1. Introducción

Capítulo 7
AUGE EXPORTADOR Y DESARROLLO EN ECUADOR
Galo Abril-Ojeda*
1. Introducción
En contraste con los otros países latinoamericanos que se incluyen en este
volumen, Ecuador entró sólo recientemente en la fase de desarrollo. A comienzos de este siglo, cuando los países del Cono Sur ostentaban niveles de
vida más o menos similares a los de la mayoría de los países europeos,
Ecuador carecía todavía de la infraestructura de transporte apropiada para
conectar sus tres disímiles regiones constitutivas: Costa, Sierra y Amazonas’.
Las dos zonas dominantes, la Costa y la Sierra, se conectaron por ferrocarril
recién en 1908, y la región del Amazonas permanecio prácticamente aislada
hasta fines de la década de 1950.
En esas condiciones, no existía un intercambio regional que pudiera sostener un proceso de desarrollo económico. La Sierra generaba principalmente
productos agrícolas para el consumo local. La escasaactividad industrial era
sostenida por pequeñas empresas que producían textiles, materiales de construcción, artículos de cuero y artesanías. En la región costera, la mayoría
de los bienes que se consumían eran importados, con excepción del tabaco,
el azúcar y algunos otros alimentos. Las importaciones se financiaban con
las divisas que generaban las exportaciones de cacao.
Las exportaciones de productos agrícolas han hecho de la región costera
el centro de la vida económica del país en diferentes períodos. La información
disponible señala que el desempeño de esas exportaciones ha sido un factor
decisivo para el cambio del nivel global de actividad económica del Ecuador.
Sin embargo, los auges exportadores registrados de tiempo en tiempo no
han generado un desarrollo apreciable en otros sectores o regiones. En particular, los avances significativos en el desarrollo industrial sólo datan de la
década de 1970, y están relacionados con el último auge exportador, el del
petróleo.
En este capítulo nos planteamos las siguientes interrogantes: i,Por qué
*
’
El autor expresa sus agradecimnmx por los comentanos y wgerenc!a\ a Io\ otros part~cqxanlc~cn
este proyecto. panicularmente a Magnus Blomström
Las islas Galápagos, en el Océano Pacífico. también pertenecen â Ecuador.
I 7b
G4I.O ARRIL~OJEDA
razón los augesexportadores anteriores al del petróleo no generarondesarrollo
en Ecuador’? ;,Cuán atrasado estaba el país que no le fue posible aprovechar
las oportunidades generadas por los primeros auges? iPor qué el auge del
petróleo activó un crecimiento acelerado a partir de la década de 1970?;
i,cuánto y cómo habían cambiado las precondiciones para el desarrollo? Se
intentará dar respuesta a estas preguntas examinando la evolución de los
diferentes indicadores económicos en los períodos de auge exportador. En
forma simultánea se discutirán los factores institucionales, políticos, sociales
y geográficos que pueden haber influido cn el proceso de desarrollo del
Ecuador.
2. Características económicas e institucionales
durante los tiempos coloniales
Durante cl siglo XVI. la produccion minera permitió el ingreso de América
Latina al circuito de la economía mundial. La producción de plata y oro.
que se exportaba principalmente a España y Portugal, contribuyó a la recuperación del comercio exterior entre Europa y Asia, y a una reestructuración
de la economía mundial (Wallerstein, 1974). Los ingresos de exportaciones
generados por los centros mineros de Potosí (Alto Perú, en la actual Bolivia)
y las regiones norteñas de Nueva España (entre otras las minas de Zaruma,
en el actual Ecuador) indujeron también algunos cambios de importancia en
la estructura productiva de la región, especialmente en la agricultura y los
textiles (Marchán, 1987a).
La economía colonial de Quito fue atraída a la esfera de Potosí a través
de las exportaciones de textiles, que también llegaban a los mercados de
Santa Fe y Chile. Según diversas estimaciones, a finales del siglo XVI, el
ganado -principalmente ovino- constaba entre l,2 y 2,0 millones de cabezas en el área de Quito. La lana producida en la región se enviaba principalmente alas fábricas textiles (obrajes) de Latacunga y Riobamba, ciudades
de la región central andina de Ecuador (Ortiz de la Tabla, 1977). Hacia fines
del siglo XVII, la industria textil ocupaba a unos 3.100 indios en cinco
ciudades andinas. Ellos representaban aproximadamente el 10% de la pw
blación tributaria de estos centros de producción y el 20% de la fuerza de
traba.jo ocupada en los obrajes de toda la Audiencia de Quito (Tyrer, 1976).
La posición dominante de la industria minera disminuyó gradualmente en
la primera mitad del siglo XVIII, induciendo una crisis económica en toda
la América del Sur (Assadourian. 1980). También provocó la declinación
de los obrajes de Quito (Hurtado, lY77)z. El colapso del mercado minero
AUGE EXPORTADOR Y DESARROLLO EN ECLIADOR
177
de Potosí, registrado a fines de ese siglo, precipit<í el fin de las actividades
textiles en la Audiencia de Quito; antes, el contrabando de textiles ingleses
y el terremoto de 1698, que destruyó gran parte de los obrajes, ya habían
desempeñado un papel en ese proceso de creciente extinción (Vargas, 1987).
La subsecuente crisis económica indujo a los hacendados a vender propiedades a las diferentes organizaciones religiosas y a algunos agentesprivados,
permitiendo la consolidacihn de la hacienda y el latifundio que predominaron
en la sierra hasta el siglo XIX (Marchán, 1987a).
Como en otras regiones de América del Sur, la construcción de una
identidad nacional y la necesidad de independizarse de la Corona española
crecían continuamente en Ecuador. En la Audiencia de Quito, este proceso
gestó una primera manifestación de protesta el 10 de agosto de 1809. Sin
embargo, el país sólo obtuvo su independencia de España el 24 de mayo de
1822, luego de lo cual se integró a la “Gran Colombia” (junto con Nueva
Granada y Venezuela). En 1830, el Distrito Sur (Quito) se separó de la
ConfederaciOn, adoptando la estructura de una República autónoma (Reyes,
1986). El nombre de Ecuador se oficializc’, en 1835. La unidad monetaria,
el sucre, se estableció en la Ley Monetaria de marzo de 1884, en respuesta
a la caótica situación desatadapor la emisión de moneda que hacían diferentes
bancos privados que carecían de reservas metálicas suficientes (Carbo, 1978).
A lo largo del siglo XIX, el proceso de consolidación política no indujo
cambios de importancia en la dirección de una economía de mercado; cl
sistema de produccii>n mantenía sus características feudales. Aunque hacia
fines de ese mismo siglo la región costera había reintegrado a Ecuador al
mercado mundial a través de la producción y exportación del caucho, el
aislamiento geográfico interregional impedía el progreso del comercio interior
(Andrade, 1987)j.
Las diferentes oportunidades de la Costa y la Sierra, los bajos niveles de
ingreso, el estancamiento económico y la presencia de dos tendencias políticas
antagi>nicas de sello regional (el “conservadurismo” en la Sierra y el “liberalismo” en la Costa) definían una situación de riesgo para la integridad
política de la nación4. Pero al terminar el siglo XIX la “Revolución Liberal”
(1895) vino a alterar ese estado de cosas.
