemas
territoriales se han llevado a cabo diversas propuestas de comarcalización sintética,
ya que las diferentes administraciones no han sido ajenas a las dificultades de la
región para promover un desarrollo equilibrado del territorio o para fomentar un acceso equitativo de la población a los bienes y servicios públicos y privados. No fue la
puesta en marcha del modelo autonómico la impulsora de los proyectos de comarcalización sintética del Castilla y León pues, como afirman Santos y Peiret (2001, 181-
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
33
182), desde los años sesenta y setenta se comienzan a plantear demarcaciones
administrativas para el conjunto español que favorecieran una mejor prestación de
los servicios del Estado y una mayor eficacia en la concreción de los planes de desarrollo económico y social. El Estudio sobre delimitación comarcal en las provincias
españolas, elaborado por el Ministerio de la Gobernación en 1965, destacaba la necesidad y la conveniencia de revisar la estructura orgánica y funcional de la administración periférica para, mediante la delimitación de comarcas en cada una de las
provincias, “determinar un marco idóneo para la planificación y programación de
obras y servicios de interés local” (Ministerio de la Gobernación, 1965, 12).
Tabla 2: Comparación de divisiones comarcales sintéticas en Castilla y León
Nombre
Año
Nº
comarcas
Superficie (km2)
Máx.
Mín.
Med.
Población
Máx.
Mín.
Densidad
Med.
Máx. Mín. Med.
Ministerio de la Gobernación
1965
84
3.240
150
1.120 166.273 2.415 33.838 225,6 10,2 30,2
Administración Institucional de Servicios
Socio-profesionales
1977
59
5.713
209
1.594 272.389 6.256 44.430 216,8
6,1 27,9
Espacios Comarcales de Actuación
1984
57
4.745
349
1.650 373.513 6.187 45.161 175,6
3,9 27,4
Comarcalización Funcional de Síntesis
1994
47
5.087
693
2.001 408.168 8.442 54.519 178,2
5,8 27,2
Hipótesis de Modelo Territorial
1996
47
5.140
705
2.001 410.649 8.442 54.519 171,8
5,2 27,2
Directrices de Ordenación Territorial
2000
47
4.587
774
2.001 401.106 6.854 52.216 206,1
5,2 26,1
Fuente: Elaboración propia.
Refiriéndose a Castilla y León, el ministerio planteaba 84 comarcas para las
nueve provincias, con unas dimensiones que oscilaban entre los 150 y los 3.240
Km2, y unas densidades de población que, según los datos de población del Censo
de 1960, superaban en todos los casos los 10 hab/Km2. Los criterios de delimitación
empleados se basaban fundamentalmente en aspectos del medio físico –valles,
campiñas, montañas,...– y económicos, como los caracteres de la actividad agraria,
lo que limitaba la funcionalidad de esta división. Así, por ejemplo, la comarca de Valladolid venía definida por su localización en la ribera del Pisuerga, “con cultivos –
cereales, hortalizas, viñedo, almendros, nogales–, y características propias que la
convierten en una auténtica comarca natural” (Ministerio de la Gobernación, 1965,
235), de tal forma que municipios colindantes con la capital, cuyas características
principales quedan determinadas ya por este hecho y no por sus caracteres físicos o
agrarios, como Laguna de Duero, La Cistérniga o Renedo, formaban parte de comarcas como la Tierra de Pinares o el Valle de Esgueva.
En cualquier caso, las comarcas del Ministerio de la Gobernación, las cabeceras gravitacionales del Ministerio de Planificación y Desarrollo (1975) o las comarcas
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
34
del Servicio Nacional de Consejos Económico-Sociales (1977) no han pasado de ser
meras divisiones territoriales teóricas, interesantes desde un punto de vista estrictamente académico pero ineficaces en la práctica, para lo que, en realidad, fueron
planteadas. Y, a pesar de los esfuerzos que, ya en el periodo autonómico, se han
hecho para definir un modelo comarcal funcional, las comarcalizaciones de Castilla y
León no han pasado de ser ejercicios teóricos ante la falta de compromiso político
para llevar adelante las posibilidades planteadas tanto por el Estatuto de Autonomía
como, desde finales de los noventa, por la Ley de Ordenación del Territorio. En
cualquier caso, estas iniciativas podrán ser evaluadas con mayor detenimiento en el
próximo capítulo
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
35
2. LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN RELACIÓN CON LAS
ÁREAS RURALES DE CASTILLA Y LEÓN
Una vez definidas de forma simple las principales características que destacan
en el medio rural de Castilla y León, como base para establecer los criterios que deben regir en la ordenación del territorio de esta comunidad autónoma, es necesario
evaluar las iniciativas políticas de planificación territorial que se han llevado a cabo
en las últimas décadas, centrándose en su orientación hacia las áreas rurales.
Así, centraremos el análisis a partir de la aprobación de la Ley 10/1998, que
establece la forma en la que la Comunidad Autónoma puede ejercer las competencias en ordenación del territorio. Con este punto de partida, analizaremos la forma
en la que se traducen estas competencias en políticas territoriales concretas, tanto
desde un punto de vista más teórico, como el marco propuesto en las Directrices
Esenciales, como en relación con los instrumentos de ordenación que se han aprobado y que afectan de forma más directa a las áreas rurales.
Finalmente, dentro de este apartado, plantearemos las posibilidades y el desarrollo de dos iniciativas que afectan de lleno a la ordenación del territorio en el medio
rural de Castilla y León. Por una parte, analizaremos las potencialidades abiertas por
la aprobación de la Ley 45/2007, dirigida al desarrollo rural sostenible, y los previsibles resultados iniciales obtenidos. Por otra, y aun cuando aún no se ha aprobado el
documento definitivo, evaluaremos la propuesta de un nuevo mapa de gobierno del
territorio basado en los Distritos de Interés Comunitario, por la posible importancia
que, a corto y medio plazo, puede tener en la política territorial de las áreas rurales
castellano-leonesas.
2.1. La Ley 10/1998 y sus criterios para las áreas rurales
La Ley 10/1998, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y
León10, supone un hito dentro de la legislación autonómica, ya que representa la
asunción de las competencias de ordenación del territorio por parte de la administración regional. Aunque el Estatuto de Autonomía de 1983, en su artículo 26.1.2, ya
desarrollaba esta previsión al afirmar la exclusiva competencia de la Comunidad en
10
Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León (BOCyL
núm. 236/1998, de 10 de diciembre).
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
36
esta materia, al hilo de lo establecido en el artículo 149 de la Constitución Española,
esta atribución tardará quince años en plasmarse en un documento normativo.
Dos son los aspectos en los que esta Ley tiene una influencia nítida sobre el
medio rural. Por un lado, establece los objetivos básicos que deben guiar la ordenación del territorio y, por tanto, define los principios sobre los que deben articularse
todas las acciones de gobierno que tengan incidencia en el espacio regional. Por
otro, fija los diferentes instrumentos de ordenación del territorio, que han de ser la
base metodológica e instrumental que permita cumplir los objetivos señalados anteriormente.
En cuanto al primero de estos aspectos, tanto la Exposición de Motivos como
el Capítulo I son, evidentemente, deudores de la Carta Europa de Ordenación del
Territorio (C.E.O.T.), aprobada por el Consejo de Europa en 1983, en lo relativo a los
principios que esta debe cumplir. Así, en el artículo 2, se indica que “serán objetivos
generales de la Ordenación del Territorio en la Comunidad de Castilla y León la
promoción de su desarrollo equilibrado y sostenible, el aumento de la cohesión
económica y social y la mejora de la calidad de vida de sus habitantes, así como la
gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente y
del patrimonio cultural”, que se corresponden casi literalmente con los planteados en
la C.E.O.T11. En cualquier caso, resulta manifiesto la relación que estos objetivos
tienen con el medio rural de la región, pues, como hemos visto en el diagnóstico realizado, si algo caracteriza a estos espacios es, precisamente, la necesidad de fomentar un desarrollo sostenible atrayendo o generando iniciativas de carácter endógeno u exógeno, de garantizar la calidad de vida en un contexto de envejecimiento y
despoblación, y de establecer los criterios que permitan el mantenimiento y la valorización de sus recursos patrimoniales, tanto naturales como culturales. Esto puede
plantearse también desde otro punto de vista: si en los espacios urbanos la adopción
de los principios de la ordenación del territorio pueden contribuir a mejorar su dinámica, en el caso de los espacios rurales se trata de una necesidad, pues sólo cum-
11
Según la Carta Europea de la Ordenación del Territorio, los objetivos fundamentales son:
El desarrollo socioeconómico de las regiones
La mejora de la calidad de vida
La gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente
La utilización racional del territorio
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
37
pliendo estos objetivos podrán generarse dinámicas de desarrollo socioeconómico y
cultural de carácter sostenible.
Partiendo de estos objetivos generales, que no por ello dejan de ser ambiciosos o irrenunciables, tiene mucho sentido la definición de tres objetivos complementarios que permiten concretar, en el ámbito de Castilla y León, las propuestas iniciales. Así, dentro de los objetivos planteados en la Ley 10/1998, debe resaltarse la
definición de un modelo territorial para Castilla y León, que puede entenderse como
un “mapa” o “esquema” que recoja las grandes líneas que permitan integrar y ordenar el territorio, desde el punto de vista de la actividad económica, la localización de
servicios e infraestructuras, la dinamización de los diferentes ámbitos, etc. La Ley
pone especial énfasis en la definición o catalogación de aquellos núcleos que, real o
potencialmente, pueden ser considerados como centros comarcales, lo que es de
especial relevancia para la dinamización de las áreas rurales, habida cuenta de la
importancia que estos núcleos tienen en la actualidad, en un contexto en el que son
los únicos municipios que soportan, aun con dificultades, la actividad y la población
en el medio rural. Finalmente, el modelo territorial debe establecer la forma en la que
el territorio de Castilla y León debe conectar con los espacios limítrofes, algo que,
como veremos, afecta a algunos territorios rurales de manera significativa, tanto como espacios residenciales como por su potencial de accesibilidad a otras regiones
más dinámicas.
El segundo de los objetivos en los que se condensan los principios generales
es la compatibilización de los procesos de desarrollo del sistema productivo, la urbanización y la protección del medio ambiente y el patrimonio cultural. Aun cuando
Castilla y León es una región muy extensa y pudiera parecer que la localización de
población y actividades no tiene por qué entrar en colisión con el mantenimiento de
los valores ambientales o culturales, la realidad es que cualquier política o iniciativa
con efecto territorial debe tomar en consideración, desde los primeros pasos en su
planificación, los posibles efectos que puede tener en el territorio y, particularmente,
en la preservación (o la mejora) de los recursos ambientales o patrimoniales. No son
pocos los casos en la región en la que se han frustrado iniciativas en el territorio, se
han generado sobrecostes o se han producido impactos irreversibles o de muy costosa reparación por el hecho de que no se tomaron suficientemente en consideración -o se hizo de forma errónea- los impactos sobre el medio. Un ejemplo reciente y
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
38
muy conocido, dentro de los instrumentos de ordenación del territorio, es el caso del
Proyecto Regional del «Complejo de Ocio y Aventura Meseta-Ski», aprobado por
Ley por la Junta de Castilla y León en mayo de 201012, y que actualmente está suspendido por el Tribunal Constitucional al haber admitido a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de la nación. En el Auto, el T.C. confirma “la prevalencia del bien jurídico ambiental, expresado en este caso en la regeneración de la masa forestal, sobre el desarrollo de determinadas actividades
económicas en los casos en que el ejercicio de éstas sea susceptible de poner en
cuestión los objetivos de preservación del medio ambiente que, conforme a nuestra
doctrina, han de gozar de consideración preferente en este momento procesal”13.
Finalmente, el tercer objetivo tiene un carácter más instrumental, pero no por
ello es menos necesario, ya que pretende establecer un conjunto de criterios y procedimientos que permitan la coordinación de las actuaciones que tienen efecto territorial. En un contexto espacial y temporal como éste, en el que se alerta continuamente de las situaciones de
duplicidad de competencias entre administraciones y
se comprueban los problemas de la competitividad sin control entre territorios, incluso dentro de la misma comunidad autónoma, este objetivo es de vital importancia
para asegurar el correcto desarrollo de la estrategia de ordenación territorial.
Este es uno de los aspectos en los que mejor se aprecia la influencia de la
C.E.O.T. en la Ley de Ordenación del Territorio, ya que en dicha Carta se afirma que
“con el fin de garantizar una coordinación óptima entre las escalas local, regional,
nacional y europea, también en lo que respecta a cooperación transfronteriza, estas
autoridades deben tomar en consideración a la hora de actuar las medidas adoptadas o previstas en las escalas inferiores y superiores, y, por tanto, deben informarse
recíproca y regularmente”. Además, se indica que el nivel regional, sobre el que,
como analizaremos, se articula el entramado de la planificación territorial en Castilla
y León, “es el marco más apropiado para la aplicación de una política de ordenación
12
Ley 6/2010, de 28 de mayo, de Declaración de Proyecto Regional del “Complejo de Ocio y Aventura MesetaSki” (BOCyL núm. 111/2010, de 11 de junio).
13
Tribunal Constitucional de España: Auto 114/2011, de 19 de julio de 2011, en el que se acuerda mantener la
suspensión de la Ley de Castilla y León 6/2010, de 28 de mayo, de declaración del proyecto regional "Complejo
de Ocio y Aventura Meseta-Ski".
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
39
del territorio; la coordinación entre las propias instancias regionales, los organismos
locales o nacionales y entre regiones de países vecinos”14.
En un ámbito en el que tienen competencias sobre el territorio la administración
central, la administración autonómica, 239 mancomunidades, 1 comarca, 2.248 municipios y 9 diputaciones provinciales, el objetivo de la coordinación no puede entenderse como meramente enunciativo o desiderativo, sino que debe ser de obligado
cumplimiento, y más cuando los márgenes de acción de las diferentes administraciones se ha visto recortado en los últimos años y no tienen sentido aventuras individualistas por parte de ayuntamientos, diputaciones, etc.
El segundo aspecto de la Ley que tiene una incidencia clara en la ordenación
del territorio de las áreas rurales es, como indicamos, la definición de los diferentes
instrumentos de ordenación del territorio. Como señala el artículo 5, “la actividad de
la Junta de Castilla y León en materia de Ordenación del Territorio se ejercerá a
través de los siguientes instrumentos:
-
Directrices de Ordenación del Territorio de Castilla y León.
-
Directrices de Ordenación de ámbito subregional.
-
Planes y Proyectos Regionales.
-
Planes de Ordenación de los Recursos Naturales”.
Los instrumentos planteados, que siguen la línea marcada por el conjunto de
las leyes de ordenación territorial aprobadas anteriormente en otras comunidades
autónomas15, no diferencian su ámbito de acción en función de su caracterización
urbana o rural. Sí puede establecerse, no obstante, una diferenciación escalar, desde las Directrices de Ordenación del Territorio de Castilla y León, hasta los Proyectos Regionales, de la que quedan al margen los Planes Regionales de ámbito sectorial o los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales. Por tanto, puede decirse
que todos los instrumentos son importantes para la ordenación del territorio en las
14
Carta Europea de Ordenación del Territorio (1983), Aplicación de los objetivos de la ordenación del territorio
Este hecho se observa perfectamente en la obra de Benabent Fernández de Córdoba (2006, 211), donde se
recogen tabulados en un cuadro todos los instrumentos de ordenación del territorio de los que se han dotado las
diferentes comunidades autónomas. En ellas se repiten continuamente los niveles regionales y subregionales,
así como los programas de actuación y los proyectos de interés comunitario, cambiando únicamente la denominación oficial.
15
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
40
áreas rurales de Castilla y León, al menos en un plano teórico, pero el desarrollo
normativo, como veremos, no siempre ha sido así.
Dentro de los instrumentos planteados, el papel preeminente lo tienen las Directrices de Ordenación del Territorio de Castilla y León (D.O.T.) que, como indica el
artículo 8.1, “son el instrumento para la ordenación del conjunto de la Comunidad, y
tendrán como objetivos fundamentales definir el modelo territorial de la misma, establecer el marco de referencia para los demás instrumentos regulados en esta Ley y
orientar la política territorial de la Junta de Castilla y León, para alcanzar los objetivos generales y específicos que se definen en el artículo 2 y en especial los del Plan
de Desarrollo Regional”. Si antes hemos señalado que uno de los objetivos de esta
ley es definir el modelo territorial en Castilla y León, son las D.O.T. las que recogen
este encargo y lo plasman en un documento normativo.
En este sentido, una de las funciones básicas de las D.O.T. es, precisamente,
la definición del “marco de referencia y orientación para los planes, programas de
actuación y proyectos de las Administraciones públicas y de los particulares, tanto
de carácter sectorial como local, con incidencia sobre el territorio de la Comunidad
Autónoma, y en especial para los restantes instrumentos de ordenación del territorio
así como para los planes de ordenación urbanística” (Ley 10/1998, art. 8.2.c). Es
decir, las Directrices son el documento que engloba los objetivos y estrategias de
carácter territorial que se plantean en el ámbito autonómico, y que debe comprender
tanto las prioridades de carácter general y suprarregional como las necesidades que,
a escala local, puedan plantearse en términos de desarrollo socioeconómico, protección ambiental, etc.
En cualquier caso, las Directrices no deben entenderse como un documento
normativo meramente desiderativo o a modo de plan estratégico, puesto que, como
se indica en su artículo 9, “las determinaciones de las Directrices de Ordenación del
Territorio de Castilla y León serán vinculantes para los planes, programas de actuación y proyectos de las Administraciones públicas y de los particulares”, de tal forma
que deben ser tomadas como la referencia para la puesta en marcha de cualquier
política pública en el ámbito espacial de Castilla y León.
En relación con la ordenación del territorio en las áreas rurales, el artículo 10
de la Ley 10/1998 establece las determinaciones mínimas que deben contener las
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
41
D.O.T., entre las que se encuentra la “delimitación de los ámbitos geográficos funcionales de Castilla y León, como unidades elementales para la Ordenación del Territorio, y criterios para la delimitación de otros ámbitos de planificación subregional”
(art. 10.1.c). Es decir, desde un primer momento, la ordenación del territorio, en un
área tan extensa como Castilla y León, se plantea en torno a la definición y organización de áreas funcionales (no necesariamente denominadas comarcas, aunque
coincidentes en su dimensión geográfica con estas), que, en su mayor parte, corresponden con áreas rurales de la región. Además, las directrices también deben establecer los “criterios para la cuantificación, localización, diseño y ejecución de los siguientes sistemas regionales de estructuración territorial, considerando las previsiones de los planes de ordenación urbanística y de la planificación sectorial” (art.
10.1.d).
Es decir, deberían ser las Directrices de Ordenación del Territorio las que fijasen las líneas básicas de localización de aspectos tan esenciales para el desarrollo
regional -y de sus áreas rurales en particular- como las infraestructuras de transporte, el suelo productivo, la vivienda o las dotaciones y los equipamientos de servicios
públicos, en función de los criterios técnicos que se establezcan en las respectivas
normativas sectoriales. Las leyes sectoriales no deben definir el mapa de localizaciones, ya que sus criterios son parciales, es decir, limitados a un campo de actuación concreto (viviendas, infraestructuras, sanidad, etc.), y, en ocasiones, entrarán
en contradicción con otra normativa sectorial.
Además, es imprescindible plantear unas líneas de actuación en el territorio de
forma integral si, como se señala también en las Directrices, estas deben contener
determinaciones para la preservación de recursos naturales y culturales, o la actuación en áreas desfavorecidas por criterios económicos, demográficos, de accesibilidad, de riesgos naturales... (art. 10.1.f y g). Centrando el análisis de los instrumentos
en su aplicación a las áreas rurales, no cabe duda del carácter compensador que
deben ejercer las Directrices de Ordenación del Territorio para garantizar en estos
espacios la presencia de unos niveles razonables de infraestructuras, equipamientos
y servicios, al menos en una red de núcleos funcionales, así como para promover un
desarrollo socioeconómico que respete los valores ambientales y culturales.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
42
El modelo territorial establecido en las D.O.T. a nivel general debe ser desarrollado, con mayor detalle, a través del segundo de los instrumentos planteados en la
Ley 10/1998, como son las Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional
(D.O.A.S.). Como señala el artículo 14.1, tienen “como objetivo la planificación de las
áreas de la Comunidad que precisen una consideración conjunta y coordinada de
sus problemas territoriales, en especial en lo relativo a sus recursos, infraestructuras
y equipamientos”. En teoría, si las D.O.T. dividen Castilla y León en ámbitos funcionales básicos para las políticas territoriales, deberían desarrollarse, al menos, directrices subregionales de todas estas áreas funcionales, para la formulación concreta
de los objetivos, estrategias y propuestas de ordenación que regulen las actuaciones
con incidencia en ese territorio. Sin embargo, tampoco se especifican cuáles son los
ámbitos preferentes a la hora de diseñar y aprobar las directrices subregionales y,
como veremos, las escalas y los ámbitos de actuación en los que se han puesto en
marcha son muy variados (provinciales, áreas metropolitanas, espacios naturales...).
Se trata de un instrumento esencial para cuantificar y localizar los sistemas estructurantes del territorio en el área de actuación, como las infraestructuras de transporte, el suelo para actividades económicas, las viviendas de protección pública, las
dotaciones de equipamientos y servicios públicos. Es decir, sus determinaciones son
similares a las de las D.O.T., pero con mayor nivel de detalle y más adaptadas a las
condiciones reales del espacio ordenado, dando mucha más importancia a la vinculación de la planificación territorial con el urbanismo. Asimismo, las D.O.A.S. pueden
delimitar áreas de protección y planificación especial en función de los recursos naturales y culturales, con vistas a su posibilitar su compatibilización con las políticas
sectoriales económicas y urbanísticas.
Pero, además, y con una importante incidencia en las áreas rurales, las
D.O.A.S. deben establecer, dentro de sus determinaciones, unas Normas Urbanísticas Subsidiarias que definan la ordenación urbanística en los municipios sin planes
de ordenación propios, clasificando el suelo según lo dispuesto en la legislación urbanística, estableciendo en los casos necesarios la normativa sobre uso del suelo,
en especial en lo relativo a la urbanización y edificación en suelo urbano y a la protección del suelo rústico. Es decir, en el caso de los municipios rurales de menores
dimensiones que, en su mayor parte, carecen de planeamiento urbanístico o solo
cuentan con la delimitación de suelo urbano, las D.O.A.S. se configuran como el do-
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
43
cumento urbanístico de referencia, en términos de clasificación y calificación del suelo.
Junto a las Directrices generales y subregionales, la Ley de Ordenación del Territorio define los Planes y Proyectos Regionales como instrumentos de intervención
directa. En realidad, esta categoría agrupa a tres tipos de instrumentos claramente
diferenciados, tal y como se detalla en el artículo 20.1. Además, como señala Marinero Peral (2005, 55), son figuras ya experimentadas con otras denominaciones en
diferentes leyes autonómicas, que se adaptan a la estructura normativa de la legislación de ordenación del territorio.
Así, por un lado, se establecen los Planes Regionales de Ámbito Sectorial
(P.R.A.S.), “que tienen por objeto ordenar y regular las actividades sectoriales sobre
el conjunto o partes de la Comunidad”. En algunos casos, estos planes regionales
de carácter sectorial ya existían, pero se adaptan a la normativa territorial con el fin
de mejorar la coordinación entre administraciones y entre políticas. Como veremos,
mientras algunos P.R.A.S. suponen un desarrollo normativo nuevo, en otros casos
existe una clara continuidad con planes ya aprobados anteriormente.
Por otro, se plantea la aprobación de Planes Regionales de Ámbito Territorial
(P.R.A.T.), “que tienen por objeto planificar la ejecución de actuaciones industriales,
residenciales, terciarias, dotacionales o de implantación de infraestructuras, que se
consideren de interés para la Comunidad”. En este caso, las acciones deben circunscribirse a un área concreta, cuya única condición es la de que tenga una escala
supramunicipal, y pueden centrarse en un aspecto sectorial -industria, patrimonio,
vivienda o infraestructuras, por ejemplo- o establecer una política más integral para
el territorio ordenado, que afecte a diferentes ámbitos temáticos. Aunque, en principio, no existían instrumentos de carácter similar en la normativa autonómica, lo cierto es que alguno de los primeros P.R.A.T. aprobados habían comenzado su redacción con anterioridad, de cara a su tramitación como planes especiales16.
Finalmente, se definen los Proyectos Regionales, cuya función es la de “planificar y proyectar la ejecución inmediata de las infraestructuras, servicios, dotaciones e
16
Así, Marinero Peral señala que “en 1995, al iniciarse la elaboración del Proyecto de Ley [de Ordenación del
Territorio], el retraso acumulado en la materia aconsejaba plantear también, simultáneamente, la elaboración de
una primera generación de planes territoriales” (2005, 55).
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
44
instalaciones de utilidad pública o interés social, que se consideren de interés para la
Comunidad”. Hay que indicar que estos proyectos cuentan con plena autonomía con
respecto al resto de instrumentos de ordenación del territorio, y se diferencian de los
P.R.A.T en el hecho de que los proyectos tienen un carácter mucho más concreto y
funcional, mientras los planes tienen un carácter más general y abstracto (Ayala,
Gavilán y Sánchez, 2005, 123).
Otra de las diferencias entre los Planes y los Proyectos es el hecho de que los
primeros sólo pueden ser promovidos por la iniciativa pública, entendiendo como tal
tanto a las administraciones públicas como a las entidades de derecho público que
dependan de ellas, las Sociedades de capital mayoritariamente público o los Consorcios con participación pública. Por su parte, los Proyectos Regionales pueden ser
promovidos también por la iniciativa privada, siempre que se demuestre el interés
para la Comunidad (art. 20.3).
Dentro de las posibilidades que comporta para una iniciativa pública (o privada
en el caso de los proyectos) la tramitación como instrumentos de ordenación del territorio, destaca que la aprobación de un Plan o Proyecto Regional comporta automáticamente la declaración de utilidad pública e interés social, y establece la posibilidad de la ocupación urgente de los bienes y derechos que resulten necesarios
para la ejecución de los planes o proyectos, a efectos de procesos de expropiación
forzosa, ocupación temporal o modificación de servidumbres.
De hecho, como veremos, algunos Proyectos Regionales aprobados o, al menos iniciados, se explican por la necesidad de obtener la declaración de interés social para una tramitación más rápida. Y es que, como se señala en el artículo 22.4
de la Ley, “las licencias y otras autorizaciones que fueran exigibles a las obras y actividades derivadas de la ejecución de los Planes y Proyectos Regionales, se tramitarán por los procedimientos de urgencia que prevea la legislación aplicable”.
Además, una vez aprobado definitivamente el Plan o el Proyecto Regional, este es
de operatividad inmediata, es decir, no es necesaria la adaptación del planeamiento
municipal para la ejecución de las obras que se contemplen en dicho plan o proyecto. Este hecho incrementa las ventajas que se derivan de la consideración de un
proyecto como de interés regional.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
45
Por sus características, tanto los planes como los proyectos regionales podrían
ser instrumentos muy eficaces para la mejora de las condiciones socioeconómicas
del medio rural. Sin embargo, como podrá comprobarse al evaluar los diferentes instrumentos de ordenación territorial aprobados, apenas tienen relevancia más allá de
los espacios urbanos y periurbanos e, incluso, algunas de los instrumentos, aun
cuando se localizan en ámbitos rurales, tienen una funcionalidad su razón de ser es
el desarrollo urbano.
En este sentido, el último de los instrumentos de ordenación establecidos en la
Ley 10/1998 tiene, por el contrario, una mayor importancia en las áreas rurales, como son los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (P.O.R.N.). En realidad, se trata de una figura normativa que se desarrolla con anterioridad a dicha ley,
pero que queda integrada en esta por su relevancia para la planificación territorial de
las áreas incluidas dentro de los espacios naturales protegidos.
En realidad, es la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres17, la que define los P.O.R.N como un
instrumento de planificación para “adecuar la gestión de los recursos naturales, y en
especial de los espacios naturales y de las especies a proteger, a los principios inspiradores señalados en el artículo 2 de la presente Ley”, tal y como refleja su artículo
4. Posteriormente, y ya dentro de la legislación autonómica, la Ley 8/1991, de 10 de
mayo, de Espacios Naturales de la Comunidad de Castilla y León18, mantiene esta
figura de planificación, teniendo como objetivos los siguientes:
-
“Definir y señalar el estado de conservación de los recursos y ecosistemas en el ámbito territorial de que se trate.
-
Evaluar la situación socioeconómica de la población asentada y sus
perspectivas de futuro.
-
Determinar las limitaciones que deban establecerse a la vista del estado
de conservación.
-
17
Señalar los regímenes de protección que procedan.
BOE núm. 74, de 28 de marzo, pp. 8.262-8.269 . Derogada por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (BOE núm. 299, de 14 de diciembre, pp. 51.275-51.327).
18
BOCyL núm. 101/1991, de 29 de mayo.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
-
46
Promover la aplicación de medidas de conservación, restauración y mejora de los recursos naturales que lo precisen.
-
Formular los criterios orientadores de las políticas sectoriales y ordenadores de las actividades económicas y sociales, públicas y privadas para
que sean compatibles con las exigencias señaladas.
-
Determinar la potencialidad de las actividades económicas y sociales
compatibles con la conservación del espacio y ayudar al progreso socioeconómico de las poblaciones vinculadas a los espacios naturales”
(art. 26.1).
Es decir, a la vista de los objetivos que acabamos de plantear, un P.O.R.N. es
un instrumento de planificación que va mucho más allá de la mera conservación de
los recursos naturales que se pretenden proteger, y, desde un primer momento, se
configura como una herramienta de planificación territorial que integra los aspectos
medioambientales con las dimensiones económica, demográfica, cultural, etc. En
este sentido, parece lógica la decisión de incorporar este instrumento de planificación como una figura específica dentro de los instrumentos de ordenación del territorio.
De cara a la ordenación de los ámbitos rurales, se trata de un instrumento con
una importancia muy destacada en aquellos espacios naturales en los que se han
aprobado, ya que los P.O.R.N son vinculantes en su ámbito de aplicación para cualquier plan, programa o proyecto público o privado, y, como establece la Ley 10/1998,
sus determinaciones prevalecen “sobre cualesquiera otros instrumentos de ordenación del territorio o de planificación sectorial en su materia especial” (art. 26.2). De
hecho, como analizaremos posteriormente, esta prevalencia de las determinaciones
establecidas en estos planes de ordenación ha provocado, en algunos espacios, el
rechazo a su aprobación definitiva, ante el temor de que una política de conservación de los recursos restrictiva diese como resultado el estrangulamiento de la actividad económica en la zona.
En cualquier caso, se trata de uno de los instrumentos más aprobados en la legislación territorial autonómica, y su importancia en los espacios de mayor valor am-
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
47
biental de Castilla y León ha ido en aumento en los últimos años. Es algo lógico, tanto por la superficie protegida como por la indudable calidad ambiental de buena parte de las áreas rurales de la región.
En definitiva, la Ley 10/1998 supone un hito en la ordenación del territorio de
Castilla y León, no tanto porque suponga un cambio inmediato en este ámbito sino
porque abre la puerta y proporciona una serie de instrumentos necesarios para la
planificación territorial. No obstante, una cosa es la aprobación de una ley y otra muy
diferente su desarrollo, y en el caso de la ordenación del territorio en Castilla y León
esto es muy evidente, ya que el desarrollo normativo no ha sido, precisamente, rápido, hasta el punto de que, catorce años después, la región no cuenta aún con las
Directrices Complementarias de Ordenación del Territorio.
No deja de ser un hecho significativo de la escasa voluntad política para establecer los criterios sobre los que ha de asentar la ordenación territorial de Castilla y
León que en el año 2000 se presentara el Documento de Avance de las Directrices
de Ordenación del Territorio de Castilla y León, que contenía tanto las directrices
esenciales como las complementarias -y cuyos antecedentes se remontan a 1994 y
1996, como analizaremos a continuación-, y que dicho documento quedara olvidado
una década. En cualquier caso, dado el interés de su diagnóstico territorial y sus
propuestas de ordenación, merece la pena analizar cómo definía la planificación territorial en las áreas rurales de Castilla y León.
