Política Fiscal - Banco Central de la República Dominicana

INDICE
CAPITULO III: POLITICA FISCAL........................................................................................................... 125
Predominio Fiscal en República Dominicana......................................................................................... 127
Una Curva de Laffer para la República Dominicana:
El Caso de las Elasticidad del ITBIS, 1996-2006..................................................................................... 133
Unión Europea vs. Chile: Fortalezas y Debilidades de una Regla Fiscal................................................. 143
Subsidios al Gas y a la Electricidad en República Dominicana............................................................... 153
Efectos de la Implementación de una Regla de Política Fiscal: El Caso Chileno.................................... 161
podemos aprender de este caso?.......................................................................................................... 337
Crisis Financiera. Explicación Escuela Austriaca.................................................................................... 343
politica fiscal
Predominio Fiscal en República Dominicana
1
Por Ellen Pérez Ducy
argent y Wallace (1981) fueron los primeros
en escribir sobre la posibilidad de que
“aún en una economía que satisface los
supuestos monetaristas donde la base monetaria
está estrechamente relacionada con el nivel de
precios y donde la autoridad monetaria puede
extraer señoriaje2 de la creación del dinero si la
política monetaria se compone de operaciones de
mercado abierto u otros instrumentos financieros
de deuda que permitan expandir la capacidad de
gasto del sector público, entonces es posible que la
política monetaria sea insuficiente para controlar
la inflación”.
S
En base a este postulado, otros autores han ido
desarrollando lo que se ha llamado la Teoría Fiscal
del Nivel de Precios, que estudia la inflación de
origen no monetario. Esta línea de pensamiento
establece que “el endeudamiento nominal público
es un pasivo para los resultados presupuestarios
futuros por lo que el nivel de precios es determinado
tal y como los de una “acción corporativa”3 . Lo
anterior se cumple en vista de que los agentes
saben que los déficits deberán ser compensados en
el futuro, o con mayores impuestos, o con mayor
emisión monetaria, ambos inflacionarios. Y esas
expectativas pueden afectar el nivel de precios en
tiempo presente.
La teoría identifica los regímenes económicos
como de predominio monetario o fiscal. Se le
llama predominio monetario a un régimen en el
que la autoridad monetaria anuncia los objetivos
monetarios que establece independientemente,
en función de la cantidad óptima de dinero para
satisfacer la demanda real de dinero y mantener la
estabilidad de precios.
Por otra parte, un régimen de predominio fiscal
es aquel en que las autoridades fiscales establecen
sus niveles de gastos independientemente,
1
Este documento fue presentado en la Reunión de Bancos Centrales realizada
en el Bundesbank de Alemania en febrero de 2005.
2
El señoriaje es el poder de compra real que un emisor puede extraer del
sistema económico al imprimir papel moneda (Cukierman, 1992). Aquí se
define como el cambio anual en la base monetaria (H).
3
Cochrane, 2000.
127
pre-estableciendo el resultado presupuestario
(DEFGtf) y dejando a las autoridades monetarias
la opción de generar mayor señoriaje para cubrir
los déficits resultantes dadas las restricciones de
financiamiento externo (DX). En este escenario,
si la autoridad monetaria decide no acomodar
la expansión fiscal mediante una expansión
monetaria, la razón Deuda/Producto crecería hasta
volverse insostenible, generando expectativas
inflacionarias.
La literatura identifica dos formas de Predominio
Fiscal: la activa4 o reactiva510 , según el
orden de causalidad entre emisión y resultado
presupuestario; y la débil611 o fuerte712 según el
grado de asociación de los precios a los agregados
monetarios.
En este trabajo se aplicaron tres metodologías de
comprobación de la Teoría Fiscal de los Precios
o Predominio Fiscal. Primero se analizaron
los componentes del crecimiento de la base
monetaria813. Luego se estudiaron las modalidades
pro-activas y reactivas de cumplimiento de la
función inter-temporal del presupuesto y por último
se distinguieron los periodos de manifestación
fuerte y débil de Predominio Fiscal.
Análisis de los componentes del crecimiento de
la base monetaria
En la Tabla 1 se detallan los resultados de un análisis
de la evolución de los componentes del multiplicador
monetario y de la base monetaria. Donde c(k) es el
coeficiente de la preferencia por la liquidez, c(rr) es
el coeficiente del encaje legal, c(re) es el coeficiente
de preferencia por liquidez de los bancos; c(MBTR)
es el coeficiente del crédito interno neto, c(BF) es
el coeficiente de los activos internacionales netos y
c(MBOT) es el coeficiente de otros activos netos.
c(com1) y c(com2) son factores de ajuste.
Bohn, 1998.
Canzoneri, Cumby y Diba, 1998.
6
Leeper, 1991.
7
Sargent y Wallace, 1981.
8
Con la metodología de Friedman y Schwartz, 1963.
4
5
Banco Central de la República Dominicana
128
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
Tabla 1
Gráfica 1
Componentes del Multiplicador Monetario y la Base Monetaria
Tabla 1
(Coeficientes e incidencia)
Datos agrupados cronológicamente durante el periodo 1948-2002
Periodo
c(k)
c(rr)
c(re)
c(com1)
c(MBTR)
c(MBOT)
c(BF)
Resultado presupuestario real y cambio en los pasivos del
Gobierno Central
c(com2)
1948-1970
-13.8%
-29.4%
0.3%
3.2%
106.2%
-9.4%
23.7%
5.3%
1971-1980
1.3%
8.2%
1.6%
0.8%
139.3%
-127.2%
40.5%
36.6%
1981-1990
-4.0%
7.4%
-1.4%
-4.2%
79.3%
49.8%
-33.9%
3.0%
1984-1990
-3.8%
5.0%
-2.8%
-5.2%
45.9%
77.6%
-12.0%
-8.5%
1991-2002
12.8%
12.9%
3.8%
-1.4%
26.6%
13.7%
31.3%
13.0%
Rezagados 1 y 2 trimestre respectivamente
Marzo 1991 a Septiembre 2003
6.0
15
4.0
10
2.0
5
0.0
Esto sugiere que, históricamente, ha existido
un mecanismo de predominio fiscal resultado
de aumentos en la base monetaria por efecto de
aumentos en el crédito interno neto, si bien ha
venido aminorando en el tiempo.
Análisis de las modalidades pro-activas y
reactivas de Predominio Fiscal
La comprobación de la relación inter-temporal
resulta de la estimación de dos ecuaciones
relacionando los pasivos reales (LIABr) con los
resultados presupuestarios (DEFGr). Dado que
se toma como identidad básica que los pasivos
reales presentes deben igualar los resultados
presupuestarios reales futuros descontados más
los pasivos reales futuros descontados, la función
inter-temporal para un período es:
0
-2.0
-5
-4.0
-10
-6.0
Dec-02
Jun-01
Mar-02
Sep-00
Dec-99
Jun-98
Mar-99
Sep-97
Dec-96
Jun-95
cLIABr(-2)
Mar-96
Sep-94
Dec-93
Jun-92
Mar-93
DEFG/P/1+r
-8.0
Sep-91
Nótese que el componente del Crédito Interno Neto
del Banco Central (MBTR) es el factor de mayor
importancia en los aumentos de la base monetaria
desde 1948 hasta 1990. No obstante, se observa
cómo este coeficiente ha ido decreciendo, siendo
superado en el periodo 1991-2002 por el impacto
de la acumulación de reservas internacionales.
-15
En vista de lo anterior se procedió a aplicar un
análisis de causalidad Granger lo cual permite
evaluar cada variable y sus componentes en función
de sus propios rezagos y los valores rezagados de
las demás variables. Este análisis resulta en una
cadena de causalidad como sigue:
ENDEUDAMIENTO
RESULTADO
TOTAL
PRESUPUESTARIO
SEÑORIAJE
Los resultados indican que, en términos Granger, los
recursos internos netos y el endeudamiento externo
“causan” o afectan la trayectoria del Resultado
Presupuestario real (DEFGr). Esto implica que
la evolución del resultado presupuestario real
es muy sensitivo al financiamiento, como era de
esperarse.
Tabla 2
LIABrt = [DEFGrt+1 + LIABrt+1)]/1+r
A pesar de que la gráfica 1 sugiere que hay una
asociación entre la evolución trimestral del
resultado presupuestario real descontado y el
cambio en los pasivos del gobierno central real,
rezagados ambos 2 periodos, lo que sugeriría una
función de predominio fiscal reactivo, las pruebas
econométricas no rinden resultados claros.
El Resultado Presupuestario, a su vez, causa en
sentido Granger con un nivel de confianza del 90%,
al Señoriaje, o el cambio en la creación del dinero.
Este resultado sugiere la presencia de predominio
fiscal ya que la creación de dinero responde a la
situación fiscal.
Oeconomia
129
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
Por otra parte, la inflación y el cambio en la
devaluación resultaron significativos causando
también, en sentido Granger, al Señoriaje. Esto
sugiere que la base monetaria reacciona a la
inflación para mantener estable el nivel de demanda
real de dinero. La influencia de la tasa de cambio es
similar, implicando que el sector público pudiera
estar tratando de mantener un poder de compra en
divisas mediante la emisión de señoriaje.
Asumiendo que una de las principales erogaciones
públicas en divisas es la amortización, parecería,
según el análisis Granger, que estaríamos en
presencia de un círculo vicioso. Esto, en vista
de que si las amortizaciones reales determinan
estadísticamente la trayectoria del cambio en
la devaluación, que a su vez afecta la inflación
trimestral, cada vez que se realiza una amortización
se induce un proceso de devaluación e inflación
que debe ser compensada por senoriaje para
poder cubrir el diferencial del valor de la próxima
amortización, lo cual induce el proceso de nuevo.
Diferenciación por periodos de manifestación
fuerte y débil de Predominio Fiscal
La forma débil de Predominio Fiscal (PF),
desarrollada por Leeper (1991), estudia el caso
en que los aumentos de precios responden a
aumentos en la base monetaria realizados para
crear suficiente señoriaje para cubrir un resultado
presupuestario negativo. Bajo el escenario de PF
débil, la inflación mantiene su origen monetario,
pero la causa de los aumentos en la base monetaria
no responden a los objetivos del Banco Central,
sino a dictámenes de la autoridad fiscal. La forma
débil pues, no contradice la teoría cuantitativa del
dinero en cuanto a los mecanismos de transmisión
de la inflación, pero asume que la política fiscal es
exógena mientras que la monetaria es endógena.
presentes. Así, aún en la presencia de una base
monetaria invariable, si existe un incremento en el
endeudamiento público, los precios (o el ahorro)
pueden aumentar contemplando que deberá
generarse o inflación futura o nuevos impuestos
para saldar los compromisos. (Carlstrom y Fuerst,
2001).
Hasta ahora hemos podido determinar que el
principal componente que impulsa el crecimiento
de la base monetaria es el crédito interno neto,
una variable de motivación fiscal. Asimismo, se
observa que el resultado presupuestario es también
un determinante en la trayectoria del señoriaje o en
el crecimiento de la base monetaria.
Nos queda por investigar hasta qué punto estas
variables de orden fiscal-crédito interno neto y
resultado presupuestario son determinantes más
importantes en la evolución de los precios que
las tradicionales variables monetarias, como el
crecimiento de la base monetaria o el señoriaje
(SGN).
Tomando como válido el resultado Granger
que indicaba causalidad entre el resultado
presupuestario, y en vista de la fuerte asociación
que se muestra abajo en la gráfica 2, entre el
resultado presupuestario y el señoriaje rezagado,
pudiera concluirse que para aquellos períodos entre
1992 y 2003 en que la inflación ha respondido a
movimientos en el señoriaje, éste ha sido función
del resultado presupuestario. Por tanto, se cumple
la descripción de predominio débil para tales
períodos.
Gráfica 2
1
Relación entre el Señoriage real
y el Resultado
Presupuestario Real
Marzo 1992 a Marzo 2003
12
10
8
6
4
2
0
-2
DEFGr/P/1+r
SGN/P(-2)
Mar-03
Sep-02
Mar-02
Sep-01
Mar-01
Sep-00
Mar-00
Sep-99
Mar-99
Sep-98
Mar-98
Sep-97
Mar-97
Sep-96
Mar-96
Sep-95
Mar-95
Sep-94
Mar-94
Con 2 trimestres de rezago
Mar-93
1/
Sep-92
-6
Sep-93
-4
Mar-92
La forma fuerte de PF, demostrada mayormente
a nivel teórico, mantiene que la política fiscal
determina la inflación futura independientemente
del nivel de crecimiento de la base monetaria
por medio del efecto de expectativas, las cuales
incorporan el efecto esperado futuro de medidas
Banco Central de la República Dominicana
130
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
Inflación y Señoriaje real
Datos mensuales desde Marzo 1990 a Junio 2003
% infl trim
RD$ m
65,000
35%
infl trim
30%
SGNr
55,000
25%
45,000
20%
35,000
15%
25,000
10%
15,000
5%
5,000
Dec-02
Jun-01
-5,000
Mar-02
Sep-00
Dec-99
Jun-98
Mar-99
Sep-97
D ec-96
Jun-95
Mar-96
Sep-94
D ec-93
Jun-92
Mar-93
Sep-91
Dec-90
-5%
Mar-90
0%
Durante el período marzo 1990 – marzo 1991, la
economía sufrió un episodio agudo de inflación
mientras el señoriaje se mantuvo estable (y
debajo del promedio en los períodos siguientes)
indicando que la inflación de ese período no fue
de origen monetario. Medina (2003) confirma
esta presunción al mostrar, mediante una función
impulso-respuesta para el período 1989-2002,
que choques a variables monetarias tales como
M1, M2, tienen un efecto poco significativo sobre
los precios. M1 y M2 tampoco presentan gran
ponderación en la explicación de los errores de
pronóstico por lo que concluye que la inflación es
una variable de alta exogeneidad con relación a
estos factores.
Al otro extremo, vemos cómo el señoriaje real
se disparó durante los primeros dos trimestres de
2003, producto de la incorporación de los pasivos
de BANINTER a las cuentas del Banco Central,
y que la inflación trimestral alcanza 9% para
marzo 2003, casi el doble de los puntos máximos
alcanzados luego de la crisis de 1991, pero inferior
Estos cortos episodios indican una disociación de
una variable monetaria central con la inflación.
Una prueba de predominio fiscal fuerte de orden
práctico debería demostrar que aún manteniendo
una política monetaria restrictiva, se presente
inflación. Esto queda ilustrado para el año 1991.
Como los resultados presupuestarios tampoco
explican la inflación en ese período, examinamos
la relación con otra variable fiscal, la razón de
Prestamos de Bancos Comerciales al Sector Público
sobre Prestamos Totales (PSPT). A principios de
1990, esta relación alcanzó un techo de 19%, como
se observa en la Gráfica 4.
La observación sugiere que la inflación mensual,
que alcanzó 11.54% para agosto 1990, podría
haber estado respondiendo al alto porcentaje de
préstamos comerciales dedicados al sector público,
que estuvo entre 17% y 19% durante los primeros
seis meses de 1990.