3. Los auges de las exportaciones agrícolas (1900-1971)
Ecuador hizo su ingreso al siglo XX asimilando las reformas políticas y
económicas impuestas por el liberalismo’. Los cambios parecen haber indu-
178
GAL”
ABRIL-“IDA
cido un giro institucional en favor de un proceso de desarrollo “impulsado
por las exportaciones”; fundamentalmente las agrícolas. Los diferentes ciclos
de expansión observados desde entonces designan los diversos auges de las
exportaciones que jalonan el desempeño de la economía ecuatoriana. Con
todo, no fue antes de mediados de este siglo que el proceso empezó a producir
cambios apreciables en el desarrollo económico.
A. El auge del cacao, 1900-1920
No se dispone de estimaciones precisas del ingreso. la actividad sectorial y
los niveles de exportación para el período 1900- 1920, que marco la expansión
de las exportaciones de cacao. No obstante, se sabe que a comienzos del
siglo los niveles de producción e ingreso eran extremadamente bajos en todo
el país, excepto en las zonas aledañas a la provincia del Guayas (Andrade,
1987). Al margen de alguna producción en pequeña escala de azúcar, café,
tabaco y otros productos agrícolas -orientada principalmente al mercado
intern-,
en la región costera predominaba la producción de cacao. Hacia
1914 la participación del cacao en las exportaciones totales del Ecuador había
llegado al 77% (Heiman, 1943) y el país alcanzó su más alta cota de participación en el mercado mundial del cacao, un 16%. en 1916 (Carbo, 1987).
Pero este auge exportador-y el movimiento importador que hizo posibleno produjo ningún impacto de importancia sobre otras actividades productivas, 0 en sectores 0 regiones6. Las aldeas de la Sierra siguieron produciendo
principalmente alimentos y artesanía textil para el consumo local.
La permanencia de la estructura monoproductiva y, por lo tanto, la escasa
capacidad de respuesta de la economía frente a los shocks externos, puede
ser explicada a partir de varios factores. Entre ellos habría que consignar el
persistente aislamiento geográfico de las regiones; la alta concentración del
ingreso y de la riqueza; el carácter de la estructura social; y un Estado y un
sistema político todavía débiles y desorganizados7.
Por esa época, y a pesar de las reformas, prácticamente cada aldea tenía
sus propias leyes y reglamentos, y los ingresos del Estado provenían principalmente de los impuestos al comercio exterior y los préstamos de un banco
privado (el Banco Comercial y Agrícola) con licencia para emitir su propia
moneda (Andrade, 1987; Carbo, 1978). Podría afirmarse, en consecuencia,
AUGE EXPORTADOR Y DtSARROLLO
EN ECUADOR
I 7’)
que un modo de luissezfuire
distinguía a la economía, no a causa de una
estrategia adoptada explícitamente, sino más bien a falta de instituciones
públicas eficientes: la construcción del Estado era incipiente, y el “aparato
público” carecía de capacidad de gestión.
En todo caso podría argumentarse que, por entonces, la razón de que las
exportaciones ecuatorianas no llegaran a tener un impacto de diseminación
sobre otros sectores tuvo que ver más con la falta de condiciones básicas
(tales como sistemas eficientes de transporte y comunicaciones, y entidades
económicas desarrolladas) que con políticas económicas inadecuadas.
Sólo en 1925-1929, con una nueva revuelta (la “Revolución Juliana”. en
julio de 1925), Ecuador dio algunos pasos relevantes hacia la conformación
de una entidad económica estructurada al organizar la institución del Estadox.
Las nuevas reformas mejoraron en alguna medida la capacidad de gestión
del Estado, pero no la aptitud de la economía para sortear hábilmente los
cambios en los mercados externos preservando al mismo tiempo la estabilidad
interna. Los bajos niveles de la educación y las capacidades técnicas” y la
carencia de facilidades comerciales y financieras -condiciones que prevalecieron por largo tiempo
impidieron la adaptación a nuevas tecnologías
o la introducción de procedimientos innovadores que pudieran sostener el
desarrollo sectorial y regional o ampliar el dinamismo de los mercados
internos.
Aunque ciertas reformas apuntaban a mejorar el desenvolvimiento del
proceso económico, en la práctica algunas de las medidas adoptadas por
entonces parecen haber producido resultados contradictorios. Las reglamentaciones se dirigían en gran medida a incrementar los ingresos del sector
público (a través de una mayor tributación a las importaciones y exportaciones) y a proveer a las actividades agrícolas e industriales de un acceso
preferencial a los recursos financieros (Rodríguez, 1987).
La “Ley de Promoción del Desarrollo Industrial” de 1921, y el Banco
Hipotecario creado en 1927 para favorecer las políticas económicas sectoriales, abrieron al sector privado la opción de financiar inversiones con
moneda emitida por el Banco Central (Marchán, 1987b). Esta posibilidad,
que contribuyó a alguna diversificación de la producción. puede haber tenido
efectos adversos sobre el ahorro interno +on serias consecuencias para el
crecimiento económico al alentar la colocación de capital financiero en el
exterior. En función de su larga vigencia, este mecanismo puede estar perturbando el proceso económico incluso en la actualidad (Abril-Ojeda, 1988).
Durante ese período de reformas, la agricultura se expandió y diversificó:
la industria manufacturera de la Sierra registro también algunos avances.
Entre los nuevos productos de exportación, el café y el banano se transformaron en los más importantes”‘. Pero no fue sino en el período posterior a
la Segunda Guerra Mundial cuando el crecimiento económico pareció alcanzar una trayectoria más estable, en asociación con la presencia de un nuevo
auge agrícola.
B. El auge bananero, 1940-1969
El incremento de la producción y exportación de bananos que se registró
durante la década de 1940 se aceleró de tal manera en las décadas de 1950
y 1960 que Ecuador llegó a ser el principal exportador de este producto en
el mercado mundial. De acuerdo con informes del Banco Central, las exportaciones de bananos se habían más que triplicado a fines de la década de
1940. Durante las décadas de 1950 y 1960, las exportaciones totales (de las
que el banano representaba aproximadamente el 60%) crecieron a una tasa
promedio anual de 5%, la producción agrícola a 3,S%, y el PIB a 4,5%. La
población. en tanto, crecía a un ritmo anual promedio del 3% (Cuadros 7.1
y 7.2). Hacia fines de la década de 1960, la participación del banano en las
exportaciones totales se había reducido a alrededor del 40%, como consecuencia de la expansión de otros centros de producción, principalmente en
América Central, más cercanos al mercado mundial y con mayores niveles
de productividad (Leffeber, 1985).
AI inducir una expansión del mercado interno, el auge bananero activó
la puesta en marcha de un proceso de desarrollo industrial. Hasta fines de
la década de 1960 la industria manufacturera creció auna tasa anual promedio
superior al 6% (Cuadro 7.1). El proceso se sostuvo parcialmente con inversión
extranjera directa y con créditos externos (Moncada, 1988).
Aunque la mayor parte de los medios de producción y los servicios de
comercialización eran de propiedad de firmas multinacionales y de unas
cuantas familias, los pequeños agricultores y campesinos de la Costa tuvieron,
esta vez, una participación más activa en el auge: prácticamente toda la
región costera +on la excepción de la provincia de Manabí, cuyas tierras
altas son más apropiadas para el cultivo del café- SCcubrió de plantaciones
de banano, cuya produccic’,” es intensiva en tierras y mano de obra. El bajo
nivel de sofisticación de las técnicas empleadas en el cultivo del banano
facilitti una mayor participación de los campesinos, independientemente de
sus niveles de educación.
