Héctor Díaz

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Héctor Díaz-Polanco*
Los indígenas en el primer año
de gobierno foxista
DURANTE el primer año de la administración foxista no se impulsó política de
Estado alguna que produjese cambios apreciables para los pueblos indígenas. En
perspectiva, tampoco se perfiló siquiera algún nuevo enfoque sobre las relaciones
de dichos pueblos con el gobierno y el resto de la sociedad. La administración de
Fox se limitó al cambio formal en el organigrama indigenista (la creación de la
Oficina de la Presidencia para la Atención de los Pueblos Indígenas); pero ello
no se tradujo en acciones concretas de alguna relevancia. Asimismo, el foxismo
se aplicó a encandilar a cierta capa de la dirigencia indígena, a golpe de promesas
sobre los cambios que ésta podría realizar en el seno del gobierno. Todo el
proyecto de cambio “desde adentro” se ciñó a la designación de algunos indígenas –otrora críticos de la política indigenista del Estado– en puestos burocráticos,
particularmente al frente de la dirección del INI y en cargos estatales del mismo
instituto. Pero las promesas de que, desde estos puestos en el aparato, se impulsaría
una nueva política hacia los pueblos indígenas quedaron en palabras. El INI, ahora
bajo la responsabilidad de figuras indígenas, ni cambió sus prácticas ni tampoco
dispuso siquiera de recursos para impulsar acciones asistencialistas. La estrategia
foxista para el control del movimiento indígena desde el aparato indigenista y mediante la cooptación, sin embargo, mostró pronto síntomas de crisis con la destitución del director indígena colocado al inicio del gobierno al frente del INI.
Un rasgo parece caracterizar la ruta foxista en torno a la problemática étnica: la esperanza de resolver los conflictos con los pueblos, especialmente el que
se expresa en Chiapas, mediante programas de “desarrollo” de las comunidades,
sin dar solución a la cuestión de fondo que tiene que ver con el reconocimiento
de derechos. Este enfoque “desarrollista”, que ha sido expresado en forma reiterada por el comisionado para la Paz en Chiapas, está orientando la estrategia del
*Investigador del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS).
Obras recientes: Indigenous peoples in Latin America. The quest for self-determination, Westview Press Harper
Collins Publishers, Colorado/Oxford, 1997, y La rebelión zapatista y la autonomía, 2a. ed., Siglo XXI Editores, México, 1998.
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gobierno. En síntesis, se dice que el gobierno ofrece reiniciar de inmediato el diálogo con los zapatistas, en los términos de aquél; pero si los rebeldes no aceptan
negociar, entonces eso no detendrá a las autoridades para impulsar los apoyos y
los proyectos de desarrollo en las comunidades. Tal enfoque quizá ha sido el mayor
obstáculo para la búsqueda de una solución al conflicto. La experiencia parece
indicar que en estos casos debe buscarse, ante todo, una solución política; y que
luego se debe avanzar, desde luego, en vigorosos programas para solventar los múltiples rezagos de los indígenas en materia socioeconómica. Pero tales programas
deben ser convenidos con los pueblos, si se desea que tengan éxito; lo que presupone entonces el acuerdo político. Durante un año, el empeño gubernamental
bajo esta orientación ha dado pocos resultados. El tiempo dirá si es posible irse
por la tangente: procurar el desarrollo de las comunidades, según el punto de
vista gubernamental, sin solución política del conflicto y obviando el reconocimiento de los derechos de los pueblos.
Después de un año, el gobierno anuncia una reforma institucional del INI. Ésta,
por lo avizorado, no promete cambios sustanciales, pues lo que se requiere no es
remozar al viejo aparato, sino desmantelarlo para crear otro completamente distinto, a tono con una perspectiva multiculturalista y un esquema de autonomía para
los pueblos. En un nuevo esquema, los pueblos tendrían que definir la orientación y el funcionamiento de las instituciones creadas, y ponerlas a su servicio. Pero
esto habría requerido un cambio sustancial en el país, de carácter autonómico,
que quedó frustrado a principios de 2001. Me refiero a la reforma constitucional
en materia de derechos y cultura indígena que aprobó el Congreso de la Unión en
el mes de abril de aquel año, cuyo efecto más notable fue tronchar el camino recorrido en la búsqueda de un acuerdo nacional sobre autonomía para los pueblos
y, al mismo tiempo, empantanar el proceso de diálogo con el EZLN. Con ello, en
el supuesto de que la intención de Fox fuera realmente impulsar reformas en materia de derechos indígenas, el mandatario fracasó rotundamente. Pero si su propósito era el contrario, aparece como alguien incapaz de empujar el conflicto
hacia un arreglo satisfactorio; y, en todo caso, faltando a sus promesas explícitas.
