Comisión sobre diagnóstico de la situación actual del país y

Comisión sobre diagnóstico de la situación actual del país y
lineamientos de salida a la crisis1
Documento para abrir la discusión – Agosto de 20032
PREFACIO
Las dificultades que afronta la economía nacional, y las graves consecuencias que las
mismas han tenido en la calidad de vida de la población del país, señalan la necesidad
de abordar urgentemente tanto aquellos problemas que la crisis ha acentuado, como los
que ha provocado. Por ello, la Comisión realizó un somero repaso del proceso
económico del Uruguay de las últimas décadas, así como de la actual coyuntura, y
discutió algunas alternativas de superación de la crisis que nos aqueja.
En el plano del mantenimiento y mejora de las condiciones de vida de los habitantes de
nuestro país, la apuesta a continuar y profundizar el ejercicio de la democracia es
percibida como el eje medular para enfrentar la crisis y construir el futuro. Pero desde el
punto de vista de las condiciones económicas del desarrollo, la hipótesis más plausible
para abordar la salida de la crisis, y reflexionar sobre la estrategia de desarrollo futuro,
es la de la insuficiencia de las políticas exclusivamente centradas en mejorar el sistema
de incentivos mediante la apertura, desregulación y liberalización de mercados. Estas
políticas no han dado el resultado previsto, o han sido mal diseñadas, mientras que no se
han concebido otras políticas eficaces de desarrollo tales como las orientadas a la
generación de capacidades, a la mayor equidad en el acceso a los recursos, a la
inversión en capital humano, la reinserción internacional del país o la reforma del
Estado, con una visión funcional a una estrategia de desarrollo integral sustentable.
Por ello, las propuestas sugeridas en este documento centran su atención en la necesidad
de pensar la estrategia de desarrollo a partir de la vocación integracionista de nuestro
país, la apuesta al trabajo de los uruguayos y a un papel activo del Estado. No obstante,
se señala que, para implementarla, habrá que resolver las restricciones monetarias y
financieras agravadas por la crisis, como el endeudamiento interno y externo y la
restricción crediticia, los impactos de los movimientos de capitales y la dolarización de
la economía.
1
La Comisión fue creada por el Consejo de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración
(Resolución Nº 73, del 11/07/02), integrada por docentes y delegados de los órdenes, con el cometido de
elaborar un diagnóstico de la situación actual del país y proponer lineamientos de salida a la crisis.
Funcionó bajo la coordinación del Prof. César Failache, habiendo participado, por el orden docente,
Fernando Antía, Gustavo Bittencourt, Antonio Elías, Adela Hounie, Gabriela Mordecki y Luis Porto; por
el orden de egresados, Milton Ibarra; por el orden estudiantil, Magela Cavallieri, Martín Lavalleja, Martín
Rodríguez, Gonzalo Salas y Francisco Terra.
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Sobre la base del Borrador presentado ante el Consejo de la Facultad de CC.EE. y de Administración
(mayo de 2003), la presente versión pretende recoger los comentarios recibidos por la Comisión en las
presentaciones realizadas durante los meses de junio y julio del presente año, ante diferentes auditorios:
docentes de la Facultad de CC.EE. y de Administración y del Instituto de Ciencia Política de la Facultad
de CC.SS. y estudiantes de la Facultad de CC.EE. (las intervenciones se encuentran disponibles en la
Sección Comisiones de la Facultad de CC.EE. y de Administración). Asimismo, se buscó incorporar los
demás aportes recibidos de parte de diferentes docentes universitarios, que sin duda significaron un
enriquecimiento del texto.
1
CONTENIDO
Introducción
I. DIAGNÓSTICO
1. Una mirada al proceso económico del Uruguay en las últimas décadas
2. El proceso de apertura y liberalización de la economía uruguaya
3. El patrón de crecimiento de los años noventa
4. La crisis de la economía uruguaya en 1999-2002
4.1. La recesión de 1999-2001
4.2. La agudización de la crisis económico-financiera en 2002
4.3. La crisis bancaria de 2002
5. Consecuencias de la crisis
5.1. Los impactos de la crisis
5.2. Algunos elementos de comparación con la crisis de 1982-1984
II. PROPUESTAS
6. ¿Cómo superar la crisis?
6.1. El diagnóstico y los lineamientos de salida
6.2. Las restricciones y las políticas
6.3. Pensar el desarrollo – Aportes para una agenda del desarrollo en Uruguay
7. Agenda de temas de investigación
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INTRODUCCIÓN
Las dificultades que afronta la economía nacional, y las graves consecuencias que las
mismas han tenido en la calidad de vida de la población del país, señalan la necesidad
de abordar urgentemente tanto aquellos problemas que la crisis ha acentuado, como los
que ha provocado.
Ello implica investigar con detenimiento las causas fundamentales de ese proceso, y
esbozar los caminos para avanzar hacia un desarrollo económico sustentable. En el
presente trabajo se comienzan a cumplir dichos objetivos, con el ánimo de que la
actividad se continúe en otros ámbitos específicos definidos en la Universidad.
En este sentido, cabe destacar que los diferentes órganos de cogobierno de la
Universidad han manifestado su preocupación ante la situación que atraviesa el país.
Ello se ha reflejado, en particular, en las actividades de la Comisión Social Consultiva,
donde interactúan, entre otros, representantes de la Universidad, el PIT-CNT, las
gremiales empresariales y los cooperativistas, buscando soluciones alternativas,
básicamente en un nivel sectorial.
El presente documento debe concebirse, entonces, como un aporte a dicho proceso de
reflexión colectiva, y un llamado a consolidar los conocimientos disponibles sobre los
diferentes aspectos que contribuyen a una comprensión de las causas de la crisis y de
posibles salidas para la misma. Es por ello que se culmina con una agenda de temas que
deberían ser investigados con detenimiento.
En lo que refiere a los cambios institucionales y las medidas de política económica para
enfrentar las dificultades actuales, el documento se limita a definir aquellos criterios que
la Comisión ha considerado más apropiados, destacándose la necesidad de considerar la
crisis desde una perspectiva de largo plazo.
La parte I del documento aborda el diagnóstico en tres pasos. Partiendo de los logros
que el país ha alcanzado en términos de desarrollo humano en el siglo pasado, resulta
inquietante la constatación de una brecha creciente en la productividad de los uruguayos
con relación a los habitantes de los países centrales. Ello conduce a plantear una breve
revisión de las estrategias seguidas en las últimas décadas en relación a este problema
(secciones 1 y 2). Los diferentes ensayos de liberalización y apertura emprendidos en
nuestro país a partir de los años setenta, requieren reflexionar sobre las políticas más
adecuadas para responder a la creciente globalización de la economía mundial. Ello
conduce a un repaso de los rasgos principales de la década del noventa (sección 3), y el
cierre del ciclo de crecimiento de dichos años en la presente crisis (secciones 4 y 5).
En la parte II, el esfuerzo se orienta a presentar algunos criterios que puedan ser útiles
para pensar en la superación de la crisis. La sección 6 parte de sintetizar los principales
problemas que surgen del diagnóstico realizado en la primer parte de este documento, y
las propuestas que se esbozan para su superación (ítem 6.1). Seguidamente, se
consideran las restricciones económico-financieras planteadas por la actual coyuntura, y
algunos lineamientos para las políticas de reactivación económica (ítem 6.2). Pero la
crisis ha puesto de relevancia viejos problemas de la economía del Uruguay, en
particular su vulnerabilidad externa, bajo las nuevas formas que las experiencias de
apertura de las últimas décadas le han impuesto. En este sentido, se entiende que la
crisis actual es de tipo estructural, al poner al descubierto los obstáculos que impiden un
desarrollo autosostenido en el largo plazo. Por ende, la superación de estos obstáculos
3
requerirá de un cambio en el patrón de acumulación, crecimiento y distribución de las
últimas décadas (ítem 6.3).
Los problemas evocados requieren de nuevas investigaciones, que no sólo permitan un
avance en el conocimiento de la realidad sino que también sean útiles para la reflexión y
la toma de decisiones de los diferentes actores de la vida del país. Por ello, el
documento culmina presentando una agenda de temas a investigar de manera urgente
(sección 7).
Por último, se señala que la gravedad de la crisis debería animar el diálogo entre los
agentes económicos y los actores políticos y sociales respecto al país que se construirá.
La necesidad de un proceso democrático en esta reflexión, así como en la acción, no es
un simple marco para la estrategia de desarrollo, sino parte medular de la misma.
I. DIAGNÓSTICO
1. Una mirada al proceso económico del Uruguay en las últimas décadas
Al finalizar el siglo XX, la sociedad uruguaya logró una ubicación destacada en el
mundo y la región en términos del desarrollo humano. La esperanza de vida de sus
habitantes, los niveles de educación y de ingreso, y una distribución del mismo más
equitativa que la prevaleciente en la región, avalan dicha afirmación. No obstante, la
posibilidad de que la crisis iniciada desde fines de 1998, y que se agudizó a partir de
1999, pueda revertir en forma duradera los logros antes mencionados, constituyó un
punto de partida para el trabajo de la Comisión.
En efecto, la disminución del ingreso per cápita, resultante de la crisis, es una de las
preocupaciones que anima el presente documento. A ello se agrega que las condiciones
de producción de bienes y servicios de la economía, así como la productividad de sus
habitantes, muestra un deterioro en comparación con los países centrales. Se trata de
una tendencia persistente y que también requiere esfuerzos para ser revertida.
Los factores históricos, geográficos, demográficos, institucionales y económicos que
condicionaron el subdesarrollo uruguayo son complejos, y difícilmente puedan ser
abarcados por una única explicación teórica. Considerando estas limitaciones, se opta
por destacar como tema central la incapacidad que ha demostrado la sociedad uruguaya
y el Estado para encontrar las políticas y caminos que permitan cerrar la brecha de
ingresos con los países desarrollados en un proceso de crecimiento autosustentable.
En términos de estrategia de desarrollo, la pregunta a responder sería la de si el Uruguay
puede intentar cerrar esa brecha con un modelo del tipo “pradera, frontera y puerto”.
Esta estrategia parecería ser insuficiente, habiendo conducido en el pasado a una falta de
dinamismo en la inversión y en la generación de empleo productivo. Y más aún si se
piensa en la necesidad de que la brecha con el mundo desarrollado, además de no seguir
aumentando, pueda comenzar a cerrarse.
A estas dificultades al nivel de la estrategia, se suman los problemas de una gestión
pública que a lo largo de la historia no ha centrado su accionar en la generación de
capacidades y de canales de cooperación con el sector privado, sino en oportunidades de
renta para quienes se pudieran beneficiar de las acciones estatales. La clase empresarial,
por su parte, ha sido mayoritariamente conservadora, con insuficiente espíritu innovador
(en el sentido schumpeteriano) y escaso profesionalismo. Como resultado, se ha
4
consolidado un marco institucional con incentivos a la búsqueda de rentas derivadas de
recursos y decisiones del sistema político.
Las políticas económicas seguidas en las últimas décadas no han logrado generar
ventajas comparativas dinámicas para nuestro país, basadas en procesos de fuerte
innovación y, por lo tanto, de inversión, que son los que se han mostrado eficientes para
cerrar la distancia con la frontera tecnológica, por ejemplo, en los países del sudeste
asiático o en Nueva Zelanda.
Si se mira la historia uruguaya en el siglo XX, se constata que hubo diferentes
respuestas a los cambios que se fueron dando en el entorno externo. Como consecuencia
de la crisis internacional de los años treinta, el proceso económico nacional se basó
fundamentalmente en una dinámica de acumulación interna de capital, si bien el país
mantuvo su esquema tradicional de inserción externa como fuente de divisas para las
importaciones que iba requiriendo el proceso de industrialización. A partir de mediados
de los años setenta, no obstante, la economía uruguaya pasó a depender básicamente de
su inserción internacional, como consecuencia del agotamiento del proceso de
industrialización sustitutiva de importaciones emprendido décadas atrás.
En forma concomitante, se produjo un cambio también estructural en el patrón de
acumulación. Como puede observarse en el siguiente gráfico, hasta principios de los
años setenta, el producto bruto per cápita y el salario real tenían un comportamiento
similar; a partir de ese momento, se genera una brecha en la evolución de ambas
variables, de forma tal que la clase trabajadora se aleja en forma permanente del
incremento del producto.
Gráfico 1 - PRODUCTO POR HABITANTE Y SALARIO REAL
1968-2003
180
ÍNDICE 1968=100
160
140
120
100
80
60
40
1968
1971
1974
PBI p/h
1977
1980
SalReal
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
FUENTE: BCU, INE
La crisis internacional de los años setenta, el cierre del mercado europeo para las carnes
uruguayas y el primer gran aumento del precio del petróleo, condujeron a la búsqueda
de una nueva inserción regional como estrategia de salida para la crisis interna. En los
años 1974 y 1975 se firman los acuerdos del PEC con Brasil, y el CAUCE con
Argentina, a lo que se suma el inicio de una fuerte apertura y desregulación del sistema
financiero. También a partir de 1974 comienza a aplicarse una política de promoción de
las exportaciones no tradicionales, que constituye un fuerte estímulo para sectores como
la pesca, el arroz, la cebada, la lechería y algunas manufacturas.
Sin embargo, el proceso de crecimiento económico que se inicia en la segunda mitad de
los años setenta, culmina en una profunda crisis desde fines de 1982. Será recién en los
años noventa que se logra recuperar una nueva senda de crecimiento, si bien el país
5
mantiene un tipo de especialización que lo sitúa en los tramos menos dinámicos del
comercio internacional de bienes.
A ello se suma la ausencia de un marco institucional claro y coherente, estableciéndose
incentivos cambiantes según los sectores, que deben adaptarse a las sucesivas políticas.
A título ilustrativo, cabe mencionar que, mientras en un determinado período la política
cambiaria promueve las exportaciones, luego se la utiliza como instrumento de
estabilización, con el consiguiente desincentivo para el sector exportador y para el
propio proceso de acumulación.
Si se analiza lo sucedido en la última década, se constata que la crisis actual es de tal
entidad, que la contracción del producto nos aleja en forma abrupta de la senda de
crecimiento que se logró durante los noventa.
Miles de pesos
de 1983
Gráfico 2 - PBI URUGUAYO
300
280
260
240
220
200
Proyectado
180
160
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
FUENTE: BCU y proyecciones del IE
2. El proceso de apertura y liberalización de la economía uruguaya
El cambio en el modelo de desarrollo que se produce a mediados de los años setenta en
el país, desde la industrialización sustitutiva de importaciones y orientada al mercado
interno, hacia un modelo crecientemente extrovertido y volcado a la región –
fundamentalmente Argentina y Brasil–, surge como respuesta al estancamiento
productivo y la crisis estructural que se venía produciendo ya desde fines de los años
cincuenta, y que fueran diagnosticados por la Comisión de Inversiones y Desarrollo
Económico (CIDE) en 1963.
Según la CIDE, el estancamiento del sector agropecuario y el agotamiento de la etapa
"fácil" de la sustitución de importaciones, sumados a la estrechez del mercado interno
para el desarrollo de otras industrias, se enfrentan a las aspiraciones sociales y políticas
crecientes de la población. Ese desajuste explica, a su vez, la espiral inflacionaria y
devaluatoria.
Una década después, el Plan Nacional de Desarrollo de 1972, establecido para el
período 1973-1977, ubica las causas profundas del estancamiento productivo de la
economía uruguaya en la transferencia de recursos del sector exportador hacia los
sectores protegidos, operada en el período anterior. Se afirma que la superación del
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estancamiento requiere de un cambio sustancial en el modelo aplicado, principalmente
en cuanto a que la producción debe dirigirse hacia el mercado externo.
En ese marco, se procesan importantes transformaciones institucionales, que se
concretan en 1974 en una ley de inversiones extranjeras y de promoción industrial, y en
una disminución generalizada y progresiva de las restricciones a las importaciones
(arancelarias y no arancelarias). Paralelamente, se promueve una reconversión industrial
cuya finalidad es la de reemplazar la industria sustitutiva de importaciones por
actividades de exportación, y el establecimiento de diversos tipos de subsidios. Varias
actividades manufactureras de exportaciones no tradicionales se desarrollan al amparo
de dichos estímulos, en particular, productos textiles, calzado y prendas de vestir de
cuero.
Mientras que la liberalización comercial se va procesando con marchas y contramarchas
entre un esquema de apertura unilateral y otro de integración regional, concretándose
finalmente en los acuerdos comerciales con Brasil y Argentina y, un poco más tarde, en
el Mercosur, la apertura y la desregulación financiera emprendidas son francas y
decididas desde sus inicios.
Las mismas se establecen en función de un proyecto que concibe al Uruguay como
"plaza financiera regional", basado fundamentalmente en:
− la admisión del dólar como unidad de cuenta para los contratos internos,
− la libre movilidad de capitales y de divisas, y
− la permisividad para la instalación de la banca off-shore
En el marco de un período de auge en el ciclo del capital internacional a fines de los
setenta, se adopta un régimen de estabilización de precios basado en la subvaluación
sistemática del tipo de cambio y en altas tasas reales de interés. La persistente entrada
de capitales más que compensa el importante desequilibrio que se genera en la balanza
comercial con la nueva política de apertura.
Los principales destinos de los recursos provenientes del exterior se relacionan con un
"boom" en el consumo privado, fundamentalmente de bienes importados y cierta
dinamización de la inversión privada en maquinaria y equipo, así como con algunas
grandes obras emprendidas por el régimen militar (como represas, rutas y puentes), la
construcción suntuaria y la inversión financiera especulativa.
El modelo de política económica genera un fuerte endeudamiento, que eclosiona en
1982-83 en el marco de la crisis de la deuda que sacude a la mayor parte de los países
de la región, y al mundo subdesarrollado en general.
La década de los años ochenta es, para el Uruguay, en buena parte, una "década
perdida" en términos de crecimiento económico y de distribución del ingreso, más allá
de la recuperación iniciada a partir de 1986. El saldo en materia de inserción
internacional es el de una fuerte dependencia regional en cuanto a los mercados de
destino, y un escaso desarrollo del valor agregado de las exportaciones. En efecto, el
incremento de las exportaciones no tradicionales estuvo basado en materias primas
agropecuarias con escaso procesamiento industrial, enfrentándose al creciente
proteccionismo que caracteriza a los mercados de los países desarrollados. En el ámbito
regional, no obstante, se desarrollaron líneas de exportación no tradicionales y con
mayor valor agregado, basadas muchas veces en insumos importados.
7
Finalmente, cabe destacar que el cambio en el modelo de desarrollo se produce en el
contexto de un ajuste político radical, con la implantación de un gobierno dictatorial que
cercena los derechos civiles, sociales y políticos, y descarga el peso de la crisis sobre los
sectores de menores ingresos de la población. A su vez, la salida del régimen militar en
1985, en el marco de la Concertación Nacional Programática entre las principales
fuerzas políticas y sociales de oposición, permite el comienzo de la recuperación en
materia de salarios y de derechos laborales. En términos más generales, el período
1985-90 se caracteriza por ser un período de transición, sin un patrón claro de política
económica, fuertemente condicionada por el pago de las obligaciones de la deuda
externa y la consiguiente necesidad de divisas. En ese marco, las exportaciones pasan a
constituir el principal instrumento para lograr dicho objetivo.
Será recién a partir de los noventa, con el advenimiento de una nueva ola de ingreso de
capitales y de crecimiento económico en la región, que se instrumenta un modelo de
política económica funcional al mismo, y que perdura hasta el desencadenamiento de la
actual crisis.