Gráfica 4
% PSP/PT
Inflación mensual y cociente préstamos sector
público/préstamos totales
Serie Mensual desde Enero 1990 a Junio 2003
% inflmes
14.0
20.0%
18.0%
PSP/PT
16.0%
infl mes
14.0%
12.0
10.0
8.0
12.0%
6.0
10.0%
4.0
8.0%
2.0
6.0%
4.0%
0.0
2.0%
(2.0)
0.0%
(4.0)
Ju l-9 0
Jan-91
Ju l-9 1
Jan-92
Jul-9 2
Jan-93
Jul-9 3
Jan-94
Jul-9 4
Jan -95
Ju l-95
Jan -96
Ju l-96
Jan -97
Ju l-9 7
Jan -98
Ju l-9 8
Jan -99
Ju l-9 9
Jan-00
Jul-0 0
Jan-01
Jul-0 1
Jan -02
Ju l(31) 02
Ene(3 1) 03
Gráfica 3
a la respuesta que sugiere la asociación de las
tendencias para la época de septiembre 2000.
Jan -90
Por otra parte hay momentos en que la inflación
no responde a la trayectoria del señoriaje. Puede
observarse que para septiembre de 2001 se verifica
un aumento en la inflación con un descenso en
el señoriaje, y para varios trimestres en 1992,
1994 y 1995 se observan aumentos en los precios
bajo condiciones estables de la base monetaria.
La gráfica 3 muestra los mismos datos de forma
mensual y con un período mas largo, comenzando
en marzo 1990.
Asimismo, la PSPT muestra causalidad Granger
con respecto a la inflación, al igual que la
devaluación de la tasa de cambio. De esta manera
se verifica, por períodos, tanto el predominio
fiscal débil como el predominio fiscal fuerte en la
República Dominicana. La cambiante relación de
la inflación con sus varias causantes requerirá en
futuros estudios una descomposición más elaborada
que permita analizar en cuáles coyunturas se
presentan las diversas formas de predominio.
Oeconomia
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
131
Implicaciones del Predominio Fiscal para la
conducción de Política Monetaria
Fiscal Theory of the Price Level”, NBER
Working Paper No. 9084.
La verificación de manifestaciones diversas de
predominio fiscal en la economía dominicana
tiene importantes implicaciones para la política
monetaria y cambiaria. Primero, la aplicación de
una política de meta inflacionaria requiere “no
mostrar ningún síntoma de “predominio fiscal”.
Masson, P., Savastano, M. y Sharma, S., 1998.
“Can inflation Targeting be a Framework
for Monetary Policy in Developing
Countries?”, Finance and Development,
IMF, March.
La presencia de predominio fiscal, aún fuera en
forma débil o durante un período limitado de
tiempo, indica que la política de gasto debe ser
evaluada a la luz de sus implicaciones para la
estabilidad monetaria y cambiaria. En este sentido,
debe contemplarse el establecimiento de una regla
fiscal que limite los déficits y el endeudamiento
público a la vez que tome en consideración el efecto
dinamizador del gasto público en una economía en
desarrollo.
Referencias
Bohn, Hening, 1998. “The Behaviour of U.S.
Public Debt and Deficits”, Quarterly
Journal of Economics, vol. 113, No. 3.
Canzoneri, Cumby y Diba, 1998. “Is the Price
level de-termined by the needs of Fiscal
Solvency?”, NBER Working Papers No.
6471.
Carlstrom, C. y Fuerst, T., 1999. “Money
Growth and Inflation: Does fiscal Policy
matter?”, Federal Reserve Bank of
Cleveland.
Cochrane, J.H., 2000. “Money as Stock: Price
Level Determination with no Money
Demand”, NBER Working Papers
No.7498.
Fratianni, M. y Spinelli, F.; 2000. “Fiscal
Dominance and Money Growth in Italy:
The long record”.
Leeper, Eric., 1991. “The Price Level, the
Quantity Theory of Money, and the
Sims, 1998. “Econometric Implications of the
Government Budget Constrain”, Journal
of Econometrics 83: 9-19.
Sargent, T. J. & Wallace, N., 1981. “Some
Unpleasant Monetarist Arithmetic”,
Journal of Political Economy, Vol. 83 (2)
pp. 241-54.
Woodford, M., 2001. “Fiscal Requirements for
Price Stability”, NBER Working Papers
No. 8072.
Woodford, M.; 1996. “Control of the Public
Debt: A Requirement for Price Stability?”,
NBER Working Papers No. 5684.
Una curva de Laffer para la Republica Dominicana: El caso de
la Elasticidad del ITBIS, 1996-2006
Por Ellen Pérez Ducy
l impuesto al valor agregado sobre los
bienes y servicios (ITBIS), introducido en
1984, representa actualmente una partida
significativa (49% en 2005) de las recaudaciones
tributarias en la Republica Dominicana. Desde 1995
este impuesto ha sufrido cuatro modificaciones de
monto o base imponible. Estas acontecieron en
diciembre de 2000 cuando se incrementó la tasa de
8% al 12% y en septiembre de 2004 (vigente a partir
de enero de 2005) cuando se aumentó nuevamente la
tasa al 16%1. En septiembre 2004 y diciembre 2005
se aumentó la base a tributar con aplicación en el
inicio del año siguiente (ver Anexo A).
E
14
La reforma fiscal del 2006 para ser aplicada en
2007 -que en adición contempla el aumento de
otros impuestos- se motiva en el aumento del gasto
público, la necesidad de costear las transferencias
para suplir el déficit cuasifiscal del Banco Central2,
la entrada del país al acuerdo de libre comercio
DR-CAFTA3
133
originalmente. Dado que el 2006 fue, además,
un año de ampliación de la base tributaria, de tal
sobre-estimación se desprende la posibilidad de que
cambios en la elasticidad tributaria con respecto
al aumento en las tasas o la base estén sesgando
las recaudaciones. En particular, parecería que las
recaudaciones no guardan relación con el crecimiento
económico, y por otra parte, podría estarse dando
el caso de que, a mayores tasas impositivas, las
recaudaciones sean proporcionalmente menores,
aún cuando crezcan en volumen.
Este caso está descrito por la ‘curva Laffer’4la cual
postula que ante un cambio en las tasas impositivas,
la relación entre las tasas tributarias y los ingresos
depende de dos efectos, uno aritmético y otro
económico5. El efecto aritmético es un multiplicador
sencillo de signo asociado a la dirección del cambio
de la tasa, es decir: a mayor (menor) tasa, mayor
(menor) recaudación.
17
18
15
16
-Condición que disminuirá las recaudaciones
por concepto de impuestos sobre el comercio
internacional- y la sub-recaudación efectiva relativo
a lo proyectado para septiembre del 2006. Según
datos de la Secretaria de Finanzas, las recaudaciones
fiscales entre enero y septiembre de 2006 debieron
alcanzar un monto de RD$140.6mm pero sólo
registraron RD$135.7mm para un faltante de
RD$4.9mm (ver Tabla.1).
La sub-recaudación durante los primeros tres
trimestres de 2006 se presentó a pesar del alto ritmo
de crecimiento de la economía, que registró 11%
a septiembre, muy por encima de lo pronosticado
El ITBIS se introdujo a una tasa de 6%, fue aumentado a 8% en enero 1993,
a 12% en enero 2001 y a 16% en enero 2005.
El déficit cuasi-fiscal del BC fue resultado del salvamento bancario iniciado
en 2003 y la política de estabilización posterior, actualmente representa un
2.3% del PIB. El acuerdo Stand-by vigente con el FMI contempla un superávit
fiscal del sector publico no financiero de a 0.5% del PIB y un déficit del
balance consolidado de -1.7% (incluyendo los aportes para cubrir los costos
cuasi-fiscales).
3
Según la OECD, la popularización del uso de los impuestos al valor agregado
ha coincidido con la rápida expansión del comercio mundial y la eliminación
de las fronteras impositivas. Diferencias en el modo de aplicación del
impuesto al valor agregado, como son el lugar de recaudación, y la definición
de la base a tributar han creado incertidumbres al comercio, doble imposición
y distorsión de la competencia.
El efecto económico considera los efectos de un
cambio en las tasas tributarias sobre el empleo y la
producción (la llamada visión del lado de la oferta
de la economía o ‘supply-side economics’), siendo
su efecto siempre contrario al aritmético e inverso
al sentido del cambio en las tasas de tributación.
Así, un aumento de tasas impositivas provee un
desincentivo a aumentar las horas trabajadas, a la
producción, e inclusive, incide negativamente en
el monto de ingresos declarados6. El efecto final
depende de la interacción de ambos efectos tomando
en cuenta aspectos varios tales como la magnitud
del cambio de tasas, el momento económico y
consideraciones relativas a regiones y países.
Teóricamente, el postulado de la curva de Laffer
se ilustra a continuación:
19
1
2
4
Wanniski, Jude, “Taxes, Revenues, and the `Laffer Curve,’” The Public
Interest, Winter 1978.
5
Laffer, Arthur, 2004. “The Laffer Curve: Past, Present, and Future”. The
Heritage Foundation, June 2004.
6
Gruber y Saez, 2005. NBER working Paper 7512 “The Elasticity of Taxable
Income”.
Banco Central de la República Dominicana
134
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
subsiguientes datos de PIB, rindiendo una base
tributaria que si tributara a la tasa vigente en ese
momento, resulta en un monto consistente con el
indicador, bajo el supuesto de que el indicador debe
ser constante (o incremental si aumentara la eficiencia
tributaria).
El caso ITBIS – Metodología
Para la República Dominicana el caso del ITBIS es
el impuesto para el cual es más viable efectuar los
cálculos de elasticidad por la uniformidad de las
tasas y la disponibilidad de datos. Para evaluar la
sensitividad de las recaudaciones por concepto de
ITBIS a la tasa, se deberán estimar las recaudaciones
potenciales para compararlo con el realizado, de lo
cual también se puede inferir el grado de evasión
resultante de aumentos en la tasa, si este fuere el
caso.
Una forma de estimar el ITBIS “potencial” es
estimar la base sobre la cual se tributa el ITBIS.
Esto se obtiene normalizando el valor de las
recaudaciones dividiéndolo entre la tasa de ITBIS.
Lo anterior rinde el volumen de ventas sobre el cual
se contribuyó el impuesto.
Base ITBIS = Recaudación impuestos
ITBIS/tasa ITBIS(%)
Para poner el valor de la base en contexto, ésta a
su vez se divide entre el Consumo privado7 de la
economía.
20
Ratio = Base ITBIS/Consumo privado
Este ratio es análogo al ‘C-efficiency rate’ (ver
nota técnica).
Para calcular el ITBIS potencial se tomará el ratio
de un año base y se aplicará este coeficiente a los
7
Se asume que el consumo público está exento de impuestos.
El ratio ITBIS/Consumo privado se muestra abajo.
Como puede apreciarse, desde 1996 a 1999 mostraba
una tendencia al incremento aumentando de 39.8%
a un máximo histórico de 52.1% en el año 1999. La
tendencia es decreciente a partir de entonces con
oscilaciones muy marcadas particularmente para
los años en que hubo aumento de tasa.
aumentos de tasa
aumentos de base
El primer descenso marcado ocurre en 2001 cuando
se aumenta la tasa del ITBIS de 8% a 12% y el
indicador pierde 6.8 puntos porcentuales pasando de
49.4% a 42.6%. El ratio va aumentando nuevamente
hasta lograr en 2004 un valor de 49.5%, similar a
su nivel en el año 2000. El otro descenso marcado
ocurre en 2005, cuando aumenta la tasa del ITBIS de
12% a 16%. En este momento el ratio base ITBIS/
Consumo privado pierde 10 puntos porcentuales
reduciéndose a su valor mínimo de 39.5%.
La influencia de los ciclos políticos observada
por Guzmán y Lizardo (2003) para el periodo
1966-1996 aparenta ser un factor secundario en
las recaudaciones de ITBIS a partir de 1996 si se
analizan desde el punto de vista del ratio. Guzmán
y Lizardo encontraron un patrón de caída en los
Oeconomia
135
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
ingresos totales en años eleccionarios que explicaba
la ocurrencia de déficits en estos años. Si bien la
tasa de crecimiento real8 de las recaudaciones de
ITBIS cae en años eleccionarios y se observa un
leve descenso del ratio en el 2000, el ratio crece
sostenidamente para el 2002 y 2004 y repunta en
el 2006, presumiblemente producto del aumento de
base y una mejora en la eficiencia recaudadora.
21
Para analizar el impacto de las alzas de tasas y de
base impositiva del IBTIS sobre las recaudaciones
en mayor detalle mostramos el Gráfico 2 que
muestra el ratio Base ITBIS/Consumo para periodos
trimestrales desde el año 2000.
corresponden a mínimos relativos para ese trimestre.
En 2001, el ratio cayó 7 puntos porcentuales con
respecto al primer trimestre del 2000, y es el menor
ratio de marzo desde 1998. Para el caso del alza de
la tasa y base del ITBIS en 2005 el panorama es
aún más marcado, presentándose una caída de 17
puntos porcentuales con respecto al primer trimestre
del 2004 lo que lo convierte el menor ratio de ese
período en toda la muestra 1998-2006. El aumento
de base del 2006 (flecha punteada) parece haber
aumentado el ratio para marzo subiendo ligeramente
a 45%, como también puede ser un efecto de ciclo
político.
Estas implicaciones de aumento de tasas están
secundadas por un análisis de las tasas de crecimiento
del monto de recaudaciones y de la base imponible
sujeto a ITBIS.
Gráfico 3
La serie trimestral muestra aún mayor dispersión que
la anual, debido principalmente al efecto estacional
de la variable Consumo privado, lo que obliga
al ratio a un fuerte descenso el cuarto trimestre
(T4) de cada año aún cuando las recaudaciones
aumentan. Esto es contra-intuitivo, pues no se
esperaría que aumentara el consumo de bienes
exentos en ese período de compras adicionales a
las básicas. Dicho de otra manera, se esperaría que
las recaudaciones del ITBIS mostraran un fuerte
aumento el cuarto trimestre del año en función del
aumento de ventas.
En adición, los trimestres en que se efectuó un
aumento en la tasa del ITBIS (flechas rojas)
8
Los ingresos se normalizaban a cero para el año anterior al eleccionario.
Aquí se evalúa deflactando por el IPC y calculando la tasa de crecimiento.
Como evidencia el Gráfico 3, el aumento de tasa
en 2001 incrementó la tasa de crecimiento de las
recaudaciones pero disminuyó la base sobre la cual
se tributaba, por lo que se infiere que las autoridades
estaban bajo algún efecto de “ilusión óptica”. El
efecto del aumento de tasas y base imponible en
2005 aparenta haber reducido la tasa de crecimiento
de tanto las recaudaciones como la base de ITBIS.
La caída en las recaudaciones entre 2002 y 2003
corresponde al período de aumento inflacionario
y crisis bancaria, que aparentan haber influido
negativamente en las recaudaciones9.
22
9
Crane y Nourzad, 2003 encuentran para el periodo 1947-1981 en los
EEUU que la evasión absoluta y relativa esta positivamente asociada con la
inflación.
Banco Central de la República Dominicana
136
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
Cálculo de Evasión Fiscal
El concepto de Base ITBIS/PIB puede servir para
calcular un ITBIS potencial. El ITBIS potencial se
define como:
ITBIS potencial t+n = (Radio base ITBIS/
Cpriv10 * Cpriv t+n) * tasa ITBIS t+n
Aplicando el valor máximo del ratio de 52.1%
(correspondiente al año 1999 y asumiendo ausencia
de evasión en ese momento para fines de estimación)
a la serie de Consumo privado, esto rinde las
recaudaciones que los datos sugieren debieran
estarse recaudando incrementalmente en ausencia
de una transformación del patrón de consumo hacia
bienes no sujetos a ITBIS10. La evolución del ITBIS
potencial calculado y de la evasión correspondiente
a este concepto (diferencia con lo efectivamente
recaudado) se muestra en el Gráfico 4.
