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Dirección General de Economía y Asuntos Europeos
Gobierno de Cantabria
ISSN:2254-9226
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SA-XXXX-10
1ª Edición, diciembre 2013
Vía Flavia Comunicación
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La dirección general de Economía y Asuntos Europeos del Gobierno de Cantabria se complace, un año más, en presentar el
nuevo número de Cuadernos Cantabria Europa.
Los artículos que se presentan han sido elaborados por jóvenes que se especializan en los asuntos europeos a través de
las becas de formación del Gobierno de Cantabria y jóvenes
investigadores de la Universidad de Cantabria, con un claro interés europeísta. A través de sus trabajos, han querido acercar
al lector sus inquietudes en temas tan diversos como el servicio
europeo de acción exterior y su impacto en la acción exterior de
la UE, tras el Tratado de Lisboa o la última reforma de la Política
Agrícola Común (PAC), una política con más de 50 años de
historia a sus espaldas y con una importancia económica muy
destacable en el presupuesto de la Unión Europea. Las medidas
que están tomando las instituciones para atajar el problema del
desempleo juvenil -una prioridad absoluta en la agenda europea- o el mosaico cultural que caracteriza a Europa como factor
integrador de la ciudadanía europea, son los otros dos temas
que incluye este ejemplar.
Las cuatro materias objeto de estudio en esta edición de Cuadernos Cantabria Europa, abordan políticas europeas de gran
actualidad a través de las que la Unión quiere dar respuesta a
los numerosos retos a los que se enfrenta hoy en día.
Desde el Gobierno de Cantabria, y a través de estas publicaciones, se pretende fomentar el estudio y debate en torno a
materias de interés europeo que tienen impacto en nuestra
región, para propiciar un marco de pensamiento europeo entre los ciudadanos cántabros. Y más aún en la situación actual,
marcada por la crisis económica, que afecta en gran medida al
sentimiento europeísta, por lo que parece necesario destacar la
importancia de la existencia de la UE y la pertenencia de los
Estados a esta comunidad, que está en continua lucha por el
bienestar de sus ciudadanos.
Índice
Medidas de la UE para abordar el problema del desempleo juvenil
11
Por Sonia Agüero Ruiz
1. Introducción
13
2. Las tendencias de desempleo juvenil
14
3. Acciones de la UE para reducir el desempleo juvenil
3.1 La autonomía procedimental, un principio fluctuante
3.2 Paquete de medidas para el empleo juvenil
3.3 Equipos de acción para la reasignación de financiación estructural
2007-2013
16
16
17
24
4. Conclusiones
28
5. Reflexiones
29
Europa, un mosaico cultural
30
Por Juncal Diez García
1. Introducción
35
2. Modelo Cultural Europeo 37
3. Europa creativa (2014-2020)
42
4. No hay política sin cultura
44
5. Reflexiones finales
49
6. Enlaces de interés
50
7. Anexo I: Fotografías culturales de Cantabria
51
8. Bibliografía
53
7
El Servicio Europeo de Acción Exterior y su impacto en la acción exterior de
la Unión Europea
Por Roberto García Galonce
1. Introducción
56
2. La puesta en marcha del servicio europeo de acción exterior
59
3. Del concepto a la realidad: la negociación de la decisión del consejo
3.1 El Consejo Europeo y el Consejo: la lucha por la intergubernamentalidad
3.2 La Comisión Europea y el control de la política exterior
3.3 El Parlamento Europeo: una demostración de fuerza
64
68
69
70
4. Análisis detallado del servicio europeo de acción exterior
4.1 La naturaleza del SEAE: ¿es “sui generis” definición bastante?
4.2 Los cometidos del SEAE
4.3 La estructura del SEAE: especial referencia a las Delegaciones
de la Unión Europea
4.4 El personal del SEAE: ¿un Cuerpo Diplomático Europeo?
73
75
76
85
5. Conclusiones
La PAC que nos espera
78
82
88
Por Carlos Pesquera Alonso
1. Introducción
91
2. Antecedentes
92
3. La PAC que nos espera
95
4. Posturas ante la PAC, más allá de reglamentos
106
5. Conclusiones
109
6. Bibliografía
112
9
Medidas de la UE para
abordar el problema del
desempleo juvenil
Por Sonia Agüero Ruiz
LICENCIADA EN ADMINISTRACIÓN Y DIRECCIÓN DE EMPRESAS
1. INTRODUCCIÓN
La Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador fija
el objetivo de que en el año 2020 el 75 % de la población de entre 20 y 64 años esté
trabajando.
Actualmente hay 7,5 millones de europeos en ese grupo de edad que ni tienen trabajo ni
reciben ningún tipo de educación o formación. La tasa de desempleo juvenil en Europa
alcanzó el 23,5 % en el primer trimestre de 2013, más del doble de la ya muy elevada
tasa registrada para el conjunto de la población. En algunos países, más de la mitad de los
jóvenes que desean trabajar no tienen empleo.
Entre los Estados miembros, las tasas de desempleo juvenil más altas, así como los ratios
se registraron en Grecia (55,3% y 16,1% respectivamente) y España (53,2% y 20,6%) y la
más baja en Alemania (8,1% y 4,1%).
Por otro lado, se da el problema de los jóvenes que ni estudian ni trabajan, los conocidos
popularmente como “ninis”, que son un 5,6% más que la media de la Unión Europea.
Teniendo en cuenta estos datos tan alarmantes, dentro del marco de la estrategia general europea para impulsar el crecimiento y el empleo, ayudar a los jóvenes a entrar y a
permanecer en el mercado de trabajo y a adquirir y desarrollar las capacidades que les
prepararán el camino para su futura vida laboral es, por tanto, una prioridad absoluta para
la Unión Europea.
13
2. LAS TENDENCIAS DE DESEMPLEO JUVENIL
El desempleo entre los jóvenes es normalmente mayor que el de los adultos, ya que ellos
requieren trazar su camino desde la educación formal y la formación hacia el mundo del
trabajo lo cual conlleva un período de transición.
Hasta finales de 2008, la tasa de desempleo juvenil en la UE - 27 ha sido de alrededor dos
veces más alta que la tasa para la población total, alcanzando su valor mínimo (18,1 %) en
el primer trimestre de 2008. A partir de entonces, la crisis económica también golpeó a los
jóvenes más que a los otros grupos de edad. Desde el comienzo de 2009, la brecha entre
los jóvenes y las tasas totales de desempleo ha aumentado, por lo que a finales de 2012 la
tasa de desempleo juvenil fue de 2,6 veces la tasa total.
Las altas tasas de desempleo juvenil reflejan las dificultades que enfrentan los jóvenes en la
búsqueda de puestos de trabajo. Sin embargo, estos datos no necesariamente sentencian
que el grupo de desempleados de edades comprendidas entre 15 y 24 sea significativo,
ya que muchos jóvenes están estudiando a tiempo completo y no son parte de la fuerza
de trabajo que se utiliza como denominador para el cálculo de la tasa de desempleo (el
número de jóvenes buscando trabajo ha disminuido en términos proporcionales como
consecuencia de su inserción en el mercado de trabajo a una edad más tardía, resultado
de un mayor periodo de educación y formación que en tiempos anteriores). Por esta
razón, los ratios de desempleo juvenil se calculan con un concepto algo diferente: según la
proporción de desempleados de toda la población.
De este modo, Eurostat publica dos indicadores diferentes de desempleo entre los jóvenes: la tasa de desempleo juvenil que expresa el número de desempleados de 15-24 años
como una parte de la fuerza de trabajo de la misma edad y el ratio de desempleo juvenil
que se refiere a la participación de los desempleados en el total de población de la misma
edad.
• Tasa de desempleo juvenil = Desempleado 15-24 años /
Fuerza de trabajo 15 a 24 años.
• Índice de desempleo juvenil = Desempleado 15-24 años /
Población de 15 a 24 años.
Los índices de desempleo juvenil en la UE son muy inferiores a las tasas de desempleo de
los jóvenes, pero sin embargo, también han aumentado desde 2008 debido a los efectos de
la crisis sobre el mercado laboral como podemos ver en el siguiente gráfico:
14
Cambio en el número de personas desempleadas (en comparación con el mes anterior, en miles), ajustado
estacionalmente, entre enero 2006 hasta septiembre 2013. Fuente: Eurostat
15
3. ACCIONES DE LA UE PARA REDUCIR EL
DESEMPLEO JUVENIL
3.1- Iniciativas emblemáticas dentro de la Estrategia
UE2020
La crisis económica actual ha invertido gran parte de los progresos realizados en Europa
desde el año 2000. La Estrategia Europa 2020 presentada por la Comisión Europea (CE)
propone una visión de la economía social de mercado de Europa para el siglo XXI.
Dentro de la citada propuesta de la administración europea encontramos 7 iniciativas emblemáticas, de las cuales 2 nos resultan interesantes en los ámbitos de empleo y asuntos
sociales, llevan el nombre de “Juventud en movimiento” y “Una agenda para nuevas cualificaciones y empleos”, y a través de ellas las tasas de desempleo juvenil se orientarán por
una serie de políticas en las que se incluyen las propuestas dirigidas a las instituciones de
educación y formación, o medidas para la creación de un entorno de trabajo que conduzca
a mayores tasas de actividad y una mayor productividad laboral. También existen iniciativas
encaminadas a mejorar la velocidad de acceso de los jóvenes al mercado de trabajo.
Desde el inicio de la crisis financiera, la Comisión ha trabajado con los Estados miembros
para hacer frente a las consecuencias económicas y sociales de los elevados y crecientes
niveles de desempleo.
En primer lugar, la Comisión Europea reaccionó al desafío de creciente desempleo juvenil
centrando sus esfuerzos en “Juventud en Movimiento”, un paquete completo de iniciativas de educación y empleo para los jóvenes europeos que busca mejorar la educación
y las posibilidades de empleo de los jóvenes y aumentar la tasa de empleo juvenil, dentro
del objetivo más amplio de conseguir una tasa de empleo del 75% de la población en edad
laboral, es decir de 20 a 64 años.
Se trata de un programa marco que anuncia nuevas acciones clave, refuerza las actividades
existentes y garantiza la implementación de otras a nivel nacional y europeo mientras que
respeta del principio de subsidiariedad. Desglosando el paquete encontramos la siguiente iniciativa:
“Iniciativa de Oportunidades para la Juventud”
Con objetivos fundamentales de ayudar a los jóvenes que han abandonado los estudios o
la formación antes de acabar la enseñanza secundaria a reintegrarse en los estudios o a
cursar una formación profesional para las cualificaciones más solicitadas y a los titulados
universitarios a conseguir una primera experiencia laboral.
Un claro ejemplo dentro de este marco es la acción “Tu primer trabajo EURES”:
El propósito para 2012-2014 es ayudar a unas 5.000 personas a cubrir vacantes en toda la
UE. Las actividades, que empezaron en 2012, se limitan a un número reducido de servicios
de empleo y ofertas de trabajo.
Se basa en la ayuda de los servicios nacionales de empleo a los jóvenes demandantes de
empleo y a las empresas interesadas en contratar personal de otros países, fomentando
de este modo la movilidad laboral.
16
Sus acciones concretas las dividimos según el demandante del servicio:
Para los jóvenes:
• Búsqueda de vacantes adecuadas y ayuda a la colocación;
• subvención de los gastos del viaje para hacer la entrevista de trabajo y/o del traslado
al extranjero para cubrir una vacante;
• formación.
Para los empresarios:
• Ayuda a la contratación;
• las PYMEs (con un máximo de 250 empleados) pueden solicitar una subvención
que cubra parte de los gastos de formación de los trabajadores recientemente
contratados y de las ayudas a estos trabajadores para instalarse en el nuevo país.
La otra iniciativa emblemática puesta en marcha en 2010 es “Una agenda para nuevas
cualificaciones y empleos”, y pretende por su parte crear condiciones para modernizar los mercados laborales con objeto de incrementar los niveles de empleo y garantizar
la continuidad de nuestros modelos sociales.
Sus acciones concretas son:
• Intensificar las reformas para mejorar la flexibilidad y la seguridad del mercado laboral;
• dotar a la gente con las aptitudes adecuadas para los puestos de trabajo de hoy y de
mañana;
• mejorar la calidad del empleo y garantizar mejores condiciones laborales;
• mejorar las condiciones para la creación de empleo.
Estas medidas son modeladas por cada Estado miembro de la forma más adecuada para
afrontar los problemas internos nacionales, algunos focalizan sus medidas para prevenir
el abandono escolar prematuro, mientras que otros tiene como objetivo reintegrar a ese
abandono escolar prematuro; algunos buscan facilitar una transición suave de la escuela
al trabajo, mientras que otros se esfuerzan por aumentar la empleabilidad de los jóvenes;
también se pueden posicionar para eliminar los obstáculos persistentes que afrontan los
jóvenes en general o con necesidades especiales.
3.2- Paquete de medidas para el empleo juvenil
Para hacer más hincapié en el ferviente problema, en julio de 2012 la CE lanza unas recomendaciones específicas para cada país con el objetivo de asegurar que el empleo juvenil
siga ocupando un lugar destacado en la agenda política de todos los Estados miembros en
los que la tasa de desempleo juvenil es especialmente grave y en diciembre de 2012 un Paquete de medidas para el empleo juvenil para ayudar a los Estados miembros a abordar
específicamente el desempleo juvenil y la exclusión social, brindando a los jóvenes ofertas
de empleo, educación y formación. 17
Este paquete de medidas incluye:
• La Garantía Juvenil:
Esta medida fue la más revolucionaria. Fue propuesta por la Comisión el 5 de diciembre
de 2012 como parte del paquete de empleo para jóvenes y adoptada por el Consejo de
Ministros de la UE el 22 de abril de 2013. En ella la CE instaba a los Estados miembros a
establecer las estructuras que convirtieran a la Garantía Juvenil en una realidad. La Garantía Juvenil es un nuevo enfoque de la lucha contra el desempleo juvenil, que se
asegura de que todos los jóvenes menores de 25 años consigan una oferta de buena calidad (ya sea de trabajo, aprendizaje, prácticas, o de educación continua adaptada a cada
necesidad y situación individual) en los 4 meses posteriores a que acaban su educación
formal o se quedan sin empleo.
Esta garantía tiene un coste fiscal para los Estados miembros, pero muy inferior al coste
de la inacción, calculada por la agencia Eurofound (La Fundación Europea para la Mejora
de las Condiciones de Vida y de Trabajo) en 153 000 millones de euros o 1.21% del PIB
al año. Además, estar en el desempleo a una edad temprana puede tener consecuencias
negativas duraderas para los propios jóvenes, cargas psicológicas, exclusión, pobreza o
problemas de salud.
Su principal objetivo es asegurar una transición más suave de la escuela al trabajo y requiere que todos los interesados están
​​
participando en asociaciones sólidas para ofrecer
estos sistemas.
Ejemplificando, vemos el caso de la garantía global para jóvenes diseñada por Finlandia, la
que más se asemeja a la que se expone en la propuesta de Recomendación de la Comisión, ya que ofrece a los jóvenes un empleo, un período de prácticas, un aprendizaje o la
continuación de sus estudios.
Una evaluación publicada por Eurofound muestra que el 83,5 % de los jóvenes que buscan
trabajo recibió una intervención exitosa dentro de los tres meses de inscripción como
desempleados en 2011. La garantía de la juventud finlandesa en particular aceleró el ritmo
al que se elaboraron planes personalizados, y ha dado lugar a una reducción del desempleo
(al que llevan o el empleo o la formación).
Eurofound también ha considerado el “sistema de garantía de empleo” de Suecia: el 68%
de todos los participantes menores de 25 tenían algún tipo de trabajo 90 días después de
haber completado su primer empleo o sus primeras prácticas profesionales, lo que indica
que la reforma es un eficaz portero automático en el mercado de trabajo.
Además de estos dos casos, existe una variedad de iniciativas de otros Estados miembros
que apoyan el éxito de una Garantía Juvenil si se aplican plenamente.
Para financiar la Garantía, el Fondo Social Europeo (FSE) se posiciona como principal
instrumento financiero de la UE para apoyar el empleo juvenil, el espíritu empresarial y la
movilidad en la formación de los jóvenes trabajadores, para evitar la deserción en las aulas
y elevar los niveles de competencias. En el paquete, se sugiere también para el próximo periodo de programación 2014-2020
incluir una inversión prioritaria del FSE dirigida a la integración sostenible de los jóvenes
“ninis” en el mercado laboral, a través de la Garantía Juvenil, por ejemplo. Así pues, se espera de los Estados miembros con altas tasas de desempleo juvenil que señalen a los jóvenes
sin empleo y a los “ninis” como grupo objetivo específico para la financiación del FSE.
18
Por otro lado, en febrero de 2013, el Consejo Europeo propuso una Iniciativa sobre
Empleo Juvenil que refuerza y acelera las medidas descritas en el paquete de empleo
para jóvenes. Estará dotada de 6 000 millones de euros para apoyar la Garantía Juvenil una
vez adoptada (al menos 3 000 millones de euros del FSE y otros 3 000 millones de una
nueva línea presupuestaria destinada a financiar medidas de apoyo a la juventud, incluida
la Garantía Juvenil).
Esta iniciativa está abierta a todas las regiones que tengan tasas de desempleo juvenil por
encima del 25%.
De este importe, España recibirá 932 millones de euros, procedentes del FSE y 918 millones de euros, procedentes de la partida presupuestaria específica.
El Gobierno de España intentará que se liberen cuanto antes los fondos europeos previstos para España.
Según las palabras de László Andor, Comisario Europeo de Empleo, Asuntos Sociales e
Inclusión: “El Consejo Europeo ha destacado la importancia del aprendizaje y las prácticas
profesionales para los jóvenes, especialmente en el contexto de las garantías juveniles
y los nuevos sistemas de movilidad. Estos nuevos estudios arrojan más luz sobre estos
sistemas y nos ayudan a preparar nuestras próximas iniciativas para mejorar la transición
de la escuela al trabajo. El aprendizaje y las prácticas profesionales pueden tender puentes
para que los jóvenes se introduzcan en el mercado de trabajo, ayudando así a corregir los
excesivos niveles de desempleo juvenil en Europa, pero deben garantizar que se dé a los
jóvenes una verdadera oportunidad de obtener un puesto de trabajo duradero más adelante. Nosotros también ayudamos a que sea así a través de una utilización más selectiva
del Fondo Social Europeo”.
Fuente: CE http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-731_es.htm
Ejemplos de actividades o intervenciones de Garantía Juvenil que el FSE puede financiar:
Medidas
Ejemplos concretos de actividades o intervenciones que el FSE puede financiar
Visitas de los Servicios Públicos de Empleo (SPE)
a las escuelas
Sesiones de formación de profesores por los SPE
Estrategias de concienciación y
“puntos focales»
Desarrollo de servicios especializados a la juventud como parte de los SPE o por prestadores
privados contratados
(puntos 8 y 9 de la Recom.
sobre la GJ)
Distribución de material impreso en centros o
actos juveniles
Uso de internet y de las redes sociales
Sistemas de recogida de datos
Exposiciones itinerantes
19
Ofrecer sistemas de apoyo
individuales
(punto 10 de la Recom. sobre
la GJ)
Formación del personal de los SPE
Contrato con socios especializados
Programas de formación y de segunda oportunidad
Ofrecer a los jóvenes que abandonen los estudios y los poco
cualificados vías para reincorporarse a la educación y la formación o programas educativos de
segunda oportunidad, remediar
los desajustes de aptitudes
y mejorar las competencias
digitales
Ofrecer formación lingüística
(puntos 11 a 13 de la Recom.
sobre la GJ)
Formación y aprendizaje de tipo profesional
Asesoramiento y apoyo extraescolar para que la
juventud prosiga la educación o formación o se
reincorpore a ellas
Apoyo a jóvenes en situación de riesgo para
que adquieran las cualificaciones pertinentes
y completen los estudios de segundo ciclo de
secundaria
Alfabetización digital
Permisos para formación
Animar a las escuelas y servicios de empleo a promover y
proporcionar a los jóvenes una
orientación continua sobre el
emprendimiento y el trabajo
por cuenta propia
(punto 14 de la Recom. sobre
la GJ)
Utilizar subvenciones salariales
y a la contratación específicas y
bien diseñadas que animen a los
empleadores a ofrecer a los jóvenes un puesto de aprendiz o
de prácticas, en particular para
los más alejados del mercado
laboral (punto 17 de la Recom.
sobre la GJ)
20
Formación del personal de los servicios de empleo y de los profesores
Programación y ejecución de cursos de emprendimiento en secundaria
Formación para jóvenes sin empleo
Créditos a la contratación para nuevas contrataciones de jóvenes en puestos de trabajo o de
aprendiz (el apoyo del FSE a los créditos subsidiados debería acompañarse con medidas de activación, como formación práctica, etc.)
Promover la movilidad de la
mano de obra dando a conocer a
los jóvenes las ofertas de trabajo,
prácticas y aprendizaje, y el apoyo disponible en distintas zonas,
y preparar el apoyo adecuado
para los que se desplacen
(punto 18 de la Recom. sobre la
GJ)
Garantizar la disponibilidad de
más servicios de apoyo a la creación de empresas
Puesta en funcionamiento de puntos EURES (el
apoyo del FSE a EURES se centra en la contratación y la información conexa, y los servicios de
asesoramiento y orientación nacionales y transfronterizos)
Campañas de sensibilización
Apoyo a las organizaciones de voluntariado que
ofrezcan mentores
Apoyo a las organizaciones juveniles que estén en
contacto con jóvenes trabajadores inmigrantes
Cooperación entre los servicios de empleo y los
proveedores de apoyo y financiación a las empresas (por ejemplo, ferias de empleo regionales y
creación de redes de eventos)
Apoyo a la creación de PYME
(punto 19 de la Recom. sobre la
GJ)
Apoyo al trabajo por cuenta propia
Mejorar los mecanismos para
reactivar a los jóvenes que abandonen los programas de activación y dejen de percibir prestaciones
Apoyar a organizaciones y servicios juveniles
(punto 20 de la Recom. sobre la
GJ)
Apoyar a los servicios de ayuda profesional en el
trabajo y la escuela
Supervisar y evaluar todas las acciones y programas que contribuyan a la Garantía Juvenil, a fin
de poder diseñar unas políticas
e intervenciones de base factual,
atendiendo a aquello que funciona, dónde funciona y por qué
funciona (punto 23 de la Recom.
sobre GJ)
Identificar iniciativas efectivas
Formación en técnicas empresariales, por ejemplo,
para desempleados, acompañada de subvenciones
al emprendimiento
Cooperar con otras organizaciones que están en
contacto con los jóvenes
Establecer sistemas de seguimiento
Utilizar pruebas controladas
Crear centros de análisis
Desarrollar modelos políticos, acciones experimentales, ensayos e integración de medidas (innovación social y experimentación)
21
Promover actividades de
aprendizaje mutuo a escala nacional, regional y local
entre todas las partes que
participen en la lucha contra el desempleo juvenil, a
fin de mejorar el diseño y
los resultados de los futuros sistemas de Garantía
Juvenil
Utilización de la red europea de empleo juvenil (el FSE
apoya la cooperación transnacional en el intercambio de
buenas prácticas entre organizaciones de la UE a través
de los fondos de asistencia técnica del FSE a nivel de la
Comisión)
(punto 24 de la Recom. sobre la GJ)
Reforzar las capacidades
de todas las partes interesadas, en especial los
servicios de empleo pertinentes, que participen en
el diseño, la aplicación y la
evaluación de los sistemas
de Garantía Juvenil, a fin de
eliminar todo obstáculo
interno y externo relacionado con la política y con
la manera en que se desarrollen estos sistemas
Impartir formación y seminarios
Establecer programas de intercambio y comisiones de
servicio entre organizaciones gracias a la cooperación
transnacional
(punto 25 de la Recom. sobre la GJ)
Fuente: CE http://ec.europa.eu/spain/pdf/medidas-ue-hacer-frente-desempleo-juvenil28-mayo-2013_esl.pdf
• El marco de calidad para los periodos de prácticas:
Los periodos de prácticas pueden ser descritos como experiencias de trabajo limitadas
en el tiempo que los estudiantes o jóvenes que han acabado recientemente su educación
desarrollan en empresas privadas, instituciones públicas y organizaciones sin fines de lucro.
Existe un amplio consenso entre los interlocutores sociales de que tales prácticas son
valiosas, siempre que sirvan para suavizar la transición entre la educación y el trabajo en
un contexto con difíciles condiciones del mercado de trabajo.
La evaluación de la situación ha llevado a la conclusión de que hay una serie de problemas.
En algunos casos, los períodos de prácticas se utilizan como un sustituto de bajo coste
para los puestos de trabajo existentes y no aumentan la empleabilidad del alumno debido
a su baja calidad.
Una encuesta Eurobarómetro sobre la calidad de los períodos de prácticas realizada recientemente ha puesto de relieve que los períodos de prácticas constituyen un fenómeno
muy común: aproximadamente la mitad de los encuestados (46 %) había realizado prácticas, muchos de ellos en varias ocasiones. La encuesta también ha revelado que el 35 % de
22
las organizaciones que ofrecen prácticas no realizan un convenio de prácticas por escrito
y que, una vez concluido el período de prácticas, al 23 % de los becarios se les propone la
renovación de las mismas en lugar de la contratación. Además, la encuesta indicó que solo
el 9 % de los períodos de prácticas tiene lugar en el extranjero.
Para contrarrestar este problema, el paquete para el empleo juvenil también puso en marcha una consulta con los interlocutores sociales europeos sobre el marco de calidad, con
el fin de permitir que los jóvenes adquieran experiencia laboral de alta calidad en condiciones seguras y de protegerles de aquellos periodos de prácticas en los que las empresas
los explotan como fuente de mano de obra barata.
Tras la decisión de los interlocutores sociales de no iniciar negociaciones sobre este tema,
la Comisión a través de László Andor, presentó su propuesta en la sala de prensa de la
Comisión el 4 de diciembre de 2013.
Como puntos clave del contenido se pueden destacar:
• El aumento de la transparencia de las condiciones de los períodos mediante el requisito de que sea obligatorio realizar un convenio de prácticas por escrito. Dicho convenio debería incluir el contenido didáctico (objetivos educativos y seguimiento) y
las condiciones laborales (duración limitada, horario de trabajo e indicación clara de
si los becarios recibirán una remuneración o compensación y de si podrán acogerse
a la seguridad social). También los derechos y obligaciones del becario y la empresa;
• se animará a las empresas a designar a un supervisor para los alumnos;
• se animará a las empresas a certificar, a través de un diploma o una carta de referencia, de los conocimientos, habilidades y competencias adquiridas durante los
periodos de prácticas;
• la promoción del intercambio de información sobre los periodos de prácticas a
través del portal EURES;
Sobre su implementación cabe subrayar:
• La implementación del Marco de Calidad para Prácticas tan pronto como sea posible,
a más tardar a finales de 2014;
• la identificación de la autoridad pública encargada de esta aplicación y la comunicación a la Comisión de cómo se va a llevar a cabo;
• la promoción de la participación activa de los servicios de empleo, instituciones
educativas y centros de formación en la aplicación.
La Alianza Europea para la Formación de Aprendices:
Lanzada el 2 de julio de 2013, dentro igualmente del paquete de empleo juvenil, la alianza
persigue ayudar a combatir el desempleo juvenil mediante la mejora de la calidad de la
oferta de programas de aprendizaje a través de una amplia alianza entre actores interesados de la educación y del empleo: la administración, las empresas y los interlocutores
sociales, los investigadores y profesionales en educación y formación profesional, y los
representantes de la juventud.
En general, la alianza apoyará las reformas nacionales para establecer o fortalecer los
programas de aprendizaje.
Por su parte, los interlocutores sociales europeos se han comprometido a:
23
• Dar a conocer los beneficios de aprendizaje para los empleadores y para los jóvenes;
• difundir experiencias y buenas prácticas en sus propias organizaciones (una de las
acciones más importantes que se lleva a cabo es el intercambio de buenas prácticas
entre Estados miembros, por ejemplo, el caso de la sólida formación profesional de
países como Alemania, Austria o Dinamarca).
• motivar y aconsejar a sus miembros en el desarrollo de aprendizajes de calidad en
sintonía con las necesidades de cualificación del mercado de trabajo.
• alentar a sus miembros a cooperar con las escuelas y los servicios de empleo, apoyar
la formación de los tutores en las empresas y aumentar la oferta y la calidad de los
aprendizajes.
La Comisión se ha comprometido a:
• Promover el aprendizaje y evaluación entre iguales para apoyar la reforma de las
políticas de los Estados miembros, en particular, aquellos con recomendaciones específicas en materia de educación y formación profesional (EFP);
• asegurar el mejor uso de los fondos de la UE para contribuir a los objetivos de la
alianza;
• explorar la inclusión de programas de aprendizaje en la red de Servicios Europeos de
Empleo (EURES), en estrecha colaboración con las partes interesadas pertinentes;
• invitar a la Asociación de Cámaras Europeas de Comercio e Industria (Eurochambres) y otras partes interesadas a que pongan en marcha las medidas que contribuyen a cumplir los objetivos de la alianza.
El trabajo de la alianza será apoyado por el Fondo Social Europeo, la Iniciativa de Empleo
de los Jóvenes y Erasmus +, el nuevo programa de la UE para la educación, formación y
juventud.
3.3- Equipos de acción para la reasignación de financiación
estructural 2007-2013
A iniciativa de la Comisión, se crearon también en febrero de 2012 unos equipos de
acción compuestos por funcionarios nacionales y de la Comisión, con la participación de
los ocho Estados miembros con mayores tasas de desempleo juvenil (Eslovaquia, España,
Grecia, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania y Portugal), para movilizar la financiación estructural
de la UE, incluida la del Fondo Social Europeo, aún disponible en el periodo de programación 2007-2013, en apoyo de las oportunidades de empleo juvenil y para facilitar el acceso
de las PYME a la financiación.
Los equipos de acción lograron, antes del comienzo de 2013, que unos 16 000 millones
de euros de financiación de la UE se destinaran a la distribución urgente o a la reasignación. Esta financiación pretendía ayudar a unos 780 000 jóvenes y unas 55 000 PYMEs, y
también apoyar otras medidas de fomento del crecimiento.
24
Ejemplos concretos de reasignación de financiación mediante equipos de acción:
Irlanda
Se redirigieron 25 millones de euros al programa integrado “Youthreach”, que proporciona educación, formación y experiencia laboral a los jóvenes que abandonan prematuramente la escuela sin cualificación o formación profesional. Esto ha permitido mantener
3 700 puestos de formación hasta finales de 2013.
En diciembre de 2012 se creó un fondo de educación y formación para el mercado laboral,
conocido como “Momentum”, que forma parte del plan de acción irlandés para el empleo
y pretende proporcionar formación a unos 6 500 desempleados de larga duración. Se
destinarán a dicho fondo 20 millones de euros, y está cofinanciado por el FSE. Una de las
cuatro líneas de este fondo está pensada específicamente para los menores de 25 años,
y proporciona formación a más de mil de ellos en 87 localidades de todo el país y en 62
cursos distintos.
Eslovaquia
Con la reasignación del FSE se crearon dos proyectos nacionales (70 millones de euros)
en noviembre de 2012 para apoyar la creación de empleo para menores de 29 años en
el sector privado y el trabajo por cuenta propia en las regiones con mayores cifras de
desempleo (objetivo: trece mil nuevos puestos de trabajo). Hasta hora, la ejecución de los
proyectos ha sido un éxito, y las microempresas y las PYME se han mostrado muy interesadas en ofrecer oportunidades de trabajo a la juventud. Hasta el final de marzo de 2013
se crearon más de 4 200 nuevos puestos de trabajo (22,8 millones de euros asignados).
Lituania
Todas las acciones previstas del FSE se están aplicando: se aprobó una nueva medida (por
3 millones de euros) de aumento del atractivo de los sistemas de préstamos para crear
empresas y trabajo por cuenta propia, y pronto estará listo un proyecto que ofrecerá
capacidades para asumir su primer empleo a unos seis mil jóvenes. La tasa de desempleo
juvenil disminuyó del 35,1 % en 2010 al 26,4 % en 2012.
Se recentró un proyecto para ofrecer programas de formación profesional a unos seis mil
jóvenes. Su presupuesto es de aproximadamente 6 millones de euros. El proyecto se inició
en agosto de 2012 y finalizó en agosto de 2013. El grado de ejecución de este proyecto
(formación profesional) es del 48,58 %. Hubo 4 851 participantes y la empleabilidad fue
del 59,4 %.
Se promovió un proyecto que proporciona a los jóvenes capacidades para asumir su primer empleo. Se amplió con un presupuesto adicional de 6 millones de euros, lo que permite ayudar a unos seis mil jóvenes. Su presupuesto total es ahora de unos 36 millones de
euros. El proyecto se inició en julio de 2011 y finalizará en noviembre de 2013. El grado de
ejecución es del 64,72 %. Ha habido 4 382 participantes hasta la fecha.
Se aprobó una nueva medida (por un importe de 3 millones de euros) de aumento del
atractivo de los sistemas de préstamo para la creación de empresas y el trabajo por cuenta
propia.
También se aprobó otra nueva medida del FSE (9,3 millones de euros): “Ayuda para el
primer trabajo», que sustituye por subsidios salariales el actual sistema de reducción de
las cotizaciones a la seguridad social para el primer empleo. Su presupuesto es de aproximadamente 9 millones de euros. El proyecto se inició en agosto de 2012 y finalizará en
septiembre de 2015. Se prevén unos veinte mil participantes. Hasta el 18 de abril de 2013
25
se han recibido 4 858 solicitudes. Las compensaciones se abonarán a partir del 1 de junio
de 2013 y con toda probabilidad se desembolsará todo el importe previsto.
Se aprobó una nueva medida adicional para “promover el empleo juvenil y la motivación» y
se llevarán a cabo dos proyectos (aproximadamente 580 000 euros) relativos al voluntariado.