AtICE CXPORTABORY DESARROLLOEN ECL’AL)OR
IXI
Currdrn 7 /. TASAS Dt CKLCIMIENTO PROMEDIO ANUAL
DL INDICADORES MACROECONÓMICOS. 1950.19X7
(A precms de 19751
Década
dc lY50
Pohlaclón
PGB
Agricultura
Manufacturas
l3pOrt~ClOtE
Década
de 1960
2.9
5.0
4.0
5.4
5.5
3.2
4.0
3.0
8.0
4.5
0,17x
0.209
0.158
0.216
Década
de 1970
3.0
9.4
3.0
10.0
19.0
I2.0
Inversión industrial
ClJ~fiCWl7t~.~
Exponaciones/PGB
Invcrc~ón Bruta/PGB
Inv. Industrlal,PGB
’
2.Y
I .o
4.0
I .o
2.0
-6.0”
0.235
0.212
0.0274
0.221
O.IHI
0.0167’1
1980.1986.
Fuenre,. Banco Central del Ecuador, C~~rntasNar~iunal<~s
N”’ 7 y I 1, Abril y Urnola (IYXY)
Cuaifro 7 2 LSTKUCTURA DEL PCB Y LAS EXPORTACIONES.
tPorcentüie)
1950
Aglicultula
Petróleo y minería
ManllfactU&
Otlas industriaah
SUVlClO;
otros ítemo
TOTAL
CoeRc1entes
EXP/PGB
;
1960
1950-IYX7
1970
19x0
PGB
EXP
PGB
EXP
PGB
EXP
PGB
EXP
83.10
7.1 I
6.76
Y5.04
0.7x
4.09
~
0.09
28.20
0.60
I I .70
6.60
48.60
4.30
89.02
1.04
9.74
~
3.03
30.10
I .90
I I ,OO
4.60
47.80
4.60
60
25.00
0.70
17.20
7.10
49.20
0.80
19.2x
63.0X
17.5’)
~
n.os
14.40
10.20
IX.20
5.50
47.10
4.60
100.00
11)0,00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
0.18457
íl. 16726
0.13245
0.20859
Excluye: Pcrri>leo refinado.
Incluye. Serwcwa públicos y privados.
Fwnrrs: Banco Central del Ecuador. Cuentas Nuciorrok,~ No‘ 7 y I 1, EWlrIín Anual. N”’ 2. 7 y I 1.
Eeadístlcas Económicas llw5ncas (194%19831, “Memoria”, 1955. 1960. 1772. Elaborado por cl Banco
Central del Ecuador, Departamento de Econometria. Dlwvón Técmca: y CEPLAES
La necesidad de contar con una infraestructura de transporte para el rápido
traslado de la fruta a los mercados de exportación obligó al Estado a mejorar
la red de carreteras en las zonas productivas. Durante la década de 1950 el
sector de la construcción creció a un ritmo anual de 9%. superando largamente
GAI.0 ABRIL-OJEDA
182
el crecimiento anual de 5% en el PIB (BCE, Cuentas Nacionales N 7). A
finales de esa década, todas las ciudades y pueblos costeros de mayor tamatio
ya estabanconectados por nuevos caminos, y la tributación a las exportaciones
permitió incluso la construcción de puertos de envergadura. Con todo, hubo
una transformación aún más importante: todas las principales ciudades de la
Sierra se conectaron también con un nuevo sistema carretero a la región de
la Costa. Las actividades comerciales, que crecieron a un ritmo anual del
6%. podían ahora expandirse significativamente dentro y entre las regiones.
Las nuevas oportunidades de empleo en las plantaciones bananeras indujeron una migración masiva de desempleados o peones desde el interior hacia
la costa: la población de ciudades costeras como Guayaquil, Machala, Quevedo y Santo Domingo de los Colorados creció a una tasa promedio anual
superior al 6%. duplicando el ritmo de la expansión demográfica del país.
Los niveles relativamente más altos del ingreso, y su mejor distribución
regional, podían sustentar ahora alguna integración que hiciera posible un
cierto desarrollo de los mercados internos e incluso algún crecimiento industrial. La producción del interior: alimentos, bebidas, tabaco y otras manufacturas (artesanías, cuero, materiales de construcción, etc.), podía esta
vez encontrar un mercado en las regiones.
Hacia 1950 la participación de las manufacturas en el PIB había crecido
a Il % . en 1960 a 12% y en 1969 a 17% La gravitación mayor correspondía
a los alimentos procesados, bebidas y tabaco elaborado (60% de la producción
manufacturera) y textiles (20%) (BCE, Cuentas Nacionales N” 7).
A pesar de estos avances, considerables si se les mira en perspectiva
histórica, las exportaciones bananeras no produjeron un incremento estable
en el empleo industrial, y en el país persistió una situación de pobreza
generalizada. La acrecentada absorción de fuerza de trabajo en las plantaciones bananeras no parece haber alterado la estructura agraria del empleo
en la Sierra. Esto se refleja en el hecho de que la participación del empleo
manufacturero en el total de la población económicamente activa de 1950,
un 19%, se había reducido a 14% en 1962 (Cuadro 7.3).
(‘uudro
1950
1962
1972
I Y86
7 3. EMPLEO POR SECTORES. IYSO-lYX6
(PorccntaJe,
53.2
56.5
56.8
36.0
22.0
17.5
14.6
18.6
19.4
14.1
10.2
10.6
24.8
26.0
2X,6
41.1’
Incluvc minería v petróleo. constmcclón y manufactura
Excluye el ítcm “nuevos irsbajadore<“. que no hahian sldo tomados en consideración cn las atima.
CIOII~Fde la pohlaclón acl~va para 1972 y que. para 19X6. eran el 4.6 por CIC”~“.
Pumte Para 1950 y 1962. Banco Central del Ecuador, “Memona”, 1963. Para 1972 y 1986.
“lndwtnal Stat~rt~cs”. Vulúmene\ I y II. CONADE. Elaborado por CEPLAES
AUGE
EXPORTADOR
Y DESARROLLO
ENECUADOR
IX1
Al margen de los impuestos de exportación apropiados por el Estado, la
mayor parte de las ganancias de la producción y exportación de bananos
quedó bajo el control de las empresas multinacionales y de las pocas familias
que eran propietarias de los medios de producción y administraban la comercialización de la fruta y el sistema financiero (Moncada, 1988). Estos
grupos exhibían una baja tasa de reinversión de sus utilidades en el país.
Así, cuando comenzaron los esfuerzos de sustitución de importaciones, a
fines de la década de 1950, más de la mitad de la población permanecía
todavía atrapada en las estructuras agrarias tradicionales y, a causa de sus
bajos ingresos’ T, no constituía un mercado potencial de consumidores de
bienes industriales.
El impacto político de este aspecto estructural se tradujo en la reducción
de la tolerancia del sector capitalista a los proyectos de reforma: las concesiones económicas a la población de escasosrecursos eran vistas como una
nueva carga de costos por financiar más que como un cambio necesario para
la expansión del mercado interno (Conaghan, 1988).