23
en 2006. Esta es una evasión “incremental” que
asume que el ratio de referencia es óptimo, es decir,
que no había evasión en el momento de referencia
(año 2000). La evasión absoluta, podría suponerse,
es mayor.
Cálculo de la Elasticidad de los Ingresos Efectivos
vs. Ingresos Potenciales
Tradicionalmente se calcula la elasticidad de los
impuestos respecto al PIB, pero ese planteamiento
rendiría resultados relativos al ratio monto ITBIS/
PIB el cual presenta una asociación positiva que
no revela la magnitud potencial de crecimiento del
impuesto si se tributara sobre una base constante.
Por tanto, se estima aquí la elasticidad11 del ITBIS
recaudado con relación al ITBIS potencial base
2000 estimado para cada año. El resultado para
el período 2005/2000 es de 0.90. Para los años de
aumento de tasa (2001/00 y 2005/04) es inferior
a la unidad, de 0.71 y 0.58 respectivamente12. Es
revelador que la elasticidad se hace menor a medidas
aumenta la tasa del ITBIS por lo que se podría inferir
que la evasión (medida en relación al potencial aquí
calculado) aumentó.
24
25
El cálculo del ITBIS potencial sugiere que la
evasión de este impuesto ha incrementado desde
el 2000 hasta representar unos RD$13,827m en
2005. Para enero-septiembre 2006, se esperaría que
estuvieran sujetos al impuesto unos RD$241,834m,
que de haber tributado el 16%, habrían rendido
ingresos por RD$52,222 o RD$13,528 adicionales
a lo efectivamente recaudado en los meses corridos
Sólo una distribución del ingreso muy sesgada hacia los quintiles
inferiores permitiría coexistir las altas tasas de crecimiento del PIB con un
creciente consumo de bienes básicos exentos del ITBIS (alimentos básicos
y medicamentos) como proporción del consumo total. Esto a su vez sería
limitado por la función de la elasticidad ingreso del consumo para esos
quintiles. Según Pérez Ducy, Pascual y Torres (2006), el coeficiente Gini ha
venido disminuyendo entre 2000 y 2005 resultado de traspasos del quintil 5 al
4 más que a los quintiles 1 o 2.
Para los años 2002-2004 la elasticidad supera
la unidad, aspecto que corrobora el aumento del
ratio base ITBIS/Consumo privado. No obstante,
las elasticidades anuales presentan una tendencia
descendente, posiblemente ligado a los efectos
de la crisis económica y financiera que tienen a
reducir las recaudaciones. De la corta muestra
considerada, el 2002 aparenta ser el único caso
de mejora de ingresos basado en el incremento
de la eficiencia recaudatoria ya que la elasticidad
aumentó significativamente en ausencia de cambios
de tasa ni base.
10
Calculada como elasticidad arco: [(y t+1 – yt)/[(y t+1 + yt)/2] / (x t+1 – xt) [(x
+ xt)/2]]. .
Los cálculos con la metodología de elasticidad lineal rinden resultados de
0.65 y 0.50 respectivamente.
11
t+1
12
Oeconomia
137
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
La elasticidad para del periodo enero-septiembre
2006/2005 rinde obtiene un valor de 0.90 lo que
implica que por cada aumento (incremental) de
RD$1 en el ITBIS potencial calculado según esta
metodología y para este período, efectivamente, sólo
se recaudan RD$0.90. Esto sugiere que la reforma
realizada en 2006 para cubrir RD$17,000mm de
déficit previsto posiblemente no alcance su objetivo
en un monto circundante a los RD$1,600mm.
De hecho, la razón ITBIS/Consumo privado equivale
al ITBIS efectivo de la economía (sin exenciones).
Así, mientras el enfoque base ITBIS/Consumo
rinde una tasa efectiva equivalente al 52% de la
tasa nominal, el enfoque razón ITBIS/Consumo
muestra que esta razón ha venido disminuyendo,
perdiendo 3 puntos después del alza del ITBIS en
2001 y 10 puntos porcentuales después del alza de
tasa del 2005. (ver Tabla 3).
Por qué la recaudación del ITBIS aparenta ir
mejorando?
La curva de Laffer descrita por los datos de la
Republica Dominicana resulta en la curva abajo
(ver Grafico 7). La forma de la curva sugiere que
la pendiente de la curva se vuelve negativa cuando
la tasa pasó de 12% a 16% por lo que la tasa óptima
deberá estar entre estos valores.
El ratio ITBIS recaudado/Consumo privado
efectivamente ha venido aumentado sostenidamente
de 3.2% en 1996 a 6.3% en 2005, ni siquiera
reflejando una caída en el 2003. Esto sólo muestra
que la tasa de crecimiento de las recaudaciones del
ITBIS ha sido superado la tasa de crecimiento del
consumo privado, lo que efectivamente implica
una mayor cobertura o eficiencia. Sin embargo, no
determina cual es el valor óptimo del impuesto,
particularmente en vista de las subidas de tasa que
obligan el monto al aumento.
El enfoque aquí desarrollado, que utiliza el
ratio Base ITBIS/Consumo privado base 2000
sugiere que el ITBIS potencial está sub-realizado.
Aplicando esta metodología a los datos de Consumo
privado e obtiene que la recaudación potencial del
ITBIS para el 2006 sería del orden del 8.3% del
Consumo privado (versus 6.2% realizado), o unos
RD$13,000m adicionales.
Gráfico 7
Curva de Laffer: Rep. Dom.
Banco Central de la República Dominicana
138
Conclusiones y Recomendaciones
Dado que el ratio de la base imponible para ITBIS
sobre Consumo privado ha venido descendiendo en
el tiempo, que los incrementos de base aparentan
ser transitorios y resultado de reformas cada vez
más frecuentes; y dado que los sucesivos aumentos
de tasa y base - si bien han resultado en aumentos
nominales de las recaudaciones, implican un nivel
incremental de evasión - cabe replantearse el tema
de reforma tributaria.
En este sentido, sería procedente reducir la
frecuencia de las modificaciones que conllevan
a amplias complicaciones administrativas, tanto
privadas como públicas, y más importantemente,
plantearse si la orientación definitiva hacia una
tributación eficiente y equitativa no sería una que
reduzca la tasa del ITBIS dada la evidencias que
sugieren que la Republica Dominicana se encuentra
del lado descendente de la curva de Laffer.
Cálculos internos de la DGII indican que si se
ampliara la base al 100% de los productos, sería
posible recaudar el mismo monto con una tasa de
ITBIS del 13% - con la eficiencia recaudadora actual
-. De ser así, el beneficio de rebajar la tasa en tres
puntos implicaría la impopular y regresiva medida
de gravar la totalidad de los productos. Sin embargo,
las recaudaciones actuales sobre la base estimada
rinden un ITBIS efectivo del 6.4%, por lo que lo
indicado sería aumentar las recaudaciones vía una
mejora en el proceso de supervisión sin eliminar las
exenciones. Si se asume que en el año base había
una evasión que continúa, la tasa efectiva es aun
más baja, por lo que podría hasta contemplarse
una disminución de la tasa del ITBIS de lograrse
una normalización con respecto a la base en su
recaudación.
De lograrse un replanteamiento que amplíe la
eficiencia recaudatoria de tal manera que la Base
ITBIS/PIB sea constante entre años y trimestres,
podría reducirse la evasión, que se entiende se
encuentra al nivel del intermediario del impuesto,
no al nivel del consumidor final. Esto presenta el
beneficio añadido de promover la equidad entre los
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
intermediarios del impuesto ITBIS. Por último, debe
señalarse que un ejercicio tal en la práctica requeriría
de cuidadosos análisis de crecimiento sectorial y
regional así como un claro direccionamiento del
gasto público.
Con relación a los demás impuestos, su
comportamiento sigue de cerca al del ITBIS. En
este sentido, se infiere que todas las dolencias
recaudatorias del ITBIS aplican de manera similar,
así como las recomendaciones aquí derivadas,
siendo la más importante que si los impuestos
son inelásticos respecto a su valor potencial (y
por ende a su nivel de tasa) las reformas se hacen
crecientemente inefectivas y los presupuestos
basados en los pronósticos de aumentos de ingresos
adolecen de sobreestimación.
Bibliografía
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Oeconomia
139
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
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Rep. Dom.
Wanniski, Jude; 1978. “Taxes, Revenues, and the
`Laffer Curve,’” The Public Interest, Winter.
Tabla 1
Recaudaciones Tributarias Estimadas y Efectivas
Ene-Sep 2006.
Re c a u d a d o a
S e p tie m b r e
3 6 ,9 8 6 .9 0
DGA
Im p o rtac io ne s
1 2 ,2 4 7 .9 0
IT B IS
1 6 ,8 1 4 .4 0
O tro s
7 ,9 2 4 .6 0
8
1 ,5 1 0 .3 0
D G II
Im p . A las P e rs o nas
8 ,0 8 6 .8 0
Im p . A las E m p re s as
1 3 ,3 4 6 .7 0
O tro s Im p ./s lo s Ing re s o s
7 ,6 4 4 .3 0
P atrim o nio
4 ,7 6 1 .9 0
IT B IS
2 1 ,9 7 3 .6 0
A lc o ho le s
7 ,0 2 2 .3 0
T ab ac o
1 ,8 4 3 .3 0
O tro s
1 6 ,8 3 1 .4 0
1 7 ,2 1 3 .1 0
T e s o r e r ía
A p o rte s F alc o m b rid g e
1 ,6 6 9 .0 0
H id ro c arb uro s
1 1 ,6 8 6 .8 0
O tro s
3 ,8 5 7 .3 0
T O T AL
1 3 5 ,7 1 0 .3 0
M em o
C o m is ió n C am b iaria
5 ,5 5 3 .2 0
O fic in a s
E s tim a d o a
S e p tie m b r e
3 6 ,2 3 3 .7 0
1 3 ,2 0 8 .8 0
1 4 ,0 7 5 .7 0
8 ,9 4 9 .2 0
8 2 ,8 0 3 .0 0
7 ,4 8 0 .8 0
1 6 ,1 6 7 .0 0
4 ,7 5 3 .5 0
5 ,8 5 9 .6 0
2 2 ,3 4 7 .1 0
7 ,5 4 2 .1 0
2 ,5 7 1 .4 0
1 6 ,0 8 1 .5 0
2 1 ,6 1 2 .2 0
1 ,5 0 2 .7 0
1 3 ,6 8 0 .1 0
6 ,4 2 9 .4 0
1 4 0 ,6 4 8 .9 0
V a r ia c ió n
A b s o lu ta
7 5 3 .2 0
(9 6 0 .9 0 )
2 ,7 3 8 .7 0
(1 ,0 2 4 .6 0 )
(1 ,2 9 2 .7 0 )
6 0 6 .0 0
(2 ,8 2 0 .3 0 )
2 ,8 9 0 .8 0
(1 ,0 9 7 .7 0 )
(3 7 3 .5 0 )
(5 1 9 .8 0 )
(7 2 8 .1 0 )
7 4 9 .9 0
(4 ,3 9 9 .1 0 )
1 6 6 .3 0
(1 ,9 9 3 .3 0 )
(2 ,5 7 2 .1 0 )
(4 ,9 3 8 .6 0 )
7 ,5 0 0 .2 0
(1 ,9 4 7 .0 0 )
Fuente: Secretaría de Estado de Finanzas
Tabla 2
Calculo del Ratio Base ITBIS/PIB
IT B IS T asa
IT B IS R ecaudación
B ase IT B IS
P IB N om inal
B ase IT B IS /P IB
1996
0.08
4,688.49
58,606.17
232,604.16
25.20%
1997
0.08
6,329.49
79,118.63
269,698.68
29.30%
1998
0.08
7,223.31
90,291.38
307,220.48
29.40%
1999
0.08
8,638.51
107,981.41
339,614.93
2000
0.08
9,990.46
124,880.76
384,382.47
32.50%
2001
0.12
14,254.89
118,790.72
416,839.55
28.50%
2002
0.12
16,676.43
138,970.23
464,447.36
29.90%
2003
0.12
19,178.77
159,823.08
601,141.66
26.60%
2004
0.12
30,603.23
255,026.89
914,751.00
27.90%
2005
e-s 2006
0.16
0.16
41,425.50
38,693.56
258,909.39
1,042,874.00
892,322.68
27.10%
241,834.75
31.80%
24.80%
Tabla 3
Cálculo de la tasa de ITBIS efectivo
IT B IS
re c a u d a d o /
Consum o
p riva d o
IT B IS
p o te n c ia l/
Consum o
p riva d o
Tasa
n o m in a l
IT B IS
ta s a
e fe c tiva /
ta s a IT B IS
ta s a p o te n c ia l/
ta s a IT B IS
1996
3 .2 0 %
4 .2 0 %
0 .0 8
40%
52%
1997
3 .8 0 %
4 .2 0 %
0 .0 8
48%
52%
1998
3 .9 0 %
4 .2 0 %
0 .0 8
48%
52%
1999
4 .2 0 %
4 .2 0 %
0 .0 8
52%
52%
2000
4 .0 0 %
4 .2 0 %
0 .0 8
49%
52%
2001
5 .1 0 %
6 .2 0 %
0 .1 2
43%
52%
2002
5 .4 0 %
6 .2 0 %
0 .1 2
45%
52%
2003
5 .5 0 %
6 .2 0 %
0 .1 2
46%
52%
2004
5 .9 0 %
6 .2 0 %
0 .1 2
50%
52%
2005
e -s 2 0 0 6
6 .3 0 %
8 .3 0 %
40%
52%
6 .2 0 %
8 .3 0 %
0 .1 6
0 .1 6
39%
52%
d ife re n c ia
-7 %
-1 0 %
Anexo A
RESUMEN MEDIDAS RELATIVAS AL ITBIS
No. 147-00, del 26 de diciembre del 2000.
Fija una nueva tasa de Impuesto a las Transferencias
de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS) del
12% que grava la transferencia e importación de
bienes industrializados, así como la prestación y
locación de servicios. Señala exenciones del pago
de este impuesto a bienes de consumo de primera
necesidad detallados en el artículo 343 de esta
misma ley; importación de materia prima, material
de empaque, insumos para uso humano y animal,
cuando fueren adquiridos por los propios laboratorios farmacéuticos; insumos para la fabricación de
fertilizantes, e insumos para la producción de alimentos para animales; computadoras personales, así
como las partes, componentes, repuestos, programas
y demás accesorios de uso exclusivo por este tipo
de computadoras especificadas en la ley; servicios
de educación incluyendo los servicios culturales;
servicios de salud; servicios financieros, excluyendo seguros; servicios de planes de pensiones
y jubilaciones; servicios de transporte terrestre
de personas y de carga; servicios de electricidad,
agua y recogida de basura; servicios de alquiler de
vivienda; servicios de cuidado personal.
No. 288-04, del 28 de septiembre del 2004
Esta Ley de Reforma Fiscal, modifica la Ley No.1192 del Código Tributario, y sus modificaciones; y
forma parte del compromiso del país para reestablecer el acuerdo Stand-by con el FMI y reducir
140
el déficit fiscal del sector público; a través de la
introducción de nuevas fuentes impositivas y la
modificación de algunas anteriores.