El festín de promesas
Durante la campaña para las elecciones nacionales del 2 de julio de 2000, Fox hizo
la promesa de enviar al Congreso la propuesta de la Cocopa como una iniciativa
presidencial, en caso de resultar el triunfador; pero lo más sorprendente fue su
manifestación en el sentido de que estaba de acuerdo con lo pactado en San Andrés
y con los derechos contenidos en la formulación de la Cocopa. Incluso, con su
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peculiar estilo, el candidato aseguró que, una vez en la presidencia, resolvería el
problema de Chiapas “en quince minutos”. Estos ofrecimientos, enmarcados en
la frenética carrera de ofertas seductoras que emprendió dicho candidato sobre casi
cualquier tema de interés público, fueron uno de los ganchos usados por los estrategas electorales foxistas para montar la campaña del llamado “voto útil”, con la que
convocaban a sectores de otras tendencias políticas a votar por el aspirante conservador. Al igual que otros sectores del espectro electoral, una franja apreciable
de la izquierda sucumbió a esta tentación.1
Con tantas promesas no es de extrañar que existiese en el país cierta expectativa. El propio EZLN le dio al flamante mandatario el beneficio de la duda: si éste
cumplía con su promesa de hacer lo necesario para reconocer los derechos de los
pueblos indios (junto al repliegue militar y la puesta en libertad de los presos zapatistas), el primero restablecería el contacto con el gobierno para reiniciar el diálogo
y la negociación cuanto antes. Tocante al asunto, sin embargo, en los meses siguientes el nuevo grupo en el poder torcería dramáticamente el camino.
El nuevo titular del Ejecutivo envió la propuesta de la Cocopa al Congreso
de la Unión como una iniciativa presidencial de reformas y adiciones a la Constitución general, el 5 de diciembre de 2000. Escogió el Senado como la Cámara de
origen. Muchos vieron el gesto como una señal prometedora. Pero lo que en realidad ocurrió fue un reacomodo de las fuerzas en torno a las diversas iniciativas
que ya estaban sobre el tapete legislativo. El Presidente siguió manifestando su
adhesión a la propuesta de la Cocopa; pero los legisladores del ahora partido oficial
(el PAN), se mantuvieron fieles a la iniciativa que esta organización había presentado dos años atrás y que claramente se apartaba del espíritu de San Andrés
y de la propuesta de la Cocopa. El nuevo grupo en el poder, por decirlo así, se desdobló: el Presidente enviaba el mensaje de que favorecía los acuerdos pactados
con el EZLN, mientras los legisladores panistas sostenían de modo patente una
posición prácticamente contraria.
Las fuerzas restantes se articularon en torno de las propuestas que habían
apoyado desde un principio. El defenestrado PRI y sus legisladores cerraron filas
en torno a la iniciativa que el entonces presidente Zedillo envió al congreso en
1998. Por su parte, el PRD se mantuvo apegado a los pactos de San Andrés y la
propuesta de la Cocopa. Apenas se inició el debate en el Congreso, comenzó un
reagrupamiento de fuerzas que terminó polarizando las posiciones en dos frentes
claramente discernibles: por una parte, el PAN y el PRI descubrieron que sus respectivas posturas no eran incompatibles y podían ser los pilares de una alianza
1 Para un examen del llamado “voto útil” y el papel de la izquierda en dichos comicios, consúltese el
dossier “Elecciones 2000: alternancia sin alternativa”, en la revista Memoria, núm. 138, CEMOS, agosto de 2000.
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legislativa, ya que coincidían en la meta de limitar los derechos indígenas muy por
debajo de la línea de flotación definida en San Andrés; por la otra, los perredistas
y petistas sostuvieron la defensa de la propuesta de la Cocopa, ahora convertida en
iniciativa presidencial. Entretanto, Fox afirmaba locuazmente que seguía apoyando a ésta, mientras –pretextando el respeto a la separación de poderes– dejaba
que el trabajo de los legisladores de su partido la socavara. Veremos el desenlace de
este juego político más adelante.
¿En qué contexto se produjo el debate legislativo sobre derechos indígenas,
particularmente durante el primer trimestre de 2001? Después de las jornadas de
diálogo y negociación en San Andrés que, como hemos visto, dieron como fruto
el primer acuerdo entre las organizaciones indias y el gobierno, se inició una gran
campaña para evitar que el umbral de libertades que allí se abría cobrara vida
en la nación. Dicha campaña –en la que participaron poderosos medios de comunicación, apoyados por un ejército de comentaristas, publicistas y académicos–
continuó después del recambio en el gobierno federal. En esa fase de ofuscación inducida estábamos cuando tuvo lugar el debate legislativo sobre derechos
indígenas.