2.2. El Documento de Iniciación de las Directrices de Ordenación del Territorio (2000): una propuesta de modelo territorial
Ya hemos señalado en el apartado anterior que, debido al retraso en la tramitación de la Ley 10/1998, paralelamente se inició la redacción de diferentes instrumentos de ordenación del territorio que se consideraba importantes para impulsar de
forma inmediata la estrategia territorial de Castilla y León. Uno de estos instrumentos
eran, precisamente, las Directrices de Ordenación del Territorio, al entender que este documento era el marco general que definía el modelo territorial a seguir. De
hecho, para la realización de estas directrices se elaboraron previamente dos documentos que constituyen su base teórica y metodológica.
Fuente: Elaboración propia, a partir de la clasificación establecida en el Modelo Funcional de la Territorialización de Servicios en Castilla y León, 1994
Figura 14: Comarcas Funcionales de Síntesis delimitadas en 1994
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
48
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
49
Por un lado, en 1994 Ramírez y Reguera publican el Modelo funcional de la territorialización de servicios en Castilla y León, en el que se definen las “comarcas
funcionales de síntesis”. Establecen un conjunto de criterios básicos para seleccionar los posibles centros comarcales19, y, a partir de esta selección, generan un mapa
de áreas funcionales. Aunque se trata de un trabajo provisional, de carácter más
teórico que político, su valor estriba en que su propuesta de comarcas, que divide el
territorio regional en 47 espacios, coincide casi por completo con las áreas funcionales que se presentarán en los documentos de ordenación posteriores (figura 14).
Uno de los documentos que beben de este informe es, precisamente, el otro
antecedente directo de las Directrices de Ordenación del Territorio. En 1996, la Junta de Castilla y León edita un documento denominado Hipótesis de Modelo Territorial, que debe entenderse, como se puede comprobar en la figura adjunta, como la
Fase 0 de la redacción de dichas directrices (entendiendo que aún no se había
aprobado la Ley 10/1998). Su objetivo es “adecuar la realidad territorial actual a una
situación futura que se considera deseable (en función del proceso de participación)
o conveniente (en función de los riesgos, problemas y oportunidades detectados)”
(JCyL, 1996, 17).
Este documento se compone de tres partes claramente delimitadas. En primer
lugar, se plantean las bases metodológicas y geográficas sobre las que se asientan
las propuestas realizadas, desde la forma en la que se entiende la ordenación del
territorio, a la caracterización física de Castilla y León, para centrarse en el sistema
de poblamiento de la región, tanto en el caso de las ciudades como en relación con
los centros comarcales. Finalmente, en este primer apartado se plantean los principios de la política territorial desde una perspectiva comunitaria, en la medida en que
muchas de las iniciativas de ordenación van a formar parte de políticas supranacionales (infraestructuras, áreas periféricas, espacios naturales...)
19
El índice elaborado se basa en ocho componentes, referidos al volumen de población en 1991, el crecimiento
de la población en el intervalo 1981-1991, el número de servicios bancarios, la existencia de servicios de hostelería, los servicios educativos, sanitarios y administrativos, y al número de licencias fiscales por habitante.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
50
Figura 15: Fases para la redacción de las Directrices de Ordenación
Territorial de Castilla y León
Fuente: Hipótesis de Modelo Territorial, 1996
El segundo conjunto de contenidos son las Hipótesis de Modelo Territorial,
apartado en el que se presentan 29 ideas teóricas sobre las que construir el modelo
de ordenación del territorio en Castilla y León. Como puede comprobarse en el documento, las hipótesis hacen referencia a todo tipo de cuestiones relacionadas con
el desarrollo territorial, y, por tanto, afectan en buena medida a las áreas rurales de
Castilla y León. Así, dentro de las hipótesis, podemos destacar por su impacto en la
ordenación de estos espacios aquellas que hacen referencia a los espacios naturales valiosos, los corredores ecológicos, las interconexiones de las cabeceras de áreas funcionales, los ejes emergentes de desarrollo regional, las redes de itinerarios
paisajísticos y culturales, los nuevos usos en el medio rural, o la dinamización del
mercado de la tierra y la mejora agraria, por citar algunos ejemplos muy representativos.
En este sentido, es muy interesante comprobar que la primera de las hipótesis
territoriales desarrolladas hace referencia a “Áreas funcionales «versus» fragmentación municipal”, señalándose que “la mayoría de los municipios presentan una extrema debilidad demográfica e institucional lo cual dificulta una adecuada organiza-
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
51
ción del territorio”, por lo que “la definición de ámbitos de ordenación intermedios,
que permitan superar las limitaciones derivadas de la fragmentación municipal y
constituir una plataforma desde la cual articular los nuevos procesos de equilibrio
territorial se convierte, por tanto, en una de las principales estrategias para dotar de
mayor coherencia al territorio de Castilla y León” (JCyL, 1996, 84). Comparando este
diagnóstico con los que se están realizando en la actualidad al hilo de la insostenibilidad del entramado administrativo de la región -por el exiguo tamaño de la mayoría
de sus municipios- puede colegirse que ya se han perdido más de quince años en la
política territorial de Castilla y León.
Finalmente, el documento hace un estudio básico de las 47 áreas funcionales
en las que divide la región y que, como hemos indicado, coinciden en lo fundamental
con las comarcas funcionales de síntesis antes expuestas (figura 16). En este diagnóstico territorial, junto al análisis geográfico del ámbito funcional y de su dinámica
socioeconómica reciente, se describen los principales problemas y las potencialidades existentes en cada una de ellas, de cara a definir un objetivo básico para el desarrollo territorial de todo el espacio comarcal20.
Con estos antecedentes, y tras la promulgación de la Ley 10/1998, se aprueba
a inicios de 1999 la elaboración de las Directrices de Ordenación del Territorio de
Castilla y León21. El primero de los hitos legislativos que debía cumplir era su presentación, lo que se producirá a finales del año 2000. Así, se publica el documento
denominado Directrices de Ordenación del Territorio, y el 24 de noviembre se abre el
período de información pública para la presentación de informes, alegaciones o sugerencias que se pudieran estimar convenientes durante un plazo de 3 meses22.
20
Un ejemplo lo encontramos en el diagnóstico del Área Funcional de Arenas de San Pedro, que concluye indicándose que “el objetivo marco para el área funcional debe ser, pues, el mantenimiento de un volumen crítico y
cualificado de efectivos demográficos que sean capaces de rentabilizar los activos naturales y patrimoniales en
ella presentes, generando empleo local y ofreciendo una calidad de vida en términos de servicio y equipamientos
semejante a la urbana, pero con un medio ambiente excepcional como valor añadido” (JCyL, 1996, 153).
21
ACUERDO de 4 de febrero de 1999, de la Junta de Castilla y León, por el que se inicia el procedimiento de
elaboración de las directrices de Ordenación del Territorio de Castilla y León (BOCyL núm. 33/1999, de 18 de
febrero).
22
ORDEN de 24 de noviembre de 2000, de la Consejería de Fomento, por la que se abre el período de información pública y audiencia a las Administraciones Públicas sobre las Directrices de Ordenación del Territorio de
Castilla y León (BOCyL núm. 246/2000, de 28 de diciembre).
Fuente: Elaboración propia, a partir de JCyL (1996): Hipótesis de Modelo Territorial.
Figura 16: Áreas Funcionales en las Hipótesis de Modelo Territorial (1996)
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
52
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
53
Dado el interés y la amplia controversia que genera un documento de estas características, este plazo se alargó hasta mayo de 2001, “en atención a las expectativas que suscita el proceso y al objeto de facilitar una participación más amplia de los
ciudadanos y colectivos”, aumentándose además los cauces a través de los que
ejercer este derecho23.
Pasado el último plazo previsto en la normativa aprobada, se asiste a un evidente proceso de silencio administrativo, ya que no se va a proceder a dar ningún
paso más con las alegaciones o sugerencias aportadas, por lo que el procedimiento
queda paralizado durante años. Manero Miguel (2012, 131) plantea que “el nivel de
participación fue tan amplio como controvertido, y el procedimiento no surtió los
efectos inmediatos previstos, ya que abrió paso a una etapa de interrupción del proceso con la consiguiente incertidumbre sobre las perspectivas de elaboración definitiva de un instrumento esencial como eran unas DOT”.
De cara a la ordenación territorial de las áreas rurales de Castilla y León, aunque algunos aspectos de las Directrices planteadas pueden ser cuestionables o criticados -algo lógico en un tema como el de la planificación territorial, por otra parte-, la
paralización de este proceso normativo supone no sólo una oportunidad perdida,
sino, lo que es más grave, una agudización de los problemas, en la medida en que,
en algunos casos, estos se han acentuado en los últimos años por la inacción política. Y, además, no cabe duda de que algunas iniciativas que aparecen en las Directrices Esenciales y Complementarias propuestas deben catalogarse como innovadoras y necesarias en la región.
Así, dentro de las Directrices Esenciales planteadas, aunque en general todas
tienen en consideración el espacio castellano y leonés tanto en su vertiente urbana
como rural, establece una serie de líneas de acción específicas para la dinamización
de los ámbitos rurales. Este documento señala que “la incorporación de los espacios
rurales y de los centros comarcales a las estrategias de transformación territorial es
un requisito indispensable para el modelo territorial de las DOT”, más aún cuando
“en los espacios rurales se encuentran muchos de los activos y rasgos singulares en
23
ORDEN de 22 de marzo de 2001, de la Consejería de Fomento, por la que se amplía el período de información pública y audiencia a las Administraciones Públicas sobre las Directrices de Ordenación del Territorio de
Castilla y León (BOCyL núm. 62/2001, de 27 de marzo).
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
54
los que nuestra Comunidad debe apoyar su desarrollo futuro mediante una oferta
territorial diferenciada y atractiva” (JCyL, 2000, 17).
Uno de los aspectos a destacar de la propuesta de las DOT para las áreas rurales es la apuesta por el fortalecimiento de los centros comarcales de servicios, al
entender que “en algunos ámbitos, las Cabeceras constituyen la única posibilidad de
garantizar el mantenimiento de un cierto contingente demográfico en áreas con graves problemas debido a las intensas pérdidas de población, especialmente entre los
sectores más jóvenes” (JCyL, 2000, 18). Así, la propuesta de las DOT consiste en el
desarrollo de acciones en determinados núcleos de cada área funcional, con el fin
convertirse en motores de la estrategia de desarrollo en las áreas rurales. Entre estas acciones, se señala la mejora de las comunicaciones, el incremento de los equipamientos y dotaciones, para ofrecer servicios de calidad y adecuados a las necesidades de la población, la potenciación de modelos de desarrollo endógeno, o las
acciones de mejora urbana, de cara a aumentar su atractivo residencial y turístico.
En cuanto a los núcleos sobre los que se iba a desarrollar esta política, las
DOT definen dos tipos de centros en relación con su dimensión y su funcionalidad.
Por un lado, se señala la importancia de las Cabeceras de Área Funcional, que se
conciben como “una red de núcleos con influencia supramunicipal que actúan como
centros de prestación de servicios y de dinamización de los espacios rurales” (JCyL,
2000, 17), y de los que debe haber, al menos, una por espacio comarcal. Por otro, y
teniendo en cuenta la debilidad del poblamiento en numerosos espacios rurales de
Castilla y León, las DOT identifican otros núcleos que completan el sistema de poblamiento básico y que denominan “núcleos de interés territorial”, caracterizados por
contar con “ventajas específicas para la prestación de servicios básicos en áreas
periféricas con respecto a algunas cabeceras, o con un carácter singular por su localización, su dinámica socioeconómica o por disponer de rasgos ambientales, urbanísticos o de otro tipo especialmente adecuados para impulsar nuevas opciones
de desarrollo” (JCyL, 2000, 19).
A partir de la red de ciudades, cabeceras y núcleos de interés territorial, las
DOT diseñan un mapa de áreas funcionales de Castilla y León, constituyéndose como “ámbitos para la ordenación territorial de escala intermedia entre el nivel regional
y el municipal” (JCyL, 2000, 22).
Fuente: Elaboración propia, a partir de JCyL (2000): Directrices de Ordenación del Territorio de Castilla y León
Figura 17: Áreas Funcionales del documento de iniciación de las Directrices de Ordenación del Territorio
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
55
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
56
Sin duda, esta opción por establecer un nivel funcional intermedio, a escala
comarcal, es uno de los aciertos que pueden asignarse a las DOT de 2000, y, visto
el desarrollo territorial posterior y la apuesta actual por redefinir las competencias
municipales a través de un nivel supramunicipal o intermedio, es uno de los aspectos en los que el retraso en aprobar una verdadera política territorial en Castilla y
León más problemas ha ido generando.
Las DOT, siguiendo las propuestas anteriores de comarcas funcionales de
síntesis y de las Hipótesis de Modelo Territorial, dividen Castilla y León en 47 áreas
funcionales (figura 17), partiendo de un diagnóstico evidente y, como podemos comprobar, repetido a lo largo de las últimas dos décadas: la fragmentación del mapa
local y el exiguo tamaño demográfico de la mayoría de los municipios son una base
demasiado frágil como para garantizar la calidad de vida de la población rural en
términos equivalentes a la de los espacios urbanos. Frente a esta situación “las áreas funcionales constituyen ámbitos suficientemente cercanos al ciudadano como
para permitir una participación efectiva de los actores locales en la formulación de
objetivos y soluciones a las situaciones concretas de su entorno cotidiano” y,
además, “aportan un marco territorial más amplio que el municipal, capaz de generar
estrategias de desarrollo propias y una base territorial más sólida desde la que hacer
posibles y efectivas las acciones de equilibrio y de viabilidad necesarias en nuestros
espacios rurales” (JCyL, 2000, 22).
Además, las DOT planteaban una importante autonomía para cada una de las
áreas funcionales, de cara a adaptar tanto sus características como sus políticas a
las condiciones geográficas de sus ámbitos de acción. De hecho, se señala precisamente que “el objetivo es que cada Área Funcional sea capaz de definir una oferta
territorial propia, coherente con el modelo global de la Comunidad y capaz de integrar iniciativas diversas”, de forma que se haga visible el principio del valor de la diversidad como factor de desarrollo regional, multiplicando las potencialidades de
desarrollo de nuevas oportunidades, favoreciendo la competitividad y la cooperación
entre áreas funcionales (JCyL, 2000, 23). En cualquier caso, hay que señalar que el
diseño de estos ámbitos intermedios no supone la creación de una nueva estructura
administrativa, ni pretende sustituir otras demarcaciones territoriales. Como señalan
las DOT, “son ámbitos para la ordenación territorial, es decir, espacios para la aplicación de instrumentos y estrategias de ordenación espacial de rango supramunici-
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
57
pal que, concebidos y desarrollados de forma coherente y conjunta con otras iniciativas, sirvan como elementos que impulsen el desarrollo socioeconómico” (JCyL,
2000, 107). Las Mancomunidades de Interés Comunitario, que aparecen recogidas
en el artículo 32 de la Ley 1/1998, de Régimen Local de Castilla y León, serían el
modelo administrativo sobre el que apoyar legalmente el funcionamiento de las áreas funcionales previstas24. Resulta interesante comprobar que los distritos de interés
comunitario planteados en la actual propuesta de ordenación y gobierno del territorio
de Castilla y León se basan precisamente en la misma figura normativa, por lo que
se tiene una vez más la sensación de que la ordenación del territorio en Castilla y
León ha sido una sucesión de propuestas sin voluntad política para llevarlas a cabo
(con independencia de la calidad de esas propuestas) y de oportunidades y tiempo
perdido para avanzar en alguna de las políticas. Ahora bien, como podremos evaluar
posteriormente, la calidad de una propuesta de áreas funcionales no reside en la
figura administrativa o el nombre que pueda emplearse, como en el valor y la eficacia de la propuesta de delimitación que se realice. Y, en este sentido, existe una
gran diferencia entre la propuesta de las DOT realizada en 2000, basada en un análisis integral del territorio, aunque no exenta de controversias y críticas, y la planteada en 2011, y que se basa en una delimitación sectorial concreta, como son las zonas básicas de salud.
En cualquier caso de este breve análisis realizado a alguna de las determinaciones que aparecen en las Directrices Esenciales de las DOT del año 2000, se colige que el modelo de ordenación territorial, sobre todo para las áreas rurales, se basa
en el desarrollo de un modelo funcional de escala comarcal, que debe adaptarse a la
estructura administrativa vigente (en la que, a pesar de las posibilidades otorgadas
por normas como la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local25, o la
Ley 1/1998, de Régimen Local de Castilla y León, únicamente se ha desarrollado
normativamente un ámbito comarcal, como es la Comarca del Bierzo26, aun cuando
existe un procedimiento específico para la conversión de mancomunidades de in24
Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León (BOCyL núm. 109/1998, de 11 de junio). En su
artículo 32.1 se indica que “aquellas mancomunidades cuyo ámbito territorial concuerde sustancialmente con
espacios de ordenación territorial para la prestación de servicios estatales, autonómicos o provinciales, podrán
ser declaradas de interés comunitario”.
25
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (BOE núm. 80/1985 de 3 de abril).
26
Ley 1/1991 de 14 de marzo, por la que se crea y regula la Comarca de El Bierzo (BOCyL núm. 55/1991, de 20
de marzo).
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
58
terés comunitario en comarcas27), pero que permite aumentar la dimensión y la
competitividad territorial de sus áreas funcionales, organizadas en torno a sus cabeceras y los núcleos de interés territorial.
Las Directrices Complementarias, en lo referente a los espacios rurales, exponen más detenidamente las características del modelo funcional planteado para
Castilla y León, tanto en lo referente a los rasgos que han de distinguir las diferentes
áreas funcionales, como a las medidas que han de tomarse para la dinamización, o
al menos el mantenimiento de una cierta tendencia positiva, de las cabeceras de
área y demás núcleos de interés territorial. Así, dentro de las determinaciones de
aplicación básica que se plantean, se indica que “la consolidación de las cabeceras
resulta fundamental en las estrategias de equilibrio territorial y de extensión de una
red urbana básica que estructure los espacios rurales de la Comunidad”, por lo que
“deberán concentrar los esfuerzos en dotar a las Cabeceras con el atractivo urbano,
las infraestructuras y las dotaciones necesarias para que actúen eficazmente como
centros capaces de impulsar los procesos de desarrollo endógeno y de dinamización
socioeconómica” (JCyL, 2000, 61). De igual forma, los núcleos de interés territorial
deben desarrollarse políticas que proporcionen servicios de nivel local y generen una
capacidad de acogida para el aprovechamiento de los potenciales endógenos de los
que disponen estos centros.
Otra de las directrices complementarias propuestas completa la opción por la
dinamización de las cabeceras y los núcleos de interés territorial, y es aquella en la
que se establecen las determinaciones de aplicación orientativa para las Áreas Funcionales del Territorio en Castilla y León. De hecho, uno de los aspectos que otorgan
más interés a la propuesta de Directrices de Ordenación del Territorio presentada en
el año 2000 es que no sólo establecía unos criterios básicos sobre las determinaciones sobre las que debe basarse la política territorial en general, sino que realizaba
una división concreta de la región en áreas funcionales y, para cada una de ellas, se
recogen determinaciones de aplicación orientativa, “que ilustran cómo el modelo territorial y las propuestas de las DOT se pueden traducir en iniciativas concretas de
ordenación del territorio” (JCyL, 2000, 111). Evidentemente, y como puede compro27
La Ley 1/1998, de Régimen Local de Castilla y León, establece en el artículo 32.4 que “las mancomunidades
de interés comunitario podrán solicitar, previo acuerdo de los Ayuntamientos que las integran, su institucionalización como comarcas. Tal solicitud se dirigirá a la Junta de Castilla y León, que elevará, si lo considera favorablemente, el oportuno Proyecto de Ley a las Cortes de Castilla y León”.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
59
barse para cualquiera de las áreas funcionales previstas, se trata de orientaciones
de carácter general, que luego deberían concretarse en determinaciones de aplicación básica o plena a través de los planes de escala intermedia, en los que recae,
por definición, la responsabilidad de concretar las determinaciones de las DOT en
ámbitos subregionales, tanto de carácter urbano como rural.
Como veremos a continuación la presentación de un modelo territorial concreto, que se traduce en un mapa de las Directrices de Ordenación del Territorio para
toda la región, recogido en la figura 17, es uno de los rasgos definitorios de la propuesta normativa inicial y que, en buena medida, más dificultó la posibilidad de que
fuera finalmente aprobada. Y esto puede explicar que las Directrices Esenciales de
Ordenación del Territorio aprobadas en 2008 carezcan precisamente de un modelo
territorial definido y apenas cuente con referencias espaciales explícitas. En cualquier caso, se trata de un importante paso adelante en la política territorial de la región, y que como tal, conviene analizar con mayor detenimiento.
2.3. Los criterios para las áreas rurales aprobados en las Directrices
Esenciales del Territorio de Castilla y León
Ocho años después de la aprobación de la Ley 10/1998, y tras más de seis
desde que terminara el periodo de información pública de las Directrices de Ordenación del Territorio, a mediados de 2006 vuelve a información pública un documento
referido a las DOT. En este caso, se trata del anteproyecto de Ley por la que se
aprueban las directrices esenciales de ordenación del territorio de Castilla y León y
su informe ambiental, de acuerdo con la normativa vigente en este momento28.
Aunque en dicho anuncio se indica que se trata de un complemento a los trámites de información pública efectuados en 2000 y 2001, en realidad se trata de una
renovación completa del proceso iniciado entonces, ya que el documento que pasa a
información pública no tiene ningún parecido con las DOT propuestas en 2000. Así,
en primer lugar, el anteproyecto de Ley hace referencia únicamente a las Directrices
Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León, en lugar de plasmar de
forma conjunta estas y las complementarias. En segundo lugar, el procedimiento
28
Anuncio de la Consejería de Fomento sobre el periodo de información pública del anteproyecto de Ley por la
que se aprueban las directrices esenciales de ordenación del territorio de Castilla y León y su informe ambiental
(BOCyL núm. 147/2006, de 1 de agosto).
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
60
hace referencia ya a la futura Ley de Directrices, mientras que, inicialmente, únicamente se expuso el documento de Directrices y no su formulación legislativa. Finalmente, y en relación con este cambio, la información pública incorpora un nuevo documento, como es el Informe Ambiental, que debe considerarse como preceptivo en
relación con las previsiones establecidas por la normativa de evaluación ambiental
vigente29.
Como en las etapas anteriores, una vez finalizado el periodo de información
pública se vuelve a producir una parada en la tramitación de la normativa autonómica. No obstante, dos años más tarde, es decir, casi una década después de la aprobación de la Ley de Ordenación del Territorio, se promulga finalmente la Ley 3/2008,
de aprobación de las Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla
y León30. En cualquier caso, y pese al retraso, se trata de un hito dentro de la normativa de ordenación territorial de Castilla y León por lo que este documento significa
en cuanto a la definición legal de un modelo territorial en la región. Así, Manero Miguel señala que “se trata de un documento de gran solidez teórica y de relevante
dimensión práctica” (2012, 132).
En realidad, como se señala en la Exposición de motivos, se trata de una de
las dos partes de las que deben constar las DOT, pues en esta Ley se aprueban las
Directrices Esenciales, que establecen los principios del modelo territorial y, posteriormente, a través de un Decreto, deberían publicarse las Directrices Complementarias, que desarrollan reglamentariamente las primeras. Para cumplir con lo establecido normativamente, las directrices aprobadas son determinaciones de aplicación
plena, como se indica en la Disposición Adicional Primera, lo que significa que son
vinculantes para la Administración de la Comunidad de Castilla y León, para la Administración Local y para los particulares. Las Directrices complementarias deben
29
En particular, el anuncio hace referencia a la necesidad de cumplir las determinaciones establecidas en el
Decreto 209/1995, de 5 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental
de Castilla y León (BOCyL núm. 196/1995, de 11 de octubre).
En su artículo 40 se establecen las condiciones para la Evaluación Estratégica Previa, de tal forma que se indica
que “la Junta de Castilla y León efectuará una Evaluación Estratégica de los Planes y Programas de Desarrollo
Regional con carácter previo a la aprobación de los mismos y referida a las previsibles repercusiones medioambientales de su implantación”. De acuerdo con lo indicado en su apartado 3, uno de los campos en los que es
necesaria tanto la elaboración del Informe Ambiental como la realización del trámite de información pública es,
precisamente, la Ordenación del Territorio.
30
Ley 3/2008, de 17 de junio, de aprobación de las Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (BOCyL núm. 120/2008, suplemento, de 24 de junio).
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
61
establecer los planes, programas o proyectos que se ven afectados por las determinaciones de aplicación plena, de cara a sistematizar toda la normativa que deba ser
modificada para cumplir con los preceptos básicos de la ordenación territorial.
De cara al análisis que venimos realizando, uno de los aspectos más destacados de las Directrices Esenciales es el modelo territorial que plantea para Castilla y
León. Este modelo se inspira en un criterio básico, como es “el fomento de un desarrollo equilibrado en el espacio y sostenible en el tiempo”, por lo que “todas las decisiones relativas a la implantación de usos y actividades deben tener en cuenta,
además de sus criterios específicos, su repercusión en la calidad de vida de la población, en la cohesión social y económica del entorno, en la gestión sostenible e
inteligente de los recursos naturales, así como en la salvaguarda y puesta en valor
del patrimonio natural y cultural”31.
La búsqueda del desarrollo equilibrado y sostenible, como principio de actuación básico, se traduce en la definición de un objetivo general, que es el de “influir en
los factores espaciales que condicionan la calidad de vida de la población, entendida
ésta como habitabilidad y potencial de desarrollo del territorio”32. Evidentemente, no
cabe duda de la importancia que tiene el cumplimiento de este objetivo para garantizar la viabilidad de los espacios rurales, en los que está en cuestión tanto la habitabilidad como su potencial de desarrollo; o, dicho de otra forma, donde cada vez
cuesta más garantizar la calidad de vida de la población.
Y aunque en las Directrices Esenciales únicamente se muestran las líneas
básicas del modelo territorial, este objetivo general queda descompuesto en ocho
objetivos específicos33, como son:
-
La definición de la función territorial de Castilla y León en el marco peninsular, sobre todo en cuanto a su potencial en materia de transporte y
logística.
-
El desarrollo de un sistema urbano y territorial más estructurado y equilibrado, que refuerce la integración de los espacios urbanos y rurales de
la Comunidad.
31
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 1.2.
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 1.3.
33
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 1.3.
32
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
-
62
El fomento de políticas integradas de transporte y comunicación, que
posibiliten un acceso equitativo a las infraestructuras y servicios de
transporte y a las nuevas tecnologías de información.
-
La protección del patrimonio natural y cultural, señas identitarias de Castilla y León, como factores de atracción espacial y fundamentos de su
calidad de vida, y su puesta en valor mediante una perspectiva territorial.
-
La cohesión económica y social, con un apoyo específico a las zonas rurales, periféricas y menos favorecidas, concibiendo el territorio como instrumento al servicio del desarrollo rural y completando las infraestructuras hidráulicas que permitan el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.
-
El impulso de un modelo territorial responsable, que garantice el desarrollo sostenible.
-
La potenciación de un modelo territorial que favorezca la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, sobre todo en lo relacionado con las oportunidades de formación y empleo en el ámbito rural y al acceso a los
servicios.
-
El fomento de un modelo basado en la equidad territorial y en la cohesión social, que potencie la colaboración entre los núcleos rurales y
urbanos con el fin de atraer nuevas inversiones generadoras de empleo
y riqueza.
Como puede comprobarse, las Directrices Esenciales ponen un énfasis especial en el desarrollo de los espacios rurales de la región, con el fin de mejorar sus
condiciones socioeconómicas y poder equipararlas a las de las áreas urbanas, de
acuerdo con los problemas detectados en el diagnóstico territorial, y que venimos
señalando a lo largo del trabajo. Conceptos como equilibrio, estructuración, equidad,
sostenibilidad o cohesión se repiten a lo largo de las Directrices Esenciales, y representan algunos de los cimientos sobre los que descansa el modelo territorial propuesto para Castilla y León.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
63
Para el logro de los objetivos generales y específicos expuestos, las Directrices
Esenciales han definido cinco estrategias de desarrollo34 que, por un lado, deben
potenciar las fortalezas del modelo territorial de Castilla y León y, por otro, han de
permitir el cambio hacia el modelo propuesto con anterioridad. Estas estrategias
plantean cinco caminos necesarios:
-
Hacia una comunidad estructurada
-
Hacia una comunidad rica y diversa
-
Hacia una comunidad de bienestar
-
Hacia una comunidad sostenible
-
Hacia una comunidad creativa
No existe una correlación directa o unívoca entre los objetivos y las líneas estratégicas que acabamos de indicar, porque cada una presenta acciones para la
consecución de diferentes objetivos. Y dentro de las numerosas líneas de acción
propuestas, algunas de ellas tienen un interés evidente para la ordenación territorial
de las áreas rurales y el logro de estos objetivos en estos ámbitos, aunque, como ya
hemos señalado anteriormente, también se prestan al debate y a la crítica.
En lo referente a la primera de las estrategias, la referida a la estructuración territorial de Castilla y León, las Directrices Esenciales suponen una ruptura respecto a
lo propuesto inicialmente en las DOT, ya que, en lugar de apostar por las áreas funcionales, establece que la Provincia es el “ámbito funcional básico para la ordenación del territorio de Castilla y León, ya que, tanto su dimensión espacial como su
peso demográfico, son adecuados para organizar los servicios de superior nivel y
constituir con eficacia la principal referencia espacial del gobierno del territorio”35.
Son los centros urbanos, y no las comarcas o las áreas funcionales, cualquiera que
sea el nombre que se utilice, los que estructuran el territorio de Castilla y León, entendiendo que estos centros urbanos no son sólo las ciudades sino los municipios
que superan los 5.000 habitantes, e incluso algunos de menores dimensiones.
34
35
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulos 2 a 6.
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 2.1.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
64
Así, según la Ley, “se consideran centros urbanos de referencia los municipios
con población igual o superior a 5.000 habitantes. Estos centros, y en especial las
ciudades con más de 20.000 habitantes, configuran los nodos de la red de centros
urbanos y se considerarán centros de referencia para la dotación de equipamientos,
la prestación de servicios y las acciones de innovación en el territorio”. Además, señala que “se consideran centros urbanos de referencia los municipios con población
igual o superior a 1.000 habitantes que tengan además la consideración de municipios prestadores de servicios conforme al Pacto Local”36.
Como se pudo comprobar en el análisis del poblamiento en Castilla y León, no
pueden clasificarse los centros de servicios de la región únicamente a través de la
población, porque, por un lado, sobrecualifica muchos núcleos que superan el límite
demográfico impuesto (5.000 habitantes) pero que, por su localización, deben ser
considerados únicamente como áreas periurbanas o de influencia urbana, mientras
obliga a seleccionar municipios de menores dimensiones (desde los 1.000 habitantes), pero sin especificar exactamente los criterios por los que se eligen dichos
núcleos37.
A pesar de dar prioridad a las provincias como ámbito intermedio entre el municipio y la comunidad autónoma, las Directrices Esenciales dejan la puerta abierta a
la delimitación de áreas funcionales, al indicar que “podrán delimitarse Áreas Funcionales, ámbitos funcionales complementarios e intermedios entre la provincia y el
municipio”38. No obstante, deja su delimitación para las Directrices Complementarias, por lo que aún carecemos del posible mapa de áreas funcionales. Y, como veremos más adelante, la apuesta por los distritos de interés comunitario parece alejar
aún más la definición de un mapa comarcal propiamente dicho, con independencia
de la denominación que quiera utilizarse.
36
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 2.2.
El Acuerdo de Pacto Local de Castilla y León de 2005 define, en su Medida III.4, los municipios prestadores de
servicios generales como elementos dinamizadores de los municipios limítrofes. Para su delimitación, señala que
los criterios que deben valorarse “son los relativos a la población y los relativos a los servicios mínimos necesarios, a través de los cuales se satisfaga la demanda existente en los residentes de los pequeños municipios de
su área de influencia”. Sin embargo, no hace ninguna referencia a los niveles demográficos y de servicios que
estos municipios prestadores deben alcanzar.
38
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 2.3.
37
Fuente: Elaboración propia, a partir de la Ley 3/2008, de aprobación de las Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León.