Grecia
Tras una amplia reprogramación a finales de 2012, en enero de 2013 se aprobó un plan
de acción nacional para la juventud, con una financiación de la UE de 517 millones de euros. El objetivo del plan es promover el empleo juvenil, la formación y el emprendimiento,
y se dirige a cerca de 350 000 jóvenes. Según las autoridades griegas, las nuevas iniciativas
que ya se han puesto en marcha (con una financiación de la UE de unos 47 millones de
euros) incluyen las contrataciones temporales de jóvenes sin empleo (de hasta 35 años de
edad) en programas de trabajo locales del sector cultural, así como el apoyo a estructuras
sociales dirigidas a combatir la pobreza y la exclusión social mediante la contratación de
jóvenes desempleados. Además, los preparativos se encuentran en una fase avanzada en
cuanto a la aplicación efectiva de los siguientes esquemas del plan de acción (con una
financiación de la UE de unos 146 millones de euros):
- “vale de entrada en el mercado laboral”, que combina la formación con un empleo de
cinco meses en empresas, y se dirige a 45 000 desempleados de hasta 29 años;
- mezcla de formación teórica y en el puesto de trabajo para mil marineros desempleados con el mismo límite de edad; - revisión de los programas de 2012, encaminados a proporcionar un apoyo adicional
de 1 200 millones de euros para hacer frente a las necesidades de liquidez de las
PYME.
Letonia
Se asignaron 11 millones de euros a ayudar a los jóvenes sin cualificación profesional y a
ofrecer nuevas cualificaciones orientadas al mercado laboral. En conjunto, la proporción de
jóvenes desempleados que reciben ayuda de la UE saltó del 24 % al 40 %, y las cifras de la
formación profesional se duplicaron. Los programas están en fase de ejecución.
Portugal
Una iniciativa nacional denominada “Impulso Jovem” supuso una reprogramación completa de los Fondos Estructurales. Se reasignaron 143 millones EUR de financiación de la UE
para financiar medidas que brindarán oportunidades a noventa mil jóvenes hasta finales
de 2015, y otros 200 millones de euros de financiación de la UE para apoyar a 4 500
PYMEs. Tales medidas incluyen los pasaportes al empleo para periodos de prácticas en
sectores económicos clave y el apoyo a la contratación de personas de 18 a 30 años gracias al reembolso de las cotizaciones patronales a la seguridad social. Se transfirieron 10
millones de euros del programa operativo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional para
Madeira al programa operativo correspondiente del FSE a fin de respaldar a los jóvenes en
periodos de prácticas. En febrero de 2013 se amplió el ámbito de aplicación del programa
y sus criterios de admisibilidad y se extendió a otras regiones. A finales de abril de 2013,
el programa había acogido ya a 7 500 jóvenes.
26
España
En 2012 se reasignaron más de 286 millones de euros del FSE a acciones relacionadas
con los jóvenes. De estos, 135 millones se destinaron al SPE para ayudar a los jóvenes a
encontrar empleo. Por lo que se refiere al FEDER, ya se aplican o se adoptarán en breve
varias medidas por un total de 1 027 millones de euros, como la creación de cinco fondos
de rotación destinados a facilitar el acceso de las PYMEs innovadoras a la financiación, incluyendo el capital de explotación (con una contribución total del FEDER de 372 millones
de euros), un nuevo régimen de ayudas a través de préstamos específicos (con una contribución total del FEDER de 446 millones de euros) a la reindustrialización de los sectores
industriales estratégicos, un apoyo creciente a las PYMEs del sector agroalimentario en las
regiones donde sea más elevada la tasa de desempleo juvenil, y la construcción y renovación de infraestructuras de educación y formación, con una contribución total del FEDER
de 208 millones de euros.
Italia
En diciembre de 2011 se puso en marcha un importante ejercicio de asignación de prioridad, que ya ha entrado en su tercera fase con el apoyo del equipo de acción. Incluye la
financiación de un plan de empleabilidad en Sicilia, que debe beneficiar a unos cincuenta
mil jóvenes, nuevas actividades educativas dirigidas a 65 300 estudiantes del Sur y 13 000
nuevas oportunidades de movilidad (Erasmus y Leonardo), un “régimen de crédito fiscal»
para fomentar el empleo de las personas desfavorecidas, como los jóvenes, y 600 millones
de euros para actividades de apoyo a los jóvenes emprendedores, investigadores, con
contratos de aprendizaje o “ninis”.
27
4. CONCLUSIONES
La inactividad juvenil es una de las mayores preocupaciones en los debates de los agentes
políticos en la UE como motor de recuperación a la crisis, y para afrontarlo muchos Estados miembros han adoptado y están adoptando medidas para promover una mayor participación en el empleo. Se han puesto en práctica políticas de empleo juvenil que facilitan y
apoyan las vías de los jóvenes a través la educación al empleo y hacer frente a cuestiones
tan diversas como el abandono escolar prematuro, las transiciones de la escuela al trabajo
y la empleabilidad.
Europa sólo podrá reactivar el crecimiento a través de una mayor productividad y generando trabajadores altamente cualificados. Una transición de los jóvenes lenta o difícil al
mercado laboral puede tener un efecto duradero, la cicatrización de la persona durante su
vida. Por eso es importante apoyar a los jóvenes para mejorar sus posibilidades de empleo,
con el fin de hacer esta transición lo más suave posible.
La aplicación de estrategias nacionales para el aprendizaje permanente sigue siendo un
desafío para muchos Estados miembros, incluido el desarrollo de itinerarios de aprendizaje
más flexibles para permitir que la gente se mueva entre diferentes niveles de educación y
atraer estudiantes no tradicionales.
Los jóvenes no son un grupo homogéneo y necesitan intervenciones políticas adaptadas
que aborden necesidades específicas y en la etapa de la vida de una persona joven existe
una falta general de evaluaciones rigurosas de estas políticas en la mayoría de los países
de la UE.
En tiempos de una demanda cada vez mayor de las políticas públicas responsables y los
presupuestos gubernamentales ajustados, es esencial hacer una evaluación del proceso de
formulación de políticas. Las medidas en dichos tiempos deben ser eficientes en el corto
plazo y sostenibles en el largo plazo para hacer frente al reto del cambio demográfico.
La Comisión ha cumplido con la labor de proponer esa serie de medidas concretas y
factibles que hemos explicado anteriormente, algunas de ellas ya han pasado las acciones
preparatorias y esperan a ser implementadas, así como las recomendaciones necesarias
para cada Estado miembro. Ahora ha llegado el momento de que cada uno de ellos lleve a
cabo sus planes estratégicos, tanto políticamente en el sector público como con el apoyo
del sector privado.
A nivel regional, aún es pronto para saber cómo repercutirán las medidas europeas, pero
podemos adelantar que se llevará a cabo un Programa Operativo de Iniciativa Juvenil, plurirregional y dirigido por el Gobierno de España, con actuaciones también de las CCAA.
Servirá para poner en marcha la Garantía Juvenil.
Según lo esperado, el Gobierno central presentará su plan en diciembre, se remitirá a la
Comisión Europea, lo que permitirá que España use los fondos desde enero.
28
5. REFERENCIAS
Introducción:
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=950&langId=es
Las tendencias de desempleo juvenil
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Unemployment_statistics
Acciones de la UE para reducir el desempleo juvenil
http://www.eurofound.europa.eu/ewco/2013/07/EU1307051I.htm
http://www.eurofound.europa.eu/pubdocs/2012/60/en/1/EF1260EN.pdf
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1039&langId=en
http://ec.europa.eu/education/pub/pdf/higher/yom_en.pdf
http://ec.europa.eu/education/apprenticeship/index_en.htm
Notas de prensa CE:
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-731_es.htm
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-1200_es.htm
http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-464_es.htm
http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-938_en.htm
Comunicaciones:
COM(2012) 173 final:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0173:FIN:ES:PDF
COM(2013) 447 final:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0447:FIN:ES:PDF
COM(2013) 857 final Conclusiones:
http://ec.europa.eu/education/news/rethinking/com669_es.pdf
29
Europa, un mosaico cultural
Por Juncal Díez García
LICENCIADA EN ADMINISTRACIÓN Y DIRECCIÓN DE EMPRESAS
Inspirado en uno de los cuatro símbolos oficiales de la Unión Europea,
Himno Europeo “Oda a la Alegría” de Ludwing van Beethoven.
Tuve el placer de participar en la Convención de Jóvenes Ciudadanos
Europeos, celebrada en Cluny (Francia) en julio de 2013 y, aunque era la
única española, no me sentí en ningún momento extranjera. En Cluny tuve
la ocasión de conocer en esta Convención, con jóvenes de distintos países europeos pero también provenientes de otros países pertenecientes a
otros continentes como, Azerbaiyán o Uzbekistán. El intercambio de ideas
y la diversidad de culturas dieron lugar a distintas propuestas y acciones
para Europa entre ellas, acciones culturales como la proposición de este
himno o una coreografía “Baila Europa” creada e interpretada por mí
gracias a mis estudios de danza.
«Hymne des Jeunes Citoyens Européens»,
creado en la Convención de Jóvenes Ciudadanos Europeos,
Cluny (Francia) 2013
“Tous citoyens européens nous sommes fiers d’avoir lié une amitié sans frontières,
génération de la paix, génération de la liberté partageant histoire et destiné cette
Europe c’est notre avenir, tous unis il faut la construire”
(Acompañamiento con música “Oda a la Alegría”)
Título: Europa, un mosaico cultural *
Alemán - Europa, ein kulturelles Mosaik
Búlgaro - Европа, културна мозайка
Checo - Evropa, kulturní mozaika
Croata - europe, kulturni mozaik
Danés - Europa, en kulturel mosaik
Eslovaco - Európa, kultúrna mozaika
Esloveno - evropa, kulturni mozaik
Español - Europa, un mosaico cultural
Estonio - Euroopa, kultuuriline mosaiik
Fines - eurooppa, kulttuurimosaiikkia
Francés - Europe un mosaïque culturel
Griego - ευρώπη ένα πολιτιστικό μωσαϊκό
Húngaro - Európa, kulturális mozaik
Inglés - Europe, a cultural mosaic
Irlandés - Eoraip, mósáic cultúrtha
Italiano - Europa, un mosaico culturale
Letón - Eiropa, kultūras mozaīkas
Lituano - Europa, kultūros mozaika
Maltés - Ewropa, mużajk kulturali
Neerlandés - Europa, een culturele mozaïek
Polaco - Europa, mozaika kulturowa
Portugués - Europa, um mosaico cultural
Rumano - Europa, un mozaic cultural
Sueco - Europa, en kulturell mosaik
*Traducción Google translate http://translate.google.com/
33
1. INTRODUCCIÓN
La fórmula propuesta por Víctor Hugo “Los Estados Unidos de Europa” muestra una perspectiva que correspondía a un ideal humanista y pacifista sobre Europa. Ya en el siglo XIX
defendía una organización europea y una mayor unidad. Sin embargo, los trágicos conflictos que Europa sufrió durante el siglo XX han contribuido a una negación brutal de esta
Unión. Se han necesitado las reflexiones durante la segunda guerra mundial para cambiar
de espíritu y dejar de lado los nacionalismos consiguiendo así un estado de paz, que es
el que conocemos hoy. Precisamente, la Unión Europea se ha construido bajo la idea de
una reunificación después de la tragedia de la segunda guerra mundial y tras la caída del
muro de Berlín.
Después de sesenta años de integración europea, nos hemos dado cuenta que en el conjunto de la Unión pesa mucho más los planes económicos, sociales, tecnológicos, comerciales y políticos. Mientras, otros países emergentes como China o Brasil tratan de unirse
a los Estados Unidos en el club de las superpotencias. Sin embargo, hay un valor añadido
europeo que muchos olvidan nombrar en sus discursos políticos que es la acción común
de todos los europeos para preservar la Unión. Para evitar la marginación es importante
que los 28 Estados Miembros se unan para conservar la esencia europea, que es nuestra
diversidad cultural y lingüística.
Según Pascal Fontaine, antiguo colaborador de Jean Monnet y profesor de “l’Institut
d’études politiques” de Paris, la Unión Europea en el siglo XXI tiene un por qué y una
misión:
- Preservar y reforzar la paz entre los Estados miembros.
- Asociar el conjunto de países del continente europeo a la construcción europea.
- Asegurar la seguridad de sus ciudadanos.
- Favorecer la solidaridad económica y social.
- Preservar la identidad y diversidad de los pueblos europeos frente a la mundialización.
- Hacer resplandecer los valores a los cuales están vinculados los europeos.
Cuándo se pregunta a los ciudadanos europeos que es Europa y la Unión Europea, muchos
muestran confusión, pero en general, sus respuestas suelen tener un enfoque político económico:
- Europa es la primera potencia comercial del mundo. Por lo que juega un papel importante en las negociaciones internacionales.
- La UE es una asociación económica y política singular de 28 países europeos que
abarcan juntos gran parte del continente.
- La UE comenzó como una unión meramente económica Y ha evolucionado hasta
convertirse en una organización activa en todos los frentes políticos, desde la ayuda
al desarrollo hasta el medio ambiente
- La UE se basa en el Estado de Derecho: todas sus actividades están fundadas en los
tratados, acordados voluntaria y democráticamente por todos los países miembros.
Se asocia al continente europeo con conflictos a lo largo de la historia, unión económica
y monetaria, instituciones que llevan a cabo todo un complejo entramado de políticas y
proyectos. Sin embargo, se obvia un aspecto transcendental en la historia europea y en la
35
actual Unión que la es rica “Cultura Europea”, el verdadero lazo para conservar la Unión
en Europa. El proyecto europeo asienta sus bases y sigue construyéndose basado en las
distintas identidades nacionales y siempre con la idea de respetar la diversidad cultural
bajo el lema de la Unión “Unidos en la diversidad”. Todo ello, hace de la cultura europea
una excepción cultural, muchas veces admirada y puesta como ejemplo desde otros continentes.
Europa se puede definir desde multitud de puntos de vista. Desde una perspectiva cultural,
Europa es una obra pictórica elaborada por diferentes culturas algunas similares y otras
muy diferentes, pero todas ellas caracterizadas por preservar sus lenguas, religiones y valores pero unidas por sus ciudadanos europeos creando así un mosaico cultural.
En el Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, uno de los cuatros documentos que
configuran la constitución material de la Unión Europea, se regula la acción comunitaria
en materia de cultura:
Artículo 167*
1. La Unión contribuirá al florecimiento de las culturas de los Estados miembros, dentro del respeto de su diversidad nacional y regional, poniendo de relieve al mismo tiempo el patrimonio
cultural común. ES 30.3.2010 Diario Oficial de la Unión Europea C 83/121
2. La acción de la Unión favorecerá la cooperación entre Estados miembros y, si fuere necesario,
apoyará y completará la acción de éstos en los siguientes ámbitos:
- la mejora del conocimiento y la difusión de la cultura y la historia de los pueblos europeos,
- la conservación y protección del patrimonio cultural de importancia europea,
- los intercambios culturales no comerciales,
- la creación artística y literaria, incluido el sector audiovisual.
3. La Unión y los Estados miembros fomentarán la cooperación con los terceros países y con las
organizaciones internacionales competentes en el ámbito de la cultura, especialmente con el
Consejo de Europa.
4. La Unión tendrá en cuenta los aspectos culturales en su actuación en virtud de otras disposiciones del presente Tratado, en particular a fin de respetar y fomentar la diversidad de sus
culturas.
5. Para contribuir a la consecución de los objetivos del presente artículo: — el Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité
de las Regiones, adoptarán medidas de fomento, con exclusión de toda armonización de las
disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros,
36
- el Consejo adoptará, a propuesta de la Comisión, recomendaciones.
* Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, Título XIII Cultura, artículo
167(antiguo artículo 151 TCE), 30.03.2010
2. MODELO CULTURAL EUROPEO
Se dice de la cultura europea una excepción. ¿Pero que entendemos por cultura? Resulta
complicado describir en una sola frase el significado de cultura, pues es un concepto que
comporta componentes muy amplios:
- Conjunto complejo de ideas y cosas producidas por los hombres en su experiencia
histórica (Edward B. Taylor).
- Conjunto de rasgos distintivos que caracterizan una tribu (1910).
- Un esquema de pensar y actuar que traspasa las actividades de un pueblo y le distingue de otros pueblos ( Ruth Benedict, 1930).
- Un complejo que incluye los conocimientos, creencias, arte, moral, leyes, costumbres
y todas las otras disposiciones y actitudes adquiridas por el hombre como miembro
de una sociedad (Edward Tylor, “Primitive Society”, 1957).
- La masa de comportamientos que el ser humano de toda una sociedad aprende de
sus ancestros y trasmite a las generaciones más jóvenes ( Linton, “The tree of Culture”, 1957).
- Un grupo organizado de ideas y respuestas aprendidas, compartidas por los miembros de una sociedad y característica de esta sociedad (Edward Tylor, “Primitive Society”, 1957).
- Conjunto de aspectos intelectuales de una civilización. Conjunto de formas adquiridas del comportamiento, en las sociedades humanas. ( Le Robert, Paris, 1986).
En general, se considera que la cultura es posesión de toda la humanidad. Pero es más
apropiado hablar de culturas particulares o de un sistema sociocultural. Es decir, la vida en
sociedad hace que cada una de estas sociedades posea su propia cultura.
La concepción europea de la cultura, resulta por lo tanto muy compleja, pero en general es
percibida como una cultura unida por las distintas culturas individuales de cada uno de sus
países y basada en compartir movimiento literarios, artísticos, raíces jurídicas, creencias
religiosas, una tradición humanista etc.
El continente europeo cuenta con una muy rica herencia cultural caracteriza entre otros
por:
a) Lingüística
b) Diversidad - Unión - Valores
c) Identidad
d) Patrimonio
A) Lingüística
En el viejo continente se hablan cerca de 225 idiomas y 24 de ellos son lenguas oficiales.
Es por ello que en muchos países europeos los ciudadanos hablan más de una lengua, por
lo que el monolingüismo es cada vez más una excepción en Europa.
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El 26 de septiembre del 2013 Eurostat público que el 66% de los adultos de entre 25 y 64
años afirman que conocen al menos una lengua extranjera. Desgraciadamente, uno de los
países comunitarios que presentan las cifras más bajas es España con un 51%.
El Consejo Europeo ha promovido como “Día Europeo de las Lenguas” el 26 de septiembre para celebrar y promover la destreza lingüística como una necesidad y un derecho
para todos.
Desde la Comisión Europea se apoya a las familias multilingües a través del proyecto “Multilingual Families” co-financiado dentro del marco del programa “Key Activity 2 Languages”
of the “Lifelong Learning Programme” dirigido a preservar la lengua y cultura de los 47,3
millones de inmigrantes que viven en la Unión Europea y de las muchas familias con padres
que hablan idiomas diferentes.
Hablar varias lenguas europeas permite a los ciudadanos europeos superar las diferencias
culturales y facilitar los desplazamientos en todo el continente. Uno de los programas
europeos que mejor contribuye a ello es Erasmus, permitiendo el intercambio entre miles
de universitarios europeos. A pesar de que este programa presenta muchas deficiencias,
sobre todo en lo que respecta a las ayudas económicas a los estudiantes que participan
en los intercambios, es uno de los mejores ejemplos para promover la inversión lingüística
entre los jóvenes europeos.
Según la comisaria de Multilingüismo Androulla Vassiliou “el día en que se dejen de hablar,
será el día en que Europa, como idea y como proyecto, deje de existir”.
b) Diversidad - Unión - Valores
El lema de la Unión Europeo “Unida en la Diversidad” en latín “In varietate concordia” se
utilizó por primera vez en el año 2000. Este lema fue mencionado en 2004 por primera
vez de manera oficial en el preámbulo del Tratado Constitucional, figurando al lado de los
símbolos europeos.
Es el resultado de un proyecto “Une devise pour
l’Europe” propuesto en 1998 y cuyo objetivo era
pedir a los jóvenes trabajar sobre el sentido de la
Unión y proponer un lema para Europa.
Se propusieron más de 2000 lemas provenientes
de los 15 países miembros. Finalmente el jurado,
bajo la responsabilidad de Jacques Delors, eligió
“Unida en la diversidad”.
Las palabras más usadas en las propuestas fueron
“Europa”, “paz”, “unidad”, “juntos”, “futuro”, “diferencia”, “esperanza”, “solidaridad”, “igualdad”,
“libertad”, “diversidad” y “respeto”.
Si se analizan las propuestas país por país, se puede recalcar algunas especificidades:
Bélgica: Europa está hecha de múltiples raíces haciendo crecer así un mismo árbol.
Dinamarca: la idea dominante de los jóvenes daneses es que Europa debe ser más democrática y unida. Un valor común que debe reunir Europa es la democracia.
Alemania: Comprensión y tolerancia entre las culturas europeas por la paz, unión y libertad
individual.
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España: Europa sin fronteras; una fuerza, una ayuda para el bienestar.
Finlandia: Nociones de respeto, familia y ayuda mutua. El mundo es una casa en la que cohabitan diversas familias y entre ellas la familia Europa.
Francia: Unión entre los europeos, solidaridad y dialogo con el resto del mundo.
Grecia: son los que más insisten en la cultura, la civilización y lazo común en el pasado.
Irlanda: Rol social de Europa.
Italia: Al igual que los griegos, los jóvenes italianos insisten en la cultura e historia europea.
Luxemburgo: Citan Roma, Grecia y la cultura cristiana como fundamentos de la cultura
común.
Países Bajos: Abrir las fronteras para abrir el espíritu así poder ser más fuertes frente al
mundo del mañana.
Austria: A diferencia de los griegos, italianos o los jóvenes de Luxemburgo, los jóvenes
austriacos piensan que los estados deben conservar su carácter propio y no basarse en
un conjunto.
Portugal: Europa se debe apoyar en el pasado para construir un futuro mejor.
Reino Unido: Defiende una Europa unida protegiendo y apoyando la diversidad de cada uno
de sus miembros.
Suecia: Los jóvenes de Suecia muestran cierta preocupación por el medio ambiente y la
protección del continente contra toda forma de degradación de nuestro espacio.
Todas estas reflexiones demuestran que los jóvenes europeos tienen ante todo una visión
del continente europeo como un territorio de valores comunes y entre ellos el del respeto por la diferencia.
Esta diversidad es una fuente de complejidad, es por ello que la Unión está asociada, con
el fin de alcanzar en las buenas condiciones los objetivos y proyectos comunes entre los
miembros de la UE.
Esta diversidad cultural es la que explica porque cada uno de los 28 Estados Miembros de
la UE es único y por ello la debemos proteger.
c) Identidad
La identidad es el sentido de pertenecer a una comunidad y al mismo tiempo legítima el
poder político al estado. La identidad está formada por la cultura común que se forma a
partir de la educación, las ideas, la experiencia, la religión, la familia, etc.
Según el sociólogo Manuel Casstels, la identidad es la fuente de significado y experiencia,
es un proceso de construcción de significados sobre atributos culturales.
Actualmente se plantea insistentemente la idea de una identidad europea, lo cual se debe:
a) La necesidad de encontrar un nuevo argumento al proceso de integración europeo.
b) Disparidades existentes en el proyecto europeo.
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c) Mundo globalizado en el que hay cada más competitividad, movilidad…
Hay una cierta necesidad a encontrar un lugar propio para los europeos. Esta identidad
engloba identidades locales, regionales, nacionales, pueblos y minorías lo cual hace mucho
más complicado el sentido de pertenencia a una sola comunidad, la comunidad europea.
d) Patrimonio europeo
Los europeos pueden sentirse orgullosos por pertenecer a una gran potencia a escala
mundial por su patrimonio europeo.
Este patrimonio es el punto de referencia de nuestro pasado, y un enlace para entender
lo que nos une y lo que el viejo continente es en la actualidad. Además tiene un impacto
en el empleo (rehabilitación, conservación…) además del impacto turístico y económico.
Este reconocimiento se debería dar a conocer y aprovechar para el avenir de Europa,
pero se da prioridad a otros sectores. Nuestro patrimonio está amenazado por la actual
crisis económica y por las tendencias económicas que están dispuestas a sacrificar nuestro
patrimonio por un beneficio económico a corto plazo sin ningún fundamento sostenible.
Los sectores cultural y creativo simbolizan la riqueza y la diversidad del patrimonio cultural europeo.
En el tratado de Lisboa, el patrimonio cultural ocupa un sitio en su artículo 3 “La Unión respetará
la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y velará por la conservación y el desarrollo del
patrimonio cultural europeo.*
El mantenimiento, protección, conservación o renovación del patrimonio cultural son objeto de acción por parte de la UE pero incumbe en primer lugar a cada Estado. En este sentido, las acciones a nivel regional son esenciales. El resto de políticas como la planificación
regional, agricultura, economía, medio ambiente, etc. tienen efectos directos e indirectos
en el sector del patrimonio cultural.
*Version consolidée du traité sur l’Union Européenne ; Dispositions communes ; Article 3 párrafo
3 ; 30/10/2010
La educación para preservar el modelo cultural europeo
“La Educación es el arma más poderosa que puedas usar para cambiar el mundo”
Nelson Mandela
Los programas educativos y la formación juegan un rol crucial en la creación del modelo
cultural europeo. Apoyan los programas de intercambio permitiendo a los estudiantes
marchar al extranjero, participar en actividades escolares transnacionales, aprender nuevas
lenguas etc.
La organización de las instituciones educativas, la enseñanza así como el contenido exacto
de los programas se deciden siempre a nivel nacional o local. Pero la Comisión dispone de
un presupuesto específico destinado a financiar programas a nivel europeo como Comenius para la formación de escolares, Erasmus para la enseñanza superior, Leonardo da Vinci
para la formación profesional, Grundtvig para la educación de adultos y el programa Jean
Monnet para la investigación universitaria.
40
Para poder preservar la continuidad de la unión es necesario que este tipo programas no
desaparezca sino que además se amplié la oferte y se promueva su participación.
La libre circulación de trabajadores da derecho a cualquier persona originaria de un Estado miembro de la Unión Europea (UE) a acceder a un empleo por cuenta ajena y a
ejercerlo en el territorio de otro Estado miembro. Surge el problema del reconocimiento
de estudios superiores. El proceso de Bolonia pretende dotar el espacio europeo de una
enseñanza superior facilitando el reconocimiento de los periodos de estudio y la comparación de las calificaciones para la obtención de diplomas comunes (grado, master y
doctorado).
Los jóvenes europeos son el futuro de Europa por lo que una enseñanza enfocada hacia
Europa es esencial. A nivel regional, nacional y europeo se proponen proyectos para movilizar a los jóvenes y hacerles reflexionar sobre la idea de Europa. Ejemplo de ello, en la
Comunidad de Cantabria el concurso “Objetivo Europa 2013” o “Debates Ciudadanos
sobre Europa en Cantabria”, iniciativas que tienen como objetivo divulgar el conocimiento
en materia de asuntos europeos.
Se necesita introducir en las aulas una educación cultural promocionando la diversidad y
lingüística cultural. Pues como dijo el violinista y jefe de orquesta Yehudi Menuhin “Corresponde al arte estructurar las personalidades de los jóvenes con objeto de abrir sus mentes,
inculcar a los demás y el anhelo de paz”.
Las sociedades actuales son cada vez más complejas. Los ciudadanos han sufrido incrementos continuos en las condiciones de vida, existen todavía grandes diferencias que
corren el riesgo de incrementarse bajo los efectos de la crisis económica, envejecimiento
de la población, desequilibrios de las finanzas públicas, conflictos de intereses y terrorismo,
entre otros.
Es por ello, que es importante que los países miembros de la UE trabajen juntos para
resolver todos estos problemas. Sin embargo, trabajar juntos no quiere decir que se borre
la identidad cultural y lingüística de los distintos países de la Unión. Al contrario, es esta
diversidad la que contribuye al crecimiento de la economía fundada en las particularidades
regionales y la gran diversidad de las tradiciones y culturas.
Dada la diversificación cultural, necesitamos de una Europa mejor conectada. Los artistas
y profesionales de la cultura que trabajan a nivel internacional dentro de la UE, encuentran
muchos obstáculos y dificultades para su movilidad. Algunos de estos obstáculos están
relacionados con la normativa que regula los visados, el régimen social y fiscal y otras
barreras administrativas o bien la falta de acceso a información precisa. Llamada a las instituciones para facilitar la movilidad cultural en el continente.
El componente cultural parece que se ha olvidado en la creación y construcción de la idea
Europa. Aunque muchos crean que no juegan un rol importante en la economía europea,
contribuye al desarrollo de nuestras sociedades y a su crecimiento económico generando
puestos de trabajo.
En resumen, la UE debe buscar su apoyo en la cultura para que la comunidad europea
salga reforzada de esta crisis y de todos los problemas que engloban el mundo. Un modelo
cultural europeo común caracterizado por su lingüística, diversidad, valores y patrimonio
ayudará a crear una idea de identidad europea y a mostrar su potencialidad y diferencia
al resto de países. Todo ello, acompañado de un proyecto educativo común que juega un
papel esencial en la construcción de dicho modelo.
41
3. EUROPA CREATIVA (2014 -2020)
Desde hace más de 20 años la Comisión Europea ha puesto en marcha varios programas
destinados a financiar acciones en el mundo cultural y audiovisual.
Por un lado, el apoyo al sector audiovisual europeo para fortalecer su competitividad,
ya que refleja y respeta la identidad cultural y el patrimonio europeo:
MEDIA (1991-2013)
Apoya y potencia el sector audiovisual europeo. Compuesto por cuatro generaciones de
programas MEDIA: MEDIA I (1991-1995), MEDIA II (1996 – 2000), MEDIA Plus (20012006) Y MEDIA 2007 (2007 - 2013). Este último ha contado con un presupuesto de 755
millones de euros.
MEDIA Production Guarantee Fund (MPGF)
Establecido en 2010, tiene como objetivo mejorar el acceso de las Pymes a través de
fuentes financieras privadas. Se garantiza parte del préstamo concedido por instituciones
financieras a productores de cine independiente que provengan de países participantes en
el programa MEDIA.
MEDIA Mundus (2011-2013)
Se establece bajo la idea de crear un programa audiovisual cooperativo, con profesionales
de terceros países, con el objetivo de mejorar la competitividad de la industria audiovisual
europea en el mundo, que la Unión pueda desempeñar su papel cultural y político de manera más eficaz, mejorar el acceso a mercados de terceros países.
Por otra parte, se apoyan las actividades culturales financiadas a través:
Programas Culturales (2000 - 2013)
- Culture 2000 (2000 - 2006): Promover la diversidad cultural y compartir el patrimonio cultural apoyando proyectos culturales y artísticos con una dimensión europea y
proporcionando subvenciones a proyectos de cooperación cultural y artística.
- Culture 2007 (2007 - 2013): Dotado de un presupuesto de 400 millones euros. Apoya
la movilidad transfronteriza de los actores culturales, la circulación de trabajadores y
productores artísticos y culturales, así como el diálogo intercultural y los intercambios.
Abierto a todos los actores culturales y a todas las categorías de operadores culturales,
excepto el sector audiovisual cubierto por el programa MEDIA. La EACEA es la encargada
de gestionar el programa.
Europa Creativa (2014 -2020)
La Comisión Europea propuso en el año 2011 el conocido programa Europa Creativa
“Creative Europe”, el nuevo programa de la UE para los sectores de la cultura y creación
y que se empieza a aplicar a partir de enero 2014. Contará con un presupuesto de 1.46
billones de euros que se distribuirá de la siguiente manera:
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• Cultura: 31%
• Media: 56%
• Intersectorial: 13%
Este nuevo presupuesto representa un 9% más del destinado en el último periodo. Movilizará las obras y artistas europeos durante 7 años.
Este nuevo programa se construye bajo la idea de la unión de programas e iniciativas de
éxito actuales en el campo cultural y audiovisual. Reagrupa los programas MEDIA, MEDIA
Mundus y los Programas Culturales bajo un marco común y la creación de nuevos instrumentos financieros para mejorar el acceso a los fondos vía préstamos. También dará
apoyo a las distintas acciones culturales tales como los “Premios europeos” o la “Capital
europea de la cultura”.
El nuevo mecanismo de préstamos introducido en
Europa Creativa, debe movilizar fondos a favor de las
microempresas del sector cultural y creativo. Gracias a este mecanismo, todos los titulares de proyectos culturales y creativos, incluidos los creadores
de video juegos, las tropas de teatro y los artistas
de la calle, tendrán acceso a financiación a través
de la obtención de préstamos de bancos europeos.
En el dominio audiovisual, películas, video juegos y
multimedia, documentales y corto metrajes se podrán financiar a través de “Europa Creativa”. El PE
ha sostenido la inscripción de un dispositivo específico para la financiación de subtítulos, el doblaje y el
audio descripción de las películas europeas.
Un cambio importante respecto a los programas anteriores es la dotación de un instrumento de garantía financiero de 121 millones de euros a partir del 2016.
Europa Creativa apoya:
• Los proyectos internacionales de cooperación entre organizaciones culturales y creativas, en la UE y fuera.
• Las redes que permitan a los sectores culturales y creativos desarrollarse sobre un plan
transnacional y reforzar su competitividad.
• La traducción y promoción de obras literarias.
• Las plataformas de operadores culturales.
• El desarrollo de competencias y la formación de profesionales del sector audiovisual.
• El desarrollo de obras de ficción, animación, documentales y video juegos creativos para
la televisión y cine europeos.
• La distribución y comercialización de obras audiovisuales en Europa y fuera.
• Los festivales de cine que aseguren la promoción de películas europeas.
• Los fondos destinados a la coproducción internacional de películas.
• El desarrollo del público, cultura cinematográfica y el interés por las películas europeas a
través de un amplio número de eventos.