Durante cerca de cinco años, en efecto, se buscó convertir el debate sobre la
autonomía en un galimatías. El escenario de la discusión fue sobrecargado de confusiones o enredos cada vez más oscuros. Las posiciones contrarias a las demandas
de los pueblos, además, se tiñeron con los viejos tópicos ideológicos. Deliberadamente, muchos participantes en la controversia procuraron exhibir a la autonomía
como una especie de bestia negra; esto es, como una gran amenaza para la unidad de la nación, para la convivencia entre los mexicanos, para la vigencia de las
garantías individuales y los derechos humanos, e incluso como un estorbo para
el progreso general del país.
Se deslizó también la idea de que los pueblos indígenas de México estaban
reclamando un derecho desmesurado y planteando una demanda extravagante,
fuera de lugar. ¿Era exacta esta apreciación? ¿Los pueblos indígenas de México
aspiraban a algo, precisamente por excéntrico, que no existiera en ninguna otra
parte del mundo? ¿Deseaban lograr un status político, económico y cultural, en
el marco de la nación mexicana, que no hubieran logrado otros grupos socioculturales semejantes en otros países del planeta? Se ocultaba que regímenes de
autonomía –con grados y especificidades acordes con el desarrollo histórico, la
matriz socioeconómica y la tradición política de las respectivas sociedades– funcionaban ya con más o menos éxito en numerosas naciones del mundo. Cada
sistema autonómico tiene sus particularidades. Pero lo común es que en ninguno
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de los países en que operan, la mayoría de la población o las autoridades consideren que la autonomía se haya convertido en un factor de división social, en un
obstáculo para el desarrollo o en una fuente de discordias. Por el contrario, observan la autonomía como la solución a problemas casi siempre de larga data histórica y que en el pasado fueron origen de agudos conflictos. A partir del establecimiento de las autonomías, dichos problemas han cedido, se han resuelto o han
comenzado a resolverse, y en todo caso ya no son fuente de enfrentamientos sociales y de inestabilidad política como antes.
¿Y cuándo se han establecido regímenes de autonomías en esos diversos países
del mundo, ello ha conducido a desajustes territoriales o, en el extremo, a disolución de la unidad nacional? En ningún caso, hasta donde alcanza nuestro conocimiento. Por el contrario, y en relación con este temor de algunos a las fuerzas centrífugas, la información disponible permite concluir que, como regla, la autonomía
es el mejor remedio contra las posibles tendencias separatistas presentes en el
seno de la sociedad. Dado que la autonomía –cuando es un buen arreglo, aceptado
por las partes– permite a las colectividades de que se trata el ejercicio de anhelados derechos y libertades, casi siempre tiene como efecto paulatino desalentar las
tentaciones cismáticas que pudieran existir.
El arreglo constructivo
Pero, precisamente, el supuesto es que en verdad se trata de un buen arreglo, “de
un arreglo constructivo”, como lo calificó hace unos años el relator especial designado por la ONU para analizar los conflictos étnico-nacionales.2 Un arreglo adecuado garantiza una solución firme y duradera, lo que en la práctica significa que el
pacto autonómico alcanzado deja satisfechas a las partes. En particular que,
según el sentir de los grupos o pueblos involucrados, la fórmula autonómica
acordada cubre mínimamente los derechos y libertades que demandan.
Ahora bien, sintetizando al máximo, ¿según la experiencia acumulada, qué
elemento central se requiere para que los sujetos autonómicos queden complacidos y el arreglo sea el fundamento de una solución firme y duradera? Básicamente, es preciso que la autonomía implique un empoderamiento de los sujetos. Es
decir, que las colectividades beneficiadas con el régimen de autonomía asuman
plenamente los derechos mínimos que supongan, a su vez, adquirir el poder
imprescindible para que sus miembros se conviertan en verdaderos ciudadanos:
2 Miguel Alfonso Martínez, Study on treaties, agreements an other constructive arrangements between States
and indigenous populations, Final report, Naciones Unidas, Ginebra, 1992-1999.
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para que germine lo que se ha llamado una “ciudadanía multicultural” o “multiétnica”. Las condiciones y reglas del empoderamiento deben especificarse con
toda precisión en el marco constitucional y en las leyes, cuidando sin duda que no
provoque disminución o supresión de derechos de otros. La autonomía es un
sistema para reconocer o acrecentar derechos de unos grupos o pueblos, no para
anular o reducir derechos fundamentales de nadie.