Figura 18: Corredores territoriales estratégicos de las Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio (2008)
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
65
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
66
Más interés tiene, sin duda, la estructuración del territorio de la región a través
de corredores territoriales. En un ámbito tan amplio como la región de Castilla y
León, resulta evidente, como ya se ha podido comprobar, que no hay homogeneidad
territorial o funcional ni en las áreas urbanas ni en las rurales, y, de hecho, las dinámicas se aprecian mucho mejor si se analizan a partir de ejes de desarrollo. En este
sentido, las Directrices, en su apartado 2.4., indican que “será objetivo prioritario intensificar las sinergias territoriales internas apoyándose en los corredores territoriales, activando un mayor intercambio económico y cultural, y fomentando la interacción entre las capitales de provincia, los centros urbanos de referencia y los municipios prestadores de servicios generales”39.
La figura 18 recoge los corredores territoriales señalados en las Directrices
Esenciales. Como puede comprobarse, los corredores quedan prácticamente definidos por los principales ejes viarios, como son el corredor del Duero (N-122, A-11), la
autovía de Castilla (A-62 / E-80), las autovías A-1 y A-6, el Camino de Santiago, la
Vía de la Plata, el eje trasversal sur (de Soria a Salamanca por Segovia y Ávila, N110), el corredor Cantábrico-Mediterráneo y la red ferroviaria. También resulta muy
interesante la consideración como corredores estratégicos algunos de los caminos
históricos de la comunidad, como Camino de Santiago, Canal de Castilla y la red de
cañadas reales. Estos corredores, por su ubicuidad, pueden facilitar la estructuración
de las políticas territoriales en el medio rural de Castilla y León, como analizaremos
en el capítulo dedicado a los criterios para la ordenación del territorio regional.
La segunda estrategia territorial, referida a una Comunidad rica y diversa, también tiene una importancia fundamental para la ordenación de sus espacios rurales,
ya que hace referencia a dos aspectos esenciales, como son la riqueza natural y el
patrimonio cultural. En el primer caso, además de establecer la protección ambiental
como directriz para todas las acciones públicas en el territorio, la estrategia hace
hincapié en la necesidad de proteger y poner en valor los recursos naturales, tanto
en lo referente a la Red de Espacios Naturales, entendida como “el sistema de zonas más relevantes del patrimonio natural de la región, albergando los ecosistemas
y paisajes mejor conservados”40, como a los espacios de montes y bosques y a la
red de corredores ecológicos. Como claramente exponen las Directrices, “la puesta
39
40
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 2.4.
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 3.2.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
67
en valor de estos espacios es estratégica tanto para la calidad del territorio como
para la vertebración socioeconómica de muchas áreas rurales y, en especial de las
más desfavorecidas y periféricas”41.
De igual forma, las Directrices señalan la necesidad de proteger y valorizar el
patrimonio cultural que, “por su diversidad, amplitud y riqueza, constituye uno de los
principales recursos de la Comunidad, y debe ser valorado mediante políticas que lo
protejan de los efectos negativos del desarrollo económico y los cambios sociales”42.
Y como en el caso de los recursos naturales, resulta muy pertinente su concepción
integral, superando una visión monumentalista del patrimonio, aunque hace una alusión específica a la red de conjuntos históricos. Así, aunque estos conjuntos pueden
ayudar a la estructuración territorial, en colaboración con los centros urbanos de referencia, el patrimonio cultural incorpora muchas más dimensiones, tangibles e intangibles, que además de tener la obligación de mantener, pueden servir para abrir
nuevas vías de dinamización de las áreas rurales. Es por ello que uno de los objetivos de esta estrategia es, precisamente, favorecer la incidencia del patrimonio cultural en el desarrollo local, y, en relación con los espacios rurales, se plantea la valorización “del patrimonio intangible vinculado a paisajes y lugares, activando los recursos necesarios para la recuperación del patrimonio rural amenazado”43.
La definición del modelo territorial y la protección ambiental y cultural sientan
las bases para el desarrollo de la tercera estrategia de ordenación, referida a la consecución de “una Comunidad de bienestar”. Por su contenido y su extensión, parece
evidente que es la estrategia más importante dentro de las Directrices Esenciales,
aunque ello no reduzca la importancia de las demás líneas de intervención.
En realidad, la estrategia se centra en cuatro pilares básicos para la ordenación
territorial, como son las infraestructuras de transporte, comunicaciones y energía, los
equipamientos públicos, la vivienda y las estructuras para la actividad económica; de
hecho, cualquiera de estos aspectos, por separado, podría haberse establecido como una estrategia individual. En cualquier caso, como puede suponerse se trata de
cuatro aspectos esenciales tanto para la ordenación territorial de Castilla y León en
general como para sus áreas rurales en particular, puesto que, en los cuatro aspec41
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 3.3.
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 3.8.
43
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 3.10.
42
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
68
tos indicados, algunos de los objetivos planteados siempre hace referencia específica a sus áreas rurales y, en concreto, a los núcleos prestadores de servicios. Así, en
el caso de las infraestructuras, aunque la mayor parte de las directrices señaladas
se centran en la conexión de las principales áreas urbanas entre sí y con su ámbito
territorial más próximo, también se indica que debe mejorarse “la red regional de
carreteras para optimizar la comunicación del conjunto de los núcleos con la red de
municipios prestadores de servicios y las capitales de provincia, así como el acceso
a las vías de gran capacidad y a la red de autovías del Estado”44.
Para la ordenación de las áreas rurales, tienen aún más importancia los criterios que se establezcan en la instalación de los equipamientos públicos. Y es que la
presencia de estos equipamientos son uno de los elementos que mejor justifican la
consideración de un núcleo como prestador de servicios, y, por tanto, marcarán las
líneas para la definición de áreas funcionales. En este sentido, las Directrices parten
del principio de que “se debe garantizar que toda la población tenga fácil acceso al
nivel básico de todos los servicios que se presten en el ámbito de cada Área Funcional, y que exista homogeneidad territorial en la distribución de los servicios de nivel
superior”, y, por tanto, “los equipamientos serán programados con criterios de equidad territorial”45.
Pero los equipamientos tienen una función que va a más allá de la prestación
de servicios, y es la capacidad para generar efectos territoriales que favorezcan la
dinamización de los espacios en los que se instalan. Y de ahí la relevancia de asegurarse que el esfuerzo económico y territorial realizado en la puesta en marcha de
equipamientos y servicios en las áreas rurales garantice el mejor resultado posible
para el desarrollo territorial. En este sentido, las Directrices Esenciales no establecen los criterios específicos para este proceso -en buena medida por los diferentes
requisitos que tienen los distintos tipos de servicios públicos-, pero dejan claro que
“los equipamientos deben localizarse según criterios de funcionalidad, eficiencia y
accesibilidad de uso”, y “para aprovechar el efecto territorial positivo de cada nuevo
equipamiento, se evitará una dispersión injustificada”
46
. Así, parece evidente que,
aunque el modelo territorial no opta, en principio, por la definición de un modelo terri44
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 4.1.
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 4.6.
46
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 4.7.
45
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
69
torial basado en áreas funcionales o comarcas, en la práctica las directrices propician la definición del conjunto de centros comarcales de servicios que, junto a las
ciudades, estructuran funcionalmente la región y sus áreas rurales.
La tercera de las políticas que configuran la estrategia de bienestar de Castilla
y León es la referida a la vivienda. Por la localización actual de la población en esta
comunidad, es evidente que se trata de unas determinaciones dedicadas fundamentalmente a las áreas urbanas y sus entornos, pero también aparecen algunas líneas
que tienen un gran interés para los espacios rurales. Así, se apuesta por la rehabilitación no sustitutiva de viviendas en el medio rural, para favorecer la conservación y
la valorización del tejido residencial existente.
Finalmente, el cuarto pilar sobre el que asentar el bienestar en Castilla y León
son las estructuras al servicio de la actividad económica. Como en los casos anteriores, la mayor parte de las determinaciones y los objetivos hacen referencia a cuestiones generales y a los ámbitos urbanos y periurbanos, por ser ellos los que concentran casi totalmente las actividades económicas no agrarias. De hecho, la única
referencia a las áreas rurales está relacionada con la incentivación en los núcleos
rurales de mayores dimensiones de micropolígonos industriales para la implantación
de talleres y naves47. Desde un punto de vista de la ordenación de las áreas rurales,
se aprecia la carencia de algunas determinaciones muy básicas acerca del asentamiento de actividades en núcleos pequeños, que existen aunque sean pequeñas o
dispersas y que, por lo general, carecen de un planeamiento desarrollado para su
ubicación.
Esta carencia se hace más visible si lo ponemos en relación con la cuarta estrategia de las Directrices, que hace referencia a “una Comunidad sostenible” y que
supone una apuesta por el desarrollo de los espacios rurales de Castilla y León. En
este sentido, esta estrategia parte del objetivo de “adecuar los criterios de eficiencia
económica, cohesión territorial y protección ambiental a las singularidades locales”48.
Más allá de la protección y valorización de los recursos naturales más destacados,
cuyas determinaciones se establecían en la segunda estrategia planteada, en este
epígrafe se realiza una valoración más amplia de los recursos que deben ser respe-
47
48
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 4.7.
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 5.1.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
70
tados y puestos en valor, tanto los de carácter natural y patrimonial, como paisajísticos, históricos, etc. Así, se indica claramente que “la salvaguarda de los paisajes de
Castilla y León debe considerarse estratégica para garantizar los objetivos de protección ambiental y conservación de los recursos”49.
Para alcanzar estos objetivos, las Directrices establecen una de las determinaciones de mayor interés para la ordenación de las áreas rurales, y es la convicción
de que el mantenimiento de los paisajes y, por tanto, la sostenibilidad del territorio en
Castilla y León sólo puede lograrse con el arraigo de población en el medio rural. O
dicho de otro modo, el mantenimiento de la población en sus espacios rurales es
una condición sine qua non para el futuro territorial de Castilla y León.
Este objetivo se desarrolla básicamente en dos determinaciones. Por un lado,
se plantea la necesidad de la integración del medio urbano y el medio rural, asegurando la comunicación entre ambos espacios, garantizando la conexión mediante
transporte público entre los núcleos pequeños, los centros prestadores de servicios y
las ciudades (sobre todo las capitales provinciales), ordenando paisajística y territorialmente la transición urbano-rural, y fomentando “un concepto de desarrollo rural
guiado por una idea positiva del territorio, y apoyado en la mejora sistemática de
equipamientos y servicios, así como en las nuevas tecnologías”50.
De cara a la ordenación territorial de las áreas rurales, parece muy pertinente
el concepto de “idea positiva del territorio”, en la medida en que hay que desterrar la
definición de estos espacios rurales por oposición a las áreas urbanas; es decir, no
podemos definir las áreas rurales como “aquellas que no son urbanas”, ya que, por
su extensión, sus caracteres y sus potenciales, pueden y deben ser delimitadas y
ordenadas de forma positiva. Y para lograr los objetivos señalados, las Directrices
tienen clara la necesidad de fomentar el arraigo en el medio rural como base para su
desarrollo socioeconómico y territorial.
Dentro de las posibles medidas, las Directrices plantean el futuro de las explotaciones agrarias “favoreciendo la incorporación a la actividad de mujeres y jóvenes,
y dotándolas de estructuras y usos adecuados”51. En particular, se plantea el incenti-
49
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 5.2.
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 5.4.
51
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 5.5.
50
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
71
vo de las actividades agrarias en los espacios con mayor riesgo de abandono, aunque sea compensando a los residentes en áreas con problemas de accesibilidad.
Asimismo, se apuesta por el fomento de una producción agroalimentaria de calidad y
basada en las tradiciones locales (tanto agrícolas como ganaderas), para garantizar
el uso del territorio rural con el mayor respeto posible por el paisaje. Asimismo, se
plantea la importancia de las estrategias de desarrollo endógeno, y en particular del
trabajo de las agencias de desarrollo local, por su capacidad de diagnóstico, de iniciativa y de trabajo en red, por lo que se valora el incremento de los recursos disponibles para ello.
Finalmente, dentro de la apuesta por la sostenibilidad, las Directrices hacen
una referencia explícita a los “espacios menos favorecidos” como áreas preferentes
de actuación dentro de estas determinaciones, entendiendo por tales a las que
“cuentan con menor producto interior bruto por habitante, aquellas con densidad de
población inferior a 10 habitantes por Km2, los Espacios Naturales Protegidos e incluso barrios urbanos en declive o con problemas de integración social y económica”, incluyéndose especialmente las cuencas mineras y otras zonas sujetas a riesgos singulares52. La consideración de espacios menos favorecidos, que, como vemos, se asientan sobre todo en el medio rural de la región, se debería traducir en un
mejor diagnóstico territorial, para, posteriormente, fomentar propuestas de implantación o reconversión de actividades económicas industriales y turísticas.
La última de las estrategias se dirige “hacia una Comunidad Creativa”, entendiendo que “el primer recurso de un territorio son sus habitantes” y, por tanto, “la acción pública tendrá como prioridad promover la sociedad del conocimiento, poniendo
en valor los recursos educativos y fomentando la formación permanente de los recursos humanos locales”53. En su traslación a las áreas rurales, se trata de la estrategia que queda más lejos de estas, en la medida en que buena parte de sus funciones se dirige a universidades y centros de investigación que, evidentemente, se sitúan en las áreas urbanas, aunque se plantea que el acceso a la educación debe
realizarse en condiciones de equidad.
52
53
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 5.7.
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 6.1.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
72
No obstante, dentro de esta estrategia, sí hay una línea de acción que debe ser
de capital importancia para el desarrollo de las áreas rurales, y es la referida a la
igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, como base imprescindible para
la sostenibilidad territorial y la mejora real de la calidad de vida. En este sentido, se
hace explícita la necesidad de elaborar y ejecutar políticas “que garanticen el acceso
más equitativo de mujeres y hombres a los bienes y servicios, en especial en lo que
se refiere a los servicios y oportunidades de trabajo y formación en el ámbito rural”54.
En definitiva, el repaso a las Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio
de Castilla y León aprobadas pone de manifiesto la necesidad de diseñar un modelo
territorial para la región que no sólo favorezca el desarrollo de sus espacios más
dinámicos, en el entorno urbano, sino que fomente el incremento de la cohesión territorial entre estos y las áreas rurales, con un riesgo creciente de situarse al margen
de las tendencias socioeconómicas y territoriales positivas y entrar en una espiral
aún más negativa de pérdida demográfica y reducción de su calidad de vida.
Además, el análisis de las diferentes estrategias que deben marcar la política
con incidencia territorial en Castilla y León refleja claramente que los problemas y los
potenciales del espacio regional están diagnosticados desde hace mucho tiempo, y
que el retraso en la publicación de esta Ley (10 años posterior a la Ley de Ordenación del Territorio y 25 años después de la aprobación del Estatuto de Autonomía)
no ha hecho sino agravar la situación.
De hecho, como podemos comprobar a continuación, la ausencia de las Directrices Esenciales no ha significado la paralización de la aprobación de instrumentos
de ordenación del territorio desde 1998, pero, lógicamente, se han encontrado problemas por la existencia de un modelo territorial definido, tanto para las áreas urbanas como, en el caso que nos ocupa, para las áreas rurales.
2.4. Los instrumentos de ordenación del territorio aprobados y su impacto en las áreas rurales de Castilla y León
Como acabamos de señalar, la inexistencia de unas Directrices de Ordenación
del Territorio aprobadas en Castilla y León no ha supuesto la paralización de la política territorial de la región, y, de hecho, a lo largo de los últimos 14 años se han ido
54
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 6.2.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
73
aprobando de forma casi continua numerosos instrumentos de ordenación territorial
adaptados a las categorías establecidas en la Ley 10/1998. Lógicamente, existen
muchas diferencias entre unos instrumentos y otros, en función del tipo de figura, de
la forma de aprobación y de la ejecución real que se haya llevado a cabo, pero, en
relación con el planteamiento de esta obra, pueden indicarse algunas características
que, a nivel general, pueden subrayarse.
En primer lugar, las tablas adjuntas, en las que se muestran los instrumentos
de ordenación territorial aprobados según el tipo de instrumento, así como buena
parte de los instrumentos que han iniciado formalmente su procedimiento de aprobación, demuestran el desigual número de instrumentos aprobados según la figura.
Así, aunque puede señalarse que, hasta 2012, se han aprobado 58 instrumentos,
existen grandes diferencias entre el número de planes regionales de ámbito territorial y de planes de ordenación de los recursos naturales aprobados respecto a los
proyectos regionales o las Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional.
Figura 19: Instrumentos de ordenación del territorio aprobados por tipo de figura
Planes de
Ordenación de
los Recursos
Naturales
Proyectos
Regionales
Directrices de
Ordenación
Territorial
Directrices de
Ordenación
de Ámbito
Subregional
Planes Regionales
de Ámbito
Territorial
Planes Regionales
de
Ámbito Sectorial
Fuente: Elaboración propia, a partir del Archivo de Planeamiento Urbanístico de la Junta de Castilla y León.
Fuente: Elaboración propia.
Figura 20: Instrumentos de Ordenación del Territorio en Castilla y León (2012)
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
74
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
75
Así, como puede verse en la figura adjunta, la mayoría de los instrumentos
aprobados se corresponden con los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, ya que las 20 figuras suponen algo más de un tercio de los instrumentos aprobados. Junto a esta, los 14 Planes Regionales de Ámbito Territorial ya representan
casi el 25%. Por tanto, estos dos grandes instrumentos acaparan casi el 60%; mientras destacan en el resto de instrumentos los 12 Proyectos Regionales, que significan el 20% de los aprobados, los 7 Planes Regionales de Ámbito Sectorial, es decir,
el 12% del total, así como las Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional,
contándose en la actualidad con 4 documentos normativos aprobados.
No obstante, el número no es un indicativo real de la importancia de los diferentes instrumentos en relación con su influencia en la ordenación territorial de Castilla y León, puesto que, aunque son muy reducidas en número, las Directrices de
Ordenación de Ámbito Subregional tienen una mayor relevancia en la política territorial tanto desde un punto de vista de las determinaciones establecidas en ellas, como de la extensión superficial a la que afectan dichas determinaciones. Por el contrario, los doce proyectos regionales, aunque tienen un interés evidente dentro de la
política territorial, sobre todo por su localización en muchos casos en el ámbito rural,
tienen un impacto espacial mucho más limitado. La figura 20, en la que se representan cartográficamente todos los instrumentos de ordenación territorial aprobados en
Castilla y León, demuestra claramente la distinta extensión de unas figuras y otras.
En segundo lugar, el análisis de la política territorial de la región pone de manifiesto la dificultad para la tramitación de los diferentes instrumentos de ordenación,
por diferentes razones, hasta el punto de que, en algunos casos, esta se ha alargado hasta casi 5 años. Como puede verse en la línea de tiempo representada en la
figura 21, al margen de la prolongada tramitación de las Directrices Esenciales analizada en los apartados anteriores, el Plan Regional de Ámbito Territorial para la ordenación y ejecución de las actuaciones urbanísticas derivadas de la implantación
de las nuevas infraestructuras y equipamientos ferroviarios en León o el Proyecto
Regional para la instalación de un centro de tratamiento de residuos industriales no
peligrosos en Fresno de la Ribera (Zamora), por citar dos ejemplos significativos,
requieren un periodo de tramitación muy próximo a los cinco años.
Fuente: Elaboración propia. , a partir del Archivo de Planeamiento Urbanístico de la Junta de Castilla y León.
Figura 21: Periodo de tramitación de los instrumentos de ordenación aprobados
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
76
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
77
Tabla 3: Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional que han iniciado su
tramitación
Sigla
DENOMINACIÓN
Iniciación
Tiempo
Aprobación Tramitación
(años)
DOTVAENT
Directrices de Ordenación Territorial de Valladolid y entorno 11/02/1999
02/08/2001
2,5
DOASSE
Directrices de Ordenación Territorial de Segovia y entorno
01/07/0002
20/10/2005
3,3
DOASPA
D.O.A.S. de la provincia de Palencia
15/03/2006
23/01/2009
2,8
DOASMCC
D.O.A.S. de la Montaña Cantábrica Central en CyL
04/02/2009
29/03/2011
DOTAPSA
D.O.T. de ámbito Provincial de Salamanca
19/06/2002
--
--
DOTAPSO
D.O.T. de ámbito provincial de Soria
24/09/2004
--
--
DOAULE
D.O.A.S. del área urbana de León
19/10/2005
--
--
DOASA
D.O.A.S. del Área Urbana de Salamanca
02/01/2006
--
--
DOABU
D.O.A.S. del Área Urbana de Burgos
17/02/2010
-Fuente: Elaboración propia, a partir del Archivo de Planeamiento Urbanístico de la Junta de Castilla y León.
--
2,2
En cualquier caso, puede establecerse una relación entre el tipo de instrumento
y su extensión normativa y el tiempo entre los trámites de iniciación y aprobación, de
tal forma que, a mayor relevancia en la normativa territorial, parece alargarse la tramitación de los diferentes instrumentos. Así, por ejemplo, las cuatro Directrices subregionales aprobadas (recogidas en la tabla 3) han tenido un periodo de tramitación
medio de 2,8 años, mientras que el periodo se reduce a 1,6 años en el caso de los
Planes Regionales de Ámbito Territorial, y se queda en 1,5 años en los Proyectos
Regionales (a pesar de situarse muy por encima del promedio los instrumentos antes señalados)55.
No obstante, hay dos aspectos que corroboran las dificultades existentes para
llevar a buen término la tramitación de cualquier instrumento de ordenación del territorio. Por una parte, las tablas 3 a 5 recogen no sólo los instrumentos aprobados por
tipo de figura de ordenación, sino también aquellos en los que se ha procedido formalmente al inicio de su tramitación aunque, en la actualidad, aun no haya terminado o se haya paralizado -temporal o definitivamente- su procedimiento. Y resulta
significativo que si a lo largo de los últimos 14 años se han aprobado 30 directrices
subregionales, proyectos y planes regionales de ámbito regional, son 25 los proyectos que no han sido culminados.
55
No se ha podido realizar esta cuantificación en el caso de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales
y en los Planes Regionales de Ámbito Sectorial porque algunos de los instrumentos fueron aprobados incluso
antes de la promulgación de la Ley 10/1998 y no se recoge en la normativa la fecha del inicio del procedimiento
de aprobación.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
78
Tabla 4: Planes Regionales de Ámbito Territorial que han iniciado su tramitación
Instrumento
Iniciación
Aprobación
Periodo
tramitación
P.R.A.T. del Canal de Castilla
18/05/1999
02/08/2001
2,3
P.R.A.T. del Puerto de San Isidro
23/05/2002
15/01/2004
1,7
P.R.A.T. de la actuación logística industrial en Tordesillas (Valladolid)
01/04/2003
06/05/2004
1,1
P.R.A.T. para el desarrollo de suelo industrial en Miranda de Ebro (Burgos)
04/11/2004
17/11/2005
1,0
P.R.A.T. para el desarrollo del Parque Tecnológico de Burgos
04/11/2004
20/07/2006
1,7
P.R.A.T. para el desarrollo de suelo industrial en el entorno de Valladolid
10/05/2005
20/07/2006
1,2
P.R.A.T. del Complejo de Actividades Económicas de Burgos-Riopico
19/08/2005
08/11/2007
2,2
P.R.A.T. para el desarrollo del Enclave Logístico Regional
02/02/2007
15/01/2009
1,9
P.R.A.U. «La Aldehuela» en Zamora
20/04/2009
17/12/2009
0,6
P.R.A.U. «Centro Cívico» en Aranda de Duero (Burgos)
18/05/2009
11/02/2010
0,8
P.R.A.U. «Flores del Sil» en Ponferrada (León)
04/05/2009
11/03/2010
0,8
P.R.A.T. del Valle del Duero
05/11/2008
27/05/2010
1,6
P.R.A.T. para la planificación de la ordenación y ejecución de las actuaciones
urbanísticas derivadas de la implantación de las nuevas infraestructuras y
02/08/2005
equipamientos ferroviarios en León
22/07/2010
4,9
P.R.A.T. «Zamor@-Duero»
10/09/2009
02/09/2010
P.R.A.T. del Camino de Santiago en la provincia de León
28/05/2001
--
--
P.R.A.T. de la Arquitectura y el Paisaje Tradicional de la Sierra de Ayllón
19/12/2008
--
--
P.R.A.U. «La Arboleda» en Miranda de Ebro (Burgos)
01/06/2009
--
--
P.R.A.T. del Corredor de la Plata
18/03/2010
--
--
P.R.A.T. del Camino de Santiago en Castilla y León
25/05/2010
--
--
P.R.A.U. «Ronda del Castillo» en Arévalo (Ávila)
15/09/2010
--
--
P.R.A.U. «Magaz Norte» en Magaz de Pisuerga (Palencia)
28/09/2010
--
--
P.R.A.U. «Aguilar Norte» en Aguilar de Campoo (Palencia)
28/09/2010
--
--
P.R.A.U. «Hospital Militar» en Burgos
19/10/2010
--
--
P.R.A.U. «El Fontanal» en Briviesca (Burgos)
18/11/2010
--
--
P.R.A.U. «Valdecambillas» en Villadangos del Páramo (León)
18/11/2010
--
--
P.R.A.U. «La Dehesa» en Guijuelo (Salamanca)
18/11/2010
--
--
P.R.A.U. «Las Lastras-Estación» en Segovia
18/11/2010
--
--
--
--
P.R.A.U. «Oasis» en Ólvega (Soria)
18/11/2010
Fuente: Elaboración propia, a partir del Archivo de Planeamiento Urbanístico de la Junta de Castilla y León.
1,0
Algunos de ellos como los Planes Regionales de Actuación Urbanística iniciados en 2009 y 2010 no se han visto culminados aún por el escaso tiempo que ha
pasado y por el retraso que supone la crisis económica para la aprobación de planes
urbanísticos, en algunos casos con un tamaño sobredimensionado y pensado con
anterioridad al estallido de la crisis inmobiliaria. Pero, en otros casos, la tramitación
se aproxima incluso a los 10 años, y puede dudarse razonablemente de que el esfuerzo realizado vaya a llegar a buen puerto en algún momento. Este tipo de instrumentos paralizados aparece en todas las figuras de planificación, siendo algunos de
ellos muy significativos. Es el caso, por ejemplo, del Plan Regional de Ámbito Territorial del Camino de Santiago, que comienza a tramitarse en 2001, y que, aunque
intenta revitalizarse en 2010 con su extensión a todo el recorrido de la vía jacobea
por la Comunidad castellano y leonesa, aún no ha llegado a buen puerto. De igual
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
79
forma, algunos proyectos regionales inician su tramitación en 2001, como la construcción de una fábrica de grasas y harinas en La Fuente de San Esteban, o la de
una planta de generación de energía a partir de biocombustibles en Guarrate, y parece lógico pensar que se trata de proyectos que, después de más de una década,
ya no van a ponerse en marcha. Además, se aprecia que las dificultades para tramitar un proyecto regional ha sido una constante a lo largo de la vigencia de la Ley
10/1998, sea cual sea el ámbito temático al que se dirigen las diferentes iniciativas
(ambientales, económicas, urbanísticas, etc.)
Tabla 5: Proyectos Regionales que han iniciado su tramitación
Instrumento
Iniciación Aprobación
Periodo
tramitación
Pr. R. de constr. de la Planta de Reciclaje y Compostaje en S. Román de la Vega
08/05/2000 15/02/2001
0,7
Pr. R. de constr. de un depósito controlado de residuos en Abajas (Burgos)
12/12/2000 06/09/2001
0,8
Pr. R. de instalación de una Planta de Bioetanol en Babilafuente (Salamanca)
09/10/2001 18/04/2002
0,5
Pr. R. de construcción de la planta de transferencia, tratamiento y eliminación de
11/04/2002 10/07/2002
residuos peligrosos en Santovenia de Pisuerga (Valladolid)
0,3
Pr. R. para la instalación de un centro de tratamiento de residuos urbanos para la
02/02/2004 26/05/2005
provincia de Salamanca, en Gomecello (Salamanca)
1,2
Pr. R. para la ordenación del Campus de la Univ. de Valladolid en Segovia
15/02/2005 20/10/2005
0,7
Pr. R. de la Ciudad del Medio Ambiente en Soria y Garray (Soria)
28/06/2006 28/03/2007
0,8
Pr. R. para la implantación de un Complejo Agroalimentario y de una planta de
cogeneración de energía en Fuenterroble de Salvatierra (Salamanca)
21/11/2006 03/05/2007
0,4
Pr. R. para la instalación de un centro de tratamiento de residuos industriales no
01/11/2003 17/06/2008
peligrosos en Fresno de la Ribera (Zamora)
4,6
Pr. R. para la ejecución de un parque de ocio en Arlanzón (Burgos)
07/06/2005 31/07/2008
3,2
Pr. R. del Nuevo Puente de Zamora
29/02/2008 20/11/2008
0,7
Pr. R. del Complejo de Ocio y Aventura Meseta-Ski
15/09/2005 28/05/2010
4,7
Pr. R. de construcción de una Fábrica de Grasas y Harinas de Carne en La Fuen12/07/2001
te de San Esteban (Salamanca)
--
--
Pr. R. de construcción de una Planta de Generación de Energía Eléctrica a partir
12/07/2001
de harinas de carne y paja de cereal en Guarrate (Zamora)
--
--
Pr. R. para la ejecución de un centro de desarrollo turístico en Llano de Bureba y
07/06/2005
Rojas (Burgos)
--
--
Pr. R. Polígono Industrial Burgos-Buniel (Burgos)
23/07/2008
--
--
Pr. R. del Nudo Landa de Burgos
08/10/2008
--
--
--
--
Pr. R. del Centro de Tratamiento Integral de Residuos Industriales No Peligrosos
09/04/2010
del eje Valladolid-Palencia, en Ampudia (Palencia)
Fuente: Elaboración propia, a partir del Archivo de Planeamiento Urbanístico de la Junta de Castilla y León.
En relación con esta dificultad, el segundo aspecto que ratifica las complicaciones administrativas asistentes es el hecho de que las dos modificaciones realizadas
en la Ley 10/1998 se dirigen esencialmente a la reducción de los trámites necesarios
para la aprobación de cualquier instrumento de ordenación del territorio.
Fuente: Elaboración propia. , a partir del Archivo de Planeamiento Urbanístico de la Junta de Castilla y León.
Figura 22: Línea de tiempo de instrumentos de ordenación iniciados y aún no aprobados
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
80
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
81
Así, la Ley 14/200656, de modificación de la Ley 10/1998, además de establecer la suspensión de los procedimientos de aprobación de instrumentos de planeamiento y de gestión urbanística, posibilita la aprobación de planes y proyectos mediante Decreto, y “cuando se trate de un Plan o Proyecto Regional de excepcional
relevancia para el desarrollo social o económico de Castilla y León, la Junta de Castilla y León podrá aprobarlo como Proyecto de Ley, remitiéndolo a las Cortes de Castilla y León para su tramitación parlamentaria”57.
Más recientemente, se aprueba la Ley 3/2010, de modificación de la Ley
10/199858, en cuya exposición de motivos se explicita que “se considera necesario
llevar a cabo una modificación de los procedimientos de aprobación, revisión y modificación de los instrumentos de ordenación del territorio, siendo el eje fundamental
de esta reforma dotar al procedimiento de una mayor rapidez y agilidad”. En la modificación del articulado de la Ley 10/1998, se reordenan los procedimientos de aprobación de los distintos instrumentos, con el fin de hacer coincidir trámites que pueden avanzar de forma simultánea, para acelerar y simplificar los pasos necesarios
para la aprobación o la modificación de los instrumentos de ordenación territorial59.
56
Ley 14/2006, de 4 de diciembre, de modificación de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del
Territorio de la Comunidad de Castilla y León (BOCyL núm. 241/2006, de 18 de diciembre).
57
Ley 14/2006, art. 1.6.
58
Ley 3/2010, de 26 de marzo, de modificación de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León (BOCyL núm. 61/2010, de 30 de marzo).
59
Un ejemplo claro es la nueva redacción del artículo 24 de la Ley 10/1998, dedicado a la elaboración y aprobación de planes y proyectos regionales:
“1. Corresponde a la Consejería competente por razón de la materia iniciar el procedimiento establecido de
aprobación de los Planes y Proyectos Regionales, de oficio o a instancia de quien presente una propuesta. La
Consejería podrá denegar la solicitud, o bien disponer la apertura de un período de cuarenta y cinco días de
información pública y audiencia a las Administraciones públicas, que se anunciará en el «Boletín Oficial de Castilla y León» y en uno de los periódicos de mayor difusión del ámbito. Durante este período la documentación
podrá consultarse en las Delegaciones Territoriales de la Junta de Castilla y León correspondientes al ámbito del
Plan o Proyecto.