3. El patrón de crecimiento de los años noventa
En la década del noventa se asiste al retorno de capitales financieros y a un incremento
de la inversión extranjera directa a la región latinoamericana y, también, al Uruguay. La
abundancia de recursos permitió la recuperación del crecimiento regional, luego de la
penuria que caracterizó los años ochenta. La economía uruguaya asiste a un desempeño
inusual en su historia reciente. El producto bruto interno crece notoriamente en el
período 1991-1998, al tiempo que la inflación desciende a los registros más bajos de la
segunda mitad del siglo. No obstante, la distribución del ingreso no muestra mejoras, al
tiempo que aparecen nuevas formas de exclusión social.
Desde los años setenta, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial adquieren
un creciente protagonismo en la definición de las políticas económicas de los países en
desarrollo, a través del establecimiento de "condicionalidades" al otorgamiento de sus
préstamos. Este fenómeno ha sido, y es, objeto de atención de economistas y otros
cientistas sociales, en tanto expresa la óptica y los intereses de los centros en relación a
los países periféricos. Los sucesivos fracasos de las políticas implementadas en dichos
países han llevado a reformular estas condicionalidades, si bien se mantienen los
fundamentos de liberalización financiera y comercial, y reducción del papel del Estado
en la economía.
Los organismos financieros internacionales adquieren particular relevancia en el actual
proceso de globalización, caracterizado por la creciente influencia en las economías
nacionales de los procesos económicos, sociales y culturales de carácter mundial. A
comienzos de los años noventa, las políticas económicas recomendadas por dichos
organismos (incluidas las “reformas estructurales”), encuentran en el denominado
“Consenso de Washington” los lineamientos generales que los organismos financieros
internacionales consideraban más adecuados. La posibilidad de acceso a los mercados
internacionales de capital se facilitaba por la adopción de dichos esquemas de política
económica “amigables con los mercados”. No obstante ese entorno de ideas, que
adquiere notoriedad en la opinión pública durante la década de los noventa, no se deben
perder de vista las diferencias que respecto a dichas líneas generales supuso su
aplicación, ni las resistencias u obstáculos que surgieron al interior de los propios países
(expresados en instancias políticas como los referéndum en el caso de nuestro país).
8
En Uruguay, la política económica seguida en el período tiene como ejes la
continuación del proceso de desregulación y apertura financiera iniciado en los setenta,
así como la profundización de la apertura comercial. Esta última se verifica a través de
una apertura unilateral y de la intensificación de los vínculos comerciales y financieros
con los países vecinos, siendo la creación del Mercosur en 1991 un hito histórico en ese
proceso. Por su parte, la liberalización y apertura financieras se ven matizadas por la
peculiar situación de partida planteada por la crisis bancaria de los años ochenta -con
una fuerte intervención del Estado en la gestión y salida de la misma- y por la paulatina
adopción de las recomendaciones del Comité de Basilea, en lo que hace a la regulación
prudencial del sistema bancario.
El marco institucional de la economía pública mostró, en el período, fuertes carencias
que incidieron en el funcionamiento de la economía. Los múltiples ajustes fiscales y la
no aplicación del presupuesto por programa como instrumento de una estrategia de
desarrollo, provocaron un importante desajuste que incidió negativamente en las
actividades y servicios del Gobierno Central. El mercado de los servicios públicos,
estuvo sujeto a un controvertido proceso de cambios institucionales, que generó
incentivos negativos para la inversión pública y privada, aunque la creación de agencias
reguladoras independientes de las empresas podría tener una influencia positiva en el
futuro. Los procesos licitatorios y de concesión de obras y servicios estuvieron
sometidos a constantes cuestionamientos, por lo que en múltiples casos debieron ser
reformados o suspendidos, debilitando la utilización de esos instrumentos para
compensar la falta de recursos fiscales.
Las insuficiencias de las normas constitucionales que limitan el uso de los recursos
públicos en el período electoral (ciclo político de las finanzas públicas), afectaron los
resultados fiscales y generaron incentivos negativos para el funcionamiento económico.
Asimismo, la existencia de un organismo de contralor fundamental, el Tribunal de
Cuentas, que interviene preventivamente los gastos y pagos al solo efecto de certificar
su legalidad, pero que no dispone de capacidades suspensivas ni sancionatorias sobre
los gastos observados y reiterados, debilitó notoriamente la posibilidad de exigir el
cumplimiento obligatorio de las normas que rigen el funcionamiento de la economía
pública.
Consistentemente con las políticas económicas implementadas, en el transcurso de la
década se emprendieron un conjunto de cambios institucionales en el ámbito de las
empresas públicas, el sistema de seguridad social, el mercado de capitales y el
funcionamiento general del Estado. La falta de consenso sobre las características de esas
reformas provocó múltiples confrontaciones políticas, dirimidas en varios casos a través
de mecanismos de democracia directa. Como consecuencia, la actual estructura
institucional refleja sólo parcialmente las propuestas legislativas realizadas por los
gobiernos del período.
La disponibilidad de recursos financieros externos permitió una mayor flexibilidad en el
diseño de las políticas monetaria y cambiaria con relación a lo ocurrido en los años
ochenta, adoptándose un régimen de banda de flotación preanunciada. Es de destacar
que a partir de 1991, Argentina adopta el esquema de convertibilidad, y Brasil a partir
de 1994 implanta un esquema de estabilización con “ancla cambiaria”. Ello determinó
un alza de precios en dólares de la región que, al tiempo que hizo viable el plan
uruguayo, también contribuyó a generar un fenómeno de inflación en dólares. Sin
embargo, estas políticas se revelaron incapaces de reaccionar adecuadamente ante los
cambios externos, marcando hacia fines de la década un serio límite a las posibilidades
de crecimiento exportador. La pérdida de competitividad respecto a los mercados
9
extrarregionales se vio agravada a fines de los años noventa, además, por la valorización
del dólar frente a las divisas europeas.
El sistema bancario vivió una década de afluencia de recursos. La entrada de capitales
por la vía de depósitos de no residentes impulsó las actividades off-shore de los bancos
instalados en nuestro país, generando el crecimiento de las actividades bancarias y una
percepción de abundancia en la disponibilidad de recursos. Por otra parte, la captación
de los recursos de residentes por la vía de depósitos, se caracterizó por la creciente
dolarización.
Las instituciones bancarias, enfrentadas a un aumento de sus pasivos financieros en
dólares, se vieron impulsadas a la concesión de créditos en esa moneda. A su vez, el
creciente endeudamiento en dólares de los agentes residentes, se constituyó en un grave
obstáculo para resolver el problema de la sobrevaluación cambiaria. Los factores antes
mencionados determinaron un aumento de la riqueza medida en dólares, muy superior a
su valuación en pesos constantes. El gráfico siguiente es ilustrativo al respecto. La
adopción del dólar como moneda (unidad de cuenta, medida de valor y medio de pago),
que adquiere cada vez mayor relevancia respecto al peso, genera una estructura de
contratos entre los agentes económicos que resultarán difícil de cumplir al momento de
producirse el ajuste en el valor del dólar. Por otra parte, dicho ajuste se vuelve
inevitable si se quiere mantener la competitividad internacional de la producción
nacional. Será a través de la crisis que se procesa finalmente el quiebre de ese
“espejismo de la riqueza en dólares”.
Gráfico 3 - URUGUAY: CRECIMIENTO Y ESPEJISMO
700
600
INDICE 1975= 100
500
400
300
200
PBI A PRECIOS 1983
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
100
PBI EN DÓLARES CORRIENTES
Fuente: elaboración propia en base a datos del B.C.U.
Los resultados de la gestión macroeconómica antes reseñada consolidaron un patrón de
crecimiento que presenta, hacia finales del período, las características que se exponen a
continuación.
10
En el plano financiero externo, se destaca el aumento de la inversión extranjera directa,
así como el incremento de la dependencia respecto al ahorro externo como fuente de
crecimiento de la economía. Es de destacar que el proceso de acumulación de capital no
tuvo en el ahorro interno un componente que lo impulsara. Mientras tanto, en el ámbito
interno, la “plétora de dólares” permitió el fenómeno de la expansión de los contratos en
dicha moneda, reduciendo el papel del peso uruguayo a una expresión casi marginal, y
estableciendo, de esa manera, la base para una crisis financiera de difícil gestión en caso
de producirse alteraciones en el tipo de cambio. Por otro lado, el patrón de crecimiento
no logró superar las debilidades del sistema financiero, que se expresaron en las
dificultades para constituir un mercado de capitales profundo, destinado al
financiamiento de largo plazo.
La tendencia al déficit comercial se percibía como un problema latente, que no adquiría
significación en tanto la disponibilidad de recursos y el crecimiento de las exportaciones
no mostraban un empeoramiento creciente del ratio del servicio de la deuda respecto a
las exportaciones.
El "efecto riqueza" asociado a la abundancia de dólares de los años noventa, constituyó
un mecanismo perverso de interacción entre la economía real y el sistema financiero.
Por una parte, se desincentivó el ahorro de las familias, al inducir una percepción de su
riqueza superior a la que la actualización de sus flujos futuros de ingresos permitiría. El
propio sistema bancario validó esta situación, con el crecimiento de los préstamos al
consumo. Por otra, se alentó el endeudamiento de corto plazo de las empresas, y sin una
correcta valuación del riesgo cambiario. Como consecuencia, las finanzas empresariales
se volvieron extremadamente frágiles ante cambios en el valor del dólar.
Los esfuerzos por constituir, mediante el sistema previsional, un fondo de recursos de
largo plazo, amenazan con fracasar en su objetivo primordial ante los efectos de la
crisis. Si bien en sus comienzos el fondo de ahorro previsional se comportó de acuerdo
a lo previsto, la marcha de los acontecimientos plantea un conjunto de problemas que
requieren atención. Por una parte, es de prever que los mecanismos de ajuste de las
jubilaciones, así como los efectos de la crisis en el aumento del desempleo, la
precariedad e informalización de los puestos de trabajo, afecten la coherencia del
esquema de previsión social en términos de las prestaciones futuras. Por otra parte, los
esfuerzos por desarrollar un mercado de capitales privados se vieron enfrentados a
graves problemas de incumplimiento, así como a varios episodios en los que se puso en
cuestión la calidad de la supervisión de dicho mercado.
La fragilidad fiscal estuvo presente en el desempeño de la década, aún considerando que
en los dos primeros años se logra un pequeño superávit fiscal. Estos resultados reflejan
las dificultades en la implementación de una verdadera reestructura de la tributación, del
gasto y de la inversión públicos, capaz de sustentar una inserción diferente del Estado
en la economía.
La crisis de las finanzas públicas es consecuencia, en gran medida, de las necesidades
de financiamiento del sistema de seguridad social, que en nuestro país se enfrenta a las
dificultades propias de su estructura demográfica. A ello se agregó, primero, el
incremento de las prestaciones como resultado de la reforma constitucional aprobada en
1989, y luego, la reforma aprobada en el Parlamento en 1996. Esta reforma incrementó
el déficit del sistema, al transferir una parte de los aportes de los trabajadores a las
AFAP, si bien también, a partir de2001 redujo el gasto, al disminuir los beneficios
prestados a los pasivos, como consecuencia del aumento de la edad de retiro, del cambio
en la tasa de reemplazo y en la forma de cálculo del sueldo básico jubilatorio.
11
Debe considerarse, además, que una parte importante de los fondos de las AFAP fueron
colocados en títulos de deuda pública, lo que redujo las necesidades de financiamiento
del Estado pero, a su vez, disminuyó la posibilidad de que esos fondos fueran
destinados a inversiones productivas.
En la faz productiva, la reforma comercial y la política cambiaria sentaron las bases
para el desarrollo de los servicios que, a la postre, resultaron los sectores más dinámicos
de la economía. Se registró un importante crecimiento de sectores vinculados al nuevo
contexto regional y nacional, como el turismo, los transportes, la construcción y los
servicios de comercio, restaurantes, hotelería y financieros. No obstante, la dependencia
regional, en particular respecto a Argentina, de la dinámica de estos sectores, acentuó la
vulnerabilidad externa por nuevas vías.
Los cambios en el sector de intermediación comercial muestran el crecimiento de las
grandes superficies, permitiendo el acceso a los bienes industriales en buena medida
importados, cuyo consumo resultó favorecido por la subvaluación de la divisa
norteamericana.
Por otro lado, la política cambiaria, que generó un "dólar barato", y el arancel cero para
la importación de bienes de capital, condujeron al abaratamiento de los bienes de
capital. En la medida que el "dólar barato" encarecía relativamente la mano de obra y
otros productos y servicios no transables internacionalmente y, al mismo tiempo,
favorecía la competencia importada, la mayor parte de los industriales desarrollaron
estrategias defensivas. Esto es, incorporaron cambio técnico no a los efectos de
aumentar la producción, sino para ahorrar mano de obra e intensificar el uso del capital.
En la década de los noventa, el deterioro del tipo del cambio real se correlacionó con un
incremento de la productividad, pero sin un aumento de la producción a nivel de la
industria globalmente considerada. El problema del desempleo se agudizó, al tiempo
que se agregaron nuevas manifestaciones de segmentación y exclusión social.
En síntesis, en la década se sientan las bases de la crisis que se analizará a continuación,
y se plantean, entre otras interrogantes, las siguientes: ¿Es esta crisis la expresión del
fracaso de la estrategia de liberalización y apertura en un contexto de globalización, en
donde coexistió el mantenimiento del proteccionismo comercial en los países centrales
con una apertura financiera generalizada, caracterizada por la volatilidad y los
comportamientos “de manada” de los agentes? ¿O bien resulta de la mala calidad de las
políticas implementadas en dicha década? En el documento hay argumentos para
sostener la necesidad de un cambio de estrategia de desarrollo, que resuelva el problema
del endeudamiento y la inserción externa. Pero también se señalan los errores en la
política económica implementada, los que se analizarán en la siguiente sección.
4. La crisis de la economía uruguaya en 1999-2002
En la presente sección, se analizan las fases de la crisis actual: en primer lugar, la
recesión del período 1999-2001, y en segundo lugar, la agudización de la crisis que se
produjo en el año 2002.
4.1. La recesión de 1999-2001
A continuación, se presentan los principales factores externos que explican el inicio de
la recesión, así como la política económica seguida por el gobierno en ese período, en
particular, la política cambiaria y la gestión de las finanzas públicas.
12
4.1.1 Los factores externos desencadenantes de la recesión
A partir de fines de 1998, la economía uruguaya entró en una persistente aunque poco
profunda recesión que se extendió hasta 2001 (el PBI se contrajo 7,3% en el trienio),
que se agravará significativamente en 2002. Sus principales causas se vinculan con los
siguientes factores externos:
− contracción del ingreso de capitales del exterior a América Latina, que impactó
negativamente en Uruguay a través de su efecto en las economías vecinas (que en
1998 absorbían más de la mitad de las exportaciones de bienes), pues la economía
uruguaya mantuvo (calificación de grado inversión mediante) un fluido acceso al
financiamiento externo hasta 2001 inclusive. La reducción de la afluencia de
capitales hacia América Latina fue, en buena medida, consecuencia de los efectos
“contagio” de la crisis asiática (1997) y, principalmente, de la crisis rusa (1998).
Ambas crisis respondieron además, a una lógica de encadenamiento potenciada por
la globalización financiera.
− marcada pérdida de competitividad bilateral con Brasil (se verificó una
maxidevaluación con muy baja inflación en ese país mientras que el Uruguay no
modificó la política cambiaria) y enlentecimiento del crecimiento de la economía
brasileña (creció sólo 6,8% en el trienio, en parte por los efectos recesivos de corto
plazo de la devaluación de 1999, en parte, por la crisis energética de 2001);
− recesión y deflación en Argentina (la economía argentina cayó 8,1% en el trienio);
− fortalecimiento del dólar frente al euro, que afectó negativamente la competitividad
del país respecto de Europa, y contribuyó a la caída de los precios de las materias
primas medidos en dólares;
− deterioro de los términos del intercambio, por la caída de los precios internacionales
de los productos agropecuarios desde 1998, y el aumento del precio del petróleo
desde 1999;
− epidemia de aftosa en abril de 2001, que determinó el cierre de los mercados no
aftósicos para las carnes uruguayas.
4.1.2 La política económica
La política económica del gobierno uruguayo durante ese período procuró mantener la
estabilidad de los precios y del sistema financiero, y recuperar gradualmente la
competitividad, seriamente afectada por la inflación en dólares acumulada en la primera
fase del plan de estabilización (1991-1995), y por la devaluación brasileña de 1999. Esa
combinación de objetivos descartaba la realización de un “salto cambiario” y obligaba a
efectuar una devaluación gradual que permitiera reducir los precios domésticos en
dólares. Paralelamente, el gobierno dispuso la reducción de la carga fiscal sobre los
sectores productores de bienes transables (agro e industria).
En una primera etapa, que se extendió desde enero de 1999 hasta junio de 2001, el
gobierno mantuvo el deslizamiento cambiario en 7,4% anual, por lo que se produjo sólo
una modesta reducción de los precios domésticos y de los salarios medidos en dólares
En una segunda etapa (desde junio de 2001 hasta junio de 2002), ante la aplicación de
una “devaluación fiscal” en Argentina (adopción del “factor de convergencia”) y como
consecuencia de la pronunciada aceleración de la caída del real en Brasil, el ritmo
devaluatorio uruguayo se duplicó, y ello permitió incrementar la reducción de los
precios y salarios en dólares (Cuadro 1).
13
Cuadro 1: PRECIOS Y SALARIOS
(variación promedio anual, en %)
1998
10,8
-0,1
10,9
12,8
Salario privado
en U$S
0,6
1999
5,7
-2,4
8,3
7,3
-1,6
1,5
2000
4,8
-1,9
6,8
3,4
-3,0
-1,2
2001
4,4
-5,2
10,0
4,1
-5,9
-0,3
IPC
IPC en U$S
Devaluación
IMS
Salario
real
1,8
Fuente: Instituto de Economía sobre la base de datos del BCU e INE
4.1.2.1 La política cambiaria y sus efectos sobre la competitividad externa
El gradualismo de la devaluación del peso uruguayo, la nueva depreciación de la
moneda brasileña en 2001, y la persistente devaluación del euro entre 1999 y 2001
impidieron que mejorara sustancialmente la competitividad externa. Si bien se verificó
cierta mejora de la competitividad bilateral de Uruguay con Argentina y Estados
Unidos, se deterioró el tipo cambio real bilateral con Brasil y la Unión Europea. En
estas condiciones, persistieron serios problemas de competitividad que afectaron el
desempeño de los sectores productores de bienes transables.
Cuadro 2: TIPO DE CAMBIO EFECTIVO REAL
con los principales socios comerciales (1)
(IPC/IPC, número índice, base 1998-1999=100 )
ARGENTINA
BRASIL
7 PAISES (2)
9 PAISES (3)
1998
99,5
123,2
99,3
107,7
1999
100,6
86,5
101,3
96,0
2000
101,2
89,9
99,2
96,6
2001
105,1
80,4
104,5
96,3
(1) El tipo de cambio efectivo real compara los precios en dólares de Uruguay con los de sus principales
socios comerciales. El aumento de la competitividad de los productos uruguayos respecto a un país o
un grupo de países se refleja en el incremento del índice. Un valor del índice mayor que 100 indica
una mejora frente al bienio base.
(2) Canasta de 7 países: Alemania, RU, Italia, Francia, Países Bajos, Japón y EEUU.
(3) Canasta de 9 países: se agregan Argentina y Brasil.