En cuanto al Impuesto a las Transferencias de
Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS), el
Artículo 9 dispone que esta tasa sea aumentada a
16%. Cuando se trate de servicios de publicidad, la
tasa aplicable será de un seis por ciento (6%) hasta
el 31 de diciembre del 2004. A partir del 1º de enero
del 2005 hasta el 31 de diciembre del 2005 la tasa
será de un 10% y a partir del 1º de enero del 2006
la tasa será del 16%.
Ley No. 557-05 del 8 de diciembre de 2005,
Aprobación Reforma Fiscal:
La Reforma Tributaria de 2005 descansa sobre tres
componentes:
- Reforma de Leyes Impositivas
• Compensación de ingresos por el DR-
CAFTA más demandas aceptadas.
- Mejoras de la Administración Tributaria
• Autonomía y Personalidad Jurídica a la DGII
y a la DGA (No ha sido aprobado).
• Eficiencia Recaudatoria
- Modernización de la Normativa Tributaria, (en
discusión)
Reforma de Leyes Impositivas:
1. Impuestos sobre Bienes y Servicios
I m p u e s t o a l a Tr a n s f e r e n c i a d e B i e n e s
Industrializados y Servicios:
- Quedan gravados con tasa cero los bienes que
se exporten.
- Se amplia parcialmente la base del ITBIS,
quedando gravados:
* Arenques ahumados, Bacalao seco y
salado.
* Langosta, camarones, langostinos y cangrejos
para reproducción o cría industrial.
* Quesos, exceptuando el queso fresco sin
madurar.
Banco Central de la República Dominicana
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
* Uvas frescas, Centeno, Sorgo de grano,
Alforfón, Mijo y Alpiste.
* Sardinas, Sardinelas, y Espadines en envases
inmediatos con contenido neto o igual a
155g.
* Salsa de Tomate, Preparaciones para sopas,
Potajes o caldos.
* Vinagre comestibles, Sal de cocina, Pasta
dental, Jabón para lavar o fregar, líquido,
en pasta o en bola, Fósforos.
* Máquinas Automáticas para procesamiento
de datos y sus partes o accesorios.
Impuestos Selectivos al Consumo
- Aumento de un 20% a los valores del impuesto
específico sobre los productos del alcohol,
bebidas alcohólicas y cervezas; a ser pagados
por litro de alcohol absoluto.
- Aumento de un 20% a los valores del impuesto
específico a los cigarrillos.
- Se establece un Impuesto Selectivo advalorem de 13% sobre el consumo interno de
combustibles fósiles y derivados del petróleo.
La base imponible del nuevo impuesto es el
precio de venta fijado por la Secretaría de
Industria y Comercio, menos los impuestos,
márgenes de distribución y detalle y comisión
de transporte.
- Se eleva el diferencial sobre el galón de gasolina
premium a $50.59, el del gasoil premium a
$18.17, y el del gasoil regular a $13.95.
Nota Técnica
El ratio de C-Eficiencia y el Ratio Base Itbis/
Consumo
Tomemos C como el consumo final anual de una
economía, t como la tasa de impuesto al valor
agregado y R como las recaudaciones por concepto
del impuesto.
El ratio de C-eficiencia se define como las
recaudaciones anuales por ITBIS dividido entre el
consumo, todo divido entre la tasa del ITBIS.
Oeconomia
141
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
Ratio Ceficiencia =
[(R/C)/t]
El ratio resultante es un indicador de la tasa efectiva
del impuesto.
El ratio D (declarado) se define como las
recaudaciones anuales por ITBIS dividido entre
la tasa del ITBIS. Esto rinde la base efectivamente
declarada sobre la cual se tributó. Esto se divide por
el consumo. Este ratio es un indicador del grado de
declaración.
Ratio Deficiencia =
[(R/t)/C]
Si bien los ratios son indicadores de conceptos
diferentes, su medición es idéntica y ambas llegan a
conclusiones idénticas en cuanto al grado de evasión
como ilustra el ejemplo abajo.
Ejemplo:
C = 1,000,000
R =55,000
T =10%
Ratio C-eficiencia= [R/C]/t = 55,000/1,000,000 =
0.055/0.1 = 0.55.
Esto implica que la tasa efectiva es un 55% de la
tasa nominal, o sea, 5.5% en lugar de 10%. La
evasión es un 45%.
Ratio D-eficiencia
= [R/t]/C = 55,000/0.1 = 550,000/1,000,000 =
0.55.
Esto implica que la base declarada es un 55% de
la base real. Así la tasa de evasión es un 45%. Lo
anterior implica que la tasa efectiva es el 55% de
la tasa nominal.
Para fines de comparación, el C-efficiency ratio para
otros países se desglosa abajo. Un coeficiente de 1
implica una recaudación perfecta.
TABLA 4
Ratio de Eficiencia C para varios países, 200
País/Región África Sub-Asia
y Américas/ Unión
Europa
Sahariana Pacifico
Europea (+ Central +
Noruega + Russia
(Rep.
Suiza)
Dom. )
C-efficiency 0.38
0.58
0.57
0.85
0.62
ratio
(VAT/Consumo)
2.
-0.45
Fuente: Ebrill, Keen, Bodin, Summers, 2002
Unión Europea vs. Chile: Fortalezas y debilidades de una
Regla fiscal
Por Patricia Caraballo Núñez
Introducción
Muchos autores debaten que las reglas fiscales son
una eficiente respuesta a uno de los principales
problemas de las economías emergentes: el bias
procíclico de la política fiscal. Estas reglas permiten
la aplicación de estabilizadores automáticos
durante el ciclo económico, y eventualmente
ayudan a edificar el período contracíclico.
Podemos distinguir dos tipos de reglas fiscales:
metas numéricas y reglas de procedimiento.
Para Alessina y Perotti (1996), las reglas de
procedimiento son un grupo de normas y
regulaciones a través de las cuales son planeados,
aprobados e implementados los presupuestos. Una
meta numérica es una restricción fiscal permanente
a través de indicadores fiscales tales como el
balance fiscal, los niveles de deuda pública, gastos
o impuestos. Este tipo de regla es más estricta
puesto que busca cumplir una meta específica
en una variable dada pero provee la base sobre
la cual la política fiscal puede ser evaluada.
Una desventaja de reglas fiscales tan estrictas
como éstas, es la poca flexibilidad que proveen en
momentos de inestabilidad económica.
Ambas, las metas numéricas y las reglas de
procedimientos, han probado ser efectivas para
sostener la disciplina fiscal. La elección entre
ellas depende de diferentes factores. Por ejemplo,
Von Gagen y Harden (1994) encuentran una
fuerte correlación entre el tamaño del país y su
compromiso con la disciplina fiscal. En su estudio
sobre la Unión Europea concluyeron que en los
años 80s los países más grandes por lo general
usaron las reglas de procedimientos, mientras que
los países más pequeños usaron metas numéricas.
Según Fiess (2002) las reglas fiscales han sido
aplicadas en diferentes períodos macroeconómicos
por diversas razones: para aumentar la credibilidad
de la política fiscal gubernamental y ayudar a la
consolidación de la deuda pública; para asegurar la
sostenibilidad de la política fiscal en el largo plazo;
para minimizar externalidades negativas dentro de
una federación o acuerdo internacional; y para
143
asegurar estabilidad macroeconómica y reducir el
bias procíclico en la política fiscal.
En resumen, Perry (2002) concluye que una
regla fiscal diseñada correctamente es una que
trata de facilitar la operación de estabilizadores
automáticos, limitando las políticas contracíclicas;
y una regla que rechaza la tendencia a los déficits
fiscales. Perry argumenta que la importancia
de estas reglas es que ayudan a mantener un
superávit durante los “buenos” tiempos, que las
autoridades probablemente no usarán. Aún cuando
las autoridades tengan incentivos para romper la
regla, esto podría ser política y económicamente
costoso en comparación a simplemente usar
política fiscal discrecionaria. Adicionalmente,
durante períodos de recesión, la regla facilitaría
la operación de estabilizadores automáticos
y ayudaría al gobierno a tener recursos
disponibles para financiar déficits, y así reducir
la necesidad de financiamiento adicional.
El propósito principal de este estudio es comparar
la regla de superávit estructural Chilena con la regla
fiscal de la Unión Europea. La sección 2 se enfoca
en la regla fiscal Chilena para proteger los gastos
del gobierno de los efectos cíclicos de los precios
del cobre y de la economía en general; mientras
que la sección 3 se concentra en la regla Europea
del Stability Growth Pact, analizando estrategias
del Tratado de Maastricht de 1992 y el Stability
Growth Pact de 1997. Además, en la sección
4, intento evaluar y comparar estos modelos en
términos de sus debilidades y fortalezas, y de la
presencia de varias características que, de acuerdo
a la literatura en reglas fiscales, representan una
“buena o ideal” regla fiscal. La sección 5 concluye
e identifica retos futuros.
2. Regla de Superávit Fiscal Chilena: 1% del
PIB
Desde al año 2000, la política fiscal de Chile se
ha guiado por la regla fiscal de balance estructural
basada en los criterios del FMI y la OECD, pero
con algunos ajustes según las finanzas públicas
chilenas. Según Rodríguez, Tokman y Vega (2007)
144
Banco Central de la República Dominicana
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
la manera más simple de definir la regla de balance
estructural es “el balance que envuelve estimar el
ingreso fiscal que se obtendría neto del impacto
del ciclo económico, y los gastos que serían
compatibles con este nivel de ingresos.”
de 82% del total de ingresos gubernamentales1
(Ministerio de Hacienda de Chile). Es decir que
este balance refleja el balance fiscal esperado si
todas las influencias temporales del PIB, el cobre
y el molibdeno estuvieran ausentes.
El superávit fiscal del 1%, opuesto al balance
fiscal de 0%, responde a tres riesgos fiscales:
primero, el resultado neto negativo del Banco
Central de Chile y su déficit operacional como
resultado del descalabro del sector bancario
en 1983, y de las políticas de tipo de cambio y
reservas internacionales de los años 90s, que
resultó en un descalce significativo en moneda
extranjera; segundo, pasivos contingentes,
relacionados en su mayoría a la reforma de
pensiones de 1981; finalmente, debido a la
vulnerabilidad externa creada por el “pecado
original” de la deuda pública y su descalce de
plazo.
Rodríguez, Tokman y Vega (2007) presentan una
serie de gráficos que reflejan la gran influencia de
estas tres variables, y por tanto, su importancia para
el balance estructural. En el caso del PIB, el gráfico
1 muestra la fuerte correlación entre la actividad
económica y el total de ingresos fiscales.
26
La regla chilena se determina por la fórmula:
Ingresos Estructurales – Gastos Fiscales = 1%
del PIB
En la práctica esto significa superávit fiscales que
permiten ahorro durante booms económicos,
y déficits que permiten un nivel de gastos
adecuado en situaciones en las que los ingresos
fiscales se reducen. El objetivo de adoptar este
tipo de regla es de proporcionar a inversionistas
locales y extranjeros la señal de que la política
fiscal es prudente, y al mismo tiempo proveer al
gobierno la flexibilidad necesaria.
Fiess (2002) señala que la regla sólo aplica al
gobierno central. Excluye el déficit cuasi-fiscal
del Banco Central, los balances del sector público
no financiero, los balances del sector militar, y los
balances de las municipalidades. A pesar de estas
exclusiones, ni la trasparencia de la regla ni los
cálculos del balance estructural son afectados.
El indicador de balance estructural excluye el
impacto cíclico de la actividad económica y de los
precios del cobre y el molibdeno. Estas variables
afectan los ingresos del gobierno central en más
Los ingresos tienen también una relación directa
con los precios del cobre, como muestra el gráfico
2. La tendencia presentada entre 1998 y 2006 es
fuertemente cíclica. Con el aumento de los precios
del cobre, los impuestos y los ingresos provenientes
de la Corporación Nacional de Cobre (CODELCO)
también aumentan. Es impactante el crecimiento
de los ingresos fiscales del cobre desde el 2004.
Este crecimiento representa un incremento de más
de 4 billones de pesos Chilenos.
1
72% corresponde a ingresos relacionados con impuestos y el 10% a ingresos
relacionados a los precios del cobre. Este porcentaje es un promedio entre
1994 y 2006.
Oeconomia
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
145
por el FMI, adoptando un sistema de “base
devengado” en vez del sistema “en base caja”
que se había usado hasta el momento. Luego,
en septiembre del 2005, las correcciones cíclicas
fueron introducidas para los ingresos provenientes
de compañías mineras. En el 2006, la corrección
cíclica de las ventas de molibdeno fue introducida.
Anteriormente estos ingresos formaban parte de
los ingresos del cobre. Las modificaciones más
recientes se introdujeron a principios del 2007,
cuando las autoridades incluyeron una corrección
cíclica por los ingresos generados de los impuestos
pagados por empresas mineras extranjeras.
Finalmente, desde el 2004 el aumento en los precios
del molibdeno comienza a ser parte importante de
los ingresos fiscales. En el 2004 contribuían más de
600,000 millones de pesos Chilenos. Por tanto, era
necesario incluir este producto derivado del cobre
para calcular el balance estructural de manera más
precisa. Actualmente, el molibdeno corresponde a
un 6% del total de ingresos fiscales (Ministerio de
Hacienda de Chile).
Muchos autores argumentan que los 7 años que tiene
en funcionamiento la regla del superávit estructural
se ha caracterizado por una clara definición de
los parámetros de medición y la transparencia
en que los indicadores son calculados. Al mismo
tiempo, según los años han pasado y la situación
macroeconómica ha cambiado, la metodología
se ha ido mejorando. Algunos ajustes fueron
incluidos en el 2004 con la reorganización de las
cuentas fiscales según la metodología sugerida
La efectividad de la regla fiscal Chilena se observa
en el cumplimento del superávit estructural del
1%. Como podemos ver en el gráfico 4, los déficits
presupuestarios que ocurrieron del 2001 al 2003
fueron consistentes con el superávit estructural
requerido por la regla, así como los superávits
del 2004 y 2005. Perry (2007) cree que el uso
apropiado de esta regla ha ayudado a conducir una
política fiscal creíble y contracíclica a pesar de la
recesión mundial del 2001 y 2002, y la posterior
recuperación económica.
En mayo del 2007, luego de una revisión de todos
los indicadores básicos, la presidente de Chile
anunció que a partir del 2008 la regla de superávit
fiscal se reduciría a 0.5% del PIB. La decisión
Banco Central de la República Dominicana
146
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
fue consecuencia de la evolución positiva de
los precios del cobre, la gran credibilidad de la
política, el decrecimiento de la vulnerabilidad, y
el mejoramiento de la situación fiscal del Banco
Central. A pesar de que ha habido mejoras en
términos de los pasivos contingentes de la reforma
pensional, la necesidad de ahorrar para futuros
gastos de pensiones está todavía latente.
Bajo la nueva Ley de Responsabilidad Fiscal, el
gobierno transferirá cada año un mínimo de 0.2%
del PIB y un máximo de 0.5% del PIB al Fondo
de Reservas de Pensiones. El gobierno también se
comprometió a usar hasta 0.5% más del PIB si un
superávit mayor al lo requerido por el Fondo de
Reservas de Pensiones existiese, para recapitalizar
el Banco Central cada año entre el 2006 y el 2010.
Cualquier otro remante del superávit será destinado
al nuevo Fondo Económico y de Estabilización
Social, que remplaza y redefine al Fondo de
Estabilización del Cobre2.