3. Simultáneamente al inicio del periodo de información pública, se solicitará Informe de los Municipios afectados
por el plan o proyecto, salvo en el caso de los Planes Regionales de ámbito sectorial, en los que el informe corresponderá a la Federación Regional de Municipios y Provincias. Estos informes se entenderán favorables si no
se produce resolución expresa en el plazo de cuarenta y cinco días.
4. Concluido el período de información pública e informes señalados en los apartados anteriores, la Consejería
competente en materia de Ordenación del Territorio, solicitará a la autoridad competente la resolución del trámite
ambiental que proceda de conformidad con lo establecido en la normativa vigente que deberá emitirse en el
plazo de un mes.
5. A la vista de los informes, alegaciones y sugerencias presentadas durante el período de información pública,
así como de los trámites citados en los apartados anteriores, la Consejería realizará las modificaciones que procedan, y recabará dictamen del Consejo de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Castilla y León.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
82
Por tanto, no cabe duda de las complicaciones existentes en la normativa territorial, por su carácter claramente garantista, y de la lentitud que este proceso ha generado. Además, resulta evidente que el hecho de que casi un 45% de los instrumentos iniciados no hayan sido finalmente aprobados supone un coste en política
territorial que, en el caso de las administraciones públicas, debería ser reducido a
través de un impulso para la aprobación de los instrumentos más importantes para el
desarrollo regional, como son las Directrices Complementarias, las Directrices de
Ordenación de Ámbito Subregional y los Planes Regionales de Ámbito Territorial.
Ahora bien, como otra de las características que pueden extraerse del análisis
de los instrumentos aprobados, y que tiene una relación directa con las dificultades
existentes para su tramitación, puede señalarse la dudosa utilización que, desde la
administración regional, se ha hecho de la figura del Proyecto Regional. Lógicamente, la aprobación de un proyecto regional ha de chocar siempre con reticencias, pero
estas pueden establecerse en tres planos de distinta importancia.
En primer lugar, cualquier proyecto regional tiene que salvar las posibles oposiciones locales a su ubicación en el territorio. Así, aunque se disponga del suelo
necesario para el asentamiento de las actividades propuestas en el proyecto regional, es habitual la oposición a escala local. Por poner un ejemplo evidente: aunque
una empresa disponga del suelo y de los permisos necesarios para instalar un centro de tratamiento de residuos o una fábrica de grasas, es prácticamente seguro que,
por una razón u otra, los propietarios de las parcelas anexas u otras personas del
entorno local, recurran su puesta en marcha, porque, en algunos casos, supondrá
una evidente pérdida de valor del suelo próximo a la instalación. Es el conocido como “efecto NIMBY”60, habitual en cualquier proceso de localización de actividades
como vertederos, centrales eléctricas, antenas de telefonía móvil, centros penitenciarios, realojo de barrios marginados, etc.
6. La Junta de Castilla y León aprobará el Plan o Proyecto Regional, mediante Decreto que se publicará en el
«Boletín Oficial de Castilla y León» y se notificará a las Administraciones públicas afectadas, con indicación, en
su caso, de los compromisos que asume el promotor y de las condiciones específicas para la ejecución del Plan
o Proyecto.
Cuando se trate de un Plan o Proyecto Regional de excepcional relevancia para el desarrollo social o económico
de Castilla y León, podrá aprobarse por Ley de las Cortes de Castilla y León”.
60
NIMBY es el acrónimo de la expresión inglesa “Not in my back-yard”, es decir, “no en mi patio trasero”. En
algunas ocasiones, se utiliza en castellano el acrónimo SPAN, esto es, “sí, pero aquí no”.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
83
En segundo lugar, y muy relacionado con este hecho, existe una evidente dificultad técnica y geográfica para la instalación de este tipo de actividades, en las que
existe una necesidad general pero ningún tipo de interés local para recibirlas, lo que
justifica, por tanto, su consideración legislativa como infraestructuras de utilidad
pública o interés social. Se entiende, en el mismo sentido, que la instalación de determinadas infraestructuras condiciona de forma permanente el desarrollo territorial
del lugar en el que se localicen y, por tanto, dicha decisión va a resultar siempre
polémica y cuestionada; para enfrentarse a esta situación se requiere criterios técnicos suficientemente solventes como para que, a pesar de ello, tenga sentido la decisión adoptada. Por ello, el problema para el progreso de la planificación territorial es
precisamente que los motivos que se den para la puesta en marcha de planes y proyectos regionales no sean claros o sean arbitrarios, porque la contestación puede
bloquearlos indefinidamente.
Por ello, puede indicarse como tercer plano en cuanto a las reticencias para la
aprobación de los instrumentos de ordenación territorial la discrecionalidad de las
administraciones públicas a la hora de otorgar a determinadas actuaciones la consideración de proyecto regional. Podemos poner tres ejemplos evidentes de esta situación en Castilla y León, como son los proyectos de la planta de transferencia, tratamiento y eliminación de residuos peligrosos en Santovenia de Pisuerga (Valladolid), de la Ciudad del Medio Ambiente en Soria y Garray, y del Complejo de Ocio y
Aventura “Meseta-Ski” en Tordesillas.
La planta de transferencia, tratamiento y eliminación de residuos peligrosos de
Santovenia de Pisuerga comienza a funcionar en el año 1993, y, desde un primer
momento, existen numerosas críticas a la ubicación y el funcionamiento de este vertedero, por lo que se recurre su aprobación y se exige el cierre de la instalación. El
recorrido judicial de la actividad ha sido muy largo y tortuoso, como lo demuestra el
hecho de que en 1997 el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León declaró
nula la licencia de obras para la construcción de la planta otorgada por el Pleno del
Ayuntamiento de Santovenia de Pisuerga en 1991, y en 2001 el Tribunal Supremo
ratifica la nulidad de las licencias de obra y actividad. Este hecho supone la paralización de facto de la planta, hasta que la Junta de Castilla y León aprueba la Ley
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
84
9/200261, para la declaración de proyectos regionales de infraestructuras de residuos
de singular interés para la Comunidad. En su Disposición Adicional, se establece
específicamente que “la planta de transferencia, de tratamiento físico- químico y depósito de seguridad, ubicada en el término municipal de Santovenia de Pisuerga
(Valladolid), se declara Proyecto Regional, con el contenido que se describe en el
Anexo. Los efectos de la presente declaración serán los previstos en esta Ley, lo
que implica la aptitud para su inmediato funcionamiento, así como para la ejecución
de las actividades y de los actos de uso del suelo previstos en el proyecto”62. Esta
transformación de la planta a proyecto de interés regional no significa en ningún caso el fin de la disputa legal porque, como en las etapas anteriores, vuelve a recurrirse no sólo la apertura de la planta sino también la constitucionalidad de esta ley.
En cualquier caso, la historia del proyecto de la planta de transferencia de residuos peligrosos de Santovenia de Pisuerga evidencia la utilización ad hoc de los
instrumentos legales otorgados por la normativa de ordenación territorial en la comunidad autónoma para limitar los efectos negativos de las sentencias judiciales en
contra que pudieran establecerse a lo largo del proceso de tramitación o ya durante
la actividad de estos proyectos.
No obstante, lo más llamativo de este problema es que, lamentablemente, el
caso de Santovenia de Pisuerga no es una excepción llamativa, sino que la situación
se ha repetido en otras ocasiones, y no sólo por las dificultades para construir vertederos o instalaciones semejantes. Es el caso del Proyecto Regional de la Ciudad del
Medio Ambiente de Soria, aprobado a través de la Ley 6/200763, y en la que se justifica el carácter de interés social porque “los usos principales, investigación industrial
y educación dirigida al desarrollo del medio ambiente, tienen en sí mismos interés
social e implican un uso público del espacio; y los usos residenciales asociados pretenden ejemplificar una nueva manera de asentamiento habitacional en armonía con
el medio ambiente y por tanto tienen interés social como experiencia novedosa y de
investigación sobre nuevas formas de habitar”, y también son de interés social “los
objetivos institucionales de impulsar social, cultural y económicamente a Soria y
61
Ley 9/2002, de 10 de julio, para la declaración de proyectos regionales de infraestructuras de residuos de
singular interés para la Comunidad (BOCyL núm. 134/2002, de 12 de julio).
62
Ley 9/2002, Disposición Adicional.
63
Ley 6/2007, de 28 de marzo, de aprobación del Proyecto Regional «Ciudad del Medio Ambiente» (BOCyL
núm. 81/2007, de 27 de abril).
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
85
atraer actividades empresariales, así como el valor de modelo de la planificación, la
protección de elementos naturales y culturales de interés, la mejora y puesta en valor del entorno ambiental y la dotación de vivienda protegida”64.
La realidad territorial del proyecto regional es la de un área de planeamiento de
grandes dimensiones, próximas a las 560 Ha, y que, pese a que no es su uso principal, supone la urbanización de suelo para más de 800 viviendas, así como la urbanización de un área industrial, dos torres de oficinas, etc.. No obstante, dos son los
aspectos que mayor controversia suscitan, y que provocan el recurso judicial para la
paralización del proyecto. El primero es la utilización de un espacio de alto valor ambiental, aun con la justificación de que es un proyecto que pretende, precisamente,
valorizar este tipo de áreas. Dentro de la superficie ocupada, uno de los sectores
afectados es el denominado “Soto de Garray”, que se corresponde con una dehesa
de gran valor paisajístico y ambiental, caracterizada por su biodiversidad, pese a su
ocupación secular. De hecho, una parte del sector se corresponde con un Lugar de
Interés Comunitario (LIC), concretamente el de Riberas del Río Duero y Afluentes65.
El segundo, aún más conflictivo, es el hecho de que una parte importante del ámbito
urbanizado se sitúa sobre áreas definidas como inundables. Así, con la cartografía
elaborada dentro del Proyecto LINDE66, parece evidente que una parte del sector
edificable de la Ciudad del Medio Ambiente queda dentro del área inundable en periodos de 100 y 500 años, por lo que deberían ser clasificados como no urbanizables.
Lógicamente, el hecho de que el Proyecto Regional se tramite como Ley y no
como Decreto no ha supuesto una mayor legitimación, y de hecho, como en el caso
de la planta de Santovenia, la aprobación de la Ley no ha sido sino el inicio de una
batalla legal entre la Junta de Castilla y León y asociaciones y partidos para la continuidad o la paralización de los trabajos. El resultado es que, a finales de 2010, el
Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León paraliza cautelarmente las obras del
sector 1 de la Ciudad del Medio Ambiente tras el recurso presentado por una asociación ecologista por irregularidades que afectan a zonas de alto valor medioambiental. Finalmente las obras han continuado, y han sido los recortes presupuesta64
Ley 6/2007, Exposición de motivos.
LIC Riberas del Río Duero y Afluentes, ES4170083.
66
Proyecto de Delimitación del Dominio Público Hidráulico
65
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
86
rios los que han vuelto a paralizar, desde finales de 2011, las obras de urbanización
en la Ciudad del Medio Ambiente.
El tercer ejemplo de utilización dudosa de la figura del Proyecto Regional es,
quizás, el más llamativo. Se trata de la aprobación del Proyecto Regional “MesetaSki”, situada en el municipio de Tordesillas (Valladolid), que se lleva a cabo a través
de la Ley 6/201067, en la que se establece el interés social de la actuación. El proyecto, promovido por la Diputación de Valladolid, tiene su origen en 2006, y desde
antes de su aprobación hay un oposición evidente, tanto por las características
técnicas como, sobre todo, por el incumplimiento de la normativa existente para el
cambio de uso del suelo después de un incendio.
En concreto, una parte de la parcela en la que se proyecta el Complejo corresponde precisamente con una zona de monte quemada en 1998, y cuya clasificación
en la normativa urbanística era de suelo rústico, por lo que, según el artículo 50 de la
Ley de Montes68, debería mantenerse dicha clasificación y, en ningún caso, podría
legalmente transformarse en urbanizable. Sin embargo, y a pesar de este condicionante legislativo, la tramitación continúa a lo largo de 2006, comenzándose incluso
las obras de construcción del proyecto pese a carecer de la Declaración de Impacto
Ambiental, la licencia ambiental, la autorización de uso excepcional en suelo rústico
y la licencia urbanística.
Evidentemente, este hecho es sistemáticamente recurrido ante la Justicia, y ya
en 2007 se suspende cautelarmente la ejecución del proyecto, al vulnerarse la Ley
67
Ley 6/2010, de 28 de mayo, de Declaración de Proyecto Regional del «Complejo de Ocio y Aventura MesetaSki» (BOCyL núm. 111/2010, de 11 de junio).
68
Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (BOE núm. 280/2003, de 22 de noviembre).
Artículo 50. Mantenimiento y restauración del carácter forestal de los terrenos incendiados.
1. Las comunidades autónomas deberán garantizar las condiciones para la restauración de los terrenos forestales incendiados, y queda prohibido:
a) El cambio de uso forestal al menos durante 30 años.
b) Toda actividad incompatible con la regeneración de la cubierta vegetal, durante el periodo que determine la
legislación autonómica.
Con carácter singular, las comunidades autónomas podrán acordar excepciones a estas prohibiciones siempre
que, con anterioridad al incendio forestal, el cambio de uso estuviera previsto en:
1.º Un instrumento de planeamiento previamente aprobado.
2.º Un instrumento de planeamiento pendiente de aprobación, si ya hubiera sido objeto de evaluación ambiental
favorable o, de no ser esta exigible, si ya hubiera sido sometido al trámite de información pública.
3.º Una directriz de política agroforestal que contemple el uso agrario o ganadero extensivo de montes no arbolados con especies autóctonas incultos o en estado de abandono.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
87
de Montes. Los sucesivos recursos no hacen sino ratificar la suspensión de la actividad, por lo que la Junta de Castilla y León, para volver a impulsar el proyecto, decide
tramitarlo como Proyecto Regional de acuerdo con las determinaciones establecidas
en la Ley 10/1998, y mediante Proyecto de Ley, para otorgar el mayor rango posible
al proyecto a la hora de justificar el interés social de la obra.
El Pleno de las Cortes aprueba en mayo de 2010 la Ley 6/2010, de Declaración
de Proyecto Regional del «Complejo de Ocio y Aventura Meseta Ski». En su Exposición de Motivos, se señalan como motivos para su consideración como proyecto de
interés social el impulso del desarrollo sostenible del medio rural y su coherencia con
la finalidad de la Ley 45/2007, de desarrollo sostenible del medio rural, indicándose
además la necesidad de ejecución inmediata de las infraestructuras, servicios y dotaciones previstos. Esto propicia que, tras su aprobación, continuaran las obras que
llevaban varios años parados.
Sin embargo, ninguna de las determinaciones de este proyecto regional altera
en lo sustancial lo establecido en la Ley de Montes, por lo que la aprobación de esta
Ley va a ser inmediatamente recurrida ante el Tribunal Constitucional por parte del
Gobierno Central, después de que no fueran asumidas sus indicaciones sobre la
inconstitucionalidad de la Ley 6/2010. El Tribunal Constitucional, en su Auto
114/2011, decide mantener la suspensión de la Ley 6/2010, al indicar que esta norma obvia “las prohibiciones de cambio de uso forestal y realización de actividades
incompatibles con la regeneración de la cubierta forestal impuestas por el art. 50.1
de la Ley 43/2003”. Además se señala “el abuso del privilegio jurisdiccional de las
normas con fuerza de ley pues se afirma que la finalidad de la Ley 6/2010 es impedir
el despliegue de la normal eficacia de anteriores fallos judiciales contrarios a la
puesta en marcha del ya mencionado proyecto regional”69. Por tanto, el fallo del Tribunal Constitucional establece la prevalencia del bien ambiental sobre el desarrollo
de algunas actividades económicas, en tanto no se resuelvan judicialmente los litigios pendientes.
En definitiva, parece evidente que la figura de Proyecto Regional, pese a tener
grandes potencialidades para la desarrollo territorial de Castilla y León, ha sido utili-
69
Auto 114/2011, de 19 de julio de 2011, sobre el Recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente
del Gobierno
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
88
zada en no pocas ocasiones de manera torticera, no por el interés social que pueden
tener sino con el fin de asegurar que estas iniciativas llegan a buen puerto, sobre
todo cuando exista algún tipo de dificultad normativa.
Y, al hilo de los tres ejemplos puestos, cabe plantearse una reflexión necesaria
en este trabajo, y es el impacto de los instrumentos de ordenación del territorio en
las áreas rurales, y el papel que estos instrumentos han otorgado a las áreas rurales
dentro de la ordenación territorial en Castilla y León. En relación con esta cuestión,
la figura 23 demuestra, en relación con los instrumentos ya aprobados, que son numerosos los municipios que, de una u otra forma, se ven afectados por alguna figura
de planificación en la región. La tabla 6 recoge de forma resumida el impacto territorial de 50 instrumentos de ordenación territorial en los municipios de Castilla y León,
y el resultado es muy relevante. De los 2.248 municipios existentes, 971 se ven afectados por alguno de los instrumentos aprobados, lo que representa el 43% del total.
Si analizamos la población que se ve afectada por alguna de las figuras de planificación territorial, comprobamos que el porcentaje asciende hasta el 64%, es decir, casi
2 de cada 3 habitantes de la región vive en un municipio afectado por iniciativas de
planificación territorial.
Tabla 6: Municipios y población afectada por los instrumentos de ordenación territorial en Castilla y León (2012)
Nº
Instrumentos
Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional
Nº
municipios
%
Población
2011
%
4
263
11,7
689.879
27,0
Plan Regional de Ámbito Territorial
14
636
28,3
1.391.697
54,4
Proyecto Regional
11
12
0,5
169.921
6,6
Plan de Ordenación de los Recursos Naturales
21
206
9,2
191.717
7,5
Total Instrumentos de O.T.
50
971
43,2
1.627.777
63,6
Municipios sin instrumentos de ordenación territorial
1.277
56,8
930.686
36,4
Total municipios
Fuente: Elaboración propia.
2.248
100,0
2.558.463
100,0
De ahí que, como ya hemos señalado anteriormente, aunque no existe un mapa territorial en Castilla y León y aún no han sido aprobadas las Directrices Complementarias, no puede asemejarse esta falta de impulso político y de interés por la
ordenación del territorio con una inacción completa, porque, de forma parcial y sesgada, se han ido generando iniciativas de ordenación territorial que comprometen el
desarrollo regional.
Fuente: Elaboración propia.
Figura 23: Municipios afectados por los Instrumentos de Ordenación del Territorio en Castilla y León (2012)
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
89
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
90
En relación con las áreas rurales, la diferencia entre el porcentaje de municipios y de población afectada, parece indicar que los instrumentos de ordenación territorial afectan en mayor medida a las áreas urbanas y periurbanas. Ahora bien, la
comparación de las tablas 6 y 7 no resulta tan sencilla, ya que hay algunos aspectos
que conviene analizar.
Tabla 7: Municipios y población rural afectada por los instrumentos de ordenación
territorial en Castilla y León (2012)
Nº
Instrumentos
Nº
municipios
Población
2011
%
%
Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional
4
223
10,7
115.531
11,6
Plan Regional de Ámbito Territorial
8
575
27,7
255.048
25,7
Proyecto Regional
6
6
0,3
4.202
0,4
Plan de Ordenación de los Recursos Naturales
21
196
9,4
127.102
12,8
Total Instrumentos de O.T.
39
891
42,9
414.502
41,7
Municipios sin instrumentos de ordenación territorial
1.188
57,1
578.391
58,3
Total municipios rurales
Fuente: Elaboración propia.
2.079
100,0
992.893
100,0
Por un lado, se observa que el número de núcleos afectados por algún instrumento de ordenación territorial es parecido, ya que los 891 municipios registrados
representan el 43% del total de municipios rurales existentes en la región, un porcentaje apenas tres décimas inferior al total regional. Además, puede comprobarse
que el número de instrumentos territoriales que afectan a las áreas rurales es muy
alto, llegando a los 39, encontrándose la diferencia únicamente en los planes y proyectos regionales (algunos de los cuales se sitúan estrictamente en áreas urbanas y
periurbanas, como el Campus de la Universidad de Valladolid en Segovia, las instalaciones ferroviarias en León o el Puente sobre el río Duero en Zamora, por citar tres
ejemplos nítidos).
Sin embargo, el porcentaje de población rural afectada espacialmente por los
instrumentos de ordenación territorial es ligeramente inferior al de municipios (ya que
este porcentaje se sitúa algo por debajo del 42%), lo que puede explicarse por el
hecho de que, dentro de las áreas rurales, son los municipios de menores dimensiones aquellos hacia los que se ha dirigido en mayor medida las iniciativas de planificación territorial, como, por ejemplo, en los núcleos situados dentro de espacios naturales protegidos, que se ven incumbidos por las determinaciones de los Planes de
Ordenación de los Recursos Naturales.
La figura 24 muestra precisamente las diferencias en cuanto al distinto impacto
de los instrumentos de ordenación del territorio en las áreas rurales y urbanas de
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
91
Castilla y León. Si en el porcentaje de municipios afectados esta cifra es parecida,
sólo algo más elevada para el caso de los espacios urbanos y periurbanos (47%
frente a 43%), el volumen de población al que afecta sí muestra dos situaciones
completamente distintas, ya que alcanza al 77% de los habitantes de las ciudades y
sus áreas de influencia, mientras que se sitúa en el ya mencionado 42% para las
áreas rurales.
Figura 24: Municipios y población rural y urbana afectada por los instrumentos
de ordenación territorial en Castilla y León (2012)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Municipios Urbanos
Municipios rurales
Municipios sin Instrumentos de O.T.
Población urbana
Población rural
Municipios con Instrumentos de O.T.
Fuente: Elaboración propia, a partir del Archivo de Planeamiento Urbanístico de la Junta de Castilla y León.
En realidad, como puede observarse claramente en la figura 25, que recoge las
afecciones de los instrumentos de ordenación del territorio en el medio rural de Castilla y León, hay grandes áreas en las que no existe ningún tipo de instrumento, como sucede en la mayor parte de la provincia de León, el sector central de la provincia de Burgos -descontando además el área metropolitana burgalesa- o las campiñas meridionales de Castilla y León por debajo del límite provincial de Zamora y Valladolid. El mapa de afecciones en el ámbito rural queda marcado por tres instrumentos que concentran la mayor parte de los municipios recogidos: el Plan Regional de
Ámbito Territorial del Valle del Duero, las Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional de la Provincia de Palencia y las Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional de la Montaña Cantábrica Central en Castilla y León.
Fuente: Elaboración propia.
Figura 25: Afecciones de los Instrumentos de Ordenación del Territorio en el medio rural de Castilla y León
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
92
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
93
Superficialmente, el Plan Regional de Ámbito Territorial del Valle del Duero es
el instrumento de planificación territorial de mayor impacto, ya que su ámbito de aplicación alcanza a 596 municipios de las provincias de Soria, Burgos, Valladolid, Zamora y Salamanca, es decir, al 26% del total regional. Superficialmente, el alcance
del Plan Regional es similar, ya que la extensión de estos municipios alcanza los
25.145 Km2, lo que supone casi el 27% de la superficie de Castilla y León. Y como
también puede apreciarse en los diferentes mapas presentados, su extensión es
muy superior a la de los municipios ribereños, ya que la selección también tiene en
cuenta las infraestructuras próximas, los paisajes similares y las áreas funcionales
en las que se sitúan los municipios seleccionados, hasta conformar un espacio tan
extenso.
Uno de los aspectos más interesantes de este Plan Regional, además de su
extensión, es la concepción integral de las iniciativas de desarrollo, de forma que
establece 7 finalidades básicas:
-
La ordenación y coordinación de las principales infraestructuras viarias,
de transporte, de energía y ambientales, desarrollando el eje internacional mediante la apertura hacia la diagonal continental y potenciando la
colaboración con Portugal.
-
Preservar el patrimonio natural mediante políticas activas que permitan
la protección de los valores esenciales y la garantía de desarrollo a la
vez que se mejora de la conectividad de los espacios de interés ambiental.
-
La protección del territorio y su sistema de poblamiento tanto en el campo cultural como en el urbano y territorial.
-
Preservar el patrimonio cultural, como valor esencial, a través de la convivencia de la protección de los valores fundamentales con la garantía
de desarrollo cultural y turístico.
-
El apoyo a las políticas de desarrollo regional, la coordinación administrativa y la implicación público - privada, fomentando la identidad territorial y dotando al territorio de instrumentos que favorezcan la materialización del Plan.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
-
94
La búsqueda de una vertebración y dinamización transfronteriza a lo largo del eje del Duero con criterios de desarrollo territorial sostenible.
-
Valorar el paisaje como eje de la ordenación territorial para el desarrollo
de los instrumentos de planificación.
Estas finalidades generales se desglosan en objetivos concretos que, a sus
vez, se diferencian en los denominados “Sistemas Territoriales del Duero”, que pueden definirse como “un conjunto de unidades y agrupaciones homogéneas, normalmente discontinuas y jerarquizadas, de carácter territorial”, cuyo objetivo es el de
posibilitar la aplicación de los instrumentos de desarrollo que se prevén en el Plan,
asegurando la adecuación a los criterios establecidos para cada sistema. Así, se han
establecido 4 sistemas territoriales básicos (de infraestructuras, ambientales, de poblamiento y de paisajes) que, a su vez, se desglosan en 17 categorías o subsistemas70.
Otro aspecto muy relevante del Plan Regional es el papel otorgado al paisaje
como fundamento de la ordenación territorial, dividiendo todo el área de actuación
en 9 Unidades Homogéneas de Gestión Paisajística (UHGP), que “constituyen un
marco de referencia para las acciones de mejora del paisaje y para el control de su
transformación a través de la protección de sus elementos más valiosos”71. Dentro
de la delimitación territorial, el Plan divide las unidades de la Comarca de Cameros y
Tierras de Soria, la Fosa de Almazán y las campiñas de Gómara, Tierras de Gormaz
y Burgo de Osma, Vegas y campiñas de Aranda y Roa, Ribera del Duero de Peñafiel
a Tudela, Ribera de Valladolid y Campiñas de Medina, Riberas de Toro, Vegas y
Campiñas de Zamora y Arribes del Duero72. Además, identifica las Áreas de Interés
Paisajístico, entendidas como áreas de dimensión variable, degradadas, de singular
valor, o de interés, insuficientemente tratadas que unifican lugares frágiles con áreas
70
El Sistema Territorial de Infraestructuras se divide en 4 categorías: infraestructuras de transporte, de energía,
ambientales y de telecomunicaciones. Por su parte, el STD Ambiental se ha estructurado en 5 categorías: corredores ecológicos, agrícola y ganadero, forestal, de interés ecológico y de riesgos. En cuanto al STD de Poblamientos, se ha dividido también en 5 categorías: Red Urbana, patrimonial, espacios públicos, dotacionales y de
suelos singulares. Finalmente, el STD de paisaje cuenta con 3 categorías: corredores verdes, paisajes y cúpulas
del Duero.
71
Plan Regional de Ámbito Territorial “Valle del Duero”, Normativa, art. 103.
72
Plan Regional de Ámbito Territorial “Valle del Duero”, Normativa, art. 103.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
95
de máximo impacto potencial de intervención, habiéndose establecido diversos tipos
paisajes valiosos y singulares.
Finalmente, otro punto de atención a considerar es, sin duda, la apuesta por las
“Cúpulas del Duero”73, con cinco intervenciones estratégicas a lo largo del Duero y
su entorno. Así, se establecen cinco áreas con su correspondiente cabecera:
-
Cúpula de la Energía: Soria, Garray, vinculada a la Ciudad del Medio
Ambiente antes analizada.
-
Cúpula del Patrimonio: Burgos, La Vid –Zuzones.
-
Cúpula del Vino: Valladolid, Valbuena de Duero.
-
Cúpula de la Tecnología: Zamora.
-
Cúpula del Agua: Salamanca, en la zona de las Arribes del Duero.
A falta de resultados concretos del proyecto, paralizado casi por completo por
mor de la crisis económica y los recortes en inversión, y del que apenas se han desarrollado alguno de los proyectos de las Cúpulas del Duero y se ha aprobado el Plan
Regional “Zamor@-Duero”, no cabe duda de que estamos ante una de las iniciativas
de ordenación territorial más ambiciosas que se han puesto en marcha en Castilla y
León, por su superficie y sus objetivos. Pero, como señala Juan Ignacio Plaza, “se
hace evidente, en su formulación, presentación y lanzamiento, de un marcado perfil
casi mesiánico e inscrito en unos presupuestos de megalomanía y pretenciosidad
[...] que sobrepasan no sólo la lógica de estos proyectos, sino el sentido común de la
gestión del territorio, derrochando un exagerado optimismo al pretender convertir a
este instrumento en poco menos que la solución para todos los problemas de desarrollo, ordenación y gestión del territorio y del paisaje regionales” (Plaza Gutiérrez,
2009, 585).
Tras el P.R.A.T. Valle del Duero, las Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional de la Provincia de Palencia son el instrumento que afecta a más municipios
rurales, ya que, como su propio nombre indica, sus determinaciones incumben a
toda la provincia palentina, por lo que su extensión supera ligeramente los 8.000
Km2, y alcanza a 191 municipios, de los que 186 han sido categorizados como rura73
Plan Regional de Ámbito Territorial “Valle del Duero”, Normativa, art. 121.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
96
les. Aprobadas en 200974, representan las primeras directrices de ordenación no
dirigidas a ámbitos urbanos (tras las aprobadas en Valladolid y Segovia), y deberían
ser la antesala a la aprobación de las D.O.A.S. de cada una de las provincias, si bien
la mayor parte de ellas no sólo no han sido aprobadas sino que ni siquiera han iniciado su tramitación normativa. Aunque su tramitación se inicia antes de la aprobación de las Directrices Esenciales de Castilla y León, siguen claramente las determinaciones marcadas en estas, que “consideran la Provincia como ámbito funcional
básico para la ordenación del territorio de Castilla y León, ya que, tanto su dimensión
espacial como su peso demográfico, son adecuados para organizar los servicios de
superior nivel y constituir con eficacia la principal referencia espacial del gobierno del
territorio”75.
Los objetivos básicos de las Directrices de la provincia de Palencia son los de
frenar la despoblación y equilibrar la red de asentamientos, de tal forma que “trazan
un modelo futuro del territorio provincial que reequilibre o contrarreste el potencial de
desarrollo de las diversas zonas”. Para ello, se organizan en 7 apartados, referidos a
los distintos aspectos que estructuran el territorio en el ámbito ordenado: infraestructuras y equipamientos, medio natural, ordenación del espacio rural, prevención de
riesgos naturales y tecnológicos, patrimonio cultural e infraestructuras turísticas, paisaje y directrices urbanísticas. Todas estas directrices pueden ser de aplicación plena (P), básica (B) u orientativa (O), según se recoja en el documento normativo.
De cara a la ordenación territorial de Castilla y León, y en particular de sus áreas rurales, se trata de un documento muy interesante por su carácter pionero, ya
que es uno de os pocos instrumentos que tratan de establecer un mapa territorial
estructurado, desde la red de poblamiento, a los centros de servicios, los corredores
territoriales, las infraestructuras estructurantes y los equipamientos básicos, protección ambiental y cultural, unidades de paisaje, etc. Y, además, el último capítulo,
referido a las directrices urbanísticas, establece los principios básicos de planeamiento y gestión urbanística para todos los municipios, y en los que se carece de
normativa urbanística propia (que, en el caso de los núcleos rurales, son un porcentaje elevado en la provincia palentina) se recogen también directrices complementa74
Decreto 6/2009, de 23 de enero, por el que se aprueban las Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional
de la provincia de Palencia (BOCyL núm. 18/2009, de 28 de enero).
75
Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008), Capítulo 2.1.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
97
rias sobre el régimen del suelo76. Es decir, sustituyen y actualizan las determinaciones que, con anterioridad, se establecían en las Normas Subsidiarias de Planeamiento Urbanístico con ámbito provincial.
Una parte de los municipios rurales afectados por las D.O.A.S. de la provincia
de Palencia, aquellos situados más al norte, se ven precisamente concernidos por el
tercer instrumento de ordenación del territorio por número de municipios afectados,
como son las Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional de la Montaña
Cantábrica Central en Castilla y León. Se trata del último instrumento de ordenación
aprobado en Castilla y León77, y tanto su tramitación como su aprobación se ha visto
rodeado de polémica.