Fuente: Instituto de Economía, sobre la base de MECON de Argentina, IPEA de Brasil, The Economist y
Boletín Estadístico del BCU
4.1.2.2 El manejo de las finanzas públicas
A pesar del contexto recesivo, el Parlamento votó un Presupuesto 2000-2004 de carácter
levemente expansivo (los “créditos presupuestales” se incrementaron en
aproximadamente 100 millones de dólares anuales con respecto a los del Presupuesto
anterior). Empero, el Poder Ejecutivo aplicó una política de contención de egresos que
permitió reducir el gasto público total medido en dólares. Pese a ello, en el trienio 19992001 el gasto público creció significativamente como porcentaje del PBI, ya que si bien
se redujo expresado en dólares, lo hizo menos que el PBI medido en esa moneda.
En estas condiciones el gasto del sector público pasó de 33,7% del PBI en 1998 a 36,5%
del PBI en 2001. Con relación al PBI, se incrementaron los gastos por concepto de
14
intereses, transferencias a la seguridad social, remuneraciones y egresos no personales,
y sólo se redujeron los correspondientes a inversiones.
Por su parte, los ingresos del sector público permanecieron virtualmente estables como
porcentaje del PBI (32,7% del PBI en 1998 y 32,4% en 2001), pues si bien se
introdujeron nuevos impuestos y se aumentó la base imponible de otros tributos, la
recaudación se vio afectada a la baja por la contracción de la demanda interna y la
reducción de la presión tributaria sobre el sector transable. En estas circunstancias, el
aumento del gasto del sector público determinó un pronunciado aumento del déficit
fiscal (en promedio fue 4,1% del PBI en el trienio).
Como consecuencia de los persistentes déficit fiscales, y de su financiamiento con
endeudamiento en moneda extranjera (títulos públicos y préstamos de organismos
financieros multilaterales), la deuda pública neta de reservas internacionales, que en
1998 era relativamente baja como porcentaje del PBI, se incrementó marcadamente,
pasando de 21,2% en 1998 a 35% en 2001; mientras tanto, el ratio deuda pública
bruta/PBI trepó de 33,9% en 1998 a 54,1% en 2001.
Cuadro 3: FINANZAS PÚBLICAS
(en % PBI)
Egresos
Gob.
Central
Ingresos
Gob.
Central
Resultado
Gob. Central
Result. Fiscal
consolidado
(1)
Deuda Neta
Sector
Público (2)
Deuda Bruta
Sector
Público (2)
1998
19,5
20,7
-1,1
-0,9
21,2
33,9
1999
20,8
24,7
-3,9
-4,0
27,0
40,8
2000
20,4
23,8
-3,6
-4,1
30,0
45,3
2001
20,7
25,1
-4,6
-4,2
35,0
54,1
(1) Medido por arriba de la línea.
(2) A partir de 1999, se implementó un cambio en la metodología de cálculo de la deuda del sector
público, por lo que los datos previos a ese año no son en rigor comparables a los correspondientes al
período 1999-2002.
Fuente: Instituto de Economía con base en datos del BCU
4.2. La agudización de la crisis económico-financiera en 2002
La crisis se profundizó ya en los primeros meses del año, cuando los efectos de la
acentuación de la crisis argentina golpearon a la economía nacional, debilitada desde el
punto de vista productivo, fiscal y financiero por tres años de recesión. La agudización
de la crisis se manifestó en la pérdida de la calificación de grado inversión (en febrero),
en el pronunciado incremento de la prima de riesgo-país (pasó de 217 puntos básicos en
diciembre de 2001 a 2.191 puntos básicos en octubre y luego descendió levemente para
terminar el año en 1.870 puntos básicos), en la vertical caída de la producción (el PBI
se redujo 10,8%), en el deterioro de las finanzas públicas (el déficit fiscal criterio "caja"
ascendió a aproximadamente 4,2% del PBI en 2002, pero el ratio deuda pública/PBI se
incrementó pronunciadamente) y en una crisis de confianza que determinó una
formidable corrida contra los depósitos bancarios.
15
La causa principal del agravamiento de situación económico-finaciera fue la
profundización de la crisis argentina verificada a fines de 2001. La combinación en
Argentina de: dificultades políticas, incumplimiento de la deuda externa, “corralito”,
pesificación asimétrica de depósitos y créditos bancarios, maxidevaluación y falta de
apoyo del FMI, determinaron una pronunciada caída de la actividad económica, con el
consiguiente deterioro de la situación social. En el primer semestre del año el PBI
argentino cayó casi 15% y 11% en 2002.3
Los principales canales de transmisión de la crisis argentina fueron de tres tipos. En
primer lugar, el canal comercial, por el peso de Argentina en las exportaciones de
bienes y servicios de Uruguay (casi 30% del total en 2001) y la significación del
comercio de frontera. En estas actividades, el impacto de la crisis argentina fue muy
pronunciado. Las exportaciones de bienes a Argentina cayeron 64%, las exportaciones
turísticas se redujeron a la mitad y el saldo del comercio de frontera se volvió
fuertemente negativo.
En segundo lugar, el canal de las expectativas, toda vez que los agentes económicos
residentes percibieron que las dificultades de la economía argentina incidirían
negativamente en nuestro país y adoptaron conductas que contribuyeron a una
pronunciada contracción del gasto doméstico, agudizando la recesión.
En tercer lugar, el canal financiero, que fue el canal más gravitante dada la alta
exposición del sistema bancario al “riesgo argentino” –aspecto que se analiza en el
siguiente ítem–, y derivó en una crisis bancaria de entidad.
4.3. La crisis bancaria de 2002
En los primeros nueve meses de 2002 se produjo una formidable fuga de capitales. Se
retiraron más de 6.000 millones de dólares de los depósitos constituidos en el sistema
bancario, casi 46% del total existente a fines de 2001. Los depósitos de no residentes
cayeron 65% y los de residentes casi 30%.
A continuación, se presenta una relación de las principales causas de la crisis bancaria,
se repasa la gestión que de la misma hicieron las autoridades económicas y se hace una
breve referencia a sus impactos en el sistema bancario y en las finanzas públicas.
4.3.1 Causas
El factor desencadenante de la crisis bancaria fue el efecto “contagio” de Argentina. La
imposición del “corralito” en ese país en diciembre de 2001, provocó un movimiento de
retiro de depósitos de los argentinos de los bancos uruguayos, que en sus comienzos
pudo responder a las necesidades de liquidez de los depositantes, pero crecientemente
fue estimulado por el temor de que en Uruguay se impusieran restricciones similares a
las dispuestas en Argentina.
A ello se sumaron la crisis del Banco Comercial (en enero de 2002 se toma
conocimiento de la existencia de un formidable fraude en perjuicio del banco) y la
intervención y suspensión de actividades del Banco Galicia-Uruguay en febrero
(consecuencia, a su vez, de la crisis que se verificó en el Banco Galicia-Argentina), para
determinar un pronunciado retiro de depósitos de no residentes a partir de fines de
enero.
3
Caídas similares de la actividad económica se habían registrado en Indonesia en 1997 (el PBI se
contrajo 13,5%) y en Chile en 1982 (la caída del PBI fue 14,1%).
16
No obstante, el impacto alcanzó mayor gravedad dada la debilidad y vulnerabilidad
preexistente del sistema bancario. En particular, se destacan los siguientes factores de
riesgo:
−
alta exposición del sistema bancario al “riesgo argentino”, verificada en los
siguientes aspectos: (i) elevada concentración de créditos de algunos bancos locales
en Argentina (situación que se verificaba especialmente en los bancos GaliciaUruguay, Montevideo y Comercial). De modo que la crisis de esa economía y el
establecimiento de un férreo control de cambios desde diciembre, dificultarían la
recuperación de dichos créditos; (ii) fuerte dependencia de los pasivos bancarios
argentinos. Obsérvese que en diciembre de 2001 los depósitos de no residentes en la
plaza financiera uruguaya (la inmensa mayoría de los cuales era propiedad de
argentinos) representaban 45% del total de depósitos en moneda extranjera. De
modo que una eventual corrida de los depositantes de ese país pondría en peligro la
estabilidad del sistema; (iii) existencia de estrechos vínculos patrimoniales de
algunos importantes bancos de plaza con instituciones argentinas que atravesaban
serias dificultades en el país vecino (Banco Galicia-Uruguay con su homónimo de
Argentina, Banco Comercial con el Banco General de Negocios del vecino país y
Banco Montevideo con el Banco Velox de Argentina).
− elevada exposición del sistema bancario al riesgo cambiario-crediticio por
“descalce” de monedas de los deudores 4 (en diciembre de 2001 el 74% del crédito
del sistema financiero al sector privado estaba pactado en moneda extranjera y si se
excluye el BHU ese porcentaje ascendía a 87%). De modo tal que la aceleración de
la devaluación dispuesta en enero de 2002 (33% anual) y, más aun, la adopción de
un régimen de flotación cambiaria el 20 de junio, que determinó una
maxidevaluación (el tipo de cambio nominal se incrementó 93% al cabo del año),
sumadas a la prolongación y agudización de la recesión, muy probablemente
determinarían el agravamiento de los problemas de morosidad y solvencia en las
instituciones financieras. Esta percepción, a su vez, pudo haber incrementado la
corrida contra los depósitos.
− inexistencia de un esquema de seguro de depósitos explícito. Pese a ello, durante
cierto tiempo muchos agentes pueden haber confiado en la vigencia del tradicional
“seguro de depósitos implícito” que rigió desde los ochenta.
− por otra parte, dada la elevada dolarización de los depósitos, el papel del BCU como
prestamista en última instancia se puso en cuestión por el debilitamiento de las
finanzas públicas y la significativa alza del riesgo-país, por las restricciones legales a
la asistencia a las instituciones financieras establecidas en la Carta Orgánica del
BCU vigente desde 1995 y porque el BCU poseía limitadas reservas internacionales
(3.100 millones de dólares a fines de 2001) frente a la cuantía de los depósitos en
dólares (13.630 millones de dólares en la misma fecha) y, además, aquéllas
disminuyeron aceleradamente a partir de enero.
Otro aspecto a destacar son las fallas en la supervisión del BCU, pudiéndose mencionar
los siguientes hechos:
− el otorgamiento en noviembre de 1999 de una licencia bancaria plena al Banco
Galicia-Uruguay, que hasta entonces era una Institución Financiera Externa, IFE, (y
4
El “descalce” de monedas de los deudores se presenta cuando los mismos se han endeudado en una
moneda (dólar) diferente a aquella en la que reciben sus ingresos (peso). En el Uruguay actual, ésta es una
situación muy extendida entre las empresas que producen bienes no transables y las familias.
17
como tal especializada en operaciones con no residentes) fue un error de la política
de regulación. Los efectos sistémicos de la crisis de esa institución, que por las
características de su operativa continuó siendo una IFE, se incrementaron
sensiblemente al operar como banco comercial;
− la inexistencia de una supervisión global de la actividad de bancos que de hecho
formaban parte de conglomerados económico-financieros (Montevideo-Grupo
Velox ó Grupo Peirano);
− la inexistencia de una supervisión supranacional de la actuación regionalinternacional de algunos bancos con fuertes vínculos con otros de la región
(Montevideo, Comercial y Galicia) o con bancos de otros centros financieros
internacionales (Banco Montevideo y Trade Commerce Bank de Cayman Islands);
− los desfalcos o fraudes (Comercial y Montevideo) no fueron detectados a tiempo y,
en consecuencia no pudieron ser evitados o, al menos, amortiguados. En el caso del
Banco Comercial, el fraude fue denunciado por los accionistas afectados (J.P.
Morgan, Credit Suisse First Boston y Dresdner Bank).
Con el correr de los meses, el deterioro de las finanzas públicas (en el primer semestre
de 2002 el déficit fiscal creció pese a los sucesivos ajustes fiscales), el aumento del
riesgo-país (con el consiguiente cierre de los mercados para el financiamiento del sector
público), el debilitamiento de los propios bancos estatales (por el incremento de la
morosidad en el BROU y BHU y el fuerte “descalce” de monedas y plazos en el BHU)
y la creciente incapacidad del equipo económico para controlar la situación,
determinaron una creciente pérdida de confianza en los bancos públicos.
Por otra parte, hubo debilidades y errores de la conducción político-económica, entre los
que se destacan:
− no se impulsó un acuerdo nacional para enfrentar la crisis, al tiempo que la
coalición de gobierno perdió consistencia (ejemplos de ello fueron, entre otros, las
dificultades para aprobar el ajuste fiscal de mayo, las diferencias al interior del
Consejo de Ministros respecto del régimen de reintegros de impuestos indirectos a
las exportaciones y el “desprolijo” procedimiento de sustitución del entonces
ministro Alberto Bensión);
− se redujo la credibilidad en el equipo económico (consecuencia, a su vez, de los
errores de diagnóstico con respecto a la gravedad del impacto de la crisis argentina,
con la consiguiente necesidad de disponer sucesivos ajustes fiscales, y de la propia
modificación de la política cambiaria dispuesta en junio);
− se deterioró la imagen presidencial (episodio Bloomberg), lo que potenció las
expectativas negativas y coadyuvó para que se debilitara el gobierno frente a la
opinión pública y los agentes económicos.
− hubo errores en la comunicación de las decisiones de gobierno y mal manejo de las
expectativas. Como ejemplo, se mencionan el comunicado del BCU en el que se
anunció el cierre del Galicia-Uruguay y que dio la señal de que los ahorristas
argentinos no iban a ser respaldados; la inadecuada decisión de comenzar a
informar, en plena corrida bancaria, sobre la evolución diaria de los activos de
reserva del BCU y la inadecuada estrategia de comunicación sobre la puesta en
marcha del Fondo de Fortalecimiento del Sistema Bancario.
18
En síntesis, las debilidades de la economía y el sistema financiero uruguayo, la alta
exposición del sistema bancario al riesgo argentino y los errores cometidos en la gestión
de la crisis bancaria, potenciaron el “efecto contagio” de la crisis del vecino país. En
esas condiciones, se produjo una corrida de depósitos muy cuantiosa y persistente que
determinó una severa crisis de liquidez. Paralelamente, la recesión y la devaluación
determinaron la agudización de los problemas de morosidad y solvencia del sistema
bancario.
4.3.2 La gestión de la crisis bancaria
La estrategia inicial (desde febrero hasta mayo) consistió en mantener las ventanillas
abiertas y hacer frente al retiro de depósitos (salvo en el caso del Banco GaliciaUruguay, cuya actividad se suspendió en febrero), con la esperanza de que la corrida se
detuviera. Se suponía que las medidas de ajuste fiscal adoptadas en febrero y mayo, y el
apoyo concedido por el FMI en marzo cambiarían las expectativas. Pero no ocurrió así,
por lo que se implementó una segunda estrategia.
Esta segunda etapa se extendió desde el 17 de junio hasta el 30 de julio. Se estimó que
la concreción de un nuevo acuerdo con el FMI (el segundo del año) y la creación del
Fondo de Fortalecimiento del Sistema Bancario (FFSB), que habría de operar como un
“hospital de bancos”, permitirían recuperar la confianza de los depositantes. La nueva
estrategia tampoco logró torcer las expectativas, posiblemente porque le faltó
credibilidad, hubo errores de comunicación y se percibió que los recursos del FFSB
eran inciertos y podrían ser insuficientes.
A partir de allí, se inicia una tercer estrategia, que se mantiene hasta la actualidad.
Como consecuencia del debilitamiento del sistema bancario, y de las reservas
internacionales del BCU, el gobierno decretó un feriado bancario (entre el 30 de julio y
el 4 de agosto) para detener la corrida. En el transcurso del mismo se obtuvo el apoyo
del FMI y del Departamento del Tesoro de Estados Unidos. Ese apoyo se plasmó en un
nuevo acuerdo stand-by (el tercero del año), en el incremento del financiamiento
concedido por los organismos financieros internacionales y en la concesión de un
“crédito puente” de 1.500 millones de dólares por parte del Tesoro de Estados Unidos.
Esos recursos permitieron poner en marcha un Fondo de Estabilidad del Sistema
Bancario (FESB), creado por ley, que otorgó respaldo a los depósitos transaccionales
constituidos en los bancos públicos y en los bancos con problemas de solvencia y/o
liquidez, cuya actividad se suspendió.
Los principales componentes de la estrategia actual son los siguientes:
− reprogramación a tres años de los depósitos a plazo fijo en moneda extranjera en los
bancos públicos (BROU y BHU);
− cese de la asistencia a los bancos privados en dificultades (sólo se otorgaría
asistencia para cubrir las cuentas corrientes y las cajas de ahorro en los bancos
públicos y en los privados cuya actividad había sido suspendida);
− liquidación o recapitalización de los bancos en dificultades (el BCU dispuso la
suspensión de actividades de cuatro bancos con problemas de liquidez o solvencia);
− cese del apoyo oficial a los restantes bancos (de capital extranjero y cooperativas),
que deberían obtener el respaldo integral de sus accionistas (o afiliados), o cesar sus
actividades.
19
En agosto, luego de la reapertura del sistema bancario bajo las nuevas reglas de juego,
la salida de depósitos en moneda extranjera se enlenteció (494 millones de dólares) y en
setiembre se redujo aún más (44 millones de dólares). En los últimos tres meses del año
la situación se revirtió y los depósitos se incrementaron en 334 millones de dólares. Ello
sugirió que se habría superado la crisis de confianza que afectó al sistema bancario
durante los primeros nueve meses del año. Sin embargo, a fines de enero se produjo una
“mini-corrida”, dejando al desnudo la fragilidad de la situación financiera.
La estrategia de manejo de la crisis bancaria se complementó con la sanción, en
diciembre de 2002, de una ley de Fortalecimiento del Sistema Bancario que, al tiempo
que dotó de mayores poderes al Banco Central para supervisar a las instituciones
financieras, estableció las bases para la creación de una nueva institución bancaria
(Nuevo Banco Comercial) sobre la base de los mejores activos de tres de los bancos
suspendidos que se liquidarían (Comercial, Caja Obrera y Montevideo), y la absorción
de parte de los funcionarios y de la red física de esas tres instituciones. Se prevé que
después de la reorganización y puesta en marcha del nuevo banco (cuya apertura al
público se produjo el 24 de marzo del corriente año), el mismo será reprivatizado, con el
objetivo de reducir las pérdidas del Estado y de los depositantes.
El cuarto banco suspendido (Banco de Crédito) habría de ser recapitalizado por su
socio minoritario, el grupo Moon. Sin embargo, ante la negativa de ese grupo
económico de realizar el aporte de capital que exigía el BCU, en febrero de 2003 se
dispuso la liquidación de la institución. El gobierno ha anunciado que renunciará a los
derechos del Estado contra el Banco de Crédito, y que realizará una “liquidación de
nuevo tipo” de modo de reducir las pérdidas de los ahorristas.
4.3.3 Consecuencias en el sistema bancario y en las finanzas públicas
Está en marcha una profunda reestructura del sistema bancario y financiero de nuestro
país, tendiente a adaptarlo al menor volumen de negocios postcrisis. En el marco de esa
reestructura, se verificará seguramente un proceso de achicamiento del sistema, al cabo
del cual habrá menos instituciones, menos sucursales y menos funcionarios bancarios. A
su vez, fue afectada la confianza en los bancos públicos (por la reprogramación de los
depósitos), y existe incertidumbre en el conjunto del sistema bancario, con la
consiguiente restricción crediticia.
Es difícil estimar el costo fiscal de la crisis bancaria, en parte porque la crisis aún no
culminó. Las fuentes oficiales permiten identificar 2.049 millones de dólares por
concepto de asistencia a instituciones afectadas por la “corrida” de depósitos.