27
3. La Regla Fiscal de la Unión Europea: El
Stability Growth Pact
En la Unión Monetaria Europea (UME), las reglas
fiscales han sido tradicionalmente establecidas
para asegurar estabilidad y crecimiento en el área
Euro. El objetivo primordial ha sido asegurar
sostenibilidad fiscal tratando de promover un
comportamiento contracíclico.
El Tratado de Maastricht fue firmado en 1992 y se
enfocó en los déficits presupuestarios excesivos y
la deuda pública. El Tratado requería que los países
de la UME tuvieran un déficit por debajo del 3%
del PIB y tuvieran un ratio Deuda/PIB menor al
60% o que estuviese decreciendo continuamente
acercándose al valor de referencia (Comisión
Europea).
Como consecuencia de este Tratado, al final de los
años 90s, la mayor parte de los países miembros
Según Perry (2002) el Fondo Chileno de Estabilización del Cobre se creó
en 1985 para ayudar a estabilizar los ingresos fiscales generados por la
volatilidad de los precios del cobre.
2
de la UME habían hecho progresos en torno a
consolidar sus posiciones fiscales. En 1992, el
déficit promedio del área fue alrededor de 5.5%.
Para el 1997, año que estaba fijado para cumplir
las metas del Tratado de Maastricht, este número
fue reducido a un promedio por debajo al 3%.
Según José Manuel González-Páramo, miembro
de la Junta Monetaria del Banco Central Europeo,
el ajuste fue mayormente estructural (GonzálezPáramo, 2005).
El Stability Growth Pact (SGP) fue introducido en
1997 como una guía detallada para implementar el
Tratado de Maastricht. El SGP intentaba reforzar
la disciplina fiscal y las metas del Tratado de
Maastricht para los países que adoptaron el Euro.
En general, el SGP tiene tres objetivos: asegurar
la credibilidad de la política monetaria en el
largo plazo previniendo altos niveles de deuda y
grandes déficits; proveer soporte para mantener la
disciplina fiscal y promover un comportamiento
contracíclico; y crear el espacio fiscal para el
buen funcionamiento de los estabilizadores
automáticos.
El SGP sigue los parámetros del Tratado de
Maastricht, pero hace una clasificación más clara y
específica, monitorea los procedimientos e incluye
penalidades en caso de violación del Tratado.
Según Buti y Giudice (2002), el SGP busca hacer
de la disciplina presupuestaria un activo fijo de la
UME. Bajo el SGP, los déficits pueden sobrepasar
el 3% si el déficit ha ido decayendo substancial
y continuamente durante años previos y si ha
llegado a niveles cercanos al nivel de referencia; o
si el exceso en el déficit es limitado, excepcional y
temporal. El Pacto también requiere que los países
miembros tengan “Presupuestos de Mediano Plazo”
que sean cercanos al balance o a un superávit,
permitiendo el perfecto funcionamiento de los
estabilizadores automáticos durante períodos de
recesión. Por tanto, el déficit de 3% no es visto
como una meta sino como un tope.
La efectividad del SGP comenzó a ser cuestionada
Oeconomia
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
cuando Alemania y Francia, dos de los países
más grandes pertenecientes a la UME, no
cumplieron con la regla del 3% por tres años
consecutivos (2002-2005). Muchos economistas
europeos expresaron su preocupación de que la
desaceleración económica estaba ampliando los
déficits de la Unión Europea.
Como podemos ver en la Tabla 1, en el 2003 el
déficit fiscal de la Eurozona fue de 3.0%. Cinco
de trece países fallaron en cumplir en ese año:
Alemania (4.0%), Grecia (5.6%), Francia (4.1%),
Italia (3.5%) y Holanda (3.1%). Es importante
resaltar que Grecia falló consecutivamente durante
cuatro años (2002-2004), pero al principio este
país no fue tomado muy en cuenta, dado que es
una economía muy pequeña y la Unión Europea
completa tenía un déficit promedio menor al 2.5%
antes del 2003.
En términos de un ratio Deuda/PIB menor al 60%
es sorprendente que el promedio del área ha estado
por encima del tope desde 1996 como podemos
ver en la tabla 2. Los países que cumplieron con
la meta del déficit y en el 2007 tenían un ratio
Deuda/PIB promedio por debajo del 60% fueron
Irlanda, España, Luxemburgo, Holanda, Eslovenia
y Finlandia. Portugal, que ha tenido un historial de
no cumplir con la regla del déficit fiscal menor al
3%, generalmente ha logrado cumplir con la regla
de la deuda o estar muy cerca de ella. Alemania,
Francia y Austria tienen, en promedio, un ratio
Deuda/PIB ligeramente por encima de la meta,
147
mientras que Grecia, Italia y Bélgica presentan
niveles mayores al 90% durante todo el período
analizado.
Los incumplimientos del Tratado estimularon
la reforma del SGP del 2005. Los gobiernos
de la Unión Europea acordaron reestructurar
el Pacto apuntando a relajar las reglas fiscales
establecidas. Las reformas mantuvieron los
parámetros anteriores del déficit y de la deuda,
agregando mayor flexibilidad en el mediano plazo.
La Comisión de Comunidades Europeas (2006)
explica que el nuevo SGP resta mayor atención al
desarrollo de la deuda y a la implementación de
políticas estructurales, que amplían el potencial
de crecimiento y la sostenibilidad de largo plazo
de las finanzas públicas. El nuevo SGP también
requiere a los estados miembros a fortalecer
la consolidación presupuestaria durante
períodos de estabilidad económica, lo cual es
esencial para crear márgenes presupuestarios
para los tiempos menos favorables. En otras
palabras, verdaderamente fomenta políticas
contracíclicas.
Otro aspecto importante incluido en la reforma es
el ajuste de 0.5% del PIB anual que los países que
no cumplen las metas fiscales tendrán que aportar
para lograr los objetivos de mediano plazo. También
se modificó la definición de “recesión severa”, lo
que admite un incumplimiento temporal de las
metas. Esto permite mayor flexibilidad a los países
148
Banco Central de la República Dominicana
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
con altos déficits que estén realizando reformas
estructurales, tales como reformas de pensiones.
riesgo de contagio financiero proveniente de
otros países.
4. Fortalezas y Debilidades: Una Comparación
de Reglas Fiscales
Según Buiter (2003) para una regla ser creíble, ésta
debe ser auto impuesta. Para la UME, el Tratado
de Maastricht y el SGP de antes de la reforma del
2005, fallaron en su credibilidad, mayormente
debido a un funcionamiento asimétrico. En teoría,
más de un 3% en el déficit era “penalizado”, pero
no había ningún incentivo para los que cumplían
fielmente la meta. El poco compromiso con la
meta enviaba débiles señales de credibilidad a los
mercados.
Basados en las características de una regla fiscal
ideal definidas por Kopits y Symansky (1998), Buti
y Guidice (2002) evaluaron el SGP. En este trabajo
haré una comparación similar a la que ellos hicieron,
entre la regla Chilena del superávit estructural y el
SGP. Las características de una regla fiscal ideal
seleccionadas son: credibilidad, transparencia,
flexibilidad, evita el comportamiento procíclico,
bien definida, simple, aplicable y consistente con
otras políticas económicas.
Credibilidad es una de las más importantes
fortalezas de la regla fiscal Chilena. Esta realza la
política fiscal haciéndola más efectiva y coherente
con los objetivos del Banco Central, y reduce los
costos de ajuste. La credibilidad es resaltada debido
al compromiso del gobierno de cumplir con la
meta. En el sentido estricto de la palabra, la regla
fiscal Chilena no calificaba como una “regla” hasta
septiembre del 2005 cuando el Gobierno presentó
la Ley de Responsabilidad Fiscal al Congreso. La
ley fue aprobada en Agosto 2006 (Ley No.20.128,
Ministerio Secretaria de la Presidencia, 2006)
dando fuerza legal a los indicadores y normas
seleccionadas anteriormente. La relevancia de este
indicador ha sido importante para la posición
de Chile como emisor de deuda en los mercados
internacionales, reduciendo los sovereign debt
spread (Spreads de la deuda soberana) y el
La segunda característica importante de una regla
fiscal ideal es que incentive a un comportamiento
contracíclico. La naturaleza contracíclica de la
política fiscal y en especial de la regla del balance
estructural en Chile ha tenido un efecto estabilizador
no sólo porque ha ayudado al gobierno mantener y
aumentar los gastos durante períodos recesivos, sino
que también ha incentivado al ahorro de ingresos
fiscales en períodos de “boom económico”. La
countercyclicality (comportamiento contracíclico)
ha reducido la incertidumbre en el mediano plazo
y ha ayudado a acolchar los bruscos cambios
económicos. (Ver Gráfico 5) (Rodríguez, Tokman
y Vega, 2007).
El nivel de compromiso con políticas contracíclicas
del SGP es debatible. Durante el boom europeo
1999-2000, los gobiernos cometieron el error
Oeconomia
149
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
de aumentar los gastos y cortar impuestos en
tales niveles que en la siguiente desaceleración
económica fueron forzados a cortar los gastos e
incrementar las contribuciones de seguro social
procíclicamente. Muchos economistas han notado
que actualmente la política fiscal está nuevamente
tomando una tendencia procíclica, por ejemplo
en el 2007 el gobierno Alemán estuvo cortando
impuestos corporativos y aumentado los gastos
discrecionalmente; y en Francia, que se cortaron
impuestos a los compradores hipotecarios durante
un período de boom.
Pienso que ambas reglas están bien definidas y
son transparentes. Sin embargo, los niveles de
transparencia del antiguo Tratado de Maastricht
eran menores, debido a la ambigua definición de
una “severa recesión”, y la consideración de “otros
factores relevantes” como gastos, inversión pública
y ayuda extranjera. Estos aspectos son esenciales
para el buen funcionamiento de una regla y para
evitar algún trato preferencial a uno o más países
miembros de la UME.
La regla de superávit estructural no puede ser
calificada como flexible. La regla es tan estricta
que la hace muy difícil de aplicar en otros países
similares. Las probabilidades de éxito de una
regla similar en otro país recaerían en su diseño
específico, pero mayormente en la disciplina fiscal
y la credibilidad de las autoridades fiscales. A
diferencia de otros autores, creo que el SGP tiene
un buen nivel de flexibilidad gracias a la reforma
del 2005 que introdujo flexibilidad adicional en los
objetivos de mediano plazo y en los mecanismos
correctivos. En particular, los estados miembros
de la UME encuentran más flexibilidad en la
introducción de una diferenciación de países
con distintos niveles de deuda y proyecciones de
crecimiento.
Ambas reglas tratan de ser consistentes con otras
políticas. Todos los países de la Unión Europea
combinan sus políticas fiscales en coherencia
con las políticas determinadas por la Comunidad
Europea en las “Orientaciones Generales
de Políticas Económicas”, mientras que las
autoridades Chilenas tratan de ser consistentes con
las metas monetarias.
Simplicidad es otra de las características más
importantes de una regla fiscal ideal. En el caso
de Chile, los cálculos del balance estructural
son concretos y “simples” durante períodos de
estabilidad, pero pueden convertirse en muy
complicadas en casos de shocks macroeconómicos.
La regla fiscal requeriría de una evaluación del tipo
de shock, las consecuencias macroeconómicas,
etc. lo que podría ser muy complejo dependiendo
si el shock es temporal o permanente. Para el
SGP, la simplicidad se ha reducido a costa de más
transparencia y mejor definición de la regla.
Otras Fortalezas y Debilidades
En la práctica, la regla Chilena ha mostrado
más beneficios macroeconómicos que el SGP.
Entre otras cosas, la regla ha significado un
aumento del ahorro público durante períodos de
crecimiento sostenido que a su vez han ayudado a
prevenir la apreciación de la moneda y a asegurar
la competitividad del sector exportador. Gracias a
la regla también se ha reducido la volatilidad en las
tasas de interés y la necesidad del país de solicitar
ayuda financiera a otros países, facilitando la
sostenibilidad de las políticas públicas. En contraste,
el SGP ha permitido estabilidad macroeconómica
y del tipo de cambio, pero los parámetros generales
de la regla son muy inestables. En el 2006, el déficit
promedio para la Eurozona fue 1.3%, con Italia y
Portugal incumpliendo la meta. El ratio promedio
Deuda/PIB fue 68.6%.
Una ventaja cuestionable del SGP es que ha
ayudado a la descentralización de la política fiscal.
El Pacto permite que los miembros determinen las
políticas domésticas necesarias para cumplir las
metas. Sin embargo, la preocupación es que los
países están sujetos a las Orientaciones Generales
de Políticas Económicas. Esta situación crea
una desventaja para la implementación del SGP
comparada con la regla del déficit estructural.
Además, todas las reglas fiscales confrontan trade-
Banco Central de la República Dominicana
150
offs económicos y políticos, pero la regla SGP tiene
que enfrentar estos trade-offs para un grupo grande
y diverso de países. El SGP tiene que acomodarse a
las diferentes situaciones económicas de todos los
países miembros y debe garantizar un tratamiento
igual a estos países.
Una potencial desventaja para Chile, notada por
Rodríguez, Tokman y Vega (2007), es la debilidad
de los métodos de estimación de los efectos del
molibdeno para el balance estructural. Si el
balance no es estimado correctamente el efecto de
sobreestimaciones podría crear más espacio fiscal
para gastos y por tanto introducir una política fiscal
expansiva.
Otras desventajas teóricas y metodológicas fueron
encontradas por Artis y Onorante (2006) para
el SGP. Primero, ellos argumentan que la meta
Deuda/PIB incluida en el Tratado de Maastricht fue
escogida arbitrariamente, como un valor alrededor
del promedio de la Unión Europea. En este sentido,
creo que la arbitrariedad se corresponde con el
hecho de que este nivel puede ser muy alto para
algunos países o muy bajo para otros. Segundo, el
requerimiento del presupuesto cercano al balance
o en superávit en el mediano plazo, se contradice
con el consenso de cómo la brecha del producto,
y por tanto el balance estructural, deberían ser
calculados.
5. Conclusión
Como hemos visto, las reglas fiscales son una
importante contribución para los policymakers.
Ellas fomentan la transparencia, reduciendo
por tanto la vulnerabilidad e incertidumbre, y
contribuyendo a un ambiente de estabilidad
económica. Las reglas fiscales, especialmente en
América Latina, pueden ayudar a la solvencia
fiscal y a reducir el alto carácter procíclico de la
política fiscal. Si son seguidas estrictamente, las
reglas fiscales permiten el buen funcionamiento
de los estabilizadores automáticos y ayudan a
evitar el bias hacia los déficits. Sin embargo, cada
país debería intentar de crear su propia regla,
adaptándola a su particular situación económica.
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
La historia ha probado que una regla para todos los
países Latinoamericanos no es prudente.
Nuevas reglas deben tomar en cuenta el panorama
fiscal de largo plazo y reconocer la diferencia entre
gastos corrientes y de capitales en el presupuesto.
Esto aseguraría que las restricciones fiscales
no afecten el crecimiento del stock agregado
de capitales. Si bien es cierto que se pueden
permitir ciertos niveles de déficit durante períodos
de transición, ayudados por deuda externa, el
panorama fiscal de largo plazo debe planear gastos
que sean financiados por ingresos corrientes.