Se extiende por un área de 4.825 Km2 pertenecientes a 50 municipios (y 405
núcleos de población) de las provincias de León y Palencia, que pueden categorizarse en todos los casos como municipios rurales o centros comarcales. El objetivo
es “establecer un marco de referencia que, basado en las capacidades de la Montaña, sirva para potenciar la dinamización social y económica del ámbito, respetuosa
con la protección de sus valiosos elementos naturales y culturales, buscando un
modelo territorial equilibrado espacial y socialmente, desde estrategias de desarrollo
sostenible y de utilización racional de los recursos, orientando el planeamiento local
y sectorial” y para ello es “primordial fijar e incrementar la población y dotarla de un
adecuado acceso a los servicios, manteniendo los rasgos y características del modo
de vida de los espacios rurales, e incrementar simultáneamente los servicios y mejorar las infraestructuras”78.
Las directrices, como en el caso de las de la provincia de Palencia, se estructuran en una serie de siete capítulos básicos, que no son sino un esquema básico de
76
En la Disposición Adicional Cuarta se establece el grado de vinculación de las Directrices urbanísticas según
se trate de municipios con o sin planeamiento (P). En ella se señala que, “de acuerdo con lo establecido en los
artículos 16 y 17 de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de Castilla y León, las determinaciones desarrolladas en estas Directrices, especialmente en su Título 7 «Directrices Urbanísticas», tienen
como objeto:
- Su consideración de normas urbanísticas en los municipios sin planeamiento. Y por lo tanto se constituyen en la regulación urbanística plena en los munici-
pios sin planes de ordenación urbanística.
- Completar las regulaciones en municipios con delimitaciones de Suelo Urbano y otras figuras análogas.
- Servir de referencia para la elaboración de nuevo planeamiento urbanístico municipal en cualquier municipio”.
77
Ley 4/2011, de 29 de marzo, de aprobación de las Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional de la
Montaña Cantábrica Central en Castilla y León (BOCyL núm. 73/2011, de 14 de abril).
78
Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional de la Montaña Cantábrica Central en Castilla y León, Exposición de Motivos.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
98
los principales elementos que configuran la ordenación del territorio, como son el
equilibrio territorial, el desarrollo de infraestructuras, la conservación de los valores
naturales, la recuperación de suelos degradados en paisajes mineros, la gestión de
paisajes, las bases para el desarrollo socioeconómico, la prevención de riesgos y la
gestión del territorio.
En cualquier caso, y aun cuando siempre es interesante el establecimiento de
un modelo territorial, y más en un espacio como la Montaña Cantábrica, en el que
existen graves problemas estructurales tanto en la ocupación territorial como en los
caracteres socioeconómicos de los municipios, se trata de un documento que ha
generado numerosas controversias, las principales relacionadas con el permiso dado para la construcción de una estación de esquí en el área del puerto de San Glorio. En realidad, uno de los objetivos pretendidos con la aprobación mediante Ley de
estas Directrices es, precisamente, la de permitir la construcción de dicha estación
de esquí, tras la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en
2008, en el que se anuló la modificación del Plan de Ordenación de los Recursos
Naturales del Parque de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina, y
que ha sido ratificada por el Tribunal Supremo. Con la aprobación mediante Ley se
garantiza la posibilidad de llevar a cabo este proyecto, al no ser recurrible por particulares o asociaciones, con independencia de que las determinaciones establecidas
para el sector de la estación de esquí alpino sean semejantes a las anuladas judicialmente en el P.O.R.N79.
Junto a estos instrumentos de ordenación cuyas determinaciones afectan a un
número significativo de municipios rurales, el mapa antes presentado permite comprobar que una parte sustancial de los municipios en los que existen algún tipo de
planificación territorial se corresponde con los situados en los espacios naturales de
Castilla y León en los que se ha tramitado y aprobado el Plan de Ordenación de los
Recursos Naturales. La tabla adjunta recoge precisamente los instrumentos de ordenación territorial aprobados, así como la figura de protección ambiental y su fecha
de aprobación.
79
Salvo que se presente un recurso de inconstitucionalidad por parte del Presidente del Gobierno, 50 Diputados
o el Defensor del Pueblo.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
99
Aunque individualmente no tienen la extensión de las figuras antes analizadas,
los 20 espacios que cuentan con P.O.R.N. agrupan un área de 6.780 Km2, una cifra
nada despreciable, y más aún cuando también puede indicarse que afecta, en conjunto, a 206 municipios, de los que 196 son catalogados como municipios rurales. En
la tabla también puede comprobarse que algunos de los planes de ordenación son
aprobados con anterioridad a la Ley 10/1998, como los de Picos de Europa, Valle de
Iruelas u Ojo Guareña, por citar algunos ejemplos. Esto se debe, como ya hemos
indicado, al hecho de que esta figura de planeamiento es anterior a la Ley de Ordenación del Territorio, y ya aparece recogida en la legislación estatal de espacios naturales.
Tabla 8: Planes de Ordenación de los Recursos Naturales aprobados
Instrumento
Figura
Fecha de
aprobación
P.O.R.N. del Espacio Natural «Sierra de Guadarrama»
Parque Natural
14/01/2010
P.O.R.N. del Espacio Natural “Sierra de Gredos”
Parque Regional
23/02/1995
P.O.R.N. del Espacio Natural “Picos de Europa”
Parque Nacional / Regional
20/01/1994
P.O.R.N. del Espacio Natural “Valle de Iruelas”
Reserva Natural
14/03/1996
P.O.R.N. del Espacio Natural “Las Médulas”
Monumento Natural
01/08/2002
P.O.R.N. del Espacio Natural “Monte Santiago”
Monumento Natural
14/03/1996
P.O.R.N. del Espacio Natural “Ojo Guareña”
Monumento Natural
14/03/1996
P.O.R.N. del Espacio Natural “Montes Obarenes”
Parque Natural
03/11/2005
P.O.R.N. del Espacio Natural “Hoces del Alto Ebro y Rudrón”
Parque Natural
08/11/2007
P.O.R.N. del Espacio Natural “Lagunas Glaciares de Neila”
Parque Natural
15/11/2007
P.O.R.N. del E. N. “Fuentes Carrionas y Fuente Cobre - Montaña Palentina” Parque Natural
16/07/1998
P.O.R.N. del Espacio Natural “Las Batuecas - Sierra de Francia”
Parque Natural
16/07/1998
P.O.R.N. del Espacio Natural “Arribes del Duero”
Parque Natural
07/06/2001
P.O.R.N. del Espacio Natural “Hoces del Riaza”
Parque Natural
15/05/2003
P.O.R.N. del Espacio Natural “Sabinar de Calatañazor”
Reserva Natural
16/07/1998
P.O.R.N. del Espacio Natural “La Fuentona”
Monumento Natural
16/07/1998
P.O.R.N. del Espacio Natural “Acebal de Garagüeta”
Reserva Natural
15/11/2007
P.O.R.N. del Espacio Natural “Laguna Negra y Circos Glaciares de Urbión” Parque Natural
29/05/2008
P.O.R.N. del Espacio Natural “Riberas de Castronuño”
23/11/2000
Reserva Natural
P.O.R.N. del Espacio Natural “Lagunas de Villafáfila”
Reserva Natural
Fuente: Elaboración propia, a partir del Archivo de Planeamiento Urbanístico de la Junta de Castilla y León.
13/01/2005
Como se puede apreciar en los diferentes mapas expuestos, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales aprobados afectan muy especialmente a los
municipios rurales del borde de la Comunidad Autónoma, pues es en los límites de
la región donde se sitúan una parte sustancial de los espacios naturales protegidos.
Es el caso, por ejemplo, de los P.O.R.N. de Ojo Guareña u Hoces del río Ebro y
Rudrón en el norte de Burgos, de las Lagunas Glaciares de Neila y Urbión al este en
Burgos y Soria, de Sierra de Guadarrama al sur en Segovia, o de Los Arribes del
Duero al oeste en Zamora y Salamanca.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
100
Ahora bien, hay que señalar que, pese a ser numerosos en el conjunto de los
instrumentos de ordenación del territorio (de las 39 figuras normativas que afectan a
los municipios rurales, 21 son P.O.R.N.), no cubren sino una parte limitada de los
espacios en los que, por ley, deberían haberse desarrollado este tipo de planes.
Además, hay dos aspectos que hacen más llamativa esta situación, y es que, por
una parte, el inicio de los procedimientos para la aprobación del Plan de Ordenación
comienza en la mayor parte de los espacios hace ya 20 años, poco tiempo después
de la aprobación de la Ley 8/1991 de Espacios Naturales de Castilla y León80, y, pese a ello, aún no ha finalizado su tramitación.
Tabla 9: Espacios naturales sin Plan de Ordenación de los Recursos Naturales aprobados
Espacio natural
Sierras de la Paramera y Serrota
Pinar de Hoyocasero
Superficie (Ha)
22.358
27/04/1992
143
27/04/1992
27/04/1992
15/02/1999 (m)
27/04/1992
20/01/2006 (m)
Sabinares del Arlanza (La Yecla)
27.938
Sierra de la Demanda
72.523
Lago de La Baña
Lago de Truchillas
Monumento natural
192/1990, 11/10/1990
Monumento natural
192/1990, 11/10/1990
Sierra de Ancares
99.185
La Nava y Campos de Palencia
5.317
27/04/1992
27/04/1992
18/02/2000 (m)
11/03/2005
2.347
27/04/1992
56.686
Candelario
10.698
17/05/2001
27/04/1992
15/02/1999 (m)
30/04/1992
El Rebollar
50.192
27/04/1992
Quilamas
Las Tuerces
Decreto
796
55.723
Covalagua
Figura protección
1.026
Valles de Babia y Luna (Valle de San Emiliano)
Hoces de Vegacervera
Orden inicio
1.602
10.263
11/03/2005
Hayedo de Riofrío de Riaza
1.844
30/04/1992
Hoces del Río Duratón
4.953
25/03/2008 Parque Natural
Ley 5/1989, 27/06/1989
10.202
17/03/2008 Parque Natural
115/1985, 10/10/1985
Cañón del Río Lobos
Sitio Paleontológico de Cerro Pelado
15
Sierra de Urbión
57.133
Sierra de la Culebra
67.130
Lago de Sanabria y alrededores
TOTAL
Fuente: Elaboración propia.
22.679
27/04/1992
30/04/1992
20/01/2006 (m)
27/04/1992
17/03/2008 Parque Natural
121/1990, 10/07/1990
580.753
Y, por otra parte, alguno de los espacios en los que se carece de plan de ordenación corresponde con áreas con valores ambientales del máximo nivel y con una
necesidad evidente de establecer la mayor rigurosidad posible en el uso del territo80
Ley 8/1991, de 10 de mayo, de Espacios Naturales de la Comunidad de Castilla y León (BOCyL núm.
101/1991, de 29 de mayo)
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
101
rio. La tabla 9 recoge los espacios naturales en los que se ha iniciado la tramitación
pero el proceso aún no ha finalizado, y ambas cuestiones aparecen con claridad.
Como también se recoge en la tabla adjunta, se da el caso de que, en algunos
casos, los espacios tienen aprobada legislativamente su consideración como espacios naturales protegidos, tanto con la figura de monumento natural como con la de
parque natural, y, sin embargo, no se han tramitado por completo sus planes de ordenación, lo que dificulta, sin duda, la gestión ambiental y territorial de unas áreas
tan complejas. Y, como hemos indicado, la superficie que ocupan es superior a los
5.800 Km2, algo inferior al área ocupada por los espacios naturales en los que ya se
ha aprobado su P.O.R.N., pero muy significativa81.
En cualquier caso, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales aprobados establecen determinaciones que afectan a 196 municipios, es decir, casi el
10% de los municipios rurales de Castilla y León, como recoge la tabla 7. Y, en conjunto, tal y como se ha podido comprobar, no puede decirse que, a pesar de todo,
los instrumentos de ordenación territorial que se han ido desarrollando no tengan
incidencia en los espacios rurales, porque, al menos en sus determinaciones básicas, el número de núcleos afectados es mucho más que testimonial.
Pero más allá de la afección directa, superficial, por parte de estos instrumentos, hay que plantearse qué modelo de ordenación territorial proyectan sobre el medio rural. O, dicho de otra forma, hay que plantearse cuál es el papel que desempeñan las áreas rurales en la ordenación territorial -si es que hay alguno definido- de
acuerdo a los instrumentos que se han ido aprobando. Y si podemos decir que existe una clara impronta de las figuras normativas en el territorio rural de Castilla y
León, no podemos aseverar de forma tan tajante si esa impronta ha sido positiva o
negativa.
Tabla 10: Planes Regionales de Ámbito Sectorial aprobados en Castilla y León
Instrumento
Aprobación
Plan Director de Infraestructura Hidráulica Urbana
07/07/1994
Plan Forestal de Castilla y León
11/04/2002
Plan Regional Sectorial de Carreteras 2002-2007
30/04/2003
Plan R. de Ámbito Sectorial de Residuos Urbanos y Residuos de Envases de Castilla y León 2004-2010
17/02/2005
Plan Regional de Ámbito Sectorial de Equipamiento Comercial de Castilla y León
29/12/2005
81
Para contextualizar la superficie de espacios naturales en la que aún no se ha aprobado el P.O.R.N. podemos
compararla con la de las provincias españolas, y tiene un tamaño prácticamente igual al de la totalidad de la
provincia de Alicante, y superior a las de otras 9 provincias.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
Instrumento
102
Aprobación
Plan Regional de Ámbito Sectorial de Residuos Industriales de Castilla y León 2006-2010
13/07/2006
Plan Regional Sectorial de Carreteras 2008-2020
Fuente: Elaboración propia, a partir del Archivo de Planeamiento Urbanístico de la Junta de Castilla y León.
26/03/2009
En este sentido, es evidente que la ausencia de unas Directrices de Ordenación del Territorio en Castilla y León durante mucho tiempo -y la carencia aún de las
directrices complementarias- ha propiciado que no haya una imagen territorial clara
para las áreas rurales de la región, y que las iniciativas con impronta tengan un
carácter muy sesgado.
Eso no quiere decir que los instrumentos aprobados no tengan interés o valor
para el medio rural, o que no promuevan un desarrollo territorial integral, pues esto
sucede, por ejemplo, en el Plan Regional de Ámbito Territorial del Canal de Castilla,
cuyo objetivo básico es la de promover el desarrollo territorial a partir de la protección y valorización de los elementos que configuran el propio Canal. Dentro de los
propósitos, se señalan algunos básicos como la recuperación del patrimonio, la mejora de las condiciones ambientales, la potenciación del uso de ocio y recreo, el
mantenimiento de los usos hidráulicos, la revalorización del Canal como itinerario
cultural, la mejora de la accesibilidad, etc.82. Lamentablemente, este tipo de instrumentos no ha sido la norma sino, más bien, la excepción, ya que otras figuras, como
el P.R.A.T. del Camino de Santiago o el P.R.A.T. de la Arquitectura y el Paisaje Tradicional de la Sierra de Ayllón no han finalizado su tramitación, y, por tanto, son únicamente propuestas bienintencionadas pero sin ningún tipo de valor normativo.
No obstante, otros instrumentos de ordenación territorial no tienen una consideración integral del medio rural de cara a su desarrollo. Particularmente llamativo es
el uso del espacio rural que se hace en los Proyectos Regionales. Si hemos señalado que seis de ellos se sitúan en municipios rurales, su temática parece entender al
medio rural como un espacio dirigido a necesidades que las áreas urbanas no pueden o no quieren acoger. Si el Proyecto Regional del parque de ocio en Arlanzón no
es más que un ámbito de desarrollo urbanístico que se aprovecha de los valores
ambientales y la disponibilidad de suelo extenso y barato, pero cuya demanda se
sitúa en las áreas urbanas de la región y de comunidades próximas, los proyectos
de Abajas de Bureba, Gomecello, Fresno de la Ribera o San Justo de la Vega, tam-
82
Plan Regional de Ámbito Territorial del Canal de Castilla, Memoria Justificativa, p. 18.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
103
bién están pensados para recibir los residuos sólidos que, en su mayor parte, son
generados en las áreas urbanas y periurbanas de la región.
Así, por ejemplo, en el Decreto por el que se aprueba el proyecto regional del
depósito de Abajas, se indica que “para la elección del emplazamiento se han buscado terrenos de poca productividad y poca riqueza natural, teniendo en cuenta su
topografía abrupta con miras a su explotación y a su poca visibilidad, para lo que se
ha considerado los siguientes aspectos: estudio geológico, litológico, hidrogeológico
e hidrológico, descripción del paisaje, la flora y la fauna, ruido, calidad del aire y olores y la circulación de vehículos pesados y red de comunicaciones en el entorno de
la zona”83. Es decir, la selección del lugar se ha basado en criterios fisiográficos locales, pero, en ningún caso, se ha tenido en cuenta el impacto que el asentamiento
de este tipo de actividades tiene en el área de recepción, y que, por lo general, es
muy negativo.
En definitiva, el desarrollo de la legislación de ordenación del territorio en Castilla y León ha afectado a una parte significativa de sus áreas rurales, en términos de
superficie y de población, aunque esta afección directa ha tenido un menor impacto
real, por el limitado avance de las determinaciones de numerosos instrumentos de
planificación territorial, que se han quedado ancladas en la legislación. Además,
también se constata que las normas aprobadas adolecen de una escasa visión integral del medio rural, de forma que, por lo general, estos instrumentos han tenido un
papel muy limitado dentro de las políticas de desarrollo. Descartando figuras como
los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, cuyos objetivos están muy
claros y su desarrollo ha sido bastante consistente, el impacto real de Directrices
Subregionales, Planes Regionales de Ámbito Territorial o Proyectos Regionales no
sólo ha sido muy limitado, sino que, además, apenas han incidido positivamente en
la dinamización de estos espacios rurales.
Para paliar la escasa correlación existente entre instrumentos de ordenación
territorial y desarrollo de las áreas rurales, no cabe duda de que la promulgación de
la Ley 45/2007, para el desarrollo sostenible del medio rural, abre un nuevo abanico
de posibilidades para la dinamización del medio rural, aunque, como veremos, aún
83
Decreto 220/2001, de 6 de septiembre, por el que se aprueba como Proyecto Regional el proyecto de construcción, instalaciones y accesos de un Depósito Controlado de Residuos a establecer en el término municipal de
Abajas de Bureba (Burgos) (BOCyL núm. 183/2001, de 19 de septiembre).
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
104
no ha ofrecido resultados palpables, por la falta de perspectiva temporal, la forma en
la que se han organizado en Castilla y León y, lógicamente, los recortes en las cifras
de inversión previstas.
2.5. Las posibilidades abiertas por la Ley 45/2007 y los escasos resultados obtenidos
Aunque no forma parte estrictamente de la legislación de ordenación territorial
de Castilla y León, la Ley 45/200784 plantea un nuevo escenario para el desarrollo
de las áreas rurales en España y, por tanto, en Castilla y León, y define nuevas formas de trabajar y de plantear la ordenación del territorio en el medio rural castellano
y leonés. Como se establece en el Preámbulo, “es una Ley de orientación territorial,
lo que implica que será aplicada tomando en consideración criterios y directrices de
ordenación territorial. Singularmente, la Ley contempla zonas rurales diferenciadas
según una tipología establecida, define zonas rurales prioritarias y prevé el establecimiento de un plan por zona rural”85; de ahí su pertinencia para ser analizada en
este trabajo.
La justificación de esta Ley hay que encontrarla en la necesidad de establecer
una estrategia para el desarrollo rural, toda vez que esta cuestión se ha desarrollado
normativamente a través de la adaptación y la aplicación de la normativa comunitaria, pero faltaba un marco de trabajo nacional homogéneo que facilitase, cuando se
produjera la reducción de los fondos obtenidos desde la Unión Europea, la adopción
de políticas y estrategias dirigidas al desarrollo de las áreas rurales en el país y la
comunidad autónoma.
Además, el sentido de esta Ley deriva de las dificultades existentes para reducir el diferencial de desarrollo respecto a las zonas urbanas, más aún cuando muchas de las políticas llevadas a cabo pueden ser consideradas agrarias, por dirigirse
a estas actividades, pero no rurales, en el sentido integral y geográfico del término. Y
es que, como indica el preámbulo de la ley, “el intenso desarrollo económico acontecido en nuestro país durante las últimas décadas, que ha dado lugar a un salto muy
significativo en los niveles de renta y bienestar de los ciudadanos, se ha concentra84
Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural (BOE núm. 299/2007, de 14 de
diciembre, pp. 51.339-51.349).
85
Ley 45/2007, art. 1.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
105
do, al igual que ha ocurrido en los países de nuestro entorno, en el medio más urbano y en menor medida en las zonas más rurales. Este fenómeno, característico del
desarrollo económico moderno, se manifiesta en la persistencia de un atraso
económico y social relativo en el medio rural, debido a causas económicas, sociales
y políticas que son evitables”.
Con este marco, se aprueba la Ley 45/2007, para el desarrollo sostenible del
medio rural, cuyo objeto básico es el de “regular y establecer medidas para favorecer el desarrollo sostenible del medio rural en tanto que suponen condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio de determinados derechos constitucionales y en cuanto que tienen el carácter de bases de la ordenación general de la actividad económica en dicho medio”86. Este objeto se desglosa en tres objetivos complementarios, como son:
‐
“Mantener y ampliar la base económica del medio rural mediante la preservación de actividades competitivas y multifuncionales, y la diversificación de su economía con la incorporación de nuevas actividades compatibles con un desarrollo sostenible.
‐
Mantener y mejorar el nivel de población del medio rural y elevar el grado de bienestar de sus ciudadanos, asegurando unos servicios públicos
básicos adecuados y suficientes que garanticen la igualdad de oportunidades y la no discriminación, especialmente de las personas más vulnerables o en riesgo de exclusión.
‐
Conservar y recuperar el patrimonio y los recursos naturales y culturales
del medio rural a través de actuaciones públicas y privadas que permitan
su utilización compatible con un desarrollo sostenible”87.
Estos objetivos son, sin duda, las líneas de acción básica de cualquier política
integral para el medio rural, pues estas iniciativas deben centrarse en la mejora de la
actividad económica, a partir del aumento de su competitividad y el fomento de la
multifuncionalidad, en el sostenimiento de la calidad de vida en los núcleos rurales,
mediante el aseguramiento de los servicios públicos básicos y el apoyo al asentamiento de población en estos municipios y, finalmente, en la conservación y valori86
87
Ley 45/2007, art. 1.
Ley 45/2007, art. 2.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
106
zación de sus recursos naturales y culturales, todo ello sobre criterios claros de sostenibilidad88.
Otro aspecto interesante de la Ley es que establece un criterio para la definición del medio rural, indicando que este es “el espacio geográfico formado por la
agregación de municipios o entidades locales menores definido por las administraciones competentes que posean una población inferior a 30.000 habitantes y una
densidad inferior a los 100 habitantes por Km2”89. Esta delimitación supone, de
acuerdo a lo analizado en el capítulo inicial de este trabajo, que la mayor parte de la
comunidad autónoma de Castilla y León forma parte del Programa de Desarrollo
Rural Sostenible. Además, la ley establece una definición para dos nociones complementarias, como son zona rural, que debe entenderse como el ámbito de aplicación de las medidas que establezcan los programas de desarrollo rural sostenible,
con una dimensión comarcal o subprovincial, y los municipios rurales de pequeño
tamaño, que son aquellos con una población inferior a 5.000 habitantes e integrados
en el medio rural (es decir, fuera de las áreas periurbanas).
88
La Ley 45/2007, en su artículo 2, explicita aún más estos objetivos, desglosándolos:
-
“Fomentar una actividad económica continuada y diversificada en el medio rural, manteniendo un sector
agrícola, ganadero, forestal y derivado de la pesca e impulsando la creación y el mantenimiento del empleo y renta en otros sectores, preferentemente en las zonas rurales consideradas prioritarias.
Dotar al medio rural, y en particular a sus núcleos de población, de las infraestructuras y los equipamientos públicos básicos necesarios, en especial en materia de transportes, energía, agua y telecomunicaciones.
Potenciar la prestación de unos servicios públicos básicos de calidad, adecuados a las características
específicas del medio rural, en particular en los ámbitos de la educación, la sanidad y la seguridad ciudadana.
Tomar en consideración las necesidades particulares de los ciudadanos del medio rural en la definición
y aplicación de las políticas y medidas de protección social, adecuando los programas de atención social con el fin de garantizar su efectividad en dicho medio.
Lograr un alto nivel de calidad ambiental en el medio rural, previniendo el deterioro del patrimonio natural, del paisaje y de la biodiversidad, o facilitando su recuperación, mediante la ordenación integrada del
uso del territorio para diferentes actividades, la mejora de la planificación y de la gestión de los recursos
naturales y la reducción de la contaminación en las zonas rurales.
Facilitar el acceso a la vivienda en el medio rural, y favorecer una ordenación territorial y un urbanismo
adaptados a sus condiciones específicas, que garantice las condiciones básicas de accesibilidad, que
atiendan a la conservación y rehabilitación del patrimonio construido, persigan un desarrollo sostenible y
respeten el medio ambiente.
Fomentar la participación pública en la elaboración, implementación y seguimiento de los programas de
desarrollo rural sostenible a través de políticas de concienciación, capacitación, participación y acceso a
la información.
Garantizar el derecho a que los servicios en el medio rural sean accesibles a las personas con discapacidad y las personas mayores”.
89
Ley 45/2007, art. 3.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
107
Como puede deducirse del umbral establecido para los municipios de pequeño
tamaño, la mayor parte de los términos municipales en Castilla y León se sitúan en
esta categoría, lo que indica el evidente problema de despoblamiento que afecta a la
región, así como la singularidad del poblamiento de esta comunidad autónoma en el
contexto nacional. Así, y como ya hemos indicado en el primer capítulo, una parte
importante de los centros comarcales de servicios de la región no llega al umbral de
los 5.000 habitantes, y en algunos casos, ni siquiera supera los 2.000 habitantes.
La aplicación práctica de la Ley se lleva a cabo a partir de la aprobación del
Programa Operativo de Desarrollo Rural Sostenible, que debe entenderse como “el
instrumento principal para la planificación de la acción de la Administración General
del Estado en relación con el medio rural”90, y requiere de la coordinación con las
Comunidades Autónomas. En la actualidad, se está desarrollando a cabo el primer
marco de planificación 2010-2014, cuyas determinaciones se recogen en el Real
Decreto 752/2010, que se aprueba el primer programa de desarrollo rural sostenible
para el período 2010-2014 en aplicación de la Ley 45/200791. En este programa se
establecen varios aspectos que son esenciales para la puesta en marcha de todas
las iniciativas de desarrollo rural:
-
El diagnóstico de la situación del medio rural en España
-
El marco nacional de planificación
-
La delimitación de las zonas rurales de cada Comunidad Autónoma
-
Los contenidos básicos que deben tener los planes de zona, y que han
de elaborar coordinadamente los gobiernos autonómicos.
90
-
Los mecanismos de coordinación y concertación entre administraciones
-
El presupuesto y el sistema de financiación
-
El sistema de evaluación y seguimiento.
Ley 45/2007, art. 5.
Real Decreto 752/2010, de 4 de junio, por el que se aprueba el primer programa de desarrollo rural sostenible
para el período 2010-2014 en aplicación de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del
medio rural (BOE núm. 142/2010, de 11 de junio, pp. 49.441-49.828).
91
Fuente: Elaboración propia.
Figura 26: Planes de Zona de Castilla y León por tipos en el Programa Operativo de Desarrollo Rural Sostenible
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
108
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
109
Este Programa es un documento de indudable valor para el análisis del medio
rural en España y establece un contexto integral en el que enmarcar y ordenar las
iniciativas de desarrollo que se realicen. Esto es algo que no se había realizado de
forma sistemática a escala nacional, sino que únicamente aparecía como un requisito necesario de cara a los programas de desarrollo de ámbito comunitario y a las
ayudas que provinieran de Europa, y se realizaba básicamente a escala autonómica.
En este sentido, hay que destacar que no se trata de un documento teórico centrado
en generalidades ya conocidas y repetidas, puesto que algunas de sus determinaciones tienen un carácter innovador dentro de las políticas de desarrollo rural.
En cualquier caso, hay que señalar la importancia del Programa de Desarrollo
Rural Sostenible como política territorial, ya que, como se señala en él, se han definido “219 zonas rurales, que ocupan una superficie total de 426.071 Km2 (el 84,41%
de la superficie nacional) y poseen una población de 10.579.281 habitantes (22,92%
de la población española)”92. Si nos centramos en Castilla y León, el Programa define 39 zonas, que se extienden por un área de 91.898 Km2 -es decir, el 97,5% de la
superficie regional- y que cuentan con una población de 1.283.408 habitantes, esto
es, el 50,1% de la población regional. Por tanto, no cabe duda de la relevancia que,
para el desarrollo territorial de la región, y de sus áreas rurales en particular, tiene
este programa de desarrollo rural sostenible. Como puede apreciarse en la figura 26,
sólo las doce ciudades tradicionalmente consideradas en la región -las nueve capitales más Ponferrada, Miranda de Ebro y Aranda de Duero-, junto a San Andrés del
Rabanedo y el centro urbano de Béjar, quedan fuera de las zonas rurales.
De acuerdo con lo establecido en la Ley 45/200793, se han definido tres tipos
de zonas rurales:
-
Zonas rurales a revitalizar, que son aquellas con escasa densidad de
población, elevado peso de la actividad agraria, bajos niveles de renta,
importante aislamiento geográfico y dificultades de vertebración territorial.
92
Programa de Desarrollo Rural Sostenible para el período 2010-2014, Capítulo 4, Zonas rurales de aplicación
del Programa.
93
Ley 45/2007, art. 10.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
-
110
Zonas rurales intermedias, entendidas como áreas de baja o media densidad de población, con un empleo diversificado entre el sector primario,
secundario y terciario, bajos o medios niveles de renta y distantes del
área directa de influencia de los grandes núcleos urbanos.
-
Zonas rurales periurbanas, que tienen una población creciente, con predominio del empleo en el sector terciario, niveles medios o altos de renta
y situadas en el entorno de las áreas urbanas o áreas densamente pobladas.
Teniendo en cuenta los caracteres del medio rural de esta comunidad, en Castilla y León son mayoritarias las zonas rurales a revitalizar, tal y como reflejan la tabla y la figura adjuntas. De esta forma, de las 39 zonas declaradas, 28 pertenecen a
esta categoría, ocupando también la mayor parte de la superficie y concentrando el
mayor porcentaje de población. De hecho, se trata de la comunidad autónoma española con un mayor número de zonas rurales a revitalizar, y con una mayor superficie,
cercana a los 72.500 Km2, dentro de esta categoría. Por otra parte, son mucho más
limitadas en número y superficie las zonas rurales definidas como intermedias y periurbanas en Castilla y León, 8 y 3, respectivamente, pero concentran una extensión
y una población que, en valores absolutos, no puede ser minusvalorada. Así, esas
once zonas rurales se extienden por más de 19.000 Km2, y afectan a una población
cercana a los 640.000 habitantes, es decir, el 25% del total regional.
Tabla 11: Zonas rurales definidas en el Programa Operativo de Desarrollo Rural Sostenible 2010-2014
Número de
zonas
%
Población
%
Superficie
2
(Km )
%
Zonas rurales a revitalizar
28
71,8
643.087
50,1
72.559,11
79,0
Zonas rurales intermedias
8
20,5
417.278
32,5
13.631,41
14,8
3
7,7
223.043
17,4
5.707,40
Total zonas rurales
39
100,0
1.283.408
100,0
91.897,92
Fuente: Elaboración propia, a partir del Programa Operativo de Desarrollo Rural Sostenible 2010-2014.
6,2
100,0
Zonas rurales periurbanas
Como puede comprobarse en los mapas adjuntos, el Programa de Desarrollo
Rural Sostenible supone una oportunidad excelente para poner en marcha iniciativas
de desarrollo territorial en Castilla y León, toda vez que la mayor parte del territorio
queda dentro de alguna zona rural, y, además, están catalogadas como de prioridad
de primer nivel, lo que indica que los planes de zona se llevarán a cabo desde el
primer periodo de programación (2010-2014). Además, se ha definido un conjunto
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
111
amplio de actuaciones destinadas al cumplimiento de los objetivos establecidos en la
Ley, antes enumerados, que se han agrupado en cinco ejes temáticos básicos: actividad económica y empleo, infraestructuras y equipamientos básicos, servicios y
bienestar social, medio ambiente, y otras actuaciones no territoriales. Cada uno de
los ejes se desglosa en medidas y actuaciones, recogiéndose en el primer programa
102 actuaciones de competencia autonómica y estatal94.