En 1964 se promulgó la primera ley de reforma agraria, que modificaba
las relaciones de trabajo en la agricultura buscando su modernización. Sin
embargo, la repartición de la tierra productiva entre campesinos pobres, sin
accesoa recursos de inversión ni a tecnologías, y la falta de una infraestructura
apropiada de apoyo a la producción y su comercialización, parecen no haber
inducido ningún avance económico apreciable (Costales, 1971). Con la exclusión del banano, la tasa de crecimiento de la producción agrícola mantuvo
su trayectoria para deteriorarse más tarde, cuando en la década de 1970 se
registró un cambio de prioridades en favor de la industrialización. La participación de un 10% en el PIB, que “otros productos agrícolas” mantuvieron
durante la década de 1960, se había reducido al 5% en 1979 (BCE, Cuentas
Nacionales N” Il).
Debe notarse que a lo largo del período del auge bananero, el sistema
político tendió a impulsar una modernización de la sociedad. El Estado
emprendió la creación de instituciones necesarias para mejorar su capacidad
de gestión, tales como la “Junta Monetaria”T2, la “Superintendencia de Bancos”, la “Superintendencia de Compañías”, la “Junta Nacional de Aduanas”
y el “Departamento del Empleo”. Simultáneamente la frontera agraria expandió sus relaciones económicas y se monetizó, y se desarrollaron nuevas
áreas urbanas que facilitaron la movilidad de la fuerza de trabajo necesaria
para sostener una incipiente estructura empresarial. Aunque la reforma agraria
” Elesquema
de sust~tuwín de importaciones
Latina(CEPAL)setomó enconslderaclón
recomendado por la Comwón Económu
para América
cn Ecuador en 1957. cuando se promulgó la “l.ey dc
Promoción de la Industria” (Abrd y Urnola. 1988) Sin embargo. no fue hasta 1972. en conex6n
co” el au&! petrdcro.
que el Estado puso en vigencia el bibtcma de pnondadcs e\lablecido
por la
leY
‘? La Junta Monetaria. estableada en marzo de 1948 y con>htuida por dlferenw
mwmhr«\ del gabmete
y representantes de los sectores productwo5. el el órgano ducctivo del Banco Central. que tl~a Iab
políticaî financieras y monckriar.
184
GALO ABRIL.-OJEDA
no fue extremadamente fructífera en términos de los resultados obtenidos,
ella marcó el fin del sistema del huasipungo’“, quebrando las relaciones
tradicionales en favor de las capitalistas. En consecuencia, empezando la
década de 1940, y particularmente en las de 1950 y 1960, el terreno quedó
preparado para la gestación de un mercado interno que abría nuevas perspectivas de industrialización. De hecho, durante la década de 1960, mientras
la población crecía a un ritmo anual de 3,2%, el PIB se expandió a un 4,4%
y las manufacturas crecieron al 8% (Cuadro 7.1). Eso muestra que la modernización, como estrategia para el desarrollo económico, tuvo sus raíces
en esa década.
4. El auge petrolero, 1972-1983
Durante la década de 1970, el rápido incremento de los ingresos por exportaciones de petróleo, la acumulación de la deuda externa, las asignaciones
del Pacto Andino a los fabricantes ecuatorianos y el incremento de la inversión
extranjera directa (IED) abrieron nuevas perspectivas para el desarrollo económico.
A. Desempeño económico
Los campos petrolíferos del Amazonas, descubiertos a finales de la década
anterior, habían alcanzado ya su completo desarrollo en 1972; simultáneamente se había construido el oleoducto transandino. Las exportaciones de
crudo saltaron desde el 1% que les era tradicional a un 55% del total de las
exportaciones del país en 1973; en ese nivel promedio se mantuvieron hasta
comienzos de la década de 1980 (Cuadro 7.2)14. Entre 1971-1973 el PIB
había crecido a un ritmo del 20% anual. En 1973 el superávit de la balanza
comercial originado en las nuevas exportaciones de petróleo alcanzó al 3%
del PIB. La cuadruplicación del precio internacional del crudo elevó el
superávit de balanza comercial a un 5% del PIB en 1974.
Hasta 1979 se registró un constante me,joramiento de los términos de
intercambio: aunque los volúmenes de exportación permanecieron constantes
entre 1975-1979, los ingresos por exportaciones crecieron en más de un 30%
en el período. Durante esos años, el PIB creció a un ritmo continuo de 6,5%
al año, impulsado por el crecimiento de las manufacturas (1 1% anual), la
construcción (6%) y los servicios públicos CI2%)15. Del otro lado, la agri-
”
Un sralcma de relauones que permttía a 10) campesinos explotar una poruón dc twra dentro de la
hacienda. a camhm de servicios gratuitos para el propietario (el parón.
‘l La participación
del 7% de “mmeria y petri,leo” en lar exportac,one~ totales de 1950 corresponde
prmcipalmente
a exportacwnes de oro. Sm cmhargo. w paruc~paaón cayri en 1951 al 3 y al 0.5%
en 1952. que e\ el ntvel que ha mantenido hasta hace poco. Dcidc 1987 la\ exportac~>nes de OTU
parcccn haber tomado un nuevo ritmo. pero todavía ü niveles relalivamcntc bajos (BCf>. Informes
Internos. 19X6-1988).
I5 Para una descripción cronológica dc lo\ aconrec,m,enfos respecto al auge del petróleo. ver de Janvry,
198X. Anexo 3
AUGE FXPORTADOR Y DESARROLLO EN ECUADOR
185
cultura pareció estancarse, puesto que crecía al magro ritmo de un 1% al
año. El Cuadro 7.2 muestra que las exportaciones manufactureras también
crecieron desde cerca de un 10 a un 17,5% de las exportaciones totales en
1970; incremento notable si se tiene en cuenta la significativa expansión de
las exportaciones de petróleo.
A pesar del mejoramiento de los términos de intercambio que se observó
entre 1979 y 1980 (cuando se duplicaron los precios del petróleo), el PIB
creció sólo en un 5% en 1980, a causa de una declinación en la producción
de petróleo y en las manufacturas. La tendencia se prolongó en 1981, cuando
el PIB creció en 4.0%; se agravó en 1982 (I,2%) y se hizo dramática en
1983 (-2,8%), año que marca el fin del período del auge petrolero. Entre
los factores que parecen haber influido en este desempeño hay que consignar
el brusco aumento de los pagos de la deuda externa (1981- 1982), las fuertes
lluvias y dramáticas inundaciones que redujeron las exportaciones de productos agrícolas tradicionales (1982-1983), y la política fiscal contractiva y
las reglamentaciones de importación que se introdu.jeron para contrarrestar
los desequilibrios de los sectoresinterno y externo (BCE, “Memoria”, 1983).
B. Papel del Estado
En contraste con su comportamiento tradicional, el Estado ha intervenido
más directamente en el proceso de asignación de recursos y distribución del
ingreso desde los comienzos de la década de 1970. Durante los auges agrícolas, la producción y las utilidades de las exportaciones habían estado en
manos privadas; el sector privado había conducido totalmente el proceso de
acumulación. Esta vez, las ganancias de las actividades petroleras se mantuvieron bajo el control del Estado. La nacionalización de la producción y
comercialización del petróleo (crudo y procesado) dio lugar a una asignación
política de las rentas petroleras, que representan más de un 10% del PIB.