Este empoderamiento, comprende mínimamente que las colectividades concernidas (en nuestro caso las indígenas):
1. Sean reconocidas como pueblos o grupos con identidades propias. Éste es un requisito fundamental, sustento del reconocimiento de derechos colectivos. Éstos no vienen
a contraponerse a los derechos individuales, especialmente en su destilación como
derechos humanos, sino a complementarlos e incluso a asegurar que tales derechos
o garantías puedan ejercerse apropiadamente.
2. Tengan autoridades propias, elegidas libremente (que no quiere decir a la buena de
Dios) por las mismas colectividades; esto es, que puedan constituir su respectivo “autogobierno”, cuyas características, funciones o facultades, instancias administrativas,
etcétera, estén claramente normadas en el marco de la juridicidad común.
3. Dispongan de un ámbito territorial propio que, desde luego, va más allá de la demarcación de las tierras como parcelas o unidades productivas. El territorio es consubstancial a la autonomía. Dado que la autonomía implica derechos sociopolíticos,
instituciones, etcétera, tales prerrogativas deben tener un “piso” firme, un espacio de
realización.
4. Adquieran las facultades y competencias para preservar, en lo que consideren necesario –y para enriquecer y aun cambiar o ajustar en lo que acuerden como imprescindible–, sus complejos socioculturales. Aquí, en consecuencia, no opera sólo un
afán de conservar, como se cree a menudo, sino también la vocación innovadora que
está presente en los pueblos a lo largo de toda su historia.
5. Puedan participar en las instancias u órganos de decisión nacional y local. La autonomía no es ensimismamiento, aislamiento o autarquía, sino búsqueda de participación plena en la vida nacional, en los órganos democráticos que se da la nación.
Desde luego, implica la participación en las llamadas “instancias de debate y decisión
nacional”: los congresos locales y el Congreso de la Unión; y en general, en todas
aquellas instituciones creadas para la representación ciudadana, sin que la condición
“étnica” levante un obstáculo a ese fin.
6. Finalmente, en tanto pueblos, puedan manejar los recursos propios (y acceder a los
fondos nacionales en ejercicio de un federalismo cooperativo y solidario) imprescindibles para que sus órganos y autoridades realicen las tareas de gobierno y justicia que
el propio orden legal les asigna.
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Durante el diálogo y la negociación entre el EZLN y el gobierno federal (19951996) se acordó un conjunto de reformas que respondía a las demandas mínimas
de los pueblos indios. La formulación autonómica contenida se puede calificar de
muy moderada y apenas circunscrita a lo básico. Pero la impresión que se buscó
crear en la opinión pública, sobre todo en los últimos tiempos, fue que los Acuerdos de San Andrés contenían todos los elementos del régimen autonómico mencionados arriba, en su expresión cabal e incluso de manera sobrada. A partir de esta
deformación, los antiautonomistas predicaban que urgía morigerar lo que denunciaban como la desmesura reivindicativa de los indígenas. La realidad, sin embargo, era otra.
Los Acuerdos de San Andrés fueron una transacción entre, por una parte, las
demandas originales de los pueblos indios y del propio EZLN y, por la otra, las restricciones que la delegación gubernamental trató de imponer por todos los
medios a su alcance. Pero, con todo, fue una negociación en sentido estricto.
Las partes realmente negociaron, esto es, buscaron una formulación que incluyera lo fundamental, acorde con el tempo y la dinámica del proceso, aunque no se
agotaran todas las demandas que deseaba alcanzar una parte y todas las restricciones que procuraba marcar la otra. Al menos en este sentido, lo que se pactó fue
logrado en buena lid. El EZLN así lo advirtió en su momento, al igual que las organizaciones indígenas involucradas, no obstante que señalaron reivindicaciones no
alcanzadas. Por eso, estos últimos calificaron lo convenido como “acuerdos mínimos”.
De todas suertes que una reforma constitucional basada en la propuesta elaborada por la Cocopa, pese a las limitaciones que pudieran señalarse, constituía
la base de un “arreglo constructivo”, en el sentido antes indicado. Pero, como se
sabe, después de comprometer su palabra en el diálogo y la negociación, el gobierno priísta de Zedillo se desdijo, rechazó la propuesta de la Cocopa y decidió enviar
al Congreso su propia iniciativa. ¿Merecía ésta el calificativo de acuerdo “constructivo”? Había razones de peso para creer que no.3 Esa formulación, o cualquier otra
variante fundada en los mismos principios y la misma orientación, dejaría insatisfecha a una de las partes (particularmente a los pueblos indios) y en esa medida
resultaría un fracaso el primer ensayo autonomista de México.