Ahora bien, aunque los principios sobre los que se sostiene este Programa de
Desarrollo Rural Sostenible son, indudablemente, sólidos y eficaces en teoría, la
aplicación en el caso concreto de Castilla y León muestra también algunas sombras
que, de cara a su utilidad en la ordenación territorial de su medio rural, pueden condicionar su eficacia real.
El primer aspecto cuestionable es, sin duda, el diseño de las zonas rurales, base fundamental de todas las actuaciones que se realicen al amparo del Programa
Operativo de Desarrollo Rural Sostenible. Como puede comprobarse en los mapas
que se adjuntan, la delimitación realizada no coincide con ninguna clasificación anterior, lo que, a priori, no tendría por qué ser negativo pero que, en el caso de Castilla
y León, supone volver a reorganizar todas las actuaciones dirigidas al medio rural. Y
este hecho llama más la atención cuando, de forma simultánea, existen otras delimitaciones funcionales dirigidas también a políticas de desarrollo rural. Así, uno de los
aspectos más criticados en el desarrollo de la metodología de los Programas de Desarrollo Rural Sostenible ha sido la inexistencia de una correlación entre estos y los
grupos de acción local que están gestionando programas LEADERCAL en la actualidad y cuya duración se extiende, en teoría, entre 2007 y 2013 (es decir, coincidentes en buena parte de la vigencia del primer programa de desarrollo rural sostenible).
94
Así, por ejemplo, en el Eje Temático 1, referido a actividad económica y empleo, se han definido 4 medidas:
‐
Medida de apoyo a la agricultura territorial:
‐
Medida de fomento de la actividad económica en el medio rural:
‐
Diversificación económica:
‐
Creación y mantenimiento del empleo.
Estas medidas se desglosan, posteriormente, en 35 actuaciones diferentes, cuya competencia puede ser autonómica o estatal (de diferentes ministerios).
Fuente: Elaboración propia.
Figura 27: Planes de Zona de Castilla y León por prioridad en el Programa de Desarrollo Rural Sostenible
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
112
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
113
Esta situación contrasta con lo realizado en otras comunidades autónomas, en
las que las zonas rurales se han hecho coincidir con alguna delimitación comarcal ya
existente y asentada en el territorio. Así, por ejemplo, en Extremadura las zonas rurales coinciden con las mancomunidades integrales existentes anteriormente, mientras en Aragón se ha establecido que las comarcas sean la base de la delimitación
de las zonas rurales de la comunidad autónoma. La mayor eficacia obtenida en la
gestión y ejecución de las actuaciones, derivada del mejor conocimiento del territorio
comarcal y de la práctica anterior, o la mejora de los procesos de participación social
en las políticas territoriales, que son alguna de las explicaciones esgrimidas para
justificar esta división en Aragón, pone de relieve, en sentido inverso, los problemas
derivados de la opción tomada en Castilla y León.
Además, además de establecer unos límites comarcales nuevos, la delimitación adoptada se caracteriza por la heterogeneidad territorial existente entre unas
zonas rurales y otras en Castilla y León, tanto en dimensión geográfica como demográfica. La diversidad existente en la región podría justificar este hecho, ya que
parece lógico pensar que, en función de la población, el relieve, el poblamiento, la
especialización territorial, etc., las comarcas no pueden tener un tamaño exactamente igual unas a otras. Sin embargo, tampoco tienen una explicación lógica ni las diferencias existentes en la superficie de algunas zonas ni la delimitación realizada en
algunos casos.
Un ejemplo evidente se aprecia en la zona rural de León Norte, cuya superficie
total y se aproxima a los 7.000 Km2, y en la que se agrupan 64 municipios situados
en la parte más septentrional de la provincia, desde el este hasta el oeste, de tal
forma que en ella se integran municipios de ámbitos comarcales como Los Ancares,
El Bierzo, el área de los Cuatro Valles o la zona de la Montaña de Riaño, por seguir
la terminología de los grupos de acción local. Pues bien, uno de los aspectos más
criticables es que, además de integrar municipios muy diversos desde el punto de
vista de sus condiciones geográficas y de sus necesidades de desarrollo, sus límites
no se adecuan en ningún caso al de los grupos de acción local existentes en el área,
con la excepción del territorio de Los Ancares95, al que abarca íntegramente. Es llamativa la falta de concordancia de este espacio con otras delimitaciones ya existen95
Así, los 64 municipios se integran en 5 Grupos de Acción Local diferentes: Los Ancares, Comarca Berciana,
Cuatro Valles, Montaña de Riaño y Páramo, Órbigo y Esla.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
114
tes en lo referente a la Comarca de Bierzo, cuyos límites quedan bien establecidos
por ley96, pero que en el Programa de Desarrollo Rural Sostenible ha quedado segmentada en tres zonas rurales: León Norte, León Noroeste y León Suroeste.
En cuanto a la superficie, las zonas rurales de Palencia Sur o Zamora Centro
Norte son el polo opuesto, ya que apenas tienen una superficie de 227 y 377 Km2,
respectivamente. En el caso de la zona palentina, sólo agrupa a 5 municipios situados al sureste de la capital provincial97, y que son catalogados como periurbanos, si
bien esta delimitación parece algo errónea, en la medida en que descarta algún municipio claramente periurbano como Villalobón o Fuentes de Valdepero y añade un
núcleo escasamente urbanizado como Tariego de Cerrato. De hecho, el elemento
que mejor categoriza esta zona rural es su excelente localización y accesibilidad a
través de la A-62. Por su parte, la zona de Zamora Centro Norte agrupa a 18 municipios en el entorno de Benavente, y que se distingue del resto de la provincia por el
hecho de ser considerada como una zona rural intermedia, enlazando con la zona
Centro Sur de León.
En realidad, la definición de una zona como de un tipo u otro es, a pesar de
que los criterios parecen estables, bastante arbitraria, ya que depende en gran medida de la forma en la que se han diseñado las zonas rurales. De ahí, por ejemplo, y
sin ánimo de ser exhaustivo, lo que sucede en la zona de Valladolid Este. Como
puede comprobarse en el mapa adjunto, su delimitación resulta muy discutible, ya
que se integran municipios del periurbano vallisoletano, tanto del este como del noroeste, así como los de la Tierra de Pinares, la Ribera del Duero o el páramo de Cerrato y el valle del Esgueva. Definir una zona tan extensa (de más de 3.100 Km2 y
con 93 municipios en su interior) y heterogénea como periurbana es dudoso, o más
bien erróneo, por más que núcleos como Laguna de Duero o Arroyo de la Encomienda, por citar los más representativos (otra cuestión es si realmente son rurales
estos dos municipios, y deben formar parte de las zonas escogidas) eleven los indicadores medios para todo el sector tanto de población creciente, como de empleo
96
Ley 1/1991, de 14 de marzo, por la que se crea y se regula la Comarca de El Bierzo (BOCyL núm. 55/1991, de
20 de marzo).
Ley 17/2010, de 20 de diciembre, de modificación de la Ley 1/1991, de 14 de marzo, por la que se crea y regula
la Comarca de El Bierzo (BOCyL núm. 244/2010, de 21 de diciembre).
97
Los cinco municipios son Venta de Baños, Villamuriel de Cerrato, Dueñas, Magaz de Pisuerga y Tariego de
Cerrato.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
115
terciario o mayor densidad. De hecho, si analizamos los mapas de grupos de acción
local, podemos comprobar que el sector central de esta zona ha quedado fuera de
las ayudas comunitarias para el desarrollo rural, mientras se han diferenciado claramente su sector oriental, perteneciente al área denominada como “Duero-Esgueva”,
en relación con los dos valles que estructuran el territorio en este espacio, y su sector meridional, gestionado en la comarca “Ruta del Mudéjar”, y que integra la Tierra
de Pinares y las campiñas del sur del Duero en la provincia de Valladolid.
En cualquier caso, la comparación de las delimitaciones de grupos de acción
local y de zonas rurales en todo el territorio castellano y leonés refuerza la idea de
arbitrariedad y de disparidad de criterios utilizados para la definición de este mapa.
Y, en relación con la arbitrariedad, otra crítica que se ha repetido recurrentemente en
este periodo hace referencia al sistema de denominación utilizado para las distintas
zonas rurales. En un espacio como Castilla y León, con una historia y el desarrollo
de identidades territoriales desde hace siglos, resulta muy pobre, y de difícil comprensión, la utilización de las provincias y los puntos cardinales como criterio para
establecer los nombres de las comarcas, dificultando tanto la comprensión como la
generación de imágenes conceptuales claras de cada una de estas áreas.
Se pueden poner muchos ejemplos evidentes, pero vamos a centrarnos en dos
casos. El primero es la zona de Palencia Norte, que, en su mayor parte, es coincidente con el espacio de la Montaña Cantábrica Central en la provincia de Palencia, y
que es habitualmente conocida como la Montaña Palentina. Por otra parte, la comarca de Segovia Centro recorre la provincia de norte a sur, desde el límite con la
provincia de Valladolid hasta la comunidad autónoma de Madrid en su límite más
occidental. De hecho, la consideración de “centro” viene dada por el contexto, al situarse entre las zonas de Segovia Este y Oeste, pero, en ningún caso, se corresponde únicamente con el centro geográfico de la provincia, como su nombre parece
indicar.
Resulta difícil encontrar una explicación que justifique, en una región tan rica
en toponimia, una elección de nombres tan poco acertada, pero puede relacionarse
con el último de los aspectos críticos que se han venido señalando, y que hace referencia a la escasa participación real de los agentes sociales en el territorio en la definición del programa operativo y, en algunos casos, en la elaboración de los planes
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
116
de zona. El Programa Operativo señala de manera específica que “para el concierto
de las actuaciones de los Planes de Zona se requerirá que en su proceso de elaboración se acredite la participación ser real y efectiva, y no meramente consultiva, de
las entidades locales y de los agentes económicos, sociales y ambientales con actividad sobre el territorio”.
Este proceso participativo debe recogerse de manera explícita en los diferentes
planes de zona, indicando “la descripción de dicho proceso con sus principales hitos,
las entidades locales y los agentes económicos, sociales y ambientales del territorio
que han sido convocados y que han participado en la elaboración del Plan de Zona,
sus principales planteamientos, y la forma en que el Plan de Zona los ha tenido en
cuenta” Además, el programa define qué debe entenderse por agentes, señalando
que “se considerarán, cuando existan y tengan actividad en el territorio, los grupos
de acción local, las agrupaciones europeas de cooperación territorial, las organizaciones profesionales agrarias, las organizaciones sindicales, las asociaciones de
mujeres, y los grupos conservacionistas”98.
Sin embargo, el hecho de que las zonas rurales vengan ya establecidas en el
Decreto 752/2010, en el que se aprueba el Programa de Desarrollo Rural Sostenible,
ha impedido un debate participado acerca de las zonas rurales, que, como ya hemos
indicado, son la base de todo el programa. De ahí que el resto de los pasos en la
participación, con ser importantes, se realizan sobre una decisión fundamental no
participada.
Además, hay que señalar que el proceso de elaboración y ejecución de los
Planes de Zona ha sido muy larga y compleja. A priori, el calendario para la realización de estos planes abarcaba, aproximadamente, 8 meses, desde la firma del protocolo de inicio de la participación, hasta la aprobación del documento final y la firma
del convenio para la puesta en marcha de las actuaciones propuestas. Sin embargo,
aunque los planes de zona de primer nivel de prioridad han sido presentados preliminarmente, y se han visto sometido al trámite de información pública, no se ha finalizado el procedimiento, y, además, su ejecución se ha visto paralizada como consecuencia de los recortes realizados en la mayor parte de las políticas públicas.
98
Programa de Desarrollo Rural Sostenible para el período 2010-2014, Capítulo 5.3., Participación de las entidades locales y de los agentes del territorio en la elaboración del Plan de Zona.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
117
En definitiva, la Ley 45/2007 supone un paso muy importante para la puesta en
marcha de políticas de desarrollo rural, en un proceso que, para el medio rural de
Castilla y León, supone -en teoría- un paso adelante para su progreso y la ordenación del territorio. Sin embargo, sus potencialidades se han visto limitadas por algunos errores de diseño evidentes, como las zonas establecidas en Castilla y León,
por el limitado valor real de los procesos participativos y la crisis económica. En
cualquier caso, para evaluar con mayor conocimiento esta Ley, habrá que esperar
un tiempo prudencial, que permita aprobar definitivamente los planes de zona, y posteriormente, ejecutar y evaluar las diferentes actuaciones que se promuevan en cada
una de las zonas. Además, habrá que plantear en qué medida las zonas rurales definidas pueden verse modificadas por la puesta en marcha de un nuevo proceso de
definición del modelo territorial de Castilla y León, basado en los distritos rurales.
2.6. Una nueva iniciativa para la ordenación del territorio en Castilla y
León: los Distritos de Interés Comunitario
Aunque el diagnóstico acerca de las dificultades para sostener el modelo de
poblamiento y de organización administrativa del territorio en Castilla y León viene
repitiéndose desde hace décadas, tal y como ya hemos indicado anteriormente, y
apenas se había avanzado en este campo, la crisis económica y las dificultades para
la financiación de las estructuras a las que se ven sometidos todos los niveles de
administración del Estado parecen obligar a un cambio radical. Y es en este contexto
en el que ha de insertarse la iniciativa tomada a finales de 2011, cuando se presenta
la Propuesta de la Junta de Castilla y León para iniciar los trabajos sobre un nuevo
modelo de Ordenación y Gobierno del Territorio. Se trata de un documento de iniciación de pequeña extensión que debe servir de base teórica y metodológica para el
trabajo de la Mesa para la Ordenación del Territorio, y cuyo fin debería ser la aprobación de un nuevo modelo de organización territorial en Castilla y León. Como se
señala en ese documento, “el nuevo modelo encontrará su plasmación en un Proyecto de Ley de Gobernanza, Ordenación y Servicios en el Territorio”, así como “un
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
118
nuevo Pacto Territorial que sustituya al actual Pacto Local y que refuerce el modelo
de ordenación y gobernanza implantado”99.
La propuesta se basa en cuatro principios básicos, como son el mantenimiento
del mapa municipal, la no creación de nuevas estructuras administrativas, la coordinación entre administraciones y la generación de economías de escala para el gobierno del territorio. Con esta base, el documento establece una serie de objetivos
muy genéricos (pero, a la vez, indiscutibles) que debería cumplir el nuevo modelo,
como son el fortalecimiento de los municipios rurales, la prestación eficiente de servicios públicos, la coordinación de la planificación sectorial, el equilibrio y la cohesión
territorial, la adaptación territorial de los servicios e infraestructuras autonómicos a
este modelo, y la clarificación del mapa competencial entre las diferentes administraciones territoriales, que evite duplicidades.
La puesta en marcha de una nueva forma de gobierno del territorio choca, por
tanto, con los dos condicionantes impuestos de antemano, como son el mantenimiento del mapa municipal y la cortapisa sobre un nuevo nivel administrativo de
carácter formal. Esto, sin duda, complica las opciones posibles, de tal forma que la
propuesta se inclina por crear nuevas unidades de ordenación que no sean catalogadas como una nueva estructura administrativa. El modelo adoptado es el de la
creación de agrupaciones voluntarias de municipios, denominadas “distritos de interés comunitario”, basados, sin duda, en la figura de las mancomunidades de interés comunitaria recogida en la normativa autonómica de régimen local.
Así, en la Ley 1/1998, de Régimen Local de Castilla y León100, se regula la
constitución y el funcionamiento de las mancomunidades y, de forma específica, se
señala que “aquellas Mancomunidades cuyo ámbito territorial concuerde sustancialmente con espacios de ordenación territorial para la prestación de servicios estatales, autonómicos o provinciales, podrán ser declaradas de interés comunitario”101.
Lógicamente, esta figura normativa coincide con los requisitos que se buscan en
Castilla y León para la reordenación administrativa de la región.
99
Propuesta de la Junta de Castilla y León para iniciar los trabajos sobre un nuevo modelo de Ordenación y
Gobierno del Territorio, p. 2
100
Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León (BOCyL núm. 109/1998, de 11 de junio).
101
Ley 1/1998, art. 32.1.
Fuente: Elaboración propia, a partir de JCyL: Información sobre Entidades Locales de Castilla y León.
Figura 28: Municipios que forman parte de Mancomunidades en Castilla y León
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
119
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
120
La característica más interesante del modelo propuesto es el carácter voluntario que, al menos a priori, deja en manos de los municipios su unión en distritos. Hay
que tener en cuenta, como señala el documento presentado, que la idea de la agrupación voluntaria de los municipios no es algo nuevo en Castilla y León, ya que es la
comunidad autónoma en la que más se ha desarrollado esta figura de organización
administrativa, pues “en la actualidad existen 239 mancomunidades, y el 89,7% de
los municipios participa en alguna de ellas”102. No obstante, el carácter voluntario de
las agrupaciones también provoca que el mapa de mancomunidades existente en la
actualidad tenga algunos rasgos caóticos, pues los núcleos se han agrupado en
unas entidades u otras para la prestación de distintos servicios, hasta el punto de
que numerosos términos llegan a formar parte de más de diez -e incluso de quincemancomunidades diferentes. El mapa adjunto, en el que se representan de manera
básica estas mancomunidades, es un ejemplo claro del desorden administrativo
existente en la actualidad.
De hecho, tal y como se resalta en el documento presentado, uno de los objetivos específicos que ha de cumplirse con el nuevo modelo es, precisamente, la reordenación y optimización de los recursos y los servicios de las diferentes mancomunidades y de los municipios, pues los nuevos distritos tendrán una continuidad espacial y “contarán con una carta de competencias y servicios determinados y uniformes, y garantizarán que cada municipio solo pertenezca a un único distrito”103.
Estos distritos de interés comunitario son divididos en dos tipos, en función del
ámbito en el que se asienten. Por un lado, se establecen los distritos rurales, que,
dadas las características geográficas de Castilla y León, serán la mayoría, y cuya
función básica es la de convertirse en espacios de ordenación del territorio y de
prestación de servicios, de tal forma que “sin constituir una nueva estructura administrativa, se definirá de modo participado una potencial carta de competencias, funciones y servicios de los nuevos distritos”104. Al no generarse una nueva instancia
administrativa, queda claro que estos distritos rurales deben funcionar a partir de la
102
Propuesta de la Junta de Castilla y León para iniciar los trabajos sobre un nuevo modelo de ordenación y
gobierno del territorio, p. 5.
103
Propuesta de la Junta de Castilla y León para iniciar los trabajos sobre un nuevo modelo de ordenación y
gobierno del territorio, p. 5.
104
Propuesta de la Junta de Castilla y León para iniciar los trabajos sobre un nuevo modelo de ordenación y
gobierno del territorio, p. 6.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
121
optimización de los recursos humanos y materiales ya existentes e implantados en el
territorio, así como por aquellos equipamientos e infraestructuras que los municipios
y demás administraciones cedan a la agrupación para su funcionamiento. Por otro
lado, se han definido los distritos urbanos, cuya catalogación no es, en este caso,
voluntaria, ya que serán considerados como tales todos los municipios que superen
los 20.000 habitantes. Es decir, en la actualidad existen 15 distritos urbanos en Castilla y León.
Si la idea teórica de los distritos de interés comunitario, basados en agrupaciones voluntarias de municipios parece una propuesta interesante para la mejora del
gobierno del territorio en Castilla y León, no puede decirse lo mismo de la forma en
la que se ha planteado la división en distritos. Y es que el documento inicial no utiliza
ni el mapa de mancomunidades existente ni otra delimitación comarcal ad hoc para
definirlos sino que “para la delimitación de los nuevos distritos se propone de modo
indicativo partir de las Zonas Básicas de Salud Rurales”105. Y aunque se señala que
se trata de una referencia para realizar el ajuste, los trabajos iniciales han dado un
valor significativo a esta delimitación, que aparece recogida en la figura adjunta. La
justificación para el uso de la delimitación sanitaria estriba en la eficacia que, a lo
largo de los últimos años, ha demostrado para la ordenación de los servicios y equipamientos de salud en el ámbito rural de Castilla y León. Sin embargo, extrapolar
esta utilidad en el ámbito sanitario a su posible éxito como mapa de ordenación territorial resulta, cuanto menos, arriesgada, toda vez que las características de este
servicio son muy peculiares en relación con los tiempos de desplazamiento y la localización de las diferentes especialidades. De hecho, hay cuatro aspectos que pueden
contradecir la elección realizada de manera muy nítida.
En primer lugar, el área establecido para la prestación de un servicio a escala
supramunicipal o comarcal varía mucho en función de sus características técnicas,
de tal forma que, mientras en algunos casos bastará la unión de unos pocos municipios para generar suficientes economías de escala o ajustar sus costes, en otros
casos la delimitación comarcal debería ser mucho más extensa.
105
Propuesta de la Junta de Castilla y León para iniciar los trabajos sobre un nuevo modelo de ordenación y
gobierno del territorio, p. 6.
Fuente: Elaboración propia.
Figura 29: Delimitación de las zonas básicas de salud, punto de partida de los Distritos de Interés Comunitario
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
122
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
123
De hecho, el mapa de mancomunidades muestra nítidamente las diferencias
existentes entre las necesidades territoriales de unas funciones y otras, así como la
dificultad para poner de acuerdo a los municipios para la prestación de distintos servicios. En segundo lugar, es llamativa la existencia de dos delimitaciones distintas
para las zonas básicas de salud y las zonas de acción social, teniendo en cuenta
que, a priori, los requerimientos técnicos y de proximidad son bastante parecidos. Si
la Junta de Castilla y León no ha podido, o no ha considerado oportuno, unir dos
delimitaciones tan semejantes, difícilmente podrá ser útil para todos los servicios,
equipamientos e infraestructuras que, al menos en teoría y según la carta de competencias, deben ser organizados dentro de los distritos rurales, más aún considerando
el carácter voluntario de esta agrupación.
En tercer lugar, las características técnicas de las zonas básicas de salud han
configurado un mapa funcional con un número muy alto de comarcas, pero con áreas de muy reducidas dimensiones. En este mapa, la localización de los centros de
salud, sobre todo en áreas con graves problemas de despoblación, se realiza en
base a criterios de distancias y tiempos de desplazamiento, pero no se corresponde
claramente con un mapa de funcionalidad del territorio. Es decir, el hecho de ser la
sede de un centro de salud no se corresponde necesariamente con un centro o cabecera funcional de servicios, de tal forma que la delimitación administrativa no tiene
por qué tener una coincidencia con la funcionalidad real del territorio.
Este hecho se sitúa en la base del cuarto aspecto que cuestiona la elección
realizada, y es la inadecuación de la propuesta de mapa a las características reales
del medio rural de Castilla y León. Parece claro que este modelo territorial no valora
“la extraordinaria complejidad del mundo rural castellano y leonés, en el que, salvando ya la consideración de esas otras pequeñas ciudades y de todos los municipios periurbanos y de influencia urbana, la variedad de situaciones encontradas,
desde la de los veintitrés centros comarcales de primer nivel, por encima de los
5.000 habitantes, a todo el corolario de realidades municipales de talla demográfica
inferior -otros 56 núcleos clasificados como centros comarcales de segundo orden, y
1.933 términos adjetivando su atributo rural con el calificativo de “profundo”- es extraordinaria y rebelde a cualquier intento de generalización” (Martínez y Delgado,
2012, 1020).
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
124
En lo que respecta a los distritos urbanos, su definición es sencilla, pero su valor en el modelo de gobierno territorial parece innecesario, por cuanto resulta extremadamente restrictivo el criterio de que sólo los municipios con más de 20.000 habitantes son ciudades. Si bien es cierto que las necesidades y los problemas de las
ciudades son muy diferentes de las de los núcleos rurales, esta distinción no sólo
tiene una componente demográfica, sino también funcional, puesto que la mayor
parte de los núcleos periurbanos o situados en las zonas de influencia urbana tienen
una dinámica mucho más parecida a la de las ciudades que a las de las áreas rurales. Un ejemplo evidente de esta situación puede apreciarse en el entorno de Valladolid, ya que resulta un error pensar que Laguna de Duero, con 22.334 habitantes
en 2011 es un distrito urbano y Arroyo de la Encomienda, con 14.461 habitantes -y
un ritmo de crecimiento demográfico mucho mayor- ha de formar parte de un distrito
rural. Además, tampoco tiene mucho sentido considerar que Valladolid y Laguna de
Duero (o León y San Andrés del Rabanedo, por poner otro caso quizás más evidente) son dos distritos diferentes, aun cuando la realidad urbana es la misma.
La inconsistencia teórica de los distritos urbanos se observa aún mejor si se
tiene en cuenta que, además de los distritos de interés comunitario, la propuesta de
un nuevo modelo de gobierno del territorio incorpora una segunda herramienta de
planificación, que denomina “áreas funcionales”. Dentro de esta figura, se han establecido dos clases, las estables y las estratégicas. Las áreas funcionales estables
están constituidas por “las ciudades y sus alfoces, y consistirán en la agrupación de
cada distrito de interés comunitario urbano -ciudad- con los distritos de interés comunitario rurales de su alfoz”106.
Las Áreas Estables suponen una aproximación funcional a la dinámica urbana
y periurbana mucho más acertada que la del distrito urbano, pero no se ha realizado
una delimitación previa con la que avanzar en los trabajos de la Mesa de Ordenación
del Territorio. Asimismo, el hecho de que estas áreas se formen por la unión de distritos -que, a su vez, coinciden en buena medida con las zonas básicas de saluddificulta su adecuación a la realidad periurbana de las ciudades, por cuanto esta
adaptación no ha sido tenida en cuenta en la delimitación de dichas zonas. Teniendo
en cuenta las dificultades para poner en marcha cualquier tipo de modificación del
106
Propuesta de la Junta de Castilla y León para iniciar los trabajos sobre un nuevo modelo de ordenación y
gobierno del territorio, p. 8.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
125
modelo de organización del territorio, parece mucho más interesante la delimitación
ex profeso de Áreas Funcionales Estables sin ceñirse a los distritos urbanos y los
distritos rurales de su entorno.
En cuanto a las Áreas Funcionales Estratégicas, estas van dirigidas a los espacios rurales de Castilla y León, y con ellas se pretende “alcanzar objetivos concretos de dinamización y reequilibrio territorial en los espacios más vulnerables de la
Comunidad”107. Ahora bien, a diferencia de las áreas establecidas en las ciudades,
se trata de un herramienta funcional temporal, de tal forma que su misión es la de
solucionar problemas particulares en la zona en la que se definan, y, una vez superados, puede cesar.
En realidad, parece una figura creada únicamente para compensar el concepto
de las áreas funcionales urbanas, y cuenta con dos aspectos muy cuestionables. El
primero, su carácter temporal y vinculado a una problemática concreta, que es la
antítesis de lo que debe ser la ordenación del territorio, ya sea en territorios dinámicos o en crisis. Además, si ya hemos indicado en repetidas ocasiones el carácter
estructural de los problemas del medio rural, no tiene sentido entender que puedan
resolverse mediante una planificación estratégica a corto o medio plazo, cuando son
áreas con una dinámica muy estable (no necesariamente positiva o negativa). El
segundo aspecto cuestionable es el concepto de geometría variable, que parece
opuesto al de cohesión e igualdad entre territorios. Evidentemente, cada ámbito comarcal requiere medidas específicas, que sean eficaces para los problemas a los
que deben enfrentarse, pero eso no puede ser catalogado como “geometría variable”, ya que, por definición, todas las unidades administrativas poseen tal característica.
Finalmente, el documento inicial hace una referencia al rol que deben desempeñar las Diputaciones en el nuevo modelo de ordenación territorial. Se trata de una
estructura administrativa muy cuestionada y discutida, y que, con la puesta en marcha de los distritos y las áreas funcionales, debe racionalizar aún más sus funciones,
que vienen establecidas en la Ley de Régimen Local. Así, el modelo indica la necesidad de redefinir su cartera de competencias, de adaptar sus planes al mapa territo-
107
Propuesta de la Junta de Castilla y León para iniciar los trabajos sobre un nuevo modelo de ordenación y
gobierno del territorio, p. 8.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
126
rial que surgirá de la implantación de los servicios, y de mejorar los mecanismos de
coordinación con las demás estructuras administrativas, de rango inferior, como los
municipios y los distritos, y superior, como la Junta, eliminando cuanto sea posible la
duplicidad de funciones y servicios prestados. No obstante, con la puesta en marcha
de los distritos, la cuestión fundamental es si queda un espacio competencial claro
para las diputaciones o si, por el contrario, lo más razonable es su vaciamiento de
funciones en beneficio de las instancias superiores e inferiores.
En cualquier caso, este primer documento, que debe servir de base para la
normativa que surja próximamente, supone un cambio significativo, en la medida en
que, por fin, plantea la necesidad de racionalizar las estructuras que sostienen el
gobierno del territorio, y ordenar, simplificar y aclarar el reparto de competencias de
funciones y servicios entre las administraciones existentes en la actualidad. Ambas
cuestiones son, sin duda, necesarias y debe valorarse su pertinencia, pero, a falta
de los documentos definitivos, también aparecen algunos rasgos que ponen en duda
que el resultado sea el óptimo.
A modo de resumen, los aspectos que son más discutibles son:

la concepción reduccionista de la ordenación del territorio al centrarse
únicamente en el gobierno del territorio, que es una de sus muchas dimensiones.

El carácter voluntario de la agrupación de municipios, sin especificar las
ventajas o desventajas de vincularse (o no) al proceso,

la utilización de un mapa funcional preexistente y especializado, como
son las zonas básicas de salud para generar el mapa de distritos, en lugar de realizar una comarcalización expresamente creada para la organización de los servicios en el territorio.

la definición de los distritos urbanos, por ser una figura carente de interés frente a las áreas funcionales estables, mucho más pertinentes y
funcionales.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León

127
el carácter temporal y la geometría variable de las áreas funcionales estratégicas para el medio rural, cuando la mayor parte de sus problemas
no son coyunturales sino estructurales.

la evitación de un debate con mayor profundidad sobre la pertinencia del
mantenimiento de las Diputaciones Provinciales.
A partir de esta crítica básica de lo realizado en ordenación del territorio en
Castilla y León, también conviene desarrollar una visión positiva del proceso, y definir las bases sobre las que debe sostenerse esta política de ordenación del territorio
en la región. Pues bien, estos principios van a ser esbozados, de manera sintética,
en el siguiente capítulo.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
128
3. PRINCIPIOS PARA LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN EL
MEDIO RURAL DE CASTILLA Y LEÓN
Después de realizar un breve acercamiento a las características socioeconómicas y territoriales del medio rural de Castilla y León, y detenernos en la política de
ordenación que se ha planteado y ejecutado en la región, en este capítulo queremos
realizar un breve esbozo de los principios sobre los que debe basarse la ordenación
del territorio en un ámbito como el castellano y leonés, y, ante todo, en relación con
sus áreas rurales.
Para llevar a cabo este bosquejo, vamos a centrarnos en tres aspectos complementarios que deberían estar en la base de cualquier política de ordenación territorial. Por un lado, se hará una referencia a la estructuración administrativa del medio rural, ya que definir el modelo de organización y gobierno del territorio es un punto de partida imprescindible para el resto de acciones de ordenación que planteemos.
Por otro, y en segundo lugar, se hará una breve indicación de las líneas básicas de acción en el ámbito socioeconómico, de cara a garantizar un desarrollo rural
sostenido y sostenible. Partiendo de las nociones de áreas de crecimiento y espacios de convergencia, en función de su dinamismo y sus potencialidades actuales,
se plantean una serie de líneas de trabajo que no sólo expliquen sino también posibiliten dicho crecimiento económico. Para ello, hay que tener en cuenta tanto los espacios dinámicos, ya sea por la valorización de recursos endógenos como por una
localización especialmente adaptada para el aprovechamiento de dinámicas exógenas, como los territorio más recesivos, con diferente evolución y especialización.