Desde 1972 estas rentas se han distribuido en partea los gobiernos regionales,
ministerios e instituciones públicas (educacionales, sociales y financieras),
en proporciones fijas determinadas por la ley; y en parte al sector privado
(principalmente la industria), en la forma de préstamos ofrecidos en condiciones preferenciales por instituciones financieras públicas y privadas.
Durante la década de 1970, la recaudación proveniente de las rentas del
petróleo llegó a constituir alrededor del 60% del presupuesto del sector
público. Entre 1972 y 1974 las entradas del sector público crecieron 25.35%
al año, y hasta comienzos de la década de 1980 continuaron creciendo a una
tasa promedio de 15% al año (BCE, Departamento de Estudios Fiscales, y
Cuentas Nacionales N” ll). Los nuevos ingresos estatales se usaron no sólo
para expandir las actividades del sector público (los gastos corrientes casi
se triplicaron entre 1972 y 1983), sino también en inversiones en diferentes
proyectos destinados a mejorar la infraestructura física global del país. La
principal expansión del sector público tuvo lugar entre 1974 y 1979, período
en el que los gastos crecieron más rápidamente que los ingresos públicos,
desde un 23 a un 29% del PIB. Según datos del Departamento de Estudios
Fiscales (informes internos), el déficit resultante del sector público (relativamente pequeño al comienzo, menos del 3% del PIB), se cubría con endeudamiento externo. Pero, la declinación de los precios del petróleo y la
prolongada aplicación de una política fiscal expansiva, aumentaron gradualmente el déficit de este sector a un 8% del PIB en 1982; el déficit siguio
siendo cubierto principalmente con préstamos externos’h. El ritmo anual de
incremento neto de la deuda externa, que antes de 1976 se expresaba en una
tasa promedio de 20% (en moneda corriente), subió a 66.5% entre 1977 y
1981. Después de 1982, a causa de la explosión de la crisis de la deuda
externa, las tasas cayeron drásticamente a 10% anual (BCE. Departamento
de la Deuda Externa, informes internos).
El gasto público corriente creció más rápidamente que el gasto de capital.
mostrando que la burocracia SCexpandía más que la inversión pública. No
obstante, los diferentes proyectos llevados a cabo significaron avances so
ciales y de infraestructura que pueden considerarse históricos para Ecuador”.
Los intentos del Estado por mejorar los sistemas de transporte y comunicaciones se reflejan en el crecimiento más rápido de este sector ( 10,6% al año)
que el PIB (9%) y las manufacturas (10%). En forma similar, los servicios
“comunales, sociales e individuales” crecieron a una tasa promedio anual de
7,5%, graficando los esfuerzos realizados en los sectores de educación, salud
y vivienda y en laexpansión de las estructuras administrativas (BCE. Cuentas
Nacionales N” 7). Aunque esta evolución puede no haberse traducido siempre
en resultados ventajosos, está claro que la extensión de los programas impulsados transformó al Estado en un agente dinámico de distribución del
ingreso; papel que no desempeñó en períodos anteriores. A pesar de la
concentración del ingreso que puede haber tenido lugar, principalmente en
favor de los grupos de ingreso mediano de las ciudades más grandes. el
gasto público contribuyó también a amplificar el mercado interno, permitiendo el crecimiento de la industria manufacturerarx.
Aparte de financiar el déficit del sector público el endeudamento extemc con ~n\t~tuc!one t!nancwd\
multinacionalrs
como el Banco Mundial. el Banco Inrer¿merlcan« de Desarrollo. la (iqxr~~ím
Andina de Fomento (CAF). etc <e ut1117ó rdmblén para apoyar invcrh~mcb dc la manutaclura cn
térmmos preferenciales. en concordancla con el esquema dc mccntivu~ eitablrcid«
para promover la
Indu\tna
Gracias a los proyectos púbhcos iniciados durante la década de lY70. el con\umo eléctrico. que ha\ta
IU década de 1960 era el pnwle@o de poca? perîonas en las árcar urbdnab.
cubre actualmente cerca
del 75% de la población total (Informes al Congreso). La part~cipwón
de la educaciónen rl gaw
público crcc~ó dc 10% a más de 20% y el antdfabetismo se reduJo de cerca de 40%. que era la taa
que había prevalccid« ha\ta 18 dicada dr 1960. a alrededor de 20% a Rne> de la década de 1470 ten
la actualidad, la tasa de analtabetlsmo es cercana a 18%) El gaW en ~~YICKI~ dc \alud crccw. dc
2-3 a 7% del gasto público total Aunque en las grande\ cIudadc\ +c concentra una aiirtcncia médica
máp eficwnre. ye ha dotado dc ccntrus de balud prácticamente u todos Io? pequeños pueblos del
mtcrKlr.
La proporc~5n mayor de Ios programaî de vivenda (sobre la hd\e de cr&ditos rubsidnidor) SCconccntrir
en Ia área> urbana, (principalmente
Qu~t« y Guayaquil)
Uurdntc 1973-1978. este stxtor crcc~ó ill
X’h anual, aunque la prmc~~dl expani~ón cone~pundió a la con\trucción en estas dos ciudade, (Abril.
1984) La falta dc w\~cndaa adecuada\ y en númelo wficiente en Iu> áreaa rurales. así como en Ia>
urbanas. conwuyc
aun h<ly uno de Io\ problemas mi\ wmb
AUGE EXPORTADOR Y UESARROLLO EN ECLIADOR
187
C. Política industrial
La capacidad de la industria manufacturera para responder a la expansión
que se estaba produciendo en el mercado interno quedó asegurada con la
política de industrialización que se basa en la sustitución de importaciones
aplicada durante la década de 1970. El financiamiento de dicha política
provino de las rentas del petróleo y del endeudamiento externo (llamemos a
esto el “efecto ingreso” del auge petrolero). El Estado dispuso la asignación
de recursos (o la distribución funcional del ingreso) en favor de la industria
a través de por lo menos tres canales: (i) créditos en condiciones preferenciales
para nuevas inversiones y capital de operación; (ii) un tipo de cambio apreciado que favorecía las importaciones de bienes de capital y materias primas;
y (iii) exenciones tributarias, aranceles proteccionistas y restricciones a las
importaciones para neutralizar la competencia extranjera (Abril y Urriola,
1988).
Al examinar la información sobre la distribución anual del crédito, se
observa que desde 1972 el sector industrial absorbió la mayor parte de los
nuevos recursos financieros: la participación de este sector en el total de las
colocaciones del sistema bancario creció de 185% en 1972 a 33% en 1985.
Entretanto, el comercio redujo su participación de 60 a 34% y la agricultura
mantuvo su participación (entre 12 y 14%). “Otras Actividades”, que incluyen
créditos de “estabilización” (es decir, los créditos a la industria privada con
dificultades para pagar su deuda externa), crecieron de 9 a más de 20%
(Abril y Urriola, 1988). Además, como se ha sugerido, a pesar de las
preferencias establecidas para mejorar la distribución regional de la inversión
(tasas de interés más bajas según la localización geográfica de las unidades
productoras), la mayor parte de los préstamos otorgados se concentraba en
Quito y Guayaquil (75 a 87% del volumen total del crédito distribuido entre
1977 y 1983, los anos para los cuales se dispone de datos elaborados).