En términos de las dos reglas fiscales presentadas
en este trabajo, podemos ver que aún presentan
algunos retos. El mayor reto de Chile es la
implementación del balance estructural bajo la
nueva Ley de Responsabilidad Fiscal. Varios
nuevos factores deben ser tomados en cuenta para
el cálculo del balance y el cumplimiento de la
Ley. Otro reto importante para Chile es el correcto
uso de los ingresos fiscales generados por los
precios del cobre, ya que históricamente el ciclo
económico Chileno está estrechamente asociado
a la fluctuación del precio de este commodity,
que representa aproximadamente más del 40% de
las exportaciones y cerca de 10% de los ingresos
públicos.
Los retos del SGP incluyen enfatizar la
sostenibilidad de las finanzas públicas. A pesar de
que en el 2006 y 2007 hubo importantes progresos
en reducir el déficit fiscal, con un promedio en
la Eurozona de 1.3% y 0.6% respectivamente, el
alto nivel de Deuda/PIB necesita ser tomado en
cuenta. Dados los retos de largo plazo enfrentados
por la mayoría de los países europeos, tales
como el envejecimiento de la población, grandes
reducciones de la deuda pública son necesarias.
Oeconomia
151
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
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Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
Subsidios al Gas y a la Electricidad en República Dominicana
Por Nassim José Alemany Isaac
Introducción
Los subsidios del gobierno representan una carga
importante del presupuesto nacional en la República
Dominicana (RD). Su propósito es corregir las
fallas de mercado y están dirigidos a ayudar a los
ciudadanos de más bajos recursos. Los subsidios
son financiados por los contribuyentes y llegan al
consumidor final como una asistencia económica
del gobierno (Jasinowski 1973). Como los subsidios
vienen de los impuestos, éstos deben ser distribuidos
con eficiencia y equidad. Harik (1992) argumenta
que los gobiernos los usan como una manera de
distribuir el ingreso y para ayudar a los ciudadanos
más pobres.
153
En el 2002 el programa de asignación de recursos
comenzó con la Comisión de Seguimiento de la
Política Social del Gobierno. Esta comisión estaba
a cargo de supervisar todos los proyectos, planes y
programas sociales del gobierno. El Secretario de
Finanzas fue designado responsable de supervisar
las negociaciones con el sector eléctrico. En ese
año se renegociaron los contratos para la compra y
venta de electricidad con los productores privados
independientes (PPI). También se sugirió eliminar
el subsidio eléctrico generalizado, se propusieron
métodos para disminuir el fraude eléctrico y se
comenzó a trabajar en planes para un programa de
subsidios focalizado que ayudaría a los ciudadanos
más necesitados.1
28
La República Dominicana tiene dos subsidios
principales enfocados a la electricidad y al
gas licuado de petróleo (GLP). En el 2005,
ambos subsidios combinados representaron
aproximadamente 2.5% del PIB. Esta cifra es más
de dos tercios del gasto público combinado en
salud y educación. Ese mismo año, el equivalente
al 62% del gasto público en asistencia social fue
destinado hacia estos dos subsidios, mientras que el
resto se utilizó para otros programas sociales como
educación y alimentación (Lizardo 2005).
Subsidios
Existen cuatro implicaciones principales
relacionadas con los subsidios gubernamentales:
propósito, soporte, eficiencia y equidad. El propósito
del subsidio del gobierno en el caso dominicano es
ayudar a los ciudadanos de más bajos recursos. El
subsidio afecta directamente al consumidor final
dándoles acceso al gas y a la electricidad. Quienes
les dan soporte al subsidio son los ciudadanos y el
gobierno. La parte de la eficiencia la analizaremos
más adelante, ya que los recursos pudiesen
distribuirse de una mejor manera y así obtener para
que produzcan mejores resultados. Finalmente, los
subsidios llegan a más ciudadanos de los que intenta
ayudar el programa, lo que demuestra que hay un
problema de equidad en el proceso de distribución
y transferencia de los recursos.
La crisis financiera del año 2003 profundizó el
problema eléctrico debido a la fuerte devaluación del
peso dominicano. Esto produjo que el precio de la
electricidad aumentara aún más, así que la Comisión
Nacional de Energía creó el Fondo Transitorio
de Atenuación de la Tarifa de Electricidad por
RD$200 millones para que los ciudadanos de
menores ingresos pudiesen tener acceso a la
energía eléctrica2. El gobierno también compró dos
compañías de distribución de electricidad, Edenorte
y Edesur. El subsidio al gas licuado de petróleo
se mantuvo al mismo nivel durante este periodo.
Para poder enfrentar el aumento de los precios, el
gobierno tuvo que contraer el gasto público en áreas
como “salario, materiales y provisiones”.
29
1
2
Secretaria de Estado de Finanzas: Memoria Anual 2002
Secretaria de Estado de Finanzas: Memoria Anual 2003
Banco Central de la República Dominicana
154
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
Tabla 11
Subsidio al Gas Licuado de Petróleo
Objetivo
Facilitar la obtención de GLP
a los hogares más pobres
Cobertura
Rural y Urbano
Tipo
Subsidio al consumo (las
distribuidoras venden el gas
al precio subsidiado)
Fuente de
Financiamiento
Presupuesto Nacional
Hogares que compren GLP
en contenedores de 22.5
galones o menos (no hay
Elegibilidad
forma de determinar si el
uso final es comercial, para
transporte o doméstico)
Fuente: World Bank DR Poverty Assessment 2006
ofrecida por el gobierno. Este método es el que
se utiliza para otorgar los subsidios al gas y la
electricidad desde el año 2004.
La tabla 3 muestra la composición de los indicadores
de pobreza de la encuesta realizada por SIUBEN.
Aproximadamente la mitad de la población que
está bajo el sistema necesita energía eléctrica.
La diferencia en la necesidad de energía no varía
tanto como la necesidad de gas en áreas urbanas y
rurales. La brecha de la necesidad de gas entre los
hogares urbanos y rurales es alrededor de un 21%.
La necesidad de electricidad es mayor ya que el
problema afecta hasta la población de mayor nivel
económico.
Tabla 3
Indicadores de Pobreza SIUBEN
Tabla 2
% hogares sin
electricidad
Subsidio a la electricidad
Facilitar la obtención de
energía eléctrica por una tarifa
Objetivo
mensual fija que proporcione
de 18 a 20 horas de energía
al día
Cobertura
Principalmente Urbano
Tipo
Subsidio al consumo
Presupuesto Nacional (las
compañías distribuidoras
Fuente de
cubren el 25% del gasto
Financiamiento
bruto y el gobierno el 75%
restante)
Hogares y empresas pequeñas
Elegibilidad
que vivan en zonas marginales
pobres
Consumidores y pequeñas
empresas pagan una renta fija
Operación
mensual, dependiendo de su
tamaño
Fuente: World Bank DR Poverty Assessment 2006
SIUBEN
El Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN) es
un sistema de información usado para focalizar los
programas sociales con los beneficiarios. El sistema
identifica y evalúa las condiciones económicas
y sociales de los hogares con la finalidad de
determinar si califican para la asistencia social
Urbano & Rural
Urbano
Rural
Fuente: SIUBEN
42.69%
39.02%
48.45%
% hogares sin
GLP
18.49%
10.31%
31.36%
El porcentaje de la población que necesita gas
licuado de petróleo es menor que aquel que necesita
energía eléctrica debido a la naturaleza del subsidio
al GLP. Este subsidio es mucho más amplio y
accesible para cualquiera que esté dispuesto a pagar
el costo de un cilindro de gas. En áreas rurales
los números son mayores debido a la dificultad
de acceso a barrios marginados y a zonas rurales
lejanas. El subsidio eléctrico está enfocado en áreas
urbanas principalmente, así que en las zonas rurales
no siente el impacto. Esta es una de las razones por
las cuales el número de hogares que necesita energía
eléctrica en las zonas rurales es tan alto (48.45%).
Un reporte del Banco Mundial / ESMAP3 sobre el
sector eléctrico en República Dominicana señala
tres problemas fundamentales:
30
• Recursos limitados y alto costo para el desarrollo
de los recursos.
3
Reporte conjunto PNUD/Banco Mundial/ESMAP No. 8234-DO
Oeconomia
155
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
• Ineficiencias en la producción, transmisión y
uso final de la energía.
• Distorsiones en el marco legal, institucional y
regulatorio.
El reporte de evaluación de la pobreza del Banco
Mundial en el 2006 señala que la República
Dominicana tiene uno de los servicios de energía
eléctrica menos confiables de la región. El Reporte
Global de Competitividad del año 2008-2009
sitúa a la República Dominicana en el lugar 133
de una muestra de 134 países en la calidad del
suministro de la energía eléctrica. Esta es una de las
razones por las cuales el porcentaje de los hogares
que necesita energía es tan alto. Aún pagando
la factura eléctrica a tiempo y teniendo todo el
servicio legalmente establecido, se corre el riesgo
de sufrir interrupciones en la provisión de energía.
Una práctica muy común es tener generadores de
electricidad en las casas y empresas para cubrir
la demanda de energía que no pueden suplir las
distribuidoras.
La cobertura de ambos subsidios se presenta en la
tabla 4. El subsidio al GLP tiene una cobertura seis
veces mayor que el subsidio eléctrico. Los datos
muestran a la población dividida en quintiles, desde
el quintil más rico (Q1) hasta el más pobre (Q5). Las
regiones urbanas muestran una mayor relación de
cobertura que las rurales en ambos programas.
El programa de subsidio eléctrico llamado PRA
o Programa de Reducción de Apagones trata de
promover la cultura de pago para aquellos que
nunca han pagado por energía. El fraude y robo
de la energía eléctrica es muy común en todo el
país y toma lugar en todos los niveles sociales.
En el tercer trimestre del año 2007, el 42.3% de la
energía eléctrica distribuida no fue pagada. De ese
porcentaje, el 7.5% fue debido a pérdidas técnicas,
mientras que el 34.8% no se pagó por causa de
fraude, robo o simplemente falta de voluntad
(Uccelli 2007). El índice de recuperación de efectivo
(o CRI “Cash Recovery Index) de la tabla 5 muestra
los bajos niveles de recuperación y sus metas. En
el tercer trimestre de 2007 la desviación de la meta
fue de -7.2%. El promedio de recuperación es de
aproximadamente 60%. Esta es una de las razones
por la cual el subsidio eléctrico es ineficiente. Sólo
la mitad de los hogares bajo el programa pagan sus
facturas. El otro problema es que de una casa que
pague su factura todos los meses, es muy probable
que 3 o 4 casas estén conectadas ilegalmente a la
red eléctrica a través de esa casa.
|Tabla 5
Índice de Recuperación de Efectivo
Q4 2006
Actual
56.0%
Q3 2007
Meta
Q3 2007
Anual
Q4 2007
Meta
Fuente: Bear Stearns 2007
64.9%
57.7%
66.0%
Limitaciones
Tabla 4
Cobertura de Programas Sociales
(Subsidios)
Gas
Electricidad
TOTAL
Q1
Q2
Q3
Q4
87.2%
73.7%
86.2%
91.6%
92.1%
14.4%
14.3%
14.0%
16.5%
15.6%
Q5
92.6%
11.4%
Urbano
94.4%
14.8%
Rural
74.6%
13.6%
Fuente: World Bank DR Poverty Assessment 2006
El subsidio al GLP ha demostrado ser efectivo
ya que llega a la mayoría de la población que lo
necesita. El problema es que surge la pregunta de si
el subsidio es equitativo o no. El objetivo principal
del programa es ayudar a los hogares más pobres
brindándoles acceso al GLP a un costo reducido
para uso doméstico. Los aspectos claves en los que
debemos enfocarnos son “hogares más pobres” y
“uso doméstico”. Cualquier persona que quiera ir
a una envasadora de GLP con un contenedor de
25 galones o menos es elegible a comprar el gas
al precio subsidiado. No hay forma de determinar
si la persona que compra el gas es rica o pobre,
Banco Central de la República Dominicana
156
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
por lo que el gobierno no sólo subsidia a los más
pobres, sino a cualquiera que llene un cilindro de
25 galones o menos.
consolidación institucional, la necesidad de
mejorar la supervisión de la recolección de
encuestas, la falta de capital humano adecuado
y el soporte de una estructura tecnológica”5.
32
El transporte público es otro problema indirecto que
enfrenta el programa. La mayoría de los automóviles
pertenecientes a sindicatos que dan servicio de
transporte público usan GLP en vez de gasolina.
Estos aprovechan el subsidio y compran el GLP al
precio subsidiado, haciendo ineficiente el proceso
de focalización, ya que el subsidio no está destinado
al transporte. Un problema similar ocurre con el uso
comercial del GLP. Muchos negocios pequeños e
informales utilizan el subsidio para comprar el gas.
Como vimos anteriormente, la política de otorgar el
subsidio discriminando simplemente por el tamaño
del contenedor no es eficiente.
2) Energía Renovable
Con el problema del calentamiento global y
la contaminación, el mundo se está alejando
paulatinamente del petróleo y se están buscando
fuentes alternativas de energía. La energía
solar y los molinos de viento podrían ayudar
a disminuir la fuerte dependencia del petróleo
que existe en el país. Parte del subsidio al
gas y a la electricidad podría destinarse para
la investigación y el desarrollo de energía
renovable que suplan parte de la demanda
local. El Banco Mundial tuvo doce proyectos
desde 1993 hasta 2002 en países en vías de
desarrollo para proveer energía donde no
había tendido eléctrico6. Se instalaron sistemas
solares en casas para proveer electricidad y
desarrollar diferentes modelos de negocios,
como fueron:
Alternativas
Existen ciertas alternativas que pudieran mejorar el
uso de los recursos del gobierno que están siendo
usados en estos dos programas de subsidio. Las
siguientes son algunas medidas complementarias
a las que existen actualmente y que se pudieran
desarrollar en el mediano o largo plazo:
33
i. Modelos de distribución del sector privado
y de ONGs
ii. Mecanismos de distribución de crédito a los
consumidores
iii.Subsidio del costo para pagos por
adelantado y oferta de sistemas de distintas
capacidades
iv. Desarrollo de políticas de soporte y
capacitación
v. Establecimiento de códigos y estándares,
y la creación de instituciones para la
certificación, prueba y ejecución de los
proyectos
vi.Programas mercadológicos y de alerta al
consumidor
1) Mejorar el proceso de asignación de los
subsidios.
Como explicamos más arriba, el proceso carece
de elementos claves para distinguir entre quienes
son elegibles para el subsidio y quiénes no.
Hasta que este problema no se solucione o se
mejore el proceso de asignación, los problemas
de eficiencia y de equidad seguirán afectando
ambos programas. El proceso actual tiene “una
tasa de escape o fuga de un 46.4% y una tasa
de falta de cobertura de 38.2%. Usando un
`Proxy Means Test (PMT)` del ingreso reduciría
los valores anteriores en aproximadamente
16%4. Otros problemas incluyen la falta de
31
El modelo usado en la República Dominicana
fue el de distribución del sector privado y de
4
El PMT genera un puntaje de los hogares bastante fácil de observar y
calcular, basado en características tales como ubicación y calidad de la
vivienda, propiedades de bienes duraderos, estructura demográfica del
hogar, y la educación. La ventaja de esta metodología es que requiere menos
información que una prueba real, aún siendo objetiva.
5
6
World Bank Poverty Assessment 2006.
Martinot & Cabral (2005)
Oeconomia
157
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
las ONGs. El método de realización se basó
en operaciones de mercado abierto con las
compañías que brindan el servicio energético.
Algunas de las barreras que surgieron durante la
implementación fueron la falta de un mercado
existente, la falta de un modelo de negocio
exitoso, falta de financiamiento, altos costos
de transacción, la falta de voluntad de proveer
energía eléctrica fuera del tendido eléctrico
y la falta de habilidades de negociación.