Este nuevo programa espera poder resolver los problemas de acceso de los ciudadanos
a la cultura europea. Además, el programa se aplica a gran escala, incluyendo también
países vecinos de la UE. Se crearan nuevos puestos de trabajo y contribuirá a mejorar la
economía.
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4. NO HAY POLÍTICA SIN CULTURA
En el Tratado de Lisboa se contempla la acción de la UE en asuntos culturales, sin embargo,
no dispone de competencias específicas en este dominio. La UE no está habilitada para
tomar decisiones en materia de política cultural.
La cultura es un debate a nivel europeo, muestra de ello son algunas de las declaraciones
hechas por hombres y mujeres de las instituciones europeas:
- La comisaria europea de educación, cultura, multilingüismo y juventud Androulla Vassiliou declaró “Los sectores de la cultura y de la creación presentan un fuerte potencial de
estimulación de empleo y de crecimiento en Europa. La financiación de la UE ayuda a millones
de artistas y profesionales de la cultura a trabajar más allá de sus fronteras y a llegar a un
nuevo público. Sin esta ayuda, les sería muy difícil, casi imposible, de entrar en nuevos mercados”.
-
El presidente de la Comisión Europea José Manuel Barroso afirmó, “Culture is, and always has been, the cement that binds Europe together. It is an essential part
of the very foundations of our European project and must remain firmly entrenched in
our ideals if we are to succeed in achieving a more united, a stronger and open Europe.
Culture is also a tool of diplomacy. It is about connecting with people all over the world. It is
about universal values and inspirations. Indeed Europe’s global influence also lies in our cultural
openness to other societies, our openness to the world”.
Desde las instituciones se promueven acciones populares tales como:
- La Capital Europea de la Cultura: en el caso de España 3 ciudades ya han disfrutado de
este título, Madrid (1992), Santiago de Compostela (2000) y Salamanca (2002). La próxima ciudad será San Sebastián en 2016.
- Designación de Patrimonio Europeo.
- Jornadas Europeas del Patrimonio.
- Cinco premios europeos: premio al patrimonio cultural de la UE; concurso Europa Nostra; premio de arquitectura contemporánea de la UE; premio europeo de literatura; los “
European Border Breakers Awards » y el premio MEDIA de la UE.
- “Una narrativa para Europa” se invita a los ciudadanos y especialmente artistas, intelectuales y científicos a comprometerse y participar en una reflexión sobre la historia de
Europa.
En septiembre del 2012, la CE adoptó una Comunicación dirigida al resto de instituciones
europeas para promover los sectores de la cultura y la creación para el crecimiento y el
empleo en la UE, en la cual se pone de manifiesto la faceta económica de la cultura. La
CE afirma que la cultura es un recurso desaprovechado en gran medida por la estrategia
Europa 2020. La cultura que ocupa un lugar primordial en nuestro entramado social, también conforma los lugares y paisajes en que vivimos y el estilo de vida que adoptamos. El
patrimonio, las artes visuales y escénicas, el cine, la música, la edición, la moda o el diseño
se manifiestan intensamente en la vida cotidiana, pero la contribución que pueden hacer
los sectores de la cultura y la creación al desarrollo social y económico de la UE aún no
está plenamente reconocida.
En algunos casos, a nivel local y regional, las inversiones estratégicas en estos sectores han
dado unos resultados espectaculares. En particular, los festivales y las Capitales Europeas
de la Cultura que producen importantes beneficios económicos.
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Valor añadido de la actuación a nivel de la UE
En la citada Comunicación, la CE detalla algunas actuaciones que aportan un valor añadido,
facilitando el entorno cultural europeo:
- Promover un marco normativo adecuado:
arco político relacionado con las PYME, para el sector cultural y la creación, que es
M
muy importante ya que un 80% de las empresas son PYME.
Marco de la UE en materia de derechos de propiedad intelectual e industrial (DPI) con
el objetivo de conseguir un mercado único europeo en materia digital.
- Facilitar el intercambio de buenas prácticas y el aprendizaje entre iguales:
Las autoridades nacionales llevan cooperando desde que se adoptó la Agenda Europea
para la Cultura en 2007 para fomentar la difusión de buenas prácticas y mejorar el
establecimiento de redes en los sectores de la cultura y la creación. Se ha creado un
Grupo de expertos para debatir y validar las mejores prácticas nacionales o regionales
y hacer propuestas sobre iniciativas de cooperación.
A fin de promover los intercambios y la cooperación para ayudar mejor a las empresas, acceder a la financiación se creó una plataforma de aprendizaje en materia de
políticas dentro del marco de la Alianza Europea de Industrias Creativas.
- Ayudas financieras:
Dentro de los nuevos instrumentos de financiación propuestos por la CE para el periodo
2014 -2020 algunos de ellos prevén financiación a los proyectos culturales:
Horizonte 2020: el nuevo Programa Marco de Investigación e Innovación para el período
2014-2020. Dentro de la iniciativa emblemática “Unión por la Innovación” de la Estrategia Europa 2020, se reconoce la necesidad de aprovechar mejor los puntos fuertes de
Europa en diseño y creatividad, apoyando la innovación social y otros factores no ligados
estrictamente a la tecnología, pues también contribuyen a dar respuesta a los retos que se
plantean y fomentan la competitividad intersectorial.
Horizonte 2020 se organiza en tres pilares: excelencia en la ciencia, liderazgo industrial y
retos sociales.
COSME: El programa para la competitividad de las empresas y las PYME durante el período 2014-2020.
Prevé una operación multianual para promover la competitividad de las industrias dedicadas a los bienes de consumo, como las prendas de vestir, el calzado, la piel, los accesorios y
otros productos relacionados con la moda, así como muebles y decoración.
COSME apoyará a las industrias creativas y movidas por el diseño, que produzcan y promuevan bienes de consumo “de moda”. Es una acción complementaria a las de la DG de
Educación y Cultura y de la DG Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías. No se
habla de productos culturales tal como los entiende la DG de Educación y Cultura, pero
se establecen sinergias.
Antes de lanzar estas acciones, es necesario probar aquéllas de las que se tiene menos
conocimiento: éste es el propósito del proyecto piloto Worth, financiado con el programa CIP, que está a punto de comenzar y que durará 24 meses. El objetivo es crear una
plataforma entre diseñadores y PYME en el sector de los bienes de consumo y de moda.
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Sus pilares de acción son los siguientes: compartir conocimiento y competencias entre las
PYME y los diseñadores; promover el diseño en las cadenas de valor para productos de la
moda; y actualizar y crear productos con mayor valor añadido.
Erasmus: El programa que apoya la inversión en educación y formación es una oportunidad para crear alianzas entre este sector y el sector cultural y creativo.
Política de cohesión: Dada la importancia de actuar en este sector a todos los niveles, a
través de la política de cohesión se facilita una herramienta para el desarrollo a nivel local
y regional. Sin bien es cierto que el papel de la cultura en el nuevo paquete legislativo es
muy débil: sólo se menciona en el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y se limita al de
patrimonio cultural.
Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural: Proporciona inversiones y apoyo para
la rehabilitación del patrimonio cultural rural, la mejora de accesos a servicios culturales
en las zonas rurales, formando a empresas culturales y creativas y estimulando el establecimiento de redes entre ellas.
“Conectar Europa”: Este mecanismo cuyo objetivo es impulsar el transporte, la energía
y las redes digitales de Europa. Apoya actividades relacionadas, tales como la concesión
de licencias o los centros de competencias para la digitalización y la preservación del
patrimonio cultural digital.
Acción externa
“Toda cultura nace de la mezcla, del encuentro, de los choques. Por el contrario, a raíz del aislamiento mueren las civilizaciones”. Octavio Paz.
La entrada en vigor de la Convención de la Unesco sobre la Protección y Promoción de
la Diversidad de las Expresiones Culturales ilustra el nuevo papel de la diversidad cultural
a nivel internacional.
En dicha convención se establecen en el artículo 2 los Principios rectores entre los que se
encuentra en el párrafo cuarto el principio de solidaridad y cooperación internacionales “la
cooperación y la solidaridad internacionales deberán estar encaminadas a permitir a todos los países, en especial los países en desarrollo, crear y reforzar sus medios de expresión cultural, comprendidas sus industrias culturales, nacientes o establecidas, en el plano local, nacional e internacional.”
Desde la Comisión recuerdan que la cultura es un elemento clave para la competencia a
nivel mundial y un “poder simbólico”. La cultura europea es una herramienta para afirmar
nuestra presencia a nivel mundial. Los socios internacionales de Europa ya invierten mucho en los sectores de la cultura y la creación. Los Estados Unidos llevan decenios invirtiendo en ellos. China ha aumentado al año su inversión pública en cultura un 23% desde
2007 y existen planes para aumentar la proporción.
En este sentido, la CE estudia en estrecha consulta con el Servicio Europeo de Acción
Exterior, las formas y los medios para reforzar la cultura en las relaciones exteriores.
La Comisión también ha reforzado su diplomacia exterior a través de acontecimientos
culturales implicando diferentes instituciones culturales de los Estados Miembros.
El Diálogo intercultural es otro de los objetivos básicos de esta acción. Se impulsó la organización de un grupo consultivo que desembocó en la creación de la Fundación Euromediterránea Anna Lindh que tiene como misión acercar la población de los dos lados del
Mediterráneo a fin de mejorar el respeto mutuo entre culturas y apoyar la sociedad civil.
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Industrias creativas y culturales
En el Libro Verde “Liberar el potencial de las industrias culturales y creativas” publicado por la
Comisión Europea en 2010 define:
Industrias culturales: son las que producen y distribuyen bienes o servicios que, en el momento en el que se están creando, se considera que tienen un atributo, uso o fin específico
que incorpora o transmite expresiones culturales, con independencia del valor comercial
que puedan tener. Además de los tradicionales sectores artísticos, también abarcan el cine,
el sector del DVD y el vídeo, la televisión y la radio, los juegos de vídeo, los nuevos medios
de comunicación, la música, los libros y la prensa.
Industrias creativas: son aquéllas que utilizan la cultura como material y tienen una dimensión cultural, aunque su producción sea principalmente funcional. Entre ellas se incluye la
arquitectura y el diseño, así como subsectores tales como el diseño gráfico, el diseño de
moda o la publicidad.
Se reconoce que los sectores de la cultura y creación tienen un rendimiento económico.
Cerca de 7 millones de personas trabajan en este sector en la UE, o lo que es lo mismo,
entre un 4.5% y 7% del PIB europeo e implica 1 millón de empresas. Las cifras son más
importantes si tenemos en cuenta las industrias de la moda y el lujo que dependen en
gran medida de las aportaciones culturales y creativas. Además el empleo que se crea en
los sectores culturales es no des localizable ya que no estamos en competencia con nadie.
Muchas empresas de este sector sufren problemas de acceso a la financiación. Según un
estudio realizado por la CE sobre la contribución de la cultura al desarrollo, la creatividad
y la innovación tienen una importante y diferenciada dimensión regional. A nivel nacional y
local han detectado esta dimensión y la han reconocido y por ello han desarrollado nuevos
modelos financieros específicos para empresas de este sector.
En esta era numérica donde destaca la economía digital el valor inmaterial determina cada
vez más el valor material. Las comunidades creativas se están convirtiendo en la principal
materia prima para muchas industrias gracias a su capacidad para imaginar, crear e innovar.
En la dimensión local y regional, estas industrias a menudo contribuyen a reforzar unas
economías locales en declive así como a la aparición de nuevas actividades económicas,
creando nuevos empleos sostenibles y reforzando el atractivo de las regiones y las ciudades de Europa.
En resumen, se debe reconocer el doble papel cultural y económico que juegan las industrias culturales y creativas en la economía europea facilitando su financiación, la movilidad
y circulación así como la promoción de artistas, la cooperación y la colaboración con la
educación para equipar a los ciudadanos europeos con las competencias creativas, empresariales e interculturales que necesitan.
Una política cultural europea
Como se puede observar, las instituciones europeas ayudan a promover la cultura europea
a través de programas de financiación, acciones populares, cooperación entre los actores
culturales así como la elaboración de documentos que constituyen incentivos políticos.
Sin embargo, esta serie de acciones culturales tanto a nivel europeo como nacional no son
suficientes. Tanto las instituciones europeas como los gobiernos nacionales y regionales
deben reconocer del papel de la cultura en Europa y no solo hablar de ella en términos
arcaicos, pues la cultura es el ayer pero también el mañana.
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La cultura como uno de los fundamentos de la construcción europea, necesita una verdadera estrategia cultural europea sólida y ambiciosa, con una visión conjunta y a largo plazo.
El sector cultural europeo ha sufrido una reconversión en la era numérica. Puede convertirse en una pieza clave para reforzar el continente europeo ante los futuros desafíos y
mantener de manera sostenible su Unión.
Francia ya ha reconocido este punto clave y es por ello que a finales de 2013 ha propuesto
liderar el diseño de una estrategia cultural europea transversal (competencia, fiscalidad,
financiación y otros).
Pues sí, deberíamos hablar de una futura política cultural europea que mantenga un enfoque transversal con el resto de políticas europeas y establezca sinergias entre los distintos
programas europeos. La política de educación, medio ambiente, agricultura, competitividad, mercado interior o incluso energía tienen efectos sobre la cultura. Viceversa, la cultura
desencadena efectos indirectos en otras industrias ya que se encuentra entre las artes, los
negocios y la tecnología.
Dada la particularidad de la cultura europea caracterizada por su diversidad, multilingüismo, multidentidades, patrimonio…una política cultural común y sus instrumentos de apoyo deben estar determinados a nivel local, basándose en las especificidades y los activos
locales y aprovechando los recursos locales. Por lo tanto, podríamos hablar de una política
en la que se definen estrategias integradas en los niveles territoriales pertinentes y en
colaboración con las autoridades responsables de las diferentes políticas públicas (tales
como desarrollo económico, empleo y educación) y los representantes de la sociedad civil
(tales como las empresas, trabajadores y asociaciones de ciudadanos):
- Regional: la cultura sirve como estrategia de desarrollo local. Las industrias del sector
cultural y creativo se desarrollan a nivel local y regional. Conectar con el objetivo
de cooperación territorial, de este modo se toma como base espacios concretos,
fronterizos y transnacionales; estatal en el que cada Estado Miembro.
- Estatal: los Estados miembros puedan tener competencias para hacer lo que consideren en asuntos culturales a nivel nacional pero siguiendo unas pautas comunes.
- Europeo: si bien la creatividad y los aspectos culturales tienen raíces locales, tienen
también un alcance global. Política cultural común que reúna las individualidades de
cada Estado, región, localidad o comunidad.
Debería tenerse adecuadamente en cuenta a la hora de diseñar políticas culturales y apoyar instrumentos a todos los niveles:
- El papel específico que pueden desempañar las ICC en el desarrollo regional y local.
- La cultura representa valores, no se puede considerar como una mercancía. No es
negociable.
- Es un activo del hombre y no pertenece a nadie, sino a todos, es multinacional y
multi-generacional. Europa no puede pretender apropiarse de la cultura.
Una política cultural en Europa es necesaria porque como dijo Gao Xingjian, premio nobel
de literatura “la cultura no es un lujo, es una necesidad”.
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5. REFLEXIONES FINALES
Los últimos datos del Eurobarómetro publicados por el ejecutivo comunitario y presentados por la CE en el mes de noviembre 2013 muestran cómo han evolucionado los hábitos
culturales de los ciudadanos europeos respecto a 2007. En general, se ha producido un
descenso de interés sobre los temas culturales. El 18% de los europeos muestran un interés alto o muy alto, frente al 21% de 2007. En España, el 19% de los ciudadanos presentan
este grado de entusiasmo. Estos datos recogen los cambios sufridos en el interés de los
ciudadanos europeos por los temas culturales europeos en un periodo marcado especialmente por la crisis económica y financiera.
Estos datos son relativamente preocupantes, en general hay menos interés cultural por
parte de los ciudadanos europeos. Se debe adaptar la oferta cultural europea al público,
acercar la cultura a la ciudadanía europea y transmitir su valor y riqueza. Hay que aprovechar la ventaja competitiva de tal riqueza cultural para vender los aspectos no tan conocidos de los países europeos. ¿Acaso en España su arte y gastronomía no han influido en
el resto del mundo? En la Universidad de Harvard de Estados Unidos hay una Cátedra de
Ferrán Adrià en gastronomía. Gaudí es un ejemplo para jóvenes arquitectos e ingenieros
en todo el mundo.
Sensibilizar a las clases políticas y a la ciudadanía que el arte y la cultura tiene la capacidad
única para crear empleos sostenibles, sensibilizar, desafiar los hábitos sociales y promover
cambios comportamentales en nuestras sociedades.
El sentimiento de pertenecer a una misma colectividad, compartir el mismo destino no se
puede crear de manera artificial. La Europa cultural desde ahora en adelante debe tomar
el relevo a la Europa económica y contribuir a la formación de un conocimiento común.
Desde las instituciones se promueven acciones para fomentar la cultura tales como el
nuevo programa “Europa creativa” que responde a una doble particularidad de la cultura
que es el comercio y el patrimonio. Espera ayudar a que las industrias creativas y culturales
europeas tengas un futuro prometedor.
Pero no son suficientes estas actuaciones aisladas. En esta Europa desorientada, se necesita de nuevos argumentos para su reorientación y es aquí donde la cultura juega un papel
clave. La integración europea necesita de un proyecto cultural. Un modelo cultural basado
en una comunidad de culturas es un recurso muy valioso. Los diferentes niveles de gobernanza deben diseñar los entornos adecuados para desarrollar estrategias de creatividad
y culturales.
Europa es un árbol cuyas raíces y origen son la cultura, si no se riega y se cuida como es
debido el árbol muere. Para que Europa no muera y siga creciendo hay que velar por la
continuidad de su base principal que es la cultura.
La cultura es el conjunto de sueños y esfuerzos que tienden a la total realización del hombre.
La cultura exige este pacto paradójico: hacer de la diversidad el principio de la unidad, celebrar
las diferencias, no para dividir, sino para enriquecerla aún más. O Europa es una cultura o no es
nada” Denis de Rougemont (escritor y filósofo suizo).
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6. ENLACES DE INTERÉS
Cineuropa - http://cineuropa.org
France creative - www.francecreative.fr
INAEM - www.mcu.es/artesEscenicas
Article 19 - www.article19.org
Coalición por la diversidad cultural - http://cdc-ccd.org
European Composer and songwriter Alliance - www.composeralliance.org
Pen International - www.pen-international.org
Music in Europe - www.musicineurope.eu
Interarts - www.interarts.net
Culture Action Europe - www.cultureactioneurope.org
Cultunet - www.cultunet.com
Europa Nostra - www.europanostra.org
Artstreaming - www.artstreamingtv.com
On the move - http://on-the-move.org
Europeana - www.europeana.eu
Agetec - www.agetec.org
50
7. ANEXO I: FOTOGRAFÍAS CULTURALES DE
CANTABRIA
Literatura
José María de Pereda - Sotileza
Pintura
Bisonte de la sala de los policromos, en la Cueva de Altamira (Santillana del Mar)
Arquitectura
El capricho de Gaudí (Comillas)
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Música
Ataúlfo Argenta (pianista y director de orquesta)
Danza
Espectáculo VIDA con la Compañía D de Danza
Coreógrafa Mª Luisa Martín Horga
Escenografía y pinturas de Santiago Sobrino
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8. BIBLIOGRAFÍA
- Conferencias, seminarios, comparecencias y declaraciones:
• Convención de jóvenes europeos de Cluny 2013
• European Culture Forum 2013; Bruselas
• Reunión CORE Cultura en la Junta de Andalucía; 20.09.201 - Bruselas
• “Réinventer l’Europe - Le nouvel Observateur”, Palais de Beaux - Arts de Bruselas,
10 - 12 octubre 2013
• “La idea de Europa: La filosofía ante el futuro de Europa”, Cursos de verano
Universidad Complutense, 1 - 5 julio 2013.
• Forum d’Avignon 2013
• Sesión Plenaria Parlamento Europeo - Cultura 19.11.2013
• Parlamentarium (Parlamento Europeo); Bruselas (visita)
- Informes y estudios
• Eurobarometer 399 “Cultural access and participation»; noviembre 2013
• RAFTIS, Alkis. “Etude ethnographique de la culture d’entreprise». Paris 1989
- Manuales
• FONTAINE, Pascal “12 leçons sur l’Europe”. 2010
• Association Civisme et démocratie CIDEM; Fiche enseignant- La devise européenne.
2008
- Normativa - Documentos oficiales
• Diario Oficial de la Unión Europea “Versión consolidada del tratado de funcionamiento
de la Unión Europea”. 30.03.2010
• Comisión de cultura y educación “Projet d’avis de la commission de la culture et de
l’éducation à l’intention de la commission des affaires étrangères sur la politique étrangère
de l’Union européenne dans un monde de différences religieuses et culturelles”; 5.11.2013
- 2013/2167(INI)
• Comunicación de la Comisión de las Comunidades Europeas “Comunicación sobre
una Agenda Europea para la Cultura en un Mundo en vías de Globalización”; Bruselas
10.5.2007-COM(2007) 242 final
• Comisión Europea - Comunicación “Promover los sectores de la cultura y la creación
para el crecimiento y el empleo en la UE”; Bruselas 26.9.2012 - COM(2012) 537 final
53
• European Parliament - Committe on Culture and Education “ Working Document on
the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on establishing
the Creative Europe Programme”; 15.10.2013
• UNESCO “Convención sobre la protección y promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales”; Paris 20.10.2005
• Comisión Europea - Libro Verde “Liberar el potencial de las industrias culturales y creativas”; Bruselas 27.4.2010 -COM(2010)183 final
• Comisión Europea - Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al consejo, al Comité económico y social europeo y al comité de las regiones “Promover los
sectores de la cultura y la creación para el crecimiento y el empleo en la UE” ; 26.9.2012
Bruselas
- Prensa
• Agence Europe (versión digital)
• Aqui Europa (versión digital)
- El interés cultural de los europeos, en caída libre, 04.11.2013
- Más de 200 idiomas para un continente, 16.09.2013
• Parlement européen - actualité
• EuropalTV “Une Europe mieux connectée, mobile et à la culture diversifiée?”; 19.11.2013
• Le Journal de Saône et de Loire “Des jeunes européens prêt à s’engager” ; 19.07.2013
• Comisión Europea
http://ec.europa.eu/languages/news/20131005_fr.htm
- Web
• Commission européenne - Creative europe
http://ec.europa.eu/culture/creative-europe/index_fr.htm
• El portal de la Unión Europea
http://europa.eu/
• CIDEM
www.cidem.org/
- Fotos
54
• Unidos en la Diversidad
http://statuquodiplomatico.files.wordpress.com/2012/05/unidos-en-la-diversidad1.jpg
• Creative Europe
http://cineuropa.org/nw.aspx?t=newsdetail&l=fr&did=246515
• Pintura: Cuevas de Altamira
www.nationalgeographic.com.es/articulo/historia/actualidad/7332/datan_las_pinturas_mas_antiguas_altamira.html
• Literatura: José María de Pereda - Sotileza
www.todocoleccion.net/jose-maria-pereda-sotileza-m-aguilar-editor1942~x26862993
• Arquitectura: El Capricho de Gaudí
www.spainisculture.com/fr/monumentos/cantabria/el_capricho_de_gaudi.html
• Música: Ataúlfo Argenta
http://ataulfoargenta.com/album-de-fotos-2/director-universal-ii/
• Danza: Álbum fotográfico del ballet VIDA por María Luisa Martín Horga
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El Servicio Europeo de
Acción Exterior y
su impacto en la acción
exterior de la Unión Europea
Por Roberto García Galonce
DOCTORANDO EN DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO
1. INTRODUCCIÓN
La entrada en vigor del Tratado de Lisboa ha constituido el último paso dado en el proceso
de integración europea, un proceso que lleva en vigor más de sesenta años y que, a pesar
de las numerosas crisis que lo han jalonado, en términos generales puede afirmarse que
ha resultado un éxito. Si bien es cierto que los logros obtenidos de este proceso pueden
ser analizados desde múltiples puntos de vista, los cuales arrojan resultados muy dispares,
podemos señalar un mínimo común denominador, constituido por más de sesenta años de
paz y prosperidad, social y económica.
Desde el comienzo de este proceso ha existido, de forma más abierta, unas veces, y latente
otras, la idea de una Europa federal, “un proceso de creación de una Unión cada vez más
estrecha entre los pueblos de Europa”. Sin embargo, esta aspiración federalista contenida
en el preámbulo del Tratado de Roma ha sido modulada por la realidad, quedando patente el dominio del funcionalismo cómo método para alcanzar esa Unión final, frente al
federalismo, más proclive a las grandes cesiones de soberanía, lo que ha se ha encontrado,
tradicionalmente, con mayor resistencia por parte de los Estados.
Una manifestación nuclear de esa soberanía estatal es la constituida por la política exterior, siendo la diplomacia y las fuerzas armadas dos herramientas tradicionalmente empleadas por los Estados para la defensa de sus intereses en las relaciones internacionales.
Por tanto, un proyecto de construcción federal como el europeo, siendo éste todo lo
atenuado que se quiera argüir, no puede prescindir de la política exterior, no sólo como
herramienta de promoción de unos intereses, sino como elemento de autoafirmación de
la propia soberanía en relación con otros sujetos de Derecho Internacional.
El Tratado de Lisboa, en tanto que último paso dado en el proceso de integración, ha
supuesto un importante avance en el desarrollo de estructuras que permitan a la Unión
Europea contar con una política exterior propia, entendida ésta como autónoma de aquella desarrollada por los Estados miembros, pero no independiente, sino interrelacionadas
ambas entre sí. Esta interrelación, para ser plenamente federal, habrá de producirse en un
plano de subordinación de la de los Estados con respecto a la llevada a cabo por la Unión.
Si bien no nos encontramos aún en esa fase, Lisboa introduce interesantes novedades de
cara a la integración política.
La principal novedad en este sentido, en nuestra opinión, la constituye el Servicio Europeo
de Acción Exterior (SEAE), por dos motivos: por un lado, integra una nueva administración
en el seno de la Unión a la que se le otorgan competencias fundamentales en el desarrollo del proceso de integración; por el otro, posee una fuerte carga simbólica, al tratarse,
mutatis mutandis, de un cuerpo diplomático de corte clásico, al menos en su planteamiento
inicial, al servicio de las instituciones europeas.
Partiendo de este marco, en el presente trabajo estudiaremos en detalle el proceso de
creación del Servicio Europeo de Acción Exterior por su contribución al fortalecimiento
de la Unión como actor internacional y al desarrollo de la dimensión política del proceso
de integración.
Por último, evaluaremos la regulación actual del SEAE, las implicaciones que esto conlleva
para el desarrollo de la acción exterior común y el potencial que esta nueva administración tiene de cara al futuro.
59
2. LA PUESTA EN MARCHA DEL SERVICIO
EUROPEO DE ACCIÓN EXTERIOR
Con carácter previo al análisis en profundidad de la estructura del SEAE, conviene referir
el arduo proceso de negociación que se desarrolló entre octubre de 2009 y el 26 de julio
de 2010, fecha en la que el Consejo adoptaba la Decisión por la que se establece la organización y el funcionamiento del Servicio Europeo de Acción Exterior1.
El punto de partida es la regulación contenida en el Artículo 27 del Tratado de la Unión
Europea según la redacción dada por el Tratado de Lisboa:
“1. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que
presidirá el Consejo de Asuntos Exteriores, contribuirá con sus propuestas a elaborar la
política exterior y de seguridad común y se encargará de ejecutar las decisiones adoptadas por el Consejo Europeo y el Consejo.
2. El Alto Representante representará a la Unión en las materias concernientes a la política
exterior y de seguridad común. Dirigirá el diálogo político con terceros en nombre de la
Unión y expresará la posición de la Unión en las organizaciones internacionales y en las
conferencias internacionales.
3. En el ejercicio de su mandato, el Alto Representante se apoyará en un servicio europeo de
acción exterior. Este servicio trabajará en colaboración con los servicios diplomáticos de los
Estados miembros y estará compuesto por funcionarios de los servicios competentes de la
Secretaría General del Consejo y de la Comisión y por personal en comisión de servicios
de los servicios diplomáticos nacionales. La organización y el funcionamiento del servicio
europeo de acción exterior se establecerán mediante decisión del Consejo, que se pronunciará a propuesta del Alto Representante, previa consulta al Parlamento Europeo y previa
aprobación de la Comisión.”
El SEAE, por tanto, únicamente aparece esbozado de forma somera en un párrafo del
referido artículo, lo que dejaba un amplio margen a la negociación posterior para fijar
aspectos concretos del Servicio.
Tal y como se ha expuesto previamente, la figura del Alto Representante2 es heredera
directa del Ministro de Asuntos Exteriores que la Convención Europea3 previó en el texto
Decisión del Consejo de 26 de julio de 2010 por la que se establece la organización y el funcionamiento
del Servicio Europeo de Acción Exterior, DO L 201, de 3 de agosto de 2010, pp.30 y ss.
En aras de una mayor claridad en el discurso, y dada la reiteración en el texto de la farragosa
denominación que otorga el Tratado de Lisboa al Ministro de Asuntos Exteriores (en terminología de la
fallida Constitución), el cargo será denominado simplemente Alto Representante.
Sobre las discusiones en torno al contenido de esta novedosa figura, FERNÁNDEZ SOLA, N., El Servicio de
Acción Exterior de la Unión Europea, Real Instituto Elcano, Documento de Trabajo Núm.46, 2008; sobre el
impacto del modelo elegido por el Tratado de Lisboa, CEBADA ROMERO, A., La Alta Representante de la
Unión Europea: la primera ministra integral de acción exterior, Instituto Español de Estudios Estratégicos,
Documento de opinión 19/2010, noviembre, 2010.
1
2
3
60
del Tratado Constitucional4, lo que resulta clarificador de la lógica que inspira el SEAE, pues
su labor de apoyo al Alto Representante y su composición por funcionarios del Consejo,
de la Comisión y de los Estados miembros recuerdan sobremanera a la estructura de un
ministerio de Asuntos Exteriores al uso en cualquier Estado de la Unión, aunque adaptado
a su compleja arquitectura institucional. Contraviniendo el proverbio latino, el nombre no
ha marcado el destino del Alto Representante, sino que ha sido la propia voluntad de los
Estados la que ha dotado de contenido a esta, desde mi punto de vista, necesaria figura
para convertir a la Unión en un polo más de la escena internacional multipolar actual. Ahora bien, no se trata de una modificación baladí, pues supuso abandonar una denominación
con un carácter marcadamente supranacional, que dotaba a la acción exterior, principalmente en su dimensión de representación exterior, de una pátina de federalismo5, en favor
de un compromiso intergubernamental que hace hincapié, una vez más, en la preeminencia
de los Estados miembros frente a las instituciones supranacionales6.
En cuanto a la composición del SEAE, el artículo 27.3 TUE esboza un triple origen de
sus funcionarios: del Consejo, de la Comisión y, novedad importante, de los servicios
diplomáticos de los Estados miembros. Aunque esta cuestión será desarrollada con mayor
profundidad en un apartado posterior, cabe subrayar aquí que el punto de partida de la negociación que habría de conducir a la Decisión del Consejo de 26 de julio antes reseñada
ya contempla este importante factor de cohesión de las políticas exteriores de cada uno
de los Estados con la común que desarrolla la Unión, que busca generar sinergias entre las
distintas administraciones encargadas de desarrollar la política exterior europea.
Además del referido artículo 27, dos declaraciones anejas al Acta Final de la Conferencia
Intergubernamental que adoptó el Tratado de Lisboa componen el panorama inicial de
puesta en marcha del SEAE. En primer lugar, la Declaración nº 13 relativa a la política exterior
y de seguridad común, cuyo tenor literal es el siguiente:
“La Conferencia destaca que las disposiciones del Tratado de la Unión Europea relativas a la
política exterior y de seguridad común, como la creación del cargo de Alto Representante de
la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y la creación de un servicio europeo
4
El tenor literal del artículo III-293 del fallido Tratado por el que se establece una Constitución por Europa
es exactamente igual al plasmado en el actual artículo 27 TUE, con la excepción de la denominación
otorgada al Alto Representante:
“1. El Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, que presidirá el Consejo de Asuntos Exteriores,
contribuirá con sus propuestas a elaborar la política exterior y de seguridad común y se encargará de
ejecutar las decisiones europeas adoptadas por el Consejo Europeo y el Consejo.
2. El Ministro de Asuntos Exteriores representará a la Unión en las materias concernientes a la política
exterior y de seguridad común. Dirigirá el diálogo político con terceros en nombre de la Unión y expresará
la posición de la Unión en las organizaciones internacionales y en las conferencias internacionales.
3. En el ejercicio de su mandato, el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión se apoyará en un servicio
europeo de acción exterior. Este servicio trabajará en colaboración con los servicios diplomáticos de los
Estados miembros y estará compuesto por funcionarios de los servicios competentes de la Secretaría
General del Consejo y de la Comisión y por personal en comisión de servicios de los servicios diplomáticos
nacionales. La organización y el funcionamiento del servicio europeo de acción exterior se establecerán
mediante decisión europea del Consejo, que se pronunciará a propuesta del Ministro de Asuntos Exteriores
de la Unión, previa consulta al Parlamento Europeo y previa aprobación de la Comisión.”
El Reino Unido opuso una feroz resistencia a que la denominación del Alto Representante se mantuviera
en los mismos términos que en el Tratado Constitucional, precisamente por la carga federal que conlleva.
Se trata, sin embargo, de una cuestión de simbolismo, pues las funciones se han mantenido en similares
términos a las establecidas por el proyecto constitucional. SOBRINO HEREDIA realiza una sutil crítica a
este respecto, pues considera que, pese a la carga positiva que puede tener, de cara a una mayor visibilidad
internacional de la UE, la creación de un Ministro de Asuntos Exteriores que lleve esa denominación, no
deja de resultar paradójico que se haya creado al Ministro antes que al Gobierno del que debería
depender. Vid. SOBRINO HEREDIA, J.M., Hacia una mayor visibilidad internacional de la UE: el Ministro
de Asuntos Exteriores, Euskadi-Europa, Nº 181, 2005, págs. 5-6.