Teniendo en cuenta que casi todas las industrias están ubicadas en las provincias a las que pertenecen estas dos ciudades (Pichincha y Guayas), que
en la última región se produce la mayor proporción de los exportables (productos agrícolas y pesqueros) y que también allí están radicadas las instalaciones comerciales (puertos), resulta clara la tendencia a una distribución
sectorial y regional sesgada del ingreso (Abril-Ojeda, 1985).
D. El qfecto “Dutch-Disease”
Entre 1972 y 1977 la tasa media de crecimiento de las nuevas inversiones
en manufacturas fue de alrededor de 20% al año; esto es, la respuesta del
sector industrial a la disponibilidad de recursos financieros y a la expansión
del mercado interno fue significativa. El resultado favorable (el “efecto
ingreso”) del nuevo flujo de entrada de recursos externos disminuyó hacia
1980, cuando la tasa de crecimiento de las nuevas inversiones en manufacturas
se hizo negativa. Después de 1983 declinó aún más, con la explosión de la
crisis de la deuda (Abril y Urriola, 1988).
ix8
GALO AkXIL-OJEDA
Por otra parte, entre 1972 y 1982 el tipo de cambio nominal oficial, válido
para todas las transacciones comerciales, se mantuvo a 25 sucres por US
dólar, mientras la tasa de inflación aumentaba de 7,6 a 16,4% (BCE, Información Estadística Mensual). Bajo este mecanismo, los nuevos flujos de
entrada de divisas, provenientes de las exportaciones de petróleo a partir de
1972 y de la acumulación de deuda externa después de 1976, apreciaron
marcadamente el tipo de cambio real, dando lugar al llamado efecto “Dutchdisease”. La moneda nacional apreciada, los préstamos en condiciones preferenciales, las exenciones arancelarias y tributarias y las reglamentaciones
contra la competencia extranjera, fueron factores que favorecieron las importaciones de capital físico y materias primas para la industria, deterioraron
la situación de los transables no protegidos del sector agrícola (Cuadro 7.2)
y estimularon la expansión de no transables como los servicios y la construcción
Este efecto, sin embargo, no impactó a todos los tipos de bienes transables.
En forma simultánea se registró un incremento de las exportaciones manufacturadas, principalmente a causade una variedad de incentivos específicos,
tales como préstamos comerciales, exenciones tributarias y subsidios de
exportación, y preferencias obtenidas en conexión con los acuerdos comerciales regionales (el Pacto Andino). Se ha estimado que el monto total de
exenciones tributarias y subsidios de exportación (Certificados de Abono
Tributario)19 otorgados por el Estado en 1982 correspondió al 45% de la
inversión total de la industria manufacturera de ese aho, o al 24% de sus
exportaciones, excluidos los productos refinados de petróleo (Abril-Ojeda,
1985).
E. Cambios en la intensidad del uso de jbctores
y la productividad
Es importante destacar el hecho de que los cambios principales en las relaciones capitalkrabajo y en los coeficientes de productividad tuvieron lugar
durante 1972-1982. Como veremos mzís adelante, fueron especialmente las
manufacturas de bienes de consumo final las que se desarrollaron utilizando
tecnologías modernas intensivas en capital a las que se podía acceder en los
mercados internacionales. Los incentivos de la política de industrialización
basada en la sustitución de importaciones y el sistema cambiario vigente
contribuyeron a introducir tecnologías ahorradoras de mano de obra que
incrementaban la productividad (aun en los sectores tradicionales). No obstante, aunque la productividad del trabajo aumentó (en términos de producción
por unidad de trabajo), las metas de distribución del ingreso y de generación
de empleo (que estaban detrás de la “Ley de Promoción Industrial”) no se
cumplieron enteramente. Durante 1974-1982, cl empleo total creció en sólo
AUGE EXPORTADOR Y DESARROLLO
EN ECUADOR
IX9
2% al año, ritmo inferior a la tasa de crecimiento de la población; y en el
sector agrícola, la cantidad de personas empleadas se redujo en alrededor de
100.000 (5% de la población activa), lo que arroja una tasa de declinación
de I,7% al año. Entretanto, el empleo en el sector manufacturero crecía al
3% y en la construcción al 8% al año (CONADE. 1972 y 1986). Aun así,
la participación de la industria en el empleo total permaneció relativamente
inalterada en 10% (Cuadro 7.3).
Al reducir el nivel de agregación y considerar además el empleo inducido
indirectamente (en actividades distintas a las propias), se encuentra que
alguna5 manufacturas generan un empleo sustancialmente mayor. Las actividades agroindustriales, tales como alimentos procesados, bebidas y tabaco,
han mantenido una participación importante en el empleo del sector manufacturero: 33% en 1970 y 30% en 1982 (CONADE. op. ch.). Pero las
estimaciones de los encadenamientos hacia atrás indican que, para un incremento dado de un millón de sucres (de 1975) en la producción de cada una
de estas actividades, ellas dan empleo directo a sólo 2 personas más en
promedio, aunque indirectamente inducen un incremento de 38 a 39 nuevos
empleos en el resto de la economía (Abril y Urriola, 1988). Como se analizará
más adelante, éstas son actividades que, cn términos de los efectos de encadenamiento de las exportaciones, muestran un grado apreciable de integración al resto de la economía.
En lo que respecta a los cambios en la productividad del trabajo, la
evidencia señala que Ecuador hi7o avances notables en el período. Entre
1950 y 1980 el crecimiento anual promedio de la productividad del trabajo
estuvo por sobre el 4’%, superando el promedio latinoamericano (Rosales,
1989). El mejoramiento de la productividad fue superior a 6% al año entre
1970 y 1980, período en que la política industrial estuvo vigente y en que
la mayoría de los países latinoamericanos mostró un retroceso. Los mayores
avances se registran en el sector industrial. cuya intensidad dc uw de capital
aumentó debido a la política de sustitución de importaciones. Descontando
los efectos del auge del petróleo, es decir, considerando el período 1950-1970,
se obtiene que el crecimiento anual promedio de la productividad del trabajo
fue de casi 4%. también mayor que el correspondiente a la mayoría de los
países latinoamericanos. Estos avancesen la productividad del traba.jopueden
reflejar la aceleración relativa, respecto de otros países de la region. de las
precondiciones para cl desarrollo económico que tuvo lugar en Ecuador al
aplicarse la estrategia de industrialización sobre la base de la sustitución de
importaciones.
5. Características del sector manufacturero
Considerando la descripción anterior, es posible sostener que los incentivos
ofrecidos para promover la industriali~acion (y los efectos de la distribución
del ingreso sobre la demanda efectiva asociados a la expansión del sector
público), han sido fuentes importantes de crecimiento industrial. Dicha cxpansión, al ejercer un impacto fdvorable sobre el ingreso. particularmente
de los grupos de ingreso mediano, parece haber amplificado el mercado
interno, permitiendo el crecimiento de las manufacturas de bienes de consumo.
Un examen más detenido de la información muestra que la fabricación
de estos bienes de consumo, que representa la parte principal del producto
total del sector, se ha desarrollado según las ventajas comparativas tradicionales vinculadas a las exportaciones de productos primarios. Es decir: las
nuevas manufacturas, aunque se apoyaron en un nivel más alto de demanda
interna, parecen haber desarrollado una “orientación exportadora” utilizando
la infraestructura de mercado ofrecida por las exportaciones tradicionales.
Además. siendo diferentes a las exportaciones de bienes primarios, los nuevos
bienes procesados parecen haber inducido interesantes efectos de encadenamiento en el resto de la economía, ausentes en la canasta tradicional de
exportaciones.