En la actualidad estos tipos de modelos
podrían funcionar mejor debido a los avances
tecnológicos de los últimos años. En el año
2000, los costos de implementación y de
tecnología eran mucho más altos que hoy,
por lo que tiene más sentido implementar este
tipo de proyectos ahora, donde la rentabilidad
seria mayor.
asignando parte del ahorro por la eliminación de
subsidios a los combustibles para cubrir una malla
de seguridad social bien focalizada que tenga una
gran cobertura para los hogares más pobres y muy
poca fuga en los que no son pobres”. Ellos enfatizan
que las fuentes alternativas y los mecanismos deben
ser desarrollados lo más pronto posible, al mismo
tiempo en que los subsidios sean removidos.
La evolución del gasto público en GLP y electricidad
se muestra en el Grafico 17. Del 2004 al 2006, el
crecimiento anual promedio de ambos subsidios
fue de 29%. Debido al mejor proceso de asignación
de los subsidios por los distintos programas, el
crecimiento en el año 2007 fue negativo, pero, aún,
el nivel sigue siendo muy elevado.
Gráfico 1
Subsidio Eléctrico y GLP
) Transporte Público “Verde”
Una forma de eliminar la ineficiencia del
subsidio que se va al transporte, es que el
gobierno podría crear un plan para subsidiar la
compra de automóviles y autobuses que utilicen
energía que no sea derivada del petróleo, como
el hidrogeno, automóviles solares, híbridos,
etc. Este proyecto sería a más largo plazo por
el costo inicial, ya que habría que construir
estaciones de recarga y distribución del nuevo
combustible.
) Sanciones más severas
Para combatir el fraude y el robo eléctrico se
necesita aplicar las sanciones de manera global
y objetiva. A partir de 2007, el fraude eléctrico
está considerado como un acto criminal, pero
el problema no es la ley, sino la ejecución. Una
pena fuerte y contínua, que aplique para todos
los ciudadanos, y que se ejecute a todos los
niveles, debería ayudar a disminuir el fraude
eléctrico. El soborno también debería estar
fuertemente penalizado.
Como explican Coady et al. (2006) “…la manera
más eficiente y efectiva de proteger a los pobres es
Dependencia del Petróleo
El impacto que tienen los precios de los combustibles
sobre los precios domésticos muchas veces es
desestimado cuando se analizan los subsidios del
gobierno. El subsidio a los combustibles en la
República Dominicana es aproximadamente 0.4%
del PIB, pero lo más importante es la magnitud
del pass-through de los precios del petróleo a los
7
No hay datos desagregados disponibles para los años anteriores en las
memorias de la Secretaria de Finanzas.
Banco Central de la República Dominicana
158
derivados en el país. En una muestra de 51 países
emergentes o en vías de desarrollo, la RD es el país
con el segundo pass-through más alto de casi 2.0
(Baig et al. 2007). En la gráfica 2 vemos que sólo
Turquía tiene un pass-through del petróleo más
alto que el de RD. En otros combustibles como
kerosene y gasoil, el pass-through del país también
se encuentra entre los más altos.
Gráfico 2
Pass-Through del Petróleo a la Gasolina
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
aproximadamente un 60% de la producción total,
mientras que la producción hidroeléctrica es de casi
un 15%. El verdadero problema de la dependencia
es el costo económico que implica su uso. Otro
factor importante es que RD no produce ninguno
de los combustibles. Si el país se involucra en el
financiamiento para la investigación y el desarrollo
en esta área, podríamos disminuir la dependencia del
crudo y reducir los costos en el largo plazo.
El financiamiento del gobierno ha demostrado ser
efectivo ya que las externalidades positivas de las
investigaciones financiadas por gobiernos aumentan
el nivel de retorno esperado, aumentando la tasa
marginal de retorno.
Gráfico 3
Capacidad Instalada por tipo de generación
La composición de la capacidad instalada de
generación de electricidad en el país se muestra en
la gráfica 3. Los derivados del petróleo constituyen
Otra alternativa sería el financiamiento para el
desarrollo de fuentes de energías alternativas.
Un caso de estudio del 2005 por la USAID sobre
Seguridad y Sostenibilidad del Medio Ambiente
declaró que la RD debería “… comenzar a promover
el desarrollo de fuentes alternativas energéticas…”
para poder combatir la crisis eléctrica que ha
sufrido el país por tantos años. Rucini (2005)
explica cómo Alemania redujo su dependencia
del petróleo mediante políticas de reducción de
impuestos, créditos fiscales y financiamiento
Oeconomia
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
gubernamental para la investigación y el desarrollo
de fuentes alternativas. No es de esperarse que
tengamos políticas similares en el corto y mediano
plazo, ya que la RD no cuenta con el capital y la
tecnología necesaria para realizar un proyecto de
esa magnitud, pero paulatinamente se pueden dar
pasos en esa dirección.
Conclusión
159
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American Economic Review 88, no. 2 (1998):
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Los subsidios del gobierno en República
Dominicana necesitan ser mejor asignados y
tener una focalización más eficiente. Los mayores
beneficiarios de los subsidios son los “free riders”.
Un adecuado nivel de asignación es fundamental
para tener un programa de subsidios eficiente y
equitativo.
Harik, Iliya. “Subsidization Policies in Egypt:
Neither Economic Growth Nor Distribution.”
International Journal of Middle East Studies
24, no. 3 (August 1992): 481-499.
El país debería comenzar a moverse hacia un
esquema para el desarrollo de energía renovable y
alternativa. La fuerte dependencia del petróleo y el
alto nivel de pass-through que tienen sus derivados
afectan de manera directa a todos los ciudadanos,
incluyendo a los más pobres para quienes se
destinan los subsidios.
Lizardo, Jefrey. EL GASTO SOCIAL EN LA
REPUBLICA DOMINICANA 1995-2005:
TENDENCIAS Y DESAFIOS. Secretariado
Técnico de la Presidencia, 2005.
Una estructura debidamente establecida con un
plan social y económico de largo plazo, financiado
a través del gobierno para la investigación y el
desarrollo, tendrían un gran beneficio potencial para
la economía. La implementación de tecnologías
eficientes ya probadas en otros países similares a la
RD bajaría los costos de instalación y aumentaría
el nivel de intercambio intelectual entre países.
La visión del corto plazo es uno de los principales
obstáculos que hay que vencer para promover este
tipo de iniciativas, algo muy común en países de
América Latina, donde la adopción de nuevas
políticas y estrategias a veces es muy difícil de
implementar.
Secretaria de Estado de Finanzas de la República
Dominicana. “Memoria Anual.” 2004.
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8234-DO, 1991.
Efectos de la implementación de una regla de politica
fiscal: El caso Chileno
Por Joel González Pantaleón
I.
Introducción
La coherencia entre la Política Fiscal y Monetaria
de una economía es un factor imprescindible para
potenciar la efectividad de sus instrumentos y
mejorar la percepción de agentes importantes tanto
nacionales como internacionales.
La implementación de reglas versus sistemas con
mayor discrecionalidad ha sido un debate intenso
abordado ampliamente en la literatura económica.
Dentro de los argumentos a favor de las reglas se
pueden señalar:
• Reducción en la volatilidad de los
principales indicadores económicos
(Svensson, 1997).
• Menores impactos de choques inflacionarios
(Mishkin, 2004).
• Se anclan las expectativas de los agentes
económicos, permitiendo un proceso de
ajuste con menores costos reales (Kohn,
2007 y Levin et. al 2004).
Por otro lado, el ex Presidente de la Reserva
Federal de Estados Unidos Alan Greenspan (2004)
expone que aunque las reglas de políticas pueden
ser herramientas útiles, en los momentos cruciales
como la crisis accionaria de 1987, las crisis de
1997-1998 y los eventos que sucedieron Septiembre
de 2001, simples reglas serían inadecuadas tanto
para describir como para prescribir decisiones de
política. Más aún, éstas reglas sufren de la mayoría
de los problemas de modelos de gran escala.
Las reglas de Política Monetaria han sido
implementadas con mayor frecuencia que las reglas
de Política Fiscal. El reciente apego de economías
importante al esquema de Metas de Inflación (EMI)
ha reforzado esta tendencia. También existen otras
economías que a pesar de no seguir el EMI tienen
otro tipo de reglas monetarias como reglas de
agregados monetarios, crecimiento constante de
la emisión monetaria, metas de variación de tipo
de cambio nominal, de acumulación de Reservas
Internacionales, entre otras.
161
Por otro lado, si bien las reglas de Política Fiscal
no han sido tan frecuentes, existe un grupo
importante de países que han implementado reglas
de Balance Fiscal, de Balance Estructural, de Nivel
y Procedencia del Endeudamiento.
En el caso de la República Dominicana, a partir de
2005, la política monetaria ha sido implementada
bajo un Esquema de Metas de Agregados Monetarios,
luego de la firma del acuerdo de estabilización con el
Fondo Monetario Internacional (FMI). Sin embargo,
la política fiscal se opera con un mayor grado de
discrecionalidad, permitiendo el análisis de la
posible implementación de Reglas Fiscales.
Tomando estos aspectos en consideración,
este trabajo pretende estudiar los efectos de la
implementación de la Regla de Superávit Estructural
en Chile.
i.
Regla de Superávit Estructural en Chile
A partir del año 2001 en la economía chilena se ha
implementado una regla de Superávit Estructural
para las finanzas públicas, con el propósito de
que éstas sean contracíclicas y jueguen un rol de
“estabilizador automático” de las desviaciones del
producto respecto a su nivel tendencial. Además de
este efecto sobre la volatilidad del producto, esta
regla fiscal genera una mayor prudencia fiscal y un
mejoramiento de las expectativas de los agentes
sobre la administración de las finanzas públicas.
En los períodos altos del ciclo (producto por
encima del nivel tendencial) el gobierno procederá
con una política fiscal contractiva al ahorrar los
ingresos fiscales extraordinarios procedentes de la
mayor actividad económica. En los períodos bajos
del ciclo el gobierno aplicará una política fiscal
expansiva al gastar un mayor nivel que en el caso
que no existiera la regla del superávit estructural.
Estos gastos extras estarán financiados por el ahorro
generado de las partes altas del ciclo. Estas medidas
debieran generar una reducción significativa en las
magnitudes de las desviaciones del producto y su
persistencia en el tiempo.
Banco Central de la República Dominicana
162
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
En el caso de Chile, el cálculo del Balance
Estructural está ajustado, además del Producto
de Tendencia, por el precio de largo plazo de
sus principales recursos naturales exportados: el
Cobre y el Molibdeno. El cálculo de la senda del
producto tendencial y de los precios de largo plazo
están a cargo de una comisión de expertos que
los determina cada año. El monto de la Regla de
Superávit Estructural fue fijado en sus inicios en
1% del Producto Interno Bruto, con el fin de utilizar
estos recursos, entre otras cosas, para el pago de
Deuda, pero al cumplirse con este objetivo y al
generarse un gran nivel de ahorro debido a los altos
precios del cobre en los últimos años, el monto del
Superávit se disminuyó a partir del 2008, al 0.5%
del Producto.
Tomando en cuenta estos conceptos, este trabajo
pretende contestar dos preguntas relevantes: 1)
¿La regla del Superávit Estructural realmente
logra reducir la volatilidad de la actividad
económica? y si lo logra, 2) ¿Cuál es el efecto de
esta reducción de la volatilidad sobre el bienestar
de los agentes de la economía?
La metodología a utilizar por este trabajo será un
Modelo de Equilibrio General con generaciones
traslapadas para la economía de Chile, donde
interactúan los hogares, las empresas y el gobierno.
En cada momento del tiempo existirán 60 cohortes,
dentro de cada cohorte los individuos son
homogéneos y se introduce heterogeneidad entre las
cohortes a través de su nivel de capital humano en
el tiempo. La estructura del trabajo es la siguiente:
II. Revisión de Literatura, III. Planteamiento del
Modelo, IV. Datos y Calibración, V. Simulación,
VI. Resultados y VII. Conclusiones.
II.
Revisión de Literatura
En la teoría económica ha sido un tema de gran
importancia el debate sobre los costos reales de los
ciclos económicos. La idea básica detrás de los que
están a favor de la estabilización del producto es
que al reducir la volatilidad del producto se genera
un ambiente de mayor certidumbre, provocando
mayores incentivos para la inversión, mayor
acumulación de capital, mayor producción por
parte de las empresas, permitiendo a los hogares
también un mayor nivel de consumo y por tanto un
mayor bienestar. De acuerdo a Barleavy (2004) la
eliminación de la volatilidad del producto generaría
un aumento de 10% en el consumo de por vida de
un hogar. Este aumento estaría compuesto por un
aumento en 7.5% por el aumento de la certidumbre y
mayor inversión, y un aumento de 2.5% debido a la
disminución de las imperfecciones en los mercados
del crédito. En el mismo sentido, Ramey y Ramey
(1991) argumentan que la volatilidad del producto
afecta negativamente al producto debido a que las
empresas deben elegir, bajo gran incertidumbre,
la tecnología antes de comenzar la producción,
pudiendo terminar con tecnologías ineficientes
para la escala de producción que realmente tendrán.
Estos autores determinan que las fluctuaciones del
producto provocan una disminución en promedio
de 1.7% del producto.
Por otro lado, Lucas (1987) causó gran controversia
al encontrar que los costos de las desviaciones del
crecimiento potencial de Estados Unidos en el
período Post Segunda Guerra Mundial fueron de
poca importancia. Lucas calcula que los individuos
sacrificarían para vivir en un mundo sin este tipo de
volatilidad como mucho 0.1% de su consumo de por
vida, concluyendo que existiría muy poco beneficio
en llevar a cabo políticas macroeconómicas que
tengan como propósito estabilizar el producto. En
el mismo sentido, Imrohoroglu (1989) concluye,
con un modelo de restricciones de liquidez, y con
incertidumbres respecto al empleo en los períodos
futuros, que los costos de los ciclos reales, medidos
por la variación compensatoria en nivel de consumo
requerida por los individuos que viven en el
escenario de volatilidad, solo alcanzan el 0.3% del
nivel total de consumo.
Más aún, Shleifer (1986) argumenta que la
volatilidad del ciclo económico puede afectar
positivamente al producto, ya que las empresas
Oeconomia
163
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
invierten en nuevas tecnologías con el fin de obtener
ganancias extraordinarias, y la estabilización
provoca la eliminación de períodos de altas ganancias
desincentivando la inversión en investigación y
desarrollo de nuevas tecnologías, perjudicando al
crecimiento del producto.
La función de utilidad se caracteriza de la siguiente
manera:
En cuanto a la Regla del Balance Estructural no
todos los economistas favorece su implementación,
existen argumentos en contra sobre la magnitud de
los beneficios netos de la aplicación de la Regla
del Balance Estructural. De acuerdo a Levy (2004)
el concepto del balance estructural es una medida
muy imperfecta para caracterizar la orientación de
la política fiscal, debido a dos factores: 1) Es muy
sensible a la metodología utilizada para determinar
la posición del ciclo en que se encuentra la economía
(dada las distintas maneras que existen de calcular la
brecha del producto, y 2) Al ser concebido como un
residuo entre el balance observado y el componente
cíclico, dando como resultado que cualquier factor
que no aparezca explícitamente en el balance cíclico
sea considerado, por construcción, de naturaleza
estructural.