Considerando las fuentes proveedoras de los mismos, podemos identificar al BCU, con
539 millones de dólares, la Corporación Nacional para el Desarrollo, con 524 millones
de dólares y el Fondo para la Estabilidad del Sistema Bancario, con 986 millones de
dólares. Para obtener el costo fiscal de la crisis bancaria, a estas partidas se deben sumar
933 millones de dólares por concepto de capitalización del BHU (de los cuales 125
millones aún no han sido integrados), así como las pérdidas patrimoniales del BROU
(cuya cuantía aún no se conoce), y deducir la eventual recuperación de la asistencia
estatal a los bancos comerciales.
20
5. Consecuencias de la crisis
5.1. Los impactos de la crisis
En lo que sigue, se realiza una rápida revisión de la evolución de los principales
indicadores económico-sociales durante la fase recesiva que se inició en 1999.
La crisis del quinquenio 1999-2003 determinó un pronunciado deterioro de las
principales variables macroeconómicas: Ingreso Bruto Nacional, PBI, consumo,
inversión, exportaciones, importaciones, empleo, inflación, déficit fiscal y ratio deuda
pública/PBI. Consecuentemente, se produjo un marcado deterioro de las condiciones de
vida de la población, expresado en la pronunciada caída de salarios y pasividades reales,
el incremento del desempleo y la brusca reducción de los ingresos reales de los
hogares. Asimismo, se verificó un empeoramiento en la distribución del ingreso, y un
aumento de la pobreza y de la indigencia (véase Cuadro 4).
Pero no solamente se produjo un deterioro en la generación de la riqueza, sino que
hubo, además, destrucción de capital físico y financiero, en particular, el vinculado a
algunos sectores de servicios, severamente afectados por la crisis (salud, banca y otras
actividades financieras). Se verificó, también, la desaparición de muchas empresas,
especialmente pequeñas y medianas.
Al mismo tiempo, tuvo lugar una cuantiosa pérdida de riqueza como consecuencia de la
reducción de valor de los activos reales y financieros. El aspecto más notorio de estos
fenómenos fue la pronunciada contracción del volumen total de depósitos en el sistema
bancario (“desintermediación financiera”) y la caída de la capacidad prestable y del
crédito otorgado por el sistema bancario.
El alto grado de dolarización del crédito, la prolongada y aguda recesión y el salto
cambiario, se conjugaron para determinar serios problemas en el cumplimiento de las
obligaciones financieras de muchos deudores del sistema bancario, en especial de
aquellos con ingresos en moneda nacional y pasivos en moneda extranjera. De ello han
derivado problemas de morosidad y solvencia que han afectado a los bancos públicos y
privados, así como en reprogramaciones de depósitos y en la liquidación de
instituciones bancarias. Todo ello, a su vez, agudizó la restricción crediticia.
El previo incremento de la deuda pública (a fines de 2001 la deuda ya superaba los
10.000 millones de dólares), su altísimo grado de dolarización y la brusca reducción del
PBI en dólares (en 2002 el PBI en dólares se redujo 33,6%), determinaron un marcado
incremento del ratio deuda pública/PBI (pasó de 54,1% a fines de 2001 a 92,1% a fines
de 2002). Ello, unido a la desconfianza respecto al cumplimiento de las metas de ajuste
fiscal pactadas en los sucesivas acuerdos con el FMI, determinó el cierre de los
mercados voluntarios para el financiamiento del sector público y puso al país al borde
del incumplimiento de los compromisos de la deuda en bonos.
Por último, pero seguramente uno de los aspectos más importantes, la economía sufrió
la pérdida de capital humano, por el fuerte incremento de la emigración de población
joven y, presumiblemente, más capacitada que el promedio. Tal como en crisis
anteriores, la expulsión de sus ciudadanos surge como una “válvula de escape” para los
problemas de la sociedad uruguaya.
21
Cuadro 4: PRINCIPALES INDICADORES ECONÓMICO-FINANCIEROS DE URUGUAY (1998-2002)
OFERTA y DEMANDA FINALES (var.real anual, en %)
1998
5,5
1999
-3,8
2000
-1,0
2001
-4,6
PBI
4,5
-2,8
-1,4
-3,4
-10,8
Importaciones
7,6
-5,8
0,1
-7,2
-28,3
Demanda interna
7,3
-2,7
-3,2
-3,3
-18,0
Inversión Bruta Interna
12,1
-9,8
-13,0
-9,1
-31,1
Inversión Bruta Fija
7,7
-8,1
-13,1
-9,5
-32,4
15,2
14,5
13,2
12,5
10,2
6,4
-1,3
-1,4
-2,3
-16,1
Exportaciones
0,3
-7,4
6,4
-8,7
-10,9
Ingreso bruto nacional disponible (variación anual, en base a valores constantes)
5,7
-4,0
-2,7
-5,5
PBI (millones de U$S)
22 369
20 914
20 085
18 555
FBCF/PBI (en %, en base a valores corrientes)
Consumo total
2002
-16,3
-9,1
12 321
PRECIOS, SALARIOS y EMPLEO (variación y tasas en %)
IPC (variación Dic-Dic, en %)
IPC (variación promedio anual, en %)
IPM (variación Dic-Dic, en %)
IPM (variación promedio anual, en %)
Devaluación (variación prom. Dic-Dic, en %)
Devaluación (variación promedio anual, en %)
Inflación minorista en dólares (variación promedio anual, en %)
Inflación mayorista en dólares (variación promedio anual, en %)
Salario real (variación promedio anual, en %)
Salario real (variación Dic-Dic, en %)
Salario privado en dólares (variación promedio anual, en %)
Salario privado en dólares (variación Dic-Dic, en %)
Pasividades (var.prom.anual, en %)
Ingreso medio del hogar total país urbano (var.prom.anual, en %) (1)
SECTOR EXTERNO
Exportaciones bienes FOB (mill.de dólares)
Importaciones bienes FOB (mill. de dólares)
Balanza de bienes (mill. de dólares)
Balanza del sector turismo (mill. de dólares)
Renta de inversión (mill. de dólares)
Balanza en cuenta corriente (mill. de dólares)
Balanza cuenta corriente (en % del PBI)
Saldo de la Balanza de Pagos (en mill. de dólares) (2)
TCR (IPC/IPC) c/Argentina (número índice)
TCR (IPC/IPC) c/Brasil (número índice)
TCR (IPC/IPC) 7 países (número índice)
TCR (IPC/IPC) 9 países (número índice)
FINANZAS PÚBLICAS (en % PBI)
Ingresos del Gobierno Central
Egresos del Gobierno Central
Transferencias a Previsión Social
Resto Egresos Gobierno Central
Resultado del Gobierno Central
Resultado fiscal consolidado (3)
Deuda neta del sector público (4)
Deuda bruta del sector público (4)
MONEDA Y CRÉDITO
Crédito del sist.financiero al s. privado (var. real, en %) (5)
Crédito del sist.financiero al s. privado (var. en base a US$ corrientes, en %) (5)
Crédito del sist.financiero al s. privado/PBI (en %) (6)
Depósitos del s.privado en el sist.financ. (var. real, en %) (5)
Dep. mon. extranjera (millones de dólares) (7)
Dep. no residentes (en millones de dólares) (7)
Grado de dolarizaciòn de los depósitos (7)
Crédito al sector privado total (en millones de dólares) (7)
Crédito al s. privado en moneda extranjera / Créditos al sector privado (en %) (7)
8,6
10,8
3,3
9,3
8,3
10,9
-0,1
-1,4
1,8
1,6
0,6
1,4
2,4
11,1
4,2
5,7
-0,3
-0,9
7,6
8,3
-2,4
-8,5
1,5
1,0
-1,6
-2,9
3,4
0,0
5,1
4,8
9,5
6,8
7,3
6,8
-1,9
0,1
-1,2
-1,9
-3,0
-4,0
-1,1
-4,0
3,6
4,4
3,8
6,6
12,9
10,0
-5,2
-3,1
-0,3
0,0
-5,9
-8,9
-1,1
-5,4
25,9
14,0
64,6
31,9
93,7
60,4
-29,0
-17,8
-10,7
-19,5
-32,0
-47,5
-8,3
-13,6
2 829
3 601
-772
496
-89
-462
-2,1
-362
99,5
123,2
99,3
107,7
2 291
3 186
-895
424
-33
-500
-2,5
-9
100,6
86,5
101,3
96,0
2 384
3 311
-927
432
-61
-522
-2,6
-167
101,2
89,9
99,2
96,6
2 144
2 914
-770
358
-115
-515
-2,7
-302
105,1
80,4
104,5
96,3
1 931
1 871
60
173
-77
189
1,5
2194
60,7
102,0
141,0
103,5
19,5
20,7
8,8
11,9
-1,1
-0,9
21,2
33,9
20,8
24,7
10,0
14,7
-3,9
-4,0
27,0
40,8
20,4
23,8
10,2
13,6
-3,6
-4,1
30,0
45,3
20,8
25,2
10,7
14,5
-4,6
-4,2
35,4
54,1
22,3
27,3
11,7
15,6
-5,0
-4,2
65,8
92,4
13,1
14,1
47,3
9,1
9 317
3 130
85,3
10 584
64,8
10,7
7,4
54,3
17,3
10 860
4 167
87,3
11 371
65,9
-1,1
-3,5
54,6
10,1
11 786
4 852
88,3
10 969
69,7
14,1
0,2
59,2
27,2
13 588
6 193
91,2
10 991
74,8
3,8
-31,5
60,9
-20,0
6 984
2 187
92,5
7 524
83,8
10,1
60,4
54,3
43,4
23,1
11,3
59,3
52,6
43,4
22,8
13,6
59,6
51,6
44,2
25,2
15,3
60,6
51,4
44,5
27,3
17,0
59,1
49,1
n/d
n/d
2,1
1,8
2,3
n/d
n/d
INDICADORES SOCIALES
Tasa de desempleo (país urbano, prom. anual en %) (2)
Tasa de actividad (país urbano)
Tasa de empleo (país urbano)
Índice de Gini
Personas por debajo de la línea de pobreza (en %) (8)
Personas por debajo de la lìnea de indigencia (en %)
(1) Los datos de 1998 en adelante corresponden a un marco muestral diferente al anterior.
(2) A partir de 2002 se calcula sobre la base de los Activos de Reserva; el signo negativo indica aumento de reservas.
(3) Medido por arriba de la línea.
(4) A partir de 1999 se implementó un cambio en la metodología de cálculo de la deuda del sector público, por lo que los datos
previos a ese año no son en rigor comparables a los correspondientes al período 1999 - 2002.
(5) Los datos correspondientes a 2002 son valores proyectados sobre la base del Informe de Coyuntura, junio de 2003.
(6) Para el año 2002, los datos de crédito disponibles alcanzan hasta el mes de noviembre inclusive. El ratio se calcula dividiendo el
monto de los créditos entre el PBI de 2002.
(7) Los datos de 2002 corresponden al saldo a noviembre 2002, último dato disponible.
(8) La información corresponde a la línea de pobreza definida por el INE en 1997
FUENTE: Instituto de Economía, sobre la base de datos del BCU e INE.
22
5.2. Algunos elementos de comparación con la crisis de 1982-1984
El proceso de crecimiento económico iniciado a mediados de los años setenta en el
Uruguay se vio interrumpido por dos profundas crisis, la del período 1982-84 y la
actual. Dadas las aparentes similitudes existentes entre ambas, parece pertinente
comparar el comportamiento de las principales variables macroeconómicas en ambos
períodos (véase Cuadro 5).
En la comparación debe tenerse presente, por un lado, que la actual crisis aun no ha
concluido y, por otro, que las estimaciones se realizaron sobre la base de las
previsiones del Informe de Coyuntura de junio de 2003 del Instituto de Economía.
Según se observa, las principales similitudes comprenden los siguientes aspectos:
− grandes devaluaciones después de planes de estabilización con “anclas cambiarias”,
que derivaron en crisis de balanza de pagos, con masiva fuga de capitales;
− crisis bancarias de liquidez y solvencia;
− fuerte reducción de los depósitos bancarios y salida de capitales privados del
sistema financiero (fuga de capitales al exterior y atesoramiento en moneda
extranjera), aunque ese fenómeno fue mayor y más concentrado en el tiempo en la
crisis actual que en la de los ochenta;
− similares caídas de los precios al consumo en dólares, aunque en los años ochenta el
proceso se registró en tres años y en la actualidad se verifica a lo largo de cinco
años;
− fuertes caídas del salario real medio en ambas crisis, aunque en la presente crisis la
pérdida salarial habría sido menor.
Considerando las principales diferencias entre ambas crisis, los aspectos que se destacan
son los siguientes:
− en los ochenta, la economía uruguaya padeció un fuerte shock externo derivado del
enlentecimiento de la economía mundial, que se manifestó a través de la
pronunciada caída de los términos de intercambio, el marcado aumento de las tasas
de interés internacionales (la tasa Libor promedio en el período 1982-84 fue de
11,6%), y el abrupto corte del financiamiento externo a América Latina (crisis de la
deuda externa latinoamericana). A finales de los noventa, se verificó una reducción
del financiamiento externo a la región sudamericana, pero sin que se registrara una
crisis de deuda generalizada. Además, Uruguay mantuvo fluido acceso al
financiamiento externo hasta 2001 inclusive, las tasas de interés fueron muy bajas
(la tasa Libor promedio en el período 1999-2003 fue de 3,8% anual, y en 2003 se la
estima en 1,3% anual), y tuvo lugar un moderado deterioro de los términos del
intercambio;
− en la génesis de la actual crisis uruguaya, se verifica una mayor influencia de la
crisis regional, especialmente de la argentina. Ello debe asociarse a la profundidad
del deterioro de la situación económica de la región y a la mayor dependencia (en lo
comercial y en lo financiero) de la economía uruguaya respecto a las economías
vecinas. Téngase en cuenta que en la crisis de los ochenta no se produjo
simultáneamente una recesión tan fuerte y prolongada en las economías vecinas
como en la actualidad, al punto que si bien la economía argentina se contrajo en
23
1982 y la brasileña en 1983, en el trienio 1982-84 ambas economías alcanzaron un
leve crecimiento;
− la caída de la actividad económica sería algo mayor en la actual crisis (el PBI se
reduciría 18,9%, con 2003 estimado, mientras que en la de los ochenta el PBI se
redujo 15,6%);
− el actual período recesivo (cinco años de sucesivas caídas de la actividad
económica) será más dilatado que el de la crisis de los ochenta (tres años);
− se observa un mayor desempleo hoy que en los ochenta (porque era más elevado en
el punto de partida y porque en la actualidad es más alta la tasa de actividad);
− menor devaluación e inflación hoy que en los ochenta (por menor atraso cambiario
en el punto de partida y por menor coeficiente de traslado a precios de la
devaluación en la actualidad);
− menor déficit fiscal hoy que en los ochenta (4% del PBI en promedio en 1999-2003
y 13,4% del PBI en 1982-1984), pero mayor ratio deuda pública/PBI en la
actualidad que en los ochenta;
− mayor corte del financiamiento privado al sector público hoy que en los ochenta; en
contraste mayor y más temprano apoyo de los organismos financieros multilaterales
hoy que en los ochenta (en 1983 el préstamo del FMI alcanzó a tres veces la cuota
de Uruguay en ese organismo y en 2002 a siete veces la cuota; en 1983 el apoyo del
FMI llegó cinco meses después de la eclosión de la crisis, en 2002 el apoyo fue
concomitante al desarrollo de la crisis).
5.3 Algunas enseñanzas que arrojan las dos últimas grandes crisis
La comparación de la reciente crisis con la de los ochenta, deja numerosas enseñanzas.
Entre las principales, destaca el hecho que la aplicación de modelos de estabilización
basados en “anclas cambiarias”, con sobrevaluación de la moneda, déficit fiscal y en
cuenta corriente, y dependencia creciente del financiamiento interno y externo, generan
una fase de crecimiento acelerado que luego, ante el cambio de las condiciones de
financiamiento, da lugar a una crisis múltiple (de balance de pagos, bancaria, de
financiamiento del sector público y del sector real).
La recesión resultante se ve agravada por la generación de problemas de
sobreendeudamiento de los sectores público y privado, que en parte derivan del
aumento del endeudamiento registrado en el período de abundancia de financiamiento y,
en parte, resultan del efecto del salto cambiario sobre los altamente dolarizados pasivos
de los sectores público y privado.
Finalmente, puede concluirse que una economía pequeña como la uruguaya, que
requiere crecer hacia fuera, no puede tener niveles de tipo de cambio real desalineados
de los de sus principales socios comerciales. En los ochenta, ese desajuste se verificó
con todos los principales socios comerciales, y en la actual década con casi todos,
excepto Argentina.
En lo que hace a las condiciones para la superación de la crisis, destaca la mayor
magnitud de la restricción fiscal en la crisis actual respecto a la de los ochenta. Si bien
el déficit fiscal (criterio “caja”) es menor que el de los ochenta, el ratio deuda
pública/PBI es más elevado, y el corte del financiamiento de mercado al sector público
es mayor. En estas condiciones, la posibilidad de que en las presentes circunstancias el
24
Estado lleve a cabo políticas anticíclicas, resulta aun más restringida que en la salida de
la crisis de los ochenta.
En este marco, las posibilidades de superación de la crisis quedan constreñidas a las
acciones del sector privado y a lo relativamente poco que puede hacer el Estado en
materia de políticas keynesianas tradicionales. Hasta ahora, las acciones públicas se han
limitado a impulsar la inversión mediante el otorgamiento de concesiones de obras
públicas, el estímulo de las inversiones del sector privado y el fomento de mecanismos
no tradicionales de financiamiento del sector privado (Fondos de inversión para la leche
y el arroz e impulso de la ley de “Facilitación del Crédito).
Por su parte, como consecuencia de la crisis financiera, el sector privado se encuentra
sometido a una fuerte restricción crediticia, que limita severamente sus posibilidades de
recuperación. No obstante, dada la dinamización de las inversiones operada en los
noventa, algunos sectores productivos orientados a la exportación poseen la capacidad
instalada ociosa suficiente para aumentar sensiblemente su producción. Por lo que es de
esperar que, al igual que sucedió en la segunda mitad de los ochenta, en la medida en
que se vayan superando las restricciones financieras y que se verifique, como se
insinúa, una mejora de las condiciones externas (especialmente en el ámbito regional),
la economía comience a reactivarse impulsada por las exportaciones y la sustitución de
importaciones.
Por último, cabe destacar que la continuidad de esa reactivación, y su transformación en
un crecimiento sostenido, dependerán en primer lugar, de la generación de condiciones
que permitan evitar los desequilibrios macroeconómicos y de precios relativos, y la
excesiva dependencia del financiamiento interno y externo. En segundo lugar, pero no
menos importante, se entiende que la recuperación de la confianza de los inversores
privados y de los intermediarios financieros requiere la conformación de un marco de
seguridad jurídica y de la implementación de políticas de Estado, insertas en una
estrategia productiva y de inserción internacional del país para el mediano y largo plazo.