5
6
61
de acción exterior, se entenderán sin perjuicio de las responsabilidades de los Estados miembros, en su estado actual, para la formulación y dirección de su política exterior y sin perjuicio
de su representación nacional en terceros países y organizaciones internacionales.
La Conferencia recuerda asimismo que las disposiciones por las que se rige la política común
de seguridad y defensa se entienden sin menoscabo del carácter específico de la política de
seguridad y defensa de los Estados miembros.
Pone de relieve que la Unión Europea y sus Estados miembros seguirán vinculados por las
disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas y, en particular, por la responsabilidad
primordial del Consejo de Seguridad y de sus Estados miembros de mantener la paz y la
seguridad internacionales.”
La propia CIG subraya el alcance limitado de la integración política que se pudiera derivar
de la nueva configuración de la PESC, poniendo de manifiesto, una vez más, la escasa voluntad de los Estados de dotar a la Unión de una estructura verdaderamente federal en
materia de política exterior.
En segundo lugar, por lo que respecta a la Declaración Nº14, de idéntico título que la
precedente:
“Además de las normas y procedimientos específicos a que se hace referencia en el apartado 1 del artículo 24 del Tratado de la Unión Europea7, la Conferencia subraya que las
disposiciones referentes a la política exterior y de seguridad común, incluido lo relativo al Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y al servicio europeo de acción exterior, no afectarán a las bases jurídicas, responsabilidades y competencias
existentes de cada Estado miembro en relación con la formulación y conducción de su política
exterior, su servicio diplomático nacional, sus relaciones con terceros países y su participación
en organizaciones internacionales, incluida la pertenencia de un Estado miembro al Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas.
La Conferencia observa por otro lado que las disposiciones correspondientes a la política
exterior y de seguridad común no confieren nuevos poderes de iniciativa de decisiones a la
Comisión ni amplían la función del Parlamento Europeo.
La Conferencia también recuerda que las disposiciones por las que se rige la política común
de seguridad y defensa se entienden sin menoscabo del carácter específico de la política de
seguridad y defensa de los Estados miembros.”
62
7
“La competencia de la Unión en materia de política exterior y de seguridad común abarcará todos los
ámbitos de la política exterior y todas las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión, incluida la
definición progresiva de una política común de defensa que podrá conducir a una defensa común.
La política exterior y de seguridad común se regirá por reglas y procedimientos específicos. La definirán
y aplicarán el Consejo Europeo y el Consejo, que deberán pronunciarse por unanimidad salvo cuando
los Tratados dispongan otra cosa. Queda excluida la adopción de actos legislativos. La política exterior
y de seguridad común será ejecutada por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad y por los Estados miembros, de conformidad con los Tratados. La función específica
del Parlamento Europeo y de la Comisión en este ámbito se define en los Tratados. El Tribunal de Justicia
de la Unión Europea no tendrá competencia respecto de estas disposiciones, con la salvedad de su
competencia para controlar el respeto del artículo 40 del presente Tratado y para controlar la legalidad
de determinadas decisiones contempladas en el párrafo segundo del artículo 275 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea.”
De nuevo, esta segunda Declaración ahonda en la cuestión de la intergubernamentalidad,
arrojando la impresión de que los “grandes avances en materia de acción exterior” son
mucho más discretos de lo que se ha reflejado hacia la opinión pública.8
Por último, en la Declaración Nº15, “la Conferencia declara que, en cuanto se haya firmado
el Tratado de Lisboa, el Secretario General del Consejo, Alto Representante de la Política
Exterior y de Seguridad Común, la Comisión y los Estados miembros deberían comenzar
los trabajos preparatorios relativos al servicio europeo de acción exterior.” El mandato
contenido en la presente Declaración, así como las aclaraciones al respecto del alcance
de las reformas realizadas en lo relativo a la acción exterior, han sido interpretados por
parte de la doctrina como “la crónica anunciada de la complejidad de los debates y la
dificultad de la decisión9”. La realidad de las negociaciones, desarrolladas a lo largo de los
más de nueve meses que median entre el primero de los informes producto del mandato
expresado en la Declaración Nº15 y la aprobación de la Decisión de 26 de julio de 2010,
confirman dicha interpretación doctrinal, como se analizará a continuación.
Vid. DUKE, S., Now we are one… A rough start for the EEAS, EIPASCOPE, 1/2012, pp.25-29.
Cfr. GUTIÉRREZ ESPADA, C. y CERVELL HORTAL, M.J., La adaptación del Tratado de Lisboa (2007) del
sistema institucional decisorio de la Unión, su acción exterior y personalidad jurídica, Comares, Granada,
2010, p. 79.
8
9
63
3. DEL CONCEPTO A LA REALIDAD: LA
NEGOCIACIÓN DE LA DECISIÓN DEL CONSEJO
El retraso en la ratificación del Tratado de Lisboa por parte de Irlanda, Polonia y la República Checa suscitaba una cierta desconfianza en la posibilidad del proyecto de llegar a buen
puerto, pues todavía se encontraba fresco en la memoria el recuerdo de los dos referenda
negativos de Francia y los Países Bajos, los cuales supusieron el fin del proyecto de Tratado
por el que se establece una Constitución para Europa. Este hecho había producido reiterados abandonos de las negociaciones del desarrollo del SEAE.
Sin embargo, tras el anuncio del Gobierno irlandés de convocar un nuevo referéndum a
celebrar el día 2 de octubre de 200910, se comenzaban a disipar las dudas, que desaparecieron completamente tras recibir, por parte del 67,13% de los votantes irlandeses en el
mismo, el apoyo necesario para culminar con la entrada en vigor del Tratado el día 1 de
diciembre del referido año.
El comienzo de las negociaciones (se trataba, más precisamente, de retomar los trabajos
que en esta materia se venían produciendo desde la Convención Europea) hubo de basarse sobre dos informes: por un lado, el Informe de la Presidencia al Consejo Europeo
sobre el Servicio Europeo de Acción Exterior11, presentado por la Presidencia sueca el 23
de octubre de 2009; por el otro, y presentado de manera casi simultánea, el Parlamento
Europeo aportaba su Resolución sobre los aspectos institucionales relativos a la creación del
Servicio Europeo de Acción Exterior12.
El Informe presentado por la Presidencia sueca buscaba servir de guía a la Alto Representante en su tarea de elaborar la propuesta de Decisión, reflejando los consensos alcanzados por los Estados miembros en relación con la puesta en marcha del SEAE. Así,
entendían los Estados que el SEAE “debería ser un servicio de categoría sui generis independiente de la Comisión y de la Secretaría del Consejo”, gozando de autonomía presupuestaria,
lo que facultaría al Alto Representante para tener un mayor control sobre el servicio, por
ejemplo, a través del nombramiento del personal.
A este respecto, llama la atención que el Informe hiciera referencia al origen de los miembros que habrían de componer el SEAE, procediendo éstos “de la Secretaría General del
Consejo y de la Comisión, así como personal procedente de los Estados miembros”; así también,
que se precisara el deber de asegurar una “representación equilibrada” de cada una de las
categorías y, sin embargo, no se apelase a la necesidad de que se mantuviera una adecuada
representación geográfica, demanda de los Estados medianos y pequeños que, en cambio,
10
El anuncio no fue producto del altruismo, sino el resultado de una dura negociación en la que el Gobierno
irlandés obtuvo una serie de excepciones a la aplicación del Tratado de Lisboa en diversas materias. Un
análisis pormenorizado de las mismas, así como una interesante reflexión respecto del problemático
trasfondo que encierran, en ALCOCEBA GALLEGO, A., Irlanda y el Tratado de Lisboa: un nuevo compromiso
de Edimburgo, Revista General de Derecho Europeo, Núm. 19 (2009). Un análisis de los motivos que
llevaron al no en el referéndum irlandés en CHARI, R., ¿Por qué rechazaron los irlandeses el Tratado de
Lisboa? Un análisis de los resultados del referéndum, ARI Nº69/2008, 18 de julio de 2008.
Informe de la Presidencia al Consejo Europeo sobre el Servicio Europeo de Acción Exterior, Bruselas, 23
de octubre de 2009 (14930/09)
11
12
64
Resolución sobre los aspectos institucionales relativos a la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior,
Estrasburgo, 22 de octubre de 2009 (A-7/0041/2009).
sí que será defendida por la Presidencia española, en calidad de representante del Consejo
de Asuntos Generales, durante la negociación posterior.
En cuanto a la Resolución presentada por el Parlamento, su contenido no es fruto de un
acuerdo ex novo, sino que es heredero, en muchos aspectos, de la postura mantenida por
esta institución desde el planteamiento de la creación de un Cuerpo Diplomático Europeo,
efectuada en el año 200013, así como de una serie de resoluciones adoptadas a lo largo
de la década14.
La primera precisión que hay que efectuar respecto de la Resolución presentada por el
Parlamento Europeo es la aseveración que realiza de su propia influencia en el proceso
de negociación, dejando patente que, si bien el Tratado de Lisboa no ha ampliado explícitamente sus competencias en esta materia (el referido artículo 27 TUE únicamente
establece la necesidad de consulta previa al Parlamento), la concurrencia de su voluntad
es ineludible, habida cuenta de que el presupuesto del SEAE, así como el estatuto de su
personal, habrán de ser aprobados mediante codecisión15. Esta suerte de advertencia a la
Comisión no es novedosa, pues, tal y como señala GUINEA LLORENTE16, el Parlamento
Europeo ya había expresado su “voluntad de jugar un papel más relevante que el que
preveía la letra del Tratado en la aprobación de la Decisión de creación del SEAE”, en su
Resolución de 7 de mayo de 200917.
En cuanto a las líneas maestras que definen la postura del Parlamento Europeo respecto
de la creación del SEAE, se pueden resumir en las siguientes cuestiones: en primer lugar, y
quizá la principal y más antigua de las demandas, junto a la creación de una Escuela Diplomática europea, es la ampliación del poder de control del Parlamento a la política exterior,
bajo el pretexto (entiéndase el término sin carga valorativa negativa alguna) de dotar a
esta política capital de mayor legitimidad democrática. Efectivamente, desde el Informe
Lamassoure, el Parlamento ha solicitado que la dirección de la política exterior se someta
al control parlamentario; es más, en la Resolución de 16 de mayo de 200218, basada en el
13
Resolución del Parlamento Europeo sobre el establecimiento de una diplomacia común para la Comunidad
Europea (2000/2006 (INI)), A5-0210/2000, de 5 de septiembre de 2000, DOCE C 135/69, de 7 de
mayo de 2001.
Sirvan de referencia aquellas que el propio Parlamento Europeo toma como base en los considerandos
de la Decisión de 22 de octubre de 2009, como son: Resolución, de 14 de junio de 2001, sobre la
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a la evolución del Servicio
Exterior (DO C 53 E de 28.2.2002, p. 390); Resolución, de 26 de mayo de 2005, sobre los aspectos
institucionales del Servicio Europeo de Acción Exterior (DO C 117 E de 18.5.2006, p. 232.); o el informe
de la Comisión de Asuntos Constitucionales y las opiniones de la Comisión de Asuntos Exteriores y de la
Comisión de Desarrollo (A7-0041/2009).
14
15
De acuerdo con el punto número 2 de la Resolución, el Parlamento “recuerda de nuevo a la Comisión que
la decisión de establecer el SEAE no puede adoptarse sin su propio acuerdo; pide a la Comisión que en
sus trabajos preparatorios relativos al SEAE utilice todo su peso institucional para apoyar el objetivo de
preservar y seguir desarrollando el modelo comunitario en las relaciones exteriores de la Unión; recuerda
asimismo que para la creación del SEAE debe darse un acuerdo sobre sus aspectos presupuestarios”
GUINEA LLORENTE, M., El Servicio Europeo de Acción Exterior: génesis de una diplomacia europea,
Revista de Derecho Comunitario Europeo, Núm. 37, septiembre/diciembre (2010), Madrid, pp. 761-800.
16
Resolución sobre las repercusiones del Tratado de Lisboa en la evolución del equilibrio institucional en la
Unión Europea, Estrasburgo, 7 de mayo de 2009, (A6-0142/2009)
17
18
Resolución del Parlamento Europeo, de 16 de mayo de 2002, sobre la delimitación de competencias entre
la Unión Europea y los Estados miembros (A5-0133/2002).
65
citado Informe, el Parlamento expresaba su deseo de que la política exterior pasara a integrar las competencias de la Unión19, de forma que se acabara con la práctica irrelevancia
que, en la esfera internacional, demostraba la Unión como actor político20.
En segundo lugar, el Parlamento estima necesaria la creación de delegaciones diplomáticas
de la Unión Europea, que sucedan a las que la Comisión tiene desplegadas en terceros países, para lo cual ve necesario dotar de personalidad jurídica a la Unión, cuestión ya resuelta
por el artículo 47 TUE tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.
En cuanto al personal que habría de integrar el SEAE, el Parlamento defendía la necesidad
de que aquella parte proveniente de los servicios diplomáticos nacionales fuera integrada
en el Servicio como agentes temporales, evitando las comisiones de servicio en las que no
se aprecia solución de continuidad en la relación de aquellos con sus Estados de origen
y, por lo tanto, pudieran comprometer la unidad de acción y el carácter comunitario del
SEAE21.
Por último, y este sería el auténtico caballo de batalla en las negociaciones posteriores, el
Parlamento creía necesario que el nuevo Servicio Exterior se integrara en la estructura
administrativa de la Comisión, lo que permitiría una absoluta transparencia22 de su actuación y, sobre todo, situaría al SEAE bajo el control político del Parlamento23, combatiendo
las posibles acusaciones de adolecer de déficit democrático, por un lado, y, por el otro,
poniendo coto a la posibilidad de que la estructura del Servicio fuera utilizada por los Estados para mantener la política exterior en términos estrictamente intergubernamentales.
El siguiente paso en el proceso de puesta en marcha del Servicio fue el nombramiento de
“Expresa, no obstante, su deseo de que se añadan a éstas [competencias de la Unión] la definición y
dirección de la política exterior y de defensa común, el fundamento jurídico del espacio común de libertad
y seguridad, así como la financiación del presupuesto de la Unión” (Ibíd. Apartado 24).
19
“Considerando que las disposiciones de los Tratados sobre el reparto de funciones entre la Unión y los
Estados miembros en materia de política exterior aplicadas desde hace treinta años prácticamente no
han permitido que la Unión intervenga como un actor autónomo en la escena internacional, como pone
de manifiesto el doloroso ejemplo de la crisis de Oriente Próximo” (Apartado I de la Resolución basada
en el Informe Lamassoure). A raíz de los atentados del 11 de septiembre de 2001, el Parlamento Europeo
adoptó una Recomendación en la que instaba al Consejo a que la Unión adoptara un papel activo en la
resolución del conflicto de Oriente Próximo, lo que derivaría en una mayor relevancia de la Unión como
actor internacional (Recomendación del Parlamento Europeo, de 13 de diciembre de 2001, sobre la crisis
en el Oriente Próximo y el papel de la Unión Europea en la región (B5-0747/2001))
20
JÁUREGUI ATONDO califica a esta exigencia del Parlamento como la primera de las líneas rojas marcadas
por la institución para la ulterior negociación. Además de las ya citadas, añade JÁUREGUI la inclusión en
la Decisión de la estructura organizativa, incluyendo la división del Servicio en “direcciones especializadas
para cada uno de los distintos ámbitos geoestratégicos y en otras direcciones competentes para las
cuestiones relativas a la política de seguridad y defensa, la gestión civil de crisis y asuntos multilaterales y
horizontales, incluidos los derechos humanos y las cuestiones administrativas”. Vid. JÁUREGUI ATONDO,
R., El Parlamento Europeo: un actor decisivo en las negociaciones sobre la creación del Servicio Europeo
de Acción Exterior, ARI 147/2010, de 15 de octubre de 2010.
Resolución sobre los aspectos institucionales… op.cit., párrafo 7.
21
22
ALDECOA y GUINEA consideran que, además de las justificaciones expresadas por el Parlamento en
su Resolución, el verdadero temor de esta institución hacia la creación del SEAE como administración
sui generis, tal y como defendía la Presidencia sueca, podría desembocar en el nacimiento de facto
de una nueva institución en el seno de la Unión, que desbordara la letra de los Tratados y que, como
consecuencia, rompiera el fundamental equilibrio interinstitucional tal y como estaba establecido. Vid.
ALDECOA LUZÁRRAGA, F. y GUINEA LLORENTE, M., Nace la diplomacia común de la UE, Política
Exterior, julio/agosto 2010, Madrid.
23
66
Catherine Ashton24 como Alta Representante, acuerdo político producido en el seno del
Consejo Europeo el 19 de noviembre de 200925. Una vez en el cargo, la Alta Representante
Ashton nombró un grupo de trece personalidades26 cuya función principal sería la de asistirla en la elaboración de la propuesta de Decisión, aportando su conocimiento técnico y
experiencia en materia de política exterior de la Unión.
La Alta Representante iniciaría consultas con los Estados miembros, la Comisión, el Parlamento Europeo y el COREPER, tarea en la que GUINEA LLORENTE destaca la colaboración y “complicidad” demostrada por la Presidencia española en su calidad de Presidencia
del Consejo de Asuntos Generales en aquel momento27. De los trabajos acometidos a lo
largo de poco más de tres meses28 surge la propuesta de Decisión29 que dará inicio a la
última y más ardua fase de las negociaciones.
Las negociaciones se articularon mediante un “cuadrílogo30”, constituido por la Alta Representante, principalmente con una labor de mediación; el Vicepresidente de la Comisión
Europea y Comisario de Relaciones Institucionales y Administración, Maros Sefcovic, en
representación de la Comisión; el Ministro de Asuntos Exteriores y Cooperación del Gobierno de España, Miguel Ángel Moratinos, y el Secretario de Estado para Asuntos Euro
24
El Secretario de Asuntos Exteriores del Gobierno británico, David Milliband, fue el primer candidato para
el puesto.Tras su rechazo, el Reino Unido propuso una terna: el Secretario de Economía, Peter Mandelson,
el ex-Secretario de Defensa, Geoff Hoon y la entonces Comisaria Europea de Comercio, Catherine Ashton.
La decisión se adoptó por consenso en el seno del Consejo Europeo.
Decisión (2009/880/UE) del Consejo Europeo adoptada con el acuerdo del Presidente de la Comisión
de 1 de diciembre de 2009 por la que se nombra a la Alta Representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad, DO L 315, de 2 de diciembre de 2009, p. 49. Cabe destacar que,
aun siendo Alta Representante, su papel como Vicepresidenta nata de la Comisión hubo de esperar al
nombramiento del nuevo Colegio de Comisarios, lo que se produjo mediante la Decisión del Consejo
Europeo de 9 de febrero de 2010 por la que se nombra a la Comisión Europea (2010/80/UE).
25
El grupo estaba integrado por dos Secretarios Generales, Catherine Day y Pierre de Boissieu; dos Directores
Generales, Joao Vale de Almeida y Robert Cooper; representantes tanto de las Direcciones Generales más
relevantes en material de política exterior, así como del Servicio Jurídico de la Comisión; asimismo, en
nombre de la Presidencia del Consejo, representantes de los Estados miembros que componían la troika
(en aquel momento, España, Bélgica y Hungría) y, por último, el Jefe de Gabinete de la Alta Representante.
Es de destacar que en el grupo de expertos confluyeron representantes de todas las partes implicadas
en la negociación, con la notable excepción del Parlamento Europeo.
GUINEA LLORENTE, M., op.cit. . Es de destacar el gran énfasis que pone la autora, a lo largo de toda su
exposición, en la importancia del papel desempeñado por la Presidencia española. Cita como ejemplo
(vid. Nota 28, loc.cit.) el Gy), p. 769mnich celebrado en Córdoba los días 5 y 6 de marzo de 2010, en
el que los Estados miembros pudieron discutir de manera informal su postura acerca de la puesta en
marcha del SEAE. LEFEVRE, M. y HILLION, Ch., The European Service for External Action: Towards a
common diplomacy?, SIEPS, European Policy Analysis, Núm.6, junio (2010), concretan ese papel capital
de la Presidencia española, no tanto en la habilidad negociadora de los representantes del Gobierno de
España, como en la capacidad que demostró aquella para llevar a cabo un papel transicional entre el
viejo modelo y el nuevo instituido por el Tratado de Lisboa.
26
27
Se había pactado, como fecha límite para la presentación de la propuesta por parte de la Alta
Representante, el 30 de abril de 2010. Aunque no se estableció como límite formal ni se dio una
justificación expresa, parte de la doctrina ha entendido que dicha fecha venía marcada por la celebración
de elecciones generales en el Reino Unido, previstas para el 6 de mayo de 2010. El giro conservador
que se preveía como el resultado más probable de las mismas podía poner en riesgo las negociaciones
de un organismo tan sensible desde la óptica británica como es el SEAE. Por ello, se entendió preferible
haber finalizado la propuesta antes de que tuvieran lugar los comicios. Entre otros, vid. MISSIROLI, A.,
Implementing the Lisbon Treaty:The external policy dimension, Bruges Political Research Papers, Núm. 14,
mayo (2010), p. 11
28
Proyecto de Decisión del Consejo por la que se establece la organización y el funcionamiento del Servicio
Europeo de Acción Exterior, Bruselas, 25 de marzo de 2010 (8029/10).
Sirva la traducción cuasi-literal del término inglés “quadrilogue”, neologismo empleado por la doctrina en
los análisis de la negociación que aquí se refiere.
29
30
67
peos de España, Diego López Garrido, en representación de la Presidencia española del
Consejo de Asuntos Generales; y, por último, los eurodiputados Elmar Brok, del Grupo
Parlamentario del Partido Popular Europeo y Presidente de la Comisión de Asuntos Exteriores del Parlamento Europeo, Guy Verhofstadt, del Grupo Parlamentario de Liberales
y Demócratas Europeos, y Roberto Gualtieri, del Grupo de Socialistas y Demócratas
Europeos, todos ellos en representación del Parlamento Europeo. Este cuadrílogo celebró
un total de seis reuniones, hasta el 21 de junio de 2010, fecha en la que se concluyó un
acuerdo político entre las partes31.
A continuación, se analizan las distintas posturas mantenidas por las instituciones participantes en el cuadrílogo, con especial atención a las defendidas por el Parlamento Europeo,
por dos motivos: por un lado, su peculiar posición de partida en la negociación y, por el
otro, por la gran influencia que las mismas ejercieron en la Decisión final de 26 de julio
de 2010.
3.1 El Consejo Europeo y el Consejo: la lucha por la
intergubernamentalidad
Los Estados miembros fueron capaces de alcanzar un acuerdo en el seno del Consejo
con relativa celeridad, teniendo en cuenta que la propuesta de la Alta Representante fue
presentada el 25 de marzo y el acuerdo del Consejo data de 26 de abril, tan solo un mes
después. Se atribuye esta diligencia a la referida proximidad de las elecciones generales en
Reino Unido32, lo que no es óbice para considerar todo un logro de la Presidencia española el haber conducido las negociaciones a buen puerto con tal prontitud33.
El principal punto de acuerdo entre todos los Estados miembros, si bien es cierto que con
un apoyo mucho más intenso por parte de los grandes, era la necesidad de mantener el
carácter intergubernamental de la política exterior de la Unión y, en frontal oposición con
la postura mantenida por el Parlamento Europeo, hacer que dicha intergubernamentalidad
se tradujera en la configuración concreta del SEAE. De esta forma, se defendió tanto la
adecuada representación de los Estados miembros en la estructura administrativa del
SEAE, como que dicha representación atendiera a criterios geográficos, dando adecuada
presencia a los Estados medianos y pequeños, mayoría en la Europa de los 27 de aquel
momento. Exponen muy acertadamente LEFEVRE y HILLION que dicha insistencia en la
adecuada representación de los Estados miembros guarda una lógica funcional, pues no
se puede olvidar en ningún momento que, pese a las hábiles presiones desplegadas por el
Parlamento Europeo34 para “comunitarizar” la política exterior a través del SEAE, en su funcionamiento sigue primando la dinámica intergubernamental, por lo que resulta esencial
que exista una buena coordinación entre el Servicio y los Estados miembros35.
Las reuniones se celebraron los días 14 y 27 de abril, 10 y 27 de mayo, y 8 y 21 de junio de 2010. Cfr.
“Statement of the European Parliament, the High Representative of the Union for Foreign Affairs and
Security Policy, the Council and the Commission on the European External Action Service”, Press Release
(A 109/10), Bruselas, 21 de junio de 2010.
31
GUINEA LLORENTE, M., op.cit., p. 771.
Vid. JÁUREGUI ATONDO, R., op.cit. p. 767 y ss.
32
33
ERKELENS y BLOCKMANS se refieren a la estrategia seguida por el Parlamento Europeo en las
negociaciones como “twisting-arm strategy”, en alusión a la amenaza de vetar cualquier acuerdo en
materia de presupuesto o personal del SEAE, en claro abuso de las facultades de codecisión atribuidas
por el Tratado de Lisboa. Vid. ERKELENS, L. y BLOCKMANS, S., Setting up the European External Action
Service: An institutional act of balance, CLEER Working Papers 2012/1.
34
35
68
LEFEVRE, M. y HILLION, Ch., op.cit., p. 4. Los autores precisan que la coordinación, aunque deseable por
parte de todos, es fundamental en el caso de los Estados miembros más grandes.
En cuanto a la naturaleza del SEAE, el Consejo continuaba defendiendo que debía tratarse
de una administración sui generis, lo que se traduciría en un aparato diferenciado (e independiente) de la Comisión, garantizado que la balanza del equilibrio institucional no se
descompensara en favor de la supranacionalidad.
Respecto de la estructura del SEAE, el Consejo partía con cierta ventaja respecto de los
demás integrantes en el cuadrílogo, pues había incluido en el Informe de la Presidencia sueca una propuesta de modificación del aparato de gestión de crisis de la Unión. Así, defendía
en dicho Informe que la Dirección de Planificación de la Gestión de Crisis, la Capacidad
Civil de Planeamiento y Ejecución y el Estado Mayor de la Unión Europea (EMUE), así
como el Centro de Situación (SITCEN) deberían pasar a formar parte de la estructura del
SEAE, dependiendo por tanto de la Alta Representante. De esta manera, alejaba la gestión
de crisis de la Comisión y, por tanto, la aproximaba al método intergubernamental de toma
de decisiones imperante en el Consejo.
ERKELENS y BLOCKMANS36 atribuyen esta maniobra a un intento de “puentear” la facultad otorgada por el Tratado de Lisboa a la Alta Representante de presentar la propuesta
que estime conveniente, estableciendo una serie de parámetros de partida que, de facto,
subordinaban la iniciativa de Lady Ashton a la voluntad de los Estados miembros. Efectivamente, se pudiera argüir que, si bien la iniciativa de formular una propuesta de Decisión
efectivamente pertenece a la Alta Representante, el Consejo podría hacer uso de su facultad para “dar a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo”, establecida en el
artículo 15(1) TUE, como base para justificar la propuesta de partida planteada. Los autores, en cambio, consideran que haber hecho uso de la citada facultad hubiera supuesto dar
un alcance e importancia mucho mayores al desarrollo del SEAE, que en realidad estaba
siendo promocionado ante la opinión pública como un asunto meramente administrativo37. Ambos autores coinciden en que los Estados continúan celosos de sus prerrogativas
en materia de política exterior, y no ven con buenos ojos los intentos de “comunitarizar”
dicha política. En nuestra opinión, esta tesis viene avalada por la experiencia, habida cuenta
de los escasos avances de corte federalista o supranacional que se han producido en esta
materia desde el embrión de la CPE en los años 70 del siglo pasado.
3.2 La Comisión Europea y el control de la política
exterior
La maniobra emprendida por los Estados miembros a través del Consejo Europeo, tratando de limitar las competencias de la Comisión en la gestión de crisis, no quedó sin
respuesta por parte del Ejecutivo de la Unión.
El Presidente de la Comisión, Barroso, ejerció su poder para reestructurar el contenido
de las carteras de su Colegio de Comisarios, introduciendo determinados cambios en la
primera reunión informal del nuevo Ejecutivo, el 17 de febrero de 2010. Así, la Política de
Vecindad, uno de los buques insignia de la política exterior de la Comisión, pasó de estar
incluida en la cartera del Comisario de Asuntos Exteriores a quedar bajo el control del
Comisario de Ampliación y política Europea de Vecindad. Asimismo, estableció Barroso la
necesidad de que la Alta Representante trabajara en colaboración con los Comisarios de
Desarrollo y de Cooperación Internacional, Ayuda Humanitaria y Respuesta a las Crisis.
De esta forma, la Comisión también disminuía el alcance de los poderes otorgados por
36
ERKELENS, L. y BLOCKMANS, S., op.cit., p.10.
El intento por minimizar el impacto del SEAE en la política de la Unión también ha sido objeto de
tratamiento, en idénticos términos, por WEISS, S., El Servicio Europeo de Acción Exterior: mucho ruido y
pocas nueces, Spotlight Europe, 2010/05.
37
69
el Tratado de Lisboa a la Alta Representante, acabando con la concentración de toda la
acción exterior en un bloque monolítico encabezado por la Alta Representante y el SEAE,
y estableciendo una bicefalia de marcado carácter continuista en cuestiones tan capitales
para el futuro de la Unión como la ya referida Política de Vecindad38.
En cuanto a la financiación de la política exterior a cargo del SEAE, la Alta Representante
mantendría, de acuerdo con la posición defendida por la Comisión, la planificación estratégica de los recursos, si bien la gestión quedaría bajo el control del Comisario correspondiente. De esta forma, se evitaba, tal y como expone WEISS39, la “renacionalización” de los
recursos por la acción de los Estados miembros; pese a las bondades que puede presentar
esta lógica desde un entendimiento federalista de la Unión, no deja de ser un nuevo bypass
a lo previsto inicialmente en el Tratado de Lisboa.
3.3 El Parlamento Europeo: una demostración de
fuerza
El Parlamento Europeo parte en esta negociación de una paradoja: pese a ser la única
institución de todas las implicadas en el proceso cuya voluntad, de acuerdo con el artículo
27.3 TUE, no es vinculante para alcanzar la Decisión final, consiguió erigirse como la más
exigente y combativa de todas ellas. Su mejor baza provenía, como ya se ha referido, del
nuevo poder de codecisión que el Tratado le otorgaba en relación con la aprobación del
presupuesto y del estatuto de personal del SEAE.
Escasos días después de la presentación de su propuesta de Decisión por parte de la Alta
Representante, el Parlamento Europeo hizo público, a través de dos de los eurodiputados
Brok y Verhofstadt, un “non-paper”40 en el que se recogía la postura de la Eurocámara
acerca del contenido de aquella.
Las principales demandas41 de modificación presentadas por el Parlamento Europeo en
relación con el modelo de SEAE que se derivaba de la propuesta de la Alta Representante
se centran en los siguientes aspectos: en primer lugar, la arquitectura institucional y organización del servicio; en segundo lugar, el control político y democrático; y, en último lugar,
el control financiero.
Por lo que respecta al primero de ellos, la arquitectura institucional y la organización del
Servicio, el principal temor del Parlamento Europeo radicaba en la posibilidad de que el
SEAE acabase por surgir como una institución completamente autónoma. El planteamiento realizado por el Consejo en su Informe de la Presidencia sueca, y más tarde recogido
por la Alta Representante en su propuesta de Decisión, de configurar el SEAE como una
administración sui generis, que facilitara la actuación autónoma y d apoyo a las instituciones
en materia de acción exterior, era visto por el Parlamento como una puerta abierta al
nacimiento de una institución más allá de la letra de los Tratados, que alteraba el equili VOGEL explica esta maniobra de Barroso como una reacción ante los intentos del Consejo de limitar
el poder de la Comisión en materia de acción exterior, reflejando la opinión de varios diplomáticos de
los servicios exteriores de los Estados miembros que apoyan dicha explicación. Vid. VOGEL, T., Turf war
continues over EU’s diplomatic corps, European Voice, Brussels, 11 de marzo de 2010.
38
WEISS, S, op.cit., p.4.
BROK, E. y VERHOFSTADT, G., Proposal for establishment of the EEAS,Working document by Elmar Brok
(AFET), and Guy Verhofstadt (AFCO), rapporteurs on EEAS, 6 de abril de 2010.
39
40
La postura inicialmente mantenida por la Eurocámara en la negociación, mediante el planteamiento
de propuestas maximalistas y oponiendo al posible rechazo de las mismas el veto en la aprobación
del presupuesto y del estatuto de su personal, hace más adecuado denominar a sus posiciones como
demandas, en vez de propuestas.
41
70
brio interinstitucional y que, por influjo de la acción de los Estados, inclinaba la balanza
de dicho equilibrio en favor de la lógica intergubernamental. Con el fin de contrarrestar
esta maniobra del Consejo, el Parlamento propuso, en primer lugar, centralizar en el SEAE
una serie de competencias en materia de acción exterior que se encontraban dispersas
entre la Comisión y el Consejo42, aunando la planificación e implementación de políticas en
aquellos campos, lo que redundaría en una mayor coherencia en la actuación de la Unión.
Más allá de esta unidad de acción, el Parlamento trataba, mediante este planteamiento, de
fortalecer a la Comisión frente al Consejo, lo que viene apoyado por el hecho de que el
Non-paper precisa que, en el caso de que la planificación y la implementación no pudieran
ser ambas transferidas al SEAE, fueran los Directores Generales de la Comisión quienes
aseguraran la coherencia entre ambas.
En segundo lugar, la dotación de personal al SEAE debería realizarse respetando el equilibrio geográfico y de género, al menos en el nombramiento de los Jefes de Delegación.