A. Evoluc,ión ul interior del sector manufacturero
Examinando la evolución por subperíodo:, (BCE, Cuentas Nacionales Nc’*7
y I I ). se observa que el crecimiento de las manufacturas alcanzó una cota
máxima del 10% en la década de 1970. contra un PIB que crecía al 9%20.
Pero, al revisar la evolución al interior del sector, se observa que los bienes
de capital (química. maquinaria y equipo) cuyo crecimiento promedio fue
inferior al de las manufacturas. no llegaron a constituir siquiera el 4% del
valor agregado del sector durante la década de 19701’. Esta baja participación
relativiza la idea de que haya habido un grado significativo de sustitución
de importaciones. Por otra parte. éstas son actividades fuertemente dependientes de las importaciones de capital físico y materias primas, en un grado
tal que la sola actividad “maquinaria y equipo” representa más del 60% del
déficit comercial anual del sector manufacturero (Abril y Urriola. 1988).
Esto revela un persistente bajo nivel en el avance técnico y en la integración
de las actividades de bienes de capital con el resto de la economía. En
términos de la autosuficiencia (generación de divisas), una meta explícita
detrás del esquema de promoción industrial adoptado por Ecuador, puede
considerarse que hasta el momento la contribución del sector de bienes de
capital no ha tenido éxito.
Durante la década de 1970. el procesamiento de productos primarios o
dc recursos naturales renovables (alimentos, bebidas. tabaco, textiles, madera. cuero, papel y productos de papel) representa más del 608 de la
producción manufacturera. Dentro de este grupo. la mayor participación
corresponde al café, cacao, productos pesqueros y tabaco procesado, esto
AlGE
IIXPORTADOR
Y BT.SARR”LLO
EN ECUADOR
191
es, a bienes del tipo tradicional, producidos en la Costa, que dominan la
canasta ecuatoriana de exportaciones. Esto significa que las manufacturas se
desarrollaron sobre la base de las ventajas comparativas tradicionales de los
productos agrícolas2*.
Es importante señalar que las exportaciones de productos agrícolas procesadoscrecieron durante el período del auge petrolero, llegando a representar
el 90% de las exportaciones totales del sector (BCE, Cuentas Nacionales
NoS7 y ll). Esto confirma nuestra idea respecto de que la expansión de las
manufacturas estuvo vinculada a las líneas tradicionales de exportación y,
mayoritariamente, a un desempeño “impulsado por las exportaciones”. La
alta variabilidad de precios que caracteriza a esta canasta de exportaciones
en el mercado internacional, y el hecho de que este tipo de exportaciones
haya estado fuertemente subsidiado, podrían restar valor a estas actividades
como una fuente confiable de crecimiento2’. Con todo. hay observaciones
que contradicen esta percepción.
Algunas estimaciones de los encadenamientos de las actividades exportadoras con el resto de la economía reflejan efectos importantes de integración
(encadenamientos hacia atrás) de las exportaciones agroindustriales (Abril y
Urriola, 1988)‘“. Si se toma al sector exportador en su conjunto los efectos
estimados apoyan la hipótesis del “enclave”, referente a un sector exportador
con un grado relativamente bajo de integración con el resto de la economía
Pero al reducir el nivel de agregación y observar los efectos por grupos de
exportaciones, se encuentra que los alimentos procesados, textiles, cuero y
productos de la madera, a pesar de su participacion de 18% en la producción
bruta del sector exportador, responden por la mayor parte de los encadenamientos hacia atrás inducidos. En este caso los encadenamientos hacia atrás
son mayores que los correspondientes a “petróleo y minería”, que tienen el
más bajo coeficiente de integración. a pesar de responder por la mayor parte
142
GALO ABRIL-OJE,,A
de la producción bruta de todo el grupo (72%). En otras palabras, se podría
afirmar que. en el caso de las exportaciones manufactureras relacionadas
con los recursos naturales renovables (principalmente bienes agroindustriales), la hipótesis del “enclave” no se cumple del todo. Es decir, aunque
durante el período del auge petrolero la industrialización fue empujada por
los subsidios y preferencias (induciendo con el correr del tiempo diferentes
formas de ineficiencia). las propiedades observadas en conexion con las
exportaciones agroindustriales revelan que las perspectivas de la industrialización ecuatoriana pueden haber mejorado sustancialmente.
B. Irn~ersicín e.wxnjeru
directa y acuerdos
Es indudable que la inversión extranjera directa (IED) y los acuerdos comerciales regionales establecidos durante el período del auge petrolero han
hecho una contribución importante a los avances descritos. Aunque la IED
representa un monto relativamente pequeño en relación a la de otros países
de América Latina. las empresas extranjeras han estado presentes en prácticamente todas las actrvrdadea industriales. Durante la expansión del mercado. a partir de 1970. la IED casi duplicó los montos que exhibía a finales
de la década de 1960. Excluyendo las inversiones en el sector petrolero, en
un ario como 1974. la IED en la industria creció en 56% (Schamis, 1981).
A pesar de las restricciones impuestas por el Artículo 24 del “Acuerdo
de Cartagena”. la IED ha participado en todas las líneas de producción
reservadas a las empresas locales. Hoy en día firmas extranjeras operan en
prácticamente todas las actividades agromdustriales. incluyendo el procesamiento de alimentos para los mercados de exportación (Urriola y Cuvi.
1986). En su mayor parte el nivel tecnológico incorporado a esta producción
es alto y sc ajusta a la condición de las empresas del extranjero. La inversión
en los sectores intermedios, donde la tecnología local es escasa. rara vez ha
sido cubierta por las multinacionales. Cuando ha ocurrido esto, ha sido en
las fases finales de la producción. tales como el montaje de piezas de automcíviles o procesos de empaque de productos importados. como los farmacéuticos (BelisIe. 1988). En cualquier caso. no puede negarse que muchos
de los avances observados. tales como el incremento de los coeficientes de
productividad laboral y los niveles más altos de actividad empresarial que
existen en Ecuador en la actualidad, son el resultado de la presencia de las
multmacionales.
Algunos dc los efectos no deseados que se han registrado durante el
período -aparte de los asociados con las corporaciones multinacionales en
sí mismas--. pueden estar relacionados con la rigidez que caracteriza al
sistema de incentivos y con los mecanismos utilizados para la asignación
regional de la inver-slón. En alguna medida la IED, a través de su asociación
en empresas mixtas. parece haber aprovechado los acuerdos comerciales
regionales establecidos por el “Pacto Andino” para eludir las barreras erigidas
por la región contra las importaciones del exterior (ventajas complementadas
a menudo por créditos locales subsidiados o préstamos externos).
El endeudamiento externo para la inversión privada creció sustancialmente
durante el período, y constituye alrededor del 30% de la deuda externa
privada que en la actualidad está refinanciada por el Estado ecuatoriano
(BCE, “Memoria”, 1983).
Los países del Pacto Andino acordaron realizar algunas asignaciones “arbitrarias” de inversión industrial a los países miembros, sin considerar mayormente las restricciones tecnológicas, las ventajas comparativas y las condiciones futuras del mercado. Cuando sepresentó la crisis de la deuda externa,
la región experimentó con medidas proteccionistas, de modo que la mayoría
de las industrias de exportación (particularmente en las ramas de la madera
y eléctrica) redujo sus niveles de producción al mínimo. Algunas estimaciones
señalan que entre 1983-1985 la capacidad instalada ociosa alcanzó a un 40%
promedio en esas ramas (pero debe mencionarse que, debido a los costos
reales negativos del capital financiero para la importación de bienes de capital,
la mayor parte de la inversión había sido, desde un comienzo, excesiva).