3 Cfr. Consuelo Sánchez, “Derechos indígenas: la propuesta de Zedillo a la retaguardia”, en Memoria, núm. 123, México, mayo de 1999.
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El dictamen esperado
A principios de 2001 se acortaban rápidamente los tiempos para que el Congreso
definiera el sentido de las reformas sobre derechos indígenas. El país entero estaba pendiente de este desenlace largamente esperado. La presión sobre el gobierno federal era enorme. La marcha que una delegación de la comandancia zapatista inició a finales de febrero por una docena de estados del país, encabezada por
el Subcomandante Marcos, que culminó con la histórica entrada de los rebeldes
en la plaza central de la ciudad de México, el 12 de marzo, y con los mensajes que
enviaron a la nación desde la tribuna del propio Congreso, aceleró los ritmos
usualmente morosos del Poder Legislativo.4 El tema irresuelto era un asunto de
enorme importancia, que sin duda marcaría el derrotero del país durante buen
tiempo. En las cámaras se decidiría si, esta vez, se echaban las bases de una sociedad plural, tolerante e incluyente, en la que cupieran las autonomías de los
pueblos indígenas.
Las reformas constitucionales que estaban en puerta eran una oportunidad
histórica. Se esperaba que los legisladores tuviesen en cuenta un elemento crucial
a la hora de evaluar las iniciativas disponibles: la legitimidad política de cada una
de ellas. Y a ese respecto se podían albergar pocas dudas, pues sólo la iniciativa
que recogía la propuesta de la Cocopa contaba ya con un amplio y sólido consenso político. Por si hiciera falta, recordemos que dicha propuesta incluía los principales acuerdos firmados por el EZLN y la representación gubernamental en
febrero de 1996; que fue elaborada por los miembros de la primera comisión
legislativa, integrada por diputados y senadores de todos los partidos políticos
entonces representados en el Congreso de la Unión; que, como formulación autonómica mínima, recibió el apoyo de prácticamente todas las organizaciones indígenas del país, así como de la inmensa mayoría de las agrupaciones civiles y políticas interesadas en la problemática étnico-nacional. Muchos pensaban que este
amplio consenso político no debía ser ignorado ni por el gobierno ni por los legisladores a la hora de cumplir con su responsabilidad constitucional.
Dado que la aprobación legislativa de la fórmula alcanzada por la Cocopa era,
además, una de las tres condiciones o “señales” establecidas por el EZLN para reanudar el diálogo y la negociación con el gobierno de Fox, se entendía que convertirla
en letra constitucional sería un factor inmediato y efectivo para impulsar la paz en
el país, mediante la razón y la vía política. Nada se ganaría con realizar reformas
4 Para una selección de los principales discursos de los zapatistas durante el recorrido de la “Caravana
de la Dignidad Indígena”, véase “Voces zapatistas. Discursos de la Caravana”, en Memoria, núm. 146, CEMOS,
México, abril de 2001, pp. 25-48.
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que dejasen insatisfechos a los principales interesados (específicamente a los
pueblos indígenas) y que, por ello mismo, no promoviesen la paz. Legislar en
ese sentido sería dejar de lado las causas que dieron origen al conflicto, el cual
llevó, un lustro atrás, a buscar un arreglo vía las negociaciones.
Bajo estos criterios básicos, en suma, debían evaluarse tanto la propuesta de la
Cocopa como las iniciativas presentadas al Congreso por el PAN, el presidente
Zedillo (entretanto asumida por la bancada del PRI) y el PVEM, los días 12, 15 y 24
de marzo de 1998, respectivamente. Por razones de espacio no haremos aquí el
examen detallado de las iniciativas que entonces competían en el Congreso.5 Basta
señalar ahora que una evaluación comparativa de la propuesta de la Cocopa y
de las iniciativas del PRI y del PAN, reparando solamente en las reformas y adiciones
al artículo 4o. permiten desprender las siguientes consideraciones:
1. Sólo la propuesta de la Cocopa incluye los preceptos de una concepción
autonómica (aunque magra), en tanto establece como principio y fundamento de
la autonomía el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas. La iniciativa del PAN omitía este fundamento, mientras la enviada por el entonces presidente Zedillo vinculaba la autonomía con la comunidad exclusivamente (y esto de
modo sumamente restrictivo). En lugar de un régimen de autonomía, las “cartas
municipales” de la iniciativa del PAN configuraban, en sentido estricto, una relación de “heteronomía”.