Asimismo, los tres grupos que habrán de integrar el Servicio deberán gozar de los mismos
derechos y deberes, independientemente de la institución o Estado de origen. Junto a esta
medida, el Parlamento añadía la necesidad de que los miembros del SEAE procedentes de
los servicios diplomáticos nacionales fueran incorporados en calidad de agentes temporales, de forma que se desvincularan completamente de sus Estados de origen durante el
periodo de permanencia en el Servicio. Todas estas demandas redundan en un fortalecimiento de la supranacionalidad como característica fundamental del SEAE, de forma que
la acción del mismo no se solape ni sustituya a la de los Estados miembros, sino que la
complemente43.
La tercera y última cuestión a este respecto hace referencia a la adecuada proporción que
habrá de respetarse entre los distintos grupos que han de integrar el personal del SEAE,
debiendo consistir, de acuerdo con el Parlamento, en, al menos, un 60% de funcionarios
de la Unión, provenientes de los servicios relevantes de la Comisión y del Consejo, mientras que los diplomáticos nacionales deberán suponer, al menos, un tercio del total. Una
vez más, la Eurocámara ahonda en el aseguramiento de la supranacionalidad del Servicio,
tratando de garantizar una adecuada “comunitarización” del personal, que dote de mayor
eficacia a la acción conjunta en materia de política exterior.
El segundo bloque de demandas, el control político y democrático, también puede ser
entendido como una consecuencia lógica del ya descrito temor del Parlamento a un SEAE
independiente. La exigencia atávica de combatir el déficit democrático mediante una ampliación de la base competencial del Parlamento constituye el fundamento para exigir a
la Alta Representante que la Decisión final incluya el deber de aquella de rendir cuentas
Estas competencias se encuentran enumeradas en el Non-paper, e incluyen, entre otras, las siguientes:
mesas geográficas bilaterales, las relaciones multilaterales, la solución de crisis, el desarrollo, la promoción
de los Derechos Humanos y la democracia, el medio ambiente y la integración de los aspectos de acción
exterior de otras políticas (pesca, asilo, Espacio de Seguridad y Justicia). Especifica el documento que
esta concentración de competencias en el SEAE se deberá hacer sin perjuicio de las prerrogativas del
correspondiente Director General de la Comisión.
42
43
“The EEAS, which shall integrate the Union delegations abroad, will not be a competitor for Member
States’ diplomatic representations but complement them”. Pese a que el Parlamento Europeo ha sido
tradicionalmente el gran impulsor de la unión política, esta afirmación, contenida en el Non-paper, parece
ir orientada a tranquilizar a los Estados miembros que, como el Reino Unido, se oponen firmemente a
renunciar a la más mínima parte de su política exterior en favor de la Unión y de una acción exterior
común de todos los Estados miembros. En palabras del responsable del Foreign Office británico, William
Hague: “We cannot outsource parts of our foreign policy, for example to the European External Action
Service as some have suggested. Indeed, the breadth and depth of the FCO is a great asset for our success
in the European Union, and along with other European countries’ foreign ministries is crucial to our ability
to project collective influence. There is not and will never be any substitute for a strong British diplomatic
service that advances the interests of the United Kingdom. We can never rely on anyone else to do that
for us.”
71
de su gestión ante la Cámara. En el mismo sentido, que los Jefes de Delegación, así como
los Representantes Especiales, deban comparecer ante la Comisión de Asuntos Exteriores
de la Eurocámara, siempre que sus lugares de destino sean considerados de importancia
estratégica para la política exterior de la Unión. Este último punto se constituye, sin embargo, en gesto meramente simbólico, pues expresamente se excluyó en todo momento la
posibilidad de vetar el nombramiento de cualquiera de aquellos por parte del Parlamento.
La Alta Representante, llevando a cabo su papel de mediadora y facilitadora de la adopción
de acuerdos en el seno de las negociaciones, recogió las demandas del Parlamento en una
declaración de índole política que ella misma defendió oralmente ante el Pleno. En la misma, la Sra. Ashton delimitaba el alcance del control político que el Parlamento podría ejercer sobre su labor y la del SEAE, pudiendo resumirse en los siguientes puntos: recabará la
posición del Parlamento en materia PESC, conforme a lo dispuesto en el artículo 36 TUE;
se informará al Parlamento de las distintas fases del procedimiento conforme al artículo
218.10 TFUE, incluyendo los acuerdos en materia PESC; aportará al Parlamento los documentos relativos a la planificación de los instrumentos financieros correspondientes a su
ámbito de competencias y, finalmente, comparecerán los Jefes de Delegación y representantes especiales destinados en aquellas áreas consideradas estratégicamente importantes.
En el caso de que la Alta Representante no pudiera acudir ante el Parlamento ella misma
para dar cuenta de cualesquiera de estos compromisos de índole política, podrá hacerse
representar por el Comisario del área correspondiente, o bien, por la Presidencia de turno
si se tratara de un tema PESC44.
El tercer y último bloque de demandas contenido en el Non-paper, el control financiero,
responde a la misma lógica que los dos anteriores, buscando vincular el SEAE a la estructura supranacional de la Unión. Para ello, el Parlamento partía, como también se contenía
en la Resolución de 22 de octubre de 2009, de la exigencia de que el presupuesto del SEAE
fuese integrado en el de la Comisión, quedando bajo el control efectivo de ésta. Sin embargo hubieron de abandonar esta demanda, principalmente porque supondría desvirtuar el
papel totalizador de la política exterior que se buscaba dar al Servicio, por lo que se planteó la posibilidad de que el presupuesto, aun manteniendo su autonomía (principalmente
en el ámbito de la planificación), se rigiera por las reglas presupuestarias de la Comisión.
Mediante Resolución, el Parlamento Europeo aprobaba su dictamen respecto de la Decisión45, dando el visto bueno al resultado de las negociaciones que se habían prolongado
algo más de tres meses. También contaba con el placet de la Comisión, otorgado el 20 de
julio de 201046. Así, era adoptada por el Consejo, el 26 de julio de 2010, la Decisión por la
que por la que se establece la organización y el funcionamiento del Servicio Europeo de
Acción Exterior.
Adopción de una decisión del Consejo por la que se establece la organización y el funcionamiento
del Servicio Europeo de Acción Exterior. Proyecto de declaración de la Alta Representante sobre
responsabilidad política, DO C 210, de 3 de agosto de 2010, pp. 1-2.
44
“Resolución legislativa del Parlamento Europeo, de 8 de julio de 2010, sobre la propuesta de Decisión
del Consejo por la que se establece la organización y el funcionamiento del Servicio Europeo de Acción
Exterior”, A7-0228/2010.
“Decisión de la Comisión sobre el consentimiento de la Comisión a una propuesta de Decisión del
Consejo por la que se establece la organización y el funcionamiento del Servicio Europeo de Acción
Exterior”, C(2010) 4999 final, Bruselas, 20 de julio de 2010.
45
46
72
4.- ANÁLISIS DETALLADO DEL SERVICIO
EUROPEO DE ACCIÓN EXTERIOR
La aprobación de la Decisión por la que se establece el funcionamiento y la organización
del SEAE ha supuesto un paso más, fundamental, desde luego, en el proceso de puesta en
marcha de este novedoso elemento dentro del panorama institucional de la Unión. Sin
embargo, para que el Servicio pudiera comenzar a desplegar sus funciones era necesario
acometer la reforma del “Estatuto de funcionarios y el régimen aplicable a los otros agentes
de la Unión Europea” (en adelante, el Estatuto de funcionarios) y del “Reglamento financiero
aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas” (en adelante, el Reglamento
financiero), así como aprobar el presupuesto que determinara la dotación de recursos con
los que contaba para iniciar su andadura. La aprobación de las dos reformas tuvo lugar los
días 947 y 1048 de noviembre de 2010.
Las principales modificaciones introducidas en el Estatuto de funcionarios para posibilitar
el comienzo de la actividad del SEAE se pueden resumir en los siguientes conceptos: en
primer lugar, el Alto Representante es designado como la autoridad contratante, otorgándole, por tanto, la última palabra en lo relativo a nombramientos de miembros del Servicio.
En segundo lugar, se establece la igualdad de derechos y deberes entre los funcionarios
de las instituciones de la Unión y el personal proveniente de los servicios diplomáticos
nacionales, los cuales serán incorporados al SEAE como agentes temporales. En tercer
lugar, estos agentes temporales originarios de los servicios diplomáticos de los Estados
miembros deberán constituir, al menos, un tercio del personal del Servicio con nivel AD,
mientras que aquellos funcionarios provenientes de la Comisión y del Consejo no podrán
representar menos del 60%. Por último, el reclutamiento de personal para el Servicio se
hará atendiendo a criterios de capacidad, mérito e integridad, aunque respetando un adecuado equilibrio geográfico y de género49.
En cuanto a las reformas introducidas en el Reglamento financiero, se pueden compendiar
en los elementos enunciados a continuación: el SEAE es reconocido como una institución
a efectos presupuestarios (pues, como se analizará a continuación, la determinación de su
naturaleza no resulta una cuestión tan pacífica), lo que se traduce en que el SEAE contará
con su propia sección dentro del presupuesto de la Unión, así como con autonomía en
relación con su presupuesto administrativo. En cuanto al presupuesto operativo, éste quedará sujeto a las reglas presupuestarias de la Comisión. Por último, los Jefes de Delegación
serán los responsables del presupuesto operacional en su Delegación, habilitados para ello
por los Directores Generales de la Comisión correspondientes; al mismo tiempo, deberán
rendir cuentas del uso de esta competencia delegada.
En último lugar, era primordial la asignación al SEAE de la dotación presupuestaria necesaria para la puesta en marcha del Servicio, entre lo que se incluye la financiación de la
contratación de los altos cargos y de las “funciones de apoyo”, como la administración
“Regulation of the European Parliament and the Council amending the Staff Regulation of Officials of
the European Communities and the Conditions of Employment of Other Servants of those Communities”
PE-CONS 52/10.
“Regulation of the European Parliament and the Council amending Council Regulation (EC, Euratom) No
1605/2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communities,
as regards the European External Action Service” PE-CONS 53/10.
Vid. “Council adopts final legal acts for European External Action Service”, Press release 16450/10, de 17
de noviembre de 2010.
47
48
49
73
financiera y de la plantilla, o los gastos de comunicación. Asimismo, se deberá asignar la
cantidad suficiente de recursos para que el SEAE pueda adecuar las Delegaciones a sus
nuevas funciones, así como hacerse cargo de las funciones que anteriormente eran competencia de la Presidencia rotatoria50.
Una vez se hubieron adoptado todos los actos necesarios para permitir que la estructura
del SEAE pudiera comenzar a ejercer las funciones encomendadas en el Tratado de Lisboa
y en la Decisión del Consejo, aquél comenzaba su andadura el 1 de diciembre de 2010, un
año después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.
El análisis detallado del Servicio que haremos a continuación partirá del examen de la
Decisión por la que se establece la organización y funcionamiento del SEAE (en adelante,
y para evitar confusiones con cualesquiera otras Decisiones que deban ser referidas para
aportar mayor claridad a determinadas cuestiones de la exposición, la Decisión), siendo
aquél complementado, en aquellos puntos que se considere necesario, por las medidas que
han permitido el desempeño de su función al Servicio durante los más de dos años que
han transcurrido desde su comienzo. Por último, para una correcta comprensión del SEAE,
consideramos que se debe partir del estudio de la figura del Alto Representante, en tanto
que aquél encuentra su razón de ser en servir de apoyo a éste, por lo que nos remitimos
al apartado correspondiente del presente trabajo.
Procede señalar, con carácter propedéutico, que el artículo 13 de la Decisión atribuye a
la Alta Representante, a la Comisión, al Consejo y a los Estados miembros tanto la responsabilidad en la aplicación de la Decisión como la obligación de adoptar esas medidas,
antes citadas, que posibiliten el cumplimiento de sus funciones por parte del SEAE. Dichas
obligaciones derivadas de la Decisión se encuentran en vigor desde la fecha misma en que
fue adoptada. Asimismo, en el plazo de un mes desde esa fecha, la Alta Representante hubo
de presentar una estimación de ingresos y gastos que permitiera a la Comisión realizar la
reforma oportuna en el presupuesto y cumplir con la dotación presupuestaria inicial que
previamente hemos explicado.
Dentro del propio artículo 13, concretamente en los apartados segundo y tercero, se establece un sistema de evaluación y control de la puesta en marcha del SEAE, que consiste
en la realización de un informe, por parte del Alto Representante, en el que se contenga la
evaluación de la organización y del funcionamiento del Servicio. Por un lado, antes de que
finalizara el año 2011 se debían valorar con carácter prioritario las cuestiones relativas
a, en primer lugar, la implementación de las instrucciones, por parte de los Jefes de Delegación, recibidas tanto del Alto Representante como de la Comisión; en segundo lugar, la
cooperación entre las Delegaciones de la Unión y las legaciones diplomáticas de los Estados miembros, especialmente en lo relativo a la protección consular de los ciudadanos de
la Unión en terceros países; por último, debía ser objeto de estudio la coordinación entre
la Comisión y el SEAE en el desarrollo de programas de cooperación exterior, en aquellos
puntos en los que concurrieran sus competencias.
La Alta Representante cumplió con este mandato presentando un informe evaluativo el 22
de diciembre de 201151. En las conclusiones del mismo, la Sra. Ashton destaca que el proyecto de SEAE debe ser entendido como un trabajo a largo plazo, siendo muy prematuro,
a fecha de presentación del informe, el realizar cualesquiera otras valoraciones sobre el
éxito o fracaso de los planteamientos iniciales del Servicio.
European External Action Service (EAS) – adoption of final legal acts, Press release MEMO/10/521, de
25 de octubre de 2010.
Cumpliendo con dicho mandato, la Alta representante emitió el denominado Report by the High
Representative to the European Parliament, the Council and the Commission on the European External
Action Service, de 22 de diciembre de 2011.
50
51
74
El segundo de los hitos dentro del sistema de evaluación previsto por el apartado tercero
del artículo 13 de la Decisión, fijado a mediados del año 2013, consistirá en una evaluación
de la organización y funcionamiento hasta la fecha, comprendiendo el análisis del personal
del Servicio, particularmente los procesos de selección establecidos por el Alto Representante, inspirados en los principios de mérito, capacidad, eficacia e integridad; así también,
deberá tener en cuenta el sistema de retorno del personal procedente de los Estados
miembros a sus servicios diplomáticos nacionales de origen. En este informe se deberán
incluir, además de las cuestiones ya tratadas, todas aquellas propuestas de revisión de la
Decisión, fruto de los resultados arrojados por la evaluación, que el Alto Representante
considere oportunas; éstas deberán ser tomadas en cuenta por el Consejo en su revisión
de la Decisión antes de comienzos de 201452. La Alta Representante presentó el informe
correspondiente a este mandato con fecha 1 de julio de 201353.
Una vez entrada en vigor la Decisión, y expuesto el sistema de evaluación a cargo del Alto
Representante, procedemos a analizar la regulación específica del Servicio.
4.1 La naturaleza del SEAE: ¿es “sui generis” definición
bastante?
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1, apartado segundo, de la Decisión, el SEAE
“será un organismo de la Unión Europea funcionalmente autónomo, independiente de la Secretaría General del Consejo y de la Comisión, y tendrá la capacidad jurídica necesaria para desempeñar sus cometidos y alcanzar sus objetivos”.
Esta definición, a nuestro juicio excesivamente imprecisa, es fruto, en el pasado reciente,
de las negociaciones en el seno del cuadrílogoy, desde un punto de vista global, de la difícil
imbricación que la política exterior ha tenido tradicionalmente en el seno de la Unión.
Como se ha mostrado en apartados precedentes del presente trabajo, el proceso de
construcción europea se ha visto marcado, es más, es el producto de la tensión entre dos
concepciones distintas de Europa: una visión federalista, que inspiró a los “Padres Fundadores” y que, si bien siempre ha permanecido como un horizonte latente en todo el proyecto
europeo, aún hoy es un objetivo a realizar; y, por el otro lado, una visión intergubernamental, de carácter confederal, producto del celo de los Estados sobre su propia soberanía, y
de la desconfianza que a éstos inspira la cesión de parcelas de poder soberano a entidades
supranacionales de difícil control político por su parte.
De las arduas negociaciones que han acompañado a cada paso dado por las Comunidades
Europeas (de la CECA a la Unión actual), las relativas a la política exterior común han
sido las que mejor han recogida esa tensión supranacionalidad-intergubernamentalidad.
La concreción de ésta en el seno del cuadrílogo que derivó en la Decisión que aquí
analizamos puede resumirse en las posturas inicialmente mantenidas por la Comisión y
el Parlamento Europeo de un lado, defensores de la supranacionalidad, y la del Consejo
por el otro, representante de los Estados y, por tanto, decididamente intergubernamental.
Así, la Comisión y el Parlamento defendían la inclusión del SEAE dentro de la estructura
de la Comisión, de forma que se evitara una nacionalización de los recursos de la política
exterior común. Por su parte, el Consejo solicitaba que se configurara como una administración sui generis, lo que permitiría que asesorara tanto a la Comisión como al Parlamento
Señala GUINEA LLORENTE que el plazo responde a la proximidad de las elecciones que renovarán el
Parlamento Europeo, en junio de 2014, y que dificultarían sobremanera llevar a cabo el procedimiento de
revisión en caso de solaparse en el tiempo (Vid. GUINEA LLORENTE, M., op.cit. p. 775).
52
European External Action Service Review, 1 de julio de 2013, disponible en: http://eeas.europa.eu/top_
stories/2013/29072013_eeas_review_en.htm, (consultado la última vez el 6 de septiembre de 2013)
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75
y al Consejo en materia de acción exterior pero, sobre todo, permitiría a los Estados
ejercer un cierto control político sobre su funcionamiento, lo que hubiera sido mucho más
complicado en caso de que se hubiera integrado en la Comisión.
Finalmente, su categorización como administración “sui generis” se ha traducido en dos
notas características contenidas en la definición del artículo 1 de la Decisión: se trata de
un organismo y, además, es funcionalmente autónomo.
La definición de organismo no forma parte del Derecho Primario, aunque no se trata de
la primera vez que surge este concepto dentro de la Unión. Así, tienen la denominación
de organismos interinstitucionales el Equipo de Respuesta para Emergencias Informáticas
(CERT), la Escuela Europea de Adminsitración, la Oficina de Publicaciones, la Oficina Europea de Selección de Personal (EPSO) o la Eurostat. Sin embargo, todos estos organismos
interinstitucionales presentan características diferentes, con distintos niveles de competencia y capacidad para obligarse con otros servicios administrativos de la Unión. Por tanto,
parece lógico concluir que el término organismo es empleado como “cajón de sastre”
para agrupar a todos aquellos órganos de la Unión que ejercen una función de apoyo de
las instituciones, en distintos grados y con distinto alcance.
En el caso del SEAE, GUINEA LLORENTE defiende que se aproxima más a una institución,
teniendo en cuenta sus competencias y dependencia del Alto Representante (GUINEA
LLORENTE M., op.cit., p.776); desde luego, y pese a la falta de personalidad jurídica, en
tanto que capacidad para obligar a la Unión, tanto la estructura con la que cuenta, como
las competencias que le han sido asignadas, así como el hecho de que posea algunas de las
características fundamentales de las instituciones (apartado propio dentro del presupuesto de la Unión, un servicio legal propio, autónomo de los de la Comisión, el Parlamento
y el Consejo) invitan a pensar que, más allá de la denominación oficial que le ha sido dada
por el artículo 1 de la Decisión, opera como una institución dentro de la arquitectura
institucional de la Unión. Esta aparente paradoja es magníficamente expresada por DUKE
al preguntarse: “¿cuándo una institución no es una institución? Cuando se trata del Servicio
Europeo de Acción Exterior54”.
VAN VOOREN55 acertadamente apunta que el SEAE es una auténtica novedad dentro de
la arquitectura de la Unión, pues a los tradicionales parámetros de definición de su naturaleza se deben añadir las dificultades inherentes a la coordinación de todas las partes con
intereses en la política exterior, esto es, todas las instituciones de la Unión y sus Estados
miembros; la discusión debería centrarse en el futuro, por tanto, en cómo articular adecuadamente la cooperación entre todos ellos, de forma que el SEAE pueda llevar a cabo
una acción exterior coherente y efectiva. Esta es la cuestión principal, en nuestra opinión,
pues habrá de ser la propia práctica del Servicio y su consolidación en los próximos años
lo que nos permitirá realizar un análisis acertado acerca del verdadero impacto que pueda
tener en el equilibrio interinstitucional de la Unión, y lo que pondrá de manifiesto cuál es
el verdadero alcance de esa naturaleza “sui generis”.
4.2 Los cometidos del SEAE
El artículo 2 de la Decisión perfila las funciones que habrá de desempeñar el SEAE en
materia de acción exterior, aunque desde una perspectiva subordinada a la figura de Alto
Representante.
DUKE, S., Learning to cooperate after Lisbon: Inter-institutional dimensions of the EEAS, Cuadernos de
Deusto, Núm.44/2011, Instituto de Estudios Europeos, Bilbao, pp. 43-62.
VAN VOOREN, B., A legal-institutional perspective on the European External Action Service, CLEER
Working Papers, 2010/07
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55
76
El apartado primero del artículo enuncia la función principal del Servicio, ya contenida en
el artículo 27.3 TUE: la de apoyar al Alto Representante en la ejecución de sus mandatos.
Por tanto, el SEAE se define en tanto que organismo de apoyo al Alto Representante, pues
todas las demás funciones enunciadas en el apartado, enumeración de aquellas asignadas
por el Tratado de Lisboa al Alto Representante, no son sino la concreción del conocido
como “triple sombrero” que hoy porta la Sra. Ashton: en primer lugar, en la ejecución de
su mandato de dirigir la Política Exterior y de Seguridad Común y, englobada dentro de
ella, la Política Común de Seguridad y Defensa56. La finalidad que atribuye a esta labor de
apoyo es la de favorecer el desarrollo de una acción exterior coherente, mediante la asunción de una posición de liderazgo en la definición de prioridades, intereses y estrategias
de acometida de los mismos.
En segundo lugar, en su papel de Presidente del Consejo de Asuntos Exteriores, el SEAE,
sin interferir en las funciones de la Secretaría General del Consejo, podrá jugar un papel
muy relevante de cara a esa función global de coordinación de la acción exterior. Como
señala WHITMAN57, en el seno de esta formación del Consejo de la Unión Europea, el
SEAE podrá recabar información “frecuente y fiable” sobre las posturas de los Estados
miembros respecto de las principales cuestiones de política exterior, de forma que la
implementación de políticas comunes por parte del Servicio no resulte diametralmente
opuesta a las opiniones de los Ejecutivos nacionales, lo que redundará, sin duda alguna, en
una mayor imbricación de las acciones exteriores de los Estados miembros con la de la
Unión en su conjunto.
El tercero de los cometidos viene expresado en relación con la función de Vicepresidente
de la Comisión que ostenta el Alto Representante. Deberá favorecer la coordinación de
la dimensión exterior de todas las políticas que se encuadran dentro del ámbito competencial de la Comisión (coherencia horizontal58), pues, como ya se ha referido en apartados precedentes, el objetivo inicial de la Convención Europea de concentrar todos los
aspectos de la acción exterior bajo el Alto Representante y el SEAE quedó desvirtuado
al mantenerse una bicefalia que la membresía nata del Alto Representante dentro de la
Comisión no ha sido capaz de romper. Buena prueba de ello son las maniobras llevadas
a cabo por el Presidente Barroso para mantener el control de determinadas políticas de
acción exterior bajo su control y fuera de las competencias del Alto Representante, como
la inclusión de la Política Europea de Vecindad en la cartera del Comisario de Ampliación,
en lugar de mantenerla en la del Comisario de Relaciones Exteriores.
Además de las funciones contenidas en el artículo 2 de la Decisión, el artículo 3 ahonda en
el ethos de cooperación y apoyo que inspira toda la construcción del SEAE. Así, más allá de
servir de herramienta al Alto Representante para la compleción de sus propias funciones,
el Servicio desarrollará una labor fundamental de coordinación con los servicios diplomáticos de los Estados miembros, con la Secretaría General del Consejo y con los servicios
de la Comisión, de tal forma que garantice una doble coherencia: interna, respecto de
todas las políticas que integran la acción exterior de la Unión; y externa, entre esa acción
exterior y las restantes políticas. Se le asigna, por tanto, la nada sencilla tarea de mantener
la paz entre las vertientes intergubernamental y supranacional de la Unión, por un lado, y
Llama la atención el hecho de que la PCSD sea explícitamente referida dentro de las funciones del Alto
Representante, sin dar por entendida su competencia sobre la misma en tanto que es parte integrante
de la PESC. Esto pone de manifiesto tanto el peso específico de la Defensa común dentro del proyecto
de construcción política de la Unión, como la necesidad de coordinar de manera eficaz las cuestiones de
Defensa con la dimensión exterior de otras políticas también bajo el ámbito de responsabilidad del Alto
Representante.
WHITMAN, R.G., Strengthening the EU’s External Representation: The role of the European External
Action Service, European Parliament Studies, Directorate-General for External Policies of the Union, 2010,
p.4.
GUINEA LLORENTE, M. op.cit, p. 779.
56
57
58
77
entre éstas y las políticas exteriores nacionales de cada uno de los Estados miembros; si
bien el hecho de que los diplomáticos nacionales también integren el personal del SEAE
puede representar un papel fundamental en esta titánica labor de coordinación, como se
analizará más adelante.
4.3 La estructura del SEAE: especial referencia a las
Delegaciones de la Unión Europea
El artículo 1.4 de la Decisión establece una estructura dual para el SEAE, al estilo de los
servicios diplomáticos nacionales: constará de una administración central y de las delegaciones de la Unión en terceros países y organizaciones internacionales. Se configura así
con un órgano interno, la administración central, y una estructura periférica, las delegaciones de la Unión, que actuarán como auténticas embajadas de un Estado, aunque con las
peculiaridades propias que más adelante expondremos.
4.3.1 La Administración central
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4 de la Decisión, un Secretario General Ejecutivo, bajo las órdenes del Alto Representante, será el encargado de la gestión de la Administración central, así como de garantizar la coordinación entre todos los servicios que
la integran, y de éstos con las delegaciones de la Unión. Actualmente ocupa este cargo el
francés Pierre Vimont. En el desempeño de esta tarea, estará asistido por dos Secretarios
Generales adjuntos, el polaco Maciej Popowski y la alemana Helga Schmid.
La organización interna de esta Administración central deberá estructurarse en direcciones generales. El artículo 4 establece una triple división de las que deberán incluirse en
esta Administración central:
En primer lugar, “una serie de direcciones generales que comprendan secciones geográficas que
abarquen todos los países y regiones del mundo, así como secciones multilaterales y temáticas”,
las cuales deberán coordinarse con los servicios relevantes del Consejo y de la Comisión. En la actualidad, dentro de este grupo se encuentran: por un lado, cinco direcciones
geográficas (Asia-Pacífico; África; Europa y Asia Central; África del Norte, Oriente Medio,
Península Arábiga, Irán e Irak; Américas), las cuales se encuentran, a su vez, subdivididas en
regiones. GUINEA LLORENTE celebra la separación de la Vecindad Este (en la Dirección
General de Europa y Asia Central) y la Vecindad Sur (en la de África del Norte, Oriente
Medio, Península Arábiga, Irán e Irak), lo que redundará en una política exterior más eficaz
hacia estas regiones59. Asimismo, dentro de este primer grupo se crea una Dirección General temática, de Asuntos Globales y Multilaterales, subdividida en Derechos Humanos y
Democracia, por un lado, y en Relaciones Multilaterales y Asuntos Globales, por el otro.
En segundo lugar, se crea “una Dirección General de asuntos administrativos, personal, presupuesto, seguridad y sistemas de comunicación e información”, encabezada por el irlandés David
O‘Sullivan y dependiente del Secretario General Ejecutivo. Dentro de la misma también se
encontrará un Director General responsable de la gestión administrativa y presupuestaria
interna del SEAE, que dependerá directamente del Alto Representante y será nombrado
por éste.
En tercer lugar, se integrarán en el SEAE la Dirección de Planificación de la Gestión de
Crisis, la Capacidad Civil de Planeamiento y Ejecución, el Estado Mayor de la Unión Euro
59
78
GUINEA LLORENTE, M. op.cit., Nota 66.
pea y el Centro de Situación de la Unión Europea, todas ellas bajo la autoridad directa del
Alto Representante. El propio artículo 4 precisa que “se respetarán las especificidades de
estas estructuras, así como las particularidades de sus funciones, la contratación y el rango
del personal correspondiente”. Esta precisión, ya contenida en los debates en el seno del
cuadrílogo, ha sido criticada por parte de la doctrina, pues consideran que el mantenimiento de las estructuras y funciones no romperá con las dinámicas de funcionamiento
generadas en el seno de estas organizaciones, lo que supondrá un lastre para que el SEAE
pueda beneficiarse de su experiencia en el desarrollo de su labor; si no se modifica lo
necesario para que se adapten a las necesidades del Servicio, obligarán a que sea éste el
que se adapte a las necesidades de dichas organizaciones, lo que perjudicaría el desarrollo
eficaz de la PESC60.
Además de estos tres grupos de direcciones generales, el artículo 4 también incluye una
serie de servicios: un servicio de planificación de política estratégica; un servicio jurídico
bajo la dirección del Secretario General ejecutivo, una de las características del SEAE que
aproximan su naturaleza a la de una institución comme il faut; y servicios de relaciones
interinstitucionales, información y diplomacia pública, auditoría e inspecciones internas, y
protección de los datos personales.
Por último, el considerando Núm.7 establece que el Alto Representante, o su representante,
debe ejercer las responsabilidades previstas en los actos de fundación respectivos de la
Agencia Europea de Defensa, del Centro de Satélites de la Unión Europea, del Instituto de
Estudios de Seguridad de la Unión Europea y de la Escuela Europea de Seguridad y Defensa; el SEAE se subrogará en las funciones de apoyo que la Secretaría General del Consejo
prestaba antes de la puesta en marcha del Servicio.
4.3.2 Las Delegaciones de la Unión Europea
La representación de la Unión Europea en el exterior ha constituido uno de los temas
fundamentales en los debates acerca del reforzamiento de la Unión como actor global.
Desde el nacimiento de la PESC, consagrada en el Tratado de Maastricht, ha existido la
cuestión de la personalidad jurídica de la Unión como paso fundamental para obtener
un peso específico en un sistema internacional multilateral. Tras la entrada en vigor del
Tratado de Lisboa, y conforme a lo dispuesto en el artículo 47 TUE, la Unión Europea
tiene personalidad jurídica. De este hecho se derivan importantes consecuencias, siendo
la representación exterior una de las capitales.
Al carecer de personalidad jurídica, la Unión tampoco contaba con una representación
exterior única, sino que ésta se encontraba fragmentada en distintos órganos. La Comisión
contaba con delegaciones en terceros Estados, encargadas de implementar las políticas
desarrolladas sobre la base de las competencias atribuidas al Ejecutivo comunitario. Sin
embargo, las cuestiones PESC no entraban dentro de las funciones de esas delegaciones,
sino que eran asumidas por las Embajadas de los Estados miembros que en ese momento
se encontraran al frente de la Presidencia del Consejo, o bien, de las Presidencias anterior
o posterior en caso de que el Estado miembro en el cargo no contara con representación
diplomática en el tercer Estado en cuestión.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 221.1 TFUE, tras la entrada en vigor del Tratado de
Lisboa, “las delegaciones de la Unión en terceros países y ante organizaciones internacionales
60
En este sentido, vid. WHITMAN, R.G, op.cit.; también, WEISS, S., op.cit., quien resume la idea al afirmar,
acerca del mantenimiento de las especificidades de estos órganos provenientes del Consejo y de la
Comisión, que “crear una nueva burocracia no puede constituir una finalidad en sí misma”, sino que deben
adaptarse a las necesidades del SEAE, sufriendo las modificaciones oportunas y necesarias.
79
asumirán la representación de la Unión”. La unificación de la representación exterior de la
Unión en las Delegaciones no ha afectado únicamente a las antiguas Delegaciones de la
Comisión; así, por ejemplo, las Oficinas de Enlace de Nueva York y Ginebra, antes dependientes del Consejo, ahora están integradas en el SEAE.
Estas Delegaciones serán abiertas o cerradas por decisión del Alto Representante, de
común acuerdo con la Comisión y el Consejo, tal y como establece el artículo 5.1 de la
Decisión, que ha sido denominada por algunos autores como la Roger Act61 europea.
Al frente de cada Delegación habrá un Jefe de Delegación, el cual responderá directamente ante el Alto Representante, y será el responsable último de las actividades de la
Delegación, así como del personal que la integre. Será una suerte de Embajador al estilo
de los servicios diplomáticos nacionales tradicionales, pues también estará facultado para
representar a la Unión ante el Estado en que se encuentre la Delegación, tanto para la
celebración de contratos como para emprender acciones judiciales.
Estos Jefes de Delegación serán responsables de ejecutar las órdenes que reciban, las cuales pueden provenir del Alto Representante, del SEAE o, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 5.2, segundo párrafo, de la Decisión, también podrán recibir órdenes de la
Comisión en aquellos ámbitos que recaigan dentro de sus competencias.
El Alto Representante es el encargado de encabezar la negociación con el Estado receptor o la Organización Internacional correspondiente, encaminada a alcanzar los acuerdos
para que se conceda a las Delegaciones, su personal y bienes “privilegios e inmunidades
equivalentes a los mencionados en la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas de 18
de abril de 1961”.
Además, las Delegaciones de la Unión deberán colaborar con las misiones diplomáticas
de los Estados miembros, especificando la Decisión que compartirán información con las
mismas. Asimismo, apoyarán a los Estados miembros tanto en sus actividades diplomáticas
como en la prestación de protección consular a los ciudadanos de la Unión en terceros
países, aunque en este último caso únicamente por petición del Estado miembro en cuestión.