6. Resumen y conclusiones
Señalemos, para empezar, que con excepción del período del auge petrolero,
ha sido difícil encontrar alguna evidencia sólida de que la expansión del
sector exportador (los auges agrícolas) haya conducido a niveles de actividad
significativamente más altos en el conjunto de la economía ecuatoriana. La
falta de acceso a los datos necesarios ha impedido una determinación más
exacta de los hechos. Sin embargo, parece claro que durante los llamados
auges agrícolas, el nivel más alto de la actividad económica desarrollada en
torno a los centros de producción (la Costa) no contribuyó en forma significativa al desarrollo de otros sectores (como la industria) u otras regiones
(las zonas de la Sierra y el Amazonas).
El cuadro global que hemos bosquejado en este ensayo responsabihza a
diversos factores por la lentitud del desarrolloeconómico. Entre estos factores
hay que consignar, en la primera parte de este siglo, el aislamiento geográfico
de las regiones que conforman el territorio continental ecuatorrano, la fragmentación y reducida extensión del mercado interno y un sistema político
débil y desorganizado. Hacia fines de la década de 1930, el país podía
caracterizarse todavía por la existencia de pueblos aislados, con bajos niveles
de comercio entre sí, que producían principalmente para su propio consumo
bajo formas de participación más bien feudales.
La ausencia de un sistema político vigoroso y de una identidad nacional
persistió por largo tiempo. Los intereses contrapuestos dc la ohgarquía de
la Costa (Guayaquil) y de la burocracia estatal de la Sierra (Quito) pueden
haber prolongado esa carencia al inducir fuertes sentimientos regionalistas.
Así, siguiendo la línea de la “escuela institucionalista”, que subraya la importancia de las políticas internas, podríamos sostener que la carencia de una
194
GALO ABRIL~OJEDA
organización socioeconómica y política nacional jugó un papel centra1en la
lentitud del desarrollo económico durante los períodos iniciales.
Las reformas institucionales promulgadas después de la “revolución liberal” me.joraron la capacidad de gestión de! Estado. Pero no fue antes de la
década de lY40, en conexión con la expansión de la producción y las exportaciones del banano, cuando se inició algún progreso en las precondiciones
del desarrollo. La intensidad en tierra y en trabajo de la producción bananera
condujo a un grado importante de integración de diferentes zonas (dentro de
las regiones y entre ellas), hizo necesario ei mejoramiento de la infraestructura
de transporte y favoreció la movilidad de los factores. Ante los requerimientos
de fuerza de trabajo en las plantaciones de banano crecieron las corrientes
migratorias desde el interior del país, dando lugar a una mayor dispersión
en la distribución del ingreso. Todos estos factores permitieron alguna expansión del mercado interno. abriendo nuevas perspectivas para el desarrollo
sectorial y regional. De esta manera se preparó el terreno para la puesta en
marcha del proceso industrial, que parece tener sus raíces en la década de
1950.
La reforma agraria introducida en 1964 fue el comienzo del fin para el
sistema del “minifundio”. esto es. de la red de minúsculas parcelas de tierra
para los indígenas arrimados alas grandes haciendas. A pesar de sus resultados
económicos inicialmente deficientes, esta reforma reemplazó las relaciones
tradicionales por relaciones capitalistas en la agricultura, ampliando las posibilidades de desarrollo de una economía de mercado. Durante esa década
la productividad laboral mostró claros signos de progreso, fenómeno que se
acentuó en la década de 1970, con tasas de crecimiento mayores que el
promedio de los países latinoamericanos.
La aceleración del crecimiento de la productividad coincidió con el incremento significativo de los flujos de entrada de divisas provenientes de las
exportaciones de petróleo (el auge petrolero), del endeudamiento externo y
de la inversión extranjera directa. También coincidió con los acuerdos comerciales regionales, que establccicron un tratamiento preferencial para las
exportaciones industriales ecuatorianas. Las importaciones de tecnología,
facilitadas por la política industrial de sustitución de importaciones que se
aplicó entonces, pueden haber contribuido a los avances registrados en la
productividad. En cierto sentido, todos estos factores, mas el rezago con
que --en relación a sus socios comerciales- Ecuador inició su proceso de
desarrollo económico, dan credibilidad a la “hipótesis de la convergencia”.
Esta hipótesis sostiene que cuanto más atrasado esté un país, tanto mayor
es la tasa de crecimiento de la productividad que puede alcanzar por la
asimilación de tecnologías dc las naciones más avanzadas. En apoyo de este
proceso. los amplios programas estatales puestos en ejecución desde 1972
para reducir los niveles de analfabetismo, expandir el sistema educacional,
proporcionar servicios de salud y mejorar los sistemas de distribución de
energía, jugaron un importante papel.
Aunque la expansión de! sector público puede ser ahora un elemento
inhibidor del crecimiento económico. el directo control del Estado sobre las
utilidades petroleras y su distribución. permitió una transferencia más fácil
de recursos entre sectores y regiones. Ese debe ser considerado un factor
que ha contribuido a estimular el desarrollo económico (factor que no estuvo
presente en los anteriores períodos de auge).
Durante el auge petrolero. las exportaciones manufactureras se incrementaron en forma sustancial, diversificando en algún grado la canastatradicional
de exportaciones. En gran medida los nuevos productos de exportación aprovecharon las venta,jas comparativas tradicionales de los productos agrícolas.
Sin embargo, la buena integración de las nuevas exportaciones manufactureras con el resto de la economía muestra que los esfuerzos realizados son
históricos. en el sentido de que la estructura monoproductora de la economía
se está alterando en direccion positiva.
Para que esta perspectiva de un desarrollo “impulsado por las exportaciones” pueda madurar en términos de beneficios reales. se advierte la urgente
necesidad de revisar los rígidos incentivos de la política de sustitución de
importaciones, en coordinación con apropiadas medidas de política macroeconómica. El reducido espacio que el sector de bienes de capital ha alcanzado
en el proceso productivo habla tamhién en favor de la implementación de
políticas que mejoren el nivel de la tecnología nacional, su proceso de
innovación y su integración con el resto de la economía.
Ecuador tiene una larga trayectoria por delante. A pesar de las condiciones
prevalecientes y la importante fuente de crecimiento que constituye el aumento registrado en la productividad de los factores. su vulnerabilidad ante
los shocks externos indica que requiere de políticas de largo plazo orientadas
a diversificar todavía más su estructura productiva, más allá dc las medidas
de corto plazo, cuya meta es modificar los precios relativos frente al mercado
mundial.
Una economía más diversificada permite que los efectos de los Jhocks
externos se distribuyan con más facilidad entre distintos sectores, reduciendo
su impacto sobre la tasa de crecimiento del PIB. Desde el punto de vista de
la asignación de los recursos en el tiempo, la irracionalidad incorporada en
los radicales cambios anuales del crecimiento del PI9 constituye, seguramente, uno de los principales factores que subyacen a la lentitud del desarrollo
económico ecuatoriano.
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