25
Cuadro 5: COMPARACIÓN DE LAS PRINCIPALES VARIABLES EN LAS DOS CRISIS RECIENTES (1) (en %)
1982-1984
1982
1999-2003
1983
1984
Variación media
anual
Variación acumulada
1999
2000
2001
2002
2003
Variación media
anual
Variación acumulada
REGIÓN
PBI Argentina
-3,1
3,7
1,8
0,8
2,3
-3,4
-0,8
-4,4
-10,9
5,0
-3,0
-14,3
PBI Brasil
Transferencia de recursos de América Latina (como % de las exports. de bienes y
servicios)
0,8
-2,9
5,4
1,0
3,2
0,8
4,4
1,4
1,5
1,5
1,9
9,9
17,5
25,1
20,6
21,0
77,3
0,9
0,0
1,2
10,0
n/d
2,9
12,3
URUGUAY
PBI
-9,4
-5,9
-1,1
-5,5
-15,6
-2,8
-1,4
-3,1
-10,8
-2,0
-4,1
-18,9
Salario real
-0,3
-20,7
-9,1
-10,5
-28,2
1,6
-1,3
-0,3
-10,7
-12,5
-4,8
-21,9
Inflación minorista (promedio)
19,0
49,2
55,3
40,2
175,7
5,7
4,8
4,4
14,0
19,8
9,5
57,8
Devaluación (promedio)
28,6
147,4
62,5
72,9
417,3
8,3
6,7
10,0
60,4
33,1
22,1
171,6
Inflación/deflación en dólares
-7,5
-39,7
-4,4
-18,9
-46,7
-2,4
-1,9
-5,2
-28,6
-10,0
-10,2
-41,6
Variación de los términos de intercambio (2)
-9,4
0,7
2,3
-2,3
-6,6
-14,1
3,5
10,5
0,0
n/d
-0,4
-1,7
Total de depósitos del sistema bancario (variación en base a US$ corrientes) (3)
39,0
-53,1
-2,9
-14,1
-36,7
13,8
12,5
12,2
-49,0
15,0
-7,5
-26,7
Transferencia de recursos de Uruguay (como % de las exports. de bienes y servicios)
35,7
9,8
21,7
21,9
81,3
-9,7
-17,0
-26,9
22,2
n/d
-9,5
-33,0
1982-1984
Promedio
1999-2003
Fin de período
Promedio
Fin de período
ECONOMÍA MUNDIAL
PBI mundial (variación media anual)
0,5
2,5
4,5
2,5
4,5
3,6
4,7
2,3
3,0
3,2
3,4
3,2
Tasa Libor US$ 180 d.(en %, promedio anual)
13,6
9,9
11,3
11,6
11,3
5,6
6,7
3,6
1,9
1,4
3,8
1,4
Tasa de desempleo (en %, promedio)
12,7
14,6
13,4
13,6
13,4
11,3
13,6
15,3
17,0
17,5
14,9
17,5
Export. Arg. y Br./ Export. totales (en %)
24,9
20,3
22,0
22,4
22,0
41,4
40,9
36,7
29,5
27,7
35,2
27,7
Déficit fiscal / PBI (en %)
18,2
12,5
9,5
13,4
9,5
4,0
4,0
4,3
4,2
3,1
3,9
3,1
Obligaciones m.ext. Sector Público / PBI (en %) (4)
34,2
71,5
80,1
62,0
80,1
58,7
65,5
77,8
118,1
130,0
90,0
130,0
Crédito al s. privado en moneda extranjera / Créditos al sector privado (en %) (5)
64,1
58,5
57,9
60,2
57,9
65,9
69,7
75,0
83,7
n/d
73,6
83,7
URUGUAY
(1) En 2003 se consideraron los valores previstos en el Informe de Coyuntura de marzo de 2003
(2) Los datos correspondientes al año 2002 abarcan hasta el segundo trimestre inclusive.
(3) Los datos correspondientes al año 2002 se obtuvieron a partir de la publicación "Principales Agregados Monetarios" del BCU. Los correspondientes a años anteriores se extrajeron
del "Boletín Estadístico" del BCU.
(4) En virtud de la falta de datos para el año 2002, se asumió que el monto de las mismas se mantuvo constante respecto a 2001.
(5) Los datos correspondientes al año 2002 comprenden hasta el mes de agosto, inclusive.
Fuente: elaborado por el Instituto de Economía
27
II. PROPUESTAS
Como se señaló en la Introducción, en esta segunda parte el esfuerzo se centra en
presentar algunos criterios que puedan ser útiles para pensar en la salida de la actual
crisis (sección 6) así como sugerir temas de investigación que puedan ser útiles para la
reflexión y la toma de decisiones de los diferentes actores de la vida del país (sección
7). Se parte de sintetizar los principales problemas que surgen del diagnóstico realizado
en la primer parte de este documento, y las propuestas que se esbozan para su
superación (ítem 6.1). Seguidamente, se consideran las restricciones económicofinancieras planteadas por la actual coyuntura, y algunos lineamientos para las políticas
de reactivación económica (ítem 6.2). Pero la crisis ha puesto de relevancia viejos
problemas de la economía del Uruguay, en particular su vulnerabilidad externa, bajo las
nuevas formas que las experiencias de apertura de las últimas décadas le han impuesto.
En este sentido, se entiende que la crisis actual es de tipo estructural, al poner al
descubierto los obstáculos que impiden un desarrollo autosostenido en el largo plazo.
Por ende, la superación de estos obstáculos requerirá de un cambio en el patrón de
acumulación, crecimiento y distribución de las últimas décadas (ítem 6.3).
Conviene reiterar que los lineamientos de salida a la crisis que se proponen a
continuación no tienen otro ánimo que el de contribuir al proceso de reflexión colectiva,
aceptando los integrantes de esta Comisión que la principal responsabilidad como
universitarios es ser parte de la conciencia crítica de la sociedad.
6. ¿Cómo superar la crisis?
6.1.
El diagnóstico y los lineamientos de salida
El cuadro que se incluye a continuación busca poner en relieve las articulaciones
existentes entre el diagnóstico y las propuestas que se presentan en esta segunda parte
del documento.
En la primer columna, se refieren sucesivamente las cinco secciones en las que se
encuentra organizado el diagnóstico. Como ya se señaló, el mismo parte de una
caracterización del proceso económico de las últimas décadas, para luego concentrarse
en las dos experiencias de liberalización y apertura y, más específicamente, en la de los
años noventa. Por último, se profundiza en la coyuntura de la crisis y sus principales
impactos.
En las tres columnas siguientes, se presentan los aspectos destacados en el trabajo de la
Comisión respecto a cada uno de los períodos antes mencionados, de acuerdo al
siguiente esquema: en primer lugar, se destacan los "hechos estilizados" más relevantes
de cada fase; seguidamente, los principales problemas que ponen al descubierto dichos
hechos; y, por último, se avanza en algunas hipótesis explicativas.
En la última columna del cuadro, se destacan las propuestas de lineamientos sugeridas
por la Comisión para afrontar cada una de las cuestiones planteadas.
Del diagnóstico realizado, surgen problemas de dos tipos: los emergentes de la crisis -y
que requieren una resolución urgente- y los que exigen replantearse el tema de la
estrategia y el modelo de desarrollo.
Los más urgentes se relacionan con el deterioro de las variables macroeconómicas
(especialmente, el déficit fiscal y la deuda pública y privada), la destrucción de riqueza
(capital físico y financiero), la restricción crediticia, la emigración y la pérdida de
28
capital humano y la agudización de los problemas sociales. Estos problemas resultan de
la crisis de un modelo de estabilización con ancla cambiaria que condujo a la economía
al sobreendeudamiento y la pérdida de su competitividad externa.
El análisis más detallado de la crisis permite identificar, a su vez, un conjunto de
factores desencadenantes de la recesión comenzada hacia fines de 1998 y de su
agudización en 2002: la contracción del ingreso de capitales a la región, la pérdida de
competitividad con Brasil y Europa, la recesión y deflación en Argentina, la caída de
precios agropecuarios y la suba del petróleo, el cierre del mercado no aftósico. A estos
factores se agregan otros específicos que explican la crisis bancaria, vinculados a
problemas regulatorios y políticos.
Para atender las urgencias de corto-mediano plazo, se propone la implementación de
políticas de reactivación productiva, con los siguientes objetivos: incrementar la
corriente exportadora, iniciar la desdolarización, asegurar nuevas fuentes de
financiamiento, aumentar el empleo, dinamizar el mercado interno y mejorar la gestión
pública. Asimismo, se plantea la necesidad de un nuevo marco regulatorio para la
actividad financiera. Finalmente, se entiende que la consecución de estos objetivos
requiere la implementación de acuerdos nacionales que permitan la participación de los
diversos sectores afectados por la crisis.
No obstante, la Comisión entiende que estas medidas son insuficientes para enfrentar el
segundo tipo de problemas señalado, es decir, los que plantea la estrategia de
liberalización y apertura seguida en las últimas décadas. Si bien dicha estrategia
permitió disminuir la inflación y dinamizar la actividad económica, no logró resolver
los problemas de la exclusión social, la fragilidad financiera y la disminución de la
autonomía de la política económica.
Desde una perspectiva estructural, la brecha creciente con los países centrales, las bajas
tasas de inversión, la escasez de divisas y el endeudamiento, siguen constituyendo una
expresión del subdesarrollo nacional. El mismo se vincula fundamentalmente con la
situación de dependencia del país respecto a la economía capitalista mundial, con la
estrechez de su escala económica y con sus debilidades institucionales y de políticas
para la innovación y el desarrollo productivo.
En esta perspectiva, el documento argumenta sobre la necesidad de un cambio de
estrategia, que resuelva el problema del endeudamiento y la inserción externa desde el
punto de vista de un crecimiento económico sostenible en el largo plazo, y desde un
enfoque integral del desarrollo.
En primer lugar, es preciso concebir una nueva articulación entre el Estado y los
ciudadanos, en el entendido que el funcionamiento espontáneo de los mecanismos de
mercado no conduce automáticamente al desarrollo. En este sentido, se reafirma la
necesidad de la democracia en la gestión pública y en el control por parte de los
ciudadanos, para asegurar que la economía esté puesta a su servicio. En segundo lugar,
el Estado debe garantizar condiciones dignas de vida para la población, sin
discriminación alguna.
Finalmente, se entiende que el Estado deberá cumplir un papel de fomento del
desarrollo económico, a través de una estrategia productiva. Al respecto, en el
documento se esboza una alternativa de industrialización exportadora orientada hacia la
región, si bien se reconoce la necesidad de profundizar en aspectos tales como la mayor
dependencia regional que la misma supone, el soporte institucional que asegure una
29
escala de mercado ampliada para el Uruguay, y la construcción de un sistema
nacional/regional de innovación.
A partir del
diagnóstico...
1. Una mirada al
proceso
económico del
Uruguay en las
últimas décadas
... y se proponen
lineamientos de salida
... se detectan problemas...
Hechos
estilizados
Problemas
a) actuales:
a) profundidad y
duración de la crisis
- caída del Y/hab.
actual
que compromete
logros del desarrollo
b) dos modelos:
humano
- introvertido (ISI)
- extrovertido
(liberalización y
apertura)
c) el modelo de
liberalización y
apertura:
1ª. fase: 1974-81
crisis: 1982-84
2° fase: 1990-1998
crisis: 1999-2003
b) y c) estructurales:
- brecha creciente
con países centrales
- baja tasa de
inversión
- desequilibrios de
Balanza de Pagos
(escasez de divisas,
endeudamiento)
Causas
6. Propuestas
a) se elabora una agenda
a) ausencia de un
del desarrollo:
proyecto nacional de
salida para la crisis actual - una nueva articulación
Estado-mercadociudadanos, basada en la
b) factores del
democracia (ya se
subdesarrollo:
conoció la dictadura)
- dependencia
- la provisión de
- escala
bienestar social para la
población
- debilidad de
instituciones y de
- fomento del desarrollo
políticas para la
por parte del Estado,
innovación
mediante una estrategia
productiva
c) factores de
En el documento se
agotamiento del modelo: esboza una alternativa de
- aumento de la
vulnerabilidad externa
industrialización
exportadora orientada a
la región.
- pérdida de
competitividad cambiaria
de la economía
b) ¿cómo evitar una
mayor dependencia
regional?
- fragilidad financiera
¿cómo lograr
instituciones sólidas que
aseguren una escala de
mercado ampliada para
el Uruguay?
- disminución de la
autonomía de la política
económica
¿cómo construir un
sistema nacional/regional
de innovación?
2. El proceso de
apertura y
liberalización de la
economía
uruguaya
Se instaura con
dictadura,
inaugurando la
liberalización
financiera (proyecto
"plaza financiera"
en auge del capital
internacional) y
comercial, pero con
intervencionismo:
promoción de
exportaciones no
tradicionales y
acuerdos
comerciales
regionales.
Entra en crisis en
los ochenta, la
“década perdida”.
Mejora algunos
problemas de largo
plazo: inversión e
inflación.
Ver comparación de
ambas crisis (ítem 5.2.)
Mantiene y agrega
otros:
- exclusión social
- fragilidad financiera:
dolarización y
cortoplacismo,
extranjerización
- disminución de la
autonomía de la
política económica
Dos crisis
económicofinancieras.
Tiene una nueva
fase de crecimiento
en los 90.
30
3. El patrón de
crecimiento de los
años noventa
Hechos
estilizados
Problemas
Causas
Modelo de
estabilización:
Pérdida de
competitividad
cambiaria de la
economía.
Ver sección 4.
Insuficiencia ahorro
interno y recursos
para la inversión.
Efecto riqueza
desincentivó el ahorro.
- ancla cambiaria
- apertura
comercial
- abatimiento del
déficit fiscal
Inflación en
dólares.
Déficit comercial.
Auge financiero
internacional y
aumento IED.
Ensayos de
regulación del
sistema financiero
(Basilea).
6. Propuestas
Burbuja financiera.
Endeudamiento
público y privado
creciente.
Excesiva
dependencia del
ahorro externo.
Dolarización y riesgo
cambiario.
Fragilidad fiscal.
Reformas
estructurales
parciales.
4. La crisis de la
4.1.La recesión de
economía
1999-2001
uruguaya en 19994.2.La
agudización
2002
de la crisis
económicofinanciera en 2002
4.3.La crisis
bancaria de 2002
Desencadenantes de la
recesión 1999-2001:
Políticas de reactivación
productiva:
- contracción del ingreso
de capitales a la región
- estrategia de
reinserción internacional
- pérdida de
competitividad con Brasil
y Europa
- iniciar la desdolarización
- recesión y deflación en
Argentina
- nuevas fuentes de
financiamiento
- políticas de empleo
- caída precios
agropecuarios y suba del
petróleo
- dinamización del
mercado interno
- cierre mercados no
aftósicos
- mejora de la gestión
pública
Agravamiento 2002: crisis
argentina
Desencadenantes de la
crisis bancaria
(problemas regulatorios y
políticos):
- exposición al “riesgo
argentino”
- riesgo cambiariocrediticio
- inexistencia de seguro
de depósitos
Un nuevo marco
regulatorio de la actividad
financiera.
Buscar acuerdos
nacionales democráticos
para enfrentar los
problemas derivados de
la crisis.
- incapacidad del BCU de
actuar como prestamista
en última instancia
- errores de supervisión
del BCU
- no se impulsó acuerdo
nacional para enfrentar la
crisis, se redujo la
credibilidad del equipo
económico, deterioro de
la imagen presidencial,
errores de comunicación
31
5.Consecuencias
de la crisis
Hechos
estilizados
Problemas
Causas
6. Propuestas
5.1. Los impactos
de la crisis
Deterioro variables
macroeconómicas.
Los modelos de
estabilización con "ancla
cambiaria" no se
autosustentan.
¿Es esta crisis la
expresión del fracaso de
la estrategia de
liberalización y apertura
en un contexto de
globalización?
Destrucción de
riqueza (capital físico
y financiero).
Restricción crediticia.
5.2. Algunos
elementos de
comparación con
la crisis de 19821984
Emigración y pérdida
de capital humano.
Agudización de
problemas sociales.
Costo fiscal de la
asistencia financiera
limita las políticas
keynesianas.
Producen
sobreendeudamiento,
que agrava la recesión.
¿o bien resulta de la mala
calidad de las políticas
Las economías pequeñas aplicadas?
no pueden tener TC
desalineados con sus
En el documento hay
principales socios
argumentos para
comerciales.
sostener la necesidad de
un cambio de estrategia,
que atienda al problema
del endeudamiento y la
inserción externa.
Endeudamiento
público y privado
creciente.
Pero también se señalan
los errores en la política
económica
implementada.
6.2. Las restricciones y las políticas
6.2.1 Determinantes internacionales, regionales y nacionales
La posibilidad de que se concrete un apreciable crecimiento de las exportaciones de
bienes y servicios dependerá críticamente del desempeño de las economías vecinas y del
éxito del “relanzamiento” del Mercosur, pero también requerirá de la mejora de las
condiciones de acceso a los mercados extrarregionales. Esto último dependerá, a su vez,
en el mediano plazo, del desenlace de las negociaciones comerciales multilaterales que
se realizan en el ámbito de la Organización Mundial de Comercio (Ronda Doha) y, en el
corto plazo, del resultado de las negociaciones bilaterales y plurilaterales en marcha
tendientes a abatir las barreras que dificultan el ingreso de los productos uruguayos a
diversos mercados extrarregionales (ejemplo: negociaciones entabladas con Estados
Unidos, México, Canadá, China y Unión Europea).
En ese sentido, Uruguay tendría algunas probabilidades de obtener mejores condiciones
de acceso a los mercados europeo y/o estadounidense en el marco de las negociaciones
en proceso del Mercosur con EE.UU. (“cuatro más uno”) y con la Unión Europea. Ello
se potenciaría si hubiese un mayor consumo de productos agrícolas naturales u
orgánicos en el mundo desarrollado, estimulando la producción y las exportaciones de
productos agropecuarios elaborados en esas condiciones. Esa eventualidad, y la reciente
superación de los problemas sanitarios que afectaron a la ganadería vacuna (aftosa),
podrían determinar un incremento de la demanda y de los precios de exportación.
En lo que se refiere al ámbito regional, corresponde preguntarse: a) si en los próximos
años la mayor potencia económica de la región, Brasil, retomará un ritmo de
crecimiento sostenido y se transformará en un motor de arrastre para la región o, al
menos, para Uruguay; b) acerca de las posibilidades de que Argentina se recupere y
vuelva a crecer como lo hiciera en buena parte de los noventa; y c) si las políticas
macroeconómicas de los países del Mercosur lograrán cierto grado de convergencia,
particularmente en lo que atañe a sus políticas cambiarias, de modo que se puedan
32
estabilizar y predecir mínimamente los precios relativos bilaterales.
Con relación a esto último, hay que destacar que, como muestra la negativa experiencia
de 1999-2002, el logro de cierta convergencia de los precios relativos bilaterales
constituye un prerrequisito para superar los actuales diferendos comerciales y retomar el
crecimiento del comercio y de la producción en el ámbito regional. Desde los inicios del
proceso Mercosur, y en forma más marcada desde la devaluación brasileña de 1999
hasta 2001, existieron serias dificultades para coordinar las políticas cambiarias, como
consecuencia de la disparidad existente en los regímenes cambiarios argentino (tipo de
cambio fijo), uruguayo (paridad deslizante preanunciada con banda de flotación) y
brasileño (tipo de cambio fluctuante).
En ese marco, en diciembre de 2000 se optó por concertar metas macroeconómicas en
materia fiscal, de inflación, y deuda pública, con la expectativa de que un desempeño
macroeconómico coincidente de los distintos países desembocara en una convergencia
de los precios relativos. Este intento fracasó en el año 2002. No obstante, la situación
generada luego de las devaluaciones de Argentina y Uruguay y, en particular, la
adopción de regímenes de fluctuación cambiaria en los dos países del Plata, abre un
espacio de encuentro para buscar mecanismos de convergencia en los sistemas
cambiarios.