Donde:
• V y R representan la expectativa de vida y
la edad de Retiro respectivamente
III.
Planteamiento del Modelo
a) Hogares
Los hogares deciden la cantidad de trabajo y
de consumo para cada período al maximizar su
bienestar para toda su vida sujeto a la restricción
presupuestaria. Este proceso puede dividirse en
2 etapas: la etapa activa en la cual el individuo se
encuentra trabajando, recibiendo un ingreso laboral
que depende de su nivel de capital humano; y la
etapa pasiva en la cual el individuo está retirado y
recibe una pensión financiada por el Gobierno.
Supondremos que cada año nace una nueva cohorte
cuyo tamaño será el necesario para mantener la tasa
de crecimiento η de la población constante. Todos
los individuos tienen una expectativa de vida de
V años, y todos se retirar a una edad de R años,
donde R<V.
(1)
•
c es el nivel de consumo del período
•
h es el porcentaje del tiempo dedicado al
ocio (h=1-l), éste toma valor de 1 cuando
R<t<V
•
β es el factor de descuento intertemporal
(0<β<1)
•
α es la ponderación del consumo en la
función de utilidad (0<α<1)
La maximización de la utilidad se encuentra
restringida por la función de acumulación de
activos:
(2) At+1= [1+rt(1-tk)]At + wtet(1-tw)(lt) – ct(1+tc),
para todo t<R
(3) At+1= (1+rt(1-tk))At + p – ct(1+tc), para todo R<t<V
Donde:
• A es el nivel de acumulación de activos.
•
r, w y e representan la tasa de rentabilidad
del capital, nivel de salarios y nivel de
capital humano respectivamente.
•
l es la proporción del tiempo utilizado para
el trabajo (l=1-h).
•
p es una pensión para las personas ya
retiradas financiada por el Gobierno
respectivamente.
•
tk , tc y tw son la tasas de impuesto al
capital, consumo e ingreso laboral
respectivamente.
Banco Central de la República Dominicana
164
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
La ecuación (2) es la restricción correspondiente a
la etapa activa de los trabajadores y la ecuación (3)
es la correspondiente a la etapa pasiva. El monto
de la pensión recibida por las cohortes que ya están
retiradas es equivalente al promedio de los salarios
obtenidos durante toda la vida. El nivel de capital
humano es una función cuadrática de la edad de la
persona.
b) Empresas
Supondremos que existe una empresa representativa,
la cual elige capital y trabajo período a período de
acuerdo al problema de maximización de beneficios
que enfrenta.
(4)
Max ZtItγKtφLt(1-φ) – wtetLt – rtKt
Donde:
• Z es un choque exógeno de Productividad
de Factores.
•
I es el nivel de Inversión en Infraestructura
del Gobierno.
•
K y L son los niveles de capital y trabajo
demandado respectivamente.
•
φ es la participación del Capital en la
función de producción.
•
γ es la participación de la Inversión Pública
en la función de producción.
El choque de productividad de los factores
será calculado de tal manera que provoque las
desviaciones deseadas del producto de tendencia.
Estas desviaciones estarán basadas en las
fluctuaciones del Producto Interno Bruto trimestral
de Chile en el período desde primer trimestre de
1986 hasta el primer trimestre del 2008.
Se asume que la Inversión Pública influye
positivamente en la producción de las empresas
consiste en construcción de carreteras, mejoramiento
de instituciones, mejoramientos de puertos, etc. Su
magnitud varía cada período y depende de las
condiciones económicas respecto al ciclo. Así
en períodos de la parte baja del ciclo ésta será
expansiva.
c) Gobierno
El Gobierno obtiene recaudaciones tributarias
provenientes de los impuestos al capital, al
consumo y al ingreso laboral. Se asume que estas
tasas impositivas no varían en el tiempo. Las
recaudaciones potenciales son las que se obtendrían
con el nivel de Consumo, Capital y Trabajo de
tendencia.
El nivel de Gasto se calcula por diferencia de
tal manera que se cumpla la regla del Superávit
Estructural. Está compuesto por los pagos de las
pensiones de los individuos retirados y la inversión
pública. La Regla Fiscal consiste en que cada
período debe generarse un Superávit Estructural de
µ% del Producto Real de la economía.
Aunque este modelo se trata de una economía
cerrada, los ahorros o desahorros generados por la
Regla Fiscal se colocan fuera de la economía, a una
tasa de interés exógena. Se asume que al ser una
economía pequeña no afecta dicha tasa. También
se supone que no se cumple ningún tipo de paridad
entre la tasa de interés endógena y la exógena.
El Balance Fiscal efectivo del Gobierno depende de
las recaudaciones efectivas, del nivel de Gasto y de
los pagos recibidos/hechos por el ahorro/desahorro
proveniente de la regla fiscal.
Las finanzas públicas están caracterizadas por las
siguientes ecuaciones:
(5)
(6)
(7)
(8)
(9)
(10)
Rt = tkrtKt + twwtetLt + tcCt
Rpt = tkrtKpt + twwtetLpt + tcCpt
Gt = PMt +It
BEt = Rpt – Gt = µPIBt
Et = Et-1(1+r*t) + Rt – Gt
BFt = Rt – Gt + Et-1r*t
Oeconomia
165
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
Donde:
• R y G son los niveles de recaudación
efectiva y gasto respectivamente.
•
R p , C p , K p y L p , son los niveles de
recaudación, Consumo y Trabajo Potencial
respectivamente.
•
p es el monto de la pensión y M la cantidad
de personas retiradas de la economía.
•
S e I son los niveles de Subsidios e
Inversión pública respectivamente.
•
BE y BF son los balances estructurales y
efectivos respectivamente.
•
µ es el porcentaje del Producto estipulado
en la Regla Fiscal.
•
E es el nivel de ahorro o desahorro
del gobierno por concepto de la Regla
Fiscal.
•
r* es la tasa de interés exógena a la
cual está sujeta el ahorro o desahorro
público.
d) Equilibrio
Las condiciones de equilibrio que vacían los
respectivos mercados son:
N
(11)
∑A =K
t
Datos y Calibración
IV.
•
a. Impuesto al Capital (tc): se toma el valor
del Impuesto al Valor Agregado en el
Sistema Tributario de Chile igual a 19%.
b. Impuesto al Capital (tk): se toma el valor
de 17% correspondiente al nivel actual en
el Sistema Tributario de Chile.
c. Impuesto al Ingreso Laboral (tw): dada las
distintas tasas aplicables a distintos tramos
de ingresos laborales, se toma una tasa
equivalente al 11% de acuerdo al trabajo
de Costa (1996).
•
•
•
Los valores de las series económicas par
Estado Estacionario fueron calculados
como el promedio de los datos para
la economía en el período 1986-2007,
obtenidas en la página web del Banco
Central de Chile.
•
Factor de Descuento Intertemporal (β)
N
t
t
i =1
La primera condición implica que la Acumulación
de Capital Agregada de los consumidores sea igual
al nivel de capital demandado por la empresa. El
instrumento necesario para que esta condición
se cumpla es la tasa de interés de equilibrio.
Análogamente, la segunda condición implica que
el trabajo total ofrecido por los hogares sea igual
al demandado por las empresas, determinando un
nivel de salario de equilibrio.
Monto del Superávit Estructural (µ)
Se tomó porcentaje actual requerido por la Regla
Fiscal equivalente al 0.5% del Producto Interno
Bruto.
t
∑ (1 − h ) = L
Tasa de Crecimiento de la Población (η)
Se tomó la tasa de crecimiento de población del
trabajo de Cifuentes (2004) igual a 1%.
i =1
(12)
Tasas Impositivas
Dada la condición de Euler:
Banco Central de la República Dominicana
166
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
Tomando en cuenta que la tasa del impuesto al
consumo no varía en el tiempo y que en Estado
Estacionario Ct+1 y Ct son iguales, se puede despejar
el beta siendo igual 0.97.
•
Ponderación del Consumo en la Función
de Utilidad (α)
Al dividir las condiciones de primer orden
correspondientes al consumo y al ocio se obtiene:
Dado los valores de consumo, salarios, ocio y las
tasas impositivas de Estado Estacionario, se obtiene
α igual a 0.75.
•
Ponderación de la Inversión Pública en
la Función de Producción (γ)
La calibración de este parámetro presenta la
dificultad de la separación del efecto de la Inversión
Pública y la Productividad Total de Factores. Se
intentó encontrar un rango para este parámetro
que lograra replicar con mayor similitud los datos
reales, sin embargo, para valores mayores que
0.2 el modelo diverge. Los mejores resultados se
obtuvieron con un valor de 0.05.
•
Ponderación del Capital en la Función
de Producción (φ)
Dividiendo la productividad del capital entre la
del trabajo se obtiene:
Tomando en cuenta los valores de Estado Estacionario
se obtiene el valor de φ igual 0.47.
V.
Simulación
El primer paso es calcular las sendas de tendencia
de las variables macroeconómicas de la economía.
Para esto se corren 500 simulaciones con el
propósito de hallar el estado estacionario de la
economía. Esta senda de estado estacionario será
utilizada como referencia del nivel tendencial de las
variables (Producto, Consumo, Capital Agregado
y Trabajo Agregado). El procedimiento es tomar
las decisiones de capital y trabajo óptimas de los
individuos y dárselas como insumos a la empresa
representativa. El programa itera hasta encontrar los
niveles de salarios y de tasa de interés de equilibrio
que hacen que las cantidades demandadas de estos
insumos sean iguales a las ofrecidas. El estado
estacionario encontrado fue a partir del período 98,
con tasa de interés de 7.9% y un salario de 7.5.
Luego se corren nuevamente las simulaciones pero
ahora se introducen las etapas del ciclo económico
a través de la Productividad Total de Factores. Ésta
fue calculada de tal manera de que se replicaran
las desviaciones deseadas del Producto Efectivo
con el Producto Tendencial. Por último, se corre
modelo nuevamente pero incorporando los Ciclos
Económicos y la Regla del Balance Estructural y se
comparan nuevamente las sendas de las variables
con las correspondientes al nivel tendencial de la
economía.
VI.
Análisis de Resultados
1. Efecto de la Regla Fiscal sobre los Ciclos
Económicos
Al comparar los resultados obtenidos por las
simulaciones se puede observar una menor
volatilidad de las desviaciones del nivel de Producto
efectivo respecto a su nivel tendencial en el caso
con Regla Fiscal, comparado con las desviaciones
del producto en el escenario sin Regla, medido por
sus desviaciones estándar.
Oeconomia
167
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
Escenario Sin
Regla Fiscal
Escenario con
Regla Fiscal
Desviaciones
respecto Producto
Tendencial
0.0556
0.0277
Tasa de
Crecimiento del
Producto
0.1081
0.0967
Gráfica 1: Utilidad Agregada
Al analizar la tasa de crecimiento del producto
también se observa una menor volatilidad en el caso
de la aplicación de la Regla, aunque la reducción es
en menor magnitud.
Los resultados son los esperados y confirman el
cumplimiento de uno de los objetivos propuestos por
la Regla Fiscal, de funcionar como un estabilizador
automático de las fluctuaciones del ciclo económico.
Esto se fundamenta en que durante períodos de
la parte alta del ciclo se ahorran los recursos
extraordinarios provenientes de las recaudaciones
fiscales y en los períodos bajo el nivel de tendencia
el gasto público se vuelve expansivo beneficiando
al sector productivo de la economía a través del
aumento de la Inversión Pública (construcción
de carreteras, mejoramiento de las instituciones,
acondicionamiento portuario, etc.), provocando
una disminución en la magnitud y persistencia de
los ciclos.
2. EfectossobreelBienestardelosAgentes
Sin embargo, al analizar la segunda pregunta que
este estudio se planteó: si esta reducción de la
volatilidad del producto se convierte en un aumento
del bienestar de los individuos, los resultados de
las simulaciones del escenario con Regla muestran
un nivel de utilidad agregada menor a la encontrada
en el modelo sin Regla. Esta disminución está
sustentada en un menor nivel de producto, consumo
y capital agregado. En el caso del trabajo agregado
este no se ve muy afectado por la implementación
de la regla.
Gráfica 2: Consumo Agregado
Gráfica 3: Capital Agregado
Banco Central de la República Dominicana
168
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
Aunque estos resultados pudieran parecer
contraintuitivos, pueden ser explicados por ciertos
factores. De acuerdo a Barleavy (2004) cerca
del 75% del aumento en el consumo al reducir
la volatilidad del producto se debe a una mayor
certidumbre por parte de los agentes, lo que se
traduce en un menor costo del capital y aumenta la
inversión, y el modelo no contempla las expectativas
de los agentes.
Se puede argumentar también, que la implementación
de la Regla del Superávit Estructural implica un
mayor nivel prudencia fiscal, lo que mejoraría
la percepción de la economía del país ante los
inversionistas extranjeros, esto se reflejaría en una
disminución del nivel de “Riesgo País”, provocando
una disminución de la tasa requerida por los
inversionistas extranjeros para invertir en el país,
conduciendo a una posterior entrada de capitales
y aumento de la inversión, generando un mayor
nivel de producción y también del consumo. Sin
embargo, todos estos efectos positivos derivados de
una disminución de la volatilidad del producto no
se logran capturar por el modelo ya que se trata de
una economía cerrada y por tanto no se considera
el nivel de riesgo país. Al tomar en cuenta estos
efectos de una menor volatilidad, el efecto neto
sobre el consumo y el bienestar de los agentes
pudiera ser positivo.
VII.
Conclusiones
En este trabajo se intentó determinar el efecto
de la Implementación de la Regla del Superávit
Estructural para la economía de Chile mediante un
Modelo de Equilibrio General con generaciones
traslapadas con tres sectores: hogares, empresas y
gobierno. El impacto de la regla sobre la economía
se analizó en dos vertientes: 1) El efecto de la
Regla Fiscal sobre la volatilidad del Producto y
2) El efecto de la Regla sobre el bienestar de los
agentes.
En primer lugar este trabajo demuestra que la
implementación de la Regla Fiscal funge como
un estabilizador de las fluctuaciones del ciclo,
disminuyendo tanto sus magnitudes como sus
persistencias. Este resultado es consistente tanto
para la volatilidad de las desviaciones del Producto
respecto a su nivel tendencial como para la
volatilidad de la tasa de crecimiento del Producto.
Este resultado está sustentado en el rol que juega una
política fiscal anticíclica que ahorra en los tiempos
altos del ciclo y expande su gasto en los tiempos
por debajo del nivel potencial.
Por otro lado, el efecto de la implementación de
la regla sobre el bienestar de los individuos fue
negativo, reflejado en un menor nivel de consumo
agregado y de acumulación de capital. Sin embargo
este resultado debe analizarse con mayor rigor,
ya que una gran parte del aumento esperado de la
inversión y del producto se debe a un aumento en
la confianza en las políticas macroeconómicas del
país y un afluencia de capitales extranjeros debido
a la disminución del riesgo país, y el modelo no
considera este tipo de efectos.
Aunque se encontró que la implementación de la
Regla Fiscal suaviza las fluctuaciones del ciclo
económico, para realmente determinar su efecto
neto sobre las variables macroeconómicas y el
bienestar de los individuos es necesario un modelo
más complejo con economía abierta que contemple
movilidad de capitales, el nivel de riesgo país y
la influencia de las expectativas por parte de los
agentes económicos. En trabajos futuros sobre
el tema, sería también interesante analizar la
implementación de otro tipo de reglas fiscales en
otras economías.
Oeconomia
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
VIII.
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