2. Al igual que los Acuerdos de San Andrés, la propuesta de la Cocopa comprende el derecho de los pueblos indígenas al uso y disfrute de los recursos naturales en sus territorios, definidos éstos de acuerdo con el Convenio 169 de la OIT,
mientras la del PRI lo excluía. Tanto en la referencia explícita de la iniciativa del
PAN, cuando hacía alusión al “ámbito territorial”, como en la implícita que contenía la del PRI, el campo de ejercicio quedaba restringido a la comunidad. Los
Acuerdos de San Andrés y la propuesta de la Cocopa, en cambio, entendían el
territorio como “la totalidad del hábitat que los pueblos indígenas usan u ocupan”.
Considerando lo anterior, muchos esperaban que las comisiones correspondientes del Congreso de la Unión elaboraran un dictamen positivo de la propuesta de la Cocopa sobre derechos y cultura indígena, desechando las demás
iniciativas. El hecho de que el anteproyecto Cocopa lo hubiera enviado al Congreso el propio Presidente de la República, según pensaban algunos, aumentaba
esa posibilidad. Habría sido, sin duda, un sabio dictamen. Hecho esto, por el bien
5 Para más detalles, véase H. Díaz-Polanco, “La autonomía indígena y la reforma constitucional en
México”, en Observatorio Social en América Latina, año II, núm. 4, Consejo Latinoamericano de Ciencias
Sociales (Clacso), Buenos Aires, junio de 2001, pp. 15-22.
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del país, en el pleno de ambas cámaras se debió aprobar la versión de los Acuerdos de San Andrés elaborada por la Cocopa.
El desenlace de abril
El desenlace legislativo fue muy distinto. La subcomisión dictaminadora del
Senado elaboró un documento totalmente apartado del espíritu de los Acuerdos
de San Andrés y que despedazaba la propuesta de la Cocopa. El dictamen se
fundó en una moción de la fracción senatorial del PRI, que contó con el apoyo
entusiasta del PAN. De hecho, los panistas dejaron en manos de los priístas la elaboración del dictamen, una vez que éstos estuvieron dispuestos a incluir los candados que los primeros consideraban indispensables. De este modo quedaron
garantizados los votos precisos para aprobar las reformas y adiciones al gusto de
ambas fracciones parlamentarias. El dictamen fue aprobado los días 25 y 28 de abril
de 2001 por el Senado y la Cámara de Diputados, respectivamente. La bancada del
PRD, en minoría, poco pudo hacer. La fracción senatorial perredista, calculando
equivocadamente que podía entrar a un debate crítico en lo particular, votó a favor
en lo general. Esto causó desconcierto y, además, resultó inoperante, pues el
debate particular –bloqueado por la mayoría– no dio ningún fruto significativo.
En cambio, la imagen de que los perredistas habían “aprobado” las reformas empañó la imagen pública de éstos, al tiempo que favoreció al adversario. Después
de este resbalón, en la Cámara de Diputados el PRD votó radicalmente en contra;
pero, dada su posición minoritaria, tal rectificación sólo podía tener el consabido efecto simbólico o testimonial.
Cuando se hizo la discusión de las reformas en los congresos estatales, como lo
impone la constitución federal, se vio enseguida que aquellas no contaban con
la suficiente aceptación y legitimidad que exige un cambio de esta trascendencia.
Aunque se logró la votación favorable del número de congresos estatales que requiere la Carta Magna para que las reformas fueran aprobadas, el hecho de que
una buena parte votara en contra y, sobre todo, que lo hicieran los congresos de los
estados de Chiapas, Oaxaca y Guerrero –precisamente las entidades que concentran la mayoría de la población indígena del país– evidenció el precario apoyo
que alcanzó el dictamen sancionado por el Congreso de la Unión. Expresión de
esta inconformidad fueron también las cerca de 300 controversias elevadas ante
la Suprema Corte del país por autoridades estatales y municipales (pendientes de
resolución al terminar este texto), así como las quejas y reclamaciones contra el
Estado mexicano, por violaciones del Convenio 169, presentadas ante la OIT por
las principales organizaciones indígenas.
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Salta a la vista que las principales mudanzas que desfiguraron el consenso de
la Cocopa, se inspiraron en la iniciativa presentada por el gobierno priísta en 1998,
con algunas adiciones de clara factura panista. Pero hay que decir que, en varios
aspectos centrales, la reforma aprobada se coloca incluso más atrás del proyecto
original del señor Zedillo.