Por lo que respecta a las Delegaciones de la Unión ante Organizaciones Internacionales,
resulta pertinente realizar algunas precisiones. El hecho de que la Unión Europea ahora
goce de personalidad jurídica no altera el hecho de base de que se trata de una Organización Internacional y, por lo tanto, puede desempeñar únicamente aquellas funciones que se
deriven de las competencias que le han sido asignadas por los Estados. Además, en el caso
de la Unión encontramos tres tipos de competencias, con distinto alcance e implicaciones
en su relación con los Estados miembros: en primer lugar, competencias exclusivas, que
los Estados han cedido por completo y en las que, por tanto, la Unión es la única facultada
para adoptar actos vinculantes en esas materias (artículo 3 TFUE); en segundo lugar, competencias compartidas, en las que los Estados miembros también pueden adoptar actos
vinculantes, aunque únicamente en aquellos casos en los que la Unión haya declinado
hacerlo por sí misma (artículo 4 TFUE); y, por último, competencias de apoyo, en las que
la Unión únicamente juega un papel secundario, pudiendo complementar la acción de los
Estados, pero no pudiendo imponer su voluntad a la de aquellos.
PRIEGO, A., El Servicio Europeo de Acción Exterior: ¿una revolución para el proceso de integración y
para la diplomacia?, ARI 95/2011, Real Instituto Elcano. Como se verá a lo largo del análisis de las
Delegaciones de la Unión, la calificación como “Roger Act” de la Decisión del Consejo demuestra un
“optimismo federalista” encomiable, pero de escasa base fáctica, pues la Foreign Service Act de 1924, al
integrar los servicios diplomáticos y consulares en el Servicio Exterior de los Estados Unidos no hubo de
lidiar con la necesidad de que aquellos tuvieran que coordinar sus acciones con las llevadas a cabo por
las legaciones diplomáticas de los Estados que integraban los Estados Unidos, pues carecían de ellas.
61
80
Por tanto, el papel que la Unión Europea podrá representar en una determinada Organización Internacional dependerá de qué materias incluya el mandato de dicha Organización y qué tipo de competencias tiene la Unión asignadas sobre dichas materias. Este
planteamiento ofrece tres posibles escenarios: en primer lugar, aquellos casos en los que
la Organización Internacional en cuestión desarrolle sus funciones en materias sobre las
que la Unión tenga atribuida competencia exclusiva, lo que permitiría a ésta ser miembro
de pleno derecho, gozando de una posición preeminente respecto de la de los Estados
miembros62.
El segundo escenario posible comprende aquellos casos en los que la Organización Internacional se ocupa de materias encuadradas dentro de la segunda categoría de competencias antes enunciadas, esto es, las competencias compartidas. Este es, desde luego, el más
complejo de los tres escenarios. En estos casos, los Estados miembros forman parte de la
Organización como miembros de pleno derecho, mientras que la Unión puede ostentar
una variedad de status, como observador u observador permanente, todos ellos carentes
de capacidad de voto, o bien, puede ser miembro de pleno derecho en plano de igualdad
con los Estados miembros. El que finalmente ostente dependerá de un amplio abanico de
factores, entre los que se encuentra la mera economía de recursos por parte de los Estados miembros, que pueden preferir que sea la Unión quien lleve a cabo su representación
ante la Organización Internacional en cuestión.
Dentro de este escenario se encuentra el caso de la representación de la Unión ante la
Asamblea General de las Naciones Unidas. Dado que tras la entrada en vigor del Tratado
de Lisboa ningún Estado miembro ostenta la representación de la Unión63, quedaba rota
la práctica de que el Estado miembro al frente de la Presidencia rotatoria del Consejo
fuera quien representara los intereses comunitarios ante la Asamblea General. El 13 de
septiembre de 2010, los Estados miembros presentaron una propuesta de resolución ante
la Asamblea General para modificar el status de la Unión ante la Organización. La votación de
la propuesta fue aplazada, lo que obligó a entablar un proceso de negociaciones que desembocó
en la resolución 65/27664, de 3 de mayo de 2011, mediante la que se elevaba el estatuto de
participación de la Unión Europea en las Naciones Unidas. Aunque careciendo de voto, los representantes de la Unión tienen derecho de intervención en las sesiones, así como a que sus comunicaciones sean distribuidas como documentos de la Asamblea, y a presentar propuestas
y enmiendas, siempre que hayan sido aprobadas previamente por los Estados miembros.
Sin embargo, algunos autores señalan que los Estados miembros continúan exigiendo que,
en los casos de competencias compartidas, sea el Estado que ejerza la Presidencia del
Consejo quien represente a la Unión ante la Organización65.
62
EMERSON et alii plantean esta cuestión en Upgrading the EU’s Role as a Global Actor: Institutions,
Law and the Reestructuring of European Diplomacy, Center for European Policy Studies, Bruselas, 2011,
pp.39 y ss. Del planteamiento de los autores no puede concluirse que la presencia de la Unión excluya
en ningún caso la de otros Estados miembros, aun cuando éstos carezcan de competencias sobre las
materias objeto del mandato de la Organización Internacional de que se trate. COMELLI y MATARAZZO
apoyan esta afirmación arguyendo que el Estado miembro podría, en determinados casos, actuar bajo
la autorización de la Unión, o participar en funciones de implementación de las decisiones adoptadas
por ésta en el seno de la Organización Internacional. Vid. COMELLI, M. y MATARAZZO, R., Rehashed
Commission Delegations or Real Embassies? EU Delegations Post-Lisbon, IAI Working Papers, Instituto
Affari Internazionali, Núm.11, (2011)
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 15, 17 y 18 TUE, la representación de la Unión Europea
recae en el Presidente del Consejo Europeo, hoy Herman Van Rompuy, el Presidente de la Comisión, José
Manuel Durao Barroso, y la Alta Representante. Es decir, ninguno de los competentes para representar a
la Unión de acuerdo con el TUE son miembros de la Asamblea General.
63
A/RES/65/276, Participation of the European Union in the work of the United Nations.
COMELLI, M. y MATARAZZO, R, op.cit, p.8.
64
65
81
El tercer y último escenario es aquél en el que las competencias de la Unión sobre las
materias objeto del mandato de la Organización Internacional en cuestión pertenecen al
tercer grupo de los mencionados: las competencias de apoyo. En estos casos, la Unión
sería en todo caso un mero observador, ejerciendo una labor de coordinación de las
actuaciones de los Estados miembros, cooperando con sus representantes en los casos
que aquellos lo solicitaran.
En conclusión, la cuestión de la representación de la Unión ante Organizaciones Internacionales vendrá determinada en gran medida por la práctica a lo largo de estos primeros
años de funcionamiento del SEAE, a medida que el Servicio alcance madurez y queden
perfectamente delimitadas las funciones que cumplirán las Delegaciones de la Unión ante
dichas Organizaciones.
4.4 El personal del SEAE: ¿un Cuerpo Diplomático
Europeo?
El artículo 6 de la Decisión establece que será de aplicación al personal integrante del
SEAE tanto lo dispuesto en la misma, como el Estatuto de funcionarios de la Unión Europea y el régimen aplicable a los otros agentes de la Unión, ambos modificados en el mes
de noviembre de 2010 para adaptar su contenido al SEAE, de acuerdo con lo dispuesto
en el artículo 336 TFUE.
Tal y como se ha tratado en apartados precedentes, la composición del personal del SEAE
es triple, proviniendo los miembros del mismo de tres fuentes: por un lado, funcionarios
y otros agentes de la Unión, procedentes de la Secretaría General del Consejo y de la
Comisión; por el otro lado, integrantes de los servicios diplomáticos de los Estados miembros, que se incorporarán al Servicio en calidad de agentes temporales. Aunque en las discusiones iniciales se planteaba la posibilidad de que los diplomáticos nacionales pasaran a
formar parte del SEAE en comisión de servicios, acertadamente se descartó esa idea, pues
subsistiría una vinculación con el Estado miembro de origen; esto desvirtuaría el deber
de ejercer sus funciones teniendo en cuenta únicamente los intereses de la Unión, como
establece la Decisión en su artículo 6.4. También se podrá incorporar, “en determinados
casos a un número restringido de expertos nacionales” en comisión de servicios, lo que
parece tener un claro carácter de excepcionalidad.
Asimismo, la Decisión fija un “sistema de cuotas” en la distribución de puestos una vez que
el Servicio alcance su plena capacidad. De acuerdo con este sistema, el personal proveniente de los servicios diplomáticos nacionales deberá representar, al menos, un tercio de
la plantilla con nivel AD; en cuanto a los funcionarios y otros agentes de la Unión, deberán
constituir un mínimo del 60% del mismo nivel. Precisa la Decisión que aquellos miembros
de los servicios diplomáticos de los Estados miembros que, de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto de funcionarios, adquieran la condición de funcionarios de la Unión,
no computarán entre el personal proveniente de los servicios diplomáticos nacionales a
los efectos de cómputo de las cuotas referidas. Por otro lado, los Estados miembros deberán garantizar la reincorporación del personal procedente de sus servicios diplomáticos
una vez finalizado su periodo de pertenencia al SEAE, que no podrá exceder de ocho años,
salvo circunstancias excepcionales que podrán avalar una prórroga por un máximo de dos.
Por lo que respecta a los derechos y obligaciones de los miembros del SEAE, la Decisión
prohíbe expresamente cualquier discriminación, de trato o de otra índole, debiéndose
garantizar unas condiciones de igualdad en lo relativo a acceso a los puestos, asignación
de cometidos o cualesquiera otros derechos u obligaciones que pudieran derivarse de su
pertenencia al SEAE. Al igual que con la integración de los diplomáticos nacionales como
82
agentes temporales para tratar de homogeneizar al personal del Servicio, esta prohibición
de discriminación es otra medida propiciatoria de creación de un cuerpo único y unificado.
El nombramiento de los miembros del SEAE es competencia del Alto Representante,
quien podrá delegar la misma en un miembro del Servicio. Asimismo, será el responsable
de establecer los oportunos procedimientos de selección del personal, siendo exigencia
de la Decisión que éstos se fundamenten sobre los principios de mérito, capacidad, eficacia
e integridad, si bien tratando de asegurar un adecuado equilibrio geográfico, un reparto
equitativo entre hombres y mujeres y la presencia significativa de nacionales de todos los
Estados miembros.
La cuestión de si el personal del SEAE conforma un verdadero Cuerpo Diplomático ha
sido tratada por la doctrina desde la Convención Europea, en la que nace el concepto de
Servicio Europeo de Acción Exterior como tal. No quiere esto decir que anteriormente
no se contemplara la cuestión de la diplomacia europea como una de las grandes lagunas
en la construcción política de Europa. El hito fundacional de esta discusión tiene su origen
en el denominado Informe Williamson66, en el que la Comisión destaca la necesidad de
“profesionalizar” el servicio exterior de la Unión, entonces representado por las Delegaciones de la Comisión en terceros países y por los diplomáticos del Estado miembro que
circunstancialmente ocupara la Presidencia rotatoria del Consejo. La profesionalización
propuesta por la Comisión pretendía acabar con la discontinuidad palmaria de la acción
exterior de la Unión, que dependía, para determinar su eficacia, del tamaño y recursos
del Estado miembro que presidiera el Consejo, de sus intereses nacionales y las posibles
incompatibilidades entre éstos y aquellos de la Unión o, incluso, de que dicho Estado
miembro contara con Embajada ante un tercer país determinado, lo que, en su ausencia,
obligaba a que la representación de la Unión en el territorio de este Estado tuviera que ser
asumida por la Embajada del Estado miembro anterior o posterior en la ocupación de la
Presidencia. Todos estos factores impedían que la Unión contara con una política exterior
a largo plazo, planificación que además se veía perjudicada por la resistencia de los Estados
miembros a permitir un fortalecimiento de la Comisión (entonces, la única institución con
Delegaciones en el exterior, excepto las Oficinas de Enlace del Consejo), es decir, de la
supranacionalidad.
Indisolublemente ligado a la cuestión de la profesionalización del servicio exterior de la
Unión se encontraba, en los debates celebrados tanto en el seno de las instituciones europeas como dentro de la propia doctrina, el problema de la formación de los diplomáticos.
Si bien aún no se contemplaba en el corto plazo una estructura que operara como cuerpo
diplomático al servicio de la Unión en el sentido tradicional del concepto, sí que existía la
percepción de una necesidad de educar a los diplomáticos de los Estados miembros en
valores y cultura europea, pues ya subyacía la idea de las bondades que podría reportar, al
papel de la Unión como actor global, el hecho de que los representantes exteriores de sus
miembros contaran con una adecuada formación europeísta67.
“Informe sobre las necesidades a más largo plazo del Servicio Exterior” (SEC (96)554) de 27 de marzo
de 1996, fruto de una serie de debates mantenidos en el seno de la Comisión desde 1994. En esta misma
senda, y centrándose siempre en la preocupación por la falta de un servicio exterior profesionalizado,
la Comisión emitió una serie de documentos que contienen determinados rasgos de lo que podríamos
denominar un “proto-SEAE”, que más tarde cristalizaría en los trabajos de la Convención Europea. Entre
los citados documentos, se encuentran los siguientes: “Reorganización del personal y racionalización de la
red” (SEC (96)554/2) de 27 de marzo de 1996; “Desarrollo del Servicio Exterior de la Comisión” (SEC
(97)605) de 8 de abril de 1997; “Plan plurianual de asignación de recursos del Servicio Exterior” (SEC
(1998)1261) de 8 de abril de 1998; “Evolución del Servicio Exterior” (COM (1999)180) de 21 de abril
de 1999.
Sirva como ejemplo de esta afirmación el “Report on the Training of Junior Diplomatic Staff ’, 13033/95,
de 6 de diciembre de 1995, fruto del trabajo del Comité Político del Consejo, que llevaría a la creación, el
26 de noviembre de 1999, del European Diplomatic Programme (EPD).
66
67
83
Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, casi veinte años después del comienzo de
estos debates, la Unión se ha dotado de un servicio exterior que, al menos una vez desarrollado, pretende satisfacer esa necesidad de profesionalidad a cuya falta se achacaba, en
buena medida, la incapacidad de la Unión para desplegar una acción exterior coherente a
medio y largo plazo. Sin embargo, el problema de la formación de los integrantes de ese
servicio exterior persiste; y no es cuestión baladí, pues la existencia del servicio exterior
es anterior a los debates sobre la necesidad de una formación común (lo que DUKE ha
denominado “poner el carro delante de los caballos”68), lo que urge a diseñar un modelo
formativo adaptado a las necesidad de la Unión en la escena internacional69.
En el caso del SEAE, la diversidad de orígenes del personal que lo integra hace más acuciante el requerimiento de dotar al Servicio de una “conciencia de Cuerpo”70 que elimine
las lealtades de aquellos hacia sus instituciones y cuerpos de procedencia y fortalezca el
sentido de un ethos europeo común. Para lograr este objetivo se planteó la posibilidad de
crear una Escuela Diplomática europea, en la que se formara a los futuros miembros del
SEAE siguiendo el estilo de los servicios diplomáticos nacionales. MÉNDEZ DE VIGO71
proponía que dicha Escuela Diplomática fuera integrada por instituciones, escuelas y universidades europeas en las que se impartieran programas de formación para los nuevos
diplomáticos europeos, quedando bajo la responsabilidad de la Comisión la coordinación
de todos los centros de formación pertenecientes a dicha Escuela. La formación no solamente incluiría aspectos técnicos, sino que profundizaría en el conocimiento recíproco de
las costumbres y tradiciones de los distintos Estados miembros, creando ese ethos europeo que desembocaría en el surgimiento de una cultura administrativa europea. Aunque
este proyecto fue finalmente descartado por la Convención en la discusión del Tratado
constitucional, la idea de fondo persiste hoy en día, existiendo cursos en distintos centros
europeos orientados a la formación del personal que habrá de pasar a integrar el SEAE.
En conclusión, la consideración del personal del SEAE como integrante de un Cuerpo
Diplomático al estilo tradicional no parece posible, desde el momento en que la propia
naturaleza del Servicio se aleja del sentido tradicional de la diplomacia estatal. No es una
cuestión nominal, como en ocasiones parece centrarse la discusión al plantear la posibilidad de que existan Embajadas sin Estado, o la denominación que debe recibir el máximo
responsable de dicho servicio de acción exterior; es un problema de concepto: la Unión
Europea, en tanto que actor global con personalidad jurídica propia, expresa, a través de su
acción exterior, la propia complejidad que la integra, superando el concepto de diplomacia
tradicional estatal y atendiendo más a una diplomacia multinivel y con un alto grado de
especialización.
DUKE, S., Preparing for European Diplomacy?, JCMS, Vol. 40, Núm.5, (2002), pp.849-870, en particular,
p.868.
“The issue is one of the professionalization of a growing European foreign service in order to support
a Union that is, in the words of the Treaty on European Union, asserting its identity on the international
scene”, loc. cit.
68
69
La formación de esta “conciencia de Cuerpo, o “esprit de corps” ha sido apoyada por diversos autores,
aunque con distintos enfoques acerca del método a seguir para su consecución. Entre otros, WHITMAN
defiende la creación de una “cultura corporativa través de una formación constante del personal del SEAE
durante su servicio en el mismo (WHITMAN, R. op.cit., p.3). Por su parte, DUKE se conforma con un
“acuerdo de mínimos”, considerando suficiente la formación a través de una suerte de curso introductorio
(“short, concentrated induction course”. Vid. DUKE, S. Parameters for success, p.35, en DIRESKENS, E. y
VAN SCHAIK, L., The European External Action Service: Preparing for Success, Netherlands Institute of
International Relations “Cligendale”, 2010, pp. 33-36.
70
71
84
MÉNDEZ DE VIGO, I., Towards the establishment of a common European diplomacy, Working Group VII,
Working Document 55, (2002).
5. CONCLUSIONES
El Tratado de Lisboa constituye la culminación del profundo proceso de reforma iniciado
por la Declaración de Laeken. Su contenido, en su mayor parte reflejo del que integraba
el fallido Tratado Constitucional, introduce interesantes novedades de carácter federalista,
aunque bajo una preocupante impostura en su proceso de aprobación, lo que ha permitido
sortear la celebración de referenda en los que los ciudadanos europeos pudieran expresar
su parecer respecto del avance de la integración europea. La doble legitimidad, estatal y
ciudadana, que sí se encontraba expresamente reflejada en el Tratado Constitucional, ha
sido pervertida por los propios Estados, que han preferido avanzar a cualquier coste en
el proceso de integración antes que arriesgarse a un nuevo fracaso como el del proyecto
constitucional.
En cualquier caso, pese al desalentador camino, desde la óptica de la legitimidad democrática, seguido por el Tratado de Lisboa en su aprobación, su entrada en vigor ha dotado a
la Unión con una serie de interesantes herramientas que no solo profundizan en la construcción de una unión política, sino que sientan las bases para un cambio de concepto en
la forma de actuar de la Unión en su conjunto, particularmente en el ámbito de la política
exterior que nos ocupa en el presente trabajo. En este ámbito, la Declaración de Laeken
afirmaba que “Europa debe asumir su responsabilidad en la gobernanza de la globalización”,
fin al que se han encaminado las reformas del Tratado de Lisboa, persiguiendo dotar a la
Unión de un peso específico importante en la escena internacional.
El caso concreto de la política exterior es, quizá, el que mejor refleja tanto las innovaciones federalizadoras que el Tratado introduce, como la supervivencia de las contradicciones
que han impregnado el proceso de integración europea desde sus inicios. El otorgamiento
de personalidad jurídica a la Unión como un ente diferenciado de la ya extinta Comunidad;
la creación de la figura del Alto Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad; la explicitación en los Tratados de los valores, principios y
objetivos que constituyen la esencia de la Unión y de su actuación en el mundo; la configuración de mecanismos que permitan adaptar el proceso de integración a las capacidades e
intereses de cada Estado miembro, como son las cooperaciones reforzadas o la cooperación estructurada permanente en el seno de la PCSD; o, por supuesto, la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior; todas las reformas citadas constituyen un buen ejemplo
del potencial de cambio que encierra el Tratado de Lisboa. Pero, como decíamos, también
son fiel reflejo de las contradicciones internas que han marcado el proceso de integración desde su nacimiento: la pugna entre la supranacionalidad y la intergubernamentalidad;
el mantenimiento del equilibrio interinstitucional, traducido en un reparto de cuotas de
poder entre los actores implicados en los procesos de decisión a nivel comunitario; o el
carácter asimétrico del proceso de integración, que se refleja tanto en el diferente grado
de implicación de los Estados miembros en las políticas de la Unión, como en su desigual
peso específico en las negociaciones en el seno de la misma.
El SEAE está dotado de un indiscutible carácter supranacional, que tiene su reflejo concreto en cuatro aspectos fundamentales: su naturaleza, cometidos, estructura y composición.
En cuanto al primero de ellos, la naturaleza del SEAE es la de una auténtica institución,
a la que lo único que le falta para ser reconocida como tal es que se le otorgue dicha
denominación de manera expresa. Esta afirmación viene apoyada tanto por su autonomía
de las restantes instituciones, como por su dependencia del Alto Representante, sus cometidos o el hecho de que cuente con apartado propio en el Presupuesto de la Unión.
Ahora bien, no se puede obviar que definir en los Tratados la naturaleza del SEAE como
una institución hubiera implicado un replanteamiento del doble carácter, supranacional e
intergubernamental, que encierra la Política Exterior Común desde sus inicios, inclinando
la balanza en favor del primero, lo que a día de hoy aún encuentra fuertes resistencias en
algunos Estados miembros.
85
Por lo que respecta al segundo de los aspectos que, a nuestro juicio, reflejan este perfil
federalizador del Servicio, sus cometidos, pueden resumirse en dos conceptos empleados
por el propio Tratado: coordinación y coherencia. Efectivamente, como administración especializada que sirve de apoyo al Alto Representante en el desempeño de sus funciones, el
SEAE goza del mismo carácter supranacional que aquél, en tanto que se encarga, en primer
lugar, de dotar de coherencia a la acción exterior de la Unión. El concepto de acción exterior, más amplio que el de PESC e, indudablemente, mucho más complejo, engloba tanto a
ésta última, incluida la PCSD, como a todas las dimensiones de las restantes políticas de la
Unión que tienen un reflejo exterior. Por tanto, dotar de coherencia a todas ellas resulta
un cometido esencial para que la Unión pueda desempeñar esa función de liderazgo mundial que preconizaba la Declaración de Laeken. En segundo lugar, la coordinación, estrechamente ligada a la coherencia, tiene una doble vertiente: vertical (de la política exterior
de la Unión con la de sus Estados miembros) y horizontal (de las políticas desarrolladas
por las distintas instituciones de la Unión). Para la primera, el SEAE realiza una importante
labor a través de su apoyo al Alto Representante en su función de Presidente del Consejo
de Asuntos Exteriores, trabajando con los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados
miembros y pudiendo conocer de primera mano las visiones nacionales de cada uno respecto de las cuestiones relevantes de política exterior. En cuanto a la segunda, su función
de apoyo a todas las instituciones de la Unión le permite diseñar y promover posiciones
comunes que sirvan de base a aquellas en el desempeño de sus funciones.
En cuanto a su estructura, el SEAE cuenta con una importante novedad en la representación exterior común, las Delegaciones de la Unión. Esta suerte de embajadas (una vez
más, en todo menos en el nombre) operan como punta de lanza de la acción exterior de
la Unión en terceros países y ante organizaciones internacionales. El alcance federalizador
de esta estructura es enorme, pues aunque las Delegaciones no sustituyen a las Embajadas
de los Estados miembros, sí tienen el deber recíproco de colaborar entre sí, existiendo
incluso un sistema para la puesta en común de información. La evidente ventaja estratégica
con la que cuentan los Estados miembros al poder servirse de estas Delegaciones (y la
propia Unión, pues el fortalecimiento de las partes, fortalece al conjunto), se ve completada por la posibilidad de reducir costes en su representación ante determinados países
u organizaciones, dejando que sea la Unión quien hable por ellos en esos foros. Además,
las Delegaciones prestarán apoyo a las Embajadas nacionales en el desarrollo de sus actividades diplomáticas, con especial referencia a la protección consular de ciudadanos de la
Unión en terceros Estados. Aunque esta “co-protección” únicamente operará a petición
del Estado miembro de origen del ciudadano europeo en cuestión, es un interesante embrión de una posible protección genuinamente “comunitaria” en el futuro.
Por último, la composición del SEAE también atiende a su carácter federalizador, al nutrirse de personal procedente tanto de las instituciones europeas como de los servicios
diplomáticos de los Estados miembros. Resulta muy interesante, especialmente, el caso
de los diplomáticos nacionales, pues la configuración del SEAE prevé garantizar que los
mismos presten su servicio con exclusiva dedicación a los intereses de la Unión; sin embargo, es imposible que los mismos olviden su formación nacional en el desempeño de sus
funciones, lo que presumiblemente favorecerá el influjo de visiones netamente nacionales
sobre cuestiones de política exterior en las posiciones comunes de la Unión, enriqueciendo las mismas y favoreciendo su asunción por los Estados miembros. En esta misma línea,
también se prevé dotar al personal del SEAE, de las tres procedencias, de una formación
común, tanto en cuestiones comunitarias como en otras de carácter nacional, con el
objetivo de que no solo se garantice la defensa de los intereses comunes, sino también el
surgimiento de una cultura administrativa europea común.
Los cuatro aspectos definitorios del SEAE son buena prueba del potencial federalizador
que encierra una administración que, paradójicamente, no ocupa más que un párrafo dentro de uno de los artículos del Tratado de la Unión Europea. Sin embargo, como decíamos
86
al principio, también refleja las contradicciones internas del proceso de integración, cuyo
impacto definirá en buena medida el alcance de los logros que pueda obtener en el futuro
próximo.
Por un lado, el SEAE presenta una estructura de diplomacia clásica, encabezado por el Alto
Representante (un trasunto de Ministro de Asuntos Exteriores), con una Administración
central, localizada en Bruselas, y con una red de Embajadas por el mundo (las Delegaciones). Sin embargo, su cometido dista mucho del de la diplomacia clásica, pues en el caso
de la Unión pesan mucho más factores como la influencia, la promoción de valores o la
cooperación al desarrollo, que la coerción militar, la dominación o la imposición. Esta
dicotomía puede perjudicar el desarrollo de la acción exterior de la Unión, en tanto que
consiste en la aplicación de herramientas diseñadas para otros objetivos y otra forma de
hacer las cosas.
Por otro lado, la pugna entre la supranacionalidad y la intergubernamentalidad también
encuentra su reflejo en la configuración del SEAE. El Alto Representante que lo encabeza, pese a la autonomía que le reconocen los Tratados, no deja de ser nombrado por el
Consejo Europeo, lo que arroja dudas sobre su independencia respecto de los Estados
miembros a los que, a fin de cuentas, debe su puesto. Asimismo, su actuación se ve limitada
por la política exterior de los Estados miembros, que forzaron la inclusión de las Declaraciones Nº13 y 14, anejas al Tratado de Lisboa, como clara muestra de la resistencia a la
federalización de dicha política exterior, tradicional manifestación de la soberanía nacional.
Por último, la figura del Alto Representante, como cabeza del SEAE, supone una alteración
de facto del equilibrio interinstitucional, pues su papel de Vicepresidente de la Comisión
ha de compaginarse con el de Presidente del Consejo de Asuntos Exteriores; en cambio,
de prosperar una moción de censura contra la Comisión, continuaría en su función de
Alto Representante, integrando la nueva Comisión cuando fuera nombrada. Además, su ya
referido nombramiento por los Estados, lo convierte en un quintacolumnista de éstos en el
seno del Ejecutivo de la Unión, lo que puede resultar en un detrimento de la legitimidad
democrática de la actuación de las instituciones.
En conclusión, el SEAE constituye una novedad fundamental en el Tratado de Lisboa, quizá
no tanto en su planteamiento inicial, como en el potencial que encierra para avanzar en
un aspecto clave del proceso de integración política: la política exterior. A pesar de los
defectos que presenta, las críticas al Tratado de Lisboa como impulsador de una suerte
de proceso “lampedusiano” son, desde nuestro punto de vista, absolutamente infundadas,
más aún cuando aquél se entiende como la culminación de un proceso iniciado con la
Declaración de Laeken, que retomaba la ilusión federalista de los Padres Fundadores y la
idea de una Europa federal como un proyecto común.
87
La PAC que nos espera
Por Carlos Pesquera Alonso
LICENCIADO EN SOCIOLOGÍA Y
CIENCIAS POLÍTICAS Y DE LA ADMINISTRACIÓN
1. INTRODUCCIÓN
La Política Agrícola Común (PAC) es todo un símbolo de la Unión Europea que ha sufrido
su última reforma en 2013 y lleva ya más de 50 años de historia a sus espaldas. Esta política
tiene una importancia económica muy importante respecto del presupuesto de la Unión
Europea1 y su definición es clave para el provenir de la producción agrícola.
Es importante, a la hora de tratar este tema, subrayar que el interés no radica tanto en el
porcentaje de la economía que supone la producción agrícola o la cantidad de mano de
obra empleada, ya que estos datos son relativamente bajos.2 El valor reside en Europa, por
el calado político y porcentaje presupuestario de la Unión Europea, porque la PAC será
considerada por su interés político y económico pero también transversal, por ejemplo
en lo que concierne a consumo o medio ambiente. Con todo otro aspecto relevante de
la PAC es situarla en contexto y ver el declive de su importancia,3 ver como se engloba
en una Unión Europea que ha incrementado sus competencias, una Unión Europea que
ha madurado desde la CECA hasta tener personalidad jurídica. El objetivo de este trabajo
es tanto explicar la normativa como lo que se espera sean los efectos que produzca su
modificación.
1
Comisión Europea, 2013. CAP expenditure in the total EU expenditure [en línea] disponible en: http://
ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/graphs/graph1_en.pdf [accedido el 25 de noviembre de 2013].
2
European Commission, 2012. Agriculture, fishery and forestry statistics — Main results – 2010-11 —
2012 edition. Luxemburgo: Oficina de publicaciones de la Unión Europea.
3
Ibíd., p. 1.
91
2. ANTECEDENTES
En el marco de la posguerra, cuando los 6 primeros Estados fundadores del germen de la
Unión Europea firmaron el Tratado de Roma en 1957, sentaron las primeras bases para el
Mercado Común, entre ellas se incluían las relativas a lo que hoy en día conocemos como
Política Agrícola Común.4 Para profundizar en dicha idea y avanzar hacia su consecución,
en julio de 1958 tuvo lugar una conferencia en Stresa, Italia, entre agricultores, expertos
nacionales y de la Comisión y responsables de los 6 gobiernos del Tratado. Este evento dio
lugar a unas conclusiones que en 1960 dieron lugar a la primera propuesta de la Comisión
para una Política Agrícola Común. Dicho texto partía de un marco donde los Estados
miembros seguían una política fuertemente intervencionista en el área de la agricultura en
pro de la seguridad alimentaria. Este panorama impedía la libre circulación de productos
agrícolas en Europa, por ello el texto presentado aludía a eliminar barreras internas y a
que la intervención corriera de manos de la Comunidad y no de cada Estado miembro.5 Así
se acordó en enero de 1962 lo que sería la primera medida real. Esta regulación establecía
la organización común de los mercados de cereales, carne de cerdo, huevos, carne avícola,
frutas y vegetales y vino a la vez que introducía normas de competencia, un calendario
para otros productos (lácteos, carne de vacuno y azúcar), medidas de asistencia para el
comercio interior y establecía el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA).6
Ya establecida como una política clave, el primer Comisario de Agricultura, Sicco Mansholt,
envió un memorándum para reformarla en diciembre de 1968. Este informe señalaba el
problema de la sobreproducción y remarcaba la necesidad de reducir el número de agricultores. Atacando a la ineficacia de la política de precios y preocupado por que la calidad
de vida de los agricultores no mejoraba, no fue capaz de llevar a cabo dicha reforma por
la oposición del sector.7 Solo 3 reglamentos sobre modernización, abandono de cultivos y
formación de los agricultores fueron aprobados en 1972.
Con el problema sin resolver, aumentada la productividad agrícola, las soluciones a los
excedentes de la sobreproducción (almacenarlos temporalmente, exportarlos con ayuda
de subsidios o desecharlos) no eran bien vistas por la sociedad que estaba preocupada por
el alto gasto de la política y por las imágenes que les llegaban por los medios de comunicación, como las que ya se relataban tras la publicación del plan Mansholt.8 Con todo, el
trabajo durante la década de los años 80 no fue excesivamente fructífero, las reformas,
aunque de mayor calado no consiguieron resolver el problema de base. A pesar de ello
cuestiones como la limitación a la producción láctea, a través de cuotas, se estableció en
19849, se debatió el problema de la sostenibilidad en 1985 y se introdujo una limitación
presupuestaria para la PAC en 1988.10
4
Tratado 11957E/TEXT del 25 de marzo de 1957 Tratado constitutivo de la Comunidad Económica
Europea.
Comunicación COM (1960) 105 final/EC del 30 de junio de 1960 Proposals for the working-out and
putting into effect of the common agricultural policy in application of Article 43 of the treaty establishing
the European Economic Community.
Reglamentos, decisiones y resoluciones P:1962:030:FULL/EC del 20 de abril de 1962. Diario Oficial de
las comunidades europeas.
Wyn Grant, 1997.The Common Agricultural Policy. MacMillan Press: New York.
1968. Butter auf die Straße Der Spiegel, 51/1968, pp. [en línea] disponible en: http://www.spiegel.de/
spiegel/print/d-45865145.html [Accedido el 25 de noviembre de 2013].
Reglamento 856/84/CE del 31 de marzo de 1984 por el que se modifica el Reglamento (CEE) n º
804/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los
productos lácteos.