Otra cuestión importante es la posibilidad de que, sobre la base del impulso que la han
dado los nuevos liderazgos políticos en Brasil y Argentina, se consolide la actual e
imperfecta Unión Aduanera, de modo de otorgar un marco previsible al comercio y a la
actividad económica regional que fomente la eficiencia y el crecimiento económicos.
Respecto a la inserción en los flujos financieros internacionales, las condiciones del
mercado mundial de capitales adquieren una importancia primordial. En la actual
coyuntura, se debe aceptar la posibilidad de un escenario de escasa afluencia de
capitales hacia la región e, incluso, de transferencia neta de recursos hacia el exterior.
La negociación de condiciones que permitan a la región reinsertarse en los mercados
internacionales es crucial en el futuro inmediato. De no lograrse dicho objetivo, la
escasez de recursos obligará a pensar en estrategias que den prioridad al uso de los
excedentes de las economías locales, hasta tanto se establezcan condiciones financieras
internacionales más adecuadas para acelerar, con el ahorro externo, un ciclo de
crecimiento.
Existe, y probablemente existirá por cierto tiempo, una fuerte dependencia de la política
económica nacional respecto a las directivas provenientes de los Organismos
Financieros Multilaterales (OFM), únicos financiadores externos que en la coyuntura
posee el Estado uruguayo. Dada esa fuerte dependencia, existe preocupación por el
sesgo recesivo de las políticas del FMI.
Por otra parte, para evitar el incumplimiento de la deuda pública, con la consiguiente
afectación de la reputación del país como sujeto de crédito, el gobierno impulsó un
“canje voluntario” de la deuda en bonos en moneda extranjera en poder de residentes y
no residentes. La oferta de canje abarcó títulos por poco más de 5.000 millones de
dólares, monto equivalente a casi la mitad de la deuda pública que ronda el 100% del
PBI. Como es sabido, la concreción de la operación de canje en mayo pasado, alejó el
riesgo del incumplimiento, permitió diferir las amortizaciones de los títulos públicos
por un plazo de al menos cinco años y dio impulso al proceso de recuperación de la
confianza en el sistema financiero. Como contrapartida aumentó sustancialmente el
volumen de obligaciones vinculadas al pago de intereses.
33
Es de hacer notar que, pese al alivio resultante de la concreción del canje, la
recuperación de la solvencia fiscal a más plazo dependerá de la obtención de un
sostenido crecimiento del PBI medido en dólares (lo que, a su vez, requerirá la
obtención de un apreciable crecimiento del volumen físico del PBI y de la existencia de
cierta inflación en dólares) y de la aplicación de una política de severa austeridad fiscal
con sus consiguientes costos sociales que garantice el logro de un cuantioso superávit
fiscal primario, lo cual no será fácil de lograr en el corto plazo.
6.2.2 Algunos lineamientos de política
La salida de la crisis requiere articular las restricciones financieras que enfrenta el
Estado para pagar sus deudas, y para satisfacer la creciente demanda de servicios
públicos, con las posibilidades de recuperación de la actividad económica.
En ese sentido, se entiende que el diseño de políticas económicas de reactivación
deberían contemplar los siguientes objetivos instrumentales:
− definir una estrategia de inserción internacional que contemple la necesidad de
incrementar la corriente exportadora en el corto plazo;
− impulsar un proceso gradual de desdolarización de la economía nacional, a efectos
de contar con instrumentos financieros adecuados para reducir la exposición al
riesgo cambiario de los deudores del sistema financiero y para estimular la necesaria
recuperación del crédito;
− otorgar prioridad a la promoción de actividades y sectores capaces de generar
empleo en el corto plazo.
Dada la pequeñez del mercado interno y su reciente achicamiento –como consecuencia
de la caída del ingreso de los hogares, de la reducción del crédito, del efecto riqueza
negativo resultante de la crisis financiera, del abatimiento del gasto público y del
aumento de la presión tributaria–, la reactivación no podrá basarse en la expansión de
un solo componente de la demanda (interno o externo) sino que deberá buscar articular
ambas, con énfasis en las exportaciones.
En lo referente a la demanda interna, los factores de impulso pueden ser:
− la sustitución de importaciones que el cambio en los precios relativos pueda generar,
en la medida que se implementen medidas tendientes a facilitar el acceso al crédito;
− una eventual dinamización de la inversión en el sector transable y/o vía el
mecanismo de concesión de obras públicas;
− la promoción de políticas industriales y de fomento exportador que articulen las
pequeñas y medianas empresas (generadoras de empleo) con las empresas
exportadoras.
No obstante, la reactivación dependerá críticamente del desempeño de las exportaciones
de bienes y servicios. El crecimiento verificado en los noventa en la capacidad
productiva instalada en algunos sectores exportadores (forestación, ganadería vacuna,
industrias frigoríficas y curtidurías, arroz, agricultura de secano, hotelería y turismo,
zonas francas, etc.), aumenta la posibilidad de que, respondiendo al estímulo de los
nuevos precios relativos, se incrementen las exportaciones de bienes y servicios
producidos por esos sectores. En el mismo sentido operará la mejora en las obras de
infraestructura.
34
Las condiciones de relanzamiento de las exportaciones requieren acciones rápidas
orientadas a la apertura de mercados en el mundo desarrollado. Las restricciones que
plantea el proteccionismo agrícola de los países centrales imponen una limitación
fundamental para estas políticas. Sin embargo, para una economía pequeña como la
uruguaya, el esfuerzo por diversificar mercados no necesariamente constituye una tarea
inalcanzable. El otro aspecto crucial es la necesidad de aumentar sustancialmente el
valor agregado de dichas exportaciones. En este sentido, la profundización de las
relaciones entre el sector privado y la Universidad aparece como una vía crucial para
acelerar la adopción y difusión del conocimiento en toda la cadena de valor de los
productos y servicios generados en el sector privado.
Las dificultades que enfrenta la región rehabilitan el esfuerzo por concretar, en el
ámbito del Mercosur o en forma bilateral con los países vecinos, acuerdos orientados a
promover el crecimiento, basados en los recursos de la propia región.
En el ámbito de la resolución de los problemas financieros, se requiere reconsiderar el
papel del dólar como moneda prevaleciente en la región. Es sabido que la moneda que
se utilice no resultará de la voluntad de los Estados por imponerla. Es necesario, por
tanto, que los circuitos productivos y comerciales recuperen la confianza en la
estabilidad de las monedas de la región, de modo que las mismas tiendan a utilizarse
más intensamente. La creación de una moneda única regional, que reemplace al dólar,
enfrenta una serie de obstáculos difíciles de superar en el corto e, incluso, en el mediano
plazo; por ello, parece pertinente otorgar prioridad al crecimiento basado en los recursos
de la región. Cuando se logre el crecimiento y la estabilidad macroeconómica, el
problema de la aceptación de una nueva moneda habrá superado el primer escollo.
La posibilidad de que se verifique una recuperación económica sobre la base de cierta
sustitución de importaciones es otro aspecto a profundizar, especialmente por sus
efectos de corto plazo sobre el empleo. Las pasadas experiencias de sustitución de
importaciones en los ámbitos regional y nacional vuelven necesario implementar un
adecuado control social de las medidas que se tomen en esta dirección, a efectos de
evitar que el costo de la recuperación recaiga excesivamente sobre los consumidores. La
definición de evaluaciones permanentes de estas medidas, así como de las que se tomen
en términos de incentivos y subsidios, se deduce como una necesidad imperiosa en el
futuro.
El incremento de las exportaciones y de la producción requerirá financiamiento. En la
coyuntura, la escasez de crédito y, a más plazo, la desintermediación financiera,
dificultarán la provisión de financiamiento. El BROU con el apoyo de los OFM puede
contribuir a paliar esa restricción, pero la normalización del financiamiento estará en
buena medida condicionada por la recuperación del crédito bancario, y éste, a su vez,
dependerá del incremento de los depósitos. Por otra parte, debiera estimularse la
captación de inversiones extranjeras y la repatriación de capitales para ser aplicados en
las empresas radicadas en el país, mediante el autofinanciamiento y el financiamiento
directo de las actividades productivas. Es de notar que esos fenómenos (incremento de
los depósitos bancarios, captación de inversiones extranjeras y repatriación de
capitales) dependerán de la recuperación de la confianza de los agentes económicos en
el sistema financiero y en la economía como un todo.
En este terreno existe, sin embargo, una fortaleza potencial: el previo crecimiento de la
inversión extranjera directa, y el consecuente incremento del grado de extranjerización
del sistema productivo, puede hacer menos dependiente a parte del sector empresarial
del crédito bancario doméstico que en el pasado. Por otra parte, y considerando que
35
existen en la región bancos de fomento y desarrollo, la llamada refundación del
Mercosur debiera permitir a países como Uruguay el acceso a este tipo de
financiamiento.
Las políticas de corto plazo aparecen condicionadas por la severa restricción de
financiamiento que padece y padecerá el Estado. Por ende, la reactivación y la
superación de la crisis financiera dependerá en la actualidad del mercado y del sector
privado aun más que a la salida de la crisis de los ochenta. Téngase en cuenta que
existen (y existirán) estrechos márgenes para impulsar políticas fiscales contracíclicas y
para realizar operaciones de salvataje del sistema financiero como las efectuadas en la
crisis bancaria de los ochenta, mediante la compra de carteras y/o de bancos. Como es
sabido, aunque con alto costo fiscal, esas operaciones permitieron evitar las pérdidas de
los ahorristas y “ablandar” las condiciones de pago de los deudores de los bancos. En
consecuencia, en la actualidad las pérdidas recaerán en mayor medida que en los
ochenta sobre los ahorristas, y los deudores deberán hacer frente a sus obligaciones con
menos quitas sobre el valor de la deuda. Finalmente, la red física y el empleo en el
sistema bancario tendrán una reducción mayor en la actualidad que en los ochenta.
Estos factores repercutirán asimismo en la dinamización crediticia interna privada.
Si se considera la administración del propio Estado, surgen un conjunto de carencias y
dificultades. El inadecuado marco normativo para el funcionamiento del proceso
presupuestal y la gestión de los recursos del Estado, la inestabilidad del marco
institucional de los servicios públicos y las importantes carencias en lo que hace a
incentivos a la productividad de los funcionarios públicos, afectan negativamente el
funcionamiento económico y limitan en forma relevante la capacidad del Estado para
responder adecuadamente a la actual situación.
Dentro de los problemas relativos a los funcionarios públicos, surgen como temas de
debate los siguientes: la inamovilidad, la prohibición de nuevos ingresos de personal
presupuestado, el desarrollo de reiteradas políticas de retiros incentivados con sus
consiguientes efectos de selección adversa, el ingreso a través de contratos de obra de
diverso tipo, la duración de las pasantías mucho más allá de los períodos establecidos, la
falta de adecuados sistemas de incentivos para aumentar la productividad de los
trabajadores públicos y el incumplimiento de los contratos con los proveedores.
6.3. Pensar el desarrollo - Aportes para una agenda del desarrollo en Uruguay
Las condiciones económicas adversas que atraviesa la región y las dificultades de
inserción de la producción nacional en los mercados internacionales, constituyen un
alerta respecto a la necesidad de encarar la solución de estos problemas de manera
sistemática y con políticas de largo plazo. Las respuestas requieren de la acción del
Estado articulando un proyecto de desarrollo, que tome en cuenta las restricciones
internas y externas en el corto, mediano y largo plazo. Para ello, es necesaria la
definición de una estrategia de desarrollo y del modelo de sociedad a la cual se aspira.
6.3.1 El Estado, los ciudadanos y el mercado
Lograr una sociedad que cierre la brecha con los países desarrollados no parece ser un
resultado que pueda esperarse de la operación espontánea de los mecanismos del
mercado. Por otra parte, la construcción de una sociedad más desarrollada debe
sobrepasar el objetivo de alcanzar condiciones materiales similares a las de los países
centrales. Los daños ecológicos que supone el modelo de consumo de dichas sociedades
36
es una primera señal de alerta respecto a la necesidad de pensar el futuro de otra
manera, distinta a la mera repetición de los estándares del pasado.
Es que el desarrollo, entendido como construcción social, supone un modelo cultural
que sea el resultado de una reflexión y acción autónomas por parte de los habitantes de
un país. La capacidad de una sociedad para darse las formas adecuadas en la
consecución de un modelo cultural propio es potestad soberana de los pueblos, a través
de la acción de la ciudadanía organizada en una sociedad democrática.
En este sentido, es necesario reconocer que los Estados se encuentran cada vez más
limitados para actuar en los procesos de globalización en curso. No obstante ello,
existen márgenes de acción, como lo muestran las sucesivas intervenciones del Estado
en la resolución de las crisis.
Pero pensar en una necesaria intervención del Estado obliga a reflexionar sobre su
propia naturaleza y de los intereses que representa. Ello requiere de un análisis sociopolítico, que trasciende las posibilidades y objetivos de esta Comisión. No obstante, se
entiende imprescindible reafirmar la necesidad de la democracia en la gestión pública si
se trata de evitar que el Estado se transforme en una herramienta para el uso del poder
con fines particulares. Por ello, es necesaria la vigilancia democrática por parte de los
ciudadanos, basada en la transparencia de la información, la separación de poderes y
una participación efectiva de la ciudadanía para asegurar que la economía esté puesta al
servicio de los ciudadanos.
Dada la significación de los distintos ámbitos de la acción estatal (inserción
internacional, provisión de estabilidad macroeconómica, promoción del desarrollo,
mejora de la infraestructura, fomento de la educación y de la integración social), el
fortalecimiento del Estado resulta insoslayable y urgente. Ello requerirá de un conjunto
sistemático de cambios institucionales, que implicarán una redefinición de roles entre
los sectores público y privado.
Estos cambios deberían propender a incrementar la eficacia y la eficiencia de la gestión
pública y privada, concentrando las energías del Estado en aquellas tareas indelegables,
que incluyen en forma fundamental el fomento del desarrollo económico. También
obligarán a diseñar un nuevo sistema de ejecución presupuestal y una estructura
tributaria que dote al Estado de los mecanismos y de los recursos necesarios para
alcanzar sus cometidos, y una reforma administrativa del sector público, que redunde en
una sensible mejora de la gestión de los distintos organismos.
Pero para llevar a cabo estos cambios, el país necesita alcanzar los acuerdos políticos
que le permitan lograr las mayorías necesarias. Postergar o eludir la discusión acerca de
la sociedad a la que se aspira y de los caminos a recorrer para llegar a ella, implica
dificultar una adecuada evaluación de las políticas económicas y sociales elegidas, así
como de los cambios institucionales correspondientes.
6.3.2 La necesidad de garantizar condiciones materiales de vida a los habitantes
El modelo de desarrollo a implementar debe permitir la superación de los problemas
estructurales que determinaron el subdesarrollo uruguayo. Pero si bien el crecimiento
económico es un eje central de las políticas de desarrollo, no debe estar desligado de la
preservación de la autonomía de decisión de las personas en su esfera privada. Muchas
veces, el crecimiento económico no ha permitido potenciar las libertades individuales
para las grandes mayorías.
37
Desde esta perspectiva, es necesario que el modelo de desarrollo garantice a la
población la satisfacción de las necesidades básicas de salud, educación, vivienda y
previsión de los riesgos de invalidez y vejez. Es sabido que el crecimiento per se no
garantiza el cumplimento de dichos objetivos. Por ello, se propone como estrategia
considerar a las prestaciones mínimas a cubrir como exigencias del crecimiento
económico. En este sentido, existe un primer nivel de exigencia tendiente a garantizar el
mantenimiento de las prestaciones que ya se realizan.
La aceptación de que cada habitante tiene derecho a satisfacer las necesidades básicas
aludidas, exige que el Estado instrumente, en coordinación con la sociedad civil, la
provisión universal de los bienes y servicios públicos asociados a las mismas. Más allá
de las políticas de empleo y de las políticas sociales focalizadas, que se enfrentan a
restricciones presupuestales de entidad, habrá que buscar mecanismos que permitan
desde la autoproducción de alimentos hasta las políticas de desarrollo local, que
procuren el abastecimiento de las necesidades de la zona. La crisis ha acentuado la
urgencia de acciones de este tipo, para atender las situaciones límites que enfrentan gran
número de uruguayos.
Por otra parte, la afirmación de un destino productivo para el país requiere de una gran
inversión social, orientada a mejorar la educación y fomentar la integración social, hoy
amenazada por el aumento de la marginalidad y la segmentación. En consecuencia, el
país deberá realizar un esfuerzo muy grande en materia de educación pública, para no
rezagarse aun más y, en lo posible, para recuperar posiciones.
La estabilidad social constituye un valor en sí mismo, un imperativo ético muy caro a la
sociedad uruguaya. Pero también, es un valor económico, ya que influye en las
decisiones de inversión y, en consecuencia, en el crecimiento futuro. En definitiva, se
trata de promover cierta equidad en la distribución de los costos y beneficios del
crecimiento económico, que además de generar la estabilidad social necesaria para
alcanzarlo, permita que las distintas clases, sectores y actores sociales emprendan en
forma compartida el proceso de desarrollo.
6.3.3 La estrategia productiva
6.3.3.1 Consideraciones generales
Desde un punto de vista económico, el objetivo de lograr aumentos -permanentes y
sistémicos – de la productividad de los habitantes del país y que, simultáneamente, sus
efectos se difundan en las condiciones de vida materiales de la población, constituye el
eje central para pensar la salida de la crisis. Se habla de aumentos de productividad
permanentes, en el sentido que los mismos no estén vinculados a cambios meramente
coyunturales. A su vez, se dice que los aumentos deberán ser sistémicos, en el sentido
de que la difusión de los mismos trascienda las ventajas de su incorporación en
determinadas empresas y/o sectores, y se transmitan al resto de la economía.
Desde esta perspectiva, las propuestas deben considerar las dificultades de generar
procesos de crecimiento sustentados exclusivamente en la dinámica económica interna.
Los caminos recorridos en el pasado muestran los límites de esta salida, en particular
por los problemas de escala del mercado interno, que limita la posibilidad de incorporar
tecnología de primera generación. A ello se agrega que las reglamentaciones y el
proteccionismo han generado un proceso productivo viciado por la búsqueda de rentas.
No debe descartarse, sin embargo, la posibilidad de impulsar y proteger, a través de un
marco institucional y fiscal, sectores y empresas orientadas a la generación de bienes y
38
servicios competitivos con el exterior. El estudio de los aspectos positivos y negativos
de las experiencias anteriores, y el análisis de las condiciones de funcionamiento de los
mercados en los que se pretenda intervenir, debería contribuir a evitar los errores del
pasado.
El crecimiento derivado de impulsos provenientes de la región y de la economía
internacional, basado en los mecanismos espontáneos de los mercados, ha mostrado sus
limitaciones en las actuales circunstancias críticas. La liberalización de las relaciones
comerciales y financieras difícilmente logrará, por sí misma y de manera automática,
sentar las bases para un desarrollo nacional sustentable. Los cambios en los precios
relativos, la aceleración de los auges y las depresiones económicas -entre otras
evidencias-, muestran la necesidad de establecer medidas precautorias al respecto, en
particular en lo referente a los problemas comerciales, cambiarios, financieros y
sociales.
Dicho lo anterior, cabe preguntarse si alcanzará con una gestión macroeconómica
ordenada, condiciones económicas internacionales y regionales favorables, incluyendo
cierta convergencia de precios relativos en el ámbito regional, para que la economía
uruguaya logre un crecimiento económico sostenido, que permita mejorar la
distribución del ingreso y e incluir a los sectores sociales hoy marginados. En este
documento, se entiende que lo anteriormente señalado es necesario, pero no suficiente.