Compendiando, la “autonomía” aprobada reduce ésta al ámbito comunal y,
además, niega a las comunidades el carácter de entidad de derecho público; remite a las constituciones y leyes locales el “reconocimiento” de los pueblos y comunidades indígenas, así como la facultad de establecer “las características” de libre
determinación y autonomía, con lo que los derechos de los indios quedan atados
a diversas contingencias, particularmente a la correlación de fuerzas políticas en
cada entidad federativa, entre otros graves inconvenientes; restringe la aplicación
de los sistemas normativos internos y las “prácticas jurídicas” de los pueblos, que
pasan a ser “costumbres”; elimina el acceso colectivo al uso y disfrute de los recursos naturales en los territorios, y establece poderosos candados adicionales que se
fundan en la neoliberal contrarreforma agraria promovida por el ex presidente
Salinas en 1992; suprime la “participación ciudadana” en los municipios, al tiempo
que deja fuera todo el sustento (establecido originalmente por la Cocopa en el
artículo 115) para el ejercicio de la libre determinación en “cada uno de los ámbitos y niveles en que hagan valer su autonomía” los pueblos; consecuentemente,
desaparece la facultad de las comunidades, y de los municipios que “reconozcan
su pertenencia a un pueblo indígena”, para “asociarse libremente” y ejercer así algunos derechos en niveles supracomunales que favorezcan su gradual recomposición
como pueblos. Con renovado espíritu priísta, se establece un apartado B en el
artículo 2o. de las reformas que constituye un típico programa asistencialista, a
la vieja usanza del indigenismo, que es completamente extraño a las reglas o técnicas constitucionales y, sobre todo, a cualquier espíritu autonomista.
Merece una referencia especial la amputación hecha por priístas y panistas
de los ordenamientos incluidos por la Cocopa como adiciones a los artículos 53
y 116, que favorecían, respectivamente, la representación de los indígenas en el
Congreso de la Unión y en los congresos locales. En las reformas de 2001, lo relativo al primer artículo se rebaja a “cuando sea factible” y se incluye en un “transitorio” de incierta aplicación. Respecto a la garantía para que los pueblos alcanzaran representación “en las legislaturas de los estados por el principio de mayoría
relativa”, la mayoría parlamentaria simplemente decidió suprimir este derecho. Así
las cosas, en la práctica y en la norma los pueblos continuarán relegados de estos
poderes de decisión.
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Todo ello constituye un rechazo brutal de las demandas de los pueblos, las que
habían levantado una adhesión tan entusiasta en amplios sectores de la sociedad
no indígena durante la “Caravana de la Dignidad”. No es sorprendente, entonces,
que las organizaciones indias del país y el propio EZLN rechazaran tajantemente
la reforma de marras, calificándola de burla y traición. La comandancia zapatista rompió inmediatamente todo contacto con el gobierno federal y con ello se
cerró el camino andado en los meses precedentes para restablecer el diálogo.
Las expectativas de paz recibieron un duro golpe.
En un sector de la sociedad prevaleció la sensación de que las fracciones mayoritarias del Congreso no estuvieron a la altura de su responsabilidad política y
desperdiciaron una espléndida ocasión para abrir las puertas de la pluralidad. Por
supuesto, desde el punto de vista de los que consideraron inconveniente la
incorporación jurídica de la autonomía, la evaluación es diferente. En todo caso,
lo que resulta indudable es que el desenlace de abril dejó insatisfechos a los pueblos
indígenas y difícilmente podrá ser la base de un Estado multicultural y pluriétnico. Es claro también que subsiste el arduo reto de abrir cauces que conduzcan
a las negociaciones políticas y, finalmente, a los acuerdos constructivos.
¿Cuál fue el desempeño del gobierno de Fox? No podía ignorarse que el tema
de los derechos indígenas era seguramente uno de los asuntos cruciales que se
ventilarían durante dicha administración. Sin embargo, la impresión es que el equipo de gobierno o no aquilató la importancia de la cuestión o no supo defender
–respetando la separación de poderes– la iniciativa que había salido del despacho
presidencial. No puede descartarse una hipótesis quizá más plausible: sencillamente los acuerdos mínimos de San Andrés nunca fueron un proyecto del nuevo
gobierno. El desempeño del propio Fox no fue diferente al que exhibieron los
miembros injeridos del gabinete. La actuación del Presidente estuvo marcada
por el doble discurso y por la ambivalencia, mudando sus juicios según las circunstancias. Inmediatamente después de conocerse las reformas que la dupla PRI-PAN
habían aprobado en el Congreso, y que hacía añicos su propia iniciativa, Fox no
sólo no se quejó siquiera de tal resultado, sino que consideró que con lo reformado se “dignificaba” a los pueblos indígenas. En el mes de octubre de 2001, después
de ser increpado en Europa por simpatizantes zapatistas, el mandatario declaró
que su gobierno favorecía la revisión o “reforma de la reforma”. Pero unos días
después descartó cualquier rectificación, pues aseguró que la reforma en cuestión
colocaba a México entre los países más avanzados del mundo; la misma aseveración, por cierto, que hizo más de dos años atrás el último coordinador priísta
para el diálogo con el EZLN, al referirse a la propuesta de Zedillo. Este comportamiento dejó en claro que el Presidente Fox jamás tuvo la menor identificación con
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LOS INDÍGENAS EN EL PRIMER AÑO
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la propuesta elaborada a partir de los acuerdos con los zapatistas, como falazmente lo dio a entender durante la campaña política previa a las elecciones de julio
de 2000.