Finalmente, en tercer lugar, plantearemos las bases sobre las que cualificar los
espacios rurales de Castilla y León, es decir, qué aspectos deben conservarse o mejorarse para aumentar la calidad de estos espacios rurales. Así, haremos una mención básica a los servicios básicos que deben proveerse en el medio rural, a la forma
en la que pueden ordenarse los espacios productivos locales, y a la necesidad de
revalorizar el patrimonio natural y cultural, entendida esta política como uno de los
principios básicos de la ordenación del territorio en Castilla y León.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
129
3.1. La estructuración administrativa del medio rural
Tanto en la descripción de las características socioeconómicas del medio rural
como en el análisis de la política territorial de la región ha aparecido de forma recurrente una referencia a los problemas existentes en la actualidad en lo que respecta
a su estructura administrativa. Y estos problemas no deben relacionarse de forma
unívoca con la crisis económica y la política de recortes presupuestarios para la administración pública, pues este diagnóstico es muy anterior a la situación socioeconómica actual. Además, la experiencia parece demostrar que la inacción no es el
camino a tomar, ya que el mantenimiento del modelo administrativo no sólo no reduce los problemas sino que estos se han ido agravando paulatinamente.
Por tanto, la clave reside fundamentalmente en abordar de manera exitosa dos
tareas complementarias, aunque muy complejas. Por una parte, hay que definir el
modelo administrativo que mejor permita cumplir los objetivos de la política territorial
en Castilla y León, y, a ser posible, sin condicionantes previos. Por otra parte, debe
racionalizarse el reparto competencial entre los diferentes niveles de la administración, garantizando siempre el cumplimiento de los principios básicos de igualdad y
cohesión territorial en el medio rural. En el contexto actual, resulta imprescindible no
sólo evitar duplicidades innecesarias, sino asegurar que todas las funciones básicas
dependientes de la Administración estén cubiertas. Pero, para ello, debe completarse paralelamente la primera tarea.
En lo que respecta al modelo administrativo de Castilla y León, parece evidente
que la solución óptima, si existe, no será fácil y estará rodeada de problemas o conflictos. En cualquier caso, toda solución debe partir de un análisis geográfico extremadamente riguroso, que sirva de diagnóstico de la realidad territorial, en términos
de dinámica demográfica, evolución de la actividad económica, relaciones funcionales en el territorio, acceso a bienes y servicios, potenciales endógenos, fragilidad
ambiental, etc. Y, además, la solución no puede venir de la adaptación de iniciativas
ya probadas en otros sitios, dadas las peculiaridades territoriales de Castilla y León,
a las que nos hemos referido en numerosas ocasiones.
En este sentido, podemos plantearnos si la solución que presenta la propuesta
para un nuevo modelo de gobierno del territorio permite afrontar las necesidades
territoriales de Castilla y León a medio o largo plazo, o si, por el contrario, sería
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
130
aconsejable un modelo distinto. Para ofrecer una respuesta, al menos teórica, podemos visualizar diferentes escenarios de futuro, positivos o negativos. De esta forma, un resultado óptimo sería aquel en el que todos los municipios rurales se agruparan voluntariamente en los distritos de interés comunitario, lo que posibilitaría la
desaparición de las mancomunidades actuales, se aprobasen y funcionasen correctamente las áreas funcionales estables y estratégicas, y se delimitaran y racionalizaran las competencias entre los distintos niveles. Pero también hay que plantear un
escenario opuesto, en el que los municipios no opten por la agrupación voluntaria,
de tal forma que se mantenga el caos administrativo de nivel municipal y supramunicipal, que no funcionen las áreas funcionales, y que apenas se clarifique el marco
competencial, ante la ausencia de cambios en las administraciones.
El modelo propuesto cuenta con una debilidad estructural evidente, ya que, si
no se quiere modificar el mapa municipal, la agrupación de municipios es una necesidad absoluta, por lo que no tiene sentido que tenga un carácter voluntario. Y un
segundo problema ya indicado anteriormente es que, incluso en el caso de que el
apoyo de los municipios al nuevo modelo sea mayoritario, el mapa propuesto, basado en las zonas básicas de salud, no tiene por qué ser eficaz como modelo territorial
para otra función diferente, algo que puede intuirse ante el hecho de que cada servicio público ha conllevado una comarcalización diferente en la región.
Por tanto, creemos que, aun siendo necesario el cambio en el modelo de gobierno del territorio en Castilla y León, la propuesta inicial no es la mejor solución
posible. En realidad, para plantear cuál es el mejor modelo o mapa territorial para las
áreas rurales a partir del cuál estructurar el gobierno del territorio, la única solución
válida es leer la realidad del territorio. Y esa realidad es bastante evidente: el territorio rural no se organiza en torno a delimitaciones preestablecidas, sino a partir de
una serie de centros de servicios (que podríamos denominar con el nombre tradicional de “cabeceras”), que se corresponden, como hemos visto, con los municipios de
mayores dimensiones –desde 5.000 hasta 20.000 habitantes son las pequeñas ciudades del campo-, y allí donde la despoblación ha causado más estragos, incluso en
núcleos de menos de 2.000 habitantes en los que se han ido concentrando distintos
servicios.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
131
Ahora bien, no se trata de plantear una comarcalización del territorio de Castilla
y León que, además de no reducir el entramado administrativo actual, añada un
nuevo nivel intermedio más, con su coste de funcionamiento añadido, sino de estructurar ideas como los distritos de interés comunitario en torno a las áreas funcionales
que realmente operan en el territorio rural. Incluso podría hacerse una reflexión a
más largo plazo, en relación con la posibilidad de establecer un mapa comarcal oficial en Castilla y León, y es el hecho de que la validez de las estructuras administrativas requiere de un tiempo de maduración hasta que su funcionamiento se perfecciona y termina por formar parte de la vida de la comunidad. Por tanto, no habría que
invalidar el debate sobre la necesidad de la comarca por encontrarnos en un periodo
de exigente ajuste presupuestario a corto plazo en las administraciones públicas,
sino plantearnos su utilidad también a medio o largo plazo.
En cualquier caso, se trata de adaptar las estructuras administrativas supramunicipales a la realidad de las áreas rurales, favoreciendo las relaciones funcionales entre los centros comarcales y los núcleos situados en el entorno de influencia. A
partir de la configuración del mapa de relaciones funcionales en el medio rural de
Castilla y León, tiene mucho más sentido la definición de distritos o mancomunidades de interés comunitario que racionalicen el modelo mancomunado actual en un
mapa que coincide en mayor medida con la dinámica habitual de la población y las
actividades económicas.
Un aspecto que también hay que plantear en la definición de la estructura administrativa de Castilla y León para los próximos años es el futuro del mapa municipal, un aspecto esencial en una comunidad autónoma con 2.248 municipios y, aunque no se suele indicar, cerca de 6.000 núcleos de población108. Con un porcentaje
mayoritario de municipios con una población inferior a 1.000 habitantes, ha de entenderse el debate existente en torno a la posibilidad de forzar una agrupación de
municipios hasta que alcanzaran una dimensión demográfica mayor y más eficaz.
No obstante, también hay que indicar que este proceso no es sencillo ni, necesariamente, tiene por qué obtener mejores resultados que una propuesta de agrupación
voluntaria de municipios.
108
Según el Nomenclátor del Instituto Nacional de Estadística, el número de núcleos de población en Castilla y
León en 2011 es de 5.910. De ellos, en 78 no hay empadronado ningún habitante.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
132
En el caso castellano y leonés no sólo hay que tener en cuenta el exiguo
número de habitantes en los municipios, sino también las posibles consecuencias de
un proceso de fusión municipal. Así, en primer lugar hay que indicar el elevado grado de identidad territorial existente en torno a los municipios, hasta el punto de que
parece lógico pensar en una fuerte contestación social si, finalmente, se lleva a cabo
este proceso. Además, en segundo lugar, la realidad territorial de Castilla y León
dificulta de una manera casi decisiva la posibilidad de definir un número mínimo de
habitantes por municipio homogéneo para todo el país. Y es que para alcanzar en
algunas áreas de la región, como el sur soriano o la penillanura zamorana y salmantina, el número de municipios a unir y la superficie final obtenida condicionan negativamente el resultado obtenido. Y, en tercer lugar, hay que realizar una clara diferenciación entre la pérdida de población de los municipios rurales y el riesgo de despoblación total y el abandono de los núcleos. Un análisis más o menos detenido del
medio rural en Castilla y León permite advertir que, pese a la reducción en el número
de habitantes, se ha producido una considerable mejora cualitativa en el caserío de
los pueblos de la región, de tal forma que las viviendas son ocupadas temporalmente –en periodos estivales o de vacaciones- por descendientes de los antiguos pobladores. De esta forma, la fusión de municipios generará una menor estructura administrativa pero no tiene por qué corresponder con una disminución de los servicios
necesarios, aunque sea de manera temporal.
Por tanto, en el caso de Castilla y León parece tener más sentido apostar por la
racionalización de la estructura de los servicios públicos de escala local en torno a
agrupaciones voluntarias, que permitan no sólo el mantenimiento de la actividad sino
también la mejora de su eficiencia a partir de la gestión en ámbitos más amplios, en
tanto que permanece la estructura identitaria del territorio en torno a la pertenencia
de las comunidades rurales a sus municipios. Es decir, el modelo territorial más eficaz, desde este punto de vista, es aquel que aun manteniendo el mapa municipal,
ha racionalizado su estructura administrativa a partir de la puesta en marcha de áreas funcionales que acogen y gestionan aquellas competencias cuyo desarrollo resulta más eficiente aumentando las economías de escala, y cuya organización se basa
en la definición del mapa de centros comarcales y la delimitación de sus áreas de
influencia y funcionamiento territorial.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
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Ahora bien, tampoco tiene sentido que las funciones –y, por ende, la financiación- de las áreas funcionales se deriven de la cesión de competencias por parte de
los municipios rurales, puesto que el modelo territorial en Castilla y León también
necesita racionalizar y definir con precisión el marco competencial y de funciones de
las Diputaciones.
No cabe duda de que, en los años anteriores a la actual crisis económica, las
Diputaciones han crecido en funcionalidad y, paralelamente, en inversión y en gasto.
Lógicamente, en el actual contexto de recesión y crisis, han de revisarse las competencias que deben asumir las diputaciones, en la medida en que no debería acumular competencias que no tiene, pero también debe garantizar el cumplimiento de todas aquellas funciones que le vienen otorgadas por la Ley de Régimen Local, y que,
en ocasiones, han quedado al margen. Además, no debemos olvidar que, por la
forma en la que se elige, el grado de politización de la actividad de las diputaciones
es muy elevado, y la posibilidad de discrecionalidad en la inversión también es demasiado evidente.
En este sentido, si parece lógico el debate que se ha ido generando en torno a
la disfuncionalidad del mapa municipal tanto en España como en Castilla y León, no
es menos cierto que también las Diputaciones deben ponerse en cuestión, al menos
tal y como han venido funcionando hasta la actualidad. Así, si bien la división provincial queda sancionada en la Constitución y las Diputaciones tienen bien delimitadas
sus competencias a partir de las leyes estatales y autonómicas de régimen local, su
capacidad para hacer frente a las necesidades del medio rural es muy inferior a la
que disponía antes de la construcción del modelo autonómico. Y, además, la dinámica territorial tiende a no ajustarse al mapa provincial, por lo que algunas de sus
funcionalidades quedan disipadas y apenas tienen valor.
Por tanto, la tercera base sobre la que asentar la estructura administrativa de
Castilla y León a medio plazo es la racionalización de las competencias otorgadas a
las Diputaciones provinciales. Esto significa que, en la medida de lo posible, deberían descentralizarse hacia las instancias administrativamente inferiores –en nuestro
caso, las áreas funcionales o comarcas- la mayor parte de las funciones que desarrollan en la actualidad y que pueden ser mucho más eficientes y apegadas al territorio rural si se adaptan al mapa de escala comarcal. No significa que no puedan
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seguir existiendo las diputaciones o que no tengan ningún valor, sino que su papel
ha de estar en el mantenimiento de su papel en la identidad territorial, aún muy importante en comunidades como la de Castilla y León, y en la coordinación de políticas y acciones entre distintas áreas funcionales y dentro de su ámbito provincial.
En definitiva, dentro de las líneas de acción para la puesta en marcha de una
ordenación del territorio integral en esta comunidad, no cabe duda de que la reorganización del mapa administrativo y la definición de un nuevo gobierno del territorio
han de ser prioritarias. No obstante, más que establecer un marco territorial supramunicipal en el que organizar las funciones y los servicios en las áreas rurales, el
camino a seguir debe partir del conocimiento y la definición del modelo funcional del
territorio, a partir de la vida cotidiana en las áreas rurales, estableciendo cuáles son
los centros en los que gravita la actividad socioeconómica, y organizando, a partir de
ellos, un conjunto de áreas funcionales que estructure la totalidad del territorio de
Castilla y León, tanto en sus áreas urbanas y periurbanas como en el medio rural,
atendiendo a su diferente dinámica y sus necesidades específicas. Es dentro de estas áreas funcionales donde deben organizarse y estructurarse los servicios y las
funciones administrativas de manera mancomunada, atendiendo a las necesidades y
las potencialidades de cada municipio, de tal forma que, como también plantea el
modelo de los distritos de interés comunitario, de forma que los municipios contarán
con distintas cartas de competencias en función de su dimensión demográfica109.
No obstante, a la hora de establecer el reparto competencial entre los niveles
municipal y supramunicipal, no debe olvidarse que también resulta pertinente la reducción del peso de las diputaciones y la cesión de competencias a las áreas funcionales, sin que ello suponga un incremento de los presupuestos públicos y garantizando una mayor proximidad a la población y un mejor ajuste con las características y especificidades de los distintos ámbitos rurales que componen Castilla y León.
Así, por ejemplo, las competencias en dinamización económica y la gestión de los
agentes de desarrollo local pueden llevarse a cabo perfectamente a escala supramunicipal y de forma mancomunada para los municipios rurales de menores dimensiones, coordinados bien a escala provincial o, incluso, a escala autonómica.
109
En este sentido, la distribución de competencias entre los distintos tipos de municipios por población propuesta en el marco de los distritos de interés comunitario aparece como un buen punto de partida para mejorar el
gobierno del territorio (El Día de Valladolid, 12 de junio de 2012).
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En cualquier caso, el gobierno del territorio no sólo requiere definir claramente
la distribución de competencias entre administraciones, sino que las decisiones que
se toman dentro de estas mantengan una coherencia en relación con la nueva estructura administrativa que se pretende establecer. Es decir, la necesaria opción por
una agrupación de municipios en áreas funcionales –toda vez que no se apuesta por
la unión administrativa de estos- no sólo necesita la definición de un adecuado reparto de competencias, sino que requiere que las decisiones que toman las administraciones competentes con incidencia en estos ámbitos territoriales se intenten adaptar, en la medida de lo posible, al nuevo mapa territorial.
De esta forma, aunque no es competencia ni de los municipios ni de las áreas
funcionales, el éxito de estas dependerá en buena medida de la existencia de servicios públicos que garanticen la funcionalidad de estos ámbitos de actuación. Así,
toda área funcional debería contar, al menos, con servicios sociales básicos como
educación primaria y secundaria, centro de salud y centro de acción social, así como
con una serie de infraestructuras y equipamientos públicos como bibliotecas, polideportivos, viviendas de protección oficial, etc. Asimismo, de cara a garantizar un
mínimo dinamismo económico, conviene que todas las áreas funcionales dispongan,
en alguno de los municipios de espacios productivos planificados –ya sean polígonos industriales, ya parques empresariales, ya viveros de empresa…- además de
redes de telecomunicaciones de alta velocidad, que garanticen un acceso de calidad
a internet. Y, finalmente, aunque se trata de una competencia autonómica, la apuesta por la organización territorial en áreas funcionales debe tener como correlato una
adaptación de la red de transporte público a esta configuración espacial –mediante
líneas regulares o a través del transporte a la demanda-, de tal forma que se garantice el acceso de toda la población, y sobre todo de la que no dispone de modos de
transporte alternativos, a los recursos disponibles en el área funcional.
En cualquier caso, también hay que indicar que la existencia de un conjunto
más o menos amplio de servicios y funciones básicas en las diferentes áreas funcionales no significa que estos tengan que asentarse obligatoriamente en el centro comarcal. Es lógico que, si corresponde con núcleos de mayores dimensiones, buena
parte de los servicios ya estén asentados previamente en las cabeceras, y simplemente se trate de garantizar su funcionalidad a todo su ámbito de influencia. Pero,
en el caso de ser necesaria la puesta en marcha de servicios o funciones, también
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
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puede optarse por un reparto entre distintos municipios del área, de tal forma que se
generen fenómenos de difusión de la actividad dentro de cada una de las áreas funcionales.
En cualquier caso, la adecuación del modelo de organización del territorio es
uno de los pilares de las políticas de ordenación, y más en un ámbito como Castilla y
León, por su complejidad y por la existencia de disfuncionalidades evidentes. No
obstante, también hay que señalar que, aunque se trata de una necesidad, no es
suficiente para garantizar el cumplimiento de los objetivos territoriales marcados en
la Ley de Ordenación del Territorio de Castilla y León en relación con sus áreas rurales. Y es que la mejora de la organización ha de significar un avance en la eficiencia
de las políticas públicas, pero el futuro del medio rural en esta región no depende
sólo de esta organización, sino de la capacidad de definir un entorno que favorezca
el asentamiento de población y actividades en el ámbito rural.
3.2. Áreas de crecimiento y espacios de convergencia en las áreas rurales
Aunque los problemas y la disfuncionalidad del entramado administrativo de
Castilla y León es uno de los aspectos de mayor actualidad en lo referente a la ordenación territorial en la comunidad, no debe pensarse que estamos ante la única
medida que es necesario tomar, ya que el cumplimiento de los objetivos establecidos en relación con la política territorial exige, entre otras cuestiones, el fomento de
una actividad económica dinámica, competitiva y, a la vez, cohesionadora. Si la racionalización administrativa es una condición necesaria, no es, ni mucho menos,
suficiente para garantizar el logro de los principios en los que se basa la ordenación
territorial en Castilla y León. Y es que de poco sirve mejorar la eficiencia administrativa a través de las áreas funcionales o los distritos de interés comunitario si el medio
rural sigue perdiendo efectivos y si, como parece nítido, numerosos ámbitos rurales
tienen serios problemas para garantizar un mínimo dinamismo económico a corto y
medio plazo.
Fuente: Elaboración propia.
Figura 30: Aproximación a las zonas de convergencia y competitividad en Castilla y León
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
137
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
138
En realidad, no existe una política de cohesión territorial más fuerte que la posibilidad de que todos los habitantes de un ámbito puedan vivir y trabajar donde deseen, sin que sea necesario abandonar los espacios rurales para asegurar el desarrollo de una carrera profesional. Ahora bien, tampoco hay que plantear la política
territorial, en relación con el fomento de la actividad económica, como un marco abstracto y utópico, en el que todo sea hipotéticamente posible pero que, finalmente, no
genere ningún cambio real en las dinámicas socioeconómicas.
Como en el caso del gobierno del territorio, la ordenación territorial, en lo referente al desarrollo económico del medio rural de Castilla y León, debe marcar unas
pautas basadas en la realidad socioeconómica de sus espacios rurales. Sólo a
través de un diagnóstico exhaustivo y detallado de las dinámicas socioeconómicas
en la región podremos diseñar una política territorial con visos de alcanzar los objetivos pretendidos en términos de mantenimiento de la población, aumento de la diversificación productiva, reducción de las desigualdades de renta entre ámbitos urbanos
y rurales, etc. Y los estudios previos realizados ponen de manifiesto una conclusión
clara, sobre la que basar las líneas de actuación esenciales, y es que no existe una
única dinámica socioeconómica en Castilla y León, sino que los valores obtenidos no
son sino el promedio de situaciones distintas y, en muchos casos, contrapuestas.
Así, en el medio rural de Castilla y León conviven áreas de crecimiento y dinamismo económico con espacios que tienen una dinámica estructuralmente negativa,
de tal forma que sólo a través de políticas públicas se puede fomentar su convergencia con la dinámica general del medio rural castellano y leonés. Además, profundizando en esta diferenciación, hay que señalar que ambas nociones son también el
resultado de agregar situaciones socioeconómicas positivas y negativas también
contrastadas, y que sólo coinciden en ocasiones en su relativo éxito o fracaso en el
contexto regional o nacional.
En cualquier caso, no se trata de realizar un estudio socioeconómico que evalúe la situación del ámbito rural de Castilla y León110, sino de marcar una serie de
líneas de acción que deben formar parte de su política de ordenación territorial. Así,
se trata de establecer diferentes directrices de ordenación, fuertemente vinculadas
110
En este sentido, vuelve a ser muy recomendable la consulta del Informe a Iniciativa Propia del Consejo
Económico y Social de Castilla y León sobre Población y Poblamiento en Castilla y León, aprobado en 2012, en
el que se hace un profundo estudio de la actividad económica de la región por ramas y por ámbitos.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
139
con el territorio, en función de la especialización productiva y de la capacidad de los
diferentes ámbitos rurales de insertarse de manera eficiente y sostenible en la dinámica general, pudiéndose distinguir, a modo de esquema básico que debe ser matizado, cuatro tipos de áreas de crecimiento en el medio rural de Castilla y León:
-
Espacios con dinámicas de desarrollo endógeno, en las que se ha producido un crecimiento ligado a la valorización de algún recurso local, y propiciando procesos de especialización productiva y territorial. Algunos de estos espacios tienen una larga tradición productiva, que ha generado una
identificación entre las dinámicas socioeconómicas y el territorio.
Dentro de esta categoría, podrían señalarse espacios como la Tierra de
Pinares vallisoletana y segoviana, muy ligada a la industria endógena de la
madera y el mueble; la Tierra Pinariega en Soria y Burgos; Guijuelo y la
industria chacinera; etc.
¿En qué medida la ordenación territorial puede contribuir al desarrollo de
este tipo de espacios rurales? Lógicamente, la planificación no puede garantizar la creación o el mantenimiento de iniciativas económicas, pero debe sentar las bases que posibiliten el surgimiento o la permanencia del entorno productivo. Así, a través de la ordenación puede fomentarse la creación de clústeres empresariales que permitan la transformación progresiva
de los sistemas productivos en entornos innovadores, generando infraestructuras, dotando de suelo ordenado y a precios razonables, favoreciendo
la llegada de nuevas iniciativas que no sólo reduzcan los problemas derivados de la monoespecialización sino que complementen la estructura
productiva, etc.
-
Espacios rurales localizados en entornos de alta accesibilidad, que han
aprovechado su ubicación y tienen una dinámica socioeconómica positiva,
superior a la media de los ámbitos rurales de Castilla y León. La posición
de esta comunidad en el noroeste peninsular ha posibilitado la existencia
de corredores en los que se concentran numerosas actividades económicas.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
140
Dentro de esta categoría, resulta evidente que pueden señalarse numerosos municipios rurales situados a lo largo de ejes como la A-6, la A-1, la A62, la N-122, etc. Así, la accesibilidad es uno de los factores que explica el
crecimiento de núcleos como Arévalo, Briviesca, Tordesillas, Venta de Baños o Benavente, por señalar alguno de los núcleos mejor comunicados
de la Comunidad.
En estos casos, resulta evidente la importancia que la ordenación territorial
tiene para la dinamización de estos municipios rurales, desde la definición
de los principales ejes de comunicaciones, a la determinación de los servicios asociados a las comunicaciones, y que pueden permitir la conversión
de estos núcleos en nodos logísticos dentro de redes intermodales que
tienen en estos espacios una mayor disponibilidad de suelo.
-
Áreas rurales dinámicas a partir de la existencia de una actividad agraria
modernizada y adaptada a las necesidades de los mercados nacionales e
internacionales. Dentro de la amplia extensión del medio rural de Castilla y
León, es evidente que algunos espacios han sabido no sólo mantener su
impronta agraria, sino hacer de esta un factor de crecimiento económico y
dinamización social.
El crecimiento de la industria vitivinícola, asociado a la consolidación de
las denominaciones de origen, en comarcas como la Ribera del Duero, Toro, o Rueda, el progresivo asentamiento de las producciones hortícolas en
ámbitos en la Tierra de Pinares segoviana, el dinamismo tradicional del
regadío en el páramo y los valles leoneses, etc. son ejemplos conocidos,
pero nítidos, de las existencia de espacios rurales dinámicos basados en
su producción agraria.
Como en los casos anteriores, la ordenación territorial no es la panacea
que garantiza el éxito de la actividad económica en estos ámbitos, pero ha
de colaborar en su crecimiento y mantenimiento. La protección de los espacios agrícolas más prósperos, el diseño de espacios productivos para la
transformación de los productos agroalimentarios, la apuesta por la acreditación objetiva de la calidad de estas producciones, etc. son algunas propuestas básicas para alcanzar el objetivo del crecimiento socioeconómico.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
-
141
Finalmente, un cuarto ámbito rural dinámico se corresponde con las áreas
en las que se ha producido un importante incremento demográfico derivado de sus valores territoriales y su proximidad a los grandes centros urbanos que rodean Castilla y León, como Madrid o el País Vasco.
Dentro de este conjunto, resulta particularmente significativo el crecimiento
demográfico y la consolidación de una actividad económica derivada de
ello en espacios como la vertiente meridional del Sistema Central, como,
por ejemplo, al sur de Gredos, o en el norte de la provincia de Burgos. Se
trata de núcleos en los que, además de haber aumentado (o al menos no
disminuido) su población empadronada, han experimentado un incremento
casi exponencial de sus residencias secundarias y, consecuentemente, de
la población flotante en determinadas épocas, como los periodos de vacaciones, fines de semana, etc.
En este caso, la ordenación del territorio ha de marcar las pautas que garanticen, por una parte, el mantenimiento de su atractivo para la población
exógena, con el consiguiente aumento de la actividad y el nivel de rentas,
y, por otro, protejan los valores territoriales –ambientales, geográficos, patrimoniales…- que justifican esta dinámica. La definición, con criterios de
sostenibilidad económica, social y ambiental, de los espacios urbanizables, la adecuación de las infraestructuras territoriales a las demandas de
la población permanente y temporal, el fomento de un entramado empresarial que aproveche la dinámica demográfica, etc. son aspectos que deben ser tratados en las diferentes directrices subregionales que ordenen
estos espacios rurales.
En definitiva, en este somero acercamiento a las áreas de crecimiento en el
medio rural se aprecia las potencialidades existentes actualmente para su dinamización y la necesidad de diagnosticar de forma exhaustiva cada una de las áreas funcionales y, a partir de este diagnóstico, afrontar unas directrices subregionales que
favorezcan el crecimiento socioeconómico.
Sin embargo, no todos los municipios rurales de Castilla y León forman parte
de estos espacios dinámicos, y son habituales los espacios en los que la tendencia
demográfica y económica de las últimas décadas ha sido constantemente regresiva.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
142
En estos ámbitos, las posibilidades de transformación de sus estructuras productivas
son muy limitadas, y los problemas de funcionalidad son crecientes en un contexto
de concentración de la población y de las actividades en un número cada vez menor
de núcleos.
En estas condiciones, la ordenación territorial debe tener una clara función
compensatoria en estos núcleos, de tal forma que pueda revertirse la situación actual y, al menos, frenar los procesos de despoblación, de abandono de la actividad
agraria, y de reducción de la actividad económica en general.
Dentro de la denominación genérica de zonas de convergencia, hay algunos
espacios rurales de Castilla y León que pueden considerarse como paradigmáticos,
como, por ejemplo, la penillanura zamorana y salmantina, las comarcas meridionales
de Soria, la paramera segoviana y abulense, el noreste segoviano, una parte sustancial de la Tierra de Campos, así como muchos de los municipios situados en el
borde montañoso de la región.
En estos municipios rurales, las políticas de ordenación territorial deben garantizar, mediante una discriminación positiva, el mantenimiento de las funciones básicas del territorio, con independencia del volumen de población y de su densidad demográfica, y fomentar iniciativas de desarrollo local, a partir de una serie de principios que conviene tomar en consideración.
Así, las iniciativas ligadas a la ordenación territorial de los municipios rurales
con mayor riesgo de exclusión, deben plantear, de una manera más o menos explícita, el fomento de la pluriactividad, más allá de las actividades agrarias y su monoespecialización en muchas ocasiones, la sostenibilidad –no sólo ambiental, sino entendida de manera integral-, la igualdad social, la valorización de su patrimonio, etc.
Debe garantizarse un acceso de calidad a las redes de comunicación, así como la
existencia de una serie de servicios básicos tanto personales como para las empresas, como sostén para el mantenimiento de la actividad y, de manera consecuente,
de la población. No obstante, como venimos indicando a lo largo del trabajo, sólo un
análisis en profundidad de los diferentes ámbitos funcionales de Castilla y León puede establecer con mayor exactitud las medidas a tomar, y de ahí la necesidad tanto
de definir el mapa de rango supramunicipal como, posteriormente, de elaborar las
distintas directrices subregionales que sean necesarias para delimitar normativa-
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
143
mente las medidas, tanto de convergencia como de crecimiento, a tomar dentro del
medio rural.
En cualquier caso, la ordenación del territorio no sólo debe definir su modelo de
gobierno territorial y favorecer la dinámica socioeconómica de la región, sino, en la
medida de lo posible, debe posibilitar una mejora cualitativa de sus espacios rurales,
de tal forma que haya una relativa conformidad entre las potencialidades del medio
rural y de los ámbitos urbanos.
3.3. Bases para la cualificación de los espacios rurales de Castilla y León
Dentro de los objetivos de la ordenación del territorio en Castilla y León, uno de
los más necesarios es, sin duda, la cualificación de sus espacios rurales, lo que debe garantizar el cumplimiento del principio básico de igualdad y cohesión territorial.
Resulta lógico pensar que las condiciones territoriales del medio rural no pueden ser
semejantes a las de los espacios urbanos, toda vez que los recursos son limitados, y
algunas funciones territoriales requieren de importantes economías de escala. Sin
embargo, partiendo de esta realidad, la ordenación territorial debe garantizar un acceso equivalente a servicios, infraestructuras y conocimiento, de tal forma que, pueda existir una igualdad de oportunidades real y no meramente teórica.
Además, hay que tener en cuenta que la valorización del capital territorial no es
algo estático, sino que varía constantemente, generándose nuevos recursos y potenciales y perdiendo valor cuestiones tradicionalmente importantes. En este sentido, la Agenda Territorial de la Unión Europea 2020 señala con acierto que “algunas
zonas rurales tienden a ser territorios vulnerables ricos en valores culturales y naturales”111, lo que, en principio, puede parecer un contrasentido, pero que otorga mucha más relevancia a la ordenación territorial.
Y es que, más allá de los graves problemas derivados de la crisis económica
actual, las áreas rurales de Castilla y León cuentan con todo un conjunto de recursos, que, debidamente, conservados y explotados, pueden contribuir a una mejora
significativa de las estrategias de desarrollo rural; unos recursos que están muy liga111
Agenda Territorial de la Unión Europea 2020, Hacia una Europa integradora, inteligente y sostenible de regiones diversas (2011), III. Prioridades territoriales para el desarrollo de la Unión Europea.
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144
dos al territorio, de forma que, aunque las áreas rurales tienen una situación muy
compleja, a largo plazo pueden contar con ventajas comparativas para su desarrollo.
A modo de ejemplo, basta recordar con que durante las últimas décadas se ha producido un crecimiento muy importante de las actividades ligadas al turismo de interior, a partir de la valorización de una parte del rico patrimonio histórico y natural de la
región, las posibilidades ligadas a la incorporación de nuevas tecnologías en las
áreas rurales permiten plantear que el territorio rural de Castilla y León va a contar
con recursos que, debidamente, dinamizados mejoren considerablemente su competitividad territorial.
Por tanto, podemos establecer que los recursos territoriales del medio rural,
debidamente conservados y valorizados, pueden modificar sensiblemente sus potencialidades a medio y largo plazo. Pero, a corto y medio plazo, hay que garantizar
una cualificación básica del medio rural en la región, que permita hacer frente a
cuestiones como el envejecimiento o la despoblación, y que pueden acabar con la
vitalidad de algunas comarcas de forma temprana. Y aunque son muchas las tareas
necesarias para definir los niveles básicos de cualificación de los espacios rurales de
Castilla y León, en este trabajo vamos a esbozar cuatro líneas de acción muy elementales, pero que tienen una rápida traslación en cuanto a la cualificación de los
espacios rurales en los que se ponen en marcha.