5
6
7
8
9
10
92
Reglamento 2092/91/CE del 24 de junio de 1991, sobre la producción agrícola ecológica y su
indicación en los productos agrarios y alimenticios.
No fue hasta 1992 con la conocida como “Reforma MacSharry” cuando la PAC vivió un
cambio trascendental.11 Esta reorientación supuso la introducción de pagos ajenos a la
producción, que junto con la reducción de determinadas ayudas y programas de medidas
agroambientales, diversificación de cultivos y de retirada temprana, colaboraron en paliar
el problema.
La Agenda 2000 supuso el siguiente paso que nos acerca a la PAC que hoy en día rige al
campo europeo, con ella se introdujo el llamado segundo pilar, el desarrollo rural.12 Más
centrada en prioridades sociales y ambientales que las anteriores políticas, esta reforma
de 1999 obligó a todos los Estados miembros a cumplir con una serie de medidas agroambientales a la par que pretendía dar mayor orientación al mercado e incrementar la competitividad. Así se continuó con la dirección iniciada por la reforma MacSharry al profundizarse en los pagos directos. A su vez las ayudas destinadas al desarrollo local dieron paso
a nuevos programas para potenciar negocios o ayudar a la diversificación.
Cuatro años más tarde se llevaría a cabo otra reforma, esta vez se introducirían conceptos
como la disociación y la condicionalidad. La disociación se refiere a una orientación de
las ayudas como formas de mantener un nivel de ingresos de los agricultores, alejadas
del nivel de producción y vinculando el recibir estas ayudas con el enfocar su producción hacia el mercado. Por el lado de la condicionalidad los agricultores se ven sujetos a
cumplir una serie de condiciones medioambientales y climáticas con el fin de proteger el
entorno, incentivar el bienestar de los animales y colaborar para asegurar una producción
que cumpla con la seguridad alimenticia al tiempo. Igualmente se estableció un límite al
total del presupuesto que podía ser destinado a la PAC con el fin de prevenir de posibles
aumentos de la financiación.13 Ese mismo año la Comisión presentaría un informe liderado
por André Sapir sobre el crecimiento de la Unión. En él se puede leer “As it stands today,
the EU budget is a historical relic. Expenditures, revenues and procedures are all inconsistent with the present and future state of EU integration” (Sapir et al., 2004) como una
crítica a la política presupuestaria, tanto en su gestión como en el reparto de sus cuantías,
y especialmente dirigido hacia la PAC por su importancia presupuestaria. Con todo, debido
a la reforma previamente realizada y a los intereses de los Estados miembros, el informe
apenas fue considerado.14
En los años que siguieron a dicha reforma vivieron también cambios los sectores del azúcar, frutas y verduras y el del vino, pero el cambio también llegó al desarrollo rural al orientarlo hacia el siguiente periodo presupuestario 2007-2013. Sin embargo el cambio más
importante fue la simplificación que sufrió la PAC a partir de una propuesta de la Comisión de 2005 y el “chequeo médico” de 2008. La propuesta de la Comisión se convirtió en
2007 en una regulación que creó la Organización Común de los Mercados única (OCM),
11
Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen
de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos.
Reglamento (CEE) nº 1766/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales.
Reglamentos 2046/92 a 2080/92/CE del 30 de junio de 1992 sobre los sectores lácteos, cárnico, tabaco
crudo y otros así como las medidas que les acompañan.
12
Reglamentos 1251/1999 a 1259/1999/CE del 26 de mayo de 1999 sobre el sector cárnico, lácteo y de
los cultivos herbáceos, desarrollo rural, reglas horizontales para los esquemas de pagos directos y financiación.
13
Reglamentos 1782/2003 a 1788/2003/CE del 29 de septiembre de 2003 sobre la organización común
de los mercados, las cuotas lácteas, el FEAGA y los esquemas de pagos directos.
14
Peet, J. 2005.The battle of the budget.The economist, [en línea] disponible en: http://www.economist.com/
node/3722828 [accedido el 25 de noviembre de 2013].
93
una forma de unificar las en su momento 21 diferentes organizaciones.15 Por otra parte, en
vista de lo previsto por la reforma del 2003, en 2007 empezó un proceso de adaptación de
la misma para que la agricultura se adecuase en mayor medida al entorno cambiante. Esta
medida culminó en noviembre de 2008 cuando los ministros de agricultura de la Unión
Europea acordaron modificar la normativa para que la PAC afrontase mejor los retos del
cambio climático, la bio-energía y la gestión del agua a la par que se modernizaba, se simplificaba y eliminaba múltiples restricciones a los agricultores.16
15
Reglamento 1234/2007/CE del 22 de octubre del 2007 por el que se crea una organización común
de mercados agrícolas y se establecen disposiciones específicas para determinados productos agrícolas
(Reglamento único para las OCM).
16
Reglamento 72/2009/CE del 19 de enero de 2009, por el que se adapta la política agrícola común mediante la modificación de los Reglamentos (CE) no 247/2006, (CE) no 320/2006, (CE) no 1405/2006,
(CE) no 1234/2007, (CE) no 3/2008 y (CE) no 479/2008 y la derogación de los Reglamentos (CEE)
no 1883/78, (CEE) no 1254/89, (CEE) no 2247/89, (CEE) no 2055/93, (CE) no 1868/94, (CE)
no 2596/97, (CE) no 1182/2005 y (CE) no 315/2007.
94
Reglamento 73/2009/CE del 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes
aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común
y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) no 1290/2005, (CE) no 247/2006, (CE) no 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE)
no 1782/2003.
Reglamento 74/2009/CE del 19 de enero de 2009, por el que se modifica el Reglamento (CE)
no 1698/2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo
Rural (Feader)
Decisión 2009/61/CE del 19 de enero de 2009, por la que se modifica la Decisión 2006/144/CE, sobre
las directrices estratégicas comunitarias de desarrollo rural (período de programación 2007-2013).
3. LA PAC QUE NOS ESPERA
Por primera vez en la historia de la UE, la Comisión, el Consejo y el Parlamento Europeo llegaron a un acuerdo político sobre la reforma de la Política Agrícola Común. Este
acuerdo, en primera lectura supone un hito al respecto de la historia de la PAC. Más allá
del contenido en sí de los reglamentos que marcan la política, se trata de la primera oportunidad que el Parlamento Europeo ha tenido de participar en la decisión de la PAC y no
solo como un mero espectador del quehacer del Consejo; todo ello gracias a haber tenido
lugar la ampliación de sus poderes de decisión tras la aprobación del tratado de Lisboa.17
La mayoría de cuestiones fueron definidas y acordadas tras el tripartito del 26 de junio del
2013, aunque algunos asuntos que todavía faltaban de cerrar (principalmente relacionados
con el paquete del marco financiero plurianual) se acabaron de zanjar el 24 de septiembre
del 2013. Esta nueva PAC, que parte de la Comunicación de la Comisión18 de octubre del
2011, se establece con 4 reglamentos del Consejo y del Parlamento Europeo que versan
sobre: Pagos directos, el desarrollo rural, la Organización Común de los Mercados (OCM)
y la financiación, la gestión y el seguimiento de la PAC (reglamento horizontal)19. Con la
intención de que para 2014, a lo sumo en enero de 2015 respecto a las cuestiones de
pagos directos, toda la normativa haya entrado en vigor, la Comisión elabora todos los
actos de ejecución y delegados oportunos. Así mismo, tras haber sido debatidas, una serie
de disposiciones transitorias, que no serán de aplicación en 2014, estarán en vigor para la
adaptación de la actual a la nueva PAC.20
Las cuestiones más importantes contenidas en los 4 reglamentos que fundamentan la
nueva PAC son las siguientes:
Pagos directos21
En aras de conseguir que las ayudas de los pagos directos se orienten hacia un sistema
más igualitario, el régimen que lo organizará en la nueva PAC se irá alejando lentamente
del previo, de forma que las cuantías dirigidas a cada Estado miembro (y dentro del mismo también a cada agricultor) se distancien por completo de las referencias históricas
utilizadas hasta la reforma. Esta modificación tiende a potenciar la convergencia entre los
agricultores de toda Europa actuando directamente tanto sobre el reparto dentro de los
Estados miembros como hacia los mismos desde el presupuesto de la Unión Europea.
Igualmente se incluye lo que se ha llamado “pago por ecologización”, que supone que
obligatoriamente un 30% del montante nacional destinado a pagos directos debe conectar
con el cumplimiento de una serie de medidas que asegure la sostenibilidad del medio
ambiente. Esta introducción conlleva que, al destinarse una buena parte de la cuantía de
la subvención recibida por el agricultor al cumplimiento de unas obligaciones ecológicas,
se motivará a aquellos que cumplan con el respeto al entorno y se podrá castigar a quienes lo mancillen. Sin embargo los pagos, como se puede ver en el reglamento que trata
la financiación, la gestión y el seguimiento de la PAC, continuarán estando vinculados al
cumplimiento de determinadas normas no relacionadas con el medio ambiente.
17
Tratado C 83/47/CE del 30 de marzo de 2010 sobre la versión consolidada del tratado de funcionamiento de la Unión Europea.
18
Memorándum MEMO/11/685 del 12 de diciembre de 2011 sobre la reforma de la PAC: explicación de
sus principales características.
19
Ibíd., p. 4.
20
Nota de prensa IP/13/613/CE del 26 de junio de 2013 Acuerdo político sobre una nueva orientación de
la política agrícola común.
21
Reglamento 2011/0280(COD)/PE del 20 de noviembre de 2013 Common agricultural policy (CAP):
direct payments to farmers under support schemes 2014-2020.
95
El nuevo régimen de pago básico (RPB) viene a sustituir el anterior régimen de pago único
por superficie (RPUS), sin embargo el modelo antiguo se mantendrá a lo sumo hasta 2020,
fecha límite para la UE-12, aunque sufra algunas modificaciones en cuanto a simplificación
y uniformidad. Con todo, este nuevo régimen de pago básico deja a los Estados gastar
hasta el 70% de la dotación nacional para pagos directos, aunque con anterioridad deberán
deducirse aquellos importes destinados a pagos adicionales (pago redistributivo, refuerzo
a los agricultores jóvenes, compensaciones a áreas desfavorecidas o periféricas, etc.).
Otra de las peculiaridades que se modifica con respecto al régimen anterior es que los
montantes nacionales para pagos directos a cada Estado miembro se orientarán con el
tiempo de manera que se reduzca la diferencia entre Estados miembros en términos del
pago medio por hectárea. Esto se llevará a cabo a través del pago medio, medido en euros
por hectárea, ya que los Estados miembros que reciben en promedio menos del 90% incrementarán progresivamente el presupuesto recibido. Este aumento será de un tercio de
la divergencia entre su promedio y el 90% de la Unión Europea. En línea con esta convergencia europea se ha decidido que los presupuestos que se destinan a Estados miembros
situados por encima de la media deberán ajustarte, como también se ha asegurado que
para 2019 cada Estado miembro recibirá un aporte mínimo.
Otra de las disposiciones del nuevo reglamento sobre pagos directos es potenciar la
convergencia interna, de tal modo que las referencias históricas deberán evolucionar hacia
modelos de pago básico tales que la cuantía por hectárea sea similar. Para ello podrán optar por distintas variantes donde primero deberán establecer una perspectiva nacional o
regional, ya sea por cuestiones agronómicas o de carácter administrativo/competencial, y
luego podrán establecer un porcentaje mínimo dentro de ese marco para 2019 o asegurar
una aportación extra gradual para aquellas explotaciones que reciben menos del 90% de la
media de dicho enfoque (el mismo criterio utilizado con los Estados miembros, un tercio
de la diferencia entre la media por hectárea de la explotación y el 90% del promedio del
enfoque). Esta última opción deberá también tener la garantía adicional de asegurarse de
que para 2019 todas las explotaciones han alcanzado el 60% de la media del enfoque, aunque pudiera no alcanzarse si los Estados miembros establecen un máximo de reducción
para quienes sobrepasan la media del nacional o regional. A este respecto los Estados
pueden limitar dichas disminuciones en los pagos al 30% y se ajustarán proporcionalmente
según se sitúen más o menos por encima del valor promedio. Dentro de estas medidas de
convergencia interna, los Estados miembros podrán destinar hasta el 30% del montante
nacional para realizar un pago redistributivo para las primeras hectáreas. Se espera que
esta medida sea muy redistributiva y específicamente se podrá aplicar para las primeras
30 hectáreas o, si la media del tamaño de las explotaciones de algún Estado miembro
superase las 30 hectáreas, hasta la media nacional.
Otro aspecto relacionado con la idea de reducir las diferencias de ayudas recibidas por
los agricultores es la limitación y reducción del pago a las que son consideradas grandes
explotaciones. En línea con estas ideas, los Estados miembros podrán decidir sobre la
posibilidad de limitar las ayudas a 300.000 €, una vez descontados los costes salariales, y
también se aceptó establecer un límite a partir del cual se aplicará un criterio de reducción
de las ayudas, éste se estableció en 150.000 €. Lo que este límite supone es que aquellas
explotaciones que reciban ayudas por encima del límite verán sus ayudas reducidas en un
mínimo del 5%, con todo, dichas explotaciones podrán descontar previamente los costes
salariales para ponderar de acuerdo al empleo. Aún así, esta medida podría quedar exenta
de aplicarse si el Estado miembro ya destinara al menos un 5% de su presupuesto nacional
al pago redistributivo para las primeras hectáreas y los fondos no gastados por el uso de
esta herramienta permanecerán en el presupuesto del gestor regional o nacional pero
destinados a la dotación de desarrollo rural. Estos fondos transferidos no se ven sujetos a
los requisitos de cofinanciación.
96
Hoy en día se estima que mientras los agricultores de Europa mayores de 65 años son 12
millones, un 30%, los que no llegan a 35 solo son el 6%22 y resulta difícil asegurar el mantenimiento de los trabajadores agrícolas, por eso otra de las novedades en la nueva PAC es
que incluye un pago extra a los agricultores jóvenes (agricultores que como mucho tengan
40 años). Esta ayuda es de carácter obligatorio para los Estados miembros y cuyo límite
de financiación que se le puede dedicar es del 2% de la cuantía nacional, se trata de un
complemento para aquellos jóvenes agricultores que se instalen, por primera vez, y tendrá
una duración máxima de cinco años. No es la única medida, simplemente se adhiere a la
PAC junto con otras medidas destinadas a este grupo de jóvenes agricultores en el marco
de los programas de desarrollo rural.
Con el fin de simplificar los trámites, principalmente en relación con los pequeños agricultores, los Estados miembros tendrán la posibilidad de incluir entre sus medidas un
régimen para pequeños agricultores. Este régimen afectará a aquellos agricultores que pidan pertenecer al mismo y, sin importar el tamaño de la explotación, se acogerán a un pago
fijado por el Estado miembro y de carácter anual que se moverá en la horquilla de 500 € a
1.250 €. Para fijar el pago, los Estados miembros tendrán a su disposición variantes distintas
para calcular cuáles serán las cuantías anuales, entre ellas estaría la de simplemente dar a los
agricultores lo que deberían recibir si no se acogiesen al régimen. Esta herramienta supone la
reducción de trámites y simplificación del proceso de gestión de los pagos directos tanto
para los Estados miembros como para los agricultores. Para que esta última sea cierta, este
mecanismo supone que aquellos agricultores que se acojan a la medida quedarán exentos
de sufrir sanciones, de cumplir con las exigencias de la ecologización y de los controles de
condicionalidad. La limitación presupuestaria de este régimen es del 10% de la dotación
nacional, exceptuando si algún Estado miembro decide asegurar que los pequeños agricultores perciben la cuantía que debieran tener si no existiese el régimen. Esta medida parte
de la evaluación de impacto, la cual reveló que las explotaciones de superficie menor o
igual a 3 hectáreas que eran solicitantes de financiación en el marco de la PAC suponían
alrededor de un tercio de dichas solicitudes mientras que solo constituían el 3% del total
de la superficie agrícola de toda la Unión Europea. Con todo, los pequeños agricultores
también podrán ser beneficiarios de otras medidas en el marco del desarrollo rural vía
asesoramiento económico y ayudas para las regiones que disponen de una amplia cantidad
de explotaciones de dimensiones pequeñas y deseen restructurar su organización agrícola.
La realidad de debilidad e importancia de la producción de determinados productos agrícolas siempre está presente en el campo, y por ello esta nueva reforma no ha querido olvidar esta situación, ya que a menudo estos cultivos son importantes social, económica y/o
medioambientalmente hablando. La forma de tenerlo en cuenta es una medida voluntaria
para los Estados miembros en forma de ayuda, limitada, asociada a productos específicos.
El límite de dichas ayudas es del 8% o del 13% si el Estado miembro ya supliese de ayudas
no disociadas por un nivel superior al 5% de la dotación nacional. Igualmente es posible
conceder una ayuda extra, de hasta el 2% del presupuesto del Estado miembro concedido
por la PAC, en forma de ayuda asociada al cultivo de proteaginosas y la Comisión Europea
tiene la posibilidad de aprobar un porcentaje de ayuda mayor en aquellos casos que estén
justificados.
Por otro lado, para suplir las desventajas propias de las zonas con limitaciones naturales
y/o desfavorecidas, los Estados miembros o regiones, pueden otorgar o no una ayuda supletoria con el objetivo de compensar esta situación. Esta ayuda tiene como límite el 5% de
la cuantía nacional aunque la misma no entra en conflicto con aquellas que estando dentro
del enfoque del desarrollo rural pudieran ser concedidas por razones de limitaciones
naturales o por ser zonas desfavorecidas.
22
Dirección General de agricultura, pesca y alimentación, 2013. Acuerdo sobre la reforma de la política agrícola de la UE a partir de 2014: apoyo a la agricultura sostenible, más ayudas a los nuevos agricultores y
reparto más equitativo de las ayudas entre los países de la UE. [en línea] disponible en: http://ec.europa.
eu/news/agriculture/130704_es.htm [accedido el 25 de noviembre de 2013].
97
Una de las principales innovaciones en la reforma de la PAC, y que generó mucha actividad
de lobby a la hora de intentar afectar sobre la definición de este aspecto, es la introducción del concepto de ecologización. Esta medida obligatoria supeditará a cada explotación
al cumplimiento de una serie de requisitos climáticos y ambientales, de forma que un
porcentaje de la dotación nacional, el 30%, estará destinada a financiar la ecologización.
Esta innovación en la PAC servirá, a través de reducciones y sanciones (éstas pudieran ser
incluso mayores que el pago recibido por ecologización), para incentivar el respeto y mantenimiento del entorno ambiental y climático a través de prácticas agrícolas responsables.
Durante los dos primeros años las sanciones estarán limitadas al 0% del pago por ecologización, en el tercer año el límite será el 20% de dicho pago y una vez empezado el cuarto
año de entrada en vigor la sanción máxima podrá ser de hasta el 25%. Esta forma de pago
se otorgará en exclusiva a aquellas explotaciones que cumpla las condiciones estipuladas,
obligaciones de ecologización que serán:
1.Aquellas explotaciones dedicadas a la producción ecológica, por entenderse que
la aportación positiva al medio ambiente que realiza es ya considerable y por lo
tanto podrán disponer del pago por ecologización sin que se pida otro requerimiento además del cumplimiento del calificativo de producción ecológica.
2.Aquellas explotaciones que cumplan con las prácticas básicas tales como mantenimiento de pastos permanentes, diversificación de cultivos y garanticen un espacio
de interés ecológico.
3.Aquellas explotaciones que dispongan de una equivalencia de ecologización.
Un agricultor cumple con la diversificación de cultivos si, al explotar más de 10 hectáreas
arables de tierra, cultiva dos productos y, al explotar más de 30 hectáreas arables de tierra,
cultiva tres productos (específicamente el primer cultivo tiene un máximo de extensión
del 75% del terreno arable y la suma de los dos cultivos principales no puede suponer
más del 95% de la tierra cultivable). Para poder asegurar un espacio de interés ecológico
se entiende que dicha zona debe ocupar al menos el 5% por ciento de la tierra cultivada,
mínimo ampliable al 7% a partir de un informe de la Comisión en 2017 y ello pendiente de
que se realice una propuesta legislativa. Este mínimo se aplicará a partir de las 15 hectáreas
y podrá incluir lindes de cultivos, setos, árboles, barbechos, biotopos, terrenos forestados,
franjas de barrera y elementos paisajísticos. A su vez, el equivalente de ecologización hace
referencia a una solución aportada en la PAC para no sancionar a aquellas explotaciones
que ya aportan soluciones a cuestiones medioambientales y climáticas. Para ello se establece un sistema de equivalencia para denotar qué hábitos son productivos para este fin y
remplazan a estos criterios esenciales. Dichos hábitos quedan recogidos en el reglamento
en forma de lista de equiparación de actividades en términos de ecologización. Sin embargo, ante la posibilidad de uso dual de estos criterios para la obtención de financiación,
se tendrá en cuenta cuáles son los mínimos solicitados por la ecologización y cuáles los
equivalentes a la hora de contabilizar las potencialidades dentro del programa de desarrollo rural que se explicará en el próximo apartado de este texto.
Una de las grandes críticas que la PAC ha venido recibiendo a lo largo de los años ha sido
relativa a los receptores de sus ayudas y subvenciones. De esta forma, distintos sectores
de la sociedad civil, del sector agrícola y distintos grupos políticos han condenado a esta
política por tener de receptores a entes alejados por completo con la agricultura. Con
el fin de acabar con estas críticas y mejorar en la eficiencia a la hora de llegar al grupo
social pretendido, se incluye en la PAC el concepto de “agricultores activos”. Esta medida
incluye una limitación de las actividades profesionales que no podrán ser solicitantes de
las ayudas de esta política, tales como aeropuertos, servicios ferroviarios, obras hidráulicas,
servicios inmobiliarios y áreas deportivas y de recreo permanentes, siempre y cuando
aquellas empresas individuales que lo soliciten demuestren que su actividad primordial es
98
exactamente la agraria. Con todo, la dependencia de precisar la definición cae en los Estados miembros, capaces de aumentar las restricciones en forma de actividades comerciales
sin permiso para obtener las ayudas o establecer una definición de lo que entienden por
“agricultores activos”.
En el aspecto económico el Consejo y el Parlamento Europeo, sin incidir en lo que se
aprobará respecto al presupuesto de 2014, consensuaron que debía situarse un límite,
específicamente de 2.000 € por el cual cualquier reducción relativa a los pagos directos
anuales (como consecuencia de la disciplina financiera, cuando la cuantía estimada para el
primer pilar sea mayor que el total disponible) no afectaría a las primeras cantidades inferiores a este umbral. Es decir, si se estima un reparto mayor del presupuesto disponible,
todos los beneficiarios recibirán los primeros 2.000 € íntegros, siendo las cantidades que
superen esta cantidad las que se verían recortadas. De esta manera se consiguió, para los
pequeños receptores de pagos directos, establecer una reserva para crisis de mercado, en
el caso de que pudiera darse una situación problemática.
Igualmente, con el afán de dar mayor flexibilidad a los Estados miembros, se establece la
opción de trasferir fondos entre pilares. Así pues hasta un 15% de la dotación nacional
de pagos directos podrá dedicarse a desarrollo rural y viceversa. Ante este mecanismo
optativo se presenta la excepción de que, en el caso de aquellos países cuyo presupuesto
nacional es inferior al 90% de la media de la UE, es posible que el nivel de la transferencia
alcance el 25% desde el montante destinado a desarrollo rural hasta el de pagos directos.
Con indiferencia de las cantidades transferidas, ninguna requerirá de cofinanciación por
parte de los Estados miembros.
Por último, en cuanto a los pagos directos, el año 2015 servirá como referencia para
calcular los derechos a recibir ayudas en cuestión de la superficie. Sin embargo, ante la
posibilidad de que se generen movimientos especulativos, se creará una conexión entre
el número de beneficiarios del régimen de pagos directos en 2013 y el de 2015. De esta
manera los Estados miembros que sufran un incremento considerable de la superficie
subvencionable declarada tendrán la capacidad de limitar la cuantía de derechos de ayuda
a ser asignados en 2015.
Desarrollo rural23
En cuanto a lo que compete al desarrollo rural la consideración es que el enfoque básico
de esta política ha sido muy positivo, por ello se ha mantenido. De esta manera el diseño
de los programas plurianuales seguirá recayendo en los Estados miembros, o las regiones
allí donde sea el caso, en base a aquellos aspectos que, teniendo cabida dentro de los reglamentos, consideren más adecuados para las zonas rurales sobre las que tendrán efecto,
una vez cofinanciados por los Estados miembros y dentro del Marco Financiero Plurianual.
Con esta reforma de la PAC, al segundo pilar, que es el desarrollo rural, se le ha querido
dar una mayor capacidad de maniobra que la que anteriormente había, de esta manera a
nivel europeo ya no se establecerán los llamados “ejes” con requisitos mínimos de gasto
por cada uno. En el nuevo modelo los Estados miembros y las regiones deberán seleccionar las herramientas a usar para cumplir con las metas marcadas. A partir de un examen
profundo de la situación, dichas metas se establecerán dentro de unas prioridades, divididas en 6 amplios grupos, y ámbitos prioritarios más pormenorizados. Las 6 prioridades habrán de contener las cuestiones de promover la eficiencia de los recursos y alentar el paso
a una economía hipocarbónica y fomentar la inclusión social, la reducción de la pobreza y
el desarrollo económico en las zonas rurales; promover la trasferencia de conocimientos
23
Reglamento 2011/0282(COD)/PE del 20 de noviembre de 2013 European Agricultural Fund
for Rural Development (EAFRD): support for rural development 2014-2020. A
99
y la innovación; mejorar la organización de la cadena alimentaria, incluida la transformación
y la comercialización, y la gestión de riesgos; fomentar la competitividad de todos los tipos
de agricultura y la gestión sostenible de los bosques y restaurar, preservar y mejorar los
ecosistemas. El punto de partida es que el enfoque LEADER debe recibir al menos el 5%
de la dotación nacional mientras que para cuestiones relacionadas con combatir el cambio
climático y gestión del territorio debe superar el 30% de la dotación nacional destinada
a desarrollo rural que cada Estado miembro recibe del presupuesto comunitario. Dentro
del 30% mencionado se entiende que ello incluye todas las medidas específicas dentro del
área de la silvicultura, relativas a inversión en capital físico que estén en correlación con el
clima y el medio ambiente, medidas climáticas y agroambientales, pagos destinados a áreas
con limitaciones naturales u otras limitaciones particulares, pagos para actividades dentro
de Natura 2000 excluyendo los que se enmarcan dentro de la Directiva Marco del Agua
y agricultura ecológica.
Los Fondos estructurales y de Inversión Europeos, que son el FEDER, FEADER, el Fondo
de Cohesión, el FEMP y el FSE, deberán estar coordinados en lo relativo a desarrollo rural
con este segundo pilar de la PAC. Para ello existirá a nivel de la UE un marco común por
el cual, vía partenariados a nivel nacional, se gestionará la interrelación entre fondos que
en cada Estado miembro tenga lugar. Este aspecto resulta imprescindible para evitar duplicidades y con ello que distintas medidas o actividades puedan ser financiadas doblemente
por la misma cuestión.
Dentro de este nuevo marco se ha incluido la opción de, si fuese requerido por acto
legislativo o por razones técnicas vía un acto delegado, modificar las cuantías relativas
al desarrollo rural aunque previamente en el Reglamento básico quede constancia de la
dotación que cada Estado miembro recibirá.
Los porcentajes de cofinanciación no serán uniformes en todas las regiones, de esta forma
el máximo de un 85% de cofinanciación recaerá sobre las regiones menos desarrolladas,
las islas menores del Egeo y las regiones ultra-periféricas. El siguiente máximo será del
75%, destinado a las regiones de transición, le seguirá el porcentaje del 63% máximo para
otras regiones de transición y el menor máximo será del 53% de cofinanciación para la
mayoría de los pagos en las demás regiones. Con todo, este porcentaje pudiera verse incrementado si se habla de medidas que promocionen la transferencia de conocimiento, el
establecimiento de organizaciones y agrupaciones de productores, las subvenciones para
la instalación de jóvenes agricultores, la cooperación, los gastos de múltiples herramientas
para vincularlas con el medio ambiente y el cambio climático y los proyectos LEADER.
Dentro de la misma dinámica, que da más flexibilidad a los Estados miembros y/o regiones
a la hora de definir las vías para cumplir con las prioridades marcadas por el nuevo marco
normativo, se incluye la opción de desarrollar subprogramas temáticos para focalizarse
en puntos de interés particular para los Estados miembros y/o regiones. Estos subprogramas, que en ocasiones darán la posibilidad de recibir financiación extra o porcentajes
de cofinanciación superiores, podrán centrarse en temas como los jóvenes agricultores,
las pequeñas explotaciones, las zonas de montaña, las mujeres en las zonas rurales, la
mitigación del cambio climático y la adaptación al mismo, la biodiversidad y las cadenas de
distribución cortas. Las distintas medidas, de forma simplificada, tendrán como apoyo los
aspectos más destacables de las actuales medidas.
Para apoyar la innovación, esta se potenciará mediante distintas formas del desarrollo
rural, siendo un aspecto a destacar para la consecución de este aspecto la Asociación
Europea para la Innovación (AEI), específicamente dentro del área de productividad y
sostenibilidad agrícolas. Distintas vías para darle impulso a la innovación pudieran ser la
transferencia de conocimiento, la cooperación o inversiones en activos fijos. Por otro
lado la AEI estará encargada de fomentar la productividad junto con el uso eficiente de
100
los recursos, la reducción de emisiones de elementos contaminantes, el avance sostenible
con el medio ambiente y la lucha contra el cambio climático en el marco de la silvicultura
y la agricultura. Para poder lograrse este objetivo se cree que una vía por la que optar
es incrementar el nivel de transferencia de conocimiento y desarrollo tecnológico desde
los laboratorios, centros de investigación, industria, etc. hacia quienes cultivan la tierra y
cuidan de los bosques. También se propone aprovechar sinergias a través de mantener en
contacto a investigadores y agricultores con el fin de adaptar mejor la innovación a las
necesidades del sector.
Se pretende vigorizar la orientación a los agricultores con el objetivo de reducir los efectos negativos del cambio climático y ayudarles para adaptarse a las nuevas situaciones
ambientales a la par que contribuir en su desarrollo formativo y disponer de ayuda en
aspectos económicos.
Subvenciones ligadas a modernización, inversión o reestructuración de las explotaciones
seguirán siendo otorgadas. En el caso de que se trate de proyectos conjuntos o que estén
conectados con la AEI podrían recibir ayudas en un porcentaje mayor.
Ante el envejecimiento de los agricultores, medidas que potencien la entrada en el sector de agricultores jóvenes seguirán siendo parte del plan, de ese modo ayudas de hasta
70.000 € para la instalación se unirán a la prestación de servicios para que los jóvenes
agricultores puedan consultar y resolver sus dudas, ayudas a la formación e inversiones
en activos físicos para su entrada o continuidad en el sector agrícola, entre otras posibles.
Uno de los aspectos que ha marcado la nueva estrategia Horizonte 2020 ha sido la promoción del enfoque abajo-arriba, por ello, para potenciar la creación de agrupaciones y/u
organizaciones de productores se establecerán ayudas de acuerdo a planes empresariales
y con el marco de ser para pymes.
Con este mismo enfoque se pretende ayudar a los pequeños agricultores vía un máximo
otorgable de 15.000 € por pequeña explotación que desee crear una empresa relacionada
con la misma.
La dependencia climática del campo es altamente conocida, por ello resulta imprescindible
para los agricultores disponer de una seguridad por la amenaza de dichos riesgos. Debido
a ello las contribuciones a los seguros y mutualidades (primas de seguro para asegurar
las cosechas, para suplir las dificultades climáticas, hacer frente a las enfermedades de los
animales o cualquier otra circunstancia de estas características)24 se incrementan para
incorporar medidas de estabilización de las rentas, las cuales darán la opción de que las
mutualidades realicen pagos de hasta un 70% de las pérdidas sufridas si la renta descendiese hasta un 30%.
Se potenciarán la información y formación adecuadas sobre pagos agroambientales y climáticos a la vez que se incrementa la flexibilidad de extender los contratos preliminares y
se da espacio para contratos conjuntos.
La silvicultura por su parte podrá recibir soporte mediante pagos anuales y la posibilidad
de recibir subvenciones de una manera racional y vigorizada.
En cuanto a la agricultura ecológica, esta se incorpora al espacio del desarrollo local convertida en medida independiente de manera que así sea más visible y con ello promocionar los beneficios que produce, tanto ambientales como sociales y económicos.
Las limitaciones son una desventaja para la producción agrícola, por esa razón se ha teni24
Conforme con el artículo 68 en el primer pilar actualmente disponible.
101
do en cuenta en la nueva PAC y reforzado en cuanto planes anteriores. En relación a las
zonas situadas más al norte de los 62 grados Norte, así como las zonas consideradas de
montaña, estas podrán recibir ayudas de hasta 450 € por hectárea. No siendo el único
tipo de zonas que sufren debido a las limitaciones naturales o específicas de otro tipo, se
ha acordado que a lo sumo a partir del 2018 se haya llevado a cabo una delimitación de
las mismas en base a 8 razones biofísicas. Ante ello, con el objetivo de mejorar o simplemente mantener el entorno ambiental, se mantiene el 10% como porcentaje del que cada
Estado miembro dispone con flexibilidad para denominar las áreas que considera sufren
limitaciones específicas.
Con la intención de potenciar la cooperación tecnológica, medioambiental y comercial
este nuevo reglamento sobre desarrollo rural aumenta las opciones de recibir ayuda para,
por ejemplo, creación de cadenas de distribución y de mercados locales, desarrollo de
programas conjuntos de carácter ambiental o proyectos piloto.