Es imprescindible, además, que se consolide una economía competitiva, entendida
como aquella capaz de incrementar de manera permanente o, al menos, sostener la
participación en los mercados con un alza simultánea en el nivel de vida.
Para alcanzar una economía competitiva, será necesario fomentar la industrialización de
las materias primas agrícolas, con énfasis en la obtención de productos diferenciados de
alta calidad. Paralelamente, habrá que explotar las posibilidades del comercio
intraindustrial, de la especialización y complementación productivas en el ámbito
regional, de modo de disminuir el riesgo de que el país sea víctima de un proceso de
"aglomeración" de la industria en los grandes centros urbanos de la región, reduciéndolo
a un papel de mero proveedor de materias primas a los centros industriales de los países
vecinos.
Según se entiende, ello requerirá implementar una política de desarrollo cuyos
principales instrumentos deberían ser: una agresiva política de fomento de las
exportaciones, una política tributaria que premie la inversión, y una política de ciencia y
tecnología que tienda al fortalecimiento tecnológico de las empresas del país.
Paralelamente, será preciso reducir el costo de los servicios públicos y mejorar
sensiblemente la infraestructura nacional (especialmente en lo que hace a energía,
transporte y comunicaciones). Por su parte, las políticas macroeconómicas de corto
plazo deberán ser consistentes con los objetivos de largo plazo (y no subordinarlos,
como viene siendo el caso en las últimas décadas), lo que implica una política cambiaria
que procure mantener un tipo de cambio real estable y competitivo.
Por otra parte, resultará necesario consolidar las ventajas existentes para la provisión de
servicios en el ámbito regional, en áreas tales como: puertos, centros de distribución
comercial, turismo y servicios financieros. Ello también requiere mejorar la
infraestructura y estimular la inversión. Mediante el impulso de la industrialización
exportadora y de la complementación productiva con los países socios de la región, se
trata de integrar en un único modelo el desarrollo de los sectores agrícolas a través de
las cadenas agroindustriales exportadoras, el desarrollo de otros sectores industriales
con fuerte contenido de innovación e inteligencia, así como el desarrollo de los servicios
39
modernos (en particular informática y telecomunicaciones) que se verán impulsados por
el crecimiento del sector industrial, a la vez que potenciarán dicho crecimiento
mejorando sus condiciones productivas y de logística.
6.3.3.2 La industrialización exportadora y su papel en el modelo de desarrollo
a) La prioridad en la inserción regional
En este apartado, se reflexiona sobre ciertos factores externos que contribuirán a definir
el desempeño de la economía nacional en los primeros tramos del siglo XXI, y sobre
algunos de los desafíos que el país habrá de enfrentar en el futuro próximo. Ello obliga a
reparar en la posible evolución de algunas variables clave de los ámbitos internacional y
regional, y a reflexionar acerca de ciertos aspectos propios del ámbito nacional.
En lo que se refiere a los factores del ámbito internacional que afectarán el desempeño
de la economía uruguaya, corresponde interrogarse respecto de la futura evolución del
proteccionismo agrícola en los países centrales. En el caso de que éste se mantenga,
nuestro país tendría que seguir enfrentando un contexto internacional adverso para la
colocación de sus productos agropecuarios y agroindustriales -lo que exigiría replantear
su estrategia de inserción internacional-, y tendría efectos sobre el crecimiento
económico y la propia estructura productiva.
Por el contrario, en el caso poco probable de que los países industriales reduzcan los
subsidios que otorgan al sector agropecuario –a causa de la escasez de recursos fiscales,
el alto costo de las políticas proteccionistas y el rechazo de los consumidores a una
agricultura que ha creado serios problemas a la salud humana–, podría esperarse que las
exportaciones agropecuarias y agroindustriales uruguayas encuentren un ambiente más
propicio, en particular las de productos orgánicos.
Sin embargo, aun suponiendo que se lograra cierta apertura de los mercados agrícolas
en el mundo desarrollado, ese tipo de inserción internacional es insuficiente para el
desarrollo. Una mejora en la inserción internacional del país es la que logra trasladarse a
un ritmo de crecimiento alto y sostenible, mediante su contribución a una mayor
competitividad de las estructuras productivas. Una parte de ese avance puede lograrse
por especialización basada en las ventajas comparativas estáticas o convencionales: la
utilización de los factores relativamente abundantes y, por lo tanto baratos, como mano
de obra o recursos naturales. Esta parece una apuesta necesaria, pero no suficiente para
un crecimiento elevado y sostenible. Dicha especialización sería el resultado de una
política exclusivamente centrada en la apertura económica, y con una proyección
exportadora orientada preferentemente hacia los países centrales.
En el presente documento, se postula que es necesario un proceso de industrialización
que mejore las condiciones productivas por la vía de la incorporación tecnológica. En el
caso de las economías pequeñas, las estructuras industriales no podrán alcanzar un
grado de diversificación comparable con el de las grandes economías. La combinación
entre la cantidad de mano de obra disponible y una escala productiva que se acerque a la
óptima impone que la industria solamente puede ser eficiente con cierto grado de
especialización. La principal restricción para el desarrollo industrial en las economías
pequeñas consiste en la imposibilidad de realización de economías de escala y de
aprendizaje en su mercado interno y, por lo tanto, el proceso de integración y el acceso a
mercados de mayor tamaño se vuelve un elemento de primera necesidad para la
realización de una producción eficiente.
40
En consecuencia, uno de los medios principales para avanzar en el proceso de desarrollo
económico para las economías pequeñas consiste en agregar valor a los bienes y
servicios orientados a la exportación. Si interesa avanzar en el contenido industrial de
los rubros de exportación desarrollando ventajas comparativas dinámicas y mejorando
su diferenciación –y por ende sus precios-, a la vez que permitiendo el avance de
especializaciones intra-industriales, el destino más apto para el logro de estos objetivos
es el mercado regional.
Los mercados de los países vecinos constituyen el camino casi natural para el proceso
de aprendizaje y maduración industrial. En esos procesos inciden las economías de
escala, tanto para empresas como para sectores industriales enteros, así como un umbral
mínimo de tiempo para estabilizar los flujos de exportación que permita que el
aprendizaje avance. Estas limitaciones, además de las tradicionales y conocidas trabas
comerciales, son obstáculos considerables para el ingreso de productos industriales en
los mercados de los países desarrollados, en especial para empresas nuevas, o de menor
tamaño. Sin embargo, está demostrado que no serían tan importantes en las ventas
externas dirigidas a los países vecinos, en donde las empresas de los países pequeños
tienen condiciones más accesibles para iniciar y desarrollar su potencial exportador.
Un argumento importante a favor de una estrategia de este tipo, refiere a la posibilidad
de fomentar el aprendizaje exportador en la región (canales de comercialización,
requisitos de normas técnicas, presentación y diseño de productos, innovación en
tecnologías de procesos, búsqueda de calidad, etc.), para facilitar la proyección a otros
mercados, proceso iniciado exitosamente por un conjunto de empresas de capital
nacional, hasta principios de los noventa.
El fomento del aprendizaje productivo y exportador, así como de la incorporación de
tecnología, no ha formado parte del sistema de incentivos implícito en el paquete de
política económica que se viene aplicando desde hace varias décadas. Un modelo de
desarrollo debería diseñarse de tal modo que sea capaz de premiar adecuadamente las
actividades que generan externalidades positivas, lo que equivale a decir que la política
económica no debe generar rentas de privilegio, como las conocidas durante décadas de
un mal aplicado modelo de sustitución de importaciones, o las originadas en la
propiedad de la tierra.
b) Exportaciones y mercado interno
Si se considera al Uruguay inserto en la región, debe tenerse en cuenta que el desarrollo
de las economías periféricas continentales -como sería el Mercosur integrado- implica
que la economía absorba el subempleo estructural, situación en la que se encuentran
masas de población hasta ahora excluidas del proceso. En tal caso, para la región en su
conjunto, las exportaciones industriales no pueden considerarse como el motor del
desarrollo. Desde esta perspectiva, la dinámica de largo plazo encuentra su impulso en
el propio mejoramiento de las condiciones de vida de esos sectores de la población, ya
que su incorporación al mercado de consumo implica una presión de demanda que
viabiliza el crecimiento.
Sin embargo, bajo esta hipótesis de desarrollo regional, el papel de las exportaciones
resulta clave para evitar el estrangulamiento externo, si el proceso debe basarse en el
esfuerzo propio (o sea en el ahorro interno) más que en el endeudamiento. En efecto, es
de prever que, en el futuro, las importaciones mantendrán un nivel superior al vigente
décadas atrás, en el marco de un regionalismo abierto, en el que un grado razonable de
41
apertura imponga presiones que favorezcan la competitividad de las empresas, y operen
como límite a los comportamientos “rentistas”.
Esta óptica jerarquiza el papel de una sustitución eficiente de importaciones, o de la
inversión en nuevas actividades competitivas pero con destino al mercado interno (en el
caso de una economía continental como la brasileña) o regional. Desde este punto de
vista, el Mercosur, sin llegar siquiera cercanamente al nivel de protección vigente
décadas atrás, podría ser más cerrado que en el momento actual, lo que no afectaría
negativamente la dinámica futura de la región.
Sin embargo, algunos resultados empíricos de investigaciones recientes replantean el
tema -ya presente desde los años cuarenta en el pensamiento económico
latinoamericano- de la existencia de una restricción externa al crecimiento. La tasa a la
que pueden crecer las economías de la región depende fuertemente de la tasa a la que
crezcan sus exportaciones, porque esto les permite importar, aunque el motor de la
demanda sea el mercado interno. Sin desmedro de que una sustitución de importaciones
eficiente puede afectar la dependencia de las exportaciones, las demandas crecientes de
tecnología implicarán nuevas presiones sobre la balanza de pagos. La importancia de las
exportaciones en el crecimiento, sugieren que el Mercosur debe continuar en una línea
de regionalismo “abierto” y, por lo tanto, la inconveniencia de proponer aumentos en el
nivel medio del Arancel Externo Común (AEC).
Para el caso de Uruguay, a diferencia de Argentina y, especialmente, de Brasil, la
evidencia empírica tiende a respaldar la existencia de una situación de restricción de
balanza de pagos sobre el crecimiento del producto en el largo plazo, de modo tal que la
demanda externa ha sido determinante del crecimiento económico del país en el último
medio siglo. A su vez, el ingreso de capital a la región ha sido fuertemente pro-cíclico;
esto se ha verificado no solamente para el capital financiero o especulativo, sino
también para la inversión extranjera directa (IED). Las entradas netas reales de capital a
Uruguay tuvieron una escasa participación -respecto a las exportaciones- en el
financiamiento de la balanza de pagos en el largo plazo, cuyo equilibrio ha dependido
del balance comercial.
Es necesario que la expansión exportadora que se propone, tenga impactos sobre la
dinámica económica interna y el nivel de ingresos de la población, por la vía de
encadenamientos y capacidad de arrastre de los sectores que exporten, pero no a costa
de la depresión del mercado interno para generar saldos exportables, como se observa
en el año 2003. Esta constituye una solución que, en el largo plazo, resulta incompatible
con una expansión de la capacidad productiva que favorezca el nivel de vida de la
población.
c) ¿Cuál es el Mercosur conveniente para una estrategia uruguaya de industrialización
exportadora?
La profundización del Mercosur como Unión Aduanera (UA), y su culminación en el
Mercado Común, es el escenario que parece más conveniente para una estrategia de
desarrollo del Uruguay que ponga la industrialización exportadora como su eje central.
No obstante, hoy se plantean interrogantes sobre la conveniencia de continuar en este
proceso, o mantenerlo con las características de Zona de Libre Comercio (ZLC), lo que
otorga mayor libertad de política comercial respecto a terceros países.
Frente a la ZLC, la opción de UA aparece como más favorable para una estrategia
industrializadora. En primer lugar, porque la ZLC implica que no hay libre circulación
de bienes intra zona, en especial de las exportaciones industriales que usan insumos
42
importados, las que en cualquier momento pueden ser objeto de una exigencia de
certificado de origen. Esto puede llegar a tener efectos similares a las restricciones no
arancelarias.
En segundo lugar, mientras no esté consolidada la libre circulación de bienes, las
empresas no percibirán la formación del mercado interior único, lo que es problemático
tanto para las inversiones nacionales como para las extranjeras que podrían instalarse en
Uruguay con vistas a ese gran mercado. Para esto, la UA es una mejor opción. En tercer
lugar, un Mercosur como ZLC, pone un freno a la necesaria mejora de su
institucionalidad, aspecto especialmente importante para la inserción de los países
pequeños que, por su tamaño, tienen relaciones económicas muy asimétricas.
Coordinación macroeconómica, canales eficientes de solución de controversias,
aceleración del desmantelamiento de barreras no arancelarias, establecimiento de otras
políticas comunes (industriales, de competencia y hacia la IED, por ejemplo) pueden
dificultarse por un menor compromiso de los mayores socios, en particular de Brasil,
respecto al esquema de integración propuesto.
Más allá de que todavía quedan sectores que deben converger hacia el AEC, éste se
configura en un objetivo cercano que puede dar estabilidad futura a la política comercial
externa, lo que implica que permanecerán instrumentos de política comercial que implicarán
una protección industrial razonable en su nivel medio, pero con una estructura desfavorable
para Uruguay. Argentina y Uruguay verán elevado su nivel de protección, en particular
para los bienes de capital y algunos insumos, a la vez que se generarán “desvíos de
comercio”, sustituyendo importaciones desde el resto del mundo por importaciones
desde Brasil, en ramas particularmente relevantes desde el punto de vista de la
actualización tecnológica.
Este costo del proceso de integración, adquiere sentido en la medida en que estas
economías puedan beneficiarse del desarrollo de las industrias portadoras o difusoras de
progreso técnico (con las limitaciones propias de su tamaño relativo y de la necesaria
especialización derivada del mismo), y que este proceso no se concentre exclusivamente
en la economía brasileña, como parece ser la tendencia.
Como ya se dijo, superar las dificultades de los últimos años y perfeccionar la UA, es el
modo de otorgar un marco previsible al comercio y a la actividad económica regional que fomente la eficiencia y el crecimiento económicos-, y constituye el mejor escenario
para el futuro económico del Uruguay en el mediano y largo plazo. La relevancia de
estos aspectos se debe al hecho de que, de persistir las trabas arancelarias o no
arancelarias que de tanto en tanto limitan el acceso de los productos uruguayos a los
mercados de los otros países del Mercosur, no sólo se entorpecería el crecimiento del
comercio intrarregional, sino que las inversiones tenderían a concentrarse en los grandes
mercados. En esas condiciones, la economía uruguaya vería comprometida la expansión
de la inversión, lo que afectaría negativamente su crecimiento futuro.
Sin desmedro del avance y consolidación de los múltiples canales por los que se ha
desarrollado la integración económica con Argentina, profundizar los vínculos con la
economía brasileña parece una orientación estratégica adecuada para el futuro
productivo de nuestro país, en el mediano y largo plazo. Si algunas regiones de Brasil
logran crecer, y se producen mejoras en la distribución del ingreso (a través de la
absorción de la heterogeneidad estructural), amplias capas de la población accederán al
consumo de un conjunto de bienes que nuestro país podría ser capaz de producir.
Además del posible impacto de ese inmenso mercado como fuente de demanda y
dinamismo, podría haber mucho para ganar en el aprendizaje de algunos mecanismos de
43
promoción industrial que se aplican en esa economía, así como de las eventuales
relaciones interempresariales que pudieran desarrollarse.
d) Encadenamientos productivos y cadenas de valor
Por último, es importante destacar que una estrategia de industrialización exportadora
supone diseñar políticas nacionales y de alcance regional, con el objetivo de que el
proceso de integración contribuya al mejoramiento de la estructura productiva local.
Ello supone promover los encadenamientos entre productores nacionales, y entre éstos y
empresas de la región, de tal modo que las empresas uruguayas puedan avanzar más allá
del papel de proveedoras de materias primas e insumos de uso difundido, hacia
productos con mayor contenido de inteligencia, diferenciación y calidad.
La dinámica de las exportaciones debe ser capaz de proveer impulsos al resto de la
economía. La articulación entre las grandes empresas, que suelen liderar los procesos de
exportación, y empresas de menor tamaño (proveedoras de insumos, sub-contratistas de
servicios o de productos finales complementarios de las líneas principales, etc.) es un aspecto
clave para que la dinámica exportadora, y la mejora de las condiciones productivas que
usualmente se le asocia, se difundan hacia más amplios sectores. Más allá de que esta
afirmación es válida para el conjunto de las exportaciones, el tipo de productos
potencialmente exportables al Mercosur puede permitir mejores condiciones de articulación
de redes locales de proveedores. De esta manera, se lograría fortalecer el tejido industrial,
que se viene debilitando desde principios de la década de los noventa, y que se encuentra
particularmente afectado por la crisis en curso.
Cabe señalar que estos vínculos, planteados en términos de articulación productiva, incluyen
también las esferas de la distribución y el financiamiento, con vistas a definir cadenas de
valor que permitan potenciar los impulsos de crecimiento endógenos a la economía.
6.3.4 Ciencia, tecnología e innovación para el desarrollo
Es ampliamente reconocida la importancia del avance tecnológico como clave para
explicar el aumento de la riqueza y el bienestar de las naciones. Los estudios más
recientes en la materia, resaltan la generación y aplicación de conocimiento como un
aspecto sustancial para definir las estrategias de crecimiento y desarrollo de los países.
En este sentido, la implementación de un soporte institucional para la innovación,
constituye el principal instrumento en una estrategia orientada a pensar el desarrollo
como un continuo proceso de aprendizaje tecnológico, que involucra a todo el colectivo
social. En particular, el concepto de Sistema Nacional de Innovación (SNI) resalta la
idea de que la innovación es fenómeno sistémico, que va más allá de las esferas de la
ciencia y la tecnología en sentido estricto, comprendiendo la generación de
conocimientos, su difusión y su aplicación al conjunto de la economía. En dicho
concepto, la modificación de procedimientos y reglas de juego ocupa un papel central.
En el proceso de construcción del SNI interactúan la empresa, como depositaria
principal del conocimiento tecnológico; su entorno productivo inmediato, constituido
por redes con otras firmas del mismo sector y de otros sectores de actividad económica;
y las entidades de la infraestructura tecnológica -como las universidades y agentes
públicos que generan conocimiento-, las interconexiones entre ellas, así como sus
relaciones con las empresas que innovan. También influyen en el proceso de innovación
las formas de organización, las convenciones y los comportamientos prevalecientes en
la empresa, en su entorno y en la economía en general. Las complementariedades
derivadas de las interconexiones mencionadas conllevan la posibilidad de internalizar
44
los derrames tecnológicos o economías externas tecnológicas que se producen entre
firmas y sectores, favoreciendo así la difusión del progreso técnico. Si bien la
innovación tecnológica es un proceso no lineal, su desempeño depende fuertemente de
la contraposición de intereses entre los agentes, en la medida que modifica en forma
importante la distribución de pérdidas y beneficios.
Históricamente, la innovación en las empresas industriales uruguayas se ha dado
fundamentalmente por introducción de bienes de capital importados, no siendo la
generación y adaptación local de conocimiento tecnológico una práctica difundida.