En conclusión, los acuerdos pactados en San Andrés parecen víctimas de una
doble voluntad que, como fuerza extraña, se sobrepone a todo lo convenido. En
primer término, los acuerdos fueron avasallados por las interpretaciones unilaterales del gobierno federal. Aunque éste fue un directo involucrado, como una
de las partes en el proceso de negociación, luego se comportó como una voluntad
superior que no se sentía realmente comprometida con lo acordado. Aceptó
participar en la negociación, pero colocándose por encima de ella. El gobierno
se desdobló en dos sujetos diferentes: uno era el que dialogaba y acordaba en la
mesa de negociación, y otro el que, ahora en su papel de autoridad, definía el verdadero sentido y alcance de lo pactado. Dicho de otro modo, la parte indígena
no fue considerada nunca por el gobierno como un igual. La autoridad gubernamental se arrogaba una facultad preeminente a la hora de dilucidar y concretar
los términos de los acuerdos. San Andrés no fue visto por el gobierno como un
terreno en el que partes iguales construyen acuerdos a la manera como firman
tratados, por ejemplo, que obligan a ambas sin pretextos. El gobierno fue negociador y, en última instancia, juez de lo negociado.
Por si fuera poco, la autoridad dispuso de una segunda trinchera de contención: el Poder Legislativo. En sentido estricto, los indígenas buscaban negociar
nuevas relaciones con el Estado mexicano que modificaran su posición en la sociedad nacional. Incluso en los propios Acuerdos de San Andrés se hacen continuas
alusiones a este plano de avenencia. Pero en la práctica, negociaron con uno de
los poderes del Estado, el Ejecutivo, representado por el gobierno federal (firmante
de los pronunciamientos y las propuestas). Las implicaciones de tal ambigüedad
nunca fueron totalmente aclaradas. La idea de que los acuerdos comprometían
legalmente al conjunto del Estado quedó opacada. De esa suerte, prevaleció el
principio de que lo convenido no obligaba a los demás poderes, salvedad hecha
de algún vago deber moral. En particular, las facultades constituyente y determinante de la ley del Poder Legislativo quedaban a salvo respecto a cualquier
obligación adquirida por el Ejecutivo. En otras palabras, el Congreso general
podía hacer caso omiso de los pactos políticos. Y fue esto precisamente lo que
hizo en abril, mientras el gobierno federal aceptaba “resignadamente” el desenlace. En este caso, la mayoría del Congreso no se tomó el trabajo de consultar a
los pueblos indígenas. Ni siquiera los escuchó cuando éstos se presentaron en su
recinto. Los dictaminadores del senado se escucharon a sí mismos, y luego decidieron.
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HÉCTOR DÍAZ-POLANCO
Los indígenas fueron víctimas, en fin, de la lógica del mismo poder que querían
cambiar. Quedaron atrapados en un círculo vicioso: reclamaron ser parte de la
nación, y en particular de los órganos de decisión del Estado, pero la decisión legal
sobre ese ingreso la tomaron unos órganos superiores del Estado (el Congreso
de la Unión y los congresos de los estados) de los que precisamente no son parte los
pueblos indígenas, lo que, a su vez, en buena medida explica el porqué fueron
rechazados. El gobierno de la República –el priísta, al igual que el actual foxista–
fue parte clave de este juego.
La voluntad que fue capaz de sobreponerse a la palabra empeñada e ignorar las aspiraciones de los pueblos en el Congreso, sólo podía ser contrarrestada por
una fuerza política autonomista, popular e independiente, de magnitud y empuje suficientes como para hacer impagable el costo de la resolución de abril. Esta
vez, el zapatismo y el movimiento indígena no consiguieron reunir esa fuerza.
Desde ahora se puede dar por seguro que realizar esa meta requiere el desarrollo de un amplio movimiento autonomista que rebase a los pueblos indígenas,
generalizando la convicción de que la pluralidad no es sólo un asunto de éstos, sino
que compete a todos los partidarios de la democracia. El logro jurídico-político de
la autonomía depende de que ello se alcance en el futuro. Entretanto, el debate
y la lucha por la autonomía continuarán su curso.