Mirando hacia el problema del éxodo rural, y con la idea de potenciar otras formas importantes para la economía más allá de la producción agrícola, se incluyen dentro de esta
idea de desarrollo local la posibilidad de dar subvenciones a aquellas empresas, micro y
pequeñas, que se instalen en las zonas rurales.
Esta misma idea del éxodo y la desigualdad en el desarrollo rural lleva a que se incluya en
este apartado de la PAC inversiones en infraestructura. Este tipo de servició básico afectará a la banda ancha y a las energías renovables y, al contrario que en la actualidad, no se
restringirá a modificación de edificios a pequeña escala o a deslocalización de actividades
y se extenderá más allá de estos aspectos.
Por último, en cuanto a este apartado, se trata la iniciativa LEADER, la cual se incluye con
la idea de remarcar la problemática del desarrollo local y dar más ayuda para desarrollar
estrategias. A partir de ahora, LEADER será utilizado como base conjunta para gestionar
los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos: FEDER, FSE, Fondo de Cohesión, FEMP
y FEADER en cuanto a lo que el desarrollo rural supone. De la misma manera se pretende
flexibilizar la coordinación y uso de distintos fondos dirigidos a zonas locales, se pretende
aumentar la capacidad de gestión y cooperación entre los espacios rurales y urbanos.
Mecanismos de gestión del mercado25
El panorama de las cuotas en agricultura no se asemeja al presente en pesca, las limitaciones impuestas por éstas en la Unión Europea se acercan a su fin, tal es el caso de las cuotas
lácteas en 2015. Igualmente esta reforma incluye el fin de las cuotas del azúcar para el 30
de septiembre de 2017, en línea con lo señalado por la reforma que el sector azucarero
sufrió en 2005. Esta modificación también genera un plazo extra para que el sector del
azúcar se adecue al nuevo panorama sin cuotas. Esta acción pretende dar perspectivas más
a largo plazo, al tener en cuenta que las exportaciones de la Unión Europea están acotadas por pertenencia a la OMC y la normativa vigente en esta organización y al crear un
espacio de mayor competitividad para los productores internos en los distintos mercados
(nacionales, europeo e internacional). El objetivo de esta política es a su vez seguir asegurando a empresas, intermediarios y a los consumidores una provisión segura de azúcar a
un precio aceptable en cada Estado miembro y en el conjunto de la Unión Europea. Para
poder alcanzar esta seguridad resulta imprescindible que mantengan disposiciones para
que se realicen acuerdos entre los cultivadores y las compañías azucareras, por ello, en
cuanto las cuotas hayan desaparecido, las ayudas al almacenamiento privado de azúcar
25
Reglamento 2011/0285(COD)/PE del 20 de noviembre de 2013 Common organisation of agricultural
markets (CMO): regime of the single payment scheme and support to vine-growers 2014-2020.
102
blanco seguirán vigentes. Con todo se mantiene la política que permite el acceso ilimitado
y libre de cargas, al mercado de la Unión Europea, a los países en desarrollo.
En la misma línea se mueve el reglamento en cuanto al sector del vino. En consonancia
con lo que fuera aprobado en 2006, el régimen de los derechos de plantación de viñedos
terminará a finales del 2015 dando paso a una estructura en la cual se otorgarán autorizaciones para las nuevas plantaciones de viñedos. Este sistema dará comienzo una vez
acabado el anterior, en 2016. Esta nueva política tendrá como máximo el incremento de un
1% anual, siguiendo las indicaciones del grupo de alto nivel sobre el vino.26
En lo que se refiere a los mercados internacionales de agricultura, la reforma ha conllevado
que la Organización Común de los Mercados (OCM) única sufra cambios para potenciar
la orientación hacia el mercado de las explotaciones europeas. A pesar de ello, el sistema
sigue ofreciendo redes de seguridad a los agricultores para resolver los problemas de riesgos a los que se enfrentan, sean estos los pagos directos y las posibilidades ofrecidas para
estos cometidos al respecto del reglamento sobre desarrollo rural. Ejemplos en sectores
como el cárnico o el lácteo nos ofrecen perspectivas de cómo la intervención pública y las
ayudas al almacenamiento privado son elementos necesarios, por ello se revisó y adaptó a
la situación actual con esta reforma. Específicamente en el sector de la leche se ha impulsado la capacidad negociadora de los agricultores a la par que se incluía en el reglamento
el paquete de medidas sobre la leche de 2012. Con aspectos como la licitación automática
para la mantequilla y la leche desnatada en polvo por encima de determinados límites, la
permisividad para almacenar determinados quesos con DOP/IGP y leche desnatada en
polvo, se incrementaba el periodo de compra un mes o se permitía que el límite superior
para la mantequilla fuese de 50.000 toneladas.
La que en 2011 inicialmente fuera conocida como “la crisis del pepino”27, posteriormente comprobada que fue causada por una variante de Escherichia coli en brotes de soja,
fue un detonante que provocó un giro en la política de seguridad alimentaria europea.
Este suceso sacó a la luz la necesidad de adoptar medidas para que se pudiera actuar de
emergencia ante situaciones similares que pudieran darse en el mercado alimenticio de la
Unión Europea. Gracias a esta experiencia la nueva PAC ha incluido, a través de cláusulas
de salvaguardia, la posibilidad de dejar a la Comisión Europea actuar de urgencia para
solucionar posibles crisis en la seguridad alimentaria. Estas medidas, no solo referidas a
crisis de seguridad alimentaria, también incluyen la posibilidad de que a las organizaciones
intersectoriales y de productores se les permita en conjunto llevar a cabo medidas transitorias con el objetivo de apuntalar el sector que se vea afectado en caso de que se produjesen graves inestabilidades en el mercado. Ejemplo de medidas posibles son permitir el
almacenamiento por parte de operadores privados o apartar temporalmente un producto
del mercado. Para costear las medidas que pudieran necesitarse se crea una reserva de
crisis. Para financiar dicha reserva se transferirá dinero desde el presupuesto para pagos
directos, el cual, si no es utilizado, se revertirá al año siguiente a los agricultores.
En el marco de este reglamento también se incluye la dotación para planes de potenciación de consumo de fruta en las escuelas (éste ve incrementada su partida de 90 a 150
millones de euros anuales para el programa), así como el de reparto de leche en centros
escolares.
Dentro del ya mencionado interés de extender el acercamiento desde abajo hacia arriba,
la Comisión Europea pretende vigorizar la situación de los agricultores en la cadena alimentaria, sea ello, entre otras medidas, derogando algunas restricciones de la legislación
26
Nota de prensa IP/13/1378/CE del 14 de diciembre de 2012 El grupo de Alto nivel sobre el Vino formula
sus conclusiones.
27
Notificación RASFF notification 2011.0703/CE Shiga toxin producing Escherichia coli in organic cucumbers from Spain.
103
en el marco de competencia de la UE a la par que potenciando la capacidad de creación
de organizaciones interprofesionales y de productores. Para ello, con la nueva PAC, se
permite que en todos los sectores se puedan crear este tipo de entes gracias a lo ya mencionado al respecto del desarrollo rural. Esta nueva situación podrá generar problemas
sobre competencia, para ello se elaboraran una serie de directrices ya que los agricultores
podrán negociar colectivamente contratos de suministro de distintos productos (cereales,
aceite de oliva, carne de vacuno y determinados cultivos herbáceos), todo ello auspiciado
sobre salvaguardias y condiciones específicas. En este reglamento también se incluye que
productores de jamones con denominación de origen protegida o indicación geográfica
protegida puedan estipular el nivel de provisión a los mercados en el caso de que se den
situaciones determinadas.
Por último, con afán de dar una orientación al mercado a la par que simplificar los procedimientos, los regímenes no utilizados o menores, como por ejemplo ayuda disociada a
los gusanos de seda o ayuda para el uso de leche desnatada y leche desnatada en polvo en
piensos y caseína, serán eliminados del reglamento.
Reglamento horizontal28
Este reglamento sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la PAC tiene como
intención abarcar los aspectos que son transversales al resto de reglamentos para definir
las formas en las que habrá de actuarse en relación a los tres elementos a los que se alude
en el título del texto. Para conseguir ese objetivo explora cuestiones como los servicios
de asesoramiento a las explotaciones y agricultores, la condicionalidad, los controles a
realizar sobre los receptores de ayudas, la reserva de crisis necesaria para que la Comisión pueda actuar en casos de urgencia, la transparencia y el seguimiento y evaluación de
la PAC.
Cuestiones como la Directiva Marco del agua, la condicionalidad, la Directiva sobre el uso
sostenible de plaguicidas, los pagos directos relacionados con el respeto al medio ambiente y a la lucha contra el cambio climático, acciones específicas para el desarrollo rural y la
condicionalidad han sido incluidas en la lista de materias sobre las que los Estados miembros deben asesorar a los agricultores. Para ello deberán habilitarse servicios, o expandirse los actualmente presentes, capaces de dar esta información a aquellas explotaciones
que teniendo derecho a ellos los soliciten.
Gran parte de las ayudas están condicionadas al cumplimiento de una serie de puntos,
así sucede con los pagos directos y con parte de las ayudas al desarrollo rural y al sector
vitivinícola. Estas obligaciones son relativas a la lucha contra el cambio climático, el respeto al medio ambiente, las normas en materia de salud humana, sanidad animal y vegetal,
las buenas condiciones agrarias del terreno y bienestar animal. En lo que se refiere a la
Directiva sobre el uso sostenible de pesticidas y a la Directiva Marco del agua, se acordó
que éstas no formarán parte hasta que cada Estado miembro haya aplicado correctamente
las mismas y hasta que estén claros los requisitos a cumplir por los agricultores. Con la
intención de simplificar el sistema, se han apartado normas que no describiesen requisitos
claros y que dependan de los agricultores.
En la misma línea de simplificación e incluyendo el aspecto motivacional y de gestión efi28
Reglamento 2011/0288(COD)/PE del 20 de noviembre de 2013 Common agricultural policy (CAP):
financing, management and monitoring 2014-2020.
104
ciente de los recursos, en el nuevo reglamento horizontal, se denota que en las regiones
cumplidoras se reducirá la cantidad de controles mientras que en aquellas que no lo sean,
la cuantía de controles se verá aumentada.
Para hacer posible la nueva capacidad de actuación de la Comisión en casos de urgencia se
destinarán 400 millones € (tomando como referencia los precios de 2011) provenientes
de las partidas de pagos directos a la reserva de crisis. Si este dinero no fuera utilizado
completamente, por no darse situaciones de crisis que conllevasen su gasto, lo que sobrara sería incorporado en el ejercicio presupuestario siguiente a la misma partida, a pagos
directos.
Para superar determinadas críticas que anteriores ediciones de la PAC recibieron, los
Estados miembros deberán cumplir con total transparencia en lo que a los beneficiarios
de las ayudas se refiere, con la excepción de quienes acudan vía el régimen de pequeños
agricultores. Cumpliendo con la sentencia del 9 de noviembre de 2010 del Tribunal de
Justicia Europeo, según este modelo, se harán públicos los datos de los beneficiarios sin
denotar su dirección ni su nombre en respeto a su derecho a la intimidad y las normas
sobre confidencialidad de los datos de las personas físicas.
Para cerrar este punto, mencionar que en cuanto al seguimiento y evaluación de la PAC se
tiene como fecha límite el final de 2018 para que la Comisión presente un informe sobre
el estado de la PAC y sus consecuencias. Este informe se realizará cada cuatro años y mostrará los logros de la política de acuerdo a los objetivos de la misma, sean estos asegurar
un suministro seguro de alimentos y hacerlo dentro de una gestión que respete el medio
ambiente y propicie el desarrollo sostenible y de las zonas rurales de forma equilibrada. Cuestiones adicionales
En lo que se refiera a la continuidad, un grupo de puntos deben someterse a aprobación
en cumplimiento del artículo 43 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,
especialmente el Reglamento de la Organización Común de Mercados única, y aludiendo
específicamente a los apartados 2 y 3.
De la misma manera, ya que estos reglamentos se esperan entren en vigor el 1 de enero
de 2014 para que la Comisión Europea pueda dar inicio a su aplicación, ante la amplia
necesidad de trabajos preparatorios, la Comisión presentó un plan aparte en previsión
del tiempo a necesitar para adaptar el sistema al nuevo modelo de pagos directos. Se espera que los organismos pagadores se adapten a las nuevas medidas por las cuales deben
conceder las ayudas y, ante el leve espacio temporal, dicha disposición se plantea retrasar
un año a pesar del acuerdo al respecto de los reglamentos. Como consecuencia de ello,
aspectos como el pago por ecologización, la simplificación, el nuevo régimen de pequeños
agricultores, etc. empezarán a estar presentes en el 2015 aunque se solicita a los Estados
miembros inicien el trabajo necesario para tener los programas de desarrollo rural completos antes del fin de las fechas límite. De la misma manera, ante determinadas cuestiones
como las ayudas agroambientales, el acuerdo establece la necesidad de aplicar medidas
transitorias para salvar posibles paralizaciones.
105
4. POSTURAS ANTE LA PAC, MÁS ALLÁ DE
REGLAMENTOS
Como todo en el proceso europeo, esta PAC en particular es meramente contingente. El
resultado que suponen estos cuatro reglamentos no es más que una consecuencia de un
quehacer político que bien podría haber acabado siendo otra cosa. Por esa razón, para
comprender mejor cómo se ha llegado a este punto, es imprescindible conocer cuáles son
las presiones y fuerzas que han entrado en disputa, es imprescindible ver el panorama de
los distintos agentes para llegar a entender el resultado final.
La realidad de los reglamentos pasados y la que nos espera ya han sido expuestas, pero
sus consecuencias no son del todo perceptibles a simple vista. Así pues la OCDE emitió
un informe en septiembre del 2013 en el cual remarcaba su preocupación por los efectos
de la PAC en la política agrícola mundial.29 La crítica se dirigía hacia aquellas medidas que
distorsionan el mercado agrícola, tales como el aumento de los pagos directos del 1% en
el año anterior o las ayudas a la exportación. Este tipo de cuestiones, constantemente
presentes en los países del primer mundo, supone una forma de competencia desleal para
los países en desarrollo, ya que les dificulta obtener excedentes de la agricultura, lo que
supone no disponer de los recursos para el desarrollo de los demás sectores.
Por su parte, en lo que compete a las instituciones europeas, la reforma nace de un debate
abierto por la Comisión, luego reflejado en una Comunicación de la Comisión centrada
en “seguridad alimentaria”, “suministrar a los ciudadanos europeos productos alimentarios variados, valiosos, de calidad y producidos de manera sostenible” y “empleo”.30 Este
escrito destaca también “un primer pilar más ecológico y distribuido más equitativamente,
y un segundo pilar más orientado a la competitividad y la innovación, el cambio climático
y el medio ambiente”. A partir de eso el proceso se estableció en un panorama nuevo,
esencial para esta reforma, ya que gracias al Tratado de Lisboa el Parlamento Europeo,
por primera vez en su historia, era colegislador junto al Consejo en esta materia.31 Así la
primera postura del Parlamento se situó hacia una mayor defensa de los aspectos relacionados con el respeto al medio ambiente y evitar el cambio climático. Esta, entrando en
conflicto con la deseada por el Consejo, fue moderada en enero del 2013 ante las perspectivas de no poder llegar a un acuerdo, a pesar de la defensa del comisario de agricultura
Dacian Cioloş de una PAC más verde.32 En este punto también se entró en disputa de una
limitación mayor al máximo de pagos directos que las explotaciones podrían recibir. Ante
esta cuestión, tanto la limitación del porcentaje de reducción de la ayuda según se acercaba
al máximo (la posición del Parlamento Europeo en aquel instante incluía hasta un 70%
de reducción) como el mismo máximo (enmiendas presentadas a este respecto por los
grupos de los Verdes y S&D fueron rechazadas) se vieron rebajados en cuanto a las pretensiones de algunos grupos.33 El Consejo, por su parte, asumió un papel más conservador en
la negociación, optando por posiciones en las cuales a los Estados miembros se permitiese
29
OECD (2013), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2013: OECD Countries and Emerging Economies, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/agr_pol-2013-en
30
Comunicación COM(2010) 672 final/CE del 18 de noviembre del 2010 La PAC en el horizonte de 2020:
Responder a los retos futuros en el ámbito territorial, de los recursos naturales y alimentario.
31
Ibíd., p. 4.
32
Spence, T., 2013. MEPs back a less green, more ‘flexible’ CAP. Euractiv. [en línea] (actualizado el 28
de enero de 2013) disponible en: http://www.euractiv.com/cap/parliament-panel-backs-green-capnews-517329 [accedido el 25 de noviembre de 2013].
33
Parlamento Europeo, 2013. El Parlamento Europeo a favor de una PAC más verde, justa y transparente.
[nota de prensa] (publicado el 13 de marzo de 2013) disponible en: http://www.europarl.europa.eu/
news/es/news-room/content/20130308IPR06301/html/El-Parlamento-Europeo-a-favor-de-una-PACm%C3%A1s-verde-justa-y-transparente [accedido el 25 de noviembre de 2013].
106
mayor flexibilidad.34 Con todo, no fueron los únicos, el grupo de los Conservadores y
Reformadores Europeos mostró una postura de retorno de las competencias agrícolas a
los Estados miembros, defendiendo posturas de una PAC aún más flexible para adaptarse
más a cada situación estatal.35 Esta crítica a la flexibilidad fue suscrita también por los
verdes europeos de manos de José Bové, vicepresidente de la comisión de agricultura del
Parlamento Europeo, eso sí, desde una visión contraria. Para su grupo, la reforma había
perdido la oportunidad de crear una PAC realmente sostenible al dar demasiada libertad
a los Estados miembros, ya que de esta manera creen que en algunos de ellos puede que
no se sancionen las infracciones ecológicas.36 Este aspecto de la flexibilidad es fácilmente
perceptible en la libertad que por ejemplo tienen los Estados miembros para definir un
concepto tan básico como “agricultores activos”. Independientemente de esta contienda
lo que sí parece que comparten las instituciones es la satisfacción de haber cerrado el
acuerdo. Este aspecto debe ser tenido en cuenta, ya que la principal razón del retraso tuvo
su base en la falta de acuerdo respecto a las cuestiones ambientales. En ese punto la presión ejercida por los grupos defensores del Medio Ambiente se encontraba con los intereses de algunos agricultores y Estados miembros. Ante ese panorama fue determinante
la postura del presidente de la comisión de agricultura del Parlamento que cedió ante el
Consejo y apartó a los lobbies ambientales para llevar la votación al plenario.37
Las ONG que promueven la lucha contra el cambio climático y el respeto al Medio Ambiente opinan que el resultado no ha sido positivo. Se congratulan de que al menos se haya
introducido el concepto de ecologización pero les parece muy reducido por el montante
del 30%, por no determinarse las sanciones y porque la inmensa mayoría de los agricultores estarán exentos de dichas medidas, así como un tercio de las tierras arables.38
La industria en lo que le compete se ha mostrado positiva ante el resultado de la PAC.
Las grandes empresas que utilizan productos azucareros han recogido favorablemente
el fin de las cuotas aunque hubiesen preferido que no se hubiese alargado el periodo de
adaptación al cambio.
En lo que respecta a los agricultores, agrupados principalmente en COPA-COGECA con
el fin de concentrar sus esfuerzos, no han destacado exactamente los mismos aspectos.
Así la organización que aglutina a las cooperativas ha destacado cuestiones relativas al
enfoque de abajo hacia arriba, el cual creen no se ha potenciado suficientemente. Otros
34
Spence, T., 2013. Irish minister says stalled EU budget shouldn’t delay CAP talks. Euractiv. [en línea]
(actualizado el 20 de diciembre de 2012) disponible en: http://www.euractiv.com/cap/irish-minister-stalled-budget-sh-news-516751 [accedido el 25 de noviembre de 2013].
35
European Conservatives and Reformists Group, 2013. CAP reform agreed but it will lead to a more
complex and less fair agricultural sector [nota de prensa] 25 de septiembre de 2013. http://ecrgroup.eu/
news/cap-reform-agreed-but-it-will-lead-to-a-more-complex-and-less-fair-agricultural-sector/ [accedido el
25 de noviembre de 2013].
36
José Bové, 2013. PAC Le PE adopte une réforme injuste et inefficace de la politique agricole commune.
[Nota de prensa] 20 de noviembre. http://jose-bove.eu/pac-le-pe-adopte-une-reforme-injuste-et-inefficace-de-la-politique-agricole-commune/ [accedido el 25 de noviembre del 2013].
37
Spence, T., 2013. Parliament makes U-turn, allows full vote on CAP reform. Euractiv. [en línea] (actualizado el 12 de marzo de 2013) disponible en: http://www.euractiv.com/cap/ag-panel-turn-allows-full-votec-news-518410 [accedido el 25 de noviembre de 2013].
38
WWF, 2011. Environment threatened by CAP proposal. [nota de prensa] 12 de octubre del 2011. http://
www.wwf.eu/what_we_do/eu_budget/eu_budget_news/?201981/environment-threatened-by-cap-proposal [accedido el 25 de noviembre de 2013].
Amigos de la Tierra Europa, 2011. European Commission’s plan unlikely to tackle food, farming and
biodiversity crises without major improvements. [nota de prensa] 12 de octubre de 2011. Disponible
en: http://www.foeeurope.org/press/2011/Oct12_CAP_reform_too_little_to_protect_environment_and_
greener_farming.html [accedido el 25 de noviembre de 2013].
107
aspectos que han sido criticados son la debilidad de la política en pro de un crecimiento
verde, la carencia de medidas para evitar las deficiencias e inseguridades del mercado, el
que no se eliminen todas las distorsiones que evitan un verdadero mercado único donde
competir en igualdad y el no fortalecer suficientemente a los agricultores en términos
económicos. Por su parte COPA se alegró de que el fin de las cuotas azucareras se
retrase, aunque hubiesen preferido que este fuese mayor, si bien no ven con buenos ojos
la posibilidad de transferir financiación del primer pilar al segundo, ya que temen que ello
pueda suponer una reducción de los pagos directos. Las asociaciones que representan a
los jóvenes agricultores como CLEJA quedaron relativamente satisfechas con el resultado,
al menos en cuanto a lo que supone un apoyo extra a los jóvenes agricultores, aunque la
propuesta del Parlamento Europeo de fijar la financiación destinada a dicha medida en el
2%, en lugar de hasta el 2%, no llegara al acuerdo final.39 En cuanto a los agricultores orgánicos, este grupo, representado por IFOAM, no ha quedado muy contento con la reforma.
Según su valoración no se le da el apoyo suficiente al tipo de agricultura que defienden,
uniéndose a la crítica de las ONG sobre las cuestiones ambientales y la falta de financiación de las mismas. Igualmente achacan a la PAC no ser suficientemente justa y ponen el
énfasis en el segundo pilar, denotando la importancia del mismo para la sostenibilidad.40
Otros grupos más especializados como los que representan a los vinos de origen también
se han posicionado al respecto. En este caso la Federación Europea de Vinos de Origen,
que aglutina a diferentes consejos reguladores vitivinícolas europeos, se mostró a favor de
la reforma ya que ven como positiva cómo afecta la PAC a la reforma del sector del vino.41
39
CEJA, 2013. CEJA Highlights Importance of Young Farmers for Sustainability in European Agriculture. [nota
de prensa] 29 de octubre de 2013. Disponible en: http://ceja.eu/en/doc/477/PRESS%20RELEASE%20
CEJA%20Highlights%20Importance%20of%20Young%20Farmers%20for%20Sustainability.pdf [accedido el 25 de noviembre de 2013].
40
IFOAM Grupo UE, 2013. COMAGRI VOTE LIMITS POSSIBILITIES FOR A GREENER AND FAIRER CAP.
[nota de prensa] 30 de septiembre de 2013. Disponible en: http://eu.ifoam.org/en/news/2013/09/30/
comagri-vote-limits-possibilities-greener-and-fairer-cap [accedido el 25 de noviembre de 2013].
41
Federación europea de vinos de origen, 2013. EFOW welcomes the agreement of agriculture’s Ministers
on CAP reform. [nota de prensa] 30 de septiembre de 2013. Disponible en: http://www.efow.eu/press/
efow-welcomes-the-agreement-of-agricultures-ministers-on-cap_id_180 [accedido el 25 de noviembre de
2013].
108
5. CONCLUSIONES
Una vez vista la PAC a través de su historia, la actual reforma y las posturas ante la misma
es lugar de intentar pasar al análisis por encima de la descripción. Este, mejor o peor,
pretende mirar hacia el futuro, hacia cuáles pueden ser las consecuencias de esta reforma.
Partiendo de las posiciones finales de los distintos grupos dentro del Parlamento, el
Consejo y la Comisión, parece que hay un clima general de aceptación de una PAC que no
acaba de ser la deseada por ningún grupo ni institución pero que se ve como una mejora
general respecto a la situación anterior. Esto es clave para comprender su razón de ser:
la cultura del consenso instalada en las instituciones es lo que mueve a la Unión Europea,
pues aunque este consenso no incluya al 100% de los países y grupos políticos es lo que
determina las políticas públicas y la legislación. En este marco ya se ha mostrado en el
apartado anterior cómo en la disputa entre el Consejo y el Parlamento Europeo “la victoria” ha caído más cerca del Consejo y que la Comisión ha visto rebajados sus objetivos
respecto al medio ambiente. La libertad de los Estados miembros para definir “agricultores
activos”, aplicar múltiples excepciones a las normas o incluir o no elementos opcionales
se junta con la obligación de aplicar los criterios de ecologización o el cambio hacia unos
pagos directos más equilibrados.
Más allá del debate habido, lo que aquí nos ocupa es mirar hacia delante, hacia el posible
futuro. Para ello hay que comprender el panorama de la agricultura en Europa. Se trata
de un sector en detrimento en cuanto a su importancia económica, tanto en el porcentaje que aporta como en la cantidad de mano de obra empleada,42 aún con ello produce
elementos básicos, necesarios para la vida que en términos de cantidad supone una parte
importante de nuestra cesta de la compra43. Por ello es importante tener en cuenta el
objetivo de 2019 como referente para el proceso de reducción de las diferencias en las
medias de los pagos directos: debido a que los Estados miembros que mayores aportaciones de la PAC reciben son generalmente quienes tienen un menor PIB44 y también
tienden a tener estructuras productivas donde el sector primario es más importante45
esta medida supondrá un aumento directamente del PIB e indirectamente de los precios
vía la mayor cantidad de dinero en la economía. Este efecto, moderado por la cantidad de
las partidas y la importancia del sector, podrá suponer un acercamiento de los Estados
miembros con menor PIB per cápita de la Unión Europea hacia los que su indicador es
mayor, algo que no solo servirá como motor económico para los beneficiados sino para
todo el conjunto indirectamente vía el comercio europeo. Este desarrollo, si se produce,
también será social, ya que los productores europeos verán directamente la importancia
del mercado europeo como un espacio de desarrollo a la vez que el crecimiento incrementará las posibilidades de conocer el espacio geográfico de la Unión Europea y reducirá
las desigualdades sociales, directamente vía la renta de los agricultores.
Estas medidas de una PAC más “justa”46 también son relevantes en lo que compete al
interior de los Estados miembros: Primero es necesario no olvidar las posibilidades de que
los Estados miembros apliquen aquellas excepciones que puedan, no incluyan cuestiones
opcionales beneficiosas para lograr este objetivo o el valor de la limitación de los pagos
42
Ibíd., p. 1.
43
Eurostat, 2013. Eurostat Compendium of HICP reference documents 2013 edition. Luxembourg: Publications Office of the European Union.
44
Zahrnt, V., 2009. Public Money for Public Goods: Winners and Losers from CAP Reform. ECIPE Working
Papers, [en línea] 08/2009 disponible en: http://www.ecipe.org/media/publication_pdfs/public-money-forpublic-goods-winners-and-losers-from-cap-reform.pdf [accedido el 25 de noviembre del 2013].
45
Ibíd., p.1.
46
Ibíd., p. 15.
109
directos y la cuantía a partir de la cual tiene que empezar a reducirse el pago directo, y
segundo el concepto de agricultores activos, al quedar la definición concreta de manos
de los Estados miembros, puede permitir que todavía haya quien se beneficie de los pagos
directos sin tener completa relación con la producción agrícola. Estos elementos, aunque
limitados, están presentes y, unidos con las obligaciones de acercar los pagos hacia la
media de la región o Estado, suponen un avance hacia una PAC que realmente llegue a su
objetivo, los agricultores. Es más que probable que se seguirán dando desigualdades, tanto
entre tipos de producción como entre agricultores según el tamaño de la explotación,
sin embargo esta medida inexorablemente limita y tiende a reducir las desigualdades,
dando a los pequeños agricultores un apoyo extra. Esto, sumado con la simplificación a la
que puede optar este grupo, es probable que suponga una aceptación mayor de la PAC
por parte de este grupo, aunque quizás hubiese sido más importante impulsar en mayor
medida las Organizaciones de productores. Con todo, este enfoque de abajo a arriba está
siendo introducido en la cultura de las políticas públicas de la Unión Europea y se verá
reforzado por otras vías que no son necesariamente estos reglamentos. Esto supondrá
una mayor fuerza de negociación para este grupo, lo que se espera mejore su bienestar
y reduzca las desigualdades, eso sí, inexorablemente vinculado al segundo pilar de la PAC.
En cuanto al pilar de desarrollo rural la realidad es que se trata del más consensuado,
hecho que se visualiza con el resultado de la votación en el Parlamento, con solo 95 votos
en contra frente a los 277 del que rige la OCM única.47 Es por ello por lo que el análisis
debe partir de esto, se trata de un elemento muy positivo y el problema recae más bien
en la financiación, de ahí el miedo de algunos ante la posibilidad de transferir fondos de
este pilar al de pagos directos. Igualmente el apoyo a cuestiones ambientales (como agricultura ecológica, silvicultura o pagos agroambientales), a las economías rurales (como el
apoyo de LEADER o a actividades no agrícolas) o a aspectos innovadores y que fomentan
el conocimiento hacen de este reglamento una herramienta de la que se espera colabore
ampliamente con el objetivo que denota su título.
El aspecto de la ecologización es crucial y por ello ha generado muchas tensiones y disputas durante la negociación. Sin duda la reforma final se ha quedado corta en cuanto a la
intención que tenía la Comisión con su propuesta y aún más si tomamos las posturas de
la ONG del ramo. Está claro que de un tiempo a esta parte la preocupación por el cambio
climático se ha introducido entre los valores de muchos ciudadanos europeos aunque no
en todos. También es fácil ver el avance que supone una medida que nunca antes había
estado dentro de la PAC, gracias en parte a la nueva posición de colegislador del Parlamento Europeo, sin embargo cierto es que podría haber sido mayor. La introducción de
la ecologización es importante, pero el problema de que las sanciones dependan de las
decisiones de los Estados miembros deja un panorama poco seguro, sobre todo en aquellos lugares donde la conciencia de la administración con la defensa del medio ambiente no
es muy fuerte. La esperanza ahora reside en el chequeo obligatorio que sufrirá la PAC en
unos años y en que los propios Estados interioricen dichos valores con el fin de proteger
el espacio en el que vivimos, mientras tanto, aunque sea limitadamente, esta medida servirá
para algo.
Como ya se comentó antes vía la preocupación de la OCDE, la política comercial europea
respecto del sector agrícola tiene sus fuertes repercusiones en las economías menos
desarrolladas. De esta forma los menos de 20.000 millones € destinados a apoyar la
exportaciones suponen algo negativo para dichos países. Cierto es que el mercado mundial de alimentos se ve deformado por la PAC, pero en el ya citado informe de la OCDE
también se muestra que la presión ejercida por la Unión Europea es menor que la de otros
actores como los Estados Unidos de América o Japón, lo cual no olvidemos, no elimina
toda la culpa. Dentro de este marco entra lo referente a la política de fin de las cuotas y
47
Ibíd., p. 15.
110
hay que ver que al menos esta liberalización del mercado, unida a la limitación y reducción
de los pagos directos más elevados, deja un espacio donde cabe la posibilidad de que los
países donde la producción agrícola es mucho más barata puedan vender ligeramente más
en el espacio de la Unión Europea. Con todo, el efecto que la protección agrícola tiene en
el desarrollo de la economía mundial sigue presente. El espacio para la fisiocracia se limita
y con ello que el excedente genere crecimiento allí donde más se necesita.
Para terminar con los puntos analizados llegar a lo que considero es lo mejor estructurado de esta nueva reforma: aprender de los problemas del pasado. La ya mencionada
“crisis de los pepinos” reveló un problema que no había sido prevenido con antelación y
como consecuencia de ello, las instituciones europeas aprendieron una lección muy valiosa
respecto a la seguridad alimentaria. Durante el proceso de reforma este punto apenas se
ha tratado por la opinión pública, ello puede que fuera por su nivel de tecnicidad y por el
relativamente consenso en la materia, sin embargo esto no le quita importancia. El valor
de la PAC no solo depende de la financiación que se destina a uno u otro punto, que es
importante, sino que también son productivas las vías para solucionar problemas. De esta
forma la nueva reserva de crisis parece que permitirá actuar mucho más eficientemente
y evitar que casos aislados generen una crisis, con el miedo e incertidumbre que la acompañan, que afecte a la seguridad alimenticia de los europeos.
En definitiva, lo que debería quedar tras la lectura de este texto es un acercamiento a
la PAC, una comprensión de la misma, de sus limitaciones y de sus posibilidades. En las
palabras de Samuel Féret, debemos ver la PAC como es y saber que « Ce n›est pas parfait,
mais mieux qu’avant » (Spence, 2013).
111
6. BIBLIOGRAFÍA
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Reglamento 72/2009/CE del 19 de enero de 2009, por el que se adapta la política agrícola
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no 1405/2006, (CE) no 1234/2007, (CE) no 3/2008 y (CE) no 479/2008 y la derogación de los
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Reglamento 73/2009/CE del 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política
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Reglamento 74/2009/CE del 19 de enero de 2009, por el que se modifica el Reglamento (CE)
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113
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