Además, quienes ofician como asesores de la selección son los propios proveedores de
los bienes de capital. Todo ello facilitado por el financiamiento otorgado por los propios
proveedores y por los créditos de diversos gobiernos y organismos multilaterales.
El modelo de especialización productiva de nuestro país, en industrias de bajo valor
agregado y potencialidades tecnológicas reducidas, y la inhibición, en general, del
desarrollo de las capacidades tecnológicas domésticas, atenta contra el funcionamiento
de tramas productivas locales que faciliten la internalización de las economías externas
derivadas del cambio tecnológico. Por lo que en este tipo de tramas productivas,
desarticuladas y en relación de dependencia con el extranjero, la difusión del progreso
técnico se hace de manera muy dificultosa.
Las consideraciones precedentes permiten sugerir un conjunto de recomendaciones de
políticas productivas y tecnológicas que tienen por meta acelerar el ritmo de progreso
técnico de la economía a través del desenvolvimiento de SNI. Dichas políticas tendrán
como objetivo aumentar la densidad del entramado productivo y transformar su
composición, de modo que participen crecientemente actividades y empresas en las
cuales el ritmo de cambio técnico resulte intenso. Asimismo, las recomendaciones
propuestas deberían apuntar al desarrollo del aprendizaje tecnológico de las empresas particularmente el de las pequeñas y medianas-. Finalmente, se necesitarán también
acciones destinadas a enriquecer la configuración institucional, en el entendido de que
la misma tiene importancia para el cambio técnico.
Los conocimientos y capacidades tecnológicos que ya se han acumulado en las
industrias intensivas en recursos naturales y tradicionales del país bien puede ser el
punto de partida para la aplicación de las recomendaciones arriba mencionadas. Por
ejemplo, algunos de esos sectores han avanzado durante las últimas décadas a lo largo
de trayectorias tecnológicas que se inscriben dentro del paradigma tecnológico vigente.
Por esa vía, se han formado sistemas de aprendizaje e innovación incipientes, en los que
interactúan agentes de los sectores primario y secundario, que prefiguran un
enriquecimiento del entramado productivo. Al mismo tiempo, si bien con muchas
deficiencias, es en estos sectores donde el Estado ha realizado los mayores esfuerzos
para favorecer la generación y adaptación de tecnologías, dotando a organismos y
programas de recursos orientados a la consecución de esos objetivos.
No obstante, el paradigma tecnológico por el cual transitan esos sectores está llegando a
su agotamiento, y ofrece cada vez menos oportunidades de innovación, las que en su
mayor parte se configuran como incrementales. Ha de encararse, pues, un esfuerzo
dirigido a la adopción de un nuevo paradigma tecnológico capaz de inducir una
renovación de las oportunidades de avance técnico. Las políticas que induzcan la
adopción del mismo en las actividades intensivas en recursos naturales y tradicionales
podrán contribuir a la transformación de la densidad y la composición del entramado
productivo. En otras palabras, a través de la incitación a establecer relaciones usuarioproductor entre los sectores mencionados y los de biotecnología e informática
45
nacionales y/o regionales, se pueden generar las condiciones para el crecimiento de los
“nuevos” y “viejos” sectores.
Las políticas mencionadas habrán de complementarse con otras que apunten a
transformar la configuración institucional que sirve de marco. Por ejemplo, en el caso
de las biotecnologías, la base científica de soporte de las innovaciones tecnológicas
cubre un amplio rango de disciplinas, concernientes tanto a la ciencia básica como a la
aplicada. La explotación de las capacidades científicas para la generación de tecnologías
no es un proceso simple ni directo. En verdad, la resolución de problemas difíciles como
los asociados a esa explotación exige que se articulen los esfuerzos en términos interinstitucionales, favoreciendo el trabajo en red de los diferentes agentes en juego.
Una de las tareas principales de las instituciones del sistema científico y tecnológico
nacional y de promoción de la calidad, deberá orientarse a revisar los mecanismos de
transferencia de tecnología desde el exterior, en particular en los sistemas de patentes.
La propuesta implica un aumento sustancial de los recursos que se asignen a la
investigación científica y tecnológica, en particular aquella destinada a impulsar el
desarrollo de los sectores productivos.
Lo anterior supone pensar en cuál será la estructura productiva deseable, lo que no
necesariamente implica definir a priori cuáles son los sectores a promover, sino definir
cuáles son las características de proyectos o productos que pueden aportar capacidad
innovadora y dinámica al sistema económico. Un enfoque de tipo horizontal, más que
sectorial, puede ser muy importante para una economía pequeña como la uruguaya. El
concepto rector debe ser la capacidad de generación de externalidades positivas que puedan
tener los proyectos o productos a promover, concepto que puede brindar racionalidad y
transparencia al otorgamiento de instrumentos de promoción, que deberían tener la forma de
subsidios más explícitos.
En este sentido, es reconocido que un incentivo fundamental para que se intoduzcan
innovaciones es que éstas generen una rentabilidad superior a la de la producción tradicional.
El nivel de rentabilidad se define, en gran medida, por políticas fiscales, crediticias y
arancelarias, las que deberían incluir estímulos significativos a las actividades de innovación.
Las compras del Estado, en particular, podrían ser utilizadas para generar oportunidades para
el desarrollo de innovaciones en el sistema productivo nacional.
6.3.5 El financiamiento del desarrollo
El país deberá resolver problemas y enfrentar desafíos coyunturales y estructurales
también en lo que respecta a las cuestiones monetarias y financieras. El eje de la
problemática de corto plazo está centrado en el desenlace de la crisis del año 2002, que
afectó en forma directa al sistema bancario y a las finanzas públicas y, en forma
indirecta, al conjunto de la economía y la sociedad. El incumplimiento parcial de los
contratos generó una crisis de credibilidad, que limita las posibilidades de reactivación
en el corto plazo. En el largo plazo, la eventualidad de que la economía se encuentre
inserta en una “trampa de endeudamiento”, condiciona la estrategia de crecimiento
según la salida que se adopte para salir de aquélla.
En el corto-mediano plazo, dada la estructura económico-financiera existente
(particularmente en lo que hace al alto grado de apertura externa y dolarización de la
actividad financiera y de la deuda pública), la política monetaria y financiera se enfrenta
al desafío de armonizar objetivos no necesariamente compatibles entre sí, a saber:
46
− equilibrar las finanzas públicas, garantizando el cumplimiento de los fines sociales y
económicos del Estado;
− lograr un adecuado funcionamiento del sistema financiero, integrando los procesos
de ahorro e inversión;
− alcanzar la estabilidad de precios evitando la pérdida de poder adquisitivo de
salarios y pasividades; y
− alcanzar y mantener un tipo de cambio real competitivo.
A más largo plazo, el crecimiento económico exige considerar, además, el soporte
institucional más adecuado para estimular la inversión productiva y el fomento del
ahorro. En este sentido, el sistema bancario y el mercado de capitales deberán contar
con un régimen de incentivos apropiado a dichos fines, al tiempo que se establecen
mecanismos de protección para el pequeño ahorrista. Asimismo, será necesario
reconsiderar el papel de la banca pública en el financiamiento del desarrollo, a partir del
examen de la experiencia de las últimas décadas.
La cuestión de las finanzas adquiere especial importancia en el contexto de la
globalización financiera. En este sentido, es necesario un triple esfuerzo:
− implementar políticas que ayuden a evitar o, por lo menos, amortiguar el efecto de
las recurrentes crisis financieras internacionales sobre la economía nacional;
− preparar el sistema bancario y financiero para el proceso de integración monetaria y
financiera en el plano regional;
− elaborar propuestas que consideren la situación de países pequeños, abiertos y
dependientes como el Uruguay en el proceso de cambios de la arquitectura
financiera internacional actualmente en curso.
La crisis ha conducido a un redimensionamiento sin precedentes del sistema bancario y
financiero. Ello plantea la necesidad de considerar las alternativas respecto a la
estructura institucional del sistema emergente de la crisis y, en particular, el papel de la
banca pública, de la intermediación financiera no bancaria y los nuevos instrumentos
financieros, y de la relación del Estado con los bancos internacionales y con los
organismos financieros internacionales. A ello se agrega la necesidad de considerar la
inserción del Uruguay como plaza financiera en la región, sus consecuencias respecto al
movimiento de capitales y la adopción de normas de seguridad respecto a dichas
transacciones.
Por otra parte, la agenda monetaria deberá incluir el debate sobre el papel de la moneda
nacional en las transacciones financieras internas, su relación con el dólar y las
principales divisas internacionales, y la posibilidad de acuerdos cambiarios en el seno
del Mercosur.
Por último, se entiende que la historia financiera del Uruguay, en la que se suceden las
crisis bancarias y financieras con cierta regularidad, constituye una experiencia
acumulada que permite emprender una nueva etapa a partir del aprendizaje de los
errores cometidos, tanto al nivel de las empresas e instituciones financieras privadas
participantes, como del propio Estado, sea como organismo regulador o a través de su
papel en las empresas financieras públicas o mixtas.
6.3.6 El tratamiento del capital extranjero
Es clara la dificultad de diseñar una estrategia de desarrollo sin tomar en cuenta el papel
de las empresas transnacionales. En este sentido, se pueden plantear dos alternativas: (i)
47
no considerar explícitamente la especificidad de las transnacionales; y (ii) reconocer su
papel en las cadenas internacionales de valor y promover su aporte al desarrollo
económico.
Esta segunda estrategia implica el fomento de la inversión extranjera directa (IED), pero
estableciendo metas y mecanismos de control. Requiere de un esfuerzo concentrado de
atracción de ciertos tipos de IED, localizados en pocos sectores o industrias, en los que
confluyan los intereses del país con los requerimientos de los inversores, siendo mucho
más importante la calidad que la cantidad de la inversión recibida. La fijación de metas
y mecanismos de monitoreo es un proceso continuo, que puede ir cambiando de acuerdo
a los objetivos y a los activos que se vayan desarrollando en la nación.
Desarrollar instituciones de promoción a través de agencias con capacidad de negociar
con estos agentes, es clave para implementar una estrategia de este tipo. Negociar
implica la posibilidad de otorgar ciertos incentivos explícitos y transparentes, a cuenta
del seguimiento de ciertas metas que se comprometen en los contratos de radicación o
de promoción de las inversiones. Es necesario generar agencias aptas y capaces de
identificar los potenciales socios o inversores, y de llevar adelante ese tipo de
negociación. El nuevo marco institucional implica tanto la elaboración de instrumentos
legales como la creación de agencias con el personal capacitado para cumplir
eficientemente con estas tareas. Pueden plantearse numerosos ejemplos sectoriales para
el establecimiento de metas y monitoreos de la inversión extranjera directa: la industria
forestal y el turismo requerirían acciones decididas e inmediatas, pero además la
informática, la energía y la infraestructura, los supermercados y su vínculo con las
pequeñas y medianas empresas, entre otros.
Uno de los criterios principales para la promoción del ingreso, así como para la
negociación con el capital extranjero, debería ser el grado en que sus proyectos
productivos se articulen con las empresas nacionales, fortaleciendo el tejido productivo
local, mejorando la actividad de estas últimas y potenciando los derrames tecnológicos
y de eficiencia que podrían derivarse de la presencia de las filiales.
6.3.7 La cuestión territorial
La Comisión no ha avanzado en la consideración del territorio como sustento de una
estrategia de desarrollo. No obstante, comparte el enfoque que considera necesario
tomar en cuenta las particularidades históricas, culturales, ambientales y económicas
que caracterizan a las distintas regiones y departamentos del territorio nacional. Ignorar
dichas especificidades, estableciendo políticas homogéneas para toda el territorio, puede
conducir a imponer y reproducir un patrón de distribución de costos y beneficios que
genere discriminaciones y exclusiones.
Por otra parte, la consideración del territorio, es decir, del espacio y su gente, permite
analizar los procesos de generación de productividad y encadenamientos sobre la base
del capital social ya constituido. Particular importancia adquiere para nuestro país la
política de frontera, dada su relevancia económica y geopolítica.
7. Agenda de temas de investigación
Del análisis realizado en el documento, surgen una serie de temas en los cuales la
Comisión entiende que sería necesario profundizar, con el objetivo de abrir caminos
para elaborar las políticas más adecuadas para el desarrollo del país. La propuesta de
temas se realiza en el entendido de que la Universidad constituye un ámbito de
reflexión, investigación y diálogo sobre los problemas que enfrenta la sociedad
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uruguaya. El objetivo es el de contribuir a la toma de decisiones que deberán realizar el
Gobierno y la sociedad entera, a través de sus diferentes formas de organización y
acción en el ejercicio de la democracia.
Se enfatiza la convicción respecto a la existencia de márgenes de acción para una
política nacional, desechando una perspectiva que deja el futuro a los avatares de la
economía regional e internacional. Como en anteriores momentos de la historia
nacional, ahora nuevamente se plantea la necesidad de repensar la cuestión del
desarrollo. En este sentido, se concibe que el papel del Estado coordinando acciones,
pasa a ser crucial en los próximos años.
A continuación, se presenta en forma resumida la propuesta de temas a investigar.
1. Respecto a los temas coyunturales, la posibilidad de acción del Estado merece
especial atención. La crisis puede recaer sobre los grupos o sectores más débiles de
la sociedad, y es deber del Estado velar para que no se verifiquen retrocesos
significativos en las prestaciones de salud y educación. Por ello, un primer tema de
investigación lo constituye el de la prevención de los impactos de la crisis sobre los
sectores sociales más vulnerables, sobre el que se deberán formular propuestas para
su implementación.
2. La atención en los ingresos y gastos del Estado cobra importancia a efectos de
analizar la forma de evitar las repercusiones no deseadas de la crisis. Por ende, un
segundo tema de investigación consiste en analizar en detalle la situación del propio
Estado respecto a su capacidad de gestión de la crisis y de recuperación del
crecimiento económico.
3. Un tercer tema se relaciona con la prospección de corto y mediano plazo sobre la
economía regional e internacional, a efectos del diseño de las políticas económicas
posibles, así como del marco institucional en que se definan. Al respecto, surgen las
siguientes preguntas:
− ¿cuáles son los sectores que pueden dinamizar la actividad económica en el
corto plazo?;
− ¿cómo se articulan el mercado interno y las exportaciones en una estrategia de
salida de la crisis?;
− ¿existe capacidad instalada ociosa en la economía, capaz de sustentar el proceso
de reactivación?;
− ¿qué bienes y qué mercados de destino podrán ser protagonistas en la
recuperación de la crisis?;
− ¿se encuentra el país en una trampa de endeudamiento?
4. Un cuarto tema de investigación deberá orientarse al análisis de las alternativas
actuales de la globalización, especialmente en los aspectos financieros y
comerciales. Ello constituye un desafío intelectual para la Universidad, tanto por las
posiciones que el país debe defender en el concierto de las naciones, como por la
búsqueda de caminos de desarrollo menos dependientes. En el corto plazo, resulta
imprescindible examinar:
− las características del sistema bancario emergente de la crisis;
− el modelo de regulación que adoptará la institución monetaria;
− los caminos para dinamizar el mercado de capitales, teniendo en cuenta
especialmente el papel de las AFAP.
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5. Vinculado al anterior, un quinto tema consistiría en examinar las posibilidades de
fortalecer la economía regional, de modo de contrarrestar los efectos perniciosos de
la globalización.
6. Considerando el largo plazo, la propuesta se orienta a la búsqueda de una visión
estratégica dirigida a promover la innovación y desalentar el rentismo. Para ello, se debe
abordar el análisis de las instituciones más adecuadas para fomentar un proceso de
desarrollo, partiendo del reconocimiento de la especificidad de los países periféricos
y de las particulares características históricas, geográficas y de escala de nuestro
país. El objetivo central será el de impulsar la formación de un marco institucional
que facilite y promueva el desarrollo de un sistema nacional de innovación. En este
sentido, un sexto tema de investigación se relaciona con las líneas de acción para la
creación, fomento y coordinación de las instituciones del sistema científico y
tecnológico nacional y de las instituciones específicas de promoción de la calidad.
La tarea implica revisar los mecanismos de transferencia de tecnología desde el
exterior, en particular en los sistemas de patentes; el monto y aplicación de los
recursos asignados a la investigación tecnológica industrial; el papel de la
Universidad, del LATU y otros laboratorios.
7. Un séptimo tema de investigación hace referencia a la vinculación de la cultura con
la estrategia de desarrollo. Los enfoques sobre el tema son diversos y requieren de
un análisis que tome en cuenta, entre otros aspectos, los efectos de largo plazo de la
cultura sobre el dinamismo de las estructuras productivas, su importancia en el
fortalecimiento de la identidad nacional y las propuestas en términos de industrias
culturales.
8. La creciente conciencia sobre la importancia que adquieren los impactos ecológicos
de las estrategias de desarrollo, justifica un octavo tema de investigación. La
adecuada valoración de los costos ambientales del proceso de crecimiento, así como
los mecanismos de control de las actividades que deterioran el medio ambiente,
constituyen otro capítulo a incorporar en una visión estratégica.
9. Si bien las anteriores líneas de investigación permitirán esclarecer la importancia del
marco institucional del proceso de desarrollo, es necesario abordar también un
conjunto de investigaciones referidas a otros mecanismos determinantes de la
innovación. Un enfoque de tipo horizontal, más que sectorial, puede ser muy importante
para definir políticas que favorezcan la innovación en una economía pequeña como la
uruguaya. El concepto rector deberá ser la capacidad de generación de externalidades
positivas de los proyectos o productos, concepto que puede brindar racionalidad y
transparencia al uso de los instrumentos de promoción. En este sentido, se propone como
noveno tema de investigación el de la protección efectiva, incluyendo la protección
arancelaria y no arancelaria a bienes finales e insumos, los mecanismos de admisión
temporaria de importaciones, y la política cambiaria, cuyas oscilaciones en los últimas
décadas fueron capaces de neutralizar los efectos de la estructura arancelaria.
10. Por otra parte, existe una experiencia acumulada a nivel nacional e internacional,
respecto a los mecanismos de promoción de exportaciones, que es necesario revisar,
teniendo en cuenta las características de la estrategia productiva propuesta, constituyendo
éste un décimo tema de investigación.
11. El tema de los mecanismos generales de promoción de inversiones, así como el de los
incentivos sectoriales, requiere particular atención. Hay varios regímenes en vigencia
desde hace un par de décadas, varios de los cuales –en particular, el del turismo y la
forestación-, pueden calificarse como exitosos. Sin embargo, su continuidad en las
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actuales condiciones merece ser reexaminada, dentro de un undécimo tema de
investigación.
12. Asimismo, debe abordarse de manera urgente el estudio del sistema bancario y el
mercado de capitales en lo que respecta a la creación de un marco regulatorio que
incentive el ahorro y la inversión, al tiempo que establezca mecanismos de protección
para el pequeño ahorrista. Este duodécimo tema de investigación deberá incluir,
asimismo, el examen del papel de la banca pública en el financiamiento del desarrollo, a
partir de la experiencia de las últimas décadas, tanto en el plano nacional como regional e
internacional.
13. El estudio de las experiencias comparadas de desarrollo económico puede proporcionar
elementos para el diseño de la estrategia de nuestro país. En particular, resulta de interés
considerar las experiencias de países de base agropecuaria, como Nueva Zelanda y
Australia. La experiencia de Irlanda, y la de Chile en la región, constituyen también
puntos de referencia importantes para el Uruguay.
14. Por último, se debe mejorar el instrumental analítico necesario para la descripción de la
realidad económica de nuestro país. En particular, se entiende imprescindible la
actualización de la matriz de insumo-producto y el sistema de cuentas nacionales.
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