La primera de las líneas de acción básicas para la cualificación de las áreas rurales es la definición del mapa de servicios públicos. Ya hemos señalado en el capítulo anterior que alguna de las iniciativas de ordenación del territorio que se han ido
planteando en los últimos años es, precisamente, la organización del mapa administrativo en el ámbito rural. La configuración de los distritos de interés comunitario, por
ejemplo, centra una parte de sus debates y discusiones en la consolidación de un
mapa administrativo que establezca, de una forma más eficaz y realista, las competencias de las distintas administraciones públicas para garantizar sus prestaciones y
limitar, en la medida de lo posible, duplicidades innecesarias.
No obstante, el proceso de definición de los recursos públicos básicos necesarios se ha hecho muy complejo, y no es fácil determinar qué servicios son realmente
imprescindibles para el cumplimiento de los objetivos fijados en las estrategias de
desarrollo –en términos tanto de crecimiento económico como de mejora de la cali-
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
145
dad de vida- y cuáles se han puesto en marcha en un contexto de suficiencia financiera y ayudan al desarrollo pero, realmente, no tienen un carácter ineludible similar.
Dadas las dimensiones de este trabajo, y el carácter de esbozo de este capítulo, no tiene sentido una relación detallada de aquellos servicios que garantizan una
cualificación del medio rural de Castilla y León, pero hay una serie de equipamientos
y actividades que deben permanecer en las diferentes áreas si se quiere mantener el
medio. Lógicamente, la existencia de este tipo de servicios no debe entenderse como una obligación para todos los municipios del medio rural, sino que debe existir
una homogeneidad a escala supramunicipal, sea cual sea la estructura administrativa que se establezca.
Así, todas las áreas funcionales deben contar con una serie de servicios que
deben ser considerados como básicos o esenciales. Es el caso de la educación primaria y secundaria, la sanidad, la acción social, la promoción económica y la dinamización cultural, como líneas ineludibles para garantizar el desarrollo de cualquier
ámbito. La ordenación territorial es básica para la adecuación de los servicios en el
medio rural a las características territoriales, de tal forma que, si bien en unos casos
será razonable que estos equipamientos o servicios se sitúen en sus centros funcionales, en otros puede ser más eficaz o más solidario su ubicación en diferentes
núcleos dentro de las distintas áreas funcionales.
En cualquier caso, el medio rural de Castilla y León necesita una política de ordenación de los servicios, pero esta no debe ser planteada en ningún caso como
una justificación que sirva únicamente para la reducción de costes, en la medida en
que en un ámbito con densidades demográficas tan bajas, envejecimiento tan acusado y procesos de despoblación, el ajuste de los servicios públicos sólo por la vía
de reducción presupuestaria implicaría el cierre de la mayor parte de las actividades
que se llevan a cabo en la actualidad, y a medio plazo significaría la destrucción definitiva del tejido productivo y social del campo. La garantía de una carta de servicios
públicos para el medio rural debe basarse en el cumplimiento de los principios de
solidaridad y cohesión territorial, más allá de que, por habitante, el coste unitario de
estos servicios sea mayor que en el de los ámbitos urbanos o periurbanos.
Además, no hay que olvidar que, dadas las características del poblamiento regional, y la tendencia progresiva a la ocupación temporal del medio rural por parte
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
146
de la población urbana regional y extrarregional, los servicios públicos no pueden ser
pensados únicamente en función del número de empadronados, puesto que, en algunos casos, la población estacional multiplica los valores padronales, y esta población requiere –e incluso exige- la existencia de estos servicios básicos. La ordenación del territorio, a partir del estudio exhaustivo del espacio regional, tanto en lo referente a la residencia como a la ocupación del espacio, dispone de las herramientas
necesarias para asegurar el cumplimiento de los principios de eficiencia y equidad
sobre los que se asienta esta disciplina.
Para la definición del mapa de servicios públicos resulta muy pertinente recuperar la idea de la delimitación de áreas funcionales, por cuanto la gestión de los
servicios en el ámbito rural de Castilla y León se adapta mucho mejor a la escala
comarcal que a la municipal, puesto que la mayoría de sus municipios no alcanza ya
un umbral mínimo de eficiencia para la prestación. Ahora bien, también hay que tener en cuenta que el ámbito de influencia varía para las distintas actividades, de tal
manera que mientras servicios como los sanitarios exigen una mayor proximidad,
otros como los de promoción económica o los de mantenimiento de infraestructuras
pueden instalarse de forma más dispersa. La comparación de diferentes comarcalizaciones, expuestas anteriormente, pone de manifiesto que la localización de los
diferentes servicios públicos en el ámbito rural ha dado como resultado una distribución única e individual, lo que obliga en muchos municipios a desplazamientos a distintos núcleos en función del servicio al que se quiera acceder.
En este sentido, la ordenación territorial en las áreas rurales de la región debe
impulsar una lógica espacial en la localización de los servicios públicos, que garantice el acceso de toda la población y mejore las condiciones de su prestación. No se
trata de forzar la organización de todos los servicios en torno al mapa de las áreas
funcionales que se delimite, por cuanto, como venimos repitiendo, los ámbitos de
influencia varían entre unos y otros. Pero parece lógico pensar que servicios con
caracteres semejantes puedan estructurarse en áreas homogéneas, pudiéndose
poner como ejemplo los servicios sanitarios, de acción social y de educación primaria. En la actualidad, los tres servicios tienen mapas de ordenación diferenciados; sin
embargo, con algunos cambios pueden organizarse de forma semejante, lo que redundaría en una mayor facilidad para el desplazamiento desde el resto de los núcle-
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os, una organización más eficaz del transporte a la demanda, y una mayor funcionalidad de estas cabeceras, con servicios complementarios.
Suele subrayarse la calidad de alguna de las delimitaciones de servicios públicos en el medio rural, como es el caso de las zonas básicas de salud, por lo que la
ordenación del territorio no tiene por qué rediseñar ex novo los mapas de servicios,
sino que lo más conveniente es ir readaptando los diferentes ámbitos funcionales a
la delimitación supramunicipal que se estime más eficaz.
En definitiva, la ordenación territorial en el medio rural debe centrarse, como
uno de sus pilares básicos, en la reorganización del mapa de servicios, como una de
las claves para garantizar la calidad de vida de la población este ámbito, por encima
de criterios como la eficiencia.
No obstante, la cualificación de las áreas rurales exige, en segundo lugar, medidas orientadas a la promoción económica. Evidentemente, no podemos entender
la ordenación territorial como una herramienta tan poderosa que, de forma casi automática, consiga los objetivos que se propone, sino que debe establecer el marco
territorial que permita a un ámbito geográfico desarrollarse. Es decir, cuando señalamos que la ordenación territorial también debe centrar sus objetivos en la promoción económica, no significa que se dirija a la puesta en marcha de actividades, a la
atracción de empresas exógenas o al apoyo a emprendedores, sino que debe ordenar los espacios productivos locales, de tal forma que el territorio no dificulte o impida la puesta en marcha de ninguna iniciativa que mejore su capital productivo.
En este sentido, la experiencia de los planes y proyectos regionales iniciados y
aprobados en Castilla y León permite aseverar que una de las tareas pendientes en
esta comunidad es la definición de un mapa que ordene los espacios productivos
locales, tanto en lo referente a suelo industrial como a espacios logísticos, áreas de
transformación de producciones agrarias, etc. El listado de planes y proyectos regionales antes señalados evidencian tanto la desconexión de muchas iniciativas como
los problemas derivados de esta falta de coordinación.
Partiendo de esta situación, podemos establecer tres principios básicos para la
ordenación de los espacios productivos locales en el medio rural de Castilla y León.
Como venimos señalando, se trata de los elementos sobre los que ha de estructu-
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
148
rarse el territorio rural de la región, toda vez que las opciones de la inacción o de la
dejación de funciones para las que no tienen ni competencia ni financiación en los
municipios no ha dado como resultado una mejora de las condiciones de las áreas
rurales.
Pues bien, en primer lugar debe realizarse una evaluación exhaustiva del suelo
dirigido a la actividad económica que se haya proyectado o generado en todos los
municipios, y realizar un inventario a escala de las diferentes áreas funcionales. A lo
largo de las últimas décadas se ha producido un incremento muy importante del espacio calificado como suelo industrial en todo el territorio castellano y leonés, fenómeno al que no han sido ajenos, a su escala, las áreas rurales. Ahora bien, hay que
precisar con claridad tres situaciones en las que se puede encontrar este suelo.
Por una parte, hay que analizar el suelo clasificado como industrial, ya transformado y ocupado. Este espacio es muy importante, porque una parte sustancial de
la actividad económica de los núcleos se asienta sobre él, teniendo en cuenta que la
denominación de “suelo industrial” o de “polígono industrial” es muy restrictiva y, en
la mayor parte de los casos, este tipo de espacios se dirige en mayor proporción a
actividades terciarias, como servicios a las empresas, distribución, comercio mayorista, etc. El análisis del planeamiento debe determinar si este espacio ha sido capaz
de absorber una parte mayoritaria de las actividades económicas que consumen una
mayor superficie, o si, por el contrario, las empresas tienden a situarse de una forma
más espontánea o anárquica en el territorio. Este fenómeno es precisamente habitual en el medio rural, toda vez que muchas de las empresas son mucho más antiguas que los espacios productivos planificados, de tal forma que ocupan los bordes
de los núcleos pero no cuentan con los servicios urbanos necesarios.
La segunda de las situaciones es la existencia de suelo industrial planificado y
desarrollado pero no ocupado. Esta situación, que parece contradictoria con la imagen planteada antes, es, sin embargo, habitual en numerosos municipios, toda vez
que se ha producido un claro fenómeno de especulación con el suelo industrial. Así,
el suelo generado es rápidamente adquirido, pero no desarrollado, reduciéndose
drásticamente la oferta de este tipo de suelos y aumentando artificialmente el precio.
En algunos municipios esta situación ha intentado ser controlada por parte de la administración local con la exigencia de que la propiedad va ligada a la puesta en mar-
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
149
cha, en un periodo corto de tiempo, de algún tipo de actividad. No obstante, cualquier trabajo de campo en los polígonos industriales de muchos núcleos rurales de
Castilla y León evidencia una clara falta de actividad, y que, en muchos casos, no se
debe a la falta de iniciativas sino a la dificultad para acceder a dicho suelo.
Finalmente, la tercera situación que ha de analizarse es la existencia de suelo
clasificado como industrial en el planeamiento general pero aún no desarrollado.
Lógicamente, este aspecto está muy relacionado con la normativa urbanística de
cada uno de los municipios, y, en este sentido, este tipo de situaciones únicamente
puede producirse allí donde se hayan aprobado planes generales o normas urbanísticas municipales (teniendo en cuenta que no son pocos los municipios que aún no
cuentan con ningún tipo de planeamiento general o únicamente han aprobado la delimitación de suelo urbano).
En cualquier caso, la modificación de los instrumentos de planeamiento urbanístico en numerosos municipios ha propiciado el incremento sustancial del suelo
urbanizable, tanto de uso residencial, como para equipamientos o de uso industrial,
pero esta situación no ha conllevado aún el desarrollo de todos los sectores planificados. En este sentido, la ordenación territorial debe tener en consideración todo el
suelo clasificado actualmente como industrial –o destinado principalmente para actividades económicas-, de cara a evaluar la disponibilidad real y potencial de espacios
para el asentamiento de actividades económicas. Y, como venimos recalcando, esta
evaluación será más eficaz en la medida en que se adapte a los ámbitos funcionales
que se diseñen, para evitar una excesiva concentración de suelo o de actividades en
unos núcleos y la carencia absoluta de ello en otros. Además, la consideración supramunicipal del suelo puede ayudar a ordenar estos espacios comarcales, en la
medida en que, a diferencia de algunos servicios que, por lógica, deben asentarse
necesariamente en las cabeceras funcionales, en el caso del suelo destinado a actividades económicas las iniciativas pueden localizarse de una manera mucho más
difusa, atendiendo a otros criterios espaciales como la ubicación de materias primas,
la proximidad a ejes de comunicación, la calidad ambiental, la saturación de actividades, etc.
El segundo principio que debe atenderse por parte de la ordenación territorial
es, por tanto, la creación de suelo adaptado al entorno productivo local, teniendo en
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
150
cuenta la especialización económica de las áreas funcionales y, muy particularmente, su diferente vocación agraria.
Después de evaluar con detenimiento el suelo destinado a actividades económicas del que disponen los municipios del medio rural de Castilla y León, lógicamente el paso siguiente ha de ser la definición de un mapa que permita organizar territorialmente el suelo planificado. Teniendo en cuenta que la promoción de suelo industrial ha sido una competencia muy compartida entre las administraciones central,
autonómica, supramunicipal y local, e incluso en algunos espacios ha entrado la iniciativa privada, la definición de un marco territorial que organice y racionalice su ubicación es una tarea ineludible en la ordenación de los espacios rurales.
También hay que tener en cuenta que la planificación de suelo para actividades
productivas debe adaptarse a las condiciones territoriales del ámbito en el que se
implanten. Si bien han sido habituales las actuaciones que, de una forma u otra, imitaban modelos genéricos, la realidad de las áreas rurales de Castilla y León exige
una adecuación de las formas, las superficies y las tipologías constructivas. Además,
en el contexto socioeconómico actual, la planificación de espacios productivos en las
áreas rurales debe pensarse para la dinamización de los entornos locales o comarcales, toda vez que resulta cada vez más compleja la llegada de nuevas iniciativas
exógenas, en un territorio en el que compiten con evidente desventaja con las áreas
urbanas y periurbanas, en las que las economías de escala son crecientes.
Por ello, la ordenación territorial de los espacios productivos debería centrarse
también en favorecer el desarrollo de iniciativas en dos sectores complementarios.
Por un lado, la puesta en marcha de suelo para actividades económicas ha de servir
para canalizar las iniciativas de los emprendedores en el medio rural. Aunque el fomento de los emprendedores parece más un lema político que una apuesta real por
parte de las administraciones públicas, no deben desdeñarse, sobre todo en las áreas rurales, todas las iniciativas de autoempleo o de creación de empresas que favorezcan la creación de empleo y el aumento de la diversidad productiva. En este sentido, la ordenación de los espacios productivos, a escala de las áreas funcionales,
debe posibilitar la creación de áreas específicas para la puesta en marcha de este
tipo de iniciativas, desde viveros de empresa, a naves nido, etc., con una serie de
servicios comunes que faciliten el desarrollo inicial de este tipo de actividades. Y, por
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
151
otro lado, la ordenación territorial ha de basarse realmente en el desarrollo de las
capacidades existentes en los diferentes espacios, por lo que debe cubrir las necesidades derivadas de la valorización de producciones agrarias. En este sentido, uno
de los objetivos que debe plantearse el mapa de espacios productivos es el de posibilitar el surgimiento del mayor número posible de industrias de transformación agrarias, que aumenten el valor añadido de las actividades primarias dentro de las propias comarcas en las que se lleva a cabo la producción, para lo que es imprescindible contar con suelo e infraestructuras que lo faciliten.
En cualquier caso, si bien el fomento de iniciativas de desarrollo endógeno es
una de las bases que debe sostener la política de ordenación territorial, no deben
desdeñarse otras posibilidades. De esta forma, el tercer principio para la ordenación
de los espacios productivos en el medio rural es el aprovechamiento de la accesibilidad como un capital necesario para la mejora de la competitividad territorial a escala
comarcal.
Como se puede apreciar en la figura 30, una parte importante de lo que pueden
entenderse como zonas de competitividad en las áreas rurales de Castilla y León
coincide con los ejes territoriales que articulan las comunicaciones de la región en el
noroeste peninsular, tanto con Madrid, como hacia Galicia, Asturias, Cantabria y el
País Vasco, Aragón o Portugal, por citar alguno de los corredores más significativos.
Lógicamente, a lo largo de estos ejes se sitúan todos, o casi todos, los núcleos urbanos y sus áreas de influencia de la comunidad, pero hay espacios intermedios en
los que la accesibilidad es muy alta, y existen ventajas derivadas de su ubicación en
áreas rurales con menores niveles de desarrollo. La localización de numerosos polígonos de entidades públicas de suelo como SEPES o GESTURCAL en núcleos como Arévalo, Benavente, Peñafiel, Guijuelo, El Espinar… son el ejemplo de que algunas áreas rurales de la región cuentan con una accesibilidad idónea para la implantación de nuevas actividades.
De ahí viene la insistencia en la necesidad de establecer una ordenación de los
espacios productivos de una forma global, y, dentro de los ámbitos funcionales, garantizando el aprovechamiento de la localización y la accesibilidad, que no siempre
coinciden con los centros funcionales, lo que puede redundar en una distribución
más solidaria en el medio rural. Un ejemplo claro puede encontrarse en el sureste de
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
152
la provincia de Valladolid, donde el núcleo más relevante, Íscar, cuenta con una peor
accesibilidad que Olmedo, de tal forma que la mayor parte del suelo industrial planificado se ha desarrollado en este núcleo.
Por tanto, la cualificación del medio rural de Castilla y León precisa de una redefinición de las necesidades de generar espacios productivos, de tal forma que, a
través de una política de suelo integral, debe garantizarse la existencia de áreas que
posibiliten el desarrollo las iniciativas económicas que deseen implantarse en las
diferentes áreas rurales. Este hecho es aún más relevante por cuanto uno de los
déficit que más dificulta el mantenimiento de la población en el campo castellano y
leonés es, precisamente, la debilidad del entorno económico y sus problemas para
fomentar la pluriactividad. De ahí que se trate de una línea de acción esencial dentro
de la ordenación del territorio.
Y, de una forma consecuente, hay que hacer hincapié en el tercero de los pilares sobre los que debe sostenerse la recualificación de las áreas rurales de Castilla
y León, y es la revalorización de su patrimonio natural y cultural. Ya hemos venido
indicando a lo largo de todo el trabajo la relevancia que ha ido adquiriendo la valorización del patrimonio como uno de los ejes sobre los que ha de sostenerse el desarrollo regional y, más concretamente, el desarrollo de sus áreas rurales. Así, no son
precisamente pocas las iniciativas ligadas a la ordenación territorial cuyo fin último
es la conservación y dinamización de sus recursos patrimoniales.
No obstante, también parece obvio indicar que, pese al potencial que el patrimonio tiene para el desarrollo de las áreas rurales de la región, son muchos los problemas y las líneas de acción sobre las que aún hay que avanzar un largo camino.
Así, como ya indicamos anteriormente, queda mucha tarea en la aprobación de planes de ordenación de los recursos naturales, así como en la implementación real de
las medidas que permitan el cumplimiento de los objetivos señalados en aquellos
planes de ordenación ya aprobados.
Es evidente que el medio natural de Castilla y León representa un patrimonio
muy extenso, dispersamente situado por todo el territorio y no sólo digno de conservar sino, sobre todo, con unas potencialidades para la dinamización del medio rural
cada vez más evidentes. Más allá de los ámbitos que forman parte de la red de espacios naturales, casi 2,5 millones de hectáreas forman parte de la Red Natura
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
153
2000, es decir, cerca del 25% de la superficie regional. De ahí la importancia de la
ordenación del territorio, a través de los instrumentos específicos, para compatibilizar los objetivos de conservación y valorización. Además, hay que señalar un aspecto esencial en relación con la competitividad de las áreas rurales y es el hecho de
que el valor del patrimonio natural es uno de los aspectos en los que el medio rural
es mucho más rico que las áreas urbanas, y, por ello, suele ser un recurso deseado
por la población urbana tanto regional como extrarregional.
De igual manera, la ordenación territorial también debe dirigir sus esfuerzos a
la valoración y la protección del patrimonio cultural. Es, sin duda, otro de los grandes
recursos de los que dispone el medio rural castellano y leonés, tanto por calidad como por extensión y por diversidad de elementos. Además, no cabe duda de que se
ha avanzado notablemente en la valorización del patrimonio cultural en la región,
aprovechándose una parte de dicho patrimonio para convertir a la comunidad en uno
de los destinos turísticos de referencia en relación con la cultura.
Pero la cualificación del patrimonio no ha sido aún generalizada. En primer lugar, porque ha sido habitual la identificación de patrimonio cultural con los monumentos, que, si bien son los hitos distintivos del patrimonio, son solamente una parte
de éste. Es obvia la relevancia otorgada a los monumentos históricos-artísticos en
Castilla y León, porque su calidad y su número está fuera de dudas y supone un
hecho diferencial, además de situarse tanto en los ámbitos urbanos como en muchos espacios rurales. En este sentido, la política cultural tiene en la conservación,
valorización y promoción de estos monumentos una de sus líneas prioritarias, puesto
que no hace falta explicar el papel que algunas de estas piezas tienen para la actividad económica local, el paisaje, la estructura urbana y la imagen regional, amplificándose aún más en el caso del medio rural. Pensemos, por ejemplo, el rol de la
Catedral de El Burgo de Osma, el recinto amurallado de Ciudad Rodrigo, o el Castillo de Peñafiel, no sólo en su desarrollo turístico, sino también en la estructura urbana, la imagen territorial, etc.
Pero, evidentemente, el concepto de patrimonio ha de ir más allá del monumento, puesto que esta forma reduccionista de entenderlo impide visualizar de una
manera integral la importancia de dicho patrimonio en el espacio en el que se sitúa.
Así, en segundo lugar, el segundo aspecto a cualificar es la inserción del monumen-
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154
to en su contexto territorial, para aumentar el capital ligado al patrimonio. Este aspecto puede entenderse mejor a través de un sencillo ejemplo, a partir de los casos
expuestos en el párrafo anterior. Si pensamos en la Catedral de El Burgo de Osma,
sus valores artísticos son suficientes como para ser considerada como un recurso
patrimonial de primer orden, pero su significado se incrementa exponencialmente en
su contexto urbano, junto a la recinto amurallado, el caserío tradicional, las calles
con soportales, el río Ucero… Por tanto, desde un punto de vista del capital territorial, la ordenación debe promover no sólo los elementos de mayor valor histórico o
artístico, sino también la conservación y valorización de su entorno, que le dota de
sentido e incrementa su significación.
Y, en tercer lugar, la cualificación del patrimonio cultural aún debe profundizar
en la identificación y valorización de aquellos elementos patrimoniales de carácter
más intangible que, sin embargo, forman parte de la cultura local. Aunque también
se ha avanzado en este campo, parece evidente que existe un campo por explotar
en el ámbito del patrimonio ligado a las tradiciones, el folclore, las fiestas, etc. Y,
como en los casos anteriores, este aspecto es de singular relevancia en el medio
rural, por cuanto los recursos a explotar son más escasos, su singularidad es más
evidente, y corre un mayor riesgo de desaparición por los fenómenos de despoblación y envejecimiento.
Por tanto, la ordenación territorial tiene en el patrimonio cultural, entendido en
el sentido más extenso del término, un ámbito de trabajo en el que debe hacerse
gran hincapié. Lógicamente, la conservación y mejora del patrimonio no es una de
las labores propias de la ordenación, pero el establecimiento de políticas territoriales
que, de forma transversal, colaboren en la protección y la valorización de este patrimonio si es uno de sus objetivos a desempeñar, y más aún en las áreas rurales, en
las que se trata de un aspecto con mucho recorrido en el que avanzar y que cuenta
con un mayor potencial económico por generar.
En este sentido, hay que señalar la relevancia que puede tener la ordenación
del territorio en el medio rural para conseguir que el paisaje sea otro elemento del
patrimonio que merece ser conservado y que puede valorizarse. Frente a la intensidad de las transformaciones paisajísticas sufridas en las áreas urbanas y sus entornos periurbanos, en las áreas rurales de Castilla y León pueden contemplarse aún
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
155
una notable diversidad de paisajes de gran valor, en función de su contexto geográfico, los modelos de poblamiento, su vocación económica, el grado de conservación
de los rasgos tradicionales, etc. No se trata de hacer aquí un estudio exhaustivo de
los paisajes112, pero, a modo de ejemplo, pueden contraponerse algunos paisajes de
ganadería extensiva del borde meridional de la Montaña Cantábrica, con el paisaje
llano y cerealista de la Tierra de Campos, con los viñedos de la Ribera del Duero o
con las dehesas zamoranas y salmantinas, para comprobar que el paisaje agrario
reúne la especialización agraria, los modelos de poblamiento, el medio físico en el
que se asienta y la historia que lo ha ido configurando durante siglos. Por ello, su
conservación y aprovechamiento es un reto ineludible para la ordenación territorial
del medio rural de Castilla y León. Desde otro punto de vista, el mantenimiento y la
puesta en valor de los paisajes agrarios es uno de los aspectos en los que mejor
puede apreciarse la cualificación de estos espacios y, además, puede ser un criterio
muy útil a la hora de definir las diferentes áreas funcionales en el territorio.
En definitiva, la conservación, la mejora y la puesta en valor del patrimonio entendido este de una manera inclusiva- han de ser bases que han de sustentar la
ordenación y la cualificación del territorio en las áreas rurales de esta región. En la
medida en que el patrimonio del que se puede disponer en estos espacios es el resultado de procesos históricos de ocupación, su valor actual deriva de un uso del
espacio que, a lo largo del tiempo, ha sido respetuoso con el medio natural y con los
núcleos de población, por lo que la misión de la ordenación territorial ha de ser la de
mantener ambos principios, el de uso y el de conservación, de cara a garantizar la
sostenibilidad en todas sus dimensiones, y no penalizar una de ellas a corto o medio
plazo.
En este sentido, hay que subrayar la importancia de la cuarta línea de acción
para la cualificación del medio rural de Castilla y León, y es la necesidad de definir
una serie de principios básicos en relación con el suelo y la vivienda. Aunque en la
actualidad, con los gravísimos problemas que han afectado al mercado del suelo e
inmobiliario, con un stock de viviendas desocupadas que tardarán décadas en ser
ocupadas y con una caída del precio que aún no ha concluido, parece que el tema
112
Un amplio y riguroso estudio de los paisajes agrarios en España puede consultarse en la obra de Molinero, F.
y otros (2011): Los paisajes agrarios en España. Caracterización, evolución y tipificación, Madrid, Ministerio de
Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, 606 p.
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
156
de la promoción de viviendas ha quedado en un plano muy secundario, la ordenación territorial ha de plasmar las líneas básicas sobre las que debe desarrollarse la
promoción de suelo y viviendas en los próximos decenios, sobre todo si queremos
que no vuelva a generarse una burbuja de dimensiones semejantes, y de consecuencias tan desastrosas.
Además, hay que indicar que aunque, en líneas generales, los problemas del
mercado inmobiliario han afectado a todos los territorios, tanto urbanos como rurales, y que se han repetido tanto el crecimiento incontrolado de la oferta y de los precios como su posterior paralización del mercado y su caída de precios, la intensidad
no ha sido igual en todos ellos. Basta situarse en un núcleo periurbano de una ciudad como Valladolid, o en municipio rural del sur de la provincia de Soria, por ejemplo, para comprobar que ni el stock de viviendas vacías, ni el suelo clasificado, desarrollado y no construido tiene la misma importancia, en términos absolutos o relativos. En un contexto de pérdida demográfica incluso en la década de mayor crecimiento de población de la historia, la extensión de los núcleos urbanos ha sido mucho más controlada, aunque puedan detectarse excesos y disfuncionalidades que la
ordenación territorial debe tener en cuenta.
En esta línea, podemos establecer cuatro principios que deberían tener en
cuenta los instrumentos de ordenación subregionales y, de forma subsidiaria, el planeamiento general que se desarrolle en los distintos municipios rurales.
El primero de estos aspectos es la adecuación del suelo que se clasifique y se
desarrolle a estimaciones realistas de crecimiento demográfico y de necesidades de
vivienda en el caso de áreas de atracción como segundas residencias. El análisis del
planeamiento general en muchos municipios rurales de Castilla y León revela una
evidente falta de relación entre la extensión del suelo clasificado como residencial y
el número de viviendas planificadas con las necesidades reales para la población, a
partir de estimaciones completamente erróneas de la evolución demográfica a medio
y largo plazo.
No se trata de prohibir el desarrollo de nuevos sectores, ni de restringir tanto la
superficie clasificada que provoque una contracción de la oferta y, de forma artificial,
una subida del precio de la vivienda que beneficie a un número muy limitado de propietarios de suelo, pero resulta lógico establecer unos límites al crecimiento, que no
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
157
generen un incremento desmesurado y desordenado de los núcleos urbanos, sobre
todo en aquellos ámbitos con un patrimonio natural más rico.
Además, como segundo principio para la política de suelo y vivienda, a través
de la ordenación territorial debería primarse la rehabilitación frente a la creación de
nuevas promociones. En el ámbito rural castellano y leonés no son pocos los núcleos en los que el desarrollo de nuevas áreas urbanas ha llevado aparejado el abandono y el deterioro de sus centros históricos.
Teniendo en cuenta, como hemos indicado antes, que el patrimonio cultural es
uno de los fundamentos para la cualificación de las áreas rurales, no tiene sentido
que la política urbanística provoque un problema de muy difícil y costosa solución,
como es el vacío de los centros urbanos en los pequeños núcleos de la región. Para
ello, ha de promoverse y facilitarse la rehabilitación del caserío tradicional, estableciendo una normativa urbanística clara y atractiva para ello. Además, en relación con
el primer principio, la disciplina urbanística ha de ser rigurosa en el control de la edificación fuera de ordenación, restringiendo los nuevos desarrollos urbanos a aquellas áreas que sean realmente necesarias y no a cualquier ámbito que quiera ser
modificado.
Y, como tercer principio, pero íntimamente relacionado, la ordenación territorial
debe evitar la musealización de los conjuntos históricos. La experiencia en numerosos centros históricos permite comprobar los resultados de una política de rehabilitación excesivamente restrictiva en formas constructivas y en usos permitidos, dando
como lugar a centros perfectamente conservados pero carentes de vida. En este
sentido, la ordenación territorial, a través de una visión integral del espacio, debe
garantizar que los centros históricos, sobre todo en las cabeceras comarcales, puedan compatibilizar el mantenimiento de los valores históricos y artísticos con la presencia de población residente y con el mantenimiento de la actividad económica para los habitantes locales y comarcales. Aumentar las facilidades para la adecuación
de los inmuebles y los solares de los centros urbanos a las nuevas necesidades de
vivienda y servicios es una de las formas más eficaces de favorecer la rehabilitación
frente a los nuevos desarrollos.
Y, finalmente, el cuarto principio que debe fundamentar esta política dentro de
la planificación territorial es la garantía de un acceso a la vivienda en el medio rural
Medio rural y ordenación del territorio en Castilla y León
158
en condiciones similares a las de los núcleos urbanos y periurbanos. Teniendo en
cuenta la distribución de la población en Castilla y León, es lógico que la mayor parte
de las actuaciones en política de vivienda se dirijan a las ciudades y sus entornos,
pero no debe ser una excusa que dificulte el derecho de la población rural a acceder
a una vivienda.
En este sentido, la política pública no ha de dirigirse tanto a la promoción directa como a la dotación de ayudas para el alquiler, para la rehabilitación del parque
de viviendas o para la autopromoción, por ser los mecanismos más utilizados a la
hora de acceder a la vivienda. Además, teniendo en cuenta los problemas para mantener población joven en las áreas rurales, deberían mantenerse, de una manera
eficiente, las ayudas dirigidas al asentamiento de nuevos habitantes en estos espacios, como uno de los mecanismos que deben ayudar a la dinamización socioeconómica de estos ámbitos.
Además, en relación con la delimitación del medio rural en áreas funcionales, la
política de vivienda debería garantizar en cada una de ellas la promoción de un
número suficiente de viviendas en régimen de protección oficial y de promoción
pública, bien sea en sus centros funcionales, bien de forma dispersa por todo el espacio supramunicipal. Para ello, es esencial que los instrumentos de ordenación
subregionales establezcan de forma precisa las necesidades reales de vivienda a
medio plazo, con el fin de adecuar el planeamiento general de los municipios a estos
requerimientos.
En definitiva, la política de suelo residencial y vivienda ha de ser otra de las bases que han de sostener la mejora del medio rural en Castilla y León, y que requieren unos principios claros en los diferentes instrumentos de ordenación territorial que
han de elaborarse. Y, como en los casos anteriores, aunque esta ordenación no es
una garantía de éxito, si es una condición necesaria para poder alcanzar objetivos
de eficiencia, equidad y sostenibilidad, al establecer unas líneas de actuación en el
territorio claras y adaptadas a las diferentes condiciones existentes en el ámbito rural
de Castilla